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Los papeles del Estado en la transiciónal mercadoChina está en el proceso de transición de unaeconomía dirigida a una de mercado. Aceptando latesis de Adam Smith de que la propensión naturalhumana a «trocar, canjear e intercambiar» conduciríade modo automático al mercado, algunas personaspiensan que una vez que la inflexibilidad el Estadodesaparece de la esfera económica, las «fuerzas demercado» surgirían para poner a la sociedad humanaen un orden perfecto. Esa creencia sobre la naturalidad,espontaneidad y eficacia del mercado es, posiblemente,una de las ilusiones más peligrosas. De hecho, ungobierno eficaz es una precondición para la transicióna la economía de mercado. Hay tres razones para ello:En primer lugar, las transacciones voluntarias nopueden producirse en un vacío institucional. Unaeconomía de mercado no puede existir sin institucionesjurídicas, administrativas, normadoras, y tributariaseficaces, mantenidas por el Estado. Se requiereninstituciones para que desarrollen, como mínimo, lassiguientes funciones:llllllllllllllDefinir los derechos de propiedad.Promulgar un sistema de leyes.Hacer cumplir los contratos.Recaudar impuestos.Fiscalizar bancos.Supervisar entidades empresariales.Promover y preservar la competencia.Suministrar a los empresarios información quereduzca la incertidumbre, disminuya los costos delas transacciones y brinde confianza al sector privadopara adoptar decisiones de inversión.Eliminar y luego evitar el resurgimiento de barrerassubnacionales a la movilidad libre de los factores.Facilitar la comunicación y la consulta con el sectorprivado, las organizaciones laborales y otros gruposde interés importantes.Llevar a cabo la planificación estratégica y el análisismacroeconómico.Administrar un sistema de seguridad social.Brindar el contexto legal dentro del que se resuelvanlas disputas entre los agentes económicos encompetencia.Garantizar que no se excluya del proceso político agrupos contrarios a la expansión de los mercados.Esas instituciones brindan la estabilidad, certeza yprevisibilidad necesarias para facilitar transaccioneseconómicas eficientes. Históricamente, la creación demercados nacionales en Occidente coincidió con laconstitución y expansión de las instituciones estatales.Más tarde, los países en desarrollo en el Tercer mundo,El Estado, la economía de mercado y la transición chinamuchas veces no lograron crear sistemas de mercadoeficientes y, por tanto, recurrieron a regímenesintervencionistas no porque sus gobiernos fuerandemasiado «fuertes», sino más bien porque erandemasiado «débiles». Un Estado débil podía ser muyinteventor y, al mismo tiempo, carecer de la capacidadde construir instituciones legales y de reglamentacióneficaces. 16 «Hay pruebas de que en condiciones dedebilidad administrativa es más difícil crear yreglamentar mercados nacionales de bienes, trabajo yfinanzas que funcionen, que manejar por el gobierno elgrueso de la producción en sí». 17 En este sentido,«encoger el Estado» simplemente no produciría sistemasde mercado eficientes. Para crear mercados competitivos,deben establecerse y fortalecerse nuevas institucionesestatales para que desarrollen la tarea de reglamentacióny administración indirectas, lo cual es mucho másdelicado y difícil que el control directo.En segundo lugar, las instituciones de mercado nopueden surgir de modo automático. Algunos creen quesi el Estado se mantiene al margen, surgiríanespontáneamente instituciones de mercado de lastransacciones voluntarias entre agentes económicos. Estonunca se ha producido antes y no tenemos razonespara creer que va a ocurrir ahora.Las instituciones mercantiles representan, en unsentido, el mínimo esencial, irreducible, de «bienespúblicos» que debe brindarse para que los mercadosfuncionen. 18 Dado que son públicos, es improbableque las personas cooperen voluntariamente entre sí parabrindarlos, del mismo modo que no lo harían paraofrecer otros tipos de bienes públicos. Desde luego, siel Estado no brinda esas instituciones, los agenteseconómicos privados tendrían que desarrollar algunasreglas informales para contener la incertidumbre eintroducir algún nivel de previsibilidad en lastransacciones comerciales. De no haber intervenciónestatal, sin embargo, es probable que estos acuerdos seconviertan en pactos que obvien los intereses de losconsumidores y pequeños productores, y reflejen sololas preferencias de quienes poseen el poder económico.Así, en tanto «bienes públicos», son las fuerzas noeconómicas las que deben dar origen a las institucionesmercantiles.Incluso después de establecidas estas, el Estado nopuede mantenerse al margen. Los individuos tienenincentivos para romper las reglas de mercado—corromper la base legal del intercambio mercantil,actuar de modo anticompetitivo, falsear la naturalezade los activos sujetos a contratos, etc. Los costos de laejecución del comportamiento de acuerdo con elmercado pueden ser elevados en extremo. En paísesdonde ya existe apoyo cultural e ideológico para elautocontrol en el mantenimiento de las reglas del79

