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La reforma institucional del mercosurDel diagnóstico a las propuestas

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Gerardo CaetanocoordinadorLa reforma institucional del mercosurDel diagnóstico a las propuestasMaría Julia AguerreRamiro AlbrieuIgnacio ArboleyaGerardo CaetanoMaria Claudia DrummondCarlos LujánAbel OroñoAlejandro PerottiMariana VázquezDeisy Ventura

ContenidoIntroducción por Gerardo Caetano................................................................ 11Reforma institucional del MERCOSUR. Análisis de un retopor Gerardo Caetano, Mariana Vázquez y Deisy Ventura........................... 21Introducción. ¿Sobre qué discutimos cuando debatimossobre la institucionalidad de la integración yla metodología para su reforma?................................................................ 21Diagnóstico del eje funcional..................................................................... 24Diagnóstico del eje legitimidad democrática............................................. 45Temas para una nueva agenda................................................................... 70Bibliografía................................................................................................ 76Instituciones, convergencia y coordinaciónen la macroeconomía del mercosur por Ramiro Albrieu.............................. 77Debates alrededor del Mercosur.El elefante y los hombres ciegos................................................................ 77La macroeconomía en los países del MERCOSUR:breve racconto............................................................................................. 78Convergencia real en el MERCOSUR.......................................................... 83La convergencia nominal en el MERCOSUR............................................... 89Instituciones para la convergencia. Discusión y algunas propuestas........... 93Conclusiones........................................................................................... 100Bibliografía.............................................................................................. 102Parlamento do mercosul: Consolidação edesenvolvimento de suas competênciaspor Maria Claudia Drummond.................................................................. 105A cooperação MERCOSUR-União Européia: aportes parao aprofundamento da dimensão parlamentar do MERCOSUL.................. 106Surge, entre os governos, a vontade política de criaro Parlamento do MERCOSUL .................................................................. 107Por quê um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuiçãoà legitimidade dos processos decisórios e àsegurança jurídica no bloco ...................................................................... 108Deveres de casa........................................................................................ 111

Avaliação dos resultados até aqui alcançados........................................... 119Considerações finais................................................................................ 121La cuestión local en el mercosur.Estado de situación, desafíos y temas para una nueva agendapor Abel Oroño..............................................................................................125Introducción ............................................................................................125MERCOSUR ..............................................................................................133Mercociudades..........................................................................................134Antecedentes históricos ...........................................................................134Las municipalidades y la Red...................................................................136La REMI: un esfuerzo................................................................................139FCCR: luces y sombras...............................................................................140De la creación a la instalación concreta.....................................................141El desafío de concretar el funcionamiento................................................142Desafíos....................................................................................................143Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades)........................................144Temas para una nueva agenda. (II) FCCR.................................................146Bibliografía...............................................................................................149Estrategias para un mercosur ciudadanopor María Julia Aguerre e Ignacio Arboleya............................................... 151Introducción............................................................................................ 151Sociedad civil y participación en clave regional y global.La insistente demanda por «otro MERCOSUR»......................................... 152El Mercosur y algunos de sus espacios deconstrucción de ciudadanía regional ....................................................... 155Balance crítico de la participación en el MERCOSUR.La mirada de algunos actores regionales.................................................. 172Desafíos para una reforma institucional incluyentey estrategias para la participación............................................................. 175Bibliografía.............................................................................................. 181Una reflexión sobre los soportes institucionalespara viabilizar políticas públicas regionalespor Carlos Luján......................................................................................... 183¿De qué hablamos cuando hablamos de políticas públicas?..................... 183La agenda de las políticas públicas regionales ......................................... 184Tres modelos de generación de políticas públicas regionales .................. 188La ejecución de las políticas públicas regionales:una fase clave........................................................................................... 190

La institucionalidad como soporte de laspolíticas públicas regionales..................................................................... 191A modo de cierre..................................................................................... 194Bibliografía ............................................................................................. 197Elementos básicos para la constitución de unTribunal de Justicia del mercosurpor Alejandro Daniel Perotti...................................................................... 199Introducción ........................................................................................... 199Elementos básicos para la constitución de unTribunal de Justicia del Mercosur ....................................................... 203Nombre, naturaleza, permanencia y sede................................................. 204Integración: número, requisitos, elección y duración................................ 206Presupuesto...............................................................................................208Competencias y legitimación activa..........................................................209Carácter de su jurisdicción........................................................................218Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo.....................218Cuadro resumen: propuestas.....................................................................219Lista de siglas utilizadas.................................................................................221

IntroducciónIEl tema de la reforma institucional configura sin duda uno de los asuntosmás debatidos a lo largo de esta historia del Mercosur que ya ha llegadoa su mayoría de edad. Visualizado por algunos como una temática «inflada»o cuya presencia recurrente en la región se debe fundamentalmente al «síndromede la copia» respecto a las trayectorias y formulaciones de la UniónEuropea, para otros en cambio este tema se encuentra en la raíz de problemasmuy reales que han dificultado la profundización del proceso de integraciónregional por lo que configura un reto de abordaje insoslayable. La propuestade este libro y los textos que integran su compilación se inscriben claramenteen esta segunda perspectiva de análisis, sin por ello suponer que allí radicala panacea que por arte de magia resolverá los muy diversos problemas quepresenta el bloque.La trayectoria de los debates acerca de la institucionalidad mercosureñanació y se ha desplegado con la historia misma del Mercosur. En lostiempos de la fundación en 1991, ya se debatía a propósito de si la decididaopción tomada en el Tratado de Asunción (TA) a favor de un formatoinstitucional fuertemente intergubernamental, sin espacios efectivos desupranacionalidad ni precisión de reglas en diversos campos (como el dela internalización de normas o el de la solución de controversias, por citartan solo dos especialmente centrales), constituía la vía más idónea para elprogreso de la integración. Las reformas incorporadas en el Protocolo deOuro Preto (POP) de diciembre de 1994 dieron cuenta y se hicieron cargode muchos de esos debates y conflictos «fundacionales». Por su parte, lasevera crisis económica y financiera de fines de 1998 y comienzos de 1999,no solo provocó recesión, profundas alteraciones comerciales y el debilitamientode las inversiones en la región, sino que también reavivó, como nopodía ser de otra manera, el debate nunca zanjado sobre el modelo integracionistay su correspondiente sustento institucional. Desde entonces, con elagravamiento de la crisis económica en la región resurgieron con fuerza losdebates acerca de los contenidos mismos del programa integracionista (o11

incluso sobre su conveniencia o sus posibilidades de viabilidad efectiva, enla perspectiva descreída de los lobbies contrarios al Mercosur), lo que nopodía si no desembocar en una renovada discusión sobre la institucionalidadelegida para el gobierno del bloque, sustento político de consideracióninsoslayable a la hora de repensar todo el proceso.En ese marco, en especial a partir del 2003 y de la reanudación delcrecimiento económico en la región, volvieron las propuestas de reformainstitucional, algunas de las cuales llegaron a concretarse (por lo general entérminos parciales y moderados) en nuevos organismos e instancias. En elaño 2004, algunos actores y observadores hasta creyeron en la posibilidadde la efectivización de un nuevo Protocolo «Ouro Preto II», en coincidenciacon la conmemoración del decenio del primer Protocolo reformista de1994. Esa posibilidad, que a la distancia puede verse como muy poco realistay hasta ingenua, rápidamente se disipó como expectativa, imperandoen contrapartida un rumbo más errático a través de la creación aluvionalde nuevas instituciones o de la parcial reformulación de algunas preexistentes.En términos formales, el tema de la reforma institucional nuncadesapareció de la agenda de las sucesivas Presidencias Pro Tempore a cargode los distintos Estados Parte, pero en lo sustantivo la realidad fue bastantedistinta. Mientras el terreno del debate y de las propuestas concretas fuepaulatinamente abandonado por los gobiernos y quedó básicamente constreñidoa los medios sociales y académicos, la postergación de las decisionesy la persistencia de los incumplimientos, incluso sobre lo ya pactado y acordado,puso en evidencia la falta de voluntad política de los Estados Partepara avanzar de manera consistente sobre esta problemática, al menos en loque refiere a una asunción integral del desafío reformista.El contexto actual signado por los desafíos gigantescos de la crisis económicay financiera internacional, si ya comienza a sacudir al bloque Mercosuren muy diversos sentidos, también replica de manera específica sobre estaproblemática. Tampoco esto resulta casual. En momentos en que desde lospaíses más desarrollados se discute acerca de la necesidad de repensar lasarquitecturas financieras y políticas internacionales y en que los proyectos integracionistasmás antiguos y exitosos se empeñan en profundizar y mejorarsus instituciones de cara a las nuevas exigencias de los contextos emergentes,sería hasta alarmante que nada similar ocurriera dentro del Mercosur. Laexistencia de un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (enadelante GANRI), creado por decisión del Consejo Mercado Común en el2005 y que aún se mantiene —al menos formalmente— en funcionamiento,12

podría ser visto como una prueba contundente acerca de que nadie en laregión puede construir un discurso público y persuasivo respecto a que eldesafío en este campo ya no existe para el bloque.Sin embargo, la escasez de propuestas efectivas, el empantanamientoque revela la acción concreta del propio GANRI, así como lo que puedeadvertirse con relación al ostensible debilitamiento de las expectativas y lavoluntad reformista de los gobiernos mercosureños en la materia, son todascircunstancias que proyectan un panorama más opaco y escéptico sobre elparticular. Entre tantas desavenencias y conflictos entre sus socios, pareceperfilarse en esta temática un raro consenso entre los gobiernos actualesde los países socios del Mercosur: ninguno de ellos quiere asumir públicamenteel «cierre» del tema en la agenda, pero nada concreto se haceo se acuerda en una dirección proactiva. También en esta área predominanlas postergaciones sine die, los ajustes y correctivos que más bien parecenretrocesos, el bloqueo «sordo» de las pocas iniciativas reformistas en marcha,la sucesión de rumores y trascendidos que nunca terminan de confirmarsepero que refuerzan una vez más la imagen instalada sobre la pocatransparencia en el funcionamiento cotidiano del bloque. En suma, no esaventurado afirmar que se acumulan las evidencias múltiples sobre que noexiste en la actualidad una genuina voluntad política de avanzar —inclusoen clave gradualista e incremental— en una reforma institucional efectivadel Mercosur.A partir de un diagnóstico de este tenor, cabe a nuestro juicio una actitudintelectual más honesta y radical que el mero acompañamiento pasivode las circunstancias referidas anteriormente. Como suele ocurrir desde lareflexión académica o desde la praxis social, a menudo el encontrar preguntasadecuadas e interpelantes puede constituir un buen punto de partida.Refiramos en esa dirección tan solo tres, entre otras muchas que podríanincluirse. ¿Los desafíos provenientes de la crisis internacional actual puedenser percibidos como estímulos para el mantenimiento del statu quoinstitucional vigente en el Mercosur? ¿Algo similar puede argumentarseen relación con el balance del funcionamiento y de las performances más omenos recientes del bloque en sus áreas fundamentales? ¿No existen desdetiempo atrás interpelaciones vigorosas y creíbles que advierten sobre la necesidadde cambios en el proceso integracionista, muchos de los cuales nopueden implementarse a cabalidad con la actual institucionalidad?Como se señalara anteriormente, la compilación de trabajos que siguense inscribe en una perspectiva reformista de la institucionalidad actual del13

Mercosur. Sin embargo, como se advertirá en las páginas siguientes, ellono ha llevado a los autores a desentenderse de las restricciones políticas dela coyuntura, que vuelven igualmente infértiles los caminos del seguidismoresignado como el de las formulaciones idealistas, testimoniales o voluntaristas.De lo que se trata entonces es de aportar insumos de reflexión einformación para una acción reformista responsable, posible y necesaria.IILa compilación que se presenta recoge las ponencias debatidas en ocasióndel seminario internacional coorganizado por CEFIR y la Presidencia de laComisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) los días 4y 5 de diciembre de 2008, a propósito del tema de la elaboración de propuestasde reforma institucional para el Mercosur. La misma se inicia con untrabajo de Gerardo Caetano, Mariana Vázquez y Deisy Ventura que presentauna visión panorámica acerca de un diagnóstico global del funcionamientoinstitucional del Mercosur. A partir de una revisión sobre las múltiples implicacionescontenidas en un debate de este carácter y desde la premisa que elmismo supone la polémica en torno a diversos modelos de integración, el diagnósticoque se presenta se focaliza en el eje funcional. En esa dirección, luegode una descripción detallada de la arquitectura institucional vigente y de susprincipales rasgos de funcionamiento, los autores enfatizan en la muy fuerteconcentración de poder radicada en las tres instituciones decisorias (Consejo,Grupo y Comisión de Comercio), cuyos integrantes carecen de todo tipo deautonomía respecto a los Estados Partes que los designan. Este formato netamenteintergubernamental se refuerza a su vez por la proliferación de «espaciosde negociación sin poder de decisión», situación que no ha sido modificadaen lo sustantivo por las modificaciones e innovaciones incorporadas en elorganigrama en los últimos años. En ese marco, a partir de la permanencia deuna arquitectura institucional entre cuyos objetivos centrales y casi excluyentesfiguró —con éxitos parciales además— el impulso de una «integración negativa»en el terreno comercial, los autores advierten sobre la clara disfuncionalidadde la actual institucionalidad con relación a los nuevos objetivos y metasderivadas de los nuevos contextos (integración productiva, implementación depolíticas públicas regionales en áreas estratégicas, etcétera). A ello los autoressuman las numerosas evidencias acerca de la permanencia de «un conjunto dedéficit transversales» que erosionan la legitimidad democrática y el sustentosocial necesarios para un mejor desempeño del bloque.14

Con el foco temático centrado en los requerimientos para una mayor coordinacióny convergencia en el marco de la macroeconomía de los Estadosdel Mercosur, Ramiro Albrieu toma como hipótesis fundamental de suabordaje el destaque de que «en la raíz del magro desempeño “societario”(en este campo) se encuentra el hecho que en términos macroeconómicosel Mercosur significa “cosas” distintas para cada uno de los miembros»,situación cuya subvaloración o desconocimiento se traduce en los hechos enbajos incentivos para la construcción de espacios institucionales de cooperación.Luego de una revisión sintética de la «historia macroeconómica» delMercosur, el autor repasa los ciclos de convergencia «real» y «nominal»de los países socios, a los efectos de identificar procesos relevantes a la horade evaluar y debatir en forma crítica espacios e iniciativas posibles para unacoordinación eficaz en esta área, que ha devenido tan crucial de cara a losnuevos contextos emergentes con la crisis actual. En sus conclusiones, luegode destacar que los avances en este punto han sido «prácticamente nulossi no negativos» y de que la nueva coyuntura exige la creación de reglas yde nueva institucionalidad sobre el particular, Albrieu aconseja que las víasefectivas para la superación de esa «especie de statu quo de “punto cero”»pasan necesariamente por atender de modo adecuado «las diferencias existentesy las demandas de cada miembro».En su trabajo sobre el proceso de consolidación del recientemente creadoParlamento del Mercosur, María Claudia Drummond repasa inicialmenteel proceso de profundización de la dimensión parlamentaria delbloque desde los últimos años de trabajo de la Comisión ParlamentariaConjunta, así como el sentido más profundo de su creación. En este últimopunto, la autora destaca algunas competencias específicas que el novelParlamento regional debe desarrollar con urgencia: la implementación de laconsulta parlamentaria, la adopción de la representación ciudadana (para locual entiende imprescindible la incorporación del principio de «proporcionalidadatenuada»), la efectivización de elecciones directas para la elecciónde sus integrantes, la constitución de «grupos políticos» o «familias ideológicas»de proyección regional, la afirmación de los mecanismos de interlocucióny cooperación entre el Parlamento regional y aquellos nacionales delos Estados Parte. Luego de evaluar los resultados alcanzados desde su fundacióncomo nueva institución, Drummond enfatiza en clave positiva susposibles contribuciones al proceso de integración, en especial en lo referidoa la construcción de «una visión regional de la integración, que trasciendalos intereses meramente nacionales».15

El trabajo de Abel Oroño, titulado «La cuestión local en el Mercosur.Estado de situación, desafíos y temas para una nueva agenda», propone unabordaje diferente sobre la reforma institucional del proceso de integración:el prisma de las dimensiones de los gobiernos subnacionales, su referenciade cercanía sobre los ciudadanos, las políticas del territorio y los perfiles depropuestas genuinamente descentralizadoras. El autor inscribe su análisisen el marco de la emergencia renovada de la perspectiva del desarrollo local,proyectando su reflexión en clave regional acerca de nuevas formas depensar las políticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano,de bienestar social y de promoción económica social. A partir de ese marcode análisis, Oroño destaca el déficit institucional que se advierte en lasdinámicas de relación entre las esferas públicas locales y los tejidos socialesy ciudadanos, situación que se profundiza si se observan los intentos porradicar estos temas en el escenario de las instituciones del Mercosur. Acontinuación revisa en detalle algunos hitos en la promoción de la dimensiónlocal en la ingeniería institucional del proceso de integración, repasandola constitución y evolución de la red de Mercociudades fundada en 1995,de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del Mercosur(REMI) creada en el 2000 y del Foro Consultivo de Municipios, EstadosFederados, Provincias y Departamentos (FCCR) establecido por resolucióndel 2004. Luego de un balance crítico y fundamentado sobre los haberes ydeberes de estas experiencias, Oroño concluye con una reseña abierta de lasprincipales dificultades reconocibles en este proceso, presentando luego unconjunto de temas y propuestas para una agenda de reformas orientada aprofundizar —de manera concreta y específica— la representación de lo localen una eventual reingeniería institucional del Mercosur.En su trabajo sobre el llamado «Mercosur ciudadano» y la participaciónde los actores de la sociedad civil en el mismo, Ignacio Arboleya yMaría Julia Aguerre pasan primero revista a la acción de lo que considerancomo los principales «espacios de construcción de ciudadanía regional»(el Foro Consultivo Económico y Social, las «Reuniones Especializadas»,Mercociudades, el Instituto Social del Mercosur, el Parlamento delMercosur y el «Programa Somos Mercosur»). A partir de esa visiónpanorámica, realizan un balance crítico sobre los límites y alcances logradosen materia de participación social en la institucionalidad del Mercosur,para concluir en la presentación de tres estrategias para avanzar en la materia.Las mismas son: «fortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva»; «crearcondiciones para usar efectivamente las vías y canales de participación» ya16

existentes; y «crear nuevos espacios e instrumentos institucionales regionalesde participación».A partir de una revisión sintética sobre algunos de los principales requerimientospara la implementación de políticas públicas regionales,Carlos Luján formula la interrogante acerca de si pueden existir efectivamentepolíticas públicas regionales «en ausencia de un gobierno regional».Para responder esa pregunta, el autor examina en clave teórica diversos«modelos de generación de políticas públicas regionales» («racionalismo»,«incrementalismo» y «radicalismo selectivo»), advirtiendo sobre la tensiónexistente en toda institucionalidad entre los componentes técnicos y políticos.Luján propone finalmente tres modelos de institucionalidad, cuyasventajas y desventajas concretas para el caso del Mercosur analiza conespecial detenimiento: «conducción centralizada», «alianzas estratégicas»y «modelos de redes». En su revisión, Luján parece manifestar su preferenciapor el modelo de las alianzas estratégicas, lo que a su juicio requiereasumir la necesidad de «pasar de la competencia a la cooperación», de la«generación de (mayor) conciencia regional», así como del imperativo deestímulos eficaces para crear confianza entre los socios.Por último, Alejandro Perotti realiza un pormenorizado estudio sobrelos elementos básicos para la constitución de un Tribunal de Justicia delMercosur. A partir de una caracterización ajustada del sistema actualmentevigente para la solución de controversias dentro del bloque, al quejuzga como inadecuado y débil con relación a la etapa avanzada del procesode integración, el autor examina los requerimientos específicos de cadauno de los tópicos involucrados en la creación de un organismo institucionalde ese calibre (naturaleza, integración, presupuesto, competencias,carácter de su jurisdicción, entre otros). Perotti culmina su ponencia presentandoun cuadro resumen con propuestas específicas sobre cada uno delos puntos analizados.IIIComo surge de la lectura de los distintos trabajos, la necesidad de pasardel diagnóstico crítico a la etapa de las propuestas más concretas y el imperativode encarar la problemática más general de la reforma institucional delMercosur con realismo político y conciencia estratégica, parecen configurarlas ideas fuerza sustantivas de una estrategia proactiva sobre esta problemáticaen la coyuntura actual del proceso de integración. Como se ha visto, no faltanelementos para abonar una visión pesimista y escéptica sobre la viabilidad,17

al menos en el corto plazo, de muchas de las propuestas requeridas para unareforma institucional en verdad integral para el Mercosur. Sin embargo,como también se ha anotado, son muchos los motivos —tanto estructuralescomo coyunturales— que justifican el continuar impulsando propuestasrazonables de reforma. Las consecuencias negativas para el proceso de integraciónde una prolongación del impasse actual en la materia son en verdadnumerosas. Esta constatación debería coadyuvar a que los actores máscomprometidos con esta reforma traten de evitar actitudes maximalistas ymaniqueas para promover proactividad efectiva respecto al tema.No resulta tan difícil reconocer algunas de las bases fundamentales paraun programa sustentable de reformas viables, con probabilidades efectivasde negociación entre los actores y ámbitos más proclives (el Parlamento delMercosur, la Presidencia de la Comisión de Representantes del Mercosur,Mercociudades, la plataforma «Somos Mercosur», etcétera) y los gobiernosde los Estados Parte, con especial énfasis en sus respectivas cancillerías.La necesidad de consolidar espacios dotados de proyección y capacidad deacción efectivamente regional, una combinatoria virtuosa entre una mayorsistematización del funcionamiento de los organismos decisorios intergubernamentalesy una consolidación real de aquellos espacios e instancias deperfil más supranacional, la adopción de incentivos realistas para la implementaciónde políticas públicas regionales en áreas estratégicas y de fuerteimpacto (energía, educación y cultura, protección de los recursos naturalescompartidos, cadenas productivas, derechos humanos, medio ambiente, etcétera),la concreción progresiva de herramientas efectivas para una coordinaciónmacroeconómica responsable entre los Estados Parte, la consolidacióndel Parlamento, los avances en la perspectiva de la creación de un Tribunal deJusticia, entre otras, constituyen ideas sobre las que no debería resultar imposiblealcanzar algunos consensos operativos de importancia.De todos modos, no debe olvidarse tampoco que, como suele ocurrir enla vida más cotidiana del bloque, no solo importa el qué cambiar sino tambiény mucho el cómo se cambia. Para avanzar, la reforma institucional delMercosur requiere de una metodología de trabajo político que no genereconflictividad dentro del bloque, que progrese de manera gradual y sobre labase de pasos muy bien negociados, en procura de la obtención de respaldosfuertes. Para ello se vuelve imprescindible un proceso de negociación calificadoy muy profesional, que en la medida de lo posible no genere rispidecescon los Estados Partes y con su expresión institucional más directa y cotidianaen el organigrama Mercosur actual, el Grupo Mercado Común18

(Gmc). Pero si falta voluntad política y mirada estratégica de los Estadosy de los gobiernos involucrados en el proceso, se reiterarán bloqueos comolos que padece actualmente el GANRI. Tal vez uno de los elementos máspersuasivos que puede ofrecer la actual coyuntura para destrabar el impasseactual sea la percepción de las limitaciones que se generan cuando predominande manera casi absoluta las claves nacionales sobre las regionales enla respuesta a desafíos tan gigantescos como los derivados de fenómenoscomo el de la crisis internacional más actual. Con ese telón de fondo taninterpelante, tal vez sea hora de preguntarse en serio y con radicalidadpor qué el Mercosur no ha podido darse hasta el momento una formade gobierno capaz de asegurar los niveles de compromiso y de convicciónindispensables para el cumplimiento de los acuerdos. Sin incentivos realesasí como sin instituciones que expresen las posibilidades efectivas de esehorizonte de acción mancomunada no puede haber proceso de integraciónque prospere.Gerardo Caetanomarzo de 200919

Reforma institucional del MERCOSUR.Análisis de un reto Gerardo CaetanoMariana VázquezDeisy VenturaGerardo Caetano es historiadory politólogo, Doctor en Historia,Investigador Nivel III del SistemaNacional de Investigadores (SNI),Director Académico del Centro deFormación en Integración Regional(CEFIR), Investigador y Docenteen la Universidad de la República,Secretario Académico del CentroUruguayo para las RelacionesInternacionales (CURI), Presidentedel Centro UNESCO de Montevideo.Mariana Vázquez es Licenciadaen Ciencia Política, Coordinadoraacadémica de la Escuela deFormación en Políticas Públicas yLiderazgo Social, en la FundaciónDemocracia, dependiente delCírculo de Legisladores de laNación Argentina. Docente engrado y posgrado, en la Universidadde Buenos Aires, la UniversidadNacional de Tres de Febrero, FLACSOy el Instituto del Servicio Exterior dela Nación.Deisy Ventura es Magíster enDerecho Comunitario y Europeo,Doctora en Derecho, Magísteren Integración Latinoamericana.Profesora del Instituto de RelacionesInternacionales de la Universidad deSan Pablo (IRI-USP).Introducción¿Sobre qué discutimos cuando debatimossobre la institucionalidad de la integracióny la metodología para su reforma?¿Por qué es tan importante, a 18 años dela creación del Mercosur, llevar adelanteun análisis crítico de su estructura institucionaly proponer criterios y principiosorientadores para su reforma? La arquitecturainstitucional de un proceso de integraciónno es nunca un marco neutro que, másallá de sus formatos y contenidos, permitehacer viable cualquier tipo de proyecto regionalo cree incentivos para favorecer determinadasformas de integración.A partir de esa premisa de análisis, nosparece más que importante presentar eldebate sobre la arquitectura institucional yel proceso decisorio del Mercosur comoun elemento central de la discusión sobreel modelo de integración y sus orientacionespreferidas. Este documento se publicó en diciembre de 2008en la Línea de Documentos de CEFIR-InWEnt21

El diagnóstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensióninstitucional de un proceso de integración, de su impacto sobre la evolucióncotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevanteporque lleva implícito un debate sobre otras cuestiones. Entre ellas,nos gustaría destacar algunas.En primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria unadiscusión en torno al modelo de integración que se quiere. En ese sentido,todo debate acerca de filosofías integracionistas implica una confrontaciónde propuestas en torno a cómo pensar la institucionalidad del bloque, perotambién orienta nuevas opciones acerca de cómo orientar el modelo general yestratégico del proyecto integrador. La opción por un modelo se correspondenecesariamente con la preferencia de un determinado formato institucional.Valga la reiteración, los diseños institucionales no son neutros, no sirven paracualquier política de integración o de inserción internacional, estimulan odesestimulan determinados tipos de acción y de horizontes de trabajo.En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de integracióninvolucra toda una opción sobre los rasgos del modelo de democraciapresente en los ámbitos nacional (Estados Partes) y regional (bloque supranacional).Sobre este último ámbito se trata, por ejemplo, de elegir formatosdentro de un continuo que va desde modelos más nítidamente intergubernamentalesa otros con perfiles más abiertos a espacios de supranacionalidad formal,desde enfoques más concentradores del poder decisorio en las entidadescon integración excluyente de los representantes de los Estados Partes a otrosque tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a través de una diversidadde dimensiones posibles, entre otras, dando participación a las organizacionesde la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la definición eimplementación de las políticas públicas de integración, etcétera.En tercer lugar, estos debates implican la asunción de posiciones sobrelas principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regionaly su mayor o menor articulación. A partir de la metodología de la integracióny de los actores que participen en el proceso decisorio, las opcionesde política de integración serán diferentes y, consecuentemente, a su vez,más o menos legítimas, efectivas y eficaces.En cuarto lugar, entonces, también está presente el debate sobre la importanciaotorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances ylímites de las normas que se crean en su marco, así como a la efectividad yeficacia de estas últimas.22

Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de integracióntambién se halla implícito el interrogante acerca de cómo el bloquepuede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos necesariospara que existan de modo efectivo y permanente órganos e instanciascapaces de procesar los conflictos y arribar a una resolución legítima, democráticay pacífica de los mismos. El diseño puede crear mayores o menoresincentivos para la concertación o favorecer el predominio en la negociaciónde visiones centradas en la exclusiva búsqueda de intereses nacionales o sectoriales,debilitando y quitando legitimidad, en este último caso, a la dimensiónmás regional del proceso.De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquemaregional. Reformular la institucionalidad de un bloque, supone construirinstrumentos idóneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas quese registran como emergentes y pertinentes. Este es el caso de los objetivosbuscados tras el afianzamiento institucional del Mercosur. En este sentido,ya no se trata solo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos,lo que ya sería altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efectivizacióncabal de un modelo de integración alternativo, con una agenda depropuestas e iniciativas de nuevo perfil.Con relación al interrogante que se planteaba en el primer párrafo deesta introducción, se debe insistir en que en ninguna construcción política,tampoco en los procesos de integración regional, las instituciones y su diseñoresultan neutros. Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollosin región, se necesitan instituciones que de manera pragmática y eficazasuman esa opción general. Esto significa atender ciertas demandas fundamentales:a) responder con eficacia y audacia a la persistencia de los indiciosde «déficit democrático» dentro del funcionamiento cotidiano del bloque(lo que supone mejorar los sistemas de «rendición de cuentas» y aumentarde manera sustantiva la transparencia de la información, viabilizar de modopráctico la participación social, entre otras tareas); b) resolver la frecuentedisfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los objetivos tantocoyunturales como estratégicos del proceso de integración (construir una«cultura institucional» que aliente el pensar y actuar en clave regionalista,evitar la concentración ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin ejecutividad,sistematizar el diseño y la implementación de las agendas, construirorganismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionareficazmente políticas públicas regionales en diversos campos que lasrequieren de manera acuciante, etcétera); c) incorporar otras modalidades23

El Consejo del Mercado ComúnEl Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior delMercosur y le corresponde «la conducción política del mismo y latoma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazosestablecidos para la constitución definitiva del Mercado Común».Está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economíade los Estados Parte y se reúne las veces que considera oportuno, por lomenos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de losEstados Parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotación de losEstados, por orden alfabético. Sus reuniones son coordinadas por losministros de Relaciones Exteriores y a ellas pueden ser invitados otrosministros o autoridades de nivel ministerial.El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todoslos Estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estosúltimos. Es en el POP que se detallan sus funciones y atribuciones, lasmás importantes de las cuales son las siguientes:• velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus protocolosy de los acuerdos firmados en su marco;• formular políticas y promover las acciones necesarias para la conformacióndel mercado común;• ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur;• negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con tercerospaíses, grupos de países y organismos internacionales, funciones quepueden ser delegadas por mandato expreso al Grupo Mercado Común;• pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el GrupoMercado Común;• crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que lesean remitidos por las mismas;• crear los órganos que estime pertinentes, así como modificarlos o suprimirlos;y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.El Grupo Mercado ComúnEl Grupo Mercado Común (Gmc) es el órgano ejecutivo delMercosur. Está coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriorese integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por país, querepresentan a los siguientes organismos públicos: ministerios de RelacionesExteriores, ministerios de Economía o equivalentes, y Bancos Centrales.26

• considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por losEstados Parte con respecto a la aplicación y al cumplimiento delarancel externo común y de los demás instrumentos de política comercialcomún;• efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de políticacomercial común en los Estados Parte;• analizar la evolución de los instrumentos de política comercial comúnpara el funcionamiento de la unión aduanera y formular propuestas aeste respecto al Gmc;• tomar las decisiones vinculadas a la administración y a la aplicacióndel arancel externo común y de los instrumentos de política comercialcomún acordados por los Estados Parte;• informar al Gmc sobre la evolución y la aplicación de los instrumentosde política comercial común, sobre la tramitación de las solicitudesrecibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de lasmismas;• proponer al Gmc nuevas normas o modificaciones a las normas existentesen materia comercial y aduanera del Mercosur;• proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de ítems específicosdel arancel externo común, incluso para contemplar casos referentes anuevas actividades productivas en el ámbito del Mercosur;• establecer los comités técnicos necesarios para el cumplimiento desus funciones, así como dirigir y supervisar las actividades de losmismos;• y desempeñar las tareas vinculadas a la política comercial común quele solicite el Gmc.La CCM se pronuncia por consenso, a través de directivas o propuestas.Las primeras son obligatorias para los Estados Parte.órganosDependientesReuniones deMinistros yEspecializadasórganosConsultivosGMC y Preparatoria del ConsejoParalelamente, se llevó a cabo una estrategiade proliferación de los espacios de negociaciónsin poder de decisión (Reunionesde Ministros, Reuniones Especializadas,Subgrupos, Comités, Grupos ad hoc, Foros,etcétera). Estos ámbitos son vinculados alos órganos decisorios, a quienes canalizan,al final de cada semestre, su producción.28

Según el calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasileña,en el segundo semestre de 2008, se realizaron 237 reuniones en tornode 150 distintos ámbitos negociadores.Órganos vinculados al Consejo del Mercado ComúnReunión de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N.º 11/92)Comité MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA) (Dec. CMC N.º 25/05)Reunión de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N.º 02/95)(Coordinada por el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP))Comité Coordinador General del MERCOSUR Cultural (RCCG)Comisión Técnica Biblioteca del MERCOSUR (CTBM)Comisión Técnica de Capacitación (CTC)Comisión Técnica de Legislación Cultural (CTLCM)Comisión Técnica de Patrimonio (CTP)Comisión Técnica Industrias Culturales (CTIC)Foro de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del MERCOSUR(FACyA)Foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MERCOSUR(FDAGNM)Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales(RMEPBC) (Dec. CMC N.º 06/91)Grupo de Monitoreo Macroeconómico (GMM) (Dec. CMC N.º 30/00)Comité de Indicadores Macroeconómicos (CIM) (Dec. CMC N.º 31/06)Reunión de Ministros de Educación (RME) (Dec. CMC N.º 07/91)(Coordinada por el FCCP)Comité Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N.º 15/01)Comisión Regional Coordinadora de Área Educación Básica (CRC-EB)Comisión Regional Coordinadora de Área Educación Tecnológica (CRC-ET)Comisión Regional Coordinadora de Área Educación Superior (CRC-ES)Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N.º 15/01)Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas EscolaresGrupo Gestor del Proyecto «Terminología en Educación del MERCOSUR»Grupo Gestor del Proyecto «Sistema de Indicadores Educativos del SEM»Grupo Gestor del Proyecto Educar en la Diversidad en los Países delMERCOSURGrupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en el MERCOSURSistema de Información y Comunicación (SIC) (Dec. CMC N.º 15/01)Comité Asesor del Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR (CAFEM)(Dec. CMC N.º 05/06)Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA)29

30Reunión de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N.º 07/97)Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurídicas que favorezcanAsociaciones de Intereses Económicos (GTAIE)Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad (GTPMC)Reunión de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N.º 07/96)(Coordinada por el FCCP)Comisión Técnica (RMI/CT)Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL)Grupo de Trabajo Especializado Ilícitos Ambientales (CT/AMB)Grupo de Trabajo Especializado Informática y Comunicaciones (CT/INF)Grupo de Trabajo Especializado Tráfico Ilícito de Material Nuclear y/oRadioactivo (CT/TMR)Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana (CT/SEG)Grupo de Trabajo Especializado Capacitación (CT/CAP)Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)Foro Especializado Migratorio (FEM)Reunión de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N.º 08/91) (Coordinadapor el FCCP)Comisión Técnica (RMJ/CT)Reunión de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N.º 19/03)Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertificación y la Sequía (GAHLDS)Grupo Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA)Grupo Ad Hoc Recursos Hídricos (GAHRH)Grupo de Trabajo Gestión Ambiental de Residuos y Responsabilidad postConsumo (GTPARR)Reunión de Ministros de Minas y Energía (RMME) (Dec. CMC N.º 60/00)Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnología eInnovación (RMACTIM) (Dec. CMC N.º 05/05)Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec.CMC N.º 61/00) (Coordinada por el FCCP)Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC N.º 03/07) (vinculadotransitoriamente)Comisión de Trabajo Economía Social: Definiciones y Experiencias (CTES)Comisión de Trabajo Erradicación del Trabajo Infantil y de la ExplotaciónSexual Comercial Infantil (CTETI)Comisión de Trabajo Sistema Estadístico de Indicadores Sociales (SEIS)Grupo Técnico (GT)Reunión de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N.º 03/95)Comité Coordinador de la RMS (RMS-CC)

Comisión Intergubernamental Sistemas de Información y Comunicación enSalud (CISICS)Comisión Intergubernamental Política de Medicamentos (CIPM)Comisión Intergubernamental Control de Dengue (CICD)Comisión Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH)Comisión Intergubernamental Control del Tabaco (CICT)Comisión Intergubernamental Salud Sexual y Reproductiva (CISSR)Comisión Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD)Comisión Intergubernamental Gestión de Riesgo y Reducción deVulnerabilidad (CIGRRV)Comisión Intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT)Comisión Intergubernamental Implementación del RSI (CIRSI)Comisión Intergubernamental Donación y Trasplantes (CIDT)Reunión de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N.º 16/91)Reunión de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N.º 12/03)Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) (Dec. CMC N.º 18/98)Grupo de Trabajo sobre Armas de Fuego y Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5)Grupo de Trabajo sobre Asuntos Jurídicos y Consulares (Dec. CMCN.º 34/00)Grupo de Trabajo sobre Prevención de Proliferación de Armas deDestrucción Masiva (GTADM) (Dec. CMC N.º 46/07)Grupo Ad Hoc sobre Registro Común de Vehículos Automotores yConductores (IX MCCP, Punto 1)Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec.CMC N.º 11/03)Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo(GANEMPLE) (Dec. CMC N.º 46/04)Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersión del ArancelExterno Común (GANAEC) (Dec. CMC N.º 05/01)Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec.CMC N.º 21/05)Grupo de Alto Nivel para la elaboración de un Programa de CooperaciónSur-Sur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)Grupo de Alto Nivel para la elaboración del Plan Estratégico para laSuperación de las Asimetrías en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMCN.º 33/07)Grupo de Trabajo para la negociación del proceso de adhesión de la RepúblicaBolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesión dela República Bolivariana de Venezuela al Mercosur)31

Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporación de la República de Boliviacomo Estado Parte del Mercosur (GTBO) (Dec. CMC N.º 01/07)Reunión de Altas Autoridades en el área de Derechos Humanos(RADDHH) (Dec. CMC N.º 40/04) (Coordinada por el FCCP)Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinación e Implementaciónde las Acciones relativas a la Iniciativa Niñ@Sur para la Promoción yProtección de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (GTP-Niñ@Sur)Grupo de Trabajo ad hoc sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales(GT-DESC)Grupo de Trabajo sobre Promoción de la Igualdad Racial (GT-PIR) (Acta3/06)Grupo de Trabajo sobre Educación y Cultura en Derechos Humanos (GT-ECDH) (Acta 3/06)Grupo de Trabajo encargado del Diseño e Implementación del Instituto dePolíticas Públicas de Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)Órganos vinculados al Grupo Mercado ComúnInstituto Mercosur de Formación (IMEF) (Dec. CMC N.º 04/07 - Res. GMCN.º 57/07) (Coordinado por la CRPM)Subgrupo de Trabajo N.º 1 Comunicaciones (SGT N.º 1) (Res. GMCN.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión Temática de Asuntos Postales (CTAP)Comisión Temática de Radiocomunicaciones (CTRc)Comisión Temática de Radiodifusión (CTRd)Comisión Temática de Servicios Públicos de Telecomunicaciones (CTSPT)Subgrupo de Trabajo N.º 2 Aspectos Institucionales (SGT N.º 2) (Dec. CMCN.º 59/00)Subgrupo de Trabajo N.º 3 Reglamentos Técnicos y Evaluación de laConformidad (SGT N.º 3) (Res. GMC N.º 20/95, Dec. 59/00)Comisión de Alimentos (CA)Comisión de Evaluación de la Conformidad (CEC)Comisión de Metrología (CM)Comisión de Seguridad de Productos Eléctricos (CSPE)Comisión de la Industria Automotriz (CIA)Comisión de Gas (CG)Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ)Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)32

Subgrupo de Trabajo N.º 4 Asuntos Financieros (SGT N.º 4) (Res. GMCN.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión de Sistemas Financieros (CSF)Subcomisión Presentación de Estados Contables (SCPEC)Comisión Mercados de Capitales (MC)Comisión Seguros y Reaseguros (CSR)Subcomisión Margen de Solvencia (SCMS)Subcomisión de Reaseguros (SR)Comisión Lavado de Dinero (CLD)Subgrupo de Trabajo N.º 5 Transportes (SGT N.º 5) (Res. GMC N.º 20/95,Dec. CMC N.º 59/00)Comisión de Especialistas sobre Límite de la responsabilidad civil ycontractual en el transporte internacional de pasajerosGrupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancías Peligrosas en elMercosur (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunión del SGT N.º 5)Comisión de Especialistas de Transporte Marítimo del Mercosur (XXVIIReunión del SGT N.º 5)Consejo Permanente de Seguridad Vial del Mercosur (SGT N.º 5/CPSV)(Mercosur/CPC/REC N.º 05/04)Subgrupo de Trabajo N.º 6 Medio Ambiente (SGT N.º 6) (Res. GMCN.º 20/95, Dec. CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXVSGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Sistema de Información Ambiental del Mercosur (SIAM) (IIISGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXIII SGTN.º 6)Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias yComunes en Áreas Transfronterizas (XXXVIII SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Gestión Ambiental de Sustancias y Productos Químicos(XXIX SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N.º 6)Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA) (XII SGT N.º 6)Subgrupo de Trabajo N.º 7 Industria (SGT N.º 7) (Res. GMC N.º 20/95, Dec.CMC N.º 59/00)Comisión de Calidad e Innovación (CCI)Comisión de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas y Artesanías(CMPYMEA)Comisión de Propiedad Intelectual (CPI)33

34Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles delMercosur (SGT 7/FCMMM)Subgrupo de Trabajo N.º 8 Agricultura (SGT N.º 8) (Res. GMC N.º 20/95,Dec. CMC N.º 59/00)Comisión de Sanidad Animal (CSA)Comisión de Sanidad Vegetal (CSV)Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV)Comisión de Semillas (CS)Comisión Ad Hoc Vitivinícola (CAHV)Subgrupo de Trabajo N.º 9 Energía (SGT N.º 9) (Dec. CMC N.º 07/05)Subcomisión de Programas Energéticos (SCPE)Subcomisión de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT)Subgrupo de Trabajo N.º 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social(SGT N.º 10) (Res. GMC N.º 20/95, Dec. 59/00)Comisión Temática I Relaciones Laborales (CTRL)Comisión Temática II Empleo, Migraciones, Calificación y FormaciónProfesional (CTEMCFP)Observatorio del Mercado de Trabajo del Mercosur (OMTM) Acta 3/96anexo XIComisión Temática III Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspección delTrabajo y Seguridad Social (CTST)Subgrupo de Trabajo N.º 11 Salud (SGT N.º 11)(Res. GMC N.º 151/96, Dec.CMC N.º 59/00)Comisión de Productos para la Salud (COPROSAL)Grupo Ad Hoc Sicotrópicos y Estupefacientes (GAHSICO)Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE)Grupo Ad Hoc Productos Médicos (GAHPROME)Grupo Ad Hoc Cosméticos (GAHCOSME)Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS)Comisión de Servicios de Atención a la Salud (COSERATS)Subcomisión de Desarrollo y Ejercicio Profesional (SCOEJER)Subcomisión de Evaluación y Uso de las Tecnologías en Servicios de Salud(SCOTECNO)Comisión de Vigilancia en Salud (COVIGSAL)Subcomisión Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y PasosFronterizos Terrestres (SCOCONTS)Subgrupo de Trabajo N.º 12 Inversiones (SGT N.º 12) (Res. GMC N.º 13/00,Dec. CMC N.º 59/00)Subgrupo de Trabajo N.º 13 Comercio Electrónico (SGT N.º 13) (Dec. CMCN.º 59/00)

Subgrupo de Trabajo N.º 15 Minería (SGT N.º 15) (Dec. CMC N.º 07/05)Subcomisión de Geología y Recursos Minerales (SCGRM)Grupo Ad Hoc de Expertos «Fondos para la Convergencia Estructuraldel Mercosur» (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N.º 24/05 Reg. Art.25) (Coordinado por la Comisión de Representantes Permanentes delMERCOSUR (CRPM))Grupo de Contrataciones Públicas del Mercosur (GCPM) (Res. GMCN.º 35/04)Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo (GERM)Grupo de Integración Productiva del Mercosur (GIP) (Dec. CMC N.º 12/08)Grupo de Servicios (GS) (Res. GMC N.º 31/98, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión Socio-Laboral del Mercosur (CSLM) (Res. GMC N.º 15/99)Comité Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N.º 70/00)Comité de Cooperación Técnica del Mercosur (CCT) (Res. GMC N.º 26/92,Dec. CMC N.º 59/00)Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias yDepartamentos del Mercosur (FCCR) (Dec. CMC N.º 41/04)Comité de los Estados Federados, Provincias y Departamentos (CEFPD)Comité de los Municipios (CM)Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza (GTIF) (VII FCCR-CN, Acta01/08)Grupo de Trabajo de Información Portal Web (GTIPW) (VII FCCR-CN, Acta01/08)Reunión Especializada de Agricultura Familiar en el Mercosur (REAF)(Res. GMC N.º 11/04)Grupo Temático Acceso a la Tierra y Reforma AgrariaGrupo Temático Equidad de GéneroGrupo Temático Seguro Agrícola para la Agricultura FamiliarGrupo Temático Facilitación de Comercio de la Agricultura FamiliarGrupo Temático Políticas Activas para la Juventud RuralReunión Especializada de Autoridades Cinematográficas yAudiovisuales del Mercosur (RECAM) (Res. GMC N.º 49/03)Reunión Especializada de Autoridades de Aplicación en Materiade Drogas, Prevención de su Uso Indebido y Recuperación deDrogodependientes (RED) (Res GMC N.º 76/98, Dec. CMC N.º 59/00)(Coordinada por el FCCP)Comisión Técnica sobre Armonización Legislativa (CTAL)Comisión Técnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Tráfico Ilícito deDrogas y Delitos Conexos (CTLD)35

36Comisión Técnica sobre Reducción de la Demanda (CTRD)Comisión Técnica sobre Tráfico Ilícito y Control de Sustancias QuímicasControladas (CTTICSQc)Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT) (Res. GMCN.º 24/92, Dec. CMC N.º 59/00)Comisión Temática Capacitación de Recursos Humanos y Proyectos deInvestigación y Desarrollo (CTCRHPID)Comisión Temática Sociedad de la Información (CTSI)Reunión Especializada de Comunicación Social (RECS) (Res. GMCN.º 155/96 Dec. CMC N.º 59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4)Reunión Especializada de Cooperativas del Mercosur (RECM) (Res.GMC N.º 35/01)Reunión Especializada de Defensores Públicos Oficiales del Mercosur(REDPO) (Res. GMC N.º 12/04) (Coordinada por el FCCP)Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración (REII) (Res.GMC N.º 89/00, Dec. CMC N.º 59/00Reunión Especializada de la Juventud (REJ) (Res. GMC N.º 39/06)Reunión Especializada de la Mujer (REM)(Res. GMC N.º 20/98, Dec. CMCN.º 59/00) (Coordinada por el FCCP)Reunión Especializada de Ministerios Públicos del Mercosur (REMPM)(Dec. CMC N.º 10/05) (Coordinada por el FCCP)Reunión Especializada de Organismos Gubernamentales de ControlInterno (REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP)Reunión Especializada de Promoción Comercial Conjunta del Mercosur(REPCCM) (Res. GMC N.º 91/00, Dec. 59/00)Centro de Promoción Comercial Conjunta del Mercosur (CPCCM),Berlín, Alemania (Establecido en el ámbito de la XI REPPCM,16/09/2002 - Comunicado Conjunto, CMC, diciembre, 2002)Reunión Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC N.º 12/91, Dec. CMCN.º 59/00)Subcomité de Participación en Ferias Internacionales (SCPFI)Reunión Especializada de Entidades Gubernamentales para NacionalesResidentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N.º 31/07) (Coordinadopor el FCCP)Reunión Técnica de Incorporación de la Normativa Mercosur (RTIN)(XXIX GMC, Acta 01/98, pto.4 )Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLIV GMC, Acta 04/01,pto. 7.2)Grupo Ad Hoc Código Aduanero del Mercosur (GAHCAM) (Dec. CMCN.º 25/06)

Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res. GMC N.º 44/00, Dec.CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinación para las Negociaciones OMC ySGPC (GAH OMC-SGPC) (Res. GMC N.º 09/05)Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE) (Res. GMC N.º 34/95,Dec. CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res. GMC N.º 04/04)Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N.º 19/94, Dec.CMC N.º 59/00)Grupo Ad Hoc sobre Biotecnología Agropecuaria (GAHBA) (Res. GMCN.º 13/04)Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el Mercosur (GAHCC)(Res. GMC N.º 14/02)Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMCN.º 05/02)Grupo Ad Hoc para una Política Regional sobre Neumáticos inclusiveReformados y Usados (GAHN) (Res. GMC N.º 25/08)Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N.º 49/07)Grupo de Trabajo «Ad Hoc» Dominio Mercosur (GAHDM) (Dec. CMCN.º 09/06)Grupo Ad Hoc Fondo Mercosur de Apoyo a Pequeñas y MedianasEmpresas (GAHFME) (Dec. CMC N.º 13/08)Órganos vinculados a la Comisión de ComercioComité Técnico N.º 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificación deMercaderías (CT N.º 1) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC 59/00)Comité Técnico N.º 2 Asuntos Aduaneros (CT N.º 2) (Dir. CCM N.º 01/95,Dec. CMC N.º 59/00)Sub Comité Técnico de Legislación Aduanera (SCTLA)Sub Comité Técnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA)Sub Comité Técnico de Informática Aduanera (SCTIA)Sub Comité Técnico de Valoración Aduanera (SCTVA)Sub Comité Técnico de Prevención y Lucha Contra Ilícitos Aduaneros(SCTPLCI)Sub Comité Técnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF)Comité Técnico N.º 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N.º 3) (Dir.CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comité Técnico N.º 4 Políticas Públicas que Distorsionan laCompetitividad (CT N.º 4) (Dir. CCM N.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)37

Comité Técnico N.º 5 Defensa de la Competencia (CT N.º 5) (Dir. CCMN.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comité Técnico N.º 6 Estadísticas de Comercio Exterior del Mercosur(CT N.º 6) (Dec. CMC N.º 31/06)Comité Técnico N.º 7 Defensa del Consumidor (CT N.º 7) (Dir. CCMN.º 01/95, Dec. CMC N.º 59/00)Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCMN.º 09/97, Dec. CMC N.º 59/00)Más allá de la concentración del poder en los órganos decisorios,hay un claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisión deComercio. Aunque formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son losresponsables por el último quienes preparan las decisiones del primero enlas llamadas reuniones preparatorias del Consejo.Esto implica igualmente una concentración temporal del proceso decisorioal final del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los ámbitosnegociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de añosde negociación en los foros específicos) desemboca como una avalancha depapel sobre los escasos días de la última reunión del Grupo y las previas delConsejo. Esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestasinnovadoras, el grado de incongruencia sistémica del proceso decisorio, asícomo el escaso pragmatismo y la precariedad técnica de las decisiones.Por fin, la yuxtaposición de sectores de las burocracias nacionales capitaneadaspor las Cancillerías se autodefinen, con propiedad, como una «granfamilia», pues gran parte de los negociadores participa del proceso hace muchosaños, aunque en distintas ubicaciones funcionales.Además de los órganos con poder decisorio, encontramos en el diseñoestablecido por el POP:• La Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur (CPC), sucedidapor el Parlamento del Mercosur;• El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) y;• La Secretaría Administrativa (SAM), definida en el POP comoun órgano de apoyo operativo a todo el sistema, posteriormentemodificada y rebautizada Secretaría del Mercosur (SM).Hasta diciembre de 2004, a diez años de la aprobación del POP, podíandestacarse cuatro modificaciones importantes en el esquema institucional.38

a. La institucionalización, en 1998, del Foro de Consulta y Concertación Política(FCCP), como órgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tantocon la consolidación y expansión de la creciente dimensión política delMercosur como con la profundización del diálogo entre los EstadosPartes y entre estos y los Estados Asociados en temas de política exteriory de agenda política común.El Foro de Consulta y Concertación PolíticaEs la Decisión del CMC N.º 18/98 la que crea el FCCP, como órganoauxiliar del CMC. Este foro sesiona con la participación de representantesde los Estados Asociados y trabaja sobre temas de interés común. Suprincipal función es profundizar el examen y la coordinación de la agendapolítica de los Estados Partes del Mercosur y asociados, inclusiveen lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza política y deinterés político común relacionado con terceros países, grupos de paísesy organismos internacionales.La Decisión del CMC N.º 02/02 define con mayor claridad sus atribucionesy funciones, así como los mecanismos de coordinación conlos demás órganos del Mercosur, disponiéndose la realización dereuniones periódicas con el GMC a efectos de coordinar materias queno sean estrictamente económico-comerciales y efectuar un intercambiode información sobre el desarrollo del proceso de integración enlas áreas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el FCCP lasfunciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas Reuniones deMinistros, como la de Educación o Desarrollo Social. Las funcionesdel FCCP en relación con estas reuniones son: participar en sus sesiones,efectuar el seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentosemanados de las mismas y elevar al CMC, para su aprobación,los acuerdos y propuestas de normas Mercosur emanados de dichasreuniones, a través del GMC. El FCCP formula entonces recomendaciones,adoptadas por consenso, que son sometidas al CMC para suconsideración.b. La transformación, en 2003, de la Secretaría Administrativa del Mercosur enórgano técnico, ahora llamado Secretaría del Mercosur. Entre sus atribucionesse destaca particularmente el que constituirá «un espacio de reflexióncomún», ausente hasta entonces.39

casi único. Esto se manifiesta incluso en el hecho de que el bloque no se datampoco, en el período, políticas destinadas a disminuir las grandes asimetríasexistentes entre los Estados que los componen o al interior de sus territorios.Integración negativa y positivaLa integración negativa se define como aquella que impulsa la libertadde los mercados y de la competencia, con la eliminación paulatina de losobstáculos al comercio y la adopción de las normas necesarias a la circulaciónfluida de mercaderías. La integración positiva configura una comunidadde intereses mediante medidas positivas, que normalmente requierenel acuerdo de los gobiernos nacionales en las instituciones comunes y unaexplícita legitimación política, como los fondos de reconversión, la reducciónde las asimetrías regionales o el fortalecimiento de las infraestructurasde modo de favorecer indirectamente el comercio intrazona.Las modificaciones del diseño posteriores al POP intentaron resolverproblemas de gestión de la integración que aparecieron con la ampliacióndel espectro temático que presenta todo proceso de este tipo a medida queavanza. Sin embargo, la realidad institucional y, fundamentalmente, política,del bloque, superó ampliamente la estructura orgánica de 1994. El diseño actualconsolida distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales,corporativas o a coyunturas políticas domésticas o regionales.Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente delproceso de integración y establece límites importantes para su profundización ydemocratización y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo yun espacio real de procesamiento y resolución de diferencias.Probablemente por estas razones se creó un Grupo Ad Hoc de AltoNivel sobre la Reforma Institucional (Decisión Cmc 21/05), que deberíaelaborar un proyecto completo de reforma antes de diciembre de 2006.Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre de 2007 (DecisiónCmc 29/06) y después para junio de 2009 (Decisión Cmc 56/07).En lo que concierne a este grupo, no se conocen las propuestas nacionalesque se encuentran sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervode discusión que eventualmente allí se halla acumulado.Pasando a las conclusiones de este eje se puede afirmar, en primer lugar,como apreciación general, que el modelo institucional no refleja enninguna de sus instituciones decisorias un proyecto colectivo, sino que,43

En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertementecon la cuestión del «déficit democrático» del proceso de integraciónmencionado previamente, es la concentración de poder en los PoderesEjecutivos y, específicamente, en algunas agencias de los Estados Partes, loque genera un «cuello de botella» que bloquea la profundización del proceso,particularmente en sus dimensiones no económicas o comerciales.Las reuniones de ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papelmás efectivo en la dinámica del bloque que racionalice la participaciónde las diferentes carteras ministeriales de los gobiernos en incontablesórganos dependientes (en particular en los subgrupos de trabajo) y en lasreuniones mismas. De esa manera se evitaría el doblamiento de esfuerzospara la misma finalidad, la dispersión de las normas y la sedimentación,a veces conflictiva, entre los distintos órganos nacionales, de atribucionespara las cuales además no gozan de poder decisorio.La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano internotienen el máximo poder de decisión, genera, a su vez, como señalamos, unbloqueo que paraliza en gran medida la agenda social de la integración, consu consecuente impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda.Actores sociales que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboraciónde propuestas comunes conjuntamente con órganos cuyos miembrostienen el máximo poder de incidencia en el ámbito nacional, ven frustradassus expectativas en el momento en que la puesta en marcha de estas se vefrenado o impedido en el plano regional por un conflicto interagencia.El eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa al vínculo estrechoya antes anotado entre institucionalidad y modelo de integración.Las instituciones sirven en tanto instrumentos idóneos y legítimos parael cumplimiento de objetivos y estos derivan necesariamente de la agendaque comienza a prevalecer en el bloque. En ese sentido, el notorio cambiode agendas ocurrido en el Mercosur de los últimos años ha puesto demanifiesto, de manera muy clara, la disfuncionalidad de la institucionalidadactual del bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevoscontextos. Veamos en detalle algunos aspectos de esta problemática.Diagnóstico del eje legitimidad democráticaA continuación se pasará revista a un conjunto de déficit que llamamostranversales, dado que atraviesan toda la estructura y metodología del esquemade integración, para luego referirnos a sus manifestaciones específicasen tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.45

En primer lugar, el Mercosur tiene un importante déficit de rendiciónde cuentas. Esta afirmación se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarcasu proceso decisorio y, por otro, en las deficiencias de los mecanismosde consulta establecidos por el bloque. Es difícil para actores políticos, socialesy técnicos de agencias gubernamentales no vinculadas directamenteal proceso, identificar el locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios.Esto lleva a una carencia de legitimidad política, social y técnica,que caracteriza al esquema de integración. Como señala un documentode la Fundación Friedrich Ebert editado en el 2004: «El escaso grado decompromiso con las decisiones tomadas en el ámbito institucional delMercosur constituye una clara señal de que muchos actores gubernamentaleso no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o para hacercumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados».En segundo lugar, la lógica del intergubernamentalismo crea incentivosinstitucionales para el predominio de una visión nacional de la integración. Aesto se suma el hecho de que en el caso del Mercosur la representaciónpolítica en el espacio regional ha estado durante todos estos años concentradaen los Poderes Ejecutivos nacionales, situación que atenúa muyparcialmente la creación del Parlamento del Mercosur. Esto ha impedidoel ejercicio de una función que nunca puede ser desempeñada por losPoderes Ejecutivos: la representación de la diversidad, presente en el ricoentramado social y cultural de nuestros países. Esta ausencia ha llevado auna importante pérdida de legitimidad social y política del propio proceso.La mayoría de los análisis del diseño institucional del Mercosur noconsideran la variable temporal. Es esta, sin embargo, la que nos permitever hasta qué punto, a lo largo del tiempo, el diseño institucional va dandoforma a toda una cultura organizacional determinada que influye sobre la definiciónde la agenda de la integración.El Mercosur ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largode los años, ha dado lugar a una cultura institucional que en la actualidadrevela carencias crecientes y no resulta la más favorable para profundizarla integración: presenta límites importantes en cuanto a su capacidad parapermitir el avance del proceso en las múltiples dimensiones y momentosen que este se desarrolla. Esta cultura institucional, en términos generales,prioriza la visión nacional en la negociación y la reserva con respecto a lainformación. Esta última circunstancia, justificada a lo largo de la historiade las diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no resulta46

acorde ni funcional con la extensa pauta temática de todo proceso de integracióny da lugar a un importante déficit democrático, como veremosmás adelante con ejemplos concretos.En los siguientes párrafos se presentará cómo estos déficit transversalesse manifiestan en tres dimensiones particularmente importantes para eldiagnóstico en el marco del «eje legitimidad democrática»: la de la participaciónsocial, la de los entes subnacionales y la dimensión parlamentaria,como expresión particular de la red de representación ciudadana.Dimensión de la participación de la sociedad civil¿Cuáles son las instituciones y mecanismos establecidos por el Mercosurpara la participación de la sociedad civil? El Tratado de Asunción, en su artículo14, prevé la posibilidad de que el Gmc convoque a representantes del«sector privado» en el desarrollo de sus trabajos en caso de considerarlo pertinente.Sin embargo, durante el período de transición establecido por aqueltratado (1991-1994), no se definió ningún procedimiento en ese sentido. Esimportante considerar que, dado el carácter restrictivo de gran parte de losdocumentos de la época, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoriay, en ese caso, quién habría participado en calidad de «sector privado».Por su parte, el POP en 1994 estableció dos tipos de mecanismos:a. El Foro Consultivo Económico y Social (FCES).b. La posibilidad de participación en las reuniones preparatorias de lossubgrupos de trabajo (SGT) y respectivas comisiones, dependientes delGrupo Mercado Común (Gmc), así como en las Reuniones Especializadasy los Grupos Ad Hoc.El FCES fue definido en el POP como el «órgano de representación delos sectores económicos y sociales». Está conformado por igual númerode representantes por Estado Parte (nueve) y se le otorga una funciónconsultiva, que se concreta a través de recomendaciones al Gmc, tomadaspor consenso.Entre sus cometidos establecidos en su reglamento interno, aprobadopor resolución del GMC N.º 68 de 1996, se destacan:• pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones,sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicenel Gmc y demás órganos del Mercosur. Dichas recomendacionespueden referirse tanto a cuestiones internas del Mercosur como a47

la relación de este con otros países, organismos internacionales y otrosprocesos de integración;• cooperar activamente para promover el progreso económico y socialdel Mercosur, orientado a la creación de un mercado común y sucohesión económica y social;• dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivadode las políticas destinadas al proceso de integración y las diversasetapas de su implantación, sea en el ámbito sectorial, nacional, regionalo internacional;• proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración;• contribuir a una mayor participación de la sociedad en el proceso deintegración regional, promoviendo la real integración en el Mercosury difundiendo su dimensión económico-social.El FCES se organiza en secciones nacionales que, según su reglamentointerno, tienen autonomía organizativa, pudiendo definir qué sectoreseconómicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones seanlas más representativas y de ámbito nacional, así como la paridad en ladesignación de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios.Las decisiones son tomadas por su órgano superior, el plenario.Las formas institucionalizadas para la participación social en elMercosur adolecen también de importantes deficiencias. En primer lugar,en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendición de cuentastiene que ver con cuál es la respuesta de los órganos del Mercosur queadmiten la participación de otros actores, acerca de cómo y en qué medidareciben e incorporan en sus procesos de decisión las opiniones e informacionesde aquéllos.Se observa con respecto a estos mecanismos, que «sus objetivos y procedimientosestán establecidos todavía de forma incompleta y […], finalmente,en ninguno de ellos existe la preocupación por prever la rendiciónde cuentas sobre la utilización de los resultados por la estructura institucionaldel bloque y su influencia en el proceso de toma de decisiones. […] Lacuestión de la rendición de cuentas tiene su punto central en la deficienciade reglamentación y procedimientos para las consultas. Esto quiere decirque el canal es puesto a disposición, pero no su forma de funcionamiento.Además, es también importante relacionar tal principio al interés de aque-48

llos que no integran el proceso de decisión, pero que sin embargo tieneninterés en acompañar su proceso. […] Se nota la ausencia de informacióndisponible al público en general sobre cómo se desarrollan los mecanismosde participación, es decir que aquel que no participa, no tiene acceso alas informaciones sobre “quién” participa, “cómo” lo hace y “en qué medidainfluye” en el proceso de decisión. Por ello, este principio está íntimamenterelacionado al de transparencia». (Cfr., Participación de la sociedad civil y degobiernos subnacionales en el Mercosur, Montevideo, Proyecto de cooperaciónSecretaría del Mercosur-Banco Interamericano de Desarrollo,2005).En segundo lugar, entonces, es preciso señalar el déficit de transparenciaque caracteriza al Mercosur. Tomemos como ejemplo el estado deaplicación del principio de publicidad. Este último está presente en elordenamiento jurídico de los Estados Parte. Sin embargo, ni el TA ni elPOP lo consideran, como se señala en forma expresa en el ya referido documentode la Secretaría Técnica y del BID: «Se destaca que la carencia deun principio de este tipo interfiere tanto en la dinámica de la transparenciainterna, es decir, entre los Estados Partes y los órganos que componenla estructura del Mercosur, como en la transparencia externa (con elpúblico en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de losgobiernos subnacionales)».Desde un comienzo y en el marco de este vacío se estableció la siguientedistinción: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normasy documentación anexa) serían por regla general públicas, excepto que losEstados Parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma ennegociación (las propuestas presentadas por los Estados Parte) tendríanun carácter reservado, solo disponibles a los funcionarios gubernamentales.Esta situación inhibía la posibilidad de que los integrantes de lasociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador.Veamos qué ha ocurrido con los documentos producidos en las reunionesconsiderando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de2005, en sus 45 reuniones, los órganos decisorios del Mercosur (Consejodel Mercado Común, Gmc y Comisión de Comercio del Mercosur) hanproducido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre untotal de 382. El Gmc, en particular, en el mismo período, clasificó comoreservado el 45% de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolución delGmc N.º 08/05, artículo 2, modifica la regla anteriormente mencionada,49

obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectosde normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco de la nuevametodología establecida por aquella resolución en el que se dan paradojasnotables, como el que el anexo VIII del acta de la reunión XXIX del Consejodel Mercado Común, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado,siendo su título: «Participación ciudadana en el Mercosur». Setrató de una propuesta uruguaya de ampliación de la participación, vetada yclasificada como reservada a solicitud de otro u otros Estados Parte del bloque.Dado que no se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, esimposible saber qué Estado o Estados vetaron la propuesta, así como quiéno quiénes y por qué motivo solicitaron la reserva de la misma.La cuestión de la transparencia no solo se vincula a la de la publicidad,sino también a la del acceso a los documentos, su carácter más o menoscomprensible para la ciudadanía y las políticas de difusión que se organicen(o no) por el proceso de integración. En el documento de la Secretaría ydel BID referido se señalan con rigor las dificultades de acceso y el caráctermuchas veces oscuro de la redacción de las normas. Con respecto a esteúltimo punto en el estudio señalado se afirma que lo importante «de lainteligibilidad de las informaciones puestas a disposición al público o a determinadosactores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales,es que permite que la información sea útil al actor, incluso para mantener sucapacidad de participación e interlocución en el proceso decisorio. El textode la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasatécnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque».En tercer lugar, la lógica del intergubernamentalismo extremo, con sucorrelato en la carencia de visión regional, se refleja también, como veremos,en la concepción y organización de los mecanismos de participación,limitando la construcción de agendas regionales que profundicen elproceso. «La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escasoesfuerzo en identificar la intersección entre los intereses de los actoresinvolucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura institucionalcomo ámbito de interlocución de la sociedad civil y de gobiernossubnacionales.» En el mismo documento se señalan dos elementoscentrales para describir las deficiencias en términos de visión regional: ladificultad política para establecer y promover el reconocimiento de unaagenda efectivamente regional; y la concepción restrictiva prevista parala participación directa en el Mercosur, entendida apenas como una50

sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensión nacional y consideradascon representatividad solo en ese ámbito. No cabe duda de quecada uno de los déficit señalados favorece la elitización y la reducción delos interlocutores del bloque.Se hará referencia ahora a los déficit específicos encontrados en losmecanismos establecidos por el POP para la participación social.En cuanto al FCES, reconocemos deficiencias externas e internas:Entre las externas, podemos destacar la debilidad relativa de la instituciónen el diseño institucional del Mercosur que se expresa fundamentalmenteen lo siguiente:a. El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo.b. La consulta no implica, en el Mercosur, rendición de cuentas sobrela utilización de la información u opiniones por parte de aquellos quela realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la ComisiónParlamentaria Conjunta del Mercosur como la del FCES, podemosafirmar que, en el bloque, afirmar que una institución tiene unrol consultivo no significa mucho más que decir que esa institución notiene poder de decisión. En diciembre de 2005, sobre un total de 22recomendaciones realizadas por el FCES al Gmc, se podían encontrarsolo dos consultas. En ninguno de los casos la institución con poderdecisorio se manifestó acerca de la recomendación provista, lo cual implicauna absoluta carencia de rendición de cuentas vinculada al procedimientoen cuestión.En cuanto a las deficiencias internas se impone considerar particularmentedos:a. La participación en el FCES es muy limitada. Las secciones nacionalesconcentran el registro y el reconocimiento de los actores de la sociedadcivil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organizaciónpuede hacerlo si la sección de su país no lo admite. Esto lleva a una importanteelitización de la participación y a una seria deficiencia en términosdel carácter más o menos inclusivo del mecanismo. Esta situación seve agravada por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en supropio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienenderecho para algunas organizaciones que en un determinado momentofueron consideradas las más representativas en el ámbito nacional.b. La organización del FCES, articulada en torno a secciones nacionales,51

presenta restricciones importantes en lo referente a la construcción deuna visión regional.La participación en otros órganos del Mercosur adolece de reglasclaras tanto en cuanto a la forma como a los actores calificados para participar.Parte de estos mecanismos de participación fue reglamentada precariamenteen los reglamentos internos de los respectivos órganos o delórgano con poder de decisión al que están vinculados.Se señala nuevamente en el documento de la Secretaría y del BID: «elmayor déficit de participación de la sociedad civil en el Mercosur resideen la calidad de la participación y no en la cantidad de mecanismos.Numérica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la definiciónde los mismos. Es decir, no es clara la justificación de por qué esadmitida la participación en determinados mecanismos y no en otros. Lamayoría de las veces, la apertura a la participación adviene de una coyunturapolítica o, a veces, hasta personal y no sistémica. Tal deficiencia quedatodavía más en evidencia cuando no están establecidos los procedimientosde participación, incluyendo la rendición de cuentas sobre los efectos dedicha participación».En el marco de la nueva geografía política regional, inaugurada a partirde 2003 con la llegada al poder de Luiz Inácio Lula da Silva, NéstorKirchner y Tabaré Vázquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente,la cuestión de la participación de la sociedad civil en el proceso deintegración comenzó a permear el discurso oficial del Mercosur. Esteprincipio, por ejemplo, se destaca especialmente en el punto 3 del llamadoConsenso de Buenos Aires, firmado por los presidentes Kirchner y Lula enoctubre de 2003: «Convenimos en impulsar decididamente en el procesode integración regional la participación activa de la sociedad civil, fortaleciendolos órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan ala complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural». Luegoaparece ya en el ámbito regional en el plan de acción del bloque, a partir dela aprobación por los cuatro Estados Parte del Programa de Trabajo 2004-2006. Este establecía una agenda prioritaria para el período, en la que seplanteaba un espectro temático de la integración que desplazaba el eje deacción de lo exclusivamente comercial, predominante en la década anterior.En la segunda parte del programa, bajo el título «Mercosur social»,se proponía impulsar la ampliación de la participación de la sociedad civily la visibilidad cultural del proceso de integración. De forma coherente52

con el nuevo lugar que la cuestión de la participación pasaba a ocupar enla agenda del bloque, todos los Estados Parte comienzan a crear áreas,con diversos niveles de desarrollo e institucionalización, responsables deinstaurar y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participaciónsocial en el proceso de integración.En el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore uruguayadel Mercosur presenta la «Iniciativa SOMOS Mercosur», bajo ellema de «llenar de ciudadanía al Mercosur». La iniciativa desarrolló unconjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios departicipación ciudadana para la integración. Bajo la Presidencia argentina,en 2006, la iniciativa se transformó en el Programa Regional SOMOSMercosur y se crearon puntos focales del mismo en cada uno de losEstados Parte, coincidentes con las áreas señaladas en el párrafo anterior.En ese marco, en julio de 2006, simultáneamente con la Cumbre dePresidentes del Mercosur, se realizó el I Encuentro por un Mercosursocial y productivo que reunió a más de 500 organizaciones sociales regionales,inaugurando la serie de Cumbres Sociales del Mercosur que continúanhasta la actualidad.El diseño institucional y la metodología o proceso de elaboración delas decisiones en el Mercosur presentan serias deficiencias con respectoa su capacidad para impulsar o dar lugar a la participación de la sociedadcivil en la construcción regional y en la definición e implementación delas políticas de cooperación e integración. Hemos mostrado los déficittransversales y específicos que consideramos más importantes.Sin embargo, simultáneamente, la amplitud y densidad de las redes yorganizaciones activas en la región ha desbordado y superado a los diversosespacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrarejemplos en múltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, género,agricultura familiar, entre otros. Esto es así porque la sociedad civilregional, como bien han señalado en un trabajo Cecilia Alemany y BeatrizLeandro (2006), «se relaciona formalmente (a través de los órganos departicipación creados por los gobiernos) e informalmente (a través de redesu otras formas de asociación estables o espontáneas)».Nos encontramos entonces con una dinámica regional que no se reflejaen la estructura y la metodología del bloque y que tiene por lo tanto obstáculosimportantes en cuanto a su capacidad de incidencia. Nuevamentehan señalado Alemany y Leandro: «Hay sinergias que se están desaprove-53

chando desde la concepción pública del Mercosur que sigue predominandoen la ingeniería actual del proceso de integración».Durante el período 2004-2006 han habido avances relevantes, queconfluyeron en la puesta en marcha del Programa SOMOS Mercosur y laformalización de las Cumbres Sociales. Sin embargo, la continuidad y profundizaciónde este proceso no están garantizados si no se lleva adelanteuna reingeniería institucional y metodológica, en base a los principios detransparencia, inclusión de nuevos actores, democratización del bloque yautonomía de los espacios de participación con relación al mayor o menorcompromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con ellos.Dimensión de los entes subnacionalesDurante mucho tiempo la dimensión subnacional no ha sido reconocidamínimamente en la institucionalidad del Mercosur. Esto ha contrariadola tendencia predominante en la región en la década del noventa, enla que importantes procesos de descentralización otorgaron a los gobiernossubnacionales crecientes competencias y, por ende, responsabilidadespolíticas y sociales, en un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas enlas negociaciones del bloque.En el marco del retroceso que legó aquella década con respecto al roldel Estado nacional parece haberse configurado, como señalan María InésBarreto y Marcelo Passini (2004), «una tendencia, más o menos generalizada,de ampliación de las funciones y del campo de actuación de lasesferas subnacionales de gobierno, que gradualmente pasan a asumir responsabilidadespor la promoción del desarrollo en los territorios bajo susjurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor presencia en el planointernacional».Esta tendencia, como señalamos, no ha sido acompañada por el desarrolloinstitucional del Mercosur. El proceso de integración se ha caracterizadopor una fuerte concentración del poder de decisión, tanto en los EstadosPartes como, más específicamente, en los Poderes Ejecutivos nacionales decada uno de ellos. Como señalaba Enrique Saraiva (2004) en los albores delMercosur, los Estados Parte del bloque «padecen de una excesiva centralizaciónde las atribuciones y competencias en el poder nacional, las accionesrelativas a la integración regional han quedado históricamente circunscriptasa una conducción concentrada tanto institucional como geográficamente».En ese marco es que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcanzadola dimensión subnacional de la integración regional en el bloque. Sin54

embargo, muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. Eneste sentido se destaca, especialmente, la acción de la Red de Mercociudades.Al poco tiempo de la firma del POP tuvo lugar una reunión que constituyóel hito fundacional del proceso que llevaría, posteriormente, a lacreación formal de la Red. Se realizó en Asunción, el 7 de marzo de 1995,el seminario «Mercosur: opciones y desafíos para las ciudades». Fue enese marco que los alcaldes de Asunción y Montevideo y representantesde Brasilia, Buenos Aires, Río de Janeiro y Santiago de Chile firmaron lallamada Declaración de Asunción. En esa declaración se decidió crear unaRed de Ciudades de los países miembros del Mercosur y potencialesasociados (Bolivia y Chile).La primera reunión Cumbre, que crea la Red de Mercociudades, tienelugar en la misma ciudad en noviembre de aquel año. Asisten a ellalas ciudades de Asunción, Brasilia, Córdoba, Curitiba, Florianópolis, LaPlata, Montevideo, Porto Alegre, Río de Janeiro, Rosario y Salvador. En lasegunda reunión Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de1996 en Porto Alegre, Brasil, se firma el estatuto de la Red que establecesus objetivos. Estos, siguiendo a María del Huerto Romero (2004), puedensintetizarse de la siguiente forma:a. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura delMercosur, persiguiendo la codecisión en las áreas de su competencia.b. Impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicasoperativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos deinterés común intermunicipal.c. Crear mecanismos de comunicación en red entre las ciudades, a fin defacilitar el intercambio de experiencias e informaciones.La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de «incluir a los gobiernosde los Estados y Provincias, los Municipios e Intendencias y elconjunto de la sociedad civil al proceso de integración. No como elementossubordinados de una lógica concentradora de poder y apartadade las comunidades, sino construyendo espacios reales de participación,en donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante depolíticas comunes y actor indispensable para la consolidación del diálogointegrador de gobiernos y sociedades».En estos más de diez años, la Red de Mercociudades ha tenido un importantecrecimiento, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.55

En la actualidad, forman parte de ella aproximadamente 180 ciudades delos países del Mercosur y asociados que trabajan en unidades técnicas.Las instancias institucionales de la Red son: la Asamblea General, elConsejo de Mercociudades, la Secretaría Ejecutiva y las unidades.María del Huerto Romero (2004) ha destacado, con respecto a losobjetivos de largo plazo de la red, los siguientes logros:• «El establecimiento de un mecanismo democrático, regular e institucionalizadode diálogo y cooperación entre ciudades del Mercosur.Ello ha permitido el debate y el intercambio de ideas relativas tanto aproblemáticas urbanas compartidas como a los impactos del procesode integración en las entidades locales.• El establecimiento de una instancia democrática, regular e institucionalizadapara acordar posiciones frente al Mercosur y sus principalestemas de debate.• Avances en el reconocimiento de la Red como interlocutor de actoresinternacionales (tales como la Unión Europea, la Organización de EstadosAmericanos, Eurocities, agencias de cooperación de países donantes,etcétera) y de las instancias gubernamentales nacionales de lospaíses del Mercosur».En diciembre de 2000, a través de la Decisión del Consejo del MercadoComún N.º 59/00 y la Resolución N.º 90/00 del Grupo Mercado Común,se crea la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI).Se ha señalado, con acierto a nuestro juicio, que en el proceso de creaciónde la REMI se puso de manifiesto «la falta de claridad estratégica sobrecómo podían las ciudades aportar al Mercosur». Si bien su creaciónno ha implicado un reconocimiento formal de la Red de Mercociudades,esta última se convirtió en el motor de la REMI. Sin embargo, es precisodestacar que esta Reunión, como órgano del Mercosur, reprodujo elfuncionamiento en torno a secciones nacionales, un retroceso con respectoa la forma de funcionamiento de la Red de Mercociudades que habíaincorporado en su dinámica de trabajo una visión regional.La REMI tuvo su reunión constitutiva en junio de 2001, en la ciudadde Asunción. En su marco se realizaron seis encuentros; el último deellos en junio de 2004. En ese momento, intendentes y alcaldes plantearonque, dado su carácter de representantes electos por la ciudadanía, elámbito de una Reunión Especializada no era acorde con su estatus po-56

lítico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la Redde Mercociudades, el Consejo del Mercado Común creó, en ese mismoaño, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias eIntendencias del Mercosur.En los considerandos de la Decisión del Consejo del Mercado ComúnN.º 41/04 que lo crea se establece que «el desarrollo del proceso de integracióntiene una dimensión política, la cual requiere acciones coordinadasy sistematizadas de todos los actores involucrados en el mismo. La convenienciade instituir un foro que se preste al diálogo y a la cooperación delas autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental delos Estados Parte del Mercosur entre sí y con los gobiernos nacionales».Esta creación reconocía en sus fundamentos una motivación más clara ypositiva con respecto al rol de los gobiernos subnacionales.El Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR) se instala enRío de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.Atribuciones del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR)Resolución N.º 26/07 del GMC, 27/9/2007Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del ámbito de su competencia,emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobreconsultas que realicen el GMC y demás órganos del Mercosur.Cooperar activamente para promover el desarrollo de la crecientedimensión política de la integración. A estos efectos, podrá pronunciarsepara el cumplimiento de sus objetivos sobre cualquier cuestiónreferente al proceso de integración y su ciudadanía emitiendo «declaracionespúblicas».Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto político y social enel ámbito municipal, estadual, provincial y departamental, de las políticasdestinadas al proceso de integración y diversas etapas de su implementación,especialmente en las instancias referidas a los Fondos deConvergencia Estructural del Mercosur.Proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas parapromover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantesde los municipios, estados federados, provincias y departamentos dela región.Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturalezasimilar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el57

Mercosur y el proceso de integración a solicitud de su sesión plenariao a través de sus comités.Establecer o incrementar las relaciones entre los distintos municipios,estados, provincias y departamentos de los Estados Partes, conmiras a proponer medidas destinadas a coordinar políticas para promoverel bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de losdistintos municipios, estados federados, provincias y departamentos dela región, así como formular recomendaciones para dicho efecto.Contribuir a una mayor participación de las sociedades en el procesode integración regional, promoviendo la real integración dentro delMercosur a nivel municipal, estadual, provincial y departamental ycolaborando con la construcción de una identidad ciudadana regional.Promover y hacer tratativas tendientes a la celebración de acuerdosinterinstitucionales con órganos y foros de la estructura institucional delMercosur. En todos los casos, los acuerdos se celebrarán a través delGmc.Establecer vínculos y realizar consultas con asociaciones e institucionesnacionales o internacionales, cuando sea conveniente o necesariopara el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativaMercosur vigente.Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso deintegración en el ámbito municipal, estadual, provincial o departamental.Crear instancias para el estudio de temas específicos, el seguimientode los acuerdos alcanzados dentro del Foro, organizar y difundir lasactividades en el ámbito local, regional y nacional, entre otros temas.El FCCR, a su vez, contará con dos comités: un Comité de Municipiosy un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos.La participación de los gobiernos subnacionales en un proceso de integraciónregional, su calidad, intensidad y continuidad en el tiempo, sucarácter formal o informal, su mayor o menor (o nula) inclusión en la institucionalidaddel esquema, mucho nos dice sobre la condición efectivamentedemocrática de esta última. Cuestiones como la integración de los diversosterritorios que componen los Estados Partes al esquema regional, la mayoro menor concentración de la definición e implementación de las políticas deintegración, la más o menos importante búsqueda de legitimar socialmenteel proceso, etcétera, pueden analizarse a la luz de aquella participación, entreotros elementos a ser considerados.58

En el Mercosur, durante casi quince años, no se creó un espacioinstitucional para la participación de actores no tradicionales, como es elcaso de los gobiernos subnacionales. La gobernanza propia del proceso, sudiseño institucional y su metodología de trabajo, han presentado barrerasestructurales para la participación institucional de los gobiernos subnacionales.Esta última, sin embargo, se ha dado de manera informal, es decir,por fuera de la arquitectura creada por el bloque, a través de la Red deMercociudades.La experiencia acumulada en materia del trabajo horizontal y la incidenciapolítica de la red, su consolidación como un espacio político deciudades promotoras del accionar del conjunto en pos de profundizar unMercosur inclusivo de las dimensiones políticas, sociales y culturales,que opera en su dinámica institucional en clave regional y no nacional,resultó fundamental en el camino hacia el reconocimiento institucionalde los gobiernos locales.Si bien en los considerandos de la creación de la REMI nada se decíasobre el rol de las Red de Mercociudades, este nuevo órgano, durante sufuncionamiento, la tuvo como motor para su conformación, para ampliarla participación y para la inclusión en la agenda de debates postergados(como la transparencia, determinados proyectos locales concebidos en claveregional, la incorporación de las demandas de la ciudadanía, etcétera).Una innovación institucional importante en este sentido se ha dadocon la creación del Foro que, al poco tiempo de su conformación, ha mostradoseñales acerca de las particularidades de la agenda de la dimensiónsubnacional, trabajando sobre propuestas que no habían sido consideradascon anterioridad en el bloque. Sin embargo, tanto la demora ensu instalación (creado en 2004, se instaló finalmente en 2007), así comolos posicionamientos de las coordinaciones nacionales respecto del reglamento,muchas veces divergentes de las posiciones de las ciudades, dancuenta de los obstáculos aún persistentes para la incorporación de una lógicaen donde los gobiernos subnacionales puedan incidir en la agenda dela integración. La dinámica de funcionamiento del FCCR, desde su instalación,ha permitido, por un lado, avanzar rápidamente en la aprobaciónde su reglamento (Resolución N.º 26/07 del Gmc) y en la incorporaciónde una agenda que incluya el tratamiento de los Fondos de ConvergenciaEstructural (FOCEM) del Mercosur, la visibilidad y la transparencia, la59

integración fronteriza y la articulación interinstitucional. Sin embargo, elhecho de que la coordinación nacional se haya radicado en los PoderesEjecutivos nacionales ha resultado un obstáculo en la constitución deuna agenda propia de los gobiernos subnacionales, provocando una subordinaciónde los gobernantes electos locales a la tecnoburocracia de losejecutivos. La respuesta positiva a la recomendación hecha por el FCCRen 2007 al Gmc, referida a la necesidad de que las coordinaciones nacionalessean ejercidas por electos, facilitaría y desarrollaría un avance másvinculado a los objetivos del Foro.El proceso de inclusión formal de la participación de los gobiernos subnacionalesen el Mercosur recién está comenzando. Los diversos escenariosposibles de la participación, en la medida en que se concreten, mucho han demostrarnos acerca de la calidad y profundidad de la integración en la región.Dimensión parlamentariaLos Parlamentos y los Congresos han asumido, en las modernas democraciasrepresentativas, un rol fundamental como espacios para el ejerciciomediado de la soberanía popular, para la búsqueda pacífica del consenso, laresolución de conflictos en sociedades complejas y, finalmente, para la legitimacióndel proceso político. Este rol ha estado vinculado históricamentecon el desempeño de determinadas funciones (representativa, de legitimación,legislativa y de control) que no son cumplidas (o no lo son ni de similarforma ni a partir de los mismos principios) por los Poderes Ejecutivos.La reflexión sobre la dimensión parlamentaria de un proceso de integraciónes, por ende, insoslayable, e implica pensar acerca de hasta quépunto hay una intervención real de las construcciones parlamentarias en elproceso político, es decir, en la elaboración de las decisiones políticas, a finde garantizar su correspondencia con la voluntad popular. Asimismo, enun proceso de este tipo, la importancia del Parlamento regional trasciendeestos elementos: es el espacio institucional para la construcción de unavisión regional, desde una perspectiva plural y multicultural, en un marcode tradiciones políticas nacionales diversas.Un espacio regional concebido con grandeza, con ambición, en clavedemocrática, como un instrumento para el desarrollo con inclusión, requiereun espacio institucional donde todas las voces sean oídas. Finalmente, la calidaddel vínculo que el Parlamento regional establezca con la sociedad civil60

será, entonces, central para avanzar hacia una cultura política e institucionalfavorable a un proceso de integración cualitativamente diferente.Veamos ahora cuál ha sido la trayectoria de la dimensión parlamentaria delMercosur y cuáles los desafíos más importantes que actualmente enfrenta.La dimensión parlamentaria de la integración fue escasamente consideradaen la génesis del proceso. El Tratado de Asunción, que dio origenal Mercosur, apenas hace referencia a la constitución de una ComisiónParlamentaria Conjunta (CPC) en su último párrafo, en el cual se afirmaque con el objeto de «facilitar el avance hacia la conformación delMercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta delMercosur», así como también que los Poderes Ejecutivos de los EstadosPartes «mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos sobrela evolución del Mercado Común».A partir de la vía abierta por este documento los parlamentarios delos Estados Partes tomaron la iniciativa de crear la instancia anotada,estableciendo el mismo año de su firma el primer reglamento interno, locual volvió posible la formalización de sus reuniones. Dicho instrumento,en primer lugar, otorgaba a la CPC un carácter consultivo, deliberativoy de formulación de propuestas, para luego especificarse con mayor detalledichas atribuciones. Se establecía que emitiría resoluciones vinculadasa las siguientes cuestiones:• acompañar la marcha del proceso de integración regional;• desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación delParlamento del Mercosur;• solicitar a los órganos institucionales del Mercosur informacionesrespecto a la evolución del proceso de integración, y• constituir subcomisiones.También se establecía que la CPC emitiría recomendaciones sobre laconducción del proceso de integración y la armonización legislativa y, además,propondría normas de derecho comunitario referidas al proceso deintegración.El POP reconoció a la CPC como una institución más, aunque sincapacidad decisoria, definiéndola como «el órgano representativo de losParlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur».La CPC estaba integrada por igual número (16) de parlamentariospor cada país, los que eran designados por los respectivos Parlamentosnacionales de acuerdo con sus procedimientos internos.61

El POP establecía que la CPC «procurará acelerar los procedimientosinternos correspondientes en los Estados Parte para la pronta entradaen vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur […].De la misma manera, coadyuvará en la armonización de legislaciones,tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuerenecesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta(CPC) el examen de temas prioritarios».Atribuciones de la extinta Comisión Parlamentaria Conjunta (1995)• acompañar la marcha del proceso de integración regional expresadoen la formación del Mercosur e informar a los Congresos nacionalesa ese respecto;• desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacióndel Parlamento del Mercosur;• solicitar a los órganos institucionales del Mercosur informacionesrespecto a la evolución del proceso de integración, especialmente enlo que se refiere a los planes y programas de orden político, económico,social y cultural;• constituir subcomisiones para el análisis de los temas relacionadoscon el actual proceso de integración;• emitir recomendaciones y dictámenes respecto a la conducción delproceso y de la formación del mercado común, y sobre decisiones,resoluciones, directivas y propuestas, que deban ser dictadas por losórganos institucionales pertinentes del Mercosur;• elaborar política legislativa de integración y realizar los estudios necesariostendientes a la armonización de las legislaciones de los EstadosParte, aprobar los proyectos correspondientes y otras normas dederecho comunitario que serán remitidos a la consideración de losParlamentos nacionales;• acelerar los procedimientos internos correspondientes en los EstadosParte para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de losórganos del Mercosur;• concertar relaciones de cooperación con los Parlamentos de tercerospaíses y con otras entidades en el ámbito de los demás esquemas deintegración regional;• establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperación y asistenciatécnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional,regional, supranacional e internacional;62

• y, finalmente, sin perjuicio de la enumeración precedente, la Comisiónpodrá establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratadode Asunción y el Protocolo de Ouro Preto.La CPC remite recomendaciones al CMC por intermedio del Gmcy sus decisiones han de tomarse por consenso de las delegaciones detodos los Estados Parte. Este consenso es expresado por el voto de lamayoría de sus integrantes.Al incluir a la CPC en la estructura institucional del Mercosur, el POPle confirió legitimidad jurídica como órgano de la integración. Y al transformarseen ley interna, el protocolo permite y legitima la inserción del «brazoparlamentario» de la integración en el seno de los Parlamentos nacionales delos Estados Partes, como ha señalado María Claudia Drummond (1998).Durante casi quince años, el lugar que han tenido en el proceso tanto losParlamentos nacionales como su institución representativa, la CPC, ha sidomuy débil. El POP dio a la CPC un lugar más importante, en comparacióncon el TA, pero este continuó siendo consultivo, deliberativo y de formulaciónde propuestas. Tampoco otorgó a la CPC atribuciones de control, de creaciónlegislativa o de codecisión. Incluso aquí aparecía otro problema vinculadocon el rol fundamental que cumple toda asamblea, como «espejo» de la diversidadde opiniones: la búsqueda de consenso en la CPC se debió apoyaren el voto único, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. Este carácternacional de la emisión del voto impedía la expresión de las divergencias internasde cada delegación, así como una posible estrategia de construcción dealianzas ideológicas, que trascendieran las fronteras nacionales.La Decisión del Cmc N.º 49/04, «Parlamento del Mercosur», en lacual se manifiesta la decisión de crear el Parlamento y se inviste a la CPCcomo comisión preparatoria para realizar «todas las acciones necesarias»en ese sentido ha implicado un cambio importante en la dimensión parlamentariade la integración. Ha dicho el experto argentino Oscar Casal que«repara uno de los errores de diseño más significativos que el Mercosurtuvo en la concepción institucional de Ouro Preto y en particular para conla CPC. Este consistió en que el espacio de representación de la dimensiónparlamentaria en el Mercosur no fuera concebido por los legítimos representantes:los parlamentarios, quienes ni siquiera fueron consultados. Esteerror de diseño explica, en parte, el porqué de algunas fallas estructurales enla concepción original de la CPC y de cómo estas probablemente incidieron63

en la generación de los déficit democráticos y de legitimidad que se observana lo largo de la historia del Mercosur y que son algunas de las razonespara las cuales la creación del Parlamento del Mercosur contribuiráa superarlos como un instrumento eficaz de legitimidad y representacióndemocrática». Sin embargo, los desafíos de esta institución, como veremos,son aún importantes.Luego de la aprobación de la Decisión del Cmc N.º 49/04, «Parlamentodel Mercosur», se instruyó a un Grupo de Alto Nivel para elaborar unproyecto de protocolo para la constitución del Parlamento del Mercosur(Parlasur), que fue aprobado por la Decisión del Cmc N.º 23/05, de diciembrede 2005.En el protocolo se afirma tener el convencimiento de que «[…] la instalacióndel Parlamento del Mercosur, con una adecuada representaciónde los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significaráun aporte a la calidad y equilibrio institucional del Mercosur, creandoun espacio común en el que se reflejen el pluralismo y las diversidadesde la región y que contribuye a la democracia, la participación, la representatividad,la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo delproceso de integración y de sus normas». Se reconoce también «[…] laimportancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interparlamentaria,para avanzar con los objetivos previstos de armonización delas legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporacióna los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativadel Mercosur que requieran aprobación legislativa».El Parlamento del MERCOSUR (PM), después de un período de transición,ha sustituido pues a la CPC. En tal sentido, el Protocolo ha establecidodos etapas de transición hasta su conformación definitiva. En la primeraetapa (2007-2010), su composición será paritaria (18 miembros por país,elegidos de manera indirecta, a través de los Parlamentos nacionales), si biense elegirán en forma directa los parlamentarios que lo conforman segúnel cronograma electoral de cada país. En este período el Parlamento debeaprobar y proponer al Cmc la fórmula de su composición definitiva, en baseal criterio de representación ciudadana, que implica una proporcionalidad,si bien atenuada. Asimismo, debe aprobar su primer reglamento interno. Enla segunda etapa (2011-2014) su composición será ya en base al criterio ciudadano,con miembros elegidos directamente, considerándose la posibilidadde que los mandatos sean distintos en función de los cronogramas electo-64

ales. Una vez definitivamente conformado, se prevé una elección directa ysimultánea en todos los Estados Partes, con mandatos únicos e iguales, porcuatro años.Luego de un proceso arduo de negociaciones, algunas competenciasimportantes han sido atribuidas a esta nueva institución.Competencias del Parlamento del MercosurArt. 4 del Protocolo Constitutivo• Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las normasdel Mercosur.• Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes,de conformidad con las normas del Mercosur, y en particularcon el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en elMercosur, la República de Bolivia y la República de Chile.• Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación delos derechos humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta losprincipios y las normas del Mercosur.• Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganosdecisorios y consultivos del Mercosur establecidos en el Protocolode Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del procesode integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos enun plazo máximo de 180 días.• Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del Consejodel Mercado Común, a representantes de los órganos delMercosur, para informar o evaluar el desarrollo del proceso deintegración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionadoscon las actividades en curso o asuntos en consideración.• Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore delMercosur, para que presente el programa de trabajo acordado, conlos objetivos y prioridades previstos para el semestre.• Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económicoy Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre eldesarrollo del Mercosur.• Organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollodel proceso de integración, con entidades de la sociedad civil ylos sectores productivos.• Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios,peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean per-65

66sonas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de losórganos del Mercosur.• Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestionesvinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propiao a solicitud de otros órganos del Mercosur.• Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientesde entrada en vigor de las normas en los Estados Partes,el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos denormas del Mercosur que requieran aprobación legislativa enuno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) deefectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados alParlamento por el órgano decisorio del Mercosur antes de suaprobación. Si el proyecto de norma del Mercosur es aprobadopor el órgano decisorio, de conformidad con los términos deldictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cadaPoder Ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo EstadoParte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contadosa partir de dicha aprobación. En caso de que la norma aprobadano estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, osi este no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primerpárrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámiteordinario de incorporación. Los Parlamentos nacionales, segúnlos procedimientos internos correspondientes, deberán adoptarlas medidas necesarias para la instrumentación o creación de unprocedimiento preferencial para la consideración de las normasdel Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad conlos términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafoanterior. El plazo máximo de duración del procedimientoprevisto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta(180) días corridos, contados a partir del ingreso de la norma alrespectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimientopreferencial el Parlamento del Estado Parte rechazala norma, esta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para quela presente a la reconsideración del órgano correspondiente delMercosur.• Proponer proyectos de normas del Mercosur para su consideraciónpor el Consejo del Mercado Común, el que deberá informarsemestralmente sobre su tratamiento.

• Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados ala armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes,los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectosde su eventual consideración.• Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales,con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos delMercosur, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa.• Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de tercerosEstados y otras instituciones legislativas.• Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento delórgano competente del Mercosur, convenios de cooperación o deasistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácternacional o internacional.• Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativay participativa en el Mercosur.• Recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre laejecución del presupuesto de la Secretaría del Mercosur del añoanterior.• Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución alConsejo del Mercado Común dentro del primer semestre del añoposterior al ejercicio.• Aprobar y modificar su reglamento interno.• Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.La instalación plena del Parlasur constituye un primer paso fundamental,una condición sine qua non, para avanzar hacia la ampliación dela representación política, la democratización y la legitimación del procesode integración regional. Esta representa, ni más ni menos, el involucramientoy el compromiso efectivo, profundo y pleno de los actores políticosnacionales y de la sociedad civil en un proceso de integración regionalque enfrenta el desafío de jugar un rol significativo en un probable nuevoesquema multipolar de poder global.El Parlamento tiene actualmente desafíos políticos importantes, vinculadosa su desarrollo y fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta67

al liderazgo político y social y a la ciudadanía en general, el desafío deasumir con compromiso la responsabilidad de ser protagonistas de estainnovación político-institucional, con fuertes consecuencias políticas. ElParlasur es la expresión de la recuperación de la política en una región queha sufrido las graves consecuencias de la implementación de una lógicamercantil como principio regulador de la vida social.¿Cuáles son, entonces, algunos de sus principales desafíos políticos ytécnicos?En primer lugar, la definición del criterio de representación ciudadanaa partir de la cual serán elegidos directamente sus miembros. Esto es, eltema sensible pero políticamente central de la proporcionalidad atenuada.Para aquilatar la relevancia de esta cuestión debe advertirse con claridad losalcances jurídicos del mandato derivado del Protocolo y las consecuenciasjurídicas y políticas de su incumplimiento. Como primer punto, se debedestacar que de conformidad con el derecho del Mercosur, este tiene lamisma jerarquía normativa que el Tratado de Asunción y demás instrumentosdel derecho originario. En este sentido, el artículo 24 (cláusula revocatoria)del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (PCPM)prevé que «quedan derogadas todas las disposiciones de carácter institucionaldel Protocolo de Ouro Preto que guarden relación con la constitución yfuncionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los términosdel presente Protocolo, con expresa excepción del sistema de toma de decisionesde los demás órganos del Mercosur, establecidos en el art. 37 delProtocolo de Ouro Preto». De ello resulta que el PCPM, al tener la mismajerarquía que el TA y el POP (entre otras normas del derecho originario) yal ser posterior, puede reformar dichos instrumentos. Lo mencionado no esmenor, y en tal sentido resulta central para desestimar cualquier instrumentoque pueda esgrimirse relativo a que el Derecho del Mercosur establececomo principio inalienable e inmodificable la paridad en la representación yen el número de votos entre los Estados Partes. En otras palabras, el PCPMpuede establecer un sistema de representación y de número de votos asignadosdiferentes según el Estado del que se trate. Como segundo punto, conrespecto a la exigencia de representación ciudadana, esto es, de un sistemaproporcional, es necesario registrar que si bien el Protocolo no menciona expresamenteen el texto el concepto de representación proporcional, ademásde que el mismo es connatural a todo órgano parlamentario que, tal comolo es el Parlamento del Mercosur, representa a la ciudadanía, sí se afirma68

en dicho Protocolo (y por cierto en varias de sus disposiciones: considerandos,artículos 1, 2, 3 y 5 y disposición transitoria 4ª) que la representaciónque ostentan los integrantes del órgano no es la de los Estados Partes sinola de los ciudadanos de los mismos. De allí que, coherentemente, el PCPMse separa del sistema clásico de representación de Estados, para adoptar lade los ciudadanos. Por ello, el «criterio de representación ciudadana» quese menciona en el artículo 5.1 y la disposición transitoria 2ª del PCPM essinónimo de representación proporcional.En otras palabras, el PM no representa a los Estados sino al conjuntode ciudadanos que viven en un Estado Parte, de allí que la asignacióndel número de parlamentarios por Estado debe tener en cuenta (aunqueno exclusivamente) la cantidad de ciudadanos de ese Estado. En otrostérminos, la asignación de un número igual de parlamentarios a todos losEstados Partes, luego de la primera etapa, viola el Protocolo».Continuando con los desafíos, en segundo lugar, el Parlamento debedefinir una agenda prioritaria para la región, con una visión de mediano ylargo plazo que parta de una concepción del proyecto de integración comoestratégico. Allí, con certeza deben aparecer temas como la identificaciónde las barreras para la conformación de una verdadera unión aduanera, lasasimetrías estructurales y la promoción de políticas públicas regionales, lainfraestructura, la energía, la cultura, la construcción de ciudadanía.En tercer lugar, en un esquema en el que, como señalamos, un númerotan importante de documentos del bloque continúa con carácter reservadoy las decisiones concentradas en algunas agencias de los ejecutivos de losEstados Partes, el Parlamento tiene la responsabilidad política de involucrarseen el proceso de reforma institucional del Mercosur, actualmenteen discusión. Es el espacio político legítimo para convocar a diversosactores públicos y privados, locales, nacionales y regionales, para debatiry elaborar una propuesta de reforma legítima política, social y técnicamente.Una reforma institucional es, ante todo, una opción política y notécnica. Si permanece en el ámbito técnico, o concentrada en los PoderesEjecutivos, el nivel de ambición del resultado no estará a la altura del proyectopolítico estratégico que la región merece.En cuarto lugar, constituye una función indelegable del liderazgo políticodel Mercosur, a través de su Parlamento, el sensibilizar y crearconciencia en los pueblos de la región acerca del carácter estratégico delproyecto de integración, al convertirse en sus emisarios e instrumentos, a69

través de la coherencia entre un discurso fuertemente comprometido conel proyecto y un conjunto ambicioso de propuestas que cuenten con elapoyo político de los representantes populares de la región. El Parlamentodel Mercosur debe concentrarse fundamentalmente en la construcciónde consensos para la puesta en marcha de una agenda positiva de integraciónsólida, profunda y permanente.Temas para una nueva agendaDebe reconocerse que la inexistencia de una «agenda social» efectivae integral constituye una de las grandes carencias del Mercosur hastael presente. Las omisiones flagrantes en la aplicación de la Carta Socio-Laboral acordada en el seno del bloque o el predominio poco menos queabsoluto de los aspectos comerciales sobre otros instrumentos de integraciónhan relegado un vasto conjunto de necesidades y aspiraciones delas sociedades de la región y ha culminado por echar dudas y falta deconfianza en nuestras poblaciones respecto a lo que puede esperarse delMercosur, precisamente en momentos en que la situación social de losEstados Partes, aunque ha mejorado, sigue sin dejar demasiados márgenespara la espera. La necesidad de avanzar en su formulación y tratamientopuede bien constituirse entonces en un elemento articulador de los esfuerzosde la sociedad civil, tanto de cara a la profundización de la integracióncomo con relación a un protagonismo social ampliado, todo lo que convergeen la construcción de una arquitectura institucional que habilite estetipo de acciones.En suma, como han destacado en forma reiterada las organizacionescomo el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) o la Coordinadorade las Centrales Sindicales del Mercosur (CCSCS) —creada en 1986,un lustro antes del Tratado de Asunción—, el debate actual acerca de lareversibilidad o no del Mercosur como proyecto histórico o el de lanecesidad o no de su reforma institucional debe dar paso a una discusiónmucho más abierta y profunda sobre cuáles son los mejores modelos yfilosofías integracionistas ante los grandes desafíos de la hora.La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) emitíatambién hace unos años, en medio de una de las Plenarias del FCES de lasúltimas Cumbres, una declaración categórica con relación al vínculo estrechoentre instituciones y modelo de integración para el Mercosur: «La superaciónde la crisis no se dará por el retroceso, suspensión o flexibilización de70

los mecanismos comerciales y políticos vigentes. Al contrario, el momentoexige la profundización del proceso de integración, el fortalecimiento de suestructura institucional y la adopción de medidas inmediatas que contemplenmetas productivas y sociales».A partir de las transformaciones mencionadas, actores sociales, partidospolíticos y gobiernos coinciden en esta hora crítica en la demanda decambios en el modelo institucional mercosureño: desde el discurso, porejemplo, parecen expresar una voluntad política inédita para impulsar unanueva institucionalidad que consolide transformaciones profundas comola consolidación del rol parlamentario y de los actores de la sociedad civilen el proceso integracionista, no solo como forma de superar el «déficitdemocrático» del proceso, sino como forma idónea para la solución decontenciosos pendientes, para terminar con la inseguridad jurídica dentrodel bloque, y también para aumentar la eficacia socioeconómica de susacciones. En ese marco, comienza a reivindicarse un perfil de políticasintegradas más proactivo y articulado, que no se limite a lo arancelario o auna coordinación macroeconómica más retórica que real, sino que amplíela agenda hacia temas como la complementación productiva y la articulaciónde políticas sectoriales, la constitución de un bloque unificado ensus acciones y definiciones en los foros internacionales, la promoción deestrategias comerciales conjuntas en búsqueda de nuevos mercados, entreotros puntos.Es en ese contexto que comienza a discutirse otra vez en el Mercosuruna nueva institucionalidad, como soporte de una nueva agenda y de unnuevo modelo de integración regional. ¿Cuál es la nueva agenda, ya esbozadapor los críticos del Mercosur anterior? ¿Cuál era esa nueva agendaque comenzó a consolidarse en el discurso a través de múltiples documentos,en particular desde la Cumbre de Asunción de mediados de 2003?Vale la pena detenerse un instante en lo acontecido en esta Cumbre ysobre todo en los tres documentos allí presentados: la propuesta de Brasil«Objetivo 2006» (con su «Programa político, económico, social y cultural»,su «Programa de Unión Aduanera», su «Programa Base de MercadoComún» y su «Programa de la Nueva Integración»), la propuesta argentinasobre «El Instituto Monetario del Mercosur» (con una propuestagradualista que a través de la creación de un Instituto Monetario delMercosur postularía los pasos para la concreción de una moneda comúndentro de plazos viables y negociados) y la propuesta de Paraguay71

sobre «Tratamiento de Asimetrías» (en el que se plantea la necesidad delreconocimiento de las asimetrías económicas y sociales, con un consiguientetrato diferencial para los países más pequeños del bloque). Enesos tres documentos se perfilaba una nueva agenda que apuntaba a unMercosur integral, no solamente comercial, y que incorporaba en serioel tema de una nueva institucionalidad que fuera funcional al modelo integracionistaen ciernes.¿Cuál podría ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva agenda?Hagamos una pequeña reseña:• coordinación macroeconómica, en particular, de las políticas cambiarias;• complementación productiva, a través de los Foros de Competitividady del establecimiento de «cadenas productivas» mercosureñas;• complementación de políticas (energéticas, educativas, culturales, dederechos humanos, etcétera);• complementación de infraestructuras;• consolidación y aplicación efectiva de la Carta Socio Laboral;• tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulación depersonas;• reconocimiento de asimetrías y flexibilidades, en especial con relacióna Paraguay y Uruguay;• negociación internacional como bloque ante terceros y en foros internacionales;• estrategia comercial conjunta;• estrategias de financiamiento intrazona;• incorporación de nuevos socios;• nueva institucionalidad.Ninguno de los temas de esta nueva agenda está desprovisto de problemasy de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociación políticay no es augurable un proceso de cambio rápido, sin conflictos, vertiginoso,a pesar de que son tópicos que hace tiempo están en el debate sobreel futuro del bloque regional y que los nuevos contextos hacen resurgir.Los obstáculos en esta dirección no resultan menores: el imperativo de lasexigencias acrecentadas de sociedades nacionales profundamente heridaspor la crisis de hace un lustro y hoy conmovidas por las incertidumbresprovocadas por la crisis financiera internacional; la tentación siempre presentede acuerdos bilaterales por parte de un país socio con resultados72

coyunturales, que recobra impulso ante el fracaso proactivo del bloqueen la consecución de logros positivos en su agenda externa común; lasdiferencias de patrones de comercialización entre las economías de lospaíses socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos nacionales; losescasos avances obtenidos en los ámbitos de la negociación internacionaldel comercio; la heterogeneidad de economías y sociedades; etcétera. Sinembargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura pareceperfilarse como una oportunidad a no desperdiciar.¿Cuál puede ser el rumbo entonces? ¿De qué Mercosur comienza ahablarse? Es el Mercosur de la complementación productiva, de los forosde complementación productiva. Es el Mercosur que necesita, desdeuna asunción plena de su condición de proyecto político, articular políticasactivas y sectoriales de proyección regional, por ejemplo, en el campo delas políticas energéticas, fitosanitarias, en materia agrícola y pecuaria, en lacoordinación de infraestructura para uso común, en la adopción de políticasde frontera.Es un Mercosur que discute en serio la libre circulación de personas,pero incorporando en la agenda la necesidad de proyectar, divulgar y consolidarun gran acuerdo con relación a la Carta Socio Laboral, que ha aprobadocomo documento y que reconoce derechos, pero que en las actuales condicionesse presenta como de nula aplicación y dudosa aplicabilidad.Es el Mercosur que por muchos motivos, con otros bloques del mundo,debe contribuir a contestar el desafío de reconstruir un nuevo orden internacionalviable, que tiene que actuar como bloque en ámbitos internacionales,en ámbitos multilaterales, a partir del reconocimiento externo de personeríainternacional, como un bloque que puede hablar con otros bloques.Y en un contexto de pugna asimétrica entre unilateralismo impuesto yposibilidades dificultosas de un multilateralismo alternativo, la emergenciade un nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia América delSur a través del reciente formato de la Unión de Naciones Sudamericanas(UNASUR), adquiere una dimensión de proyección internacional fuerte.Es la necesidad de actuar en la negociación internacional como un bloqueunificado ante terceros, más allá de condiciones en parte diferentes peroque no obstan para la concreción negociada de posturas efectivamentecomunes.Es la idea de defender la búsqueda de mercados, ratificando la filosofíadel regionalismo abierto, pero discutiendo agendas sustantivas de las ne-73

gociaciones internacionales, examinando con seriedad temas que comprometennuestras economías, como la nueva articulación de los organismosinternacionales y sus intervenciones en el plano de las políticas nacionales,como el tema de la propiedad intelectual, el de las compras gubernamentales,el de la rediscusión de los subsidios respecto de la producción agrícola.Es el Mercosur que comienza a hablar de estrategias comerciales conjuntas,que busca la interlocución con otros bloques, no solo la triangulaciónclásica con Estados Unidos y con la Unión Europea, sino que busca tambiénnegociaciones más firmes con China, Japón, Sudáfrica, Rusia, con lospaíses árabes. Es el Mercosur que busca estrategias de financiamientointrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos tanto de fomento oinversiones como de un Banco Central al estilo europeo.Aun con una agenda más corta y viable en lo inmediato, que recortedesde una lógica más moderada e incremental los múltiples temas queaparecen, existe una convicción que comienza a generalizarse y que debereiterarse una vez más: la actual institucionalidad, aun con los importantescambios y creaciones incorporadas últimamente, resulta disfuncional para laconsecución de logros efectivos en varios de estos planos novedosos de la agendamás actual.Se trata en suma de un Mercosur que se orienta hacia una nuevainstitucionalidad que supere las deficiencias del Mercosur originario de1991, que profundice los avances y que supere las omisiones del Protocolode Ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado —aunque conaltibajos y en lógica aluvional e inorgánica— con las creaciones institucionalesdel último tiempo. En ese marco, no puede resultar casual quelo que se comienza a discutir es la necesidad de un nuevo Mercosurque cuestione el interpresidencialismo extremo, y que incorpore el temade la evolución (no impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociaciónpolítica) hacia una tensión más equilibrada entre intergubernamentalismoy espacios regionalistas efectivos. Se trata de un Mercosur que ratificay profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto político. Es elMercosur que consolida la necesaria transformación de la mera secretaríaadministrativa en una secretaría técnica con proyección política, lo querequiere asesoramiento técnico y académico efectivos como los que ha comenzadoa tener, capaz de ser una usina, un gran think tank regional, paraalimentar —sin subordinaciones recelosas ni falta de transparencia— elfuncionamiento de los otros órganos del organigrama Mercosur.74

Es el Mercosur que debería recomenzar a discutir la creación de unInstituto Monetario que viabilice la cada vez más indispensable convergenciacambiaria, embrión de un Banco Central regional. Se trata tambiénde poner en funcionamiento pleno lo dispuesto en el Protocolo deOlivos pero también de seguir avanzando hacia la creación de un verdaderoTribunal Permanente de Justicia. Es un Mercosur que comienza areformular las relaciones entre los propios órganos decisorios de su formatoinstitucional, exigiéndoles un funcionamiento menos episódico y mássistemático, una conducción más transparente y cotidiana.No debe pensarse el Mercosur desde la identidad coyuntural de gobiernosque ideológicamente puedan ser más o menos afines. Ya se ha advertidoque constituye un grave error. No es la experiencia de los procesosde integración exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos afines ideológicamentepuede ayudar mucho a avanzar en acuerdos. Pero si lo que sequiere es avanzar pero con profundidad, la acumulación en materia institucionales el mejor resguardo y el instrumento más idóneo para obtenerlos logros económicos y sociales que nuestros pueblos necesitan cada vezcon más urgencia. Por supuesto que —repitámoslo una vez más— no haymodelo institucional neutro y que las coyunturas de afinidad ideológicaentre los gobiernos socios ayudan a avanzar. Pero precisamente para aprovecharal máximo esas oportunidades, se debe pensar institucionalmente,hay que crear instituciones que consoliden desde la negociación políticaavances que sea muy difícil luego revertir. Aprendamos (sin copiar, porcierto) de los exitosos: la Unión Europea no fue formada para gobiernossocialdemócratas, para gobiernos democratacristianos, para gobiernos liberales.No hay proceso de integración de gobiernos democráticos, cuyavida natural es la de la rotación en el poder y la de la incertidumbre delos resultados electorales, que pueda hacerse articulado rígidamente a unapropuesta ideológica cerrada del bloque regional del que se participa.Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy está presente yque surge como una demanda efectiva desde nuestros países que no tienensalida en solitario (por cierto que no la tiene Uruguay, pero tampoco es tanclaro que la tengan Argentina y aun este Brasil devenido en actor globalpleno pero que debe tener su respaldo en la región) se tendrá que afirmaruna nueva institucionalidad, que supere el «déficit democrático» que hatenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generadouna suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue75

la legitimidad del Mercosur en nuestras sociedades, pero que al mismotiempo le dé al Mercosur la posibilidad de responder con efectividad aotra agenda, que es la que responde mejor a esta nueva coyuntura que nosestá exigiendo otras formas de pensar, no solo en clave nacional sino enclave regional e internacional. En suma, se requiere una institucionalidadfuncional y operativa para los nuevos contextos.BibliografíaAlemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, Análisis y propuestas para la participación ciudadanaen el MERCOSUR, Montevideo, Fundación Friedrich Ebert, 2006.Barreto, María Inês y Passini Mariano, Marcelo, «Questão subnacional e integraçãoregional: o caso do MERCOSUL» en Vigevani, Tullo et al. (orgs.), A dimensão subnacionale as relaçoes internacionais, San Pablo, EDUC-Editora da PUC-SP, Editorada UNESP, EDUSC-Editora da Universidade do Sagrado Coraçao, San Pablo, 2004,cap. 1, p. 25.Saraiva, Enrique, «Capacidad institucional y gerencial para la integración: relevanciadel tema en América Latina» en CEFIR, México D.F., Instituciones en el marco de laintegración regional: distribución de competencias y capacidades de coordinación y control,Documento final del módulo llevado a cabo en la Ciudad de México, 25-30de julio, 2004.Romero, María del Huerto, «Poder local y relaciones internacionales en contextos deintegración regional. El caso de la red de Mercociudades y la reunión especializadade municipios e intendencias (Grupo Mercado Común)» en Vigevani, Tullo et al.(orgs.), A dimensão subnacional e as relações internacionais, San Pablo, Editora daPUC-SP y Fundação Editora da UNESP, 2004, cap. 13.Drummond, María Claudia, «Las competencias de la Comisión Parlamentaria Conjuntay sus vínculos con otros órganos e instancias del MERCOSUR: alternativas parasu fortalecimiento», trabajo presentado en el seminario «Perspectivas institucionalesdel MERCOSUR: organización y funcionamiento de la Comisión ParlamentariaConjunta», organizado por el CEFIR y la Comisión Parlamentaria Conjunta delMERCOSUR, Buenos Aires, 2-4 de junio de 1998, edición electrónica.76

Instituciones, convergencia y coordinaciónen la macroeconomía del mercosur Ramiro AlbrieuRamiro Albrieu es profesor dela Universidad de Buenos Aires.Investigador del cedes y de lared mercosur.Debates alrededor del Mercosur.El elefante y los hombres ciegosLa historia se refiere a un conjunto de hombresciegos que debían determinar cómo eraun elefante a través de su tacto. Cada unofue ubicado en una posición específica conrespecto al elefante. Debían entonces definiry dejar anotado en un pequeño papel lo queentendieran por «elefante» en función de loque hubieran percibido al tacto. Luego, loshombres se juntaron a comparar sus notas, ysurgieron diferencias fundamentales sobre lafisonomía del elefante. «Es como una pared»dijo aquel que tocó el torso, «es como unavíbora» dijo aquel que tocó la trompa, «escomo un árbol» dijo el que tocó la extremidadde una pata. Por supuesto, todos teníanrazón en parte, pero al mismo tiempo cadauno de ellos estaba equivocado en el todo.Buena parte de este trabajo resume los estudios y debatesque hemos realizado en los últimos años en laRed de Investigaciones Económicas del Mercosur.Se agradece por lo tanto a todos los miembros dela Red, como así también a los participantes del«Seminario para la elaboración de una propuesta dereforma institucional del Mercosur», organizadopor el CEFIR en Montevideo el 4 y 5 de diciembrede 2008. Los errores y omisiones son responsabilidaddel autor.77

Mucho de esto parece haber en los debates y controversias alrededor dela cuestión de la convergencia macroeconómica del Mercosur, habiendoatravesado ya casi 18 años desde que Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguayfirmaron el Tratado de Asunción. En esta corta historia, los países han estadomás cerca o más lejos, se han integrado y des-integrado comercialmente,han discutido y rediscutido distintos esquemas institucionales para darsoporte al proceso de convergencia, pero al final del día el estado de situaciónnos muestra mucho desacuerdo y —como consecuencia de ello— pocaconstrucción institucional. La principal hipótesis de este trabajo es que enla raíz de este magro desempeño «societario» se encuentra el hecho de queen términos macroeconómicos el Mercosur significa «cosas» distintaspara cada uno de sus miembros. Si ello no es tenido en cuenta como puntode partida habrá pocos espacios institucionales que sean compatibles conlo que cada miembro espera del Mercosur y entonces los incentivos acooperar en la construcción de los mismos serán bajos.Con este espíritu, el trabajo se ordena como sigue. Primero se realiza unbreve resumen de la historia macroeconómica del Mercosur, detectándoselos principales problemas que cada miembro ha tenido que enfrentaren su dinámica de crecimiento. Luego nos movemos hacia la cuestión dela convergencia. Hay diferentes maneras de estudiarla. En términos puramentemacroeconómicos, pensamos en el alineamiento de las dinámicas decrecimiento, lo que incluye tanto el acercamiento de los niveles de PBI percápita como así también la sincronía de los ciclos económicos. Este tipo deconvergencia, que llamaremos «real», será estudiada entonces. Si, en cambio,entendemos por convergencia macroeconómica la utilización de una monedacomún como medio de cambio, nos interesa adicionalmente la convergencianominal: precios e interacciones entre el fisco y el Banco Centraldeben entrar en el análisis. El siguiente apartado se ocupará entonces de laconvergencia nominal. Sobre la base de los hallazgos de los puntos anterioresse discute críticamente la cuestión de la construcción institucionalregional y detecta espacios activos para la coordinación de aquí en más. Porúltimo, se exponen las conclusiones.La macroeconomía en los países del MERCOSUR: breve racconto¿Cómo nos fue en estas casi dos décadas? La primera evaluacióngeneral debe hacerse mirando la performance macroeconómica,esto es el Producto Bruto Interno (PBI). El panel siguiente mues-78

tra la evolución del PBI a precios constantes de Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay para el período 1991-2007. Nótese allí que sedistinguen tres etapas diferenciadas. La primera ocupa el período1991-1997/1998 y se caracteriza por una evolución favorable del PBI entodos los países miembro del acuerdo. Luego le sigue una etapa de freno enel nivel de actividad (1998-2003/2004), en la cual Brasil desacelera su crecimientoy Argentina, Paraguay y Uruguay sufren una fuerte contracción.Por último, en los últimos años parece haberse dejado atrás la recuperacióny retomado la senda de crecimiento económico de la primera etapa.Panel I. Evolución del PBI real en los países de la regióndesde la creación del Mercosur1991=100180 Argentina160Brasil1501601401401301201201101001009080801991=1001991=10019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520061991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006150 Uruguay140Paraguay140130130120120110110100100909080801991=10019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520061991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006Fuente: Centro de Economía Internacional, Argentina¿Qué pasó con la integración comercial en cada una de estas etapas? Elpanel II muestra la evolución del grado de apertura de los países miembro(figura a) y del comercio intrarregional (figura b). El grado de apertura sedefine como la semisuma de la tasa de exportaciones y la tasa de importaciones.El comercio intrarregional, en tanto, muestra la proporción de lasexportaciones a (importaciones de) la región con relación a las exportaciones(importaciones) totales.Como puede observarse en la figura (a), los países pequeños (Uruguay yParaguay) son más abiertos al comercio internacional, y por lo tanto dependenen mayor medida de las condiciones externas. Con respecto a las etapas,79

véase que en la primera etapa Argentina y Paraguay intensificaron sus lazoscon el exterior, mientras que Uruguay y Brasil se mantuvieron relativamentecerrados. La segunda etapa muestra un camino errático, en tanto los efectosdepresivos sobre las importaciones derivados de la crisis se contraponencon los efectos positivos sobre las exportaciones de la devaluación real (quediscutiremos en lo que sigue). La tercera etapa señala que tanto Argentinacomo Paraguay y Uruguay muestran un grado de inserción internacional alto,mientras que Brasil se retrasa. Con respecto a la figura (b), referida al comerciointrarregional, las etapas son bien diferenciadas. En la primera etapa elcomercio entre los países del Mercosur creció fuertemente con relaciónal comercio con el resto del mundo. Particularmente, el perfil exportador semodificó sustancialmente. La proporción de exportaciones con relación a lasexportaciones totales se duplicó en el período 1991-1998. Con la crisis regionalde fines de década (segunda etapa), la participación relativa de los destinosextrarregionales tomó mayor importancia, en tanto se encontraban ajenos ala dinámica contracción del PBI que estaba operando en el Mercosur. Dehecho, en términos de integración por el lado de las exportaciones, se volvióa la situación previa al Tratado. Por último, en la tercera etapa, y a pesar delretorno del crecimiento, este hecho estilizado sigue manteniéndose.Panel II. Evolución del comercio internacional de los países de la regióndesde la creación del Mercosur% Total % PBI45 Argentina Grado de apertura40353025201510503025BrasilUruguayParaguay19911992199319941995199619971998199920002001(a)Comercio Intra Mercosur200220032004200520062015105ExportacionesImportaciones019911992199319941995199619971998(b)19992000200120022003200420052006Fuente: Centro de Economía Internacional, Argentina.80

Por supuesto, la información hasta aquí presentada no permite dibujaruna figura completa de la evolución macroeconómica del Mercosur enestos años. Por ello, haremos foco en una cuestión adicional: la evoluciónde las variables macroeconómicas fundamentales. Estas son relevantes entanto nos muestran una medida sencilla de la fragilidad (o solidez) en quese encuentra la economía en un momento dado.El panel III muestra evidencia sobre el resultado fiscal y el balance decuenta corriente para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en amboscasos como porcentaje del PBI. Miremos primero la cuestión externa. Enla primera etapa los países se encontraban en situaciones de déficit externo:Argentina y Uruguay desde un comienzo, Brasil y Paraguay desdemediados de los noventa. La contrapartida de esto fue el fuerte endeudamientoexterno que vivieron estas economías durante los noventa. Alo largo de la segunda etapa el frente externo mejoró, en buena medidadebido a la caída de las importaciones que toda recesión conlleva. Porúltimo, en la tercera etapa las dos economías grandes presentan superávitexterno, mientras que las dos restantes registran resultados nulos olevemente negativos.Panel III. Evolución de la solidez macroeconómica de los paísesde la región desde la creación del Mercosur1991=100151050-5-10-15Argentina19911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520061991=100151050-5-10-15Brasil19911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520061991=10015Uruguay15Paraguay10500-5-5-10-10-15-15199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200619911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520061991=100105Resultado de cuenta corriente / PBIResultado fiscal / PBIFuente: Centro de Economía Internacional, Argentina.81

La década de los noventa fue también una década frágil para el frentefiscal en todos los países del Mercosur —particularmente en Brasil yUruguay—. Por supuesto, la etapa de crisis empeoró la performance fiscal,en tanto los ingresos cayeron frente a gastos relativamente inflexibles. Porúltimo, la tercera etapa es inédita en nuestro período analizado: los cuatropaíses miembro presentan superávit fiscal.Resumiendo, podemos distinguir tres etapas —y una cuarta por venir—en la evolución del Mercosur, con un conjunto de problemas ydesafíos de política bien diferenciados. La primera etapa, de creación yconsolidación del proceso de integración, en un marco de alto crecimientoy fragilidad macroeconómica (déficit fiscales y externos y endeudamiento).La segunda etapa, relacionada con la crisis y los cambios de régimen,con efectos negativos pero disímiles a lo largo de los países miembros delMercosur. Una tercera etapa, la actual, en la cual los países miembroparecen haber recuperado la senda de crecimiento, el modo de integraciónde cada país con el resto del mundo se modificó, las economías se encuentranmás sólidas del lado de los Fundamentals y el shock global estáempezando a propagarse hacia la región.¿Qué podemos decir de los efectos de la crisis global? En la actualidadla región se encuentra recibiendo los primeros efectos de la crisis internacionalderivada de los desbalances globales y el descalabro financiero delos Estados Unidos. El contagio se da por dos canales: el comercio y lasfinanzas. Con respecto al primero, es de esperar que los flujos internacionalesde comercio disminuyan de la mano del clima de recesión imperanteen las economías desarrolladas. Del lado de las finanzas, el refugio en eldólar presiona sobre los tipos de cambio de las economías emergentes.En particular, los efectos sobre el régimen cambiario de Brasil han sidofuertes, y habrá que ver cuánto de ello repercute sobre el nivel de actividad.Parece demasiado pronto para sacar conclusiones, aunque de seguroel contexto internacional no va a ser tan benévolo como lo fue durante elúltimo lustro.82

Convergencia real en el MERCOSURLa primera aproximación a la cuestión de la convergencia nos dice queen el largo plazo las economías crecen a una tasa de estado estacionario, quees igual para todas las economías una vez que descontamos los efectos delcrecimiento poblacional y otros factores estructurales. Así, aquellas economíasmás alejadas del equilibrio de largo plazo deberán aumentar suproducto per cápita a una tasa más alta aquellas que se ubiquen máscerca de dicho equilibrio, en un proceso que se conoce como catchingup. Dos medidas de convergencia son reconocidas en la literatura: laconvergencia «beta», que nos muestra si las economías con menor PBIper cápita inicial crecen más que las economías con mayor PBI per cápitainicial, y la convergencia «sigma», que nos dice si efectivamente los ingresosper cápita a lo largo de los países se van «alineando», de maneraque se encuentren cada vez menos dispersos.En el caso del Mercosur, el país con mayor PBI per cápita esArgentina, seguido de Uruguay, Brasil y Paraguay, en ese orden. Así, deberíamosobtener el orden exactamente opuesto en términos de crecimientoeconómico, con Paraguay a la cabeza (convergencia β). Adicionalmente,tendríamos que observar una menor dispersión de ingresos hacia adentrode la región (convergencia σ). El panel siguiente muestra la informaciónrelevante con respecto a los países del Mercosur. En el gráfico(a) damos cuenta de las trayectorias de crecimiento relativas al país másadelantado: Argentina. Un valor igual a 1 implica igualdad en el PBIper cápita; un valor mayor a 1 implica atraso relativo. Así, por ejemplo,en 1971 el PBI per cápita de Argentina era cuatro veces el de Paraguay,dos veces el de Brasil y uno y medio el de Uruguay. En el gráfico (b), entanto, se muestra la evolución de la dispersión en los ingresos per cápitahacia adentro de dos grupos de países: los que componen el Mercosurpor un lado y los países desarrollados (Organización de Cooperación yDesarrollo Económicos (Ocde) menos México y los países asiáticos).En caso de convergencia σ deberíamos observar una reducción de ladispersión con el correr del tiempo.83

Panel IV. Convergencia real en el Mercosur 1960-20084,543,5Argentina / BrasilArgentina / UruguayArgentina / Paraguay32,521,510,50(a)stdev PBI per capita0,650,600,550,500,450,400,350,300,25DesarrolladosMercosur0,20(b)Fuente: Elaboración propia en base a datos del Conference BoardNótese allí lo siguiente: en las dos décadas previas a la creación delMercosur, efectivamente las economías menos desarrolladas crecierondiferencialmente: Brasil en el período 1965-1989, Paraguay en el período1974-1981 y Uruguay en 1974-1990, lograron acercarse al nivel de PBIper cápita de Argentina. Luego, en la etapa Mercosur, la convergenciaparece haberse detenido o peor aún, retrocedido, como es el caso deParaguay (cfr. Cresta, 2008). No es el caso de Uruguay, por supuesto, queparece haber sincronizado perfectamente con la trayectoria de Argentina.El gráfico (b), en tanto, pone al proceso de convergencia macroeconómicadel Mercosur en una perspectiva comparada con la experiencia de los paísesdesarrollados. En las tres décadas previas al Tratado de Asunción, ambosgrupos vieron reducir su dispersión de ingresos: los países desarrollados en84

un proceso suavizado y lento, los países del Mercosur en forma aceleradaa partir de la década de 1970. Como los ingresos per cápita de ambos gruposdifieren notoriamente, podemos pensar en «clubes» de convergencia. Luego,se da una situación disímil: mientras los países ricos continúan su proceso deconvergencia, en el Mercosur la situación se revierte y una mayor dispersión(re)aparece. Así, estamos en presencia de una doble divergencia: no solo lospaíses adelantados se alejan de los más rezagados; también entre estos últimoslas disparidades son más fuertes (Ocampo y Parra, 2006).Lo dicho previamente se refiere a las tendencias de mediano/largo plazo.La pregunta que surge es: ¿qué ocurrió con las fluctuaciones de cortoplazo? El aumento del comercio intrarregional vino de la mano de unaumento en la interdependencia, lo cual parecería haber aumentado lasincronía de los ciclos económicos. Con ciclos perfectamente sincronizados,solo habría shocks comunes (o globales) y entonces estaría en buenamedida allanado el camino hacia la unificación monetaria, quizás —enfunción de lo dicho en el párrafo anterior— con la presencia de algunasregiones más ricas que otras. Con ciclos perfectamente asincronizados, encambio, cada país tendría su propia dinámica de crecimiento y los shocksidiosincrásicos serían la regla. En este contexto, la unificación monetariasería en extremo costosa, y otros espacios de coordinación, de seguro máspequeños y basados en la complementación, deberán ser explorados.El gráfico siguiente muestra la descomposición de las fluctuacionescíclicas en un componente común o regional (del Mercosur paraArgentina, Brasil y Uruguay; de la Unión Europea para el resto) y unoidiosincrásico, específico de cada país, sobre la base de Fanelli y GonzálezRozada (2006). Se considera el período 1993-2006. Nótese allí que la sincroníade los ciclos económicos en los países europeos es muy alta: más del90% de las fluctuaciones de corto plazo son explicadas por movimientosregionales. La situación en el Mercosur es bastante distinta: los vaivenesespecíficos de cada país explican más del 80% del total de las fluctuacionescíclicas. La baja sincronía se relaciona con un hecho que con la llegadaLo cual, por supuesto, no sería nada extraño. Véase Koutparitsas (2002) para un análisisde las regiones que componen los Estados Unidos, y Cresta (2008) para las regiones quecomponen los países del Mercosur.La comparación puede parecer engañosa, en tanto se considera la evidencia de Europa expost la unificación monetaria. Sin embargo, la comparación da una pauta de lo lejos que seestá en términos de condiciones iniciales, aun controlando por la posible endogeneidad delos ciclos a la unión monetaria.85

de las crisis sería evidente: no es posible evaluar los desafíos que plantea lacoordinación para países como Argentina y Brasil sin incluir dentro de susincentivos sus propias historias de alta inflación y alta volatilidad real. Sinduda, cualquier acuerdo en el ámbito regional debe ser compatible con losincentivos de los países miembros de reducir su volatilidad idiosincrásica.Gráfico 1. Componentes regionales e idiosincrásicos de las fluctuacionescíclicas en Europa y el Mercosur.1009080706050403020100IdiosincrásicoComúnAustriaBélgicaFinlandiaFranciaAlemaniaItaliaHolandaPortugalEspañaArgentinaBrasilUruguayFuente: Fanelli y González Rozada (2006)¿Implica esto que los países del Mercosur se encuentran aislados entresí? Seguramente no. La magnitud y naturaleza del comercio intrarregionales clave para entender por qué las dinámicas de crecimiento están másrelacionadas de lo que muestra la correlación contemporánea de los ciclos.Dos cuestiones, que estudiaremos a continuación, son claves al respecto: losefectos desbordamiento y los patrones de especialización productiva.La evidencia muestra que los aumentos en los coeficientes de aperturaestán unidos a una mayor significación de los efectos de derrame dedemanda entre los países (cfr. Fanelli, 2001). La idea es sencilla. En unaregión en la que los sectores productivos se integran de forma complementaria,si un país crece, sus importaciones crecerán, y por lo tanto lasexportaciones de sus socios. De hecho, esto puede hacer que los efectosingreso sean mucho más importantes que los efectos precio como factoresexplicativos del comercio regional. A modo de ejemplo, el panelsiguiente muestra la correlación entre (la tasa de crecimiento de) las exportacionesde Argentina a Brasil y (la tasa de crecimiento de) el PBI de86

Brasil en el gráfico (a) y el caso inverso en el gráfico (b). Nótese allí quese confirma la hipótesis: el comercio bilateral está muy relacionado conel nivel de actividad del país vecino. En cuanto a las recomendacionesde política, este hecho apoya la idea de que el mejor régimen cambiarioes el que asegura un crecimiento sostenido de la demanda efectiva decada país, pues ello tiene un efecto positivo sobre el comercio de cadasocio. Así, por ejemplo, un Brasil que crece establemente es un poderosoincentivo para las exportaciones argentinas, a pesar de que el tipo decambio pueda ser favorable al primero.Panel V. Los efectos derrame. Crecimiento y comercio en el Mercosur806040Crec. Exportaciones Argentinas a Brasil (eje izq.)Crec. PBI Brasil (eje der.)76542030-20210-40-1199119921993199419951996199719981999(a)20002001200220032004200520062007150100Exportaciones de Brasil a ArgentinaCrecimiento PBI Argentina151050500-5-50-10-100199119921993199419951996199719981999(b)20002001200220032004200520062007-15Fuente: Elaboración propia en base a datos del CEI87

Una de las características distintivas de la integración en el Mercosures el incremento en la participación del comercio intraindustrial. Estoafectó en particular a los países pequeños que vieron cambiar su patrónde especialización, en tanto las ventas con destino Mercosur incentivana franjas productivas que no son competitivas con respecto al restodel mundo. Tómese como ejemplo Uruguay. Como señalan Daude et al.(2001), el comercio exterior uruguayo muestra dos modalidades diferentes,según se trate de los países del Mercosur o del resto del mundo. Elintercambio con estos últimos es un fiel reflejo de la estructura productivay las ventajas comparativas tradicionales del país. En el comercio conArgentina y Brasil, en cambio, aparecen como exportadores otros sectoresque no resultan competitivos frente al resto del mundo. Estas diferenciasson aún más acentuadas en el comercio con Argentina, observándose eneste caso mayores niveles de variabilidad en la composición de los flujosexportadores. Por otra parte, la diversificación sectorial de las exportacionesmanufactureras uruguayas ha aumentado en forma ininterrumpidadesde 1988 en adelante, básicamente como resultado del comportamientode las exportaciones hacia Brasil. No obstante la dualidad generada enel comercio exterior, los países encontraron significativas oportunidadespara explotar sus ventajas comparativas naturales, diversificando de estamanera riesgos en el frente externo.En suma, la evidencia sobre convergencia macroeconómica del ladoreal muestra los siguientes hechos estilizados. El primero es que elMercosur no ha hecho que los países más atrasados se acerquen a losmás adelantados. El segundo es que en los últimos años las trayectoriasde crecimiento han sido muy disímiles. El tercero es que esta divergenciaes notoria en las dinámicas cíclicas, donde la sincronía es extremadamentebaja. El cuarto es que el comercio regional depende más de que elMercosur crezca que de la configuración de los tipos de cambio reales.El quinto y último es que el tipo de integración real que corresponde alMercosur es diferencial y permite la existencia de franjas productivasque no existirían de otra manera.88

La convergencia nominal en el MERCOSURExisten diversos caminos para evaluar la convergencia nominal. Loscriterios de Maastricht para la convergencia europea, por ejemplo, revisanla inflación, las tasas de interés, los tipos de cambio nominales, ladinámica del stock de deuda pública y el flujo de déficit/superávit fiscal.Los primeros tres se relacionan con la convergencia nominal propiamentedicha, mientras que los otros dos se refieren a las interaccionesentre la política monetaria y la cuestión fiscal. Esto último es relevanteen tanto no es adecuado pensar en una unificación monetaria si en lospaíses miembro la política monetaria está dominada por las necesidadesde financiamiento o los problemas de endeudamiento del tesoro.Revisaremos aquí la cuestión de la dinámica de precios y luego nos moveremoshacia las cuentas del sector público.El panel VI muestra la evolución de la inflación y los tipos de cambionominales de los países del Mercosur en los últimos diez años. Conrespecto a la inflación, es interesante notar los siguientes puntos. El primerose relaciona con la dispersión de las tasas de inflación. En el período1991-2000 la inflación minorista de Argentina promedió 21%, mientrasque la de Brasil lo hizo un 560%. El segundo punto es que, como reglageneral, las tasas de inflación son altas en la comparación internacional.De acuerdo a los criterios de Maastricht, por ejemplo, la inflación delos países miembro no podía exceder un techo que tuvo su máximo de3% en 2001, mientras que en los países del Mercosur solo Argentinalogró una inflación menor al 3% en toda la historia del tratado. El tercerpunto relevante es la presencia de outliers, esto es, valores muy porencima de la norma: Brasil registró en 1994 una tasa anual de inflaciónde 2400%, apenas algo mayor a la registrada en Argentina en 1990. Elcuarto punto que se observa si comparamos este panel con el panel Ies que estos episodios de alta inflación son contemporáneos a las crisismacroeconómicas. En ese sentido, las crisis no solo generan divergenciareal, sino también inestabilidad del lado nominal de la economía.89

% anual302520Panel VI. Convergencia nominal en el MERCOSUR:inflación (a) y tipo de cambio nominal (b)UruguayParaguayBrasilArgentina1510501997=100-53503002501997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006UruguayParaguayBrasilArgentina(a)2001501005001997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006(b)Fuente: Elaboración propia en base a datos del CEIEl gráfico (b) del panel muestra la evolución de los tipos de cambio nominalesbilaterales con respecto al dólar estadounidense, tomando como añobase 1997. De haber convergencia nominal, tendríamos que observar pocavolatilidad en todas las series. Sin embargo, el gráfico muestra una situaciónbien distinta. Por un lado, los tipos de cambio nominales son altamente volátiles,registrando saltos discontinuos (como el caso de Argentina en 2001). Porotro lado, no parecen seguir una trayectoria común: en los primeros años eltipo de cambio nominal de Argentina parece estancado con relación al resto;en una segunda etapa el tipo de cambio de Argentina pega un salto y supera a90

los demás; en una tercera etapa los tipos de cambio siguen trayectorias divergentes:mientras algunos se aprecian notablemente (Brasil y Uruguay), otrosse mantienen estables (Argentina y en menor medida Paraguay).Las cuestiones estudiadas previamente sobre convergencia nominalllevan detrás una discusión sobre la relativa independencia de la políticamonetaria con respecto a la política fiscal y de endeudamiento. Dicho deotra manera, si la política fiscal domina sobre la política monetaria y se estáincurriendo en un déficit fiscal, la inflación no podrá ser controlada. O si hayproblemas para honrar la deuda pública, será difícil mantener estable al tipode cambio. Por ello, debemos estudiar las cuestiones fiscales, para determinarluego los espacios realmente existentes para la convergencia nominal. Comovimos en el apartado «La macroeconomía en los países del MERCOSUR:breve racconto», existieron importantes transformaciones en el frente fiscal.En Argentina, el gobierno central ha registrado para el período 2003-2007un resultado primario promedio de 2,6% del PBI. Para el mismo período, elgobierno central de Brasil registró un superávit primario de 2,3% del PBI, elde Uruguay un 2,4% y Paraguay un 1,7% del PBI. La evidencia sugiere quea partir de 2001 hay un cambio de tendencia en la evolución fiscal común atodas las economías del bloque. No solo las observaciones pasan de valoresnegativos a positivos sino que, además, muestran una dispersión menor.Más allá de la complejidad de la relación entre el ajuste fiscal y el crecimiento,lo cierto es que la buena evolución del superávit primario, tuvoefectos muy positivos sobre la sustentabilidad de la deuda. El gráfico 2muestra la evolución de la deuda pública en cada país. Como se ve, la evoluciónes remarcable. En Brasil la deuda pública había ascendido de 30%a 50% del PBI entre 1997 y 2003 y en los últimos años logró estabilizarseen torno al 45%. En Uruguay la deuda bruta llegó a un máximo en 2002(cercano a 100% del PBI) y luego descendió fuertemente en los últimosaños hasta llegar a un 67% en 2007. En Argentina, en el peor momentode la crisis de 2002 alcanzó 165% del PBI y actualmente, reestructuracióny repago mediante, se ubica en 61%. En el caso de Argentina, además, esteindicador sobreestima el peso de la deuda ya que gran parte de la mismaestá colocada a tasas que no reflejan las vigentes en el mercado. De ahí quecon un nivel de deuda mayor Argentina paga una cifra de intereses menora la mitad de la que paga Brasil en términos de su PBI.El nuevo miembro, Venezuela, no es una excepción: su resultado primario para el período2003-2007 fue de 2,3% del PBI.91

Gráfico 2. Evolución de la deuda pública en Argentina, Brasil y Uruguay% PBI1701501301109070503010-10Argentina Brasil Uruguay2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Nota: La deuda de Brasil es neta.Fuente: Albrieu y Fanelli (2009)Gráfico 3. Evolución de la dolarización de la deuda pública en Argentina,Brasil y UruguayN 100,0080,0060,0040,0020,000,00-20,00-40,00Argentina Brasil Uruguay2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Nota: La deuda de Brasil es neta.Fuente: Elaboración propia en base a los estudios de caso de Fanelli (2009a)e información de Bancos CentralesPor supuesto, examinar el nivel de deuda puede no ser suficiente paraevaluar cuán lejos se está de experimentar una crisis. Como dijimos másarriba en contextos de crisis los gobiernos demandan mayor autonomía,al tiempo que se dispara la inflación. En particular, Aboal et al. (2009) yAlbrieu et al. (2009) destacan el rol negativo que la dolarización jugó en92

las recientes crisis de Uruguay y Argentina. Al respecto, la figura siguientemuestra el porcentaje de la deuda emitida en moneda doméstica. Nóteseallí que la situación ha mejorado notablemente. En Uruguay, en el tercertrimestre de 2002, la proporción de la deuda emitida en moneda domésticaera nula, mientras que en la actualidad supera el 20%. En Argentina,en momentos previos a la crisis la deuda en dólares representaba un 67%de la deuda total; luego del canje ese ratio disminuyó a 33%. En ese sentido,a la par de la reducción en el nivel de deuda, su grado de dolarizacióntambién ha disminuido. La evidencia sobre duración, la otra pata frágil dela deuda en economías emergentes, también es favorable. Uruguay es elmejor caso: la proporción de deuda emitida a un plazo mayor de 5 añosfue de 100% en 2007.En suma, la evidencia sobre convergencia nominal en el Mercosurarroja las siguientes conclusiones. Primero, que existen poderosos elementosidiosincrásicos en las dinámicas de las variables nominales relevantes,como los precios y el tipo de cambio. Segundo, que los países de la regiónexperimentan «episodios» de alta volatilidad nominal, que están asociadosa las crisis macroeconómicas. Tercero, que en el pasado (principalmenteen la década de 1980) la política monetaria estaba ligada a las necesidadesdel fisco, aunque en los últimos años esa situación parece dejar de existir.Cuarto y último, los niveles de endeudamiento se han reducido con relacióna la alta vulnerabilidad de los noventa, como así también el grado dedolarización y el plazo de los contratos.Instituciones para la convergencia. Discusión y algunas propuestasAnte esta situación, no es de extrañar que la construcción institucionalen la esfera macroeconómica haya sido escasa. Más allá de los efectos sobreel comercio, que no incluyen de por sí la creación de instituciones parala coordinación macroeconómica, los países han privilegiado mantenersu autonomía para administrar sus propios riesgos macroeconómicos. Laprimera es que los altos costos que la alta volatilidad real y nominal generahace que las políticas macroeconómicas tengan un objetivo a la vez urgentee importante: reducir la volatilidad —y en particular la frecuencia decrisis. Como los riesgos macroeconómicos difieren a lo largo de los paísesmiembro, muchas veces eso implica desatender la construcción institucionalregional, siempre que esta construcción no ayude en forma directa yexplícita a mitigar sus riesgos idiosincrásicos. Por supuesto, esto no quiere93

decir que no exista espacio para las instituciones regionales; de hecho estaspueden ser más eficientes que las instituciones nacionales para lidiar conlos riesgos macroeconómicos, tanto regionales como idiosincrásicos, porejemplo a través de la complementación y fijación de jerarquía de reglas.Mientras que instituciones que cumplan esto no existan, el subdesarrolloinstitucional regional alimentará a la volatilidad agregada de cadapaís, lo cual a la vez reforzará el bajo incentivo a la cooperación regional.La figura 1 ilustra esta situación. Así, es necesario detectar primeroqué necesita cada país del Mercosur, para luego estudiar la factibilidadde su aplicación a través de la compatibilidad de incentivos de los paísesmiembro. En lo que sigue discutiremos brevemente los casos de los sociosmayores, Argentina y Brasil y luego ampliaremos el análisis para todos lospaíses de la región.Figura 1. La circularidad entre volatilidad idiosincrásicay construcción institucional a nivel regionalVolatilidadV o t a dio s in c r á s ic a –idiosincrásica-crisisc r is isSubdesarrolloS u b d e s a r r o lloinstitucionals u c io n a lrregionale g n a lBrasil en toda la historia del Mercosur ha tenido al tope de sus prioridadesla cuestión de la inflación: los «malos tiempos» no han implicadoen los hechos caídas pronunciadas del nivel de actividad ni colapso delos sistemas financieros; en cambio se caracterizan por una alta inflacióny problemas de endeudamiento público. Así, en los últimos años ha implementadoun régimen de metas de inflación que ha tenido importantescostos en términos de crecimiento económico, de comercio internacionaly de sustentabilidad fiscal (cfr. Bonelli y Castelar Pinheiro, 2008). La dinámicade crecimiento mostró un atraso relativo a las demás del bloquedebido en buena medida a las altas tasas de interés que conlleva el programade metas de inflación. El frente externo se ha vuelto más vulnerable94

porque la apreciación del real ha resultado en importantes pérdidas decompetitividad de Brasil, lo cual ha afectado sensiblemente su comercioextra-Mercosur. Por último, el régimen de metas de inflación obligóa «desconectar» la política monetaria del resto de las variables de política.La política fiscal, entonces, debe corresponderse con una evoluciónsustentable de la deuda pública, que a la vez incrementó su peso debidoal alto costo de financiamiento (tasa de interés) que el propio esquemagenera. Antes gastos corrientes relativamente rígidos y una presión tributariainusitadamente alta, el espacio para realizar política fiscal se ha vistoseveramente limitado (cfr. Luporini y Licha, 2009). Así, desde la esferamacroeconómica, Brasil necesita reglas supranacionales para combatir lainflación y acuerdos macro-fiscales que amplíen su margen de acción enpos de lograr una tendencia más alta de crecimiento en el mediano plazo.Argentina vive una realidad macroeconómica distinta. Argentina tieneuna propensión especial, casi una debilidad, por las crisis profundas. A lavez, las crisis vienen en cocktail completo: incluyen fuertes caídas de producto,alta inflación, devaluación, colapso de las cuentas externas y fiscalesy destrucción del sistema financiero. Para peor, estas crisis se han intensificadoen las últimas décadas. De hecho, de las últimas cuatro décadas,uno de cada cuatro años se vivió en crisis (cfr. Fanelli, 2008). La existenciade crisis recurrentes, no obstante, no le ha impedido a la economía argentinatransitar períodos de alto crecimiento, como por ejemplo el de 2003-2008, durante el cual el PBI se expandió sostenidamente por encima de8% anual, la tasa de inversión logró superar los niveles de los mejores añosde la crisis y la tasa de desempleo se redujo hasta llegar a un dígito. Así,desde la esfera macroeconómica, Argentina necesita medidas específicaspara reducir su volatilidad —en particular— esquemas de protección queeviten que la economía pase de un boom a una crisis en vez de transitarhacia una simple desaceleración.En lo que sigue exploraremos espacios posibles para la coordinaciónmacroeconómica en la balanza de pagos, en las cuentas fiscales y en lossistemas financieros. Por lo dicho más arriba, creemos que en vez de fomentarla creación de instituciones de amplio alcance, el esfuerzo debe redoblarseen arreglos institucionales acotados y específicos en estas esferas.Hacia estos arreglos debe enfocarse la construcción institucional si quiereser perdurable en el tiempo.95

Coordinación en la balanza de pagos. El caso de los fondos de reservaEl primer caso, que atrae una alta atención en la actualidad, se refierea los mecanismos de coordinación orientados a controlar los problemasde balanza de pagos. Este tipo de mecanismos suelen incluir institucionescreadas específicamente para cumplir esas funciones y en muchos casoscomponen los inicios de las arquitecturas financieras regionales (Ocampo,2006). Un ejemplo clave es el Fondo de Administración de Reservas(FLAR). En este, los países de la Comunidad Andina (CAN) formaronun fondo de divisas que opera sobre las crisis financieras y problemas debalanza de pagos en general (véase FLAR, 2004). Machinea y Titelman(2006) muestran que dicho fondo ha sido exitoso en contrarrestar los movimientosde los flujos globales de capital. La pregunta crucial es si son lasexperiencias de este tipo aplicables al Mercosur. En los últimos años,las reservas internacionales conjuntas han crecido de manera sostenida,acumulando reservas por 1,8% de su PBI en el año 2005. Estos númerosencuentran un antecedente en la era de la globalización financiera: losprimeros años noventa. Lo novedoso es que la situación actual se da enun contexto de cuentas corrientes superavitarias y políticas de desendeudamientoexterno. Adicionalmente, la propuesta mencionada más arribaparece aplicable al caso del Mercosur por otro motivo. Las crisis financierasy cambiarias recientes en Brasil, Argentina y Uruguay han sido muyprofundas y han minado la voluntad de cooperación en el acuerdo, por loque un fondo de asistencia ex post sería deseable.La tabla siguiente muestra evidencia sobre el comovimiento de flujosde divisas y de precios. Nótese que la baja correlación revela elementosidiosincrásicos activos; es decir, puede haber allí espacio para la coordinaciónregional que mejore la sostenibilidad externa. En esta misma líneaBarbosa-Filho (2006) estudia en detalle el comovimiento de los términosde intercambio para Argentina y Brasil, y concluye que existe una bajacorrelación entre estos y que buena parte de ello se explica por las correlacionescruzadas derivadas del comercio internacional. Todo esto apoya laidea de que hay ganancias para la trayectoria de crecimiento de los paísesmiembro del Mercosur por la cooperación en la esfera del manejo de labalanza de pagos con sus socios regionales.96

Tabla 1Cuenta corriente (1978-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,60 0,52 0,68 0,31Brasil 1,00 0,42 0,58 0,04Paraguay 1,00 0,50 0,25Uruguay 1,00 0,01Venezuela 1,00Balanza de pagos (1978-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,48 0,24 0,50 0,61Brasil 1,00 0,48 0,47 0,20Paraguay 1,00 0,46 0,08Uruguay 1,00 0,39Venezuela 1,00Términos de intercambio (1980-2005)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,36 0,34 -0,41 0,48Brasil 1,00 -0,03 -0,11 -0,07Paraguay 1,00 0,19 -0,26Uruguay 1,00 -0,36Venezuela 1,00Fuente: Albrieu y Fanelli (2008)Coordinación macro-fiscal.El caso de acuerdos sobre complementación del gasto público¿Hay espacio para la coordinación de la política fiscal? El cuadro siguientemuestra evidencia sobre el comovimiento de las cuentas fiscales.Nótese allí que los ingresos se encuentran más correlacionados que losegresos, lo que hace pensar en cierto margen discrecional para estos últimos.Adicionalmente, nótese que en general la correlación entre Argentinay Brasil es baja (en particular para los gastos, donde alcanza 0,11). Por supuesto,la clave está en el último cuadro, que muestra el resultado primario.Para el caso de Argentina, por ejemplo, los países que podrían colaboraren la reducción de su fragilidad fiscal son Brasil, Paraguay y el nuevomiembro del Mercosur, Venezuela.97

Tabla 2Ingresos Tributarios Gobierno Central (% PBI)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,57 0,34 0,80 0,50Brasil 1,00 0,62 0,44 0,84Paraguay 1,00 0,40 0,79Uruguay 1,00 0,55Venezuela 1,00Gasto Total Gobierno Central (% PBI)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,11 0,78 0,64 -0,13Brasil 1,00 0,05 0,20 0,32Paraguay 1,00 0,79 -0,15Uruguay 1,00 0,34Venezuela 1,00Resultado Primario Gobierno Central (% PBI)Argentina Brasil Paraguay Uruguay VenezuelaArgentina 1,00 0,46 0,33 0,73 0,09Brasil 1,00 0,36 0,22 -0,25Paraguay 1,00 0,68 -0,05Uruguay 1,00 0,35Venezuela 1,00Fuente. Elaboración propia en base a ILPESPara evaluar la capacidad de cooperación hay que tener en cuenta los incentivosde cada país. Al respecto, Badagian y Cresta (2006) documentan que,para los países del Mercosur, tanto los ingresos como los gastos fiscales sonvolátiles y altamente procíclicos, lo cual aporta evidencia sobre la ausencia deestabilizadores automáticos operativos en las economías. En ese sentido, lacooperación en el plano fiscal también parece dar altos dividendos, no solopara Argentina sino también para el resto de los países de la región.Coordinación en la esfera financiera.Hacia una arquitectura financiera internacionalPor último resta analizar el rol que puede tener la región en disminuirla fragilidad financiera y mejorar los mecanismos de intermediación entreahorro e inversión. Si es mejor un sistema basado en bancos o uno basado98

en mercados no ha sido establecido en la literatura. De hecho, ese debateha sido gradualmente dejado de lado en la discusión, en tanto hoy, antesque tomar una clasificación dicotómica, se considera que los bancos y mercadosson en realidad complementarios más que sustitutos y se retroalimentan.Con esta óptica, el gráfico 4 nos muestra el desarrollo financierode los países del Mercosur desde una perspectiva comparada. Se tomandos medidas de desarrollo financiero, crédito bancario al sector privado ycapitalización de los mercados de capitales, ambos como porcentaje del PBI.Se considera una muestra de 104 países para el período 1990-2005. Nuestrocriterio para determinar el desarrollo financiero es encontrar el valor mediode toda la muestra y detectar allí el valor promedio para el país a analizar:si la media del país se encuentra por debajo de la media de la muestra, esepaís tiene un sistema financiero subdesarrollado, medido con ese indicador.El gráfico siguiente resalta la performance de los países de la región. TantoArgentina como Brasil, Uruguay y Paraguay se encuentran desarrolladosfinancieramente. Adicionalmente, Albrieu et al. (2008) muestran evidenciade que los flujos de capital intra-región son muy bajos. Desde esta perspectiva,no parece haber ganancia con la complementación.Gráfico 4. El subdesarrollo financiero en el MercosurCapitalización MK (% PBI)65,554,54Subdesarrollo financiero - bancos: (< 49.5% PBI)3,532,5Subdesarrollo financiero - MK(< 44.1% PBI)21,5Brasil10,5Argentina00 0,5 1 1,5 2 2,5 3Paraguay UruguayCrédito bancario al sector privado (% PBI)Fuente: Albrieu et al. (2008)Sin embargo, un análisis más detallado abre una ventana de optimismo.El sistema financiero de Brasil ha crecido fuertemente en los últimos años,logrando desarrollar segmentos de mercados de capital que no existían en99

la región (cfr. Pires de Souza et al., 2008). Adicionalmente, el expertise deun banco de desarrollo como el BNDES en apuntalar franjas industrialesno debe dejarse de lado. Además, como señalan Aboal et al. (2008), elsistema financiero uruguayo se ha especializado fuertemente en banca,por lo que es razonable pensar en una planificación hacia una división internacional(e intrarregional) del trabajo en el terreno financiero, con cadapaís haciendo uso de sus ventajas comparadas.No obstante, el punto que llama la atención positivamente es que el trabajode integración financiera «fronteras adentro» parece estar comenzando(cfr. Fanelli, 2009b). Si bien existían en América Latina instituciones financierasregionales con financiamiento a la inversión (por ejemplo, CAF, BCIE)poco se había hecho para fomentar la creación de mercados financieros ausentes.En Asia, en cambio, los países de ASEAN+3 crearon el Asian BondFund (ABF). El ABF es un acuerdo de los ministros de Finanzas de aquellospaíses para destinar una porción de las reservas de los Bancos Centrales acomprar bonos emitidos por los gobiernos regionales. En una segunda fasede la iniciativa se contempló la emisión de bonos en moneda local, desarrollandoasí mercados usualmente incompletos en las economías emergentes.En la región las iniciativas de este tipo han comenzado a aparecer (tales comola emisión de bonos atados a la evolución del PBI o a los precios domésticosen Argentina), por lo que el espacio para la coordinación parece ir surgiendo.Por otro lado, la enorme acumulación de reservas puede ser utilizada para adquiriractivos financieros en estos mercados ausentes o pequeños, generandode esta manera un «piso alto» de demanda que actúe como agente coordinadordel sector privado y el sistema financiero internacional.ConclusionesLas cuestiones exploradas en este trabajo nos dan una pauta de losdesafíos macroeconómicos que enfrentan los países que componen elMercosur. Son países de bajo desarrollo institucional, de alta volatilidad—real y nominal—, sujetos a cambios bruscos de régimen que secaracterizan por saltos inflacionarios y grandes pérdidas de producto. Enla administración de estos riesgos, los países han encontrado poco espaciode apoyo en el ámbito del Mercosur. En este contexto, la voluntadpara la cooperación macroeconómica regional a lo largo de la vida delMercosur fue limitada en tanto en los hechos era percibida principalmentecomo una pérdida de autonomía para mitigar los riesgos agregados.100

La entrada a una nueva fase de inestabilidad, por los efectos de la crisisinternacional, no es una buena noticia en ese sentido.En paralelo, los avances en términos de convergencia macroeconómicadesde la creación del Mercosur han sido prácticamente nulos, si nonegativos. Este es el caso de los PBI per cápita, que en la corta vida delMercosur ha tendido a la divergencia. Las variables nominales, comoel tipo de cambio, también muestran este patrón. No obstante, los paíseshan logrado crecer sobre la base de sus asimetrías y diferencias, complementandofranjas productivas antes inexistentes. Por ello, si bien no hayconvergencia, sí hay un mayor relacionamiento. En particular, esto haceque, antes que medidas de convergencia como el alineamiento de los tiposde cambio reales, el objetivo de las políticas e instituciones regionales seael de mejorar la administración del riesgo agregado de los países miembro,de manera de impulsar el crecimiento y reducir la probabilidad de crisis.Siguiendo esta línea, el trabajo explora los espacios para la construccióninstitucional en varios frentes. Se deja ver allí que efectivamente hay lugarpara la construcción institucional en el Mercosur. En particular, y a la luzde la crisis global que comienza a sentirse en la región, la creación de reglasmacro-fiscales que permitan a los gobiernos financiar gastos en infraestructuraregional sería deseable. También —y ligado a lo anterior— podríaavanzarse en la construcción de la arquitectura financiera internacional dela mano de la experiencia del BNDES brasilero. Para enfrentar la cuestiónde la inflación, la creación de un instituto monetario del Mercosur seríadeseable. Por último, las lecciones que el FLAR deja para el manejo de lascrisis de balanza de pagos no deberían ser desestimadas.Sin embargo, detectamos que hay una trampa de coordinación: la altavolatilidad idiosincrásica hace difícil la construcción institucional regional.Este subdesarrollo es nocivo porque magnifica los efectos de losshocks, tanto internos como globales, que reciben estas economías, resultandoentonces en un aumento en la volatilidad. Por último, este incrementoen la volatilidad implica menores incentivos para la cooperación. Es porla presencia de esta circularidad que las instituciones para los esquemas decoordinación mencionados en el párrafo anterior deben ser complejas endiseño, en tanto deben evaluar en la justa medida los costos y beneficiosde cada país de ser parte del acuerdo. Si ello no se logra, seguiremos comoal comienzo del ejemplo de la introducción: los hombres ciegos y sus diferentesvisiones sobre la fisonomía del elefante.101

Volviendo a la fábula anónima, existen diversas versiones sobre cómoes su desenlace. Algunos dicen que los ciegos se dan cuenta de la necesidadde cooperar y efectivamente lo hacen. Otros dicen que las diferenciasse resuelven con violencia. Otros dejan el final abierto, sin solución. Hastaahora la institucionalidad para una macroeconomía del Mercosur parecehaber transitado esta última versión: una especie de status quo de«punto cero». Quizás sea hora de comenzar a explorar la primera vía dedesenlace, tomando como base las diferencias existentes y las demandasde cada miembro.BibliografíaAboal, D.; Lanzilotta, B. y M. Perera, «El sistema financiero uruguayo y la integraciónfinanciera en el Mercosur» en Fanelli (ed.), Mercosur: Integración yprofundización de los mercados financieros, Ed. Red Mercosur, 2008.——— «Espacio fiscal para el crecimiento en Uruguay» en Fanelli, J. M. (ed.), Espaciofiscal para el crecimiento en el Mercosur, Ed. Red Mercosur, 2009.Albrieu, R.; Bebczuk, R. y J. M. Fanelli, «Desarrollo e integración de los mercadosfinancieros en Argentina» en Fanelli (ed.), Mercosur: Integración y profundizaciónde los mercados financieros, Ed. Red Mercosur, 2008.Albrieu, R. y J. M. Fanelli, «Diagnóstico de crecimiento para la Argentina desde unaperspectiva regional», en Fanelli, J. M. (ed.), Diagnóstico de crecimiento para elMercosur: la dimensión regional y la competitividad, Ed. Red Mercosur, 2008.——— «Introducción» en Fanelli, J. M. (ed.), Espacio fiscal para el crecimiento en elMercosur, Ed. Red Mercosur, 2009.Albrieu, R., Corso, E. y J. M. Fanelli, «Espacio fiscal para el crecimiento en Argentina»en Fanelli, J. M. (ed.), Espacio fiscal para el crecimiento en el Mercosur, Ed. RedMercosur, 2009.Badagian, A. y J. Cresta, «Fluctuaciones cíclicas en las variables fiscales de los países delMercosur» en Lorenzo, F. (ed.), Fundamentos para la cooperación macroeconómicaen el Mercosur, México, Siglo XXI, 2006.Barbosa-Filho, N., «Terms of Trade Fluctuations and their Implications for Exchange-Rate Coordination in Mercosur» en Lorenzo, F. (ed.), Fundamentos para lacooperación macroeconómica en el Mercosur, México, Siglo XXI, 2006.Bonelli, R. y A. Castelar Pinheiro, «Diagnóstico de crecimiento para Brasil en Fanelli,J. M. (ed.), Diagnóstico de crecimiento para el Mercosur: la dimensión regional y lacompetitividad, Ed. Red Mercosur, 2008.Cresta, J., «Asimetrías en el Mercosur. Un enfoque macroeconómico» en Terra, M.I. (ed.), Asimetrías en el Mercosur:¿impedimentos para el crecimiento?, Ed RedMercosur, 2008.Daude, S.; Laens, S.; Noya, N.; Osimani, R. y F. Lorenzo, «Comercio, régimen cambiarioy volatilidad: la experiencia uruguaya con los socios del Mercosur» en Fanelli, J.M., Coordinación de políticas macroeconómicas en el Mercosur, México, Siglo XXI,2001.102

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Parlamento do mercosul: Consolidação edesenvolvimento de suas competências Maria Claudia DrummondMaria Claudia Drummondé Doutora em História dasRelações Internacionais pelaUniversidade de Brasília,Consultora Legislativa doSenado Federal do Brasil paraMERCOSUL e PesquisadoraAssociada do Institutode Ciência Política daUniversidade de Brasília.Antes de mais nada, é oportuno relembrar emque estágio de desenvolvimento se encontravaa dimensão parlamentar do MERCOSUL,então consubstanciada na Comissão ParlamentarConjunta, quando, pela primeira vez,é aventada pelos Presidentes Lula e Duhalde,a possibilidade de criação de um parlamentopara o bloco. Apesar das dificuldades que encontravapara conformar o seu orçamento eaté mesmo para se reunir, a Comissão ParlamentarConjunta havia logrado atrair a atençãoda União Européia, por intermédio doParlamento Europeu, com quem vinha mantendouma colaboração técnica que incluíao intercâmbio de visitas de parlamentares eum programa de treinamento para técnicos.É importante, portanto, reconhecer que naquelemomento a dimensão parlamentar doMERCOSUL já tendia ao seu aprofundamento,em grande parte em virtude de um verdadeiroprocesso de aprendizado resultante dacooperação com o bloco europeu.Palestra, anotada, proferida no «Seminário para laelaboración de una propuesta de reforma institucionaldel Mercosur» organizado pelo Centro deFormación para la Integración Regional (CEFIR), emMontevidéu, em 4 e 5 dezembro, 2008.105

A cooperação MERCOSUR - União Européia: aportes para oaprofundamento da dimensão parlamentar do MERCOSULNão seria demais afirmar que sem os aportes, feitos pelo primeiro convêniopatrocinado pela União Européia ao desenvolvimento da ComissãoParlamentar Conjunta (CPC), dificilmente a dimensão parlamentar doMERCOSUL teria avançado ao estágio da constituição de um parlamento.Entre os importantes avanços que a Comissão Parlamentar Conjuntalogrou alcançar como resultado do primeiro convênio com a UniãoEuropéia, poderíamos destacar:• A criação da Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente nacidade de Montevidéu: condição imposta pelo Convênio para a suaimplementação, foi importante na medida em que a Comissão ParlamentarConjunta passou, por assim dizer, a figurar no mapa físico doMERCOSUL. Sua localização no Edifício MERCOSUL, em Montevidéu,permitiu o estabelecimento de canais de comunicação ágeis entre a CPCe a Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM), bem como entre aCPC e outros órgãos da estrutura institucional do bloco.• Realização de diagnóstico das debilidades institucionais e operacionaisda Comissão Parlamentar Conjunta: consultores enviados pela UniãoEuropéia, especialmente para esse fim, elaboraram estudos e relatóriosacerca do funcionamento da Comissão. Nesse sentido, citaria oRelatório Hontebeyrie (elaborado pelo consultor Pierre Hontebeyrie),que apontou com maestria e perspicácia as muitas falhas estruturais eoperacionais de que padecia a Comissão.• Capacitação e promoção de diálogo entre os funcionários das Seções Nacionaisda Comissão Parlamentar Conjunta: por meio de cursos e seminários,foi estimulada a interação e cooperação entre as seções nacionais, daíresultando o primeiro levantamento, pela CPC, do estado da incorporaçãodas normas MERCOSUL aos ordenamentos jurídicos dos Estados Partes.• Mecanismo da «consulta parlamentar»: finalmente, foi também porintermédio do Convênio que o Professor Ricardo Alonso, na qualidadede consultor contratado pela União Européia, sugere a assinatura deum Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado ComumRicardo Alonso é Professor de Direito Internacional Público na Universidade Complutense,em Madrid.106

e a Comissão Parlamentar Conjunta, com vistas à criação de mecanismopelo qual a Comissão seria consultada pelo Conselho, sempre queeste estivesse negociando uma norma MERCOSUL, cuja incorporaçãoaos ordenamentos jurídicos internos demandasse a sua aprovação peloscongressos nacionais dos Estados Partes. Mencione-se, nesse contexto,o trabalho incansável desenvolvido pelo então Secretário ParlamentarOscar Casal, no sentido de construir o consenso entre as seções nacionaiscom vistas à assinatura do Acordo Interinstitucional.Surge, entre os governos, a vontade políticade criar o Parlamento do MERCOSULAs eleições de Lula para Presidente da República Federativa do Brasil,em outubro de 2002, e de Néstor Kirchner para Presidente da RepúblicaArgentina, em abril de 2003, dariam origem a uma conjunção de fatoresfavoráveis à «parlamentarização» do MERCOSUL.Assim, por ocasião de encontro em Brasília, em 11 de junho de 2003,em Comunicado à Imprensa, os Presidentes «Assinalaram a necessidadede avançar na constituição do Parlamento do MERCOSUL, eleito por votodireto (...)» para o que instruíram suas Chancelarias a coordenar-se comas respectivas seções nacionais da Comissão Parlamentar Conjunta a fimde considerar a questão. Pouco depois, em Assunção, em 18 de junho de 2003, a vontade políticade criação do Parlamento do MERCOSUL foi reiterada, agora em nívelquadripartite, por meio de Comunicado Conjunto dos Presidentes dosquatro países do MERCOSUL, emitido por ocasião da XXIV Reunião doConselho do Mercado Comum.Novamente os Presidentes fizeram referência ao Parlamento doMERCOSUL, em agosto de 2003, em Assunção, quando, pela primeira vez,solicitaram à Comissão Parlamentar Conjunta que apresentasse um projetode Parlamento por ocasião da reunião extraordinária do Conselho doMercado Comum, que se realizaria em outubro. Comunicado Conjunto à Imprensa dos Presidentes da República Federativa do Brasil, LuizInácio Lula da Silva, e da República Argentina, Nestor Kirchner, em Brasília, 11 de junhode 2003. Véase Fundación Konrad Adenauer, Comisión Parlamentaria Conjunta delMercosur, Hacia el Parlamento del Mercosur, Montevidéu, 2004.Véase «Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del Mercosur»,Assunção, 15/08/2003, disponível em . Acesso em 11 jan.2009.107

No seio da Comissão, contudo, as posições não eram coincidentes. Algunsparlamentares, que estimavam que a idéia de um Parlamento do MERCOSULatentava contra a soberania dos Estados Partes, adotaram posição favorável aofortalecimento da Comissão, em detrimento de um parlamento.O novo impulso que os governos do Brasil e da Argentina desejavamdar à idéia do Parlamento do MERCOSUL materializou-se no «Programa deTrabalho do MERCOSUL 2004-2006», aprovado pelo Conselho do MercadoComum em Montevidéu, em 15 e 16 de dezembro de 2003. À luz do item3.1 - Parlamento do MERCOSUL, o Conselho decidiu solicitar à CPC a elaboraçãode proposta concernente à criação do Parlamento do MERCOSUL econsiderou, como uma primeira etapa, o Acordo Interinstitucional subscritopelo Conselho do Mercado Comum e a Comissão Parlamentar Conjunta. Em março de 2005, Tabaré Vázquez assume o governo da Repúblicado Uruguai liderando o partido «Frente Amplio», e seu apoio vigoroso àidéia da criação do Parlamento do MERCOSUL impulsiona o projeto.Finalmente, em 08/12/2005, o Conselho do Mercado Comum aprova,em Montevidéu, por meio da Decisão 23/05, quase que sem alterações, oprojeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, inteiramenteelaborado e negociado pela CPC.Por quê um Parlamento do MERCOSUL? Sua contribuição à legitimidadedos processos decisórios e à segurança jurídica no blocoEmbora, na percepção dos parlamentares, houvesse sido acertada adecisão dos negociadores do MERCOSUL no sentido de só proceder aoaprofundamento da estrutura institucional do bloco à luz da experiênciaacumulada, eles recordavam reiteradamente aos governos a importânciada participação de parlamentos, empresários, sindicatos e movimentos sociaisno processo decisório do MERCOSUL. Em suma, havia grande preocupação,da parte dos parlamentares, em informar à sociedade civil acercado processo de integração, e foi nessa direção que se moveu a ComissãoParlamentar Conjunta, por meio de repetidas Recomendações enviadasao Conselho do Mercado Comum.Mercosur/XXVCMC/DEC.26/03. Disponível em . Acesso em 11 jan. 2009.Véase discurso do Deputado Saturnino Dantti Aranda neste sentido, por ocasião da Sessão doCongresso Argentino que aprovou o Tratado de Assunção, em 15/08/1991. Ver Sanguinetti,Daniel Roberto e Dominguez, Maria Teresa Moya,Informe de La Comisión ParlamentariaConjunta Del Mercosur. Buenos Aires: Honorable Congreso de la Nación, Tomo I, 1993.108

Ainda assim, ao se reunir pela primeira vez, o grupo de técnicos e especialistasdesignados pela Comissão Parlamentar Conjunta para a elaboraçãode um Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL se preocupouem encontrar razões que justificassem, aos olhos da sociedade civil, a existênciade um parlamento na estrutura institucional do MERCOSUL.A pergunta que se fizeram foi: por que criar um Parlamento doMERCOSUL? Particularmente em momento em que as instituições parlamentarespadeciam de tão profundo descrédito na região, havia o temor deque a iniciativa não fosse bem recebida pela sociedade civil e pelos órgãosda imprensa. Ademais, sabia-se que a um Parlamento do MERCOSUL nãopoderia ser atribuída a competência de legislar, em virtude da naturezaintergovernamental do bloco.Entretanto, concluiu-se também que a criação do Parlamento representariapasso decisivo para democratizar o processo de integração, aoconferir legitimidade às normas adotadas e possibilitar a sua pronta incorporaçãoao direito interno dos países membros.Efetivamente, o mecanismo da consulta parlamentar, incorporado aoProtocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL (Art. 4, inciso 12), adotado basicamente para permitir acelerar os trâmites de internalização Pergunta lançada pelo Professor Félix Peña, membro do GTAN - Grupo Técnico de AltoNível para a Elaboração do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, porocasião de sua primeira reunião. Artigo 4 (...)12.Com o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos para a entrada emvigor das normas nos Estados Partes, o Parlamento elaborará pareceres sobre todos os projetosde normas do MERCOSUL que requeiram aprovação legislativa em um ou vários EstadosPartes, em um prazo de noventa dias a contar da data da consulta. Tais projetos deverão ser encaminhadosao Parlamento pelo órgão decisório do MERCOSUL, antes de sua aprovação.Se o projeto de norma do MERCOSUL for aprovado pelo órgão decisório, de acordo comos termos do parecer do Parlamento, a norma deverá ser enviada pelo Poder Executivonacional ao seu respectivo Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias, contadosa partir da sua aprovação.Nos casos em que a norma aprovada não estiver de acordo com o parecer do Parlamento,ou se este não tiver se manifestado no prazo mencionado no primeiro parágrafo do presenteliteral a mesma seguirá o trâmite ordinário de incorporação.Os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos correspondentes, deverãoadotar as medidas necessárias para a instrumentalização ou criação de um procedimentopreferencial para a consideração das normas do MERCOSUL que tenham sido adotadas deacordo com os termos do parecer do Parlamento mencionado no parágrafo anterior.O prazo máximo de duração do procedimento previsto no parágrafo precedente, não excederácento e oitenta dias corridos, contados a partir do ingresso da norma no respectivoParlamento nacional. (...)»109

das normas MERCOSUL aos ordenamentos jurídicos dos Estados Partes,poderá também desempenhar vigoroso papel na publicidade e transparênciadas matérias em negociação. Para formular o parecer que deverá emitir,ao Parlamento caberá recolher informações junto aos setores interessadosda sociedade civil e movimentos sociais, convidando a sua participação emaudiências públicas e seminários, que, por sua vez, deverão contar com ampladivulgação. As contribuições trazidas por especialistas destes setorespoderão servir também para aprimorar a qualidade técnica das normas emnegociação.O Parlamento zelaria, também, pela transparência do processo de integraçãoao receber relatórios da Presidência Pro Tempore, conforme previstono Art. 4, incisos 6 e 7, do seu Protocolo Constitutivo, ou ao efetuarpedidos de informações aos órgãos decisórios do MERCOSUL, que deverãoser respondidos no prazo máximo de 180 dias, segundo dispõe o inciso 4.Assim, a resposta encontrada pelo grupo de trabalho encarregado daredação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL mostrouque este viria, na verdade, a sanar três grandes debilidades do bloco:a sofrível qualidade técnica de suas normas, a sua falta de legitimidade eo baixo índice de incorporação de tais normas aos ordenamentos jurídicosinternos dos Estados Partes.Em primeiro lugar, ao permitir o debate prévio das normas doMERCOSUL, o Parlamento daria ensejo ao seu aperfeiçoamento por meiodas sugestões provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil. Emsegundo, por se tratar de instância de representação direta dos povos doMERCOSUL, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadaspelos órgãos decisórios do bloco, conferindo-lhes, também, a segurançajurídica e as previsibilidades necessárias. Todos esses fatores contribuiriam,por sua vez, para agilizar a incorporação dessas normas ao ordenamentojurídico dos respectivos Estados Partes.Temas da maior relevância, em discussão no MERCOSUL, como o Estatutodas Cooperