歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果 - 東吳大學

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 55一 、 前 言在 眾 多 政 治 參 與 的 方 式 中 , 公 民 投 票 應 該 是 最 直 接 且 最 受 重 視的 一 種 。 近 年 來 , 學 術 界 與 實 務 界 都 指 出 , 類 似 像 公 民 投 票 這 類 的民 主 參 與 形 式 相 當 程 度 可 以 補 正 傳 統 代 議 民 主 政 治 之 不 足 (Barber,1984; IRI Europe, 2005)。 根 據 Dalton 等 學 者 的 調 查 (Dalton et al.,2001; Dalton, 2004), 先 進 民 主 國 家 中 絕 大 部 分 的 公 民 也 都 希 望 自己 可 以 有 多 一 點 機 會 直 接 參 與 政 治 。有 關 公 民 投 票 的 研 究 , 過 去 學 者 多 著 墨 於 公 民 投 票 的 定 義 與 類型 (Setala, 2006: 14-16; Uleri, 1996), 申 論 referendum 與 plebiscite的 概 念 意 涵 與 區 別 (Butler and Ranney, 1978: 1; Cronin, 1989: 2; 張正 修 ,1999:158-159; 唐 玉 禮 ,1996:55; 曹 金 增 ,2004:3-13;謝 復 生 等 ,1997:5-7); 或 針 對 公 民 投 票 進 行 規 範 性 論 述 , 諸 如 公民 投 票 中 直 接 參 與 的 精 神 對 民 主 政 治 影 響 , 抑 或 評 價 公 民 投 票 與 代議 政 治 之 間 的 優 劣 等 (Pohill, 1996; 曹 金 增 ,2004:18-41)。 1 至於 實 證 研 究 方 面 , 則 有 針 對 個 別 國 家 實 施 經 驗 進 行 案 例 描 述 或 統 計分 析 , 例 如 法 國 (Morel, 1996; 張 台 麟 ,2000、2006; 鍾 國 允 ,2005)、義 大 利 (Uleri, 1996)、 瑞 士 (Trechsel and Kriesi, 1996; Kobach, 1993;湯 紹 成 ,2000)、 台 灣 ( 王 鼎 銘 ,2007; 吳 志 光 ,2005; 吳 俊 德 、陳 永 福 ,2005; 李 俊 增 ,2005; 林 建 地 ,2006; 袁 碩 成 ,2006);1. 關 於 公 民 投 票 的 優 點 與 缺 點 , 以 及 其 贊 成 者 與 否 對 者 分 別 所 持 理 由 請 參 閱 丘 昌 泰(2003:44-49)、 曲 兆 祥 (2004)、 吳 介 民 (2003:79-84)、 李 俊 增 (1995:35-49)、 林 紀 東(1993:279-287)、 曹 金 增 (2004:41-45)、 楊 順 富 (2007)、 廖 元 豪 (2005)、 謝 復 生 (1996:38-46)、Butler 與 Ranney (1978: 24-37)、Cronin (1989: 180-190)、Magleby (1984: 27-30)、Schmidt (1989: 25-40)、Zimmerman (1986: 75-95) 等 。

56 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期同 時 也 有 以 多 年 度 、 跨 國 家 的 比 較 方 式 , 展 現 公 民 投 票 的 趨 勢 與 發展 (Morel, 2007; Setala, 2006; Szczerbiak and Taggart, 2004; 曹 金增 ,2003; 黃 偉 峰 ,1998; 黃 國 敏 ,2007; 蘇 永 欽 ,2003)。基 於 近 年 來 歐 洲 整 合 的 重 要 議 題 , 許 多 國 家 紛 紛 採 用 公 民 投 票的 方 式 來 決 定 是 否 加 入 歐 洲 聯 盟 以 及 通 過 歐 盟 憲 法 , 根 據 Setala(2006: 17) 的 研 究 , 歐 洲 2000 到 2005 年 間 一 共 舉 辦 八 次 「 政 府 提案 的 公 民 投 票 」(government-initiated referendum), 其 中 就 有 四 次是 各 國 針 對 歐 盟 憲 法 的 表 決 。 然 而 , 就 實 證 研 究 的 角 度 看 來 , 公 民投 票 有 許 多 重 要 的 問 題 事 實 上 遭 到 忽 略 的 , 舉 例 而 言 , 除 了 歐 洲 整合 的 議 題 之 外 , 歐 洲 國 家 還 針 對 哪 些 議 題 提 出 全 國 性 的 公 民 投 票 ?這 些 議 題 與 歐 洲 整 合 議 題 相 比 , 是 否 同 樣 都 受 到 公 民 重 視 ?本 文 的 主 要 目 的 是 從 跨 國 比 較 的 實 證 研 究 方 式 , 統 計 歐 洲 十 五個 民 主 國 家 從 1940 年 代 以 來 「 全 國 性 公 民 投 票 」 的 實 施 經 驗 , 試 圖歸 納 出 公 民 投 票 的 重 要 議 題 趨 勢 , 同 時 與 瑞 士 加 以 比 較 。 除 此 之 外 ,本 文 同 時 關 注 另 外 一 個 重 要 但 卻 在 過 去 一 直 受 到 忽 略 的 面 向 ─ 公 民投 票 的 選 舉 時 程 , 觀 察 歐 洲 國 家 在 舉 辦 公 民 投 票 時 , 是 否 會 與 國 內全 國 性 大 選 同 時 舉 行 , 抑 或 經 常 以 多 議 題 同 時 選 舉 的 方 式 舉 行 。 簡言 之 , 本 文 分 析 的 兩 個 主 要 個 自 變 項 是 公 民 投 票 的 議 題 以 及 公 民 投票 的 選 舉 時 程 , 至 於 依 變 項 方 面 , 則 包 括 公 民 參 與 的 投 票 率 以 及 公民 投 票 是 否 通 過 。

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 57二 、 文 獻 回 顧( 一 ) 公 民 投 票 的 議 題與 一 般 公 職 人 員 選 舉 針 對 人 的 投 票 制 度 不 同 , 公 民 投 票 的 對 象通 常 是 針 對 「 事 」, 也 就 是 針 對 特 定 議 題 所 提 出 來 的 。 瑞 士 是 全 世界 最 早 施 行 公 民 投 票 的 國 家 , 早 在 1449 年 瑞 士 即 已 實 施 過 具 備 現 代意 義 的 公 民 投 票 , 當 時 是 因 為 瑞 士 的 伯 恩 政 府 (Berne) 要 求 人 民 表決 同 意 一 項 特 別 稅 , 用 以 支 付 戰 爭 的 債 務 ( 曹 金 增 ,2004:11)。而 根 據 比 利 時 學 者 Deploige 統 計 , 在 十 六 世 紀 之 後 的 兩 個 半 世 紀中 , 瑞 士 一 共 出 現 了 七 十 七 個 類 似 的 議 題 , 而 這 些 議 題 大 多 也 都 屬於 軍 事 性 質 的 (Rourke et al., 1992: 31)。 至 於 瑞 士 第 一 次 全 國 性 的公 民 投 票 是 在 1802 年 舉 行 , 當 時 是 為 複 決 拿 破 崙 所 訂 定 的 共 和 憲法 , 惟 當 時 將 棄 權 票 視 為 同 意 票 , 故 此 次 公 民 投 票 的 做 法 與 結 果 並不 符 合 民 主 精 神 ( 謝 復 生 等 ,1997:66)。在 1848 年 制 定 瑞 士 聯 邦 憲 法 時 即 將 地 方 行 之 有 年 的 直 接 民 主制 度 納 入 , 確 立 全 國 性 公 民 投 票 制 度 基 礎 。 根 據 學 者 Morel(2007:1046) 的 統 計 , 在 1940 年 到 2006 年 間 , 瑞 士 就 曾 舉 辦 過 三 百 九 十六 次 的 全 國 性 公 民 投 票 。Trechsel 與 Kriesi(1996: 194) 更 進 一 步 分析 , 發 現 瑞 士 全 國 性 公 民 投 票 的 議 題 領 域 甚 廣 , 足 以 分 為 二 十 項 不同 的 議 題 領 域 。 若 從 公 民 參 與 的 投 票 率 來 看 , 最 受 到 公 民 關 注 的 議題 包 括 「 稅 務 、 財 政 、 一 般 公 共 經 濟 議 題 」、「 能 源 、 環 境 、 交 通 、運 輸 」、「 政 治 權 利 、 各 邦 的 政 治 機 制 」; 而 平 均 而 言 , 最 不 受 到瑞 士 公 民 關 注 的 議 題 包 括 「 動 物 保 護 、 活 體 保 護 」、「 憲 法 的 全 面性 修 改 」、「 領 土 變 更 」。

58 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期學 者 Butler 與 Ranney 針 對 公 民 投 票 進 行 跨 國 比 較 後 指 出 , 公 民投 票 的 類 型 可 以 用 議 題 的 屬 性 作 為 分 類 的 標 準 , 易 言 之 ,Butler 與Ranney(1994: 2-3) 認 為 公 民 投 票 的 議 題 包 括 憲 法 、 領 土 、 道 德 及其 他 等 議 題 。 就 先 進 民 主 國 家 而 言 , 與 憲 法 相 關 的 議 題 例 如 批 准 新憲 、 修 憲 、 選 制 變 更 ; 與 領 土 和 國 際 條 約 或 組 織 相 關 的 議 題 例 如 是否 加 入 歐 盟 ; 與 道 德 相 關 的 議 題 例 如 墮 胎 或 毒 品 問 題 ; 而 其 他 議 題則 多 與 生 活 現 實 相 關 的 議 題 , 例 如 核 能 、 環 保 (Butler and Ranney,1978: 11-14)。 揆 諸 實 際 , 根 據 曹 金 增 (2004:96-97) 統 計 歐 洲 十五 個 國 家 的 數 據 顯 示 , 在 1990 年 到 1995 年 間 共 舉 辦 過 一 百 四 十 次公 民 投 票 , 其 中 , 公 民 投 票 的 議 題 與 憲 法 相 關 者 次 數 最 多 (42.2%),其 次 是 與 生 活 現 實 相 關 的 議 題 (25.7%)、 與 領 土 和 國 際 組 織 相 關 的議 題 (22.1%), 最 少 的 是 與 道 德 相 關 的 議 題 (10.0%)。 同 時 ,Setala(2006) 研 究 西 方 十 九 個 西 歐 民 主 國 家 後 指 出 ,1940 年 代 之 後 , 政府 提 案 的 公 民 投 票 數 量 穩 定 增 加 ,1970 年 代 之 後 , 在 所 有 的 政 府 提案 公 民 投 票 之 中 , 有 超 過 一 半 是 關 於 歐 洲 整 合 的 議 題 。相 對 地 , 除 了 先 進 民 主 國 家 會 以 公 民 投 票 作 為 民 主 參 與 的 表 徵之 外 , 非 民 主 國 家 也 經 常 利 用 公 民 投 票 作 為 具 有 政 治 意 義 的 工 具 。Rourke 等 學 者 (1992: 5) 認 為 , 二 十 世 紀 九 ○ 年 代 之 後 , 公 民 投 票已 不 再 是 先 進 民 主 國 家 所 專 有 的 民 主 參 與 形 式 , 直 接 民 主 式 的 公 民投 票 制 度 , 已 深 入 到 非 民 主 國 家 之 中 。 根 據 Smith(1976) 針 對 亞 洲非 先 進 民 主 國 家 的 統 計 , 亞 洲 國 家 的 公 民 投 票 議 題 分 為 三 種 類 型 :第 一 種 是 政 治 領 導 者 為 了 取 得 權 力 的 合 法 性 ; 其 次 是 透 過 對 新 憲 法的 複 決 , 以 變 更 為 新 政 治 體 制 ; 最 後 是 統 治 者 為 延 長 任 期 而 舉 辦 的公 民 投 票 。同 時 , 根 據 謝 復 生 等 學 者 (1997:30-36) 針 對 二 十 世 紀 下 半 葉

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 59亞 洲 國 家 的 研 究 , 公 民 投 票 的 議 題 高 度 集 中 於 「 主 權 與 獨 立 」(21.3%)與 「 憲 政 體 制 」(73.3%) 兩 類 。 值 得 注 意 的 是 , 在 憲 政 體 制 的 議 題中 ,「 投 票 率 及 同 意 率 都 在 90% 以 上 」 的 有 將 近 23%, 而 「( 僅 有 )同 意 率 在 90% 以 上 」 的 公 民 投 票 則 超 過 四 成 。 此 外 , 在 1970 到 1990年 之 間 ,「 主 權 與 獨 立 」 以 及 「 憲 政 體 制 」 這 兩 個 議 題 即 超 過 當 時所 有 公 民 投 票 議 題 的 半 數 , 其 中 屬 於 高 投 票 率 、 高 同 意 率 的 比 例 更高 達 四 分 之 三 。 就 此 不 尋 常 的 高 投 票 率 及 高 同 意 率 而 言 , 二 十 世 紀亞 洲 國 家 的 公 民 投 票 大 多 只 是 獨 裁 政 權 合 法 化 的 工 具 , 與 民 主 政 治的 精 神 其 實 是 背 道 而 馳 的 。( 二 ) 公 民 投 票 的 選 舉 時 程 ─ 同 時 選 舉Shugart 與 Carey(1992) 將 選 舉 時 程 分 為 「 同 時 選 舉 」(concurrentelections) 與 「 非 同 時 選 舉 」(nonconcurrent election) 兩 種 基 本 型態 。 如 果 總 統 選 舉 與 議 會 選 舉 是 同 時 舉 辦 , 則 稱 之 為 「 同 時 選 舉 」,如 果 是 先 後 舉 辦 則 稱 為 「 非 同 時 選 舉 」。 2 同 時 選 舉 最 直 接 的 益 處 ,就 在 於 能 夠 降 低 選 務 機 關 的 行 政 成 本 。 由 於 每 一 次 舉 辦 選 舉 都 必 須涉 及 到 複 雜 的 選 務 工 作 , 耗 費 行 政 資 源 , 因 此 , 若 能 將 多 項 選 舉 合併 於 同 一 個 時 程 舉 辦 , 必 然 可 以 減 少 選 務 人 力 以 及 公 帑 支 出 。 除 了降 低 選 務 成 本 之 外 , 根 據 研 究 , 若 是 能 夠 將 兩 項 ( 以 上 ) 選 舉 整 併 、同 時 選 舉 , 還 具 有 其 他 優 點 ( 張 孟 湧 ,2008; 隋 杜 卿 ,2008), 包2. 另 外 , 在 非 同 時 選 舉 的 部 分 ,Shugart 與 Carey (1992) 進 一 步 區 分 為 「 蜜 月 期 選 舉 」(honeymoon election)、「 反 蜜 月 期 選 舉 」 (counterhoneymoon election)、「 期 中 選 舉 」(midterm election) 和 「 混 合 週 期 選 舉 」 (mixed cycles) 等 模 式 。 然 此 非 本 文 討 論 重 點 , 茲不 加 以 贅 述 。 有 關 非 同 時 選 舉 下 各 類 型 的 差 異 可 參 閱 Shugart 與 Carey (1992)、 陳 宏 銘 與蔡 榮 祥 (2008:128-129、132-133)。

60 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期括 降 低 社 會 成 本 、 減 少 社 會 對 立 、 提 高 選 舉 投 票 率 、 符 合 減 少 選 舉的 社 會 期 待 。 然 而 , 學 者 也 指 出 同 時 選 舉 可 能 帶 來 的 負 面 效 應 ( 隋杜 卿 ,2008), 例 如 選 舉 作 業 較 為 複 雜 , 容 易 造 成 選 務 疏 失 , 進 而影 響 選 舉 結 果 的 正 當 性 ; 投 開 票 所 工 作 人 員 負 擔 較 重 , 意 願 不 高 ,遴 聘 不 易 ; 同 時 選 舉 扼 殺 政 治 人 物 多 元 參 與 選 舉 的 機 會 ; 若 提 前 整併 的 選 舉 之 中 有 某 項 是 針 對 公 職 人 員 的 選 舉 , 則 現 任 者 在 未 獲 連 任的 情 況 下 , 可 能 延 長 荒 廢 政 務 的 時 間 。除 了 從 選 務 行 政 的 成 本 角 度 來 探 討 同 時 選 舉 的 效 益 或 缺 失 之外 , 許 多 學 者 也 將 選 舉 時 程 當 作 自 變 項 , 分 析 其 可 能 帶 來 的 政 治 效果 。 過 去 研 究 選 舉 時 程 的 政 治 影 響 側 重 於 在 總 統 必 須 經 由 民 選 產 生的 憲 政 體 制 下 , 總 統 選 舉 與 國 會 選 舉 之 間 「 先 後 舉 辦 」 或 「 同 時 舉辦 」 的 政 治 效 果 。 學 者 主 張 , 在 總 統 制 之 下 , 由 於 總 統 在 國 政 上 扮演 重 要 角 色 , 具 有 全 國 性 地 位 , 因 此 總 統 選 舉 可 能 會 產 生 「 衣 尾 效應 」(coattail effect), 進 而 對 國 會 選 舉 的 結 果 , 乃 至 於 國 會 的 政 黨體 系 產 生 影 響 (Cox, 1997; Filippov et al., 1999; Golder, 2006: 34-48;Jones, 1994: 41-57; Mainwaring and Shugart, 1997)。 另 外 , 由 於 半總 統 制 的 重 要 條 件 之 一 就 是 總 統 由 民 選 方 式 產 生 , 因 此 , 同 樣 的 選舉 時 程 問 題 也 可 能 出 現 在 半 總 統 制 國 家 (Shugart and Carey, 1992;陳 宏 銘 、 蔡 榮 祥 ,2008)。除 總 統 選 舉 與 國 會 選 舉 外 , 全 國 性 的 公 民 投 票 同 樣 也 具 有 普 通選 舉 的 性 質 , 故 而 總 統 選 舉 與 公 民 投 票 , 或 是 國 會 選 舉 與 公 民 投 票之 間 , 也 都 有 可 能 在 選 舉 時 程 上 出 現 所 謂 「 同 時 選 舉 」 或 「 非 同 時選 舉 」 的 問 題 。 質 言 之 , 就 舉 辦 公 民 投 票 的 範 圍 及 層 面 , 以 及 投 票過 程 的 選 務 行 政 工 作 而 言 , 全 國 性 的 公 民 投 票 其 實 與 中 央 層 級 的 總統 選 舉 或 議 會 選 舉 無 異 , 若 採 同 時 選 舉 相 信 同 樣 也 能 帶 來 降 低 選 務

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 61成 本 等 各 項 效 益 。 另 外 , 由 於 全 國 性 的 公 民 投 票 必 須 在 國 內 遍 佈 投開 票 所 , 經 由 全 國 合 格 公 民 的 可 否 表 決 始 具 效 力 , 因 此 , 在 一 次 公民 投 票 表 決 多 項 議 題 顯 然 也 足 以 減 少 選 務 成 本 。 本 文 將 延 伸 同 時 選舉 的 概 念 , 把 同 時 選 舉 定 義 為 兩 項 或 兩 項 以 上 的 「 全 國 性 選 舉 」 合( 整 ) 併 至 同 時 舉 辦 。 因 此 , 所 謂 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 選 舉 時 程 包括 兩 種 情 形 , 第 一 種 是 指 在 一 次 全 國 性 的 公 民 投 票 中 , 公 民 投 票 日與 同 樣 為 全 國 性 的 總 統 選 舉 或 議 會 選 舉 投 票 日 結 合 , 同 時 舉 辦 ; 另外 一 種 情 況 是 , 在 一 次 全 國 性 的 公 民 投 票 中 , 同 時 針 對 多 項 議 題 的進 行 投 票 。有 關 公 民 投 票 與 一 般 選 舉 「 同 時 選 舉 」 可 能 造 成 的 政 治 效 益 問題 , 過 去 除 了 台 灣 本 土 研 究 之 外 , 西 方 民 主 理 論 幾 乎 沒 有 探 討 過 這類 的 問 題 。 針 對 這 種 台 灣 舉 辦 公 民 投 票 採 取 「 同 時 選 舉 」 的 方 式 ,部 分 論 者 持 平 以 待 , 多 加 強 調 舉 辦 公 民 投 票 對 台 灣 的 民 主 意 義 及 重要 性 ( 徐 永 明 ,2004), 3 同 時 也 指 出 某 些 西 方 國 家 也 有 過 公 民 投 票併 大 選 的 經 驗 ( 周 永 鴻 ,2007)。 4 但 不 可 否 認 的 , 這 種 「 公 民 投 票3. 徐 永 明 (2004:7-9) 認 為 公 投 民 主 與 選 舉 民 主 是 兩 個 民 主 的 競 爭 , 惟 公 民 投 票 舉 有 某 些 特質 , 因 此 重 要 性 應 更 勝 於 一 般 選 舉 。 這 些 特 質 包 括 : 第 一 , 選 舉 民 主 是 以 候 選 人 為 投 票對 象 , 使 得 候 選 人 的 個 人 特 質 常 會 壓 過 對 議 題 的 討 論 , 結 果 造 成 議 題 與 政 策 立 場 反 而 不受 重 視 , 但 在 公 民 投 票 時 , 人 民 須 以 公 民 身 分 對 議 題 表 達 立 場 。 其 次 , 選 舉 過 程 中 , 投票 者 的 身 分 是 選 民 , 只 是 短 暫 的 身 份 , 隨 著 選 舉 結 束 , 似 乎 民 主 選 舉 也 隨 之 結 束 , 然 而 ,公 民 投 票 下 人 民 的 責 任 在 於 決 定 議 題 與 政 策 的 內 容 , 具 有 長 期 性 的 民 主 參 與 性 質 。 最 後 ,選 舉 是 代 議 政 治 的 基 本 管 道 , 但 代 議 士 往 往 與 選 民 之 間 存 有 資 訊 落 差 , 或 者 是 代 議 士 的個 別 意 見 在 代 議 機 關 內 因 集 體 選 擇 問 題 遭 到 扭 曲 , 因 此 難 以 直 接 表 達 民 意 , 不 過 , 公 民投 票 可 以 排 除 代 議 的 過 程 , 矯 正 代 議 政 治 缺 失 , 直 接 表 現 民 意 。4. 周 永 鴻 (2007) 指 出 , 以 瑞 士 2003 年 5 月 18 日 舉 行 的 公 投 為 例 , 就 有 九 項 爭 議 的 議 題 ,其 中 包 括 兩 個 針 對 政 府 改 革 法 案 的 複 決 投 票 , 以 及 七 個 由 人 民 發 動 的 創 制 案 , 因 而 瑞 士人 將 這 一 天 稱 為 「 超 級 星 期 天 」。 而 公 投 與 總 統 大 選 合 併 舉 行 , 也 是 民 主 國 家 常 態 。 美國 2000 年 的 總 統 大 選 , 有 四 十 二 個 州 、 二 ○ 四 項 公 投 同 時 舉 行 ;2004 年 也 有 三 十 四 個州 、 一 六 二 項 公 投 與 總 統 大 選 同 時 舉 行 。

62 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期併 大 選 」 的 作 法 卻 也 引 發 爭 論 。 論 者 批 評 , 一 般 大 選 所 決 定 的 是 有任 期 制 的 公 職 人 員 , 所 決 定 的 是 有 期 限 的 事 項 , 其 所 延 伸 的 影 響 力指 持 續 到 當 選 人 任 期 結 束 , 然 而 , 公 民 投 票 所 決 定 的 是 長 期 的 事 項 ,往 往 是 屬 於 決 定 性 的 (decisive)、 無 法 回 覆 的 (irreversible), 兩者 選 舉 性 質 差 異 甚 大 , 不 適 合 合 併 選 舉 。 更 何 況 公 民 投 票 為 民 意 政治 的 體 現 , 不 應 以 節 省 經 費 為 由 , 淪 為 政 治 操 弄 的 工 具 ( 陳 志 瑋 ,2004; 游 清 鑫 ,2004)。 而 所 謂 的 政 治 操 弄 , 質 言 之 , 係 憂 懼 公 民投 票 發 揮 「 衣 尾 效 應 」, 藉 由 公 民 投 票 的 重 要 性 , 凝 聚 選 民 意 志 ,提 高 執 政 黨 在 總 統 選 舉 或 立 法 委 員 選 舉 的 當 選 機 會 。然 而 , 有 關 公 民 投 票 在 舉 辦 時 程 上 是 否 應 採 取 同 時 選 舉 的 方式 , 就 台 灣 現 有 的 研 究 來 看 , 仍 多 停 留 在 規 範 性 的 論 述 階 段 ( 如 陳志 瑋 ,2004; 游 清 鑫 ,2004), 接 下 來 在 文 章 的 第 四 部 分 , 我 們 會透 過 實 證 分 析 的 方 式 , 整 理 歐 洲 國 家 的 公 民 投 票 時 間 , 比 對 該 國 全國 性 大 選 的 投 票 日 , 分 析 是 否 有 公 民 投 票 與 總 統 或 國 會 大 選 同 日 選舉 的 案 例 。 此 外 , 也 會 分 析 同 日 舉 辦 多 議 題 公 民 投 票 的 情 況 。三 、 歐 洲 國 家 公 民 投 票 的 議 題 與 結 果過 去 許 多 學 者 皆 對 公 民 投 票 的 議 題 做 過 統 計 ( 如 Butler andRanney, 1978; 1994; Morel, 2007; Setala, 2006; 曹 金 增 ,2004), 但較 少 從 「 投 票 率 高 低 」 及 「 通 過 與 否 」 兩 個 結 果 面 向 來 分 析 公 民 投票 的 議 題 ( 謝 復 生 等 ,1997)。Butler 與 Ranney 對 議 題 分 類 採 取 的標 準 是 憲 法 、 領 土 、 道 德 及 其 他 ( 例 如 環 保 及 核 能 ), 但 整 體 而 言 ,分 類 標 準 過 於 廣 泛 且 不 易 區 隔 。 舉 例 而 言 , 歐 洲 國 家 中 有 許 多 屬 於法 律 制 度 層 面 但 未 達 憲 法 層 次 的 公 民 投 票 議 題 , 如 投 票 年 齡 、 勞 工

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 63政 策 等 , 若 強 將 法 制 議 題 納 入 憲 法 議 題 範 疇 , 顯 然 不 夠 精 確 。 因 此 ,在 接 下 來 的 這 個 部 分 我 們 將 會 以 Schiller(2003) 提 出 較 為 細 緻 的 分類 標 準 , 來 探 討 歐 洲 國 家 的 公 民 投 票 議 題 。根 據 德 國 學 者 Schiller(2003: 5-6) 的 研 究 , 公 民 投 票 有 五 種 典型 的 議 題 :(1) 關 於 憲 法 與 民 主 制 度 的 基 本 規 則 ;(2) 國 家 認 同 、 主權 、 領 土 歸 屬 ;(3) 基 本 道 德 或 生 活 方 式 ;(4) 對 整 個 社 會 有 結 構 性影 響 的 經 社 議 題 ;(5) 無 法 回 復 的 決 定 (irreversible decisions)。 其中 , 必 須 進 一 步 加 以 區 分 與 說 明 的 是 , 第 二 類 議 題 「 國 家 認 同 、 主權 、 領 土 歸 屬 」 與 第 五 類 議 題 「 無 法 回 復 的 決 定 」, 根 據 Schiller的 說 法 , 無 法 回 復 的 決 定 是 指 , 通 常 在 民 主 政 治 下 的 多 數 決 原 則 ,目 前 的 多 數 通 常 預 期 可 以 被 未 來 的 多 數 所 推 翻 , 但 是 有 一 些 決 定 一旦 落 實 下 來 , 結 果 可 能 無 法 回 復 , 一 般 來 說 , 代 議 機 關 並 沒 有 針 對這 類 議 題 進 行 決 策 的 正 當 性 。 然 而 ,「 國 家 認 同 、 主 權 、 領 土 歸 屬 」卻 與 「 無 法 回 復 的 決 定 」 相 對 有 明 顯 的 差 異 , 在 決 策 的 性 質 上 , 此處 所 謂 與 國 家 認 同 、 主 權 或 領 土 相 關 的 公 民 投 票 議 題 是 可 以 回 復的 , 亦 即 國 家 認 同 的 問 題 可 以 經 由 公 民 投 票 的 方 式 暫 時 性 的 調 整 或擱 置 , 國 家 的 主 權 或 領 土 也 同 樣 可 以 產 生 暫 時 性 的 改 變 或 讓 渡 。 例如 歐 洲 國 家 近 年 來 經 常 採 取 公 民 投 票 的 方 式 決 定 歐 洲 整 合 事 宜 , 這類 的 公 民 投 票 即 歸 屬 於 此 議 題 類 型 , 因 為 儘 管 加 入 歐 洲 聯 盟 後 各 國在 政 治 或 社 會 、 經 濟 各 方 面 確 實 不 易 再 回 復 原 狀 , 但 畢 竟 每 個 國 家仍 舊 在 法 律 上 保 留 退 出 的 權 力 。 因 此 , 公 民 投 票 的 議 題 若 屬 於 「 無法 回 復 的 決 定 」 類 型 , 涉 及 的 經 常 是 影 響 深 遠 或 是 風 險 極 高 的 議 題 ,而 此 類 議 題 應 該 透 過 公 民 投 票 來 做 決 定 , 以 確 保 能 夠 獲 得 公 民 的 高度 支 持 及 正 當 性 , 例 如 像 加 入 某 場 戰 爭 , 或 向 某 國 宣 戰 , 抑 或 像 是決 定 脫 離 殖 民 母 國 , 成 為 獨 立 國 家 等 。

64 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期( 一 ) 公 民 投 票 的 議 題表 一 是 歐 洲 十 五 個 國 家 從 1940 年 以 來 的 公 民 投 票 議 題 次 數 , 以及 各 類 議 題 的 平 均 投 票 率 及 通 過 率 。 就 個 別 國 家 來 看 , 義 大 利 舉 辦公 民 投 票 的 次 數 最 多 , 從 1940 年 代 以 來 一 共 舉 辦 過 六 十 三 次 的 公 民投 票 , 其 次 分 別 是 丹 麥 ( 十 六 次 ) 與 法 國 ( 十 四 次 )。 在 義 大 利 舉辦 的 公 民 投 票 經 驗 中 , 超 過 三 分 之 一 是 針 對 「 憲 法 與 民 主 」 議 題 ,惟 一 一 次 討 論 國 家 認 同 、 主 權 、 領 土 歸 屬 議 題 的 , 是 在 一 九 八 九 年六 月 十 八 日 , 透 過 公 民 投 票 的 方 式 決 定 是 否 「 根 據 歐 洲 憲 法 承 認 歐盟 」。 事 實 上 , 以 歐 洲 整 合 作 為 公 民 投 票 議 題 幾 乎 是 所 有 歐 洲 國 家的 普 遍 做 法 , 甚 至 如 芬 蘭 、 盧 森 堡 、 荷 蘭 、 英 國 等 四 個 國 家 , 僅 有的 一 次 公 民 投 票 經 驗 就 是 針 對 歐 洲 整 合 議 題 所 舉 辦 的 。 至 於 另 外 兩個 只 有 一 次 公 民 投 票 經 驗 的 國 家 ─ 比 利 時 與 希 臘 , 都 是 在 表 決 國 家 應該 採 取 何 種 政 體 , 屬 於 憲 法 議 題 。 其 中 , 比 利 時 是 在 1950 年 時 討 論是 否 恢 復 King Leopold III 的 王 權 , 而 希 臘 則 是 透 過 公 民 投 票 的 方 式決 定 要 採 取 共 和 制 或 君 主 制 。

12345678國家奧地利比利時丹麥芬蘭法國希臘冰島義大利次數投 票 率(%)表 一 歐 洲 十 五 國 公 民 投 票 : 議 題 與 結 果 (1940-2007)議 題 類 型憲 法 與 制 度 主 權 與 領 土 道 德 與 生 活 經 濟 與 社 會 無 法 回 復 的 決 定Y (%)N (%) Y (%) N (%) Y (%) N (%) Y (%) N (%) Y (%) N (%)通 過 次 數(% of total)2 (73.3) 1(82.4) 1(64.1) 1 (50.0 )1 (92.9) 1(92.9) 1 (100.0)16 (72.4) 5(60.6) 1(64.1) 4(82.1) 2(85.7) 1(73.0) 3(73.1) 9 (56.3)1 (70.4) 1(70.4) 1 (100.0)14 (68.8) 6(69.1) 2(80.1) 2(65.0) 1(69.3) 3(63.0) 11 (78.6)1 (75.6) 1(75.6) 1 (100.0)2 (98.4) 1(98.4) 1(98.4) 2 (100.0)63 (55.4) 11(78.4) 17(41.1) 1(80.7) 5(69.8) 10(53.9) 5(61.1) 14(52.4) 22 (34.9)歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 65

9101112131415盧森堡荷蘭挪威葡萄牙西班牙瑞典英國總 計1 (90.4) 1(90.4) 1 (100.0)1 (62.3) 1(62.3) 0 (0.0)2 (84.0) 2(84.0) 0 (0.0)2 (40.1) 1(48.3) 1(31.9) 0 (0.0)4 (61.8) 2(72.8) 2(50.9) 4 (100.0)5 (73.4) 1(83.3) 1(82.6) 2(64.5) 1(72.4) 4 (80.0)1 (64.0) 1(64.0) 1 (100.0)116 (62.7) 27(72.3) 21(58.4) 15(76.8) 7(76.8) 7(67.2) 13(55.7) 6(66.8) 17(62.8) 3(63.0) 0(0.0) 58 (50.0)48(60.1) 22(76.5) 20(59.3) 23(57.8) 3(63.0)66 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期說 明 :Y 表 示 該 類 議 題 的 公 民 投 票 獲 得 通 過 的 次 數 ( 平 均 投 票 率 ),N 表 示 未 獲 通 過 的 次 數 ( 平 均 投 票 率 )。投 票 結 果 若 為 選 項 者 , 同 樣 歸 類 為 通 過 的 次 數 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007).

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 67就 議 題 而 言 , 在 總 共 一 百 一 十 六 次 的 公 民 投 票 中 , 歐 洲 各 國 針對 「 憲 法 與 制 度 」 舉 辦 過 最 多 次 的 公 民 投 票 ( 四 十 八 次 ), 其 次 ,有 三 種 類 型 的 議 題 舉 辦 次 數 差 異 並 不 大 , 包 括 「 經 濟 與 社 會 」 議 題( 二 十 三 次 )、「 主 權 與 領 土 」 議 題 ( 二 十 二 次 ) 以 及 「 道 德 與 生活 」 議 題 ( 二 十 次 )。 在 歐 洲 各 國 所 有 舉 辦 過 的 公 民 投 票 經 驗 中 ,最 少 涉 及 的 議 題 是 有 關 於 「 無 法 回 復 的 決 定 」, 僅 有 三 次 。 如 前 所述 , 由 於 這 類 議 題 皆 屬 於 國 家 整 體 走 向 的 重 要 性 決 定 , 通 常 決 定 做成 後 會 造 成 深 遠 長 期 的 影 響 , 例 如 加 入 某 場 戰 爭 , 或 向 某 國 宣 戰 ,都 必 然 持 續 一 段 期 間 , 並 且 涉 及 國 家 的 未 來 , 甚 至 存 亡 ; 抑 或 像 是殖 民 地 決 定 是 否 脫 離 殖 民 母 國 , 或 是 原 殖 民 母 國 提 高 殖 民 地 的 自 治權 等 , 這 類 決 定 一 旦 做 成 , 就 難 以 回 復 原 本 的 地 位 。 因 此 , 歐 洲 國家 僅 有 三 次 針 對 所 謂 無 法 回 復 的 決 定 舉 辦 公 民 投 票 , 且 這 三 次 公 民投 票 經 驗 皆 發 生 在 法 國 , 分 別 討 論 是 否 提 高 法 國 殖 民 地 如 阿 爾 及 利亞 地 區 與 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 (New Caledonia) 的 自 治 權 甚 至 獨 立 地位 。至 於 歐 洲 國 家 最 常 舉 辦 的 「 憲 法 與 制 度 」 議 題 , 在 總 共 四 十 八次 的 投 票 經 驗 中 , 義 大 利 就 佔 了 將 近 三 分 之 二 的 二 十 八 次 , 其 所 討論 的 議 題 層 次 相 當 廣 泛 , 包 括 國 體 應 該 採 取 共 和 制 或 君 主 制 (1946年 )、 裁 撤 政 府 部 門 (1993 年 、1997 年 )、 政 黨 與 選 舉 制 度 改 革 (1978年 、1991 年 、1993 年 、2000 年 )。 除 了 上 述 提 到 的 比 利 時 及 希 臘針 對 國 體 議 題 公 民 投 票 之 外 , 冰 島 及 葡 萄 牙 也 都 只 有 一 次 以 「 憲 法與 制 度 」 作 為 公 民 投 票 議 題 , 其 中 冰 島 是 在 1944 年 以 公 民 投 票 形 式決 定 是 否 採 取 新 的 共 和 國 憲 法 , 而 葡 萄 牙 則 是 在 1998 年 討 論 是 否 提升 地 方 政 府 的 權 力 。 此 外 , 在 「 憲 法 與 制 度 」 議 題 上 , 丹 麥 是 個 有趣 的 例 子 。 丹 麥 為 了 降 低 最 低 投 票 年 齡 曾 經 舉 辦 多 次 公 民 投 票 , 第

68 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期一 次 是 在 1953 年 , 當 時 投 票 結 果 將 最 低 投 票 年 齡 從 二 十 五 歲 降 到 二十 三 歲 ; 第 二 次 是 在 1961 年 , 將 最 低 投 票 年 齡 從 二 十 三 歲 降 到 二 十一 歲 ; 第 三 次 是 在 1969 年 , 惟 當 時 希 望 一 舉 將 最 低 投 票 年 齡 從 二 十一 歲 降 到 十 八 歲 , 但 未 能 獲 得 公 民 投 票 通 過 。 然 而 , 此 降 低 最 低 投票 年 齡 的 議 題 在 1971 年 第 四 次 被 提 出 , 只 是 當 時 改 變 降 幅 , 先 從 二十 一 歲 降 到 二 十 歲 , 然 後 在 1978 年 , 再 提 出 第 五 次 相 同 議 題 的 提案 , 終 於 獲 得 公 民 投 票 通 過 , 將 最 低 投 票 年 齡 降 到 十 八 歲 。 從 丹 麥的 例 子 可 以 看 出 , 一 個 值 得 討 論 的 重 要 議 題 , 可 能 歷 時 甚 長 。 為 了投 票 最 低 年 齡 的 問 題 , 丹 麥 歷 經 了 二 十 五 年 的 討 論 , 終 於 塵 埃 落 定 ;其 次 , 在 第 三 次 公 民 投 票 最 低 投 票 年 齡 的 問 題 時 , 雖 然 無 法 一 舉 將投 票 年 齡 降 低 到 十 八 歲 , 但 在 接 下 來 , 卻 以 分 次 降 低 的 方 式 , 先 降低 為 二 十 歲 (1971 年 ), 再 降 低 為 十 八 歲 (1978 年 ), 可 見 公 民 投票 的 表 決 是 可 以 經 過 漸 進 式 的 討 論 、 商 議 過 程 , 逐 步 的 達 到 目 的 。其 次 , 在 二 十 二 次 表 決 「 主 權 與 領 土 」 議 題 中 , 除 了 冰 島 在 1944年 討 論 是 否 解 除 與 丹 麥 的 聯 盟 , 以 及 1986 年 西 班 牙 決 定 是 否 加 入 北大 西 洋 公 約 組 織 (North Atlantic Treaty Organization, NATO) 之 外 ,其 餘 皆 與 歐 洲 整 合 議 題 相 關 , 其 中 丹 麥 甚 至 為 此 議 題 就 舉 辦 過 六 次的 公 民 投 票 。 至 於 「 道 德 與 生 活 」 議 題 大 多 涉 及 環 保 ( 丹 麥 、 義 大利 ) 與 核 能 發 展 ( 奧 地 利 、 義 大 利 ) 的 問 題 ;「 經 濟 與 社 會 」 議 題則 討 論 層 面 相 當 廣 泛 , 如 丹 麥 曾 在 1963 年 同 時 舉 辦 三 項 公 民 投 票 ,討 論 國 家 買 賣 公 有 土 地 的 權 利 以 及 人 民 的 居 住 法 (ResidencyLaw); 而 瑞 典 則 在 1957 年 表 決 關 於 稅 務 及 退 休 金 政 策 的 議 題 。若 與 瑞 士 加 以 比 較 , 從 表 二 可 以 看 出 , 自 1940 年 代 以 來 , 瑞 士共 舉 辦 高 達 四 百 一 十 次 的 公 民 投 票 , 次 數 遠 多 於 本 文 研 究 的 歐 洲 十

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 69五 國 總 和 。 5在 議 題 的 類 型 方 面 , 瑞 士 與 歐 洲 十 五 個 國 家 的 公 民 投票 經 驗 差 異 頗 大 。 從 1848 年 瑞 士 開 始 施 行 公 民 投 票 以 來 , 迄 2007年 止 共 有 五 百 二 十 九 次 的 經 驗 , 就 瑞 士 的 經 驗 與 歷 史 而 言 , 公 民 投票 幾 乎 已 成 為 生 活 的 一 部 分 , 因 此 , 公 民 投 票 的 議 題 也 就 更 加 貼 近瑞 士 人 民 的 生 活 。 如 前 所 述 , 歐 洲 十 五 國 最 常 舉 辦 的 是 「 憲 法 與 制度 」 議 題 , 然 而 , 瑞 士 自 1940 年 來 所 舉 辦 的 四 百 一 十 次 公 民 投 票 中 ,卻 是 針 對 「 道 德 與 生 活 」 以 及 「 經 濟 與 社 會 」 議 題 的 次 數 最 多 , 兩者 合 計 就 超 過 所 有 次 數 的 七 成 以 上 。 有 關 「 主 權 與 領 土 」 議 題 也 僅有 十 三 次 , 至 於 「 無 法 回 復 的 決 定 」 這 類 議 題 , 瑞 士 則 是 完 全 未 曾有 過 舉 辦 相 關 的 公 民 投 票 經 驗 。表 二 瑞 士 公 民 投 票 的 議 題 與 結 果 (1940-2007)通 過 未 通 過 總 計平 均 平 均平 均議 題 類 型通 過 率次 數 投 票 率 次 數 投 票 率 次 數投 票 率(%)(%)(%)(%)憲 法 與 制 度 64 41.7 45 47.0 109 58.7 43.9主 權 與 領 土 8 49.1 5 53.5 13 61.5 50.8道 德 與 生 活 38 41.3 57 45.9 95 40.0 44.0經 濟 與 社 會 90 43.8 103 44.7 193 46.6 44.3無 法 回 復 的 決 定 0 0 0總 計 200 42.9 210 45.7 410 48.8 44.3資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009).5. 礙 於 篇 幅 , 有 關 瑞 士 的 公 民 投 票 統 計 資 料 作 者 並 未 附 於 文 末 , 若 有 學 術 研 究 之 需 求 , 請與 作 者 聯 繫 。

70 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期( 二 ) 議 題 與 投 票 率從 投 票 率 的 角 度 來 看 , 歐 洲 十 五 個 國 家 歷 次 的 公 民 投 票 投 票 率平 均 約 為 六 成 左 右 , 而 普 遍 看 來 , 大 部 分 國 家 所 舉 辦 的 公 民 投 票 ,平 均 投 票 率 也 都 有 六 成 以 上 。 公 民 投 票 次 數 較 少 的 國 家 投 票 率 一 般較 高 , 如 比 利 時 與 盧 森 堡 都 只 有 一 次 公 民 投 票 經 驗 , 但 其 投 票 率 都高 達 九 成 以 上 。 至 於 像 義 大 利 雖 然 舉 辦 公 民 投 票 的 頻 率 甚 高 , 但 平均 投 票 率 約 只 有 五 成 五 。 葡 萄 牙 雖 僅 舉 辦 過 兩 次 公 民 投 票 , 但 其 投票 率 均 低 , 除 了 前 述 1998 年 討 論 是 否 提 升 地 方 政 府 的 權 力 , 該 次 投票 率 為 48.3%, 同 年 年 底 舉 辦 的 墮 胎 合 法 化 議 題 , 投 票 率 甚 至 低 到僅 剩 31.9%。在 五 種 公 民 投 票 的 議 題 類 型 中 ,「 主 權 與 領 土 」 議 題 的 平 均 投票 率 最 高 , 達 到 76.5%, 平 均 投 票 率 最 低 的 是 「 經 濟 與 社 會 」 議 題 ,只 有 57.8%。 如 前 所 述 , 在 「 主 權 與 領 土 」 議 題 的 二 十 二 次 公 民 投票 中 , 除 了 冰 島 在 1944 年 討 論 解 除 與 丹 麥 的 聯 盟 , 以 及 1986 年 西班 牙 討 論 是 否 加 入 NATO 之 外 , 其 餘 皆 與 歐 洲 整 合 議 題 相 關 。 然 而 ,針 對 歐 洲 整 合 的 議 題 , 各 國 在 投 票 率 上 也 出 現 不 同 的 型 態 。 在 我 們研 究 的 十 五 個 國 家 中 , 除 了 比 利 時 、 希 臘 、 冰 島 、 葡 萄 牙 之 外 , 其餘 十 一 個 國 家 皆 曾 對 歐 洲 整 合 的 相 關 議 題 進 行 過 公 民 投 票 的 程 序 ,其 中 丹 麥 為 此 議 題 進 行 的 公 民 投 票 最 為 頻 繁 , 議 題 層 面 也 相 當 廣泛 , 而 且 平 均 而 言 , 投 票 率 也 高 達 八 成 以 上 , 顯 示 丹 麥 國 家 的 公 民對 於 歐 洲 整 合 相 關 議 題 十 分 關 切 與 重 視 。 相 對 而 言 , 部 分 國 家 的 公民 對 於 歐 洲 整 合 議 題 較 不 熱 衷 , 從 投 票 率 來 看 , 法 國 舉 辦 過 三 次 相關 議 題 的 公 民 投 票 , 但 投 票 率 平 均 只 有 66.4%, 荷 蘭 與 西 班 牙 在 2005年 都 針 對 是 否 接 受 歐 洲 憲 法 舉 辦 公 民 投 票 , 但 荷 蘭 該 次 的 投 票 率 只

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 71有 62.3%, 而 西 班 牙 甚 至 只 有 42.3%。 由 此 可 見 , 歐 洲 各 國 雖 然 多 以公 民 投 票 的 方 式 來 決 定 相 關 的 歐 洲 整 合 議 題 , 但 在 投 票 率 不 一 ( 高 )的 情 況 下 , 或 許 適 得 其 反 , 反 而 削 弱 了 歐 洲 整 合 的 正 當 性 。在 「 憲 法 與 制 度 」 議 題 方 面 , 法 國 經 常 利 用 公 民 投 票 的 方 式 來從 事 憲 政 改 革 。1958 年 之 後 , 法 國 迄 今 一 共 舉 辦 過 四 次 與 憲 法 改 革議 題 相 關 的 公 民 投 票 。 其 中 前 三 次 的 憲 改 議 題 都 約 有 八 成 的 投 票率 , 包 括 1958 年 的 第 五 共 和 憲 法 公 民 投 票 案 (80.5%)、1962 年 總統 民 選 公 民 投 票 案 (76.9%)、1969 年 權 力 下 放 以 及 參 議 院 改 革 公民 投 票 案 (80.1%), 顯 見 憲 法 的 議 題 在 早 期 深 獲 法 國 公 民 關 注 。 然而 , 在 2000 年 時 , 法 國 總 統 席 哈 克 提 出 將 總 統 任 期 由 七 年 改 為 五 年的 公 民 投 票 案 , 此 次 投 票 卻 僅 剩 約 三 成 的 投 票 率 。 雖 然 最 後 該 議 題依 舊 獲 得 通 過 , 但 對 一 向 以 掌 握 公 民 投 票 發 動 權 來 操 弄 政 治 的 法 國總 統 (Morel, 2007; 曹 金 增 ,2004;152) 而 言 , 如 此 低 的 投 票 率 確為 一 大 警 訊 。有 關 「 道 德 與 生 活 」 以 及 「 經 濟 與 社 會 」 的 公 民 投 票 議 題 , 普遍 而 言 , 義 大 利 舉 辦 的 次 數 最 多 , 但 平 均 投 票 率 卻 是 相 對 較 低 的 ,皆 不 到 六 成 。 在 「 道 德 與 生 活 」 的 議 題 方 面 , 義 大 利 初 始 還 維 持 相當 高 的 投 票 率 , 例 如 在 1974 年 針 對 是 否 撤 銷 離 婚 法 的 相 關 規 定 , 當時 投 票 率 高 達 88.2%, 但 自 此 之 後 , 隨 著 公 民 投 票 舉 辦 的 次 數 增 加 ,投 票 率 卻 每 況 愈 下 , 到 了 2005 年 兩 項 針 對 「 培 育 試 管 嬰 兒 」 以 及 「 醫學 研 究 限 制 」 的 公 民 投 票 時 , 投 票 率 已 經 低 到 僅 剩 26.3%。 同 樣 的趨 勢 也 顯 現 在 義 大 利 舉 辦 的 「 經 濟 與 社 會 」 公 民 投 票 議 題 , 在 1978年 表 決 是 否 撤 銷 社 會 秩 序 維 護 法 時 , 義 大 利 的 投 票 率 高 達 81.1%,但 是 到 了 2003 年 針 對 「 勞 工 法 」 以 及 「 地 主 財 產 問 題 」 的 公 民 投 票 ,投 票 率 同 樣 也 低 到 僅 剩 26.3%。 從 義 大 利 整 體 的 公 民 投 票 經 驗 看

72 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期來 , 可 以 1993 年 作 為 投 票 率 由 高 轉 低 趨 勢 的 分 水 嶺 , 在 1993 年 以前 的 二 十 九 次 公 民 投 票 , 大 多 能 維 持 在 六 成 以 上 的 投 票 率 ; 然 而 ,隨 著 公 民 投 票 次 數 日 益 頻 繁 , 甚 至 在 1995 年 同 時 表 決 十 二 項 公 民 投票 案 ,2000 年 同 時 表 決 七 項 公 民 投 票 案 , 在 1993 年 之 後 , 義 大 利的 公 民 投 票 率 就 未 曾 超 過 六 成 。在 三 次 針 對 「 無 法 回 復 的 決 定 」 議 題 中 , 法 國 的 投 票 率 也 呈 現兩 種 不 同 模 式 。 法 國 在 1961 年 及 1962 年 分 別 針 對 阿 爾 及 利 亞 地 區的 自 治 問 題 , 進 行 公 民 投 票 。1961 年 的 公 民 投 票 內 容 包 括 兩 個 條 款 ,第 一 是 阿 爾 及 利 亞 住 民 的 自 決 原 則 , 第 二 是 授 權 行 政 部 門 全 權 處 理阿 爾 及 利 亞 問 題 ;1962 年 的 公 民 投 票 同 樣 也 包 括 兩 個 條 款 , 第 一 是和 阿 爾 及 利 亞 的 臨 時 政 府 之 間 的 停 戰 協 定 , 第 二 是 授 權 法 國 總 統 全權 執 行 前 項 的 停 戰 協 定 ( 曹 金 增 ,2004:147)。 針 對 這 兩 次 公 民 投票 , 法 國 公 民 都 約 有 76% 的 公 民 出 席 投 票 , 可 見 法 國 公 民 對 於 阿 爾及 利 亞 的 自 治 問 題 投 注 相 當 程 度 的 關 心 。 然 而 , 同 樣 為 法 國 的 海 外屬 地 , 但 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 的 自 治 權 問 題 就 沒 有 受 到 法 國 公 民 的 重視 。 法 國 在 1988 年 針 對 提 高 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 的 自 治 權 問 題 , 提 起該 地 區 住 民 自 決 案 的 公 民 投 票 , 然 參 與 此 次 公 民 投 票 的 投 票 率 卻 只有 36.9%, 顯 然 法 國 公 民 對 於 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 的 關 注 不 如 阿 爾 及利 亞 地 區 。我 們 也 可 以 再 藉 由 表 二 的 資 料 以 瑞 士 與 歐 洲 十 五 個 國 家 進 行 比較 。 從 投 票 率 的 角 度 來 看 , 瑞 士 歷 次 的 公 民 投 票 投 票 率 平 均 只 有44.3%, 相 較 於 我 們 所 研 究 的 歐 洲 十 五 個 國 家 , 其 實 是 相 對 較 低 的 。如 同 前 述 , 歐 洲 十 五 個 國 家 所 呈 現 的 普 遍 趨 勢 是 公 民 投 票 次 數 與 投票 率 呈 反 比 , 也 就 是 公 民 投 票 的 次 數 越 多 , 人 民 參 與 的 投 票 率 就 會越 低 , 因 此 , 就 瑞 士 高 達 四 百 一 十 次 的 公 民 投 票 經 驗 而 言 , 過 於 頻

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 73繁 的 公 民 投 票 次 數 , 可 能 是 導 致 平 均 投 票 率 低 落 的 原 因 之 一 。 在 公民 投 票 的 議 題 類 型 方 面 , 瑞 士 在 有 關 「 主 權 與 領 土 」 議 題 的 平 均 投票 率 最 高 , 可 以 超 過 五 成 , 至 於 其 他 三 類 議 題 , 則 皆 約 為 44% 左 右 。由 此 可 見 , 有 關 涉 及 國 際 之 間 的 議 題 , 的 確 會 相 對 受 到 人 民 的 關 注及 參 與 , 瑞 士 在 這 一 點 與 其 他 歐 洲 國 家 之 間 頗 為 近 似 。( 三 ) 議 題 與 通 過 率整 體 而 言 , 我 們 研 究 的 十 五 個 歐 洲 國 家 共 一 百 一 十 六 次 公 民 投票 中 , 通 過 率 恰 好 正 為 五 成 。 其 中 有 將 近 一 半 的 國 家 通 過 率 高 達 百分 之 百 , 包 括 比 利 時 、 芬 蘭 、 希 臘 、 冰 島 、 盧 森 堡 、 西 班 牙 、 英 國 ,但 這 些 國 家 大 多 只 有 少 數 的 公 民 投 票 經 驗 , 因 此 百 分 之 百 的 通 過 率並 無 太 大 意 義 。 然 而 , 普 遍 看 來 , 公 民 投 票 次 數 越 多 的 國 家 , 通 過的 比 例 越 低 , 例 如 義 大 利 雖 然 舉 辦 過 六 十 三 次 的 公 民 投 票 , 但 獲 得通 過 的 次 數 卻 是 各 國 之 中 最 低 的 , 只 有 二 十 二 次 。 值 得 一 提 的 是 ,由 於 義 大 利 憲 法 第 七 十 五 條 規 定 , 提 交 公 民 投 票 的 議 案 , 必 須 經 由選 舉 人 多 數 參 加 投 票 , 且 經 有 效 投 票 多 數 之 贊 同 , 始 為 通 過 ( 曹 金增 ,2004:102)。 因 此 , 在 附 錄 A 中 我 們 可 以 看 到 義 大 利 有 多 次公 民 投 票 結 果 雖 然 是 贊 成 率 高 過 於 反 對 率 , 但 由 於 投 票 者 未 達 憲 法規 定 的 50%, 因 此 皆 無 法 通 過 。 在 義 大 利 未 獲 得 通 過 的 四 十 一 次 公民 投 票 中 , 就 有 高 達 二 十 四 次 是 因 為 參 與 投 票 的 公 民 人 數 未 達 半 數而 遭 到 否 決 , 這 也 顯 示 在 投 票 率 必 須 過 半 制 度 前 提 之 下 , 過 於 頻 繁的 公 民 投 票 次 數 , 反 而 可 能 導 致 公 民 參 與 意 願 的 降 低 , 進 而 影 響 公民 投 票 通 過 的 機 會 。在 超 過 十 次 以 上 公 民 投 票 經 驗 的 國 家 中 , 法 國 的 經 驗 最 為 特殊 。1940 年 迄 今 法 國 共 舉 辦 十 四 次 公 民 投 票 , 通 過 率 高 達 78.6%,

74 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期若 僅 計 算 第 五 共 和 的 十 次 公 民 投 票 案 , 通 過 率 更 可 以 達 到 八 成 。 法國 之 所 以 能 夠 維 持 這 麼 高 的 公 民 投 票 通 過 率 , 主 要 是 因 為 第 五 共 和憲 法 下 的 法 國 總 統 掌 握 了 公 民 投 票 的 發 動 權 , 再 加 上 總 統 有 意 以 公民 投 票 作 為 政 治 操 弄 的 工 具 ( 黃 偉 峰 ,1998)。 因 此 , 法 國 學 者 Morel(2007) 始 將 法 國 第 五 共 和 的 公 民 投 票 稱 之 為 「 政 治 上 強 制 性 的 公民 投 票 」(politically obligatory referendums)。 不 過 , 所 謂 水 能 載舟 、 亦 能 覆 舟 ,1969 年 法 國 總 統 戴 高 樂 針 對 「 權 力 下 放 地 方 以 及 參議 院 改 革 」 的 議 題 提 起 公 民 投 票 , 在 將 近 八 成 的 投 票 公 民 中 , 有 超過 半 數 (52.4%) 反 對 , 最 後 導 致 戴 高 樂 必 須 遵 守 政 治 承 諾 , 提 早 下台 。在 2005 年 的 時 候 , 有 四 個 國 家 陸 續 針 對 歐 盟 憲 法 草 案 提 出 公 民投 票 , 包 括 荷 蘭 、 西 班 牙 、 法 國 以 及 盧 森 堡 , 不 過 , 四 個 國 家 的 公民 投 票 結 果 卻 大 不 相 同 。 其 中 , 荷 蘭 與 盧 森 堡 迄 今 惟 一 一 次 的 公 民投 票 經 驗 就 是 針 對 歐 盟 憲 法 草 案 的 議 題 。 荷 蘭 是 第 一 個 將 歐 盟 憲 法草 案 的 議 題 付 諸 全 國 性 公 民 投 票 的 國 家 , 但 結 果 卻 是 遭 到 公 民 以 不到 四 成 的 支 持 率 , 予 以 否 決 。 之 後 , 西 班 牙 雖 然 以 76.7% 的 高 支 持率 通 過 歐 盟 憲 法 草 案 , 成 為 第 一 個 以 公 民 投 票 批 准 的 國 家 ; 然 而 ,法 國 公 民 卻 又 在 五 月 的 時 候 以 45.3% 的 支 持 率 , 使 歐 盟 憲 法 草 案 再次 受 到 挫 敗 ; 同 年 年 底 , 盧 森 堡 以 五 成 六 的 支 持 率 成 為 第 二 個 以 全國 性 公 民 投 票 支 持 歐 盟 憲 法 草 案 的 國 家 。 法 國 此 次 針 對 歐 盟 憲 法 草案 議 題 的 公 民 投 票 , 殊 值 討 論 , 當 時 席 哈 克 總 統 將 此 議 題 付 諸 公 民投 票 , 遭 到 反 對 者 批 評 是 一 個 策 略 的 運 用 (Jaffré, 2005)。 由 於 法國 人 民 普 遍 反 對 土 耳 其 加 入 歐 盟 , 因 此 席 哈 克 把 土 耳 其 的 會 籍 問 題與 歐 盟 憲 法 草 案 相 互 綑 綁 , 最 後 土 耳 其 的 入 會 問 題 以 及 歐 盟 憲 法 草案 也 就 因 此 一 併 遭 到 公 民 否 決 。 論 者 批 評 , 如 同 過 去 第 五 共 和 所 有

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 75舉 辦 過 的 所 有 公 民 投 票 , 此 次 公 民 投 票 也 是 被 用 來 恢 復 總 統 的 權 力( 徐 正 戎 、 呂 炳 寬 ,2005), 在 直 接 的 部 分 , 此 次 公 民 投 票 原 本 就不 容 易 通 過 , 但 付 諸 公 民 投 票 的 做 法 卻 可 以 抵 銷 當 時 右 派 的 選 舉 挫敗 , 同 時 可 以 喚 起 人 民 對 席 哈 克 的 歷 史 地 位 ; 在 間 接 的 部 分 , 此 次公 民 投 票 也 可 以 削 弱 反 對 者 的 力 量 , 讓 他 們 別 無 他 法 只 能 被 迫 接 受席 哈 克 的 立 場 , 同 時 還 可 以 達 到 分 化 社 會 黨 的 目 的 (Duhamel, 2005;Morel, 2007)。從 公 民 投 票 的 議 題 類 型 來 看 , 三 次 有 關 「 無 法 回 復 的 決 定 」 議題 , 也 就 是 法 國 所 舉 辦 的 三 次 關 於 海 外 屬 地 自 治 公 民 投 票 , 完 全 獲得 通 過 。 惟 較 為 特 別 的 是 ,1988 年 提 高 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 自 治 權 的公 民 投 票 , 投 票 率 雖 然 僅 有 36.9%, 但 在 超 過 八 成 投 票 公 民 的 同 意之 下 , 依 舊 獲 得 通 過 。 6此 外 ,「 憲 法 與 制 度 」 議 題 , 以 及 「 主 權 與 領 土 」 議 題 都 呈 現出 比 較 高 的 通 過 率 ; 相 反 地 ,「 道 德 與 生 活 」 以 及 「 經 濟 與 社 會 」的 公 民 投 票 議 題 卻 是 否 決 多 於 同 意 的 情 形 。 這 顯 示 在 歐 洲 先 進 民 主國 家 中 , 雖 然 各 種 議 題 都 有 可 能 被 提 出 來 訴 諸 公 民 表 決 , 但 畢 竟 公民 投 票 屬 於 全 國 性 的 層 次 , 相 較 而 言 , 政 治 性 較 高 以 及 影 響 範 圍 較廣 的 議 題 , 更 有 可 能 受 到 公 民 的 注 目 與 同 意 。 至 於 有 關 道 德 與 生 活 、經 濟 與 社 會 的 議 題 , 通 常 都 只 是 涉 及 到 局 部 地 區 或 人 民 , 較 難 引 起全 國 公 民 的 討 論 , 也 因 此 就 較 難 取 得 共 識 。至 於 瑞 士 的 情 況 方 面 , 如 表 二 所 示 , 在 總 共 四 百 一 十 次 的 公 民投 票 中 , 通 過 了 其 中 的 兩 百 次 , 通 過 率 將 近 約 五 成 (48.8%), 與 上6. 除 了 法 國 之 外 1988 年 的 公 民 投 票 之 外 , 另 外 還 有 三 次 雖 然 投 票 率 未 達 五 成 依 舊 獲 得 同 意的 公 民 投 票 經 驗 , 分 別 是 丹 麥 在 1961 年 降 低 投 票 年 齡 的 公 民 投 票 ( 投 票 率 37.3%)、 法 國在 2000 年 縮 短 總 統 任 期 的 公 民 投 票 ( 投 票 率 30.2%)、 西 班 牙 在 2005 年 表 決 歐 洲 憲 法 草案 ( 投 票 率 42.3%)。

76 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期述 的 十 五 個 歐 洲 國 家 相 較 , 差 異 並 不 大 。 而 從 議 題 的 類 型 來 看 ,「 憲法 與 制 度 」 以 及 「 主 權 與 領 土 」 議 題 都 呈 現 出 比 較 高 的 通 過 率 ; 相反 地 ,「 道 德 與 生 活 」 以 及 「 經 濟 與 社 會 」 議 題 的 公 民 投 票 卻 是 否決 多 於 同 意 的 情 形 , 這 一 點 也 與 其 他 歐 洲 國 家 的 整 體 經 驗 相 似 。 由此 可 見 , 不 論 是 瑞 士 的 案 例 , 還 是 歐 洲 各 國 整 體 經 驗 , 公 民 投 票 的議 題 類 型 與 通 過 率 之 間 存 在 穩 定 的 關 連 , 惟 不 同 的 是 歐 洲 各 國 整 體而 言 比 較 經 常 針 對 「 憲 法 與 制 度 」 或 「 主 權 與 領 土 」 議 題 舉 辦 公 民投 票 , 而 瑞 士 相 對 較 少 , 但 相 同 的 是 該 兩 類 議 題 皆 比 較 容 易 獲 得 人民 的 同 意 而 通 過 。我 們 可 以 另 外 從 公 民 投 票 的 提 案 者 來 看 投 票 議 題 與 結 果 之 間 的關 係 。 表 三 是 歐 洲 各 國 舉 辦 的 各 類 公 民 投 票 議 題 中 , 屬 於 政 府 提 案(government-initiated) 的 比 例 以 及 通 過 情 形 。 7 在 歐 洲 十 五 個 國 家一 百 一 十 六 次 的 公 民 投 票 經 驗 中 , 由 政 府 提 案 訴 諸 表 決 的 次 數 僅 有三 十 七 次 , 比 例 約 略 接 近 三 成 。 在 各 類 型 的 議 題 中 , 有 關 「 憲 法 與制 度 」、「 主 權 與 領 土 」 以 及 「 無 法 回 復 的 決 定 」 的 議 題 , 都 有 比較 高 的 比 例 是 由 政 府 提 案 , 由 此 可 見 , 涉 及 法 制 、 主 權 等 影 響 層 面深 遠 的 議 題 , 由 政 府 來 擔 任 公 民 投 票 發 動 者 在 國 際 上 是 比 較 普 遍 的作 法 。 更 重 要 的 是 , 公 民 投 票 若 是 透 過 政 府 主 動 提 案 的 方 式 成 案 ,不 論 屬 於 何 種 類 型 的 議 題 , 都 有 相 對 較 高 的 通 過 率 。 在 政 府 提 案 的公 民 投 票 中 , 有 關 「 道 德 與 生 活 」 議 題 討 論 , 其 實 通 過 的 比 率 並 不高 , 惟 一 通 過 的 兩 次 皆 發 生 在 瑞 典 。 特 別 的 是 , 瑞 典 舉 辦 這 兩 次 的公 民 投 票 都 不 是 以 「 贊 成 」 或 「 反 對 」 的 二 分 選 項 交 由 公 民 抉 擇 ,而 是 以 選 項 並 列 的 方 式 , 要 求 投 票 者 從 中 擇 一 。 在 1955 年 的 時 候 ,7. 關 於 公 民 投 票 提 案 者 不 同 所 形 成 的 各 種 類 型 , 可 參 閱 Morel (1996)、Setala (2006)、Smith(1976)。

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 77政 府 將 「 交 通 流 向 」(traffic flow) 的 議 題 提 交 公 民 投 票 , 當 時 的 選項 包 括 「 靠 左 」(left-hand traffic) 以 及 「 靠 右 」(right-hand traffic),結 果 有 84.3% 的 投 票 公 民 決 定 以 左 側 作 為 人 車 的 行 徑 動 線 。 另 外 ,在 1980 年 的 時 候 , 社 民 黨 與 自 由 黨 共 組 的 聯 合 政 府 將 「 核 能 政 策 」的 議 題 交 由 公 民 投 票 。 當 時 的 選 項 共 有 三 個 , 除 了 執 政 的 聯 合 政 府「 十 二 座 核 能 廠 、 二 十 五 年 使 用 年 限 」 之 外 , 在 野 的 保 守 黨 與 共 產黨 也 都 分 別 提 出 不 同 的 選 項 。 投 票 結 果 , 以 不 到 0.5% 的 差 距 , 由 政府 提 案 的 選 項 勝 出 。表 三 歐 洲 十 五 國 由 政 府 提 案 的 公 民 投 票 :次 數 與 通 過 率 (1940-2007)議 題 次 數 通 過 (%) 政 府 提 案 通 過 (%)(1) 憲 法 與 制 度 48 27 (56.3) 13 9 (69.2)(2) 主 權 與 領 土 22 15 (68.2) 17 12 (70.6)(3) 道 德 與 生 活 20 7 (35.0) 3 2 (66.7)(4) 經 濟 與 社 會 23 6 (26.1) 1 1 (100.0)(5) 無 法 回 復 的 決 定 3 3 (100.0) 3 3 (100.0)總 計 116 58 (50.0) 37 27 (73.0)資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007).從 公 民 投 票 的 議 題 類 型 來 看 投 票 結 果 的 投 票 率 與 通 過 率 , 我 們可 以 發 現 , 在 五 種 典 型 的 投 票 議 題 中 , 屬 於 公 共 領 域 的 法 制 議 題 ,以 及 影 響 層 次 深 遠 的 主 權 、 領 土 議 題 , 相 對 會 受 到 公 民 的 重 視 , 表現 在 較 高 的 投 票 率 以 及 通 過 率 。 相 對 地 , 屬 於 個 人 價 值 意 見 或 僅 涉及 部 分 人 民 的 議 題 , 例 如 基 本 道 德 或 生 活 方 式 或 經 濟 、 社 會 議 題 等 ,投 票 率 與 通 過 率 都 相 對 較 低 , 但 如 果 這 類 議 題 是 由 政 府 提 案 的 方 式來 發 動 , 就 可 能 會 有 較 高 的 投 票 率 與 通 過 率 。

78 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期四 、 歐 洲 國 家 公 民 投 票 的 時 程 與 結 果前 以 論 及 , 既 有 文 獻 對 同 時 選 舉 的 討 論 , 皆 以 總 統 經 由 民 選 產生 為 前 提 , 且 在 相 近 的 時 間 點 內 與 國 會 議 員 的 選 舉 前 後 舉 行 。 在 總統 制 與 半 總 統 制 的 制 度 條 件 下 , 總 統 皆 經 由 民 選 方 式 產 生 , 而 此 全國 性 的 選 舉 地 位 致 使 總 統 在 國 政 上 扮 演 重 要 角 色 。 因 此 , 論 者 指 出 ,總 統 與 國 會 議 員 這 兩 種 全 國 性 的 選 舉 活 動 , 彼 此 將 會 產 生 政 治 影響 。 質 言 之 , 總 統 選 舉 可 能 會 產 生 「 衣 尾 效 應 」(coattail effect),對 國 會 選 舉 的 結 果 , 乃 至 於 國 會 的 政 黨 體 系 產 生 影 響 (Cox, 1997;Filippov et al., 1999; Golder, 2006: 34-48; Jones, 1994: 41-57;Mainwaring and Shugart, 1997; Shugart and Carey, 1992; 陳 宏 銘 、 蔡榮 祥 ,2008)。 在 文 章 接 下 來 的 部 分 , 我 們 將 延 伸 同 時 選 舉 的 概 念 ,把 同 時 選 舉 定 義 為 兩 項 或 兩 項 以 上 的 「 全 國 性 選 舉 」 同 時 舉 辦 。 因此 , 所 謂 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 選 舉 時 程 包 括 兩 種 情 形 , 第 一 種 是 指在 一 次 全 國 性 公 民 投 票 的 投 票 日 與 同 樣 為 全 國 性 的 總 統 選 舉 或 議 會選 舉 投 票 日 在 同 年 舉 辦 ; 另 外 一 種 情 況 是 , 在 一 次 全 國 性 的 公 民 投票 中 , 同 時 舉 辦 多 項 議 題 的 投 票 。( 一 ) 全 國 性 大 選 與 公 民 投 票 的 選 舉 時 程表 四 是 歐 洲 十 五 個 國 家 舉 辦 的 一 百 一 十 六 次 公 民 投 票 中 , 公 民投 票 與 全 國 性 大 選 「 同 一 年 」 舉 辦 的 情 形 。 事 實 上 , 在 所 有 同 年 舉辦 公 民 投 票 與 大 選 的 次 數 中 , 惟 有 丹 麥 在 1971 年 9 月 21 日 針 對 降低 投 票 年 齡 限 制 的 議 題 , 與 國 會 大 選 在 同 一 天 舉 辦 投 票 , 除 此 之 外 ,歐 洲 國 家 並 沒 有 任 何 其 他 全 國 性 大 選 與 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 經 驗 。投 票 結 果 顯 示 , 丹 麥 該 次 公 民 投 票 的 投 票 率 為 86.2%, 而 國 會 選 舉格 式 化 : 行 距 : 固 定 行 高 19pt

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 79的 投 票 率 為 81.2%, 若 再 相 較 於 1968 年 丹 麥 國 會 大 選 將 近 九 成 的 投票 率 ,1971 年 大 選 與 公 民 投 票 同 日 選 舉 的 作 法 , 似 乎 沒 有 顯 現 出 選民 在 國 會 大 選 投 票 率 增 加 的 效 果 。 此 外 , 必 須 強 調 的 是 ,1971 年 的公 民 投 票 也 並 非 由 當 時 執 政 的 社 會 民 主 黨 政 府 所 提 起 , 而 公 民 投 票的 議 題 是 「 將 投 票 年 齡 限 制 從 二 十 一 歲 降 低 為 二 十 歲 」, 如 前 所 述 ,降 低 投 票 年 齡 的 議 題 , 在 丹 麥 長 期 以 來 都 受 到 關 注 , 針 對 此 議 題 ,丹 麥 就 曾 經 舉 辦 過 五 次 公 民 投 票 , 且 皆 非 由 政 府 提 案 。 由 此 角 度 而言 , 此 議 題 顯 然 沒 有 太 高 的 政 治 性 質 , 當 然 政 府 也 無 法 藉 此 發 揮 政治 效 果 , 提 高 公 民 在 國 會 大 選 的 參 與 程 度 , 或 改 變 公 民 的 投 票 意 向 。此 外 , 從 表 四 也 可 以 發 現 , 歐 洲 國 家 的 公 民 投 票 日 期 其 實 有 幾次 是 與 全 國 性 選 舉 在 同 一 年 舉 辦 的 。 其 中 , 丹 麥 (1953 年 )、 法 國(1945 年 、1946 年 、1988 年 共 四 次 )、 希 臘 (1974 年 ), 瑞 典 (1994年 ) 等 國 家 , 甚 至 在 不 到 一 個 月 的 時 間 差 距 內 先 後 舉 辦 公 民 投 票 與國 會 大 選 , 並 未 將 幾 次 同 樣 屬 於 全 國 性 質 的 選 舉 合 併 或 整 併 舉 行 。另 外 , 由 於 法 國 實 施 兩 輪 投 票 制 , 因 此 在 1988 年 五 月 及 六 月 間 , 短短 兩 個 月 之 內 , 甚 至 先 後 舉 辦 了 總 統 ( 兩 輪 投 票 )、 國 會 ( 兩 輪 投票 ) 以 及 公 民 投 票 五 次 全 國 性 選 舉 。 由 此 可 見 , 同 時 選 舉 可 以 節 省選 務 行 政 成 本 的 考 量 , 或 是 試 圖 以 同 時 選 舉 增 加 政 治 效 益 的 作 法 ,都 沒 有 在 歐 洲 國 家 舉 辦 的 公 民 投 票 經 驗 上 獲 得 證 實 。普 遍 看 來 , 在 「 同 年 選 舉 」 的 狀 況 下 , 全 國 性 大 選 的 投 票 率 都會 相 對 高 於 公 民 投 票 的 投 票 率 。 惟 有 少 數 的 幾 次 例 外 , 但 公 民 投 票高 出 的 投 票 率 差 距 相 對 並 不 顯 著 , 差 距 最 大 的 一 次 是 法 國 在 1958 年9 月 28 日 舉 辦 的 第 五 共 和 憲 法 公 民 投 票 。 法 國 在 1958 年 五 月 發 生阿 爾 及 利 亞 危 機 , 當 時 國 會 授 與 戴 高 樂 全 權 , 於 是 戴 高 樂 利 用 機 會成 立 新 政 府 , 並 在 聲 望 高 漲 、 備 受 民 意 擁 戴 的 情 況 下 , 於 九 月 提 交公 民 投 票 決 定 是 否 採 行 第 五 共 和 憲 法 , 最 後 在 超 過 八 成 的 投 票 率 中甚 至 獲 得 八 成 五 以 上 的 同 意 。 因 此 , 該 次 公 民 投 票 的 投 票 率 之 所 以

80 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期創 下 法 國 歷 次 公 民 投 票 的 歷 史 高 點 , 甚 至 高 於 同 年 兩 個 月 後 的 國 會大 選 投 票 率 將 近 10%, 主 要 是 基 於 公 民 投 票 發 起 人 戴 高 樂 的 個 人 聲望 , 有 其 背 景 因 素 。 除 此 之 外 , 其 他 同 年 選 舉 、 公 民 投 票 投 票 率 高於 大 選 投 票 率 的 三 個 案 例 ( 比 利 時 1950 年 、 丹 麥 1971 年 、 法 國 1969年 ), 投 票 率 差 距 都 在 5% 以 下 。 相 對 的 , 如 果 是 全 國 性 大 選 投 票 率高 於 公 民 投 票 投 票 率 的 情 況 , 投 票 率 的 差 距 就 十 分 顯 著 。 差 距 最 大的 兩 次 分 別 是 法 國 在 1988 年 針 對 新 卡 勒 多 尼 亞 地 區 自 治 權 舉 辦 的公 民 投 票 , 以 及 義 大 利 在 2001 年 針 對 憲 法 第 五 條 第 二 項 有 關 地 方 權力 的 公 民 投 票 , 這 兩 次 的 公 民 投 票 投 票 率 都 不 到 四 成 , 而 相 較 於 同年 舉 辦 的 全 國 性 大 選 投 票 率 , 兩 者 之 間 的 投 票 率 差 距 都 將 近 50%。從 歐 洲 十 五 個 國 家 舉 辦 「 同 年 選 舉 」 的 實 施 經 驗 看 來 , 公 民 對 於 全國 性 大 選 的 關 注 及 參 與 程 度 , 顯 然 會 高 過 於 與 總 統 大 選 或 國 會 大 選同 年 舉 辦 的 公 民 投 票 。 由 此 或 許 可 以 推 論 , 如 果 公 民 投 票 的 日 期 與國 會 大 選 過 於 接 近 , 公 民 投 票 的 重 要 性 以 及 受 到 注 目 的 程 度 , 可 能會 遭 到 全 國 性 大 選 稀 釋 。 不 過 , 由 於 各 國 公 民 投 票 的 議 題 不 一 , 且各 國 舉 辦 公 民 投 票 頻 率 也 不 同 , 此 趨 勢 是 否 堪 信 , 仍 有 待 更 多 資 料的 檢 證 。表 四 也 列 出 這 些 與 全 國 性 大 選 同 年 舉 辦 的 公 民 投 票 議 題 類 型 ,以 及 這 些 國 家 在 相 同 該 議 題 類 型 非 同 年 選 舉 的 平 均 投 票 率 與 通 過率 , 同 時 也 列 出 該 國 歷 次 公 民 投 票 的 平 均 數 據 。 整 體 而 言 , 各 國 舉辦 同 年 選 舉 的 平 均 投 票 率 約 為 69.5%, 相 較 於 這 些 國 家 歷 年 各 次 公民 投 票 的 平 均 投 票 率 69.3%, 兩 者 之 間 只 有 0.2% 的 差 距 , 難 以 看 出同 時 選 舉 對 公 民 投 票 的 效 果 。 然 而 , 如 果 從 通 過 率 的 角 度 來 看 , 若在 大 選 年 同 時 舉 辦 公 民 投 票 , 似 乎 可 以 明 顯 提 升 公 民 投 票 通 過 的 機率 , 這 些 舉 辦 同 年 選 舉 的 國 家 , 其 歷 年 各 次 公 民 投 票 的 平 均 通 過 率約 為 七 成 (70.8%) 左 右 , 但 如 果 舉 辦 公 民 投 票 的 日 期 與 大 選 同 年 ,則 公 民 投 票 獲 得 通 過 的 機 率 就 會 提 高 到 將 近 八 成 (78.9%)。 另 外 ,

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 81我 們 也 可 以 再 從 公 民 投 票 的 議 題 類 型 進 一 步 說 明 同 年 選 舉 的 效 果 。如 表 四 所 列 , 從 各 個 國 家 在 非 同 年 選 舉 的 情 況 下 , 針 對 相 同 議 題 類型 舉 辦 的 公 民 投 票 來 看 , 平 均 投 票 率 為 61.5%, 相 較 於 同 年 選 舉 公民 投 票 的 平 均 投 票 率 69.5%, 確 實 存 有 明 顯 差 距 。 此 外 , 在 同 樣 的議 題 類 型 中 , 非 同 時 選 舉 公 民 投 票 的 平 均 通 過 率 為 74.0%, 也 低 於同 年 選 舉 公 民 投 票 的 78.9%。 由 此 可 見 , 不 論 是 與 各 國 歷 年 各 次 的公 民 投 票 相 比 , 還 是 與 各 國 在 同 樣 議 題 的 公 民 投 票 對 照 , 從 歐 洲 國家 的 實 施 經 驗 看 來 , 當 公 民 投 票 的 日 期 與 全 國 性 大 選 同 年 舉 辦 時 ,同 年 選 舉 可 以 為 公 民 投 票 的 投 票 率 以 及 通 過 率 帶 來 正 面 的 效 果 。同 年 選 舉 之 所 以 能 提 高 公 民 投 票 的 投 票 率 與 通 過 率 , 可 能 的 原因 是 , 在 全 國 性 大 選 的 競 選 過 程 中 , 候 選 人 可 能 將 同 年 舉 辦 的 公 民投 票 作 為 討 論 的 主 要 議 題 之 一 , 因 此 , 經 由 候 選 人 在 競 選 過 程 中 的爭 論 , 公 民 提 升 了 對 公 民 投 票 的 重 視 與 關 注 , 進 而 造 就 全 國 性 大 選當 年 的 公 民 投 票 出 現 相 對 較 高 的 投 票 率 以 及 通 過 率 。 然 而 , 另 外 一個 值 得 分 析 的 問 題 是 , 同 年 選 舉 是 否 也 為 全 國 性 大 選 帶 來 效 果 ? 申言 之 , 全 國 性 大 選 能 在 同 年 選 舉 時 提 高 公 民 投 票 的 受 關 注 程 度 , 而公 民 投 票 是 否 也 能 對 應 地 刺 激 選 民 在 全 國 性 大 選 的 投 票 率 ? 表 四 同時 列 出 歐 洲 各 國 舉 辦 公 民 投 票 同 年 選 舉 時 , 該 次 全 國 性 大 選 與 前 次大 選 之 間 的 投 票 率 差 距 。 其 中 差 距 最 大 的 是 法 國 在 1988 年 舉 辦 的 國會 大 選 , 相 較 於 1986 年 的 大 選 , 該 次 大 選 的 投 票 率 降 低 了 12.3%。不 過 , 從 幾 次 在 同 年 選 舉 時 全 國 性 大 選 投 票 率 相 較 增 加 的 案 例 , 我們 也 可 以 發 現 , 這 些 案 例 的 公 民 投 票 議 題 都 偏 向 於 政 治 性 質 較 高 的類 型 , 亦 即 「 憲 法 與 制 度 」 議 題 以 及 「 主 權 與 領 土 」 議 題 , 由 此 可見 , 公 民 投 票 的 議 題 類 型 也 可 能 在 同 年 選 舉 的 情 況 下 , 影 響 全 國 性大 選 的 投 票 率 高 低 。 但 整 體 而 言 , 在 大 部 分 的 情 況 下 , 全 國 性 大 選若 與 公 民 投 票 同 年 舉 辦 , 大 選 部 分 的 投 票 率 反 而 會 因 此 降 低 , 平 均

82 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期來 看 , 投 票 率 降 低 的 效 果 會 達 到 2.4%。 總 而 言 之 , 在 全 國 性 大 選 與公 民 投 票 同 年 選 舉 的 時 候 ( 不 論 全 國 性 大 選 與 公 民 投 票 舉 辦 的 先 後順 序 ), 全 國 性 大 選 可 以 為 公 民 投 票 挹 注 正 面 的 效 果 , 但 反 觀 公 民投 票 卻 不 見 得 能 對 全 國 性 大 選 發 揮 同 樣 的 影 響 。最 後 , 從 表 四 我 們 還 可 以 發 現 , 如 果 公 民 投 票 與 全 國 性 大 選 同年 舉 辦 的 話 , 政 府 提 案 的 公 民 投 票 通 常 會 在 全 國 性 大 選 之 後 舉 行 ,包 括 表 中 的 奧 地 利 、 比 利 時 、 芬 蘭 、 法 國 (1988 年 )、 希 臘 、 義 大利 (2001 年 )、 瑞 典 。 若 對 照 我 們 附 錄 A 中 所 列 的 公 民 投 票 議 題 ,我 們 可 以 發 現 , 這 些 由 政 府 提 案 的 公 民 投 票 相 對 而 言 都 是 比 較 重 要的 且 深 受 政 府 重 視 的 議 題 。 最 明 顯 的 例 子 是 , 奧 地 利 、 芬 蘭 以 及 瑞典 這 三 個 國 家 在 表 列 中 的 公 民 投 票 議 題 就 是 討 論 是 否 加 入 歐 盟 。 至於 在 其 他 國 家 的 部 分 , 這 類 公 民 投 票 也 都 是 屬 於 憲 政 體 制 以 及 領 土主 權 的 議 題 。更 重 要 的 是 , 這 些 由 政 府 提 案 且 在 同 年 全 國 性 大 選 之 後 舉 辦 的公 民 投 票 , 通 過 的 比 例 高 達 七 成 以 上 , 並 且 多 與 政 府 立 場 一 致 。 就政 府 提 案 的 公 民 投 票 而 言 , 政 府 是 議 程 設 定 者 (Setala, 2006: 14),可 以 選 擇 在 最 適 當 的 時 機 提 出 公 民 投 票 , 藉 以 凝 聚 全 民 的 共 識 , 若從 議 題 的 重 要 性 來 推 論 政 府 之 所 以 在 全 國 性 大 選 後 舉 辦 公 民 投 票 ,可 能 的 原 因 是 政 府 希 望 這 些 重 要 的 議 題 能 夠 與 全 國 大 選 時 壁 壘 分明 、 黨 同 伐 異 的 氛 圍 脫 鉤 , 避 免 公 民 投 票 的 議 題 遭 到 全 國 性 大 選 模糊 或 邊 緣 化 , 使 公 民 得 以 在 大 選 之 後 , 以 冷 靜 理 性 的 情 緒 , 思 索 這些 極 具 重 要 性 的 公 民 投 票 議 題 。 簡 言 之 , 從 歐 洲 國 家 的 公 民 投 票 經驗 , 我 們 可 以 發 現 , 由 於 公 民 投 票 的 意 義 與 影 響 層 面 遠 甚 於 一 般 全國 性 大 選 , 因 此 , 從 歐 洲 國 家 的 經 驗 看 來 , 公 民 投 票 的 舉 辦 時 程 問題 應 該 著 眼 於 公 民 投 票 的 性 質 , 而 非 進 行 工 具 性 的 思 考 。格 式 化 : 行 距 : 固 定 行 高 19pt

表 四 歐 洲 各 國 公 民 投 票 與 全 國 性 大 選 同 年 選 舉 的 選 舉 時 程 與 結 果 (1940-2007)國 家( 同 年 選 舉/ 公 民 投 票次 數 )日 期公 民 投 票議 題類 型2投 票率(%)同 年 選 舉結果日 期全 國 性 大 選類 型投 票 率(%)與 前 次大 選 投票 率 相較 (%)大 選 與 大 選 與公 投 日 公 投 投差 距 票 率 差( 日 ) 3 距 (%) 4該 國 該 議 題非 同 時 選 舉平 均投 票率(%)通 過率(%)該 國 平 均奧 地 利 (1/2) 1994.12.06 2 82.4 Y 10.09 國 會 82.5 -3.6 -58 0.1 73.3 50.0 Y Y比 利 時 (1/1) 1950.12.30 1 92.9 Y 06.04 國 會 92.6 -1.8 -209 -0.3 92.9 100.0 Y Y丹 麥 (4/16)投 票率(%)1953.05.28 1 57.1 Y 04.21 國 會 80.8 -1.1 -37 23.7 54.9 66.7 72.4 56.31953.05.28 1 59.1 Y 09.22 國 會 80.6 -0.2 117 21.5 54.9 66.7 72.4 56.31971.09.21 1 86.2 Y 09.21 國 會 81.2 -8.1 0 -5.0 54.9 66.7 72.4 56.31998.05.28 2 76.4 Y 03.11 國 會 86.0 1.7 -78 9.6 84.6 100.0 72.4 56.3芬 蘭 (1/1) 1994.10.16 2 70.4 Y 02.16 總 統 68.6 0.2 -242 6.7 70.4 100.0 Y Y法 國1 (6/14)1945.10.04 1 79.2 Y 10.21 國 會 79.8 2.5 17 0.6 62.1 100.0 68.8 78.6 Y Y1946.05.05 1 80.1 N 06.02 國 會 81.9 2.1 28 1.8 62.1 100.0 68.8 78.6通 過率(%)政府提案結 果與 政府 立場 一致歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 83

1946.10.13 1 68.2 Y 11.10 國 會 81.9 0 28 13.7 62.1 100.0 68.8 78.61958.09.28 1 80.5 Y 11.30 國 會 70.7 -12 63 -9.8 62.1 100.0 68.8 78.6 Y Y1969.04.27 1 80.1 N 06.15 總 統 77.1 -7.1 49 -3.0 62.1 100.0 68.8 78.6 Y N1988.06.26 5 36.9 Y 05.08 總 統 84.2 0.8 -49 47.3 76.1 100.0 68.8 78.6 Y Y06.12 國 會 66.2 -12.3 -14 29.3希 臘 (1/1) 1974.12.08 1 75.6 Y 11.17 國 會 79.6 -2.1 -21 4.0 75.6 100.0 Y N1987.11.09 3 65.1 Y 06.14 國 會 88.9 -0.1 -148 23.8 55.0 28.6 55.4 39.4義 大 利 (3/63) 2001.10.07 1 34.1 N 05.13 國 會 81.4 -1.5 -147 47.4 53.7 40.3 55.4 39.4 Y N84 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期2006.06.25 1 53.8 N 04.09 國 會 83.6 2.2 -77 29.8 53.7 40.3 55.4 39.4西 班 牙 (1/4) 1986.03.12 2 59.4 Y 06.23 國 會 70.4 -9.4 103 11.0 42.3 100.0 61.8 100.0 Y Y瑞 典 (1/5) 1994.10.13 2 83.3 Y 09.18 國 會 88.1 1.4 -25 4.8 82.6 0 73.4 80.0 Y Y說 明 :平 均 值 69.5 78.9 80.3 -2.4 -35 12.9 61.5 74.0 69.3 70.8表 中 所 列 法 國 第 五 共 和 時 期 的 選 舉 資 料 是 第 二 輪 投 票 的 日 期 與 投 票 率 ; 此 外 , 在 1998 年 時 法 國 同 時 也 舉 辦 總 統 大 選 與 國 會 大選 , 故 而 1988 年 的 公 民 投 票 有 兩 列 對 應 的 同 年 選 舉 資 料 。議 題 簡 稱 : (1) 憲 法 與 制 度 ; (2) 主 權 與 領 土 ; (3) 道 德 與 生 活 ; (4) 經 濟 與 社 會 ; (5) 無 法 回 復 的 決 定 。大 選 舉 辦 日 期 減 去 公 民 投 票 舉 辦 日 期 , 計 算 結 果 若 為 負 值 , 表 示 大 選 舉 辦 日 期 早 於 公 民 投 票 舉 辦 日 期 。大 選 投 票 率 減 去 公 民 投 票 投 票 率 , 計 算 結 果 若 為 負 值 , 表 示 公 民 投 票 投 票 率 高 於 大 選 投 票 率 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007); Pintor and Gratschew (2002); Wikipedia (2009).

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 85( 二 ) 多 議 題 公 民 投 票 的 同 時 選 舉表 五 是 歐 洲 各 國 在 1940 年 後 在 同 一 日 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投票 紀 錄 。 在 我 們 研 究 的 十 五 個 歐 洲 國 家 中 , 義 大 利 舉 辦 公 民 投 票 的次 數 最 多 , 同 時 也 最 常 將 多 項 議 題 合 併 舉 辦 。 在 義 大 利 六 十 三 次 的公 民 投 票 紀 錄 中 , 僅 有 少 數 的 七 次 是 單 獨 舉 辦 , 其 餘 皆 是 在 同 一 日舉 辦 兩 項 或 兩 項 以 上 議 題 的 公 民 投 票 。 而 且 , 義 大 利 在 舉 辦 多 議 題同 時 選 舉 的 公 民 投 票 時 , 大 部 分 都 是 一 次 將 五 項 以 上 的 議 題 交 由 公民 表 決 , 在 1995 年 6 月 11 日 時 , 甚 至 曾 經 同 日 表 決 十 二 項 公 民 投票 的 議 題 。 在 1970 年 之 前 , 義 大 利 事 實 上 僅 有 1946 年 戰 後 舉 辦 一次 有 政 府 提 案 針 對 國 體 形 式 的 公 民 投 票 經 驗 , 但 在 1970 年 代 之 後 ,大 部 分 的 公 民 投 票 都 是 由 人 民 提 案 ( 五 十 八 次 )(Morel, 2007) 的形 式 所 提 出 , 當 提 案 者 在 一 定 時 間 內 符 合 程 序 陸 續 提 出 多 項 公 民 投票 議 題 之 後 , 政 府 部 門 確 實 可 能 以 節 省 選 務 成 本 為 由 , 同 時 將 多 項議 題 的 公 民 投 票 合 併 舉 辦 。 但 除 了 義 大 利 之 外 , 其 餘 有 類 似 多 議 題公 民 投 票 經 驗 的 國 家 並 不 多 , 僅 有 丹 麥 、 法 國 以 及 冰 島 , 且 時 間 都集 中 在 1970 年 代 之 前 。在 關 於 同 日 舉 辦 多 議 題 公 民 投 票 的 投 票 率 方 面 , 我 們 可 以 明 顯發 現 每 項 不 同 議 題 之 間 的 投 票 率 約 略 相 同 。 舉 義 大 利 1993 年 同 時 舉辦 八 項 議 題 的 公 民 投 票 為 例 , 如 表 五 所 列 , 該 次 公 民 針 對 八 項 議 題的 投 票 率 , 最 高 者 與 最 低 者 幾 乎 沒 有 差 異 。 另 一 個 令 我 們 感 到 好 奇的 問 題 是 , 如 果 同 時 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投 票 , 讓 公 民 可 以 針 對 不同 議 題 , 一 次 表 達 多 項 意 見 , 是 否 能 夠 達 到 鼓 勵 參 與 公 民 投 票 的 效果 ? 表 五 同 時 列 出 該 國 歷 次 公 民 投 票 的 平 均 投 票 率 , 以 及 多 議 題 公民 投 票 同 時 選 舉 的 平 均 投 票 率 。 整 體 而 言 , 相 較 於 單 次 舉 辦 單 一 議

86 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期題 的 公 民 投 票 , 單 次 多 議 題 的 平 均 投 票 率 確 實 較 高 , 似 乎 可 以 達 到鼓 勵 公 民 參 與 的 效 果 。 不 過 , 我 們 同 時 也 可 以 看 出 另 外 一 個 趨 勢 ,義 大 利 雖 然 經 常 舉 辦 公 民 投 票 , 但 公 民 投 票 的 投 票 率 卻 每 況 愈 下 ,所 以 不 論 舉 辦 的 表 決 項 目 是 多 議 題 或 單 議 題 , 都 呈 現 逐 次 下 滑 的 趨勢 。從 表 五 也 可 以 明 顯 發 現 , 同 時 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投 票 , 除 了呈 現 不 同 議 題 之 間 投 票 率 相 近 的 情 況 之 外 , 還 可 能 導 致 各 項 公 民 投票 的 結 果 呈 現 一 致 性 。 換 言 之 , 雖 然 各 項 公 民 投 票 的 議 題 皆 不 相 同 ,但 這 些 同 時 舉 辦 的 公 民 投 票 結 果 , 絕 大 部 分 都 是 全 部 通 過 , 或 全 部未 通 過 。 惟 一 的 例 外 是 義 大 利 在 1995 年 針 對 十 二 項 議 題 同 時 舉 辦 的公 民 投 票 , 該 次 公 民 投 票 有 五 項 獲 得 同 意 , 七 項 遭 到 否 決 。 不 過 ,關 於 多 議 題 公 民 投 票 結 果 一 致 性 的 趨 勢 , 有 兩 點 我 們 必 須 加 以 說明 , 第 一 , 這 並 不 表 示 所 有 公 民 在 投 票 時 皆 對 每 項 議 題 有 一 致 的 意向 , 也 就 是 在 每 張 票 上 都 投 下 同 意 票 或 反 對 票 。 從 附 錄 A 可 以 看 出 ,其 實 在 這 些 同 時 選 舉 的 公 民 投 票 議 題 之 間 , 每 項 議 題 的 贊 成 率 及 反對 率 其 實 大 不 相 同 。 第 二 , 如 前 所 述 , 由 於 義 大 利 憲 法 規 定 , 公 民投 票 的 議 案 必 須 經 由 選 舉 人 多 數 參 加 投 票 , 且 經 有 效 投 票 多 數 之 贊同 , 始 為 通 過 ( 曹 金 增 ,2004:102), 因 此 , 在 義 大 利 多 次 全 面 遭到 否 決 的 多 議 題 公 民 投 票 中 , 其 實 許 多 是 因 為 公 民 投 票 的 投 票 率 未達 半 數 所 造 成 的 。有 關 多 議 題 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 結 果 呈 現 一 致 性 的 趨 勢 , 我 們另 外 也 可 以 從 公 民 投 票 的 議 題 類 型 加 以 闡 述 。 表 五 同 時 列 出 多 議 題公 民 投 票 同 時 選 舉 的 各 項 議 題 類 型 , 整 體 而 言 , 有 關 「 憲 法 與 制 度 」的 議 題 類 型 , 最 常 在 多 議 題 公 民 投 票 同 時 選 舉 時 被 作 為 表 決 的 議 題項 目 之 一 。 至 於 「 主 權 與 領 土 」 議 題 則 只 有 一 次 被 列 入 多 議 題 公 民

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 87投 票 的 案 例 , 是 冰 島 在 1944 年 討 論 是 否 採 取 新 的 共 和 國 憲 法 時 , 同時 表 決 是 否 解 除 與 丹 麥 的 聯 盟 。 換 言 之 , 近 年 來 有 關 歐 洲 整 合 的 議題 , 歐 洲 國 家 都 是 採 各 案 表 決 的 方 式 , 完 全 未 將 其 作 為 多 議 題 公 民投 票 同 時 表 決 的 多 項 項 目 之 一 , 足 見 歐 洲 各 國 對 歐 盟 整 合 議 題 的 重視 程 度 。 更 重 要 的 是 , 如 果 我 們 剔 除 義 大 利 四 次 因 為 投 票 率 未 達 五成 而 導 致 多 議 題 公 民 投 票 遭 到 全 數 否 決 的 案 例 , 我 們 可 以 從 其 餘 十次 全 數 同 意 或 全 數 否 決 的 案 例 中 發 現 , 議 題 類 型 對 多 議 題 公 民 投 票同 時 選 舉 的 一 致 性 結 果 具 有 影 響 。 對 照 表 五 所 列 的 議 題 類 型 與 投 票結 果 , 若 是 表 決 的 議 題 皆 屬 於 「 憲 法 與 制 度 」( 或 「 主 權 與 領 土 」)的 類 型 , 我 們 可 以 發 現 該 次 多 議 題 公 民 投 票 將 會 出 現 全 數 同 意 的 結果 。 然 而 , 若 是 公 民 投 票 的 各 項 議 題 比 例 偏 重 或 集 中 於 「 道 德 與 生活 」 或 「 經 濟 與 社 會 」 議 題 , 則 多 議 題 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 結 果 相對 容 易 傾 向 遭 到 全 數 否 決 。 由 此 可 見 , 除 了 義 大 利 因 為 投 票 率 門 檻的 因 素 容 易 導 致 多 議 題 公 民 投 票 遭 到 全 數 否 決 的 結 果 外 , 公 民 投 票的 表 決 內 容 與 議 題 類 型 也 會 影 響 多 議 題 公 民 投 票 的 結 果 。 至 少 就 少數 僅 有 的 幾 次 案 例 看 來 , 丹 麥 、 法 國 與 冰 島 的 案 例 都 能 呼 應 上 述 的推 論 。

88 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期表 五 歐 洲 各 國 「 多 議 題 」 同 時 選 舉 的 公 民 投 票 (1940-2007)國 家( 歷 次 平 均投 票 率 )時間同投時票議 題 數議 題 類 型同(1) (2) (3) (4)意1結 果 多 議 題 投 票 率 (%)未同意最 低最 高丹 麥 (72.4) 1953.05.28 2 2 0 0 0 2 0 57.1 59.1 58.1丹 麥 (72.4) 1963.06.25 4 0 0 1 3 0 4 73.0 73.2 73.1法 國 (68.8) 1945.10.04 2 2 0 0 0 2 0 79.2 79.2 79.2冰 島 (98.4) 1944.05.23 2 1 1 0 0 2 0 98.4 98.4 98.4義 大 利 (55.4) 1978.06.12 2 1 0 0 1 0 2 81.1 81.3 81.2義 大 利 (55.4) 1981.05.18 5 1 0 3 1 0 5 79.3 80.2 79.5義 大 利 (55.4) 1987.11.09 5 2 0 3 0 5 0 65.1 65.1 65.1義 大 利 (55.4) 1990.06.04 3 0 0 3 0 0 3 43.2 43.2 43.2義 大 利 (55.4) 1991.06.10 2 2 0 0 0 2 0 62.3 62.3 62.3義 大 利 (55.4) 1993.04.19 8 5 0 2 1 8 0 76.9 76.9 76.9義 大 利 (55.4) 1995.06.11 12 2 0 0 10 5 7 57.1 58.2 57.4義 大 利 (55.4) 1997.06.15 6 4 0 1 1 0 6 30.4 30.4 30.4義 大 利 (55.4) 2000.05.21 7 5 0 0 2 0 7 32.1 39.4 33.3義 大 利 (55.4) 2003.06.15 2 0 0 0 2 0 2 26.3 26.3 26.3義 大 利 (55.4) 2005.06.13 4 3 0 1 0 0 4 26.3 26.3 26.3總 計 66 30 1 14 21 26 40 59.4總平均說 明 :議 題 類 型 簡 稱 議 題 類 型 簡 稱 :(1) 憲 法 與 制 度 ;(2) 主 權 與 領 土 ;(3) 道 德 與 生 活 ;(4) 經 濟 與 社 會 。 惟 各 國 多 議 題 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 經 驗 未 涉 及 「 無 法 回 復 的決 定 」, 本 表 中 並 未 列 出 此 議 題 類 型 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007).

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 89( 三 ) 瑞 士 公 民 投 票 的 選 舉 時 程有 關 選 舉 時 程 的 議 題 方 面 , 在 我 們 研 究 的 時 間 內 , 瑞 士 從 1943年 以 後 , 每 四 年 皆 固 定 舉 辦 國 會 大 選 , 而 選 舉 的 時 間 通 常 都 訂 在 選舉 年 十 月 的 第 三 或 第 四 個 星 期 日 , 然 而 , 在 這 樣 穩 定 的 大 選 選 舉 時程 下 , 瑞 士 在 1940 年 到 2007 年 間 所 舉 辦 的 四 百 一 十 次 公 民 投 票 ,卻 沒 有 任 何 一 次 是 與 國 會 大 選 同 時 舉 辦 。 由 此 可 再 次 呼 應 歐 洲 十 五國 公 民 投 票 的 整 體 經 驗 , 亦 即 同 時 選 舉 所 能 帶 來 的 政 治 效 果 或 經 濟效 益 , 並 非 舉 辦 公 民 投 票 時 的 首 要 考 量 。 同 樣 地 , 若 我 們 將 選 舉 時程 的 議 題 放 大 為 「 同 年 選 舉 」 的 定 義 , 同 年 選 舉 的 公 民 投 票 次 數 共為 七 十 九 次 , 且 瑞 士 除 了 在 1943 年 的 國 會 選 舉 年 之 外 , 每 次 選 舉 年都 會 同 時 舉 辦 公 民 投 票 。如 表 六 所 示 , 普 遍 看 來 , 在 「 同 年 選 舉 」 的 狀 況 下 , 瑞 士 國 會大 選 的 投 票 率 也 會 相 對 高 於 公 民 投 票 的 投 票 率 。 在 七 十 九 次 同 年 選舉 的 公 民 投 票 經 驗 中 , 只 有 二 十 四 次 是 公 民 投 票 投 票 率 較 高 的 情形 , 而 且 , 這 些 公 民 投 票 投 票 率 較 高 的 案 例 其 幅 度 也 不 明 顯 , 整 體而 言 , 在 同 年 選 舉 的 情 況 下 , 瑞 士 國 會 大 選 的 投 票 率 會 相 對 高 於 公民 投 票 的 投 票 率 達 到 8%。

國 家( 同 年 選 舉 / 公民 投 票 次 數 )瑞 士 (79/410)表 六 瑞 士 公 民 投 票 與 國 會 大 選 同 年 選 舉 的 選 舉 時 程 與 結 果 (1940-2007)1947日 期同 年 選 舉公 民 投 票議 題1類 型投 票 率(%)結 果日 期國 會 大 選投 票 率(%)與 前 次 大選 投 票 率相 較 (%)大 選 與公 投 日差 距( 日 ) 2大 選 與公 投 投票 率 差距 (%) 305.18 4 59.4 N 154 12.307.06 4 79.7 Y 10.19 71.7 2.4 105 -8.007.06 4 79.7 Y105 -8.002.25 4 52.4 N 238 17.490 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期04.15 4 53.1 N 189 16.7195104.15 4 53.1 Y 10.21 69.8 -1.2 189 16.704.15 4 53.1 Y 189 16.707.08 4 37.6 N105 32.21955195903.13 4 55.5 N 217 13.210.16 68.7 -1.103.13 4 55.5 N217 13.202.01 1 66.7 N 259 1.810.18 68.5 -1.605.24 1 42.9 Y147 25.6

05.26 3 48.8 N 147 15.71963 12.08 1 41.8 Y 10.20 64.5 -2.4 -49 22.712.08 3 41.8 Y-49 22.71967 07.02 4 38.0 N 10.29 63.8 -0.4 119 25.802.07 1 57.7 Y 266 -1.31971 06.06 1 37.8 Y 10.31 56.4 -8.8 147 18.606.06 3 37.9 Y147 18.503.02 4 28.6 N 238 23.806.08 1 36.8 Y 140 15.606.08 4 36.8 N 140 15.606.08 4 36.8 Y 140 15.61975 06.08 4 36.8 Y 10.26 52.4 -4.5 140 15.606.08 4 36.8 Y 140 15.612.07 3 30.9 Y -42 21.512.07 4 31.2 Y -42 21.212.07 4 30.9 Y-42 21.51979 02.18 1 49.6 N 10.21 48.1 -4.4 245 -1.502.18 3 49.6 N245 -1.5歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 91

19831987199102.18 4 49.6 N 245 -1.502.18 4 49.6 Y 245 -1.505.20 3 37.6 Y 154 10.505.20 4 37.7 N 154 10.402.27 3 32.4 Y 238 16.502.27 4 32.4 N10.23 48.9 0.9238 16.512.04 1 35.9 N -42 13.012.04 1 35.8 Y-42 13.104.05 1 42.4 N 196 5.104.05 1 42.3 Y 196 5.204.05 1 42.2 Y 196 5.304.05 1 42.4 Y 10.18 47.5 -2.4 196 5.112.06 3 47.7 Y -49 -0.212.06 4 47.7 N -49 -0.212.06 4 47.7 Y-49 -0.203.03 1 31.3 Y 231 14.703.03 4 31.2 N10.20 46.0 -0.5231 14.806.02 1 33.3 N 140 12.706.02 1 33.3 Y140 12.792 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期

19951999200303.12 1 37.9 Y 224 4.303.12 3 37.9 N 224 4.303.12 4 37.9 N 224 4.303.12 4 37.9 N 10.22 42.2 -3.8 224 4.306.25 4 40.4 N 119 1.806.25 4 40.3 N 119 1.906.25 4 40.4 Y119 1.802.07 1 38.0 Y 259 5.202.07 3 38.0 Y 259 5.202.07 4 38.2 N 259 5.002.07 4 38.0 Y 259 5.204.18 1 35.9 Y10.24 43.2 1.2189 7.306.13 1 45.6 Y 133 -2.406.13 1 45.6 Y 133 -2.406.13 3 45.7 Y 133 -2.506.13 4 45.9 N 133 -2.706.13 4 45.6 N133 -2.402.09 1 28.7 Y 10.19 45.2 2.0 252 16.502.09 1 28.7 Y252 16.5歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 93

05.18 1 49.7 N 154 -4.505.18 1 49.5 Y 154 -4.305.18 1 49.6 Y 154 -4.405.18 3 49.6 N 154 -4.405.18 3 49.7 N 154 -4.505.18 3 49.8 N 154 -4.605.18 4 49.6 N 154 -4.405.18 4 49.7 N 154 -4.594 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期05.18 4 49.6 N 154 -4.403.11 4 45.9 N 224 2.4200710.21 48.3 3.506.17 4 36.2 Y126 12.1平 均 值 43.4 53.2 57.1-1.3153 8.0說 明 :議 題 簡 稱 : (1) 憲 法 與 制 度 ; (2) 主 權 與 領 土 ; (3) 道 德 與 生 活 ; (4) 經 濟 與 社 會 。國 會 大 選 舉 辦 日 期 減 去 公 民 投 票 舉 辦 日 期 , 計 算 結 果 若 為 負 值 , 表 示 國 會 大 選 舉 辦 日 期 早 於 公 民 投 票 舉 辦 日 期 。國 會 大 選 投 票 率 減 去 公 民 投 票 投 票 率 , 計 算 結 果 若 為 負 值 , 表 示 公 民 投 票 投 票 率 高 於 國 會 大 選 投 票 率 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007); The Swiss Parliament (2009).

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 95表 七 列 出 瑞 士 與 全 國 性 大 選 同 年 舉 辦 的 公 民 投 票 議 題 類 型 , 以及 在 相 同 該 議 題 類 型 非 同 年 選 舉 的 平 均 投 票 率 與 通 過 率 , 同 時 也 列出 瑞 士 歷 次 公 民 投 票 的 平 均 數 據 。 整 體 而 言 , 瑞 士 舉 辦 同 年 選 舉 的平 均 投 票 率 約 為 43.4%, 相 較 於 非 同 年 選 舉 的 平 均 投 票 率 44.6%, 以及 歷 年 各 次 公 民 投 票 的 平 均 投 票 率 44.3%, 彼 此 之 間 的 差 距 都 只 有1% 左 右 , 不 易 看 出 同 時 選 舉 對 公 民 投 票 的 效 果 。 然 而 , 如 果 從 通 過率 的 角 度 來 看 , 在 大 選 年 同 時 舉 辦 公 民 投 票 , 相 對 可 以 提 升 公 民 投票 通 過 的 機 率 , 瑞 士 歷 年 各 次 公 民 投 票 的 平 均 通 過 率 為 48.8%, 非同 年 選 舉 公 民 投 票 的 平 均 通 過 率 為 47.7%, 但 在 同 年 選 舉 的 情 況下 , 公 民 投 票 獲 得 通 過 的 機 率 就 會 提 高 到 53.2%。 由 此 可 見 , 當 瑞士 公 民 投 票 的 日 期 與 全 國 性 大 選 同 年 舉 辦 時 , 同 年 選 舉 也 可 以 為 公民 投 票 的 投 票 率 以 及 通 過 率 帶 來 正 面 的 效 果 , 這 一 點 與 歐 洲 其 他 國家 的 實 施 經 驗 頗 為 近 似 。表 七議 題憲 法 與制 度主 權 與領 土道 德 與生 活瑞 士 公 民 投 票 的 議 題 與 選 舉 時 程 : 投 票 率 及 通 過 率同 年 選 舉 非 同 年 選 舉 歷 次 公 民 投 票平 均平 均平 均通 過 率通 過 率通 過 率次 數 投 票 率 次 數 投 票 率 次 數 投 票 率(%)(%)(%)(%)(%)(%)26 41.6 76.9 83 44.6 53.0 109 43.9 58.70 13 50.8 61.5 13 50.8 61.514 42.7 57.1 81 44.3 37.0 95 44.0 40.0經 社 議 題 39 44.8 35.9 154 44.2 49.4 193 44.3 46.6總 計 79 43.4 53.2 331 44.6 47.7 410 44.3 48.8資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); The SwissParliament (2009).

96 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期表 八 是 瑞 士 在 1940 年 後 在 同 一 日 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投 票 紀錄 。 在 我 們 研 究 的 時 段 之 中 , 瑞 士 有 將 高 達 三 百 四 十 一 次 的 公 民 投票 , 分 為 一 百 一 十 一 次 採 取 一 次 多 議 題 的 方 式 舉 辦 。 大 部 分 都 是 一次 將 五 項 以 下 的 議 題 交 由 公 民 表 決 , 但 在 2003 年 5 月 18 日 的 時 候 ,瑞 士 也 曾 經 將 高 達 九 項 的 議 題 合 併 舉 辦 。 關 於 同 日 舉 辦 多 議 題 公 民投 票 的 投 票 率 方 面 , 我 們 也 可 以 發 現 在 多 議 題 同 時 選 舉 的 時 候 , 每項 不 同 議 題 之 間 的 投 票 率 約 略 相 同 。 舉 上 述 2003 年 5 月 18 日 的 九項 議 題 為 例 , 其 中 投 票 率 最 低 的 是 有 關 「 民 事 保 護 法 案 」 的 公 民 投票 49.5%, 而 最 高 的 是 針 對 「 星 期 天 無 車 日 」 的 公 民 投 票 , 其 投 票率 為 49.8%, 兩 項 議 題 之 間 的 投 票 率 幾 乎 沒 有 差 距 。 然 而 , 瑞 士 雖然 經 常 採 取 多 議 題 公 民 投 票 的 方 式 , 但 似 乎 並 沒 有 達 到 鼓 勵 公 民 參與 的 效 果 。 整 體 而 言 , 瑞 士 歷 次 公 民 投 票 的 平 均 投 票 率 為 44.3%,而 單 次 多 議 題 公 民 投 票 的 平 均 投 票 率 卻 仍 只 有 44.0%。 這 一 點 卻 是和 其 他 歐 洲 國 家 所 呈 現 出 來 的 趨 勢 不 同 。 從 表 八 也 可 以 發 現 , 在 瑞士 一 百 一 十 一 次 的 多 議 題 公 民 投 票 經 驗 中 , 有 四 十 七 次 、 超 過 四 成(42.3%) 的 情 況 是 呈 現 公 民 投 票 的 結 果 全 部 通 過 , 或 全 部 未 通 過 。由 此 可 見 , 同 時 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投 票 同 樣 可 能 導 致 各 項 公 民 投票 的 結 果 呈 現 一 致 性 。

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 97時表 八 瑞 士 「 多 議 題 」 同 時 選 舉 的 公 民 投 票 (1940-2007)間同投時票議 題 數議 題 類 型 結 果 多 議 題 投 票 率 (%)1 2 3 4同意未同意最 低最 高1947.07.06 2 0 0 0 2 2 0 79.7 79.7 79.71949.05.22 2 0 0 1 1 0 2 61.1 61.1 61.11950.12.03 2 2 0 0 0 2 0 55.7 55.7 55.71951.04.15 3 0 0 0 3 2 1 53.1 53.1 53.11952.10.05 2 0 0 0 2 1 1 52.6 52.6 52.61952.11.23 2 0 0 0 2 2 0 56.4 56.4 56.41953.12.06 2 1 0 1 0 1 1 59.2 60.3 59.81954.06.20 2 1 0 0 1 0 2 40.7 41.0 40.91955.03.13 2 0 0 0 2 0 2 55.5 55.5 55.51956.05.13 2 0 0 0 2 0 2 52.1 52.6 52.41956.09.30 2 1 0 0 1 0 2 43.8 44.0 43.91957.03.03 2 1 0 0 1 0 2 53.0 53.1 53.11957.11.24 2 0 0 1 1 2 0 45.5 45.5 45.51958.07.06 2 0 0 0 2 2 0 42.3 42.4 42.41958.12.07 2 0 0 0 2 2 0 46.2 46.4 46.31961.03.05 2 0 0 0 2 1 1 62.8 63.3 63.11962.05.27 2 1 0 1 0 1 1 38.8 38.8 38.81963.12.08 2 1 0 1 0 2 0 41.8 41.8 41.81965.02.28 2 0 0 0 2 2 0 59.7 59.7 59.71966.10.16 2 0 0 1 1 1 1 47.9 48.0 48.01970.09.27 2 0 0 0 2 1 1 43.8 43.8 43.81971.06.06 2 1 0 1 0 2 0 37.8 37.9 37.91972.03.05 3 0 0 0 3 2 1 35.7 35.7 35.71972.06.04 2 0 0 0 2 2 0 26.7 26.7 26.71972.12.03 3 0 1 0 2 2 1 52.9 52.9 52.91973.03.04 2 0 0 1 1 1 1 27.5 27.5 27.51973.12.02 5 1 0 1 3 5 0 35.0 35.0 35.0總平均

98 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期時間同投時票議 題 數議 題 類 型 結 果 多 議 題 投 票 率 (%)1 2 3 4同意未同意最 低最 高1974.12.08 4 1 0 0 3 1 3 39.5 39.7 39.61975.06.08 5 1 0 0 4 4 1 36.8 36.8 36.81975.12.07 3 0 0 1 2 3 0 30.9 31.2 31.01976.03.21 3 0 0 0 3 0 3 39.3 39.4 39.41976.06.13 3 0 0 0 3 1 2 34.5 34.6 34.51976.09.26 2 0 0 1 1 0 2 33.5 33.5 33.51976.12.05 3 0 0 0 3 2 1 45.1 53.8 48.01977.03.13 4 4 0 0 0 1 3 45.0 45.2 45.11977.06.12 2 0 0 0 2 1 1 49.9 50.0 50.01977.09.25 6 2 0 2 2 2 4 51.4 51.6 51.71977.12.04 4 3 0 0 1 2 2 38.1 38.3 38.21978.02.26 4 1 0 1 2 2 2 48.0 48.5 48.31978.05.28 5 0 0 4 1 1 4 48.7 49.1 48.91978.12.03 4 1 0 2 1 3 1 43.2 43.3 43.31979.02.18 4 1 0 1 2 1 3 49.6 49.6 49.61979.05.20 2 0 0 1 1 1 1 37.6 37.7 37.71980.03.02 2 0 0 1 1 1 1 34.5 34.7 34.61980.11.30 4 1 0 1 2 4 0 41.9 42.1 42.01981.06.14 2 1 0 0 1 2 0 33.9 33.9 33.91982.06.06 2 2 0 0 0 1 1 35.2 35.2 35.21982.11.28 2 0 0 0 2 1 1 32.9 32.9 32.91983.02.27 2 0 0 1 1 1 1 32.4 32.4 32.41983.12.04 2 2 0 0 0 1 1 35.8 35.9 35.91984.02.26 3 0 0 2 1 2 1 52.8 52.8 52.81984.05.20 2 0 0 0 2 0 2 42.5 42.5 42.51984.09.23 2 0 0 2 0 0 2 41.6 41.7 41.71984.12.02 3 0 0 1 2 2 1 37.5 37.6 37.61985.03.10 4 2 0 1 1 2 2 34.4 35.0 34.81985.06.09 4 1 0 1 2 3 1 35.2 35.7 35.41985.09.22 3 1 0 1 1 2 1 40.9 41.1 41.0總平均

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 99時間同投時票議 題 數議 題 類 型 結 果 多 議 題 投 票 率 (%)1 2 3 4同意未同意最 低最 高1986.09.28 4 0 0 2 2 0 4 34.7 34.9 34.81986.12.07 2 0 0 0 2 1 1 34.7 34.7 34.71987.04.05 4 4 0 0 0 3 1 42.2 42.4 42.31987.12.06 3 0 0 1 2 2 1 47.7 47.7 47.71988.06.12 2 0 0 0 2 0 2 41.9 42.0 42.01988.12.04 3 1 0 0 2 0 3 52.8 52.9 52.81989.11.26 2 1 0 1 0 0 2 69.2 69.2 69.21990.04.01 6 1 0 1 4 0 6 40.7 41.1 41.01990.09.23 4 0 0 4 0 3 1 40.3 40.4 40.31991.03.03 2 1 0 0 1 1 1 31.2 31.3 31.31991.06.02 2 2 0 0 0 1 1 33.3 33.3 33.31992.02.16 2 0 0 1 1 0 2 44.4 44.5 44.51992.05.17 7 1 2 4 0 6 1 38.8 39.2 39.11992.09.27 6 3 0 1 2 4 2 45.4 45.9 45.61993.03.07 3 0 0 2 1 2 1 51.2 51.3 51.31993.06.06 2 1 0 1 0 0 2 55.6 55.6 55.61993.09.26 5 1 0 2 2 5 0 39.5 39.9 39.81993.11.28 6 2 0 2 2 4 2 45.4 45.5 45.41994.02.20 5 1 0 0 4 5 0 40.7 40.9 40.81994.06.12 3 1 1 1 0 0 3 46.6 46.8 46.71994.09.25 2 1 0 0 1 2 0 45.5 45.9 45.71994.12.04 3 1 0 0 2 2 1 43.8 43.8 43.81995.03.12 4 1 0 1 2 1 3 37.9 37.9 37.91995.06.25 3 0 0 0 3 1 2 40.3 40.4 40.41996.03.10 5 2 0 1 2 4 1 30.9 31.0 31.01996.06.09 2 1 0 1 0 1 1 31.3 31.4 31.41996.12.01 2 0 0 0 2 0 2 46.7 46.7 46.71997.06.08 3 1 1 0 1 1 2 35.3 35.5 35.41997.09.28 2 0 0 1 1 0 2 40.6 40.8 40.71998.06.07 3 2 0 1 0 1 2 40.9 41.3 41.1總平均

100 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期時間同投時票議 題 數議 題 類 型 結 果 多 議 題 投 票 率 (%)1 2 3 4同意未同意最 低最 高1998.09.27 3 0 0 1 2 1 2 51.6 51.8 51.71998.11.29 4 0 0 1 3 3 1 38.0 38.4 38.21999.02.07 4 1 0 1 2 3 1 38.0 38.2 38.11999.06.13 5 2 0 1 2 3 2 45.6 45.9 45.72000.03.12 5 3 0 2 0 1 4 41.9 42.4 42.22000.09.24 5 2 0 3 0 0 5 44.7 45.3 44.92000.11.26 5 1 0 0 4 1 4 41.5 41.7 41.72001.03.04 3 0 1 1 1 0 3 55.7 55.8 55.82001.06.10 3 2 0 1 0 3 0 42.1 42.5 42.42001.12.02 5 1 0 1 3 1 4 37.8 37.9 37.82002.03.03 2 0 1 1 0 1 1 58.3 58.4 58.42002.06.02 2 0 0 1 1 1 1 41.7 41.8 41.82002.09.22 3 0 0 0 3 0 3 44.8 45.2 45.12002.11.24 2 1 0 0 1 1 1 47.8 47.9 47.92003.02.09 2 2 0 0 0 2 0 28.7 28.7 28.72003.05.18 9 3 0 3 3 7 2 49.5 49.8 49.62004.02.08 3 1 0 1 1 1 2 45.4 45.6 45.52004.05.16 3 0 0 0 3 0 3 50.8 50.8 50.82004.09.26 4 2 0 1 1 1 3 53.5 53.8 53.72004.11.28 3 2 0 1 0 3 0 36.8 37.0 36.92005.06.05 2 0 1 1 0 2 0 56.5 56.6 56.62005.11.27 2 0 0 1 1 2 0 42.2 42.3 42.32006.09.24 3 2 0 0 1 2 1 48.7 48.9 48.82006.11.26 2 0 1 0 1 2 0 45.0 45.0 45.0總 計 341 88 9 83 161 176 165 44.0說 明 :議 題 類 型 簡 稱 議 題 類 型 簡 稱 :(1) 憲 法 與 制 度 ;(2) 主 權 與 領 土 ;(3) 道 德 與 生 活 ;(4) 經 濟 與 社 會 。 惟 瑞 士 多 議 題 公 民 投 票 同 時 選 舉 的 經 驗 未 涉 及 「 無 法 回 復 的決 定 」, 本 表 中 並 未 列 出 此 議 題 類 型 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009).總平均

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 101五 、 結 論基 於 民 主 參 與 的 理 念 以 及 防 範 代 議 政 治 之 缺 失 , 現 代 民 主 國 家大 部 分 皆 有 公 民 投 票 的 制 度 設 計 。 過 去 研 究 多 從 規 範 性 的 角 度 討 論公 民 投 票 的 意 義 與 重 要 性 , 本 文 則 以 議 題 及 投 票 時 程 兩 個 面 向 來 看公 民 投 票 的 實 際 結 果 。 由 於 公 民 投 票 強 調 的 是 公 民 直 接 參 與 的 過程 , 因 此 相 對 而 言 , 公 民 投 票 的 投 票 率 應 該 較 公 民 投 票 的 結 果 更 加值 得 重 視 。 本 文 的 特 點 及 重 要 貢 獻 即 在 於 除 了 以 公 民 投 票 通 過 與 否的 結 果 面 向 之 外 , 更 加 上 以 公 民 投 票 的 投 票 率 高 低 來 分 析 議 題 與 時程 的 問 題 。本 文 研 究 歐 洲 十 五 個 國 家 的 全 國 性 公 民 投 票 經 驗 , 針 對 議 題 、投 票 時 程 以 及 結 果 進 行 分 析 及 歸 納 , 並 與 施 行 公 投 次 數 最 多 、 歷 史最 優 久 的 瑞 士 加 以 比 較 。 在 公 民 投 票 的 議 題 方 面 , 我 們 以 Schiller(2003: 5-6) 提 出 的 議 題 類 型 作 為 區 分 的 標 準 , 研 究 結 果 發 現 , 在五 種 典 型 的 公 民 投 票 議 題 中 , 屬 於 公 共 領 域 的 憲 法 與 制 度 議 題 , 以及 影 響 層 次 深 遠 的 主 權 、 領 土 議 題 , 相 對 會 受 到 公 民 的 重 視 , 表 現出 較 高 的 投 票 率 以 及 通 過 率 。 至 於 瑞 士 公 民 投 票 議 題 是 以 「 道 德 與生 活 」 以 及 「 經 濟 與 社 會 」 議 題 最 為 普 遍 , 惟 在 投 票 率 及 通 過 率 方面 , 瑞 士 則 與 其 他 歐 洲 國 家 的 整 體 經 驗 相 似 , 同 樣 在 「 憲 法 與 制 度 」以 及 「 主 權 與 領 土 」 方 面 的 議 題 比 例 相 對 顯 著 。 其 次 , 在 選 舉 時 程方 面 , 公 民 投 票 與 全 國 性 大 選 「 同 時 選 舉 」 的 案 例 並 不 常 見 , 從 1940年 代 以 來 除 了 丹 麥 在 1971 年 曾 經 舉 辦 一 次 公 民 投 票 與 國 會 大 選 同時 選 舉 之 外 , 其 餘 國 家 皆 未 曾 有 過 公 民 投 票 結 合 全 國 大 選 的 經 驗 。在 瑞 士 方 面 , 從 1940 年 到 2007 年 間 共 舉 辦 的 四 百 一 十 次 公 民 投 票 ,

102 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期同 樣 也 沒 有 任 何 一 次 是 與 國 會 大 選 同 時 舉 辦 。 由 此 可 見 , 雖 然 同 時選 舉 可 以 節 省 選 務 行 政 成 本 , 但 卻 沒 有 在 歐 洲 國 家 舉 辦 的 公 民 投 票經 驗 上 獲 得 證 實 。 最 後 , 歐 洲 國 家 確 實 有 數 次 「 多 議 題 」 同 時 選 舉的 公 民 投 票 經 驗 , 而 且 普 遍 相 對 可 以 提 高 投 票 率 , 同 時 在 投 票 結 果上 呈 現 多 議 題 全 數 同 意 或 全 數 否 決 的 趨 勢 。 相 較 於 歐 洲 其 他 國 家 的整 體 經 驗 , 瑞 士 雖 然 也 經 常 同 時 舉 辦 多 項 議 題 的 公 民 投 票 , 並 且 也呈 現 投 票 結 果 的 一 致 性 , 惟 這 種 多 議 題 公 民 投 票 的 方 式 , 並 沒 有 提高 投 票 率 , 達 到 鼓 勵 公 民 參 與 的 效 果 。台 灣 在 2004 年 與 2008 年 共 舉 辦 六 次 公 民 投 票 。 在 議 題 的 性 質上 , 六 次 公 民 投 票 皆 偏 向 憲 法 與 制 度 , 以 及 主 權 與 領 土 層 次 的 議 題 ,這 與 本 文 所 研 究 歐 洲 十 五 個 國 家 的 經 驗 頗 為 近 似 , 但 不 同 的 是 , 這六 次 公 民 投 票 最 後 卻 都 因 為 投 票 率 未 達 50% 的 制 度 門 檻 , 結 果 都 未獲 得 通 過 。 就 公 民 投 票 的 民 主 意 義 , 以 及 歐 洲 民 主 國 家 的 實 施 經 驗看 來 , 全 盤 皆 墨 的 投 票 結 果 確 實 發 人 省 思 。 此 外 , 這 六 次 的 公 民 投票 總 共 分 為 三 次 舉 辦 , 每 次 皆 針 對 兩 個 議 題 , 更 特 別 的 是 , 這 六 次公 民 投 票 皆 與 其 他 的 全 國 性 選 舉 合 併 舉 辦 。 8 這 種 在 選 舉 時 程 上 , 同時 採 多 議 題 選 舉 , 並 且 合 併 全 國 性 大 選 的 公 民 投 票 案 例 , 在 歐 洲 國家 1940 年 代 以 來 的 公 民 投 票 實 施 經 驗 中 確 實 前 所 未 見 。 因 此 , 從 歐洲 國 家 的 公 民 投 票 實 施 經 驗 看 來 , 未 來 台 灣 應 該 強 調 公 民 投 票 的 獨立 性 , 至 少 在 舉 辦 公 民 投 票 的 選 舉 時 程 方 面 , 應 與 總 統 選 舉 或 立 法委 員 選 舉 脫 鉤 , 以 期 能 借 鏡 歐 洲 國 家 的 發 展 經 驗 。 惟 作 者 必 須 強 調 ,各 國 所 舉 辦 的 全 國 性 公 民 投 票 , 不 論 是 由 政 府 還 是 人 民 提 案 , 往 往8. 2004 年 第 一 次 舉 辦 的 第 一 案 ( 強 化 國 防 ) 與 第 二 案 ( 對 等 談 判 ) 公 民 投 票 , 以 及 2008 年 3月 22 日 第 三 次 舉 辦 的 第 五 案 ( 台 灣 加 入 聯 合 國 ) 與 第 六 案 ( 務 實 重 返 聯 合 國 ) 公 民 投 票 ,皆 與 總 統 大 選 合 併 舉 辦 ; 而 2008 年 1 月 12 日 第 二 次 舉 辦 的 第 三 案 ( 討 黨 產 ) 與 第 四 案 ( 反貪 腐 ) 公 民 投 票 , 則 是 與 立 法 委 員 選 舉 合 併 。

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 103有 一 定 的 時 程 規 範 , 不 一 定 能 與 全 國 性 大 選 搭 配 。 更 重 要 的 是 , 在歐 洲 國 家 採 取 的 議 會 內 閣 制 之 下 , 議 會 常 會 因 為 各 種 政 治 因 素 而 提前 改 選 , 甚 至 已 為 政 治 常 態 , 就 此 而 言 , 全 國 性 大 選 的 時 程 並 非 固定 , 也 就 更 不 易 與 公 民 投 票 時 程 相 互 搭 配 。 此 外 , 近 來 歐 洲 國 家 又多 面 臨 歐 洲 整 合 的 議 題 , 針 對 此 等 議 題 的 公 民 投 票 又 有 時 間 上 的 規範 與 限 制 。 因 此 , 基 於 各 國 公 民 投 票 相 關 法 規 所 定 時 程 之 繁 複 程 度不 一 , 且 又 有 各 種 憲 法 上 的 制 度 因 素 , 公 民 投 票 與 全 國 性 大 選 是 否合 併 或 分 開 舉 行 , 相 當 程 度 上 係 屬 制 度 選 擇 的 問 題 。 然 本 文 所 強 調者 為 制 度 運 作 下 歐 洲 國 家 公 民 投 票 在 選 舉 時 程 上 的 獨 立 性 , 有 關 制度 選 擇 及 議 程 設 定 的 問 題 , 有 待 另 文 更 詳 盡 的 討 論 及 驗 證 。此 外 , 就 我 們 研 究 的 歐 洲 十 五 個 國 家 而 言 , 政 府 提 案 公 民 投 票的 投 票 率 可 以 達 到 70.6%, 而 通 過 率 則 高 達 73.0%(27/37), 相 對而 言 , 非 政 府 提 案 公 民 投 票 的 投 票 率 為 59.0%, 同 意 率 也 只 有 39.2%(31/79)。 顯 然 地 , 公 民 投 票 的 發 動 方 式 如 果 是 由 政 府 提 案 的 話 ,不 論 在 投 票 率 或 同 意 率 都 較 高 , 換 言 之 , 政 府 提 案 的 公 民 投 票 比 較容 易 取 得 公 民 的 同 意 , 這 隱 含 著 政 府 可 能 藉 此 在 執 政 上 獲 得 民 意 背書 。 理 論 上 公 民 投 票 是 一 個 闡 揚 直 接 民 主 精 神 的 有 力 途 徑 , 然 而 ,實 際 上 卻 也 可 能 成 為 政 治 實 務 者 用 以 操 弄 政 治 , 以 便 打 擊 對 手 抑 或從 中 得 利 的 合 法 手 段 。 從 這 樣 的 角 度 看 來 , 或 許 還 有 許 多 公 民 投 票的 「 政 治 面 向 」 值 得 我 們 未 來 加 以 探 討 。此 外 ,Rourke 等 學 者 (1992: 5) 指 出 , 二 十 世 紀 九 ○ 年 代 之 後 ,公 民 投 票 制 度 已 深 入 到 非 民 主 國 家 之 中 。 而 根 據 謝 復 生 等 學 者(1997:30-36) 的 研 究 , 二 十 世 紀 亞 洲 國 家 的 公 民 投 票 結 果 通 常 以高 投 票 率 及 高 同 意 率 為 表 徵 , 並 且 經 常 成 為 獨 裁 政 權 合 法 化 的 工具 。 針 對 此 點 , 未 來 建 議 可 以 加 入 新 興 民 主 國 家 的 公 民 投 票 經 驗 ,

104 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期並 且 透 過 更 詳 盡 的 統 計 方 法 , 歸 納 各 種 可 能 影 響 公 民 投 票 結 果 的 變項 , 分 析 變 項 之 間 的 相 關 性 。

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 105參 考 書 目Barber, Benjamin. 1984. Strong Democracy: Participatory Politics fora New Age. Berkeley, C.A.: University of California Press.Butler, David. E. and Austin Ranney. 1978. eds. Referendum: AComparative Study of Practice and Theory. Washington D.C.:American Enterprise Institute.Butler, David E. and Austin Ranney. 1994. eds. Referendum aroundthe World: The Growing Use of Direct Democracy. WashingtonD.C.: American Enterprise Institute.Center for Research on Direct Democracy. 2009. “Direct DemocracyDatabases.” in http://www.c2d.ch/inner.php?table=votes. Latestupdate 26 March 2009.Cox, Gary W. 1997. Making Votes Count: Strategic Coordination inthe World’s Electoral Systems. Cambridge, N.Y.: CambridgeUniversity Press.Cronin, Thomas E. 1989. Direct Democracy: The Politics of Initiative,Referendum, and Recall. Cambridge, M.A.: Harvard UniversityPress.Dalton, Russell S. et al. 2001. “Public Opinion and Direct Democracy.”Journal of Democracy 12, 4: 141-153.Dalton, Russell S. 2004. Democratic Challenges, Democratic Choices.Oxford, U.K.: Oxford University PressDuhamel, Olivier. 2005. “Fallait-il éviter le référendum?” in Olivier

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國 家( 政 府 提 案 /總 次 數 )年 份 月 日附 錄 A 歐 洲 十 五 個 國 家 的 公 民 投 票 (1940-2007)議 題結 果 與是 否 政 政 府 立府 提 案 場 是 否一 致結 果投 票 率(%)Yes(%)No(%)同 年 選 舉時 間大 選 投 票 率類 型 (%)Austria 1978 05.11 3 興 建 Zwentendorf 核 電 廠 N 64.1 49.5 50.5(1/2) 1994 12.06 2 加 入 歐 盟 Y Y Y 82.4 66.6 33.4 1994.10.09 國 會 82.5Belgium(1/1)Denmark(1/16)1950 12.30 1 恢 復 King Leopold III 的 王 權 Y Y Y 92.9 57.7 43.3 1950.06.04 國 會 92.61953 05.28 1將 投 票 年 齡 限 制 從 25 歲 降低 為 23 歲 或 21 歲23 歲 57.123 歲(54.6)丹 麥 改 為 一 院 制 等 憲 政 改1953 05.28 1革 議 題Y 59.1 78.8 21.2將 投 票 年 齡 限 制 從 23 歲 降1961 05.30 1低 為 或 21 歲Y 37.3 55.0 45.0關 於 土 地 買 賣 事 宜 國 家 可1963 06.25 4先 行 決 定N 73.2 38.6 61.41963 06.25 3 環 境 保 護 法 N 73.0 42.6 57.4國 家 可 先 行 決 定 公 有 土 地1963 06.25 4買 賣 事 宜N 73.0 39.6 60.41963 06.25 4 居 住 法 (Residency Laws) N 73.0 38.4 61.6將 投 票 年 齡 限 制 從 21 歲 降1969 06.24 1低 為 或 18 歲N 64.1 21.0 79.021 歲 1953.04.21 國 會 80.8(45.4) 1953.09.22 國 會 80.6112 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期

Finland(1/1)France(12/14)1971 09.21 1將 投 票 年 齡 限 制 從 21 歲 降低 為 或 20 歲Y 86.2 57.0 43.0 1971.09.21 國 會 81.21972 10.02 2 加 入 歐 洲 共 同 體 Y 90.1 63.0 37.01978 09.19 1將 投 票 年 齡 限 制 從 20 歲 降低 為 或 18 歲Y 63.2 54.0 46.01986 02.27 2 簽 訂 單 一 歐 洲 條 約 Y Y Y 75.4 56.2 43.81992 06.02 2 加 入 歐 盟 N 83.1 48.0 52.0與 歐 洲 共 同 體 簽 訂 聯 盟 條1993 05.18 2約Y 86.3 57.0 43.01998 05.28 2 簽 訂 阿 姆 斯 特 丹 歐 盟 條 約 Y 76.4 55.0 45.0 1998.03.11 國 會 86.02000 09.28 2 加 入 歐 洲 單 一 貨 幣 N 88.2 47.0 53.01994 10.16 2 加 入 歐 盟 Y Y Y 70.4 56.9 43.1 1994.02.16 總 統 68.61945 10.04 1 過 渡 憲 法 Y Y Y 79.2 66.5 33.5 1945.10.21 國 會 79.81945 10.04 1 設 置 憲 法 會 議 Y Y Y 79.2 96.4 3.61946 05.05 1 憲 政 改 革 N 80.1 47.0 53.01946 10.13 1 憲 法 Y 68.2 53.0 47.01946.06.02 國 會 81.91946.11.10 國 會 81.91958 09.28 1 是 否 通 過 1958 年 憲 法 Y Y Y 80.5 85.2 14.9 1958.11.30 國 會 70.71961 01.08 5 阿 爾 及 利 亞 成 立 自 治 政 府 Y Y Y 76.5 75.3 24.71962 04.08 5 Evian 協 定 ( 有 關 阿 爾 及 利亞 獨 立 事 宜 )Y Y Y 75.6 90.7 9.3歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 113

1962 10.28 1 總 統 民 選 的 憲 政 改 革 方 案 Y Y Y 76.9 62.3 37.81969 04.27 11972 04.23 2權 力 下 放 地 方 以 及 改 革 參 議院 ( 隔 日 戴 高 樂 辭 職 下 台 )讓 英 國 、 愛 爾 蘭 、 丹 麥 、 挪威 加 入 歐 洲 經 濟 共 同 體1988 06.26 5 提 高 New Caledonia 地 區 的自 治 地 位Y N N 80.1 47.6 52.4 1969.06.15 總 統 77.1Y Y Y 60.3 68.3 31.7Y Y Y 36.9 80.0 20.0馬 斯 垂 克 條 約 ( 事 關 歐 洲1992 09.20 2聯 盟 的 未 來 )Y Y Y 69.7 51.1 49.02000 09.24 1 總 統 任 期 由 七 年 改 為 五 年 Y Y Y 30.2 73.2 26.82005 05.29 2 歐 盟 憲 法 草 案 Y N N 69.3 45.3 54.7Greece君 王 制 共 和 制1974 12.08 1 國 體 Y N 共 和 制 75.6(1/1)(30.8) (69.2)Iceland 1944 05.23 2 解 除 與 丹 麥 的 聯 盟 Y Y Y 98.4 99.5 0.5(2/2) 1944 05.23 1 採 取 新 的 共 和 國 憲 法 Y Y Y 98.4 98.5 1.5Italy(3/63)1946 06.02 1 國 體 Y Y 共 和 制 89.0君 王 制(45.7)共 和 制(54.3)1974 05.13 3 撤 銷 離 婚 法 的 規 定 N 88.2 41.0 59.01978 06.12 4 撤 銷 社 會 秩 序 維 護 法 N 81.1 24.0 76.01978 06.12 1 廢 除 國 家 補 助 政 黨 財 源 N 81.3 43.7 56.31981 05.18 3 墮 胎 合 法 化 N 79.3 12.0 88.01981 05.18 3 修 正 墮 胎 法 N 79.3 32.0 68.01988.05.08 總 統 84.21988.06.12 國 會 66.21974.11.17 國 會 79.6114 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期

1981 05.18 1 撤 銷 反 恐 怖 主 義 法 N 80.2 15.0 85.01981 05.18 3 廢 除 終 身 監 禁 規 定 N 79.3 23.0 77.0取 消 警 察 首 長 發 派 武 器 執1981 05.18 4照 的 權 力N 79.3 14.0 86.01985 06.10 4 修 正 薪 資 指 標 N 78.2 46.0 54.0停 止 ENEL 國 際 公 司 研 發 核1987 11.09 3子 反 應 爐Y 65.1 72.0 28.0 1987.06.14 國 會 88.9解 散 議 會 成 立 的 反 政 府 調1987 11.09 1查 委 員 會Y 65.1 85.0 15.0停 止 國 家 對 核 能 發 電 廠 的1987 11.09 3補 助Y 65.1 80.0 20.0停 止 CIPE 政 府 委 員 會 繼 續1987 11.09 3挑 選 核 子 反 應 爐 預 定 地Y 65.1 81.0 19.0當 法 院 出 現 錯 誤 裁 決 時 公1987 11.09 1民 可 不 遵 從Y 65.1 80.0 20.01989 06.18 2 根 據 歐 洲 憲 法 承 認 歐 盟 Y Y Y 80.7 88.0 12.01990 06.04 3 禁 止 農 用 殺 蟲 劑 N 43.2 93.0 7.01990 06.04 3 撤 銷 狩 獵 法 N 43.2 92.0 8.01990 06.04 3 禁 止 進 入 私 有 財 產 地 區 狩 獵 N 43.2 92.0 8.0撤 銷 四 個 議 會 選 舉 當 選 人1991 06.10 1資 格Y 62.3 96.0 4.01991 06.10 1 選 舉 制 度 改 革 Y 62.3 96.0 4.0歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 115

1993 04.19 3購 買 毒 品 合 法 化 (legalizingthe consumption of drugs)Y 76.9 55.0 45.01993 04.19 1 廢 除 旅 遊 娛 樂 部 Y 76.9 82.0 18.0廢 除 參 議 院 選 舉 的 比 例 代1993 04.19 1表 席 次Y 76.9 82.0 18.01993 04.19 3 環 境 規 範 Y 76.9 82.0 18.01993 04.19 1 廢 除 企 業 部 Y 76.9 90.0 10.01993 04.19 1 停 止 政 府 對 政 黨 的 財 政 補 助 Y 76.9 90.0 10.01993 04.19 4 變 更 國 營 銀 行 Y 76.9 90.0 10.01993 04.19 1 廢 除 農 業 部 Y 76.9 70.0 30.0私 人 公 司 廣 告 不 得 同 時 於1995 06.11 4兩 個 國 家 電 視 頻 道 撥 放N 58.2 44.0 56.01995 06.11 4 禁 止 節 目 撥 放 中 的 廣 告 干 擾 N 58.2 44.0 56.0撤 銷 私 人 公 司 擁 有 電 視 台1995 06.11 4數 的 法 律 限 制N 58.2 43.0 57.0撤 銷 市 政 府 頒 布 的 營 業 時1995 06.11 4間 規 定N 57.1 37.0 63.0不 可 擅 自 刪 減 工 會 勞 工 的1995 06.11 4薪 資 與 退 休 金Y 57.1 56.0 44.0撤 銷 市 政 府 發 放 賣 酒 營 業1995 06.11 4執 照 的 權 力N 57.1 36.0 64.01995 06.11 1 禁 止 擅 入 民 宅 逮 捕 黑 手 黨 員 Y 57.1 64.0 36.0116 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期

1995 06.11 4 降 低 授 與 工 會 協 商 權 的 限 制 Y 57.1 62.0 38.01995 06.11 4 取 消 授 與 工 會 協 商 權 的 限 制 N 57.1 49.0 51.0在 公 部 門 中 取 消 工 會 協 商1995 06.11 4權 的 限 制Y 57.1 65.0 35.0撤 銷 國 家 發 放 公 共 電 視 台1995 06.11 4執 照 的 權 力Y 57.1 55.0 45.0在 較 大 的 市 鎮 中 改 變 市 長1995 06.11 1的 選 舉 角 色N 57.1 49.0 51.01997 06.15 1 撤 銷 公 務 員 自 動 升 遷 的 權 力 N 30.4 84.0 16.01997 06.15 3 禁 止 進 入 私 有 財 產 地 區 狩 獵 N 30.4 81.0 19.01997 06.15 1 撤 銷 成 為 公 務 員 的 嚴 格 限 制 N 30.4 72.0 28.01997 06.15 1 撤 銷 司 法 人 員 特 權 N 30.4 86.0 14.0廢 除 新 聞 記 者 成 立 的 政 府1997 06.15 4協 會N 30.4 66.0 34.01997 06.15 1 廢 除 農 業 部 N 30.4 67.0 33.0廢 除 議 會 中 四 分 之 一 的 比1999 04.18 1例 代 表 席 次N 49.3 92.0 8.0廢 除 舉 辦 公 民 投 票 及 選 舉2000 05.21 1競 選 的 補 貼 措 施N 32.1 71.0 29.0廢 除 議 會 中 四 分 之 一 的 比2000 05.21 1例 代 表 席 次N 32.1 82.0 18.02000 05.21 1 禁 止 公 務 人 員 兼 差 N 32.1 75.0 25.0歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 117

2000 05.21 4 撤 銷 對 工 會 頒 布 的 減 薪 規 定 N 32.1 62.0 38.02000 05.21 4 撤 銷 工 作 場 所 重 整 的 規 範 N 33.4 33.0 67.0撤 銷 檢 察 官 禁 止 成 為 法 官2000 05.21 1的 規 定N 32.1 69.0 31.02000 05.21 1 撤 銷 選 舉 制 度 中 某 項 規 定 N 39.4 71.0 29.0表 決 憲 法 第 五 條 第 二 項 關2001 10.07 1於 地 方 權 力Y N N 34.1 64.2 35.8 2001.05.13 國 會 81.42003 06.15 4 表 決 勞 工 法 第 十 八 條 N 26.3 87.0 13.02003 06.15 4 地 主 財 產 問 題 N 26.3 84.0 14.02005 06.13 3 禁 止 培 育 試 管 嬰 兒 N 26.3 77.0 23.02005 06.13 1 法 律 相 關 規 範 N 26.3 88.0 12.02005 06.13 1 法 律 相 關 規 範 N 26.3 89.0 11.02005 06.13 3 醫 學 研 究 限 制 N 26.3 88.0 12.02006 06.25 1 憲 政 改 革 N 53.8 38.0 62.0 2006.04.09 國 會 83.6Luxembourg(1/1)2005 10.07 2 歐 盟 憲 法 草 案 Y Y Y 90.4 56.5 43.5Netherlands(1/1)2005 01.06 2 歐 盟 憲 法 草 案 Y N N 62.3 38.4 61.6Norway 1972 09.26 2 加 入 歐 洲 共 同 體 Y N N 79.2 46.5 53.5(2/2) 1994 11.28 2 加 入 歐 盟 Y N N 88.7 47.8 52.2Portugal 1998 06.28 3 墮 胎 合 法 化 Y N N 31.9 49.1 50.9(2/2) 1998 11.08 1 地 方 政 府 權 力 Y N N 48.3 36.5 63.5118 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期

1976 12.15 1 選 舉 制 度 改 革 Y 78.4 97.0 3.0Spain(3/4)1978 12.07 1 採 取 新 憲 法 Y Y Y 67.1 91.7 8.31986 03.12 2 加 入 NATO Y Y Y 59.4 56.9 43.2 1986.06.23 國 會 70.4Sweden(5/5)UK(1/1)2005 02.20 2 歐 盟 憲 法 草 案 Y Y Y 42.3 76.7 17.21955 11.15 3 人 車 路 行 方 向 ( 靠 左 或 靠 右 ) Y N 靠 左 53.21957 10.13 4 稅 務 及 退 休 金 政 策 Y Y1980 03.23 3 核 能 政 策 Y Y選 項 一(47.7)選 項 二(40.5)72.475.7靠 左(84.3)選 項 二(15.8)選 項 一(19.5)靠 右(15.7)選 項 三(36.5)選 項 三(40.0)1994 10.13 2 加 入 歐 盟 Y Y Y 83.3 52.7 47.3 1994.09.18 國 會 88.12003 09.14 2 採 用 歐 元 Y N N 82.6 42.0 55.91975 5.06 2 續 留 歐 洲 共 同 體 Y Y Y 64.0 67.2 32.8說 明 :UK 的 資 料 不 含 北 愛 爾 蘭 、 蘇 格 蘭 及 威 爾 斯 地 區 。表 中 不 含 希 臘 及 西 班 牙 各 兩 次 在 未 採 取 民 主 制 度 前 所 舉 辦 的 公 民 投 票 。議 題 簡 稱 :(1) 憲 法 與 制 度 ;(2) 主 權 與 領 土 ;(3) 道 德 與 生 活 ;(4) 經 濟 與 社 會 ;(5) 無 法 回 復 的 決 定 。資 料 來 源 :Center for Research on Direct Democracy (2009); Morel (2007); Wikipedia (2009).歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 119

120 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 一 期The Comparison of Referendum inEuropean Democracies:Issues, Timings and ResultsChunta Lee *This article will analyze the national referendum experiencesof 15 European countries since 1940 using C2D (Center forResearch in Direct Democracy) online database developed byUniversity Zurich. The analysis of these 15 countries'experiences will be compared against Switzerland, which is themost experienced country at referendum in the world. We willanalyze the voting rates and voting results (approval/disapprocal)to evaluate issues such as the category of referendum issues andprocedural issues of referendum. The results reveal that theconstitutional and territorial issues regarding highly valued bycitizens as reflected through higher voting rate. Moreover,European countries’ referendums are rarely held with othernational elections at the same time. Last, some examples ofconcurrent elections with multi-issues of referendums areinitiated and it was found that the voting rates are relativelyhigher with the exception of Switzerland. However, this kind ofconcurrent election is also found to produce either all-approval* Ph. D. Student, Department of Public Administration and Policy, National TaipeiUniversity.

歐 洲 國 家 公 民 投 票 經 驗 之 跨 國 比 較 : 議 題 、 時 程 與 結 果 121or all- disapproval result.Key words: referendum, C2D, referendum issue, concurrent election