Wang ShaoguangEl mercado no es una panacea capaz de solucionar todosnuestros problemas socioeconómicos. Tampoco es unainstitución neutral, natural, apolítica y ahistórica. Además,no es un fin en sí mismo. Más bien es solo un medio depromover el bienestar social e individual.mercado, los costos serían inferiores; en países en quela economía de mercado todavía se está implantando,sin embargo, es necesaria la existencia de reglas deejecución más explícitas, amplias y costosas, por unEstado fuerte. 19En tercer lugar, la transición al mercado no es unproceso consensual sino conflictivo. Como ya se indicó,la economía de mercado no está enmarcada solo enlas instituciones estatales. También tiene una baseideológica y moral, de la que carece la economía detransición. El supuesto transhistórico de los economistasneoclásicos sobre la motivación humana puedepermitirles generar modelos muy avanzados; pero lasencilla realidad es, como señala Lieberstein, que elcomportamiento del pueblo suele estar influido por«hábitos, convenciones, ética laboral, cálculo parcial einercia». 20 Cuando se produce un gran cambioinstitucional, le suele ser difícil adaptarse. En el caso dela transición al mercado, el pueblo no aceptaría susvalores y se comportaría según sus reglas simplementeporque el gobierno ha anunciado que su país haadoptado el modelo de economía de mercado. Tomómucho tiempo para que los países europeosdesarrollaran actitudes favorables a la formación desistemas mercantiles en los siglos XVIII y XIX porque,violando la «economía moral» que existía antes, lasprácticas más consistentes con la racionalidad delmercado provocaban gran confusión y perturbacionesen esas sociedades. 21El sistema socialista estatal era también, en un sentido,una economía moral caracterizada por lo que los chinosllaman «un tazón de arroz hecho de hierro» (empleovitalicio) y «todos comen de la misma olla» (distribuciónigual de ingresos con independencia del esfuerzo). Paracrear una economía de mercado, tiene que ser destruidala «economía moral» y cultivarse o imponerse una éticanueva que seguramente provocará protestas contra lalógica del mercado. Por consiguiente, el desarrollo delmercado requiere un proceso prolongado de«legitimación», apoyado por la coraza de la coerción.Además, la transición al mercado entraña no solo latransformación de normas y valores, sino también laredistribución de recursos y poder. La transición puedebrindar oportunidades de movilidad social ascendentea algunos grupos sociales, privar a otros de privilegiostradicionales y amenazar la supervivencia de otros.También es probable que cree desigualdades de ingresosy riqueza que no se adecuen a los patrones existentesde derechos, categoría y poder. En una palabra, latransición tiende a desplazar a grupos en ambas esferas,la política y la económica, lo que inevitablemente daráorigen a conflictos sociales y a lucha política. 22 Lacreación de una economía de mercado en Inglaterra,por ejemplo, en modo alguno fue un proceso continuoy consensuado, sino más bien el resultado de una luchade poder entre grupos sociales que intentabanconformar las relaciones de intercambio en subeneficio. 23Como han predicho muchos estudios, en lastransiciones a la economía de mercado de los antiguospaíses socialistas, «con independencia de susconsecuencias a largo plazo, es probable que lasreformas de corto plazo provoquen inflación,desempleo y asignación desacertada de los recursos, asícomo que generen cambios inestables de ingresosrelativos». 24 Incluso en el mejor de los marcoshipotéticos, como en China, donde todos obtienenbeneficios, algunas personas ganarán mucho más queotras. Y con gran probabilidad, algunas se beneficiarána expensas de otras. El problema es quién obtendráqué, cuánto y cuándo, y quién correrá con los costos.El gobierno, por supuesto, puede hacer uso de su podercoercitivo para imponer costos a algunos grupossociales. A fin de que haya una transición relativamentesuave, sin embargo, es mejor que el Estado adoptemedidas que alivien los dolores de la transición creandonuevas «redes de protección social» y compensandode algún modo a aquellos cuyos intereses esténamenazados por la reforma. Se trata de una empresamuy costosa. El Estado debe tener la fuerza suficientepara acumular recursos para redistribuirlos.En su estudio clásico sobre el surgimiento de laeconomía de mercado en Inglaterra, Paul Polanyiencuentra que el origen de la sociedad de mercado no«se remonta al mero deseo individual de intercambio ytrueque». En su lugar, cree que la idea misma de quelos seres humanos tengan una propensión natural a ellofue resultado de la sociedad de mercado y no alcontrario. Dado que este no es una manifestación naturaly necesaria de la naturaleza humana, no cabe prever80

que el desarrollo de una economía mercantil sea unproceso espontáneo. En el caso de Inglaterra, Polanyiencuentra que «el camino al mercado libre se abrió y semantuvo abierto mediante un enorme aumento delintervencionismo continuo, organizado y controladocentralmente». 25 Los gobiernos brindaron tambiéndinámicas para transformar a otros países europeosen sociedades de mercado. 26 Si no hubo nada natural oautomático en el surgimiento de los mecanismos enquienes primero los desarrollaron, si los «mercados»,como señala Chaudhry, «son constructos conscientes,del mismo modo que las economías dirigidas son planesdeliberados», 27 tenemos una buena razón para creer queen todas partes es necesario un Estado fuerte, capaz deaplicar las reglas, normas e instituciones necesarias paraestablecer una economía de mercado que funcione.Los papeles del Estado en el desarrolloeconómicoChina necesita no solo reformar su sistema, sinotambién su economía. De hecho, el propósito de lareforma es el desarrollo. ¿Qué papel debe desempeñarel gobierno de un país pobre en su desarrolloeconómico? Los argumentos sobre los fracasos delmercado implican que todas las economías basadas enél son iguales y que es posible encontrar un límite teóricoóptimo entre el mercado y el Estado. Pero este supuestoes, al parecer, erróneo. Arraigadas en distintas situacionesestructurales relacionadas con el nivel de desarrollo, laubicación geográfica, el tamaño del país, la cultura y elentorno internacional, las diversas economías debenlidiar con distintos tipos y grados de fallas del mercado,lo que requiere concebir instituciones diferentes parasuperar estos obstáculos a su desarrollo. En otraspalabras, no existe un modelo común de intervenciónestatal que pueda solucionar las fallas del mercado paratodos los países en todos los tiempos.De modo más específico, tenemos razones paracreer que los mercados pueden ser menos eficientes enpaíses subdesarrollados que en los desarrollados y quepueden servir menos a los países subdesarrollados quea los desarrollados.Los elementos de rigidez estructural son la razónprincipal para el primer caso. Para que una economíade mercado funcione de modo eficiente, los trescomponentes de los mecanismos de precio —señalización,respuesta y movilidad— deben conducirse de modoadecuado. 28 En primer lugar, los precios deben serelásticos, al señalar cambios en las condiciones de ofertay demanda. En segundo, los agentes económicos—productores, consumidores, obreros y propietariosde los factores de producción— deben estar dispuestosEl Estado, la economía de mercado y la transición chinaa responder a las señales del mercado y ser capaces dehacerlo. En tercero, los factores deben poder moversecon desenvoltura y facilidad. Pero, en la práctica, esascondiciones de equilibrio suelen faltar en los paísessubdesarrollados. Por ejemplo, los precios suelen serdistorsionados por el monopolio. Incluso si suponemosque son correctos, las respuestas pueden ser inadecuadasy los factores inmóviles.Cuatro problemas pueden provocar respuestasinadecuadas a las señales del mercado en los paísessubdesarrollados: 1) influidas por valores, hábitos,convenciones, ética laboral e inercia tradicionales, laspersonas pueden no procurar «optimizar» su propiobienestar material como lo postulan las teoríasneoclásicas. 2) Muchas veces es difícil encontrarinformación crucial para adoptar decisiones racionales.Por ejemplo, los agricultores locales que no conozcanlos cambios de precios que se producen en otro lugarde la provincia, en el país o en el mundo, no tienenmanera de construir inventarios completos de todaslas opciones disponibles y perspectivas que guardenrelación con sus objetivos. 3) Debido a los bajos nivelesde educación, incluso si los agentes económicos estándispuestos a responder a las señales del mercado conrapidez, y toda la información pertinente está disponible,pueden carecer de capacidad para adoptar decisionesracionales. Por ejemplo, no poseer habilidad cognitivay de computación para comparar opciones o, cuandoencaran la incertidumbre, no ser capaces de calcular ladistribución de probabilidades y tasas de descuentopertinentes. La opción que elijan puede distar muchode ser la óptima. 4) La descendente rigidez de los tiposde interés y los salarios nominales es tan fuerte en laseconomías subdesarrolladas como en las desarrolladas,sobre todo en los países donde prevalece el populismo.Por esas razones, en muchísimos casos, en los paísessubdesarrollados las respuestas a las señales de mercadoson defasadas, inadecuadas e incluso adversas.La infraestructura deficiente, los estrangulamientos,la mala gestión y otras limitaciones estructurales yorganizativas pueden restringir aún más la«espontaneidad» del mecanismo de mercado. Debidoa estos rasgos característicos del subdesarrollo, losfactores de producción suelen ser inmóviles, incapacesde movimiento rápido o activos, pero solo a un altocosto. 29 Los elevados gastos de transporte, por ejemplo,pueden hacer irrentable un producto en el mercado.La falta de movilidad de los recursos —o, con mayorprecisión, la incapacidad de algunos de los sectoresproductivos de ajustarse en forma oportuna a cambiosen la demanda— hace menos fiables los mecanismosde precios.Leibenstein ve la economía como «una red de nodosy senderos». Según él, en esta red «los nodos representan81

Wang Shaoguangindustrias o familias que reciben insumos (o bienes deconsumo) a lo largo de senderos y envían productos(bienes finales o insumos para otros artículos) a losdemás nodos. El modelo de competencia perfectaestaría representado por un conjunto completo, consenderos bien marcados y definidos, y en el que cadanodo tenga que ver con cada otro en condiciones deigualdad para el mismo producto». Si los análisisanteriores son sólidos, en la red de la economíasubdesarrollada algunos de los nodos son hipoplásticos,varios de los senderos están obstruidos y determinadaspartes de la economía se encuentran aisladas de lasdemás. En una palabra, es una red llena de «agujeros» y«rasgones», 30 que puede justificar más medidasgubernamentales, en relación con las economíasdesarrolladas.Según la teoría económica neoclásica, el mercadotiene facilidad para alcanzar la eficiencia estudiada porPareto. Pero su concepto de eficiencia es, en esencia,estático y se interesa solo en la asignación dedeterminados recursos. Sin embargo, la eficienciaestática no debe ser el único, o siquiera el principal,criterio para juzgar el desempeño de los sistemaseconómicos. Sobre todo, desde el punto de vista delos países subdesarrollados, la creación de valordinámico es mucho más importante que la asignaciónde valor estático. Según señala Suhartono, un economistaindonesio,[e]l contexto del problema que encaran los países endesarrollo es en lo fundamental diferente del que atiende elanálisis estático: no se trata meramente de ajustar con mayoreficiencia la asignación de recursos determinados, sino másbien de cómo acelerar el desarrollo económico y social [...]En términos económicos, el problema entraña unaampliación de la frontera de posibilidades de producción,no solo el movimiento a lo largo de ella, mediante elaumento de capacidades y el empleo productivo de factoresde producción no utilizados o subutilizados. Como desdeel punto de vista de los países en desarrollo el análisis deganancias estáticas se plantea el problema equivocado, noguarda pertinencia especial. 31No solo la eficiencia de la asignación de recursos esmenos pertinente en los países en desarrollo, sino quepreocuparse por ella puede también obstaculizar laobtención de eficiencia dinámica. Schumpeter contrastauna economía que optimiza sujetos a limitaciones dadascon una economía que desarrolla sus capacidadesproductivas:Como estamos examinando un proceso en que a cadaelemento le toma tiempo considerable revelar susverdaderas características y efectos finales, no viene al casoevaluar el desempeño del proceso ex visa en un momentodado; debemos juzgar su desempeño en el tiempo, segúnse revela a lo largo de decenios o siglos. Un sistema—cualquier sistema, económico o de otro tipo— que encada punto del tiempo utiliza a plenitud sus posibilidadesdel modo más ventajoso, de todos modos puede, a lalarga, ser inferior a un sistema que no lo hace en ningúnmomento, porque el que no lo haga puede ser unacondición para el nivel o la rapidez del desempeño en ellargo plazo. 32El desarrollo en el largo plazo incluye muchasopciones industriales «grandes» que no pueden fluir demodo automático de la adopción óptima,descentralizada, de decisiones en el corto plazo. 33 Comolos mercados funcionan solo de modo progresivo, laselasticidades de la oferta y la demanda son por tantomayores en el largo que en el corto plazo. Así, elmercado puede, a lo sumo, brindar señales adecuadassolo para cambios marginales. Si es necesario realizargrandes transformaciones en poco tiempo, no puedeconfiarse en el mecanismo de precios, con el propósitode que induzca la necesaria transferencia de recursos.Se requieren, por tanto, intervenciones públicas parainvertir directamente a fin de romper estrangulamientoscríticos y para nutrir un entorno macroeconómico sanoque fomente la innovación de la inversión del sectorprivado. 34Para preparar el despegue económico, los paísessubdesarrollados deben primero construir unainfraestructura sólida y aliviar los embotellamientos queprovocan los desincentivos a la inversión. Sin esta, loscostos de las actividades empresariales privadas seríanmuy elevados, lo que a las claras dificultaría laindustrialización. Hay poca discusión en torno a que,como se trata de un bien público, es al gobierno a quiencorresponde brindar la infraestructura. De hecho, losgobiernos estatales y locales realizaron considerablesinversiones directas en proyectos de infraestructura enel temprano desarrollo económico de los EstadosUnidos. 35Motivado por «un apasionado deseo de organizary apresurar el proceso de ponerse al día», es probableque el Estado también desempeñe un papel importanteen la planificación y el financiamiento de inversionesclaves en la economía. Por regla general, en laseconomías subdesarrolladas los capitales son escasos ydifusos, sobre todo durante los primeros años de laindustrialización. Además, con el deseo de saltar a lossectores industriales modernos, esos países desean utilizartecnologías productivas que requieren capitalessuperiores a lo que son capaces de reunir losinversionistas individuales. Los empresarios privadospueden no tener la capacidad de invertir e innovar,incluso teniendo la voluntad de hacerlo. 36 Y no siempretienen la voluntad de hacerlo. Por dos razones.En primer lugar, los beneficios de algunasinversiones convenientes o necesarias desde el puntode vista social —incluidas la investigación y eldesarrollo— pueden llegar en un plazo demasiado82

largo. 37 Dado que no existen los mercados necesariospara asignar con eficiencia esas inversiones, las empresasprivadas pueden carecer de voluntad para asumir losriesgos. Los gerentes de las empresas privadas suelenencarar intensas presiones para que se obtenganbeneficios en el corto plazo. Por tanto, a veces son muymiopes en lo que respecta al futuro, y se orientan muchoa optimizar los beneficios a corto plazo. Con frecuencia,las empresas privadas, ex ante, calculan las tasas derendimiento para las inversiones a largo plazo comodemasiado bajas, aunque, ex post, los beneficios privadosy sociales serían muy elevados. Como resultado, lasinversiones pudieran ser socialmente subóptimas.En segundo lugar, las grandes inversiones suelenoriginar una gran intensidad de externalidades. Unproyecto de inversión podría crear oportunidades paraotros en cualquier otra parte. Por ejemplo, estasactividades permiten que las industrias emprendanacciones secundarias para aprovechar las economías deescala mediante la expansión de la producción o induciruna mayor especialización entre las empresas. Sueleaceptarse corrientemente que las inversiones en capitalhumano e investigación y desarrollo son esenciales parael desarrollo económico. Pero las externalidadespositivas que surjan de estas inversiones tienden adebilitar el incentivo de las empresas lucrativas privadaspara participar en esas esferas. 38 El cálculo de pérdidasy ganancias de los inversionistas individualessencillamente no puede captar de forma adecuada estosbeneficios sociales.Si la inversión y la innovación son las dos ruedas deldesarrollo, el análisis anterior muestra que la manoinvisible no guía de modo adecuado una economía enesas dos dimensiones. Pueden necesitarse intervencionesestatales que ayuden a la economía a alcanzar su potencialpleno. Apoyando el desarrollo de la educación, lossistemas financieros, las redes de comunicación y otrasformas de infraestructura física e institucional, el Estadopuede ayudar a las empresas privadas a emplear susrecursos productivos a costos unitarios inferiores o aobtener precios más elevados por sus productos. 39Patrocinando investigaciones básicas o programas dedemostración, el Estado puede brindar a las empresasprivadas que tengan reservas incentivos para emprendersus propios proyectos de investigación y desarrollo. ElEstado puede también invertir en la creación de redesde información nacionales que se mantengan al tanto ydifundan la información que surja en diversas industriasy sea pertinente para otras. Al brindar enlaces deinformación entre las industrias, el Estado puede llenarlagunas que dificulten la innovación en la producción. 40Por supuesto, ningún gobierno tiene fondosilimitados. Por tanto, tiene que usar con prudencia losrecursos de que dispone. Históricamente, ningún paísEl Estado, la economía de mercado y la transición chinaha emprendido el crecimiento económico modernosin focalización estratégica. Esta es necesaria no soloporque los capitales y talentos que el gobierno de unpaís tiene a su disposición siempre son limitados, sino,y de mayor importancia, porque hay pruebas de queel mercado por sí solo no puede promover lacomposición estructural correcta de industriascompatibles con los objetivos estratégicos del país. Alemplear diversos instrumentos de política para ajustarla estructura industrial, el Estado puede usar sus recursoslimitados para estimular determinadas líneas deactividad económica y hacer su economía competitivainternacionalmente.«En prácticamente todos los casos de desarrolloeconómico exitoso ha habido intervención eimprovisación estatales en una estrategia industrial». 41En el siglo XIX, la intervención industrial en los EstadosUnidos fue enorme. En aquel momento, el gobiernoregaló tierras a los ferrocarriles y a los agricultores.También desempeñó un papel importante en laprotección del mercado doméstico a fin de permitirque las organizaciones empresariales desarrollaran yutilizaran sus recursos productivos hasta que tuvieranventaja en la competencia internacional abierta. En losEstados Unidos, el férreo proteccionismo no disminuyóhasta después de la Segunda guerra mundial. 42El Estado japonés ha ido mucho más lejos, aldesempeñar un papel importante en la preservación delmercado interno para sus empresas. Ha procuradolimitar el número de las que compiten en las industriasmanufactureras principales para que las existentes incurranen los costos fijos necesarios para alcanzar ventajacompetitiva. Ha hecho esfuerzos para conformar lapercepción de productores y comerciantes, guiándolosa posibilidades hasta entonces imprevistas. Ha promovidola investigación y desarrollo cooperativos entreimportantes competidores japoneses. Ha garantizado elacceso de empresas manufactureras a financiamiento conbajos intereses. El Estado japonés también ha brindadoa la industria una fuerza laboral de elevado niveleducacional para ocupar posiciones como obreros,administrativos y dirigentes. Sin esas iniciativas«desequilibrantes» del Estado, la transformación del Japónde una economía atrasada en un peso pesado de losmercados internacionales pudo, de haberse producido,haber tomado mucho más tiempo.A fines de los años 70 y principios de los 80, loseconomistas neoclásicos solían citar con frecuencia alas economías recién industrializadas de Asia oriental(ERI) como modelos de laissez-faire. Un análisis másdetenido, sin embargo, revela la mano rectora del«Estado fuerte», al modo japonés, en esas economías(con la excepción de Hong Kong). En Asia oriental, enlugar de dejar al mercado que conformase lacomposición de las industrias, los gobiernos han83

Wang Shaoguangdesempeñado un papel notable en la determinaciónde qué sectores o industrias son más importantes parael crecimiento futuro de las economías. Además, hanintentado desviar recursos a algunas industrias yempresas mediante complejos controles deimportación, planes de préstamos en concesionesfavorables y subvenciones a las exportaciones. 43 A finde cuentas, esos gobiernos han tenido gran influenciaen el curso y el ritmo de la industrialización y en laestructura en evolución de las economías internas.Los casos de los Estados Unidos, Japón y las ERIde Asia oriental no prosperaron en un régimen demercado enteramente libre. Constituyen también unejemplo de que las ventajas comparativas de los paísesno siempre son dones de la naturaleza. Estas puedencrearse si se escogen bien las industrias y se aplican laspolíticas correctas para fortalecer su competitividadinternacional. 44 Tales lecciones son de gran importanciapara los países en desarrollo que en estos momentosconstruyen economías de mercado, porque el«mercado» hacia el que «transitan» es global, dominadopor gigantescas empresas transnacionales. Para hacerinternacionalmente competitiva su economía, un paísde desarrollo tardío requiere una estrategia nacional paradar acceso privilegiado a recursos públicos a lasorganizaciones comerciales nacionales que mejorpuedan desarrollarlos y utilizarlos. Al propio tiempo,sin embargo, debe evitar que estas organizaciones seconviertan en ineficientes grupos de presión geriátricospara la «captación de rentas». Solo un Estado fuerte,relativamente autónomo de las influencias de losintereses especiales nacionales y extranjeros, puedeemprender esta doble tarea.ConclusiónChina se encuentra en el proceso de transición deuna economía dirigida a una economía de mercado.La transición, por definición, pretende establecergradualmente al mercado como el mecanismo centralde asignación de recursos. En el curso de la transición,sin embargo, debemos evitar lo que Galbraith llama«ideología simplista», Przeworski «falacia neoliberal», oKornai «culto mítico acrítico al mercado». 45 El mercadono es una panacea capaz de solucionar todos nuestrosproblemas socioeconómicos. Tampoco es unainstitución neutral, natural, apolítica y ahistórica. Además,no es un fin en sí mismo. Más bien es solo un medio depromover el bienestar social e individual. Por esta razón,no debe descartarse ni subestimarse el posible papelde los medios que no son de mercado, incluida laintervención estatal, para ese bienestar. El compromisoestatal activo es indispensable para facilitar la transiciónal mercado y el desarrollo económico, dos rubrospriorizados del programa chino. Incluso cuando Chinase convierta algún día en una economía de mercadomadura, seguirán necesitándose intervenciones estatalespara corregir casos de fallas del mercado generalizadas.Todos los gobiernos intervienen en la economía, poracción u omisión. Al contrario de la teoría neoclásica,en el mundo real, una menor intervención oficial nosiempre produce un nivel superior de bienestar para elpueblo. Como han demostrado muchos estudioscomparativos, en los países en que los gobiernos handesempeñado papeles activos ha sido más rápido elajuste estructural económico, la competitividadinternacional ha sido más fuerte, el crecimiento mássostenido y la distribución de ingresos y riqueza másigualitaria. 46 Por supuesto, esto no significa quedebamos dar apoyo general a las intervencionesestatales indiscriminadas.Los mercados fracasan, pero también los gobiernos.En años recientes, los teóricos de la decisión públicahan recalcado con razón que la intervención estatal, porrazones deliberadas e imprevistas, ha llevado muchasveces a resultados ineficientes. Afirmando que lasmedidas oficiales no son sino dispositivos parabeneficiar intereses estrechos y que la ineficiencia delgobierno es mucho peor que la del mercado, concluyenque debe impedirse que el gobierno intervenga en laeconomía. Una crítica de la escuela de la decisión públicatrasciende el alcance de este breve artículo. Soloenumeraré a continuación fallas evidentes de la teoríade la inoperancia del gobierno.En primer lugar, este concepto no está definidocon claridad. Según la teoría económica neoclásica, sesupone que el mercado resulte en una situación deóptimo paretiano. Por tanto, siempre que esté en unasituación menos que óptima, podemos pensar en suineficiencia. Pero no tenemos un patrón igual paracalibrar si una medida gubernamental es inoperante. Adiferencia del sector privado, el gobierno debe tomaren cuenta otras cosas, además de la eficiencia. En otraspalabras, enfrenta de modo constante muchascompensaciones recíprocas, incluidas las que ArthurOkun llama «nuestra mayor compensación recíprocasocioeconómica», aquella entre eficiencia e igualdad. 47Por tanto, incluso si una medida del gobierno no alcanzael óptimo paretiano, no representa necesariamente uncaso de inoperancia gubernamental.En segundo lugar, si aceptamos con la definiciónestrecha de «inoperancia del gobierno» —una medidaoficial que conduce a un resultado inferior al que sehubiera llegado con el laissez faire—, el problema pasa aconvertirse en un modelo hipotético: en esencia, usamoscomo base de comparación algo no observableempíricamente. 4884

En tercer lugar, debido a la inexistencia de unadefinición satisfactoria de inoperancia del gobierno, esimposible dar una respuesta concluyente a qué es peor:si la inoperancia del mercado o la del gobierno. 49En cuarto lugar, mientras se afirma que es una teoríapositiva, la literatura sobre la inoperancia del gobiernoha extraído su conclusión, en gran medida, de un modelopreconcebido de conducta, construido en forma tal que«no puede sino resultar en la demostración de inoperanciadel gobierno». 50En quinto lugar, el modelo de decisión pública dejapoco espacio para la complejidad conductual. Según estemodelo, el Estado es poco más que una maquinaria pararedistribuir riqueza e ingresos y, en política, todosprocuran optimizar sus beneficios personales. El modelopresenta dos problemas: primero, pasa por alto el hechode que la motivación humana es demasiado polifacéticay compleja para ser captada en la caricatura de burócratasy políticos que pretenden optimizar su riqueza; 51 ysegundo, está desprovisto de instituciones. Incluso si todoel mundo pretendiera solo optimizar sus interesespropios, habría instituciones que limitarían sucomportamiento. Como la naturaleza humana escompleja y la institución importa, puede haberfuncionarios y gobiernos buenos y malos (del mismomodo que hay gerentes y empresas buenos y malos). Loque requiere estudio es, precisamente, qué tipo de gobiernotiene menos probabilidades de fracasar. Tratar deencontrar qué hace que en algunos países la intervenciónestatal brinde mejores resultados que en otros, esprobablemente «más fructífero, desde los puntos de vistateórico y práctico, que condenar ‘al Estado’ comoinstitución inherentemente contraria al desarrollo». 52Aunque el mal gobierno es sin dudas un obstáculo claveal desarrollo económico, el buen gobierno esindispensable. El desafío fundamental es concebirarreglos institucionales que lleven al mínimo la inoperanciadel gobierno.Por último, la literatura explica mejor las historias deinoperancia de gobiernos que las de logros, sobre todo encasos de industrialización dirigida por el Estado. Laevidencia de Asia oriental refuta la idea de que un gradoelevado de intervención estatal en la economía esincompatible con el desarrollo capitalista exitoso.En general, la afirmación de que el gobierno no puedefuncionar mejor que los mercados es falsa. Como yase dijo, la operación eficiente del mercado no puedealcanzarse sin intervención gubernamental. El hecho deque puedan existir políticas oficiales que garanticen elbienestar, no crea, por necesidad, la presunción de que laintervención del gobierno es siempre conveniente. Esnecesario sobre todo redefinir el papel del Estado en elcurso de la transición de la economía dirigida a la demercado. La redefinición incluye dos cambios. Primero,el campo de la intervención estatal debe estrecharse. ElEl Estado, la economía de mercado y la transición chinaEstado debe concentrar su atención en temasmacroeconómicos mientras deja las decisionesmicroeconómicas a agentes individuales. En segundolugar, es necesario cambiar los instrumentos de política.Más que depender de órdenes administrativas, elgobierno debe intentar afectar la actividad productivaprincipalmente mediante políticas fiscales, monetarias yregulatorias.El propósito del presente artículo no es justificar laintervención estatal, sino argumentar en contra delutopismo del mercado. La falacia central de este es queel mercado y el Estado están necesariamente separadosy son incluso antagónicos, que el primero es benévolo yel último no. Debemos negarnos a presentar la cuestióncomo una opción sencilla entre mecanismos de mercadoe intervención estatal. Las pruebas de los casos dedesarrollo exitoso indican que cuando el Estado y elmercado actúan en conjunto, cuando desempeñanpapeles complementarios, el todo es mayor que la suma.La decisión acertada sería entonces desarrollar de modopragmático una estructura de apoyo mutuo deinstituciones de mercado y de no-mercado.Traducción: María Teresa Ortega Sastriques.Notas1. Gao Shangquan, «Taking a Market-oriented Direction andPushing Forward in a Gradual Way: A Basic Experience of China’sEconomic Reform», ponencia presentada al Simposio Internacionalsobre Teoría y Práctica de la Transición hacia una Economía deMercado en China, Hainan, 1993.2. 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