Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
solo se produzca de manera horizontal en el nivel central, sino que también se replique en el territorio y de manera
vertical entre los niveles político, técnico y operativo de la gestión pública (Cecchini y Martínez, 2011).
Actualmente se aprecia un panorama institucional heterogéneo, que se hace patente en las características
de los ministerios de desarrollo social o sus equivalentes en los principales países. En algunos casos, han sido
designados formalmente para coordinar las políticas de desarrollo e inclusión social; en otros casos, no detentan
dicha autoridad, sino que la comparten con otras reparticiones o instancias. Por otro lado, en la gran mayoría de los
casos su mandato incluye (o se limita a) el combate a la pobreza y algunos aspectos de la promoción y la protección
social no contributiva, lo que no significa necesariamente que toda la política de asistencia social esté a su cargo.
Cabe mencionar al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) del Perú, cuya misión es amplia e incluye
la de actuar como entidad rectora del sector social. En efecto, su mandato general es promover el desarrollo y la
inclusión social, con la tarea de garantizar que las políticas y programas sociales de los diferentes sectores y niveles
de gobierno operen de manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de acceso tanto a servicios públicos
universales de calidad como a las oportunidades que abre el crecimiento económico. El MIDIS se creó en 2011
con el cometido explícito de romper con la inercia, fragmentación y desarticulación de la acción gubernamental
frente a la pobreza y la exclusión social, y para concertar acciones conjuntas en los diferentes territorios del país,
hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos, evaluar los impactos que se generan y provocar aprendizajes
conjuntos para marcar el rumbo del Estado hacia un eficaz combate a la pobreza (MIDIS, 2015). Lo anterior es
representativo de cómo la creación de ministerios especializados en el área de desarrollo social ya no se limita al
combate a la pobreza, sino que amplía su foco hacia esquemas más amplios de inclusión y protección social, y
de manera creciente incluye la búsqueda de una mayor coordinación y articulación del conjunto de las acciones
gubernamentales en materia social.
A continuación se describen de forma concisa las principales modalidades de autoridad social 4 existentes en
el área del desarrollo social 5 , dependiendo del nivel que ocupan en la estructura general del Estado, el origen de su
delegación y su conformación:
i) Designación desde la Presidencia o Vicepresidencia: instancia técnica especializada a nivel central del ejecutivo.
Su autoridad está formalizada normalmente por un decreto del poder ejecutivo. Una fortaleza potencial de esta
modalidad es su capacidad de lograr una coordinación entre ministerios del área social, sobre la base del poder
que detenta la más alta autoridad del gobierno. Una limitación importante es su dependencia coyuntural del
gobierno de turno y no de una estructura orgánica permanente del Estado. Varios países cuentan, por ejemplo,
con una secretaría técnica centrada en la planificación y/o gestión de políticas y programas de desarrollo social.
ii) Entorno familiar del ejecutivo: de manera tradicional, en algunos gobiernos se ha depositado en familiares del
ejecutivo (típicamente en la figura de la primera dama) el rol de coordinar programas de tipo social, en general
de carácter asistencialista, con un alcance disímil, en ocasiones considerable. Esta modalidad adolece de la
debilidad institucional inherente a que iniciativas contra la pobreza se basen en una relación conyugal o familiar
y no en mandatos institucionales y capacidades técnicas.
iii) Organismos nacionales de planificación: la ubicación jerarquizada de estos organismos, así como las funciones
de planificación y presupuesto que se les atribuyen, en teoría les podrían permitir coordinar las relaciones
tanto con la autoridad económica como con las políticas sectoriales e intersectoriales. Sin embargo, su falta de
especialización en temas sociales puede minar su autoridad desde el punto de vista técnico.
iv) Ministerio de desarrollo o inclusión social: es un esquema en que un ministerio o secretaría adquiere mayores
responsabilidades que los demás ministerios sociales para liderar la provisión y la coordinación de la oferta
programática en materia de desarrollo e inclusión social. En general, la misión de estas instancias se centra en
la coordinación de las políticas de lucha contra la pobreza y de protección social —más o menos integral—
dirigidas hacia determinados segmentos de la población (infancia, juventud, personas de edad y otros), con una
perspectiva de inclusión social y reducción de las desigualdades, lo que supone articular las acciones con sectores
especializados de la política social, como los ministerios de salud, educación, trabajo y vivienda. Ejemplos de
esta modalidad se encuentran en la Argentina, el Brasil, Chile, México, Trinidad y Tabago y el Uruguay.
4
Véanse las definiciones de institucionalidad y autoridad social en el recuadro III.1.
5
Las modalidades descritas son “tipos ideales”, que no necesariamente se presentan de manera pura en cada país, y no son mutuamente
excluyentes. Por ejemplo, en un mismo país puede coexistir una modalidad centrada en la Presidencia de la República o un ministerio
de desarrollo social con capacidades de coordinación, junto con un gabinete social. Más aún, la proliferación de mandatos que
impliquen duplicidades o la creación sucesiva de nuevas instancias pueden traducirse en la coexistencia de varias modalidades.
Capítulo III
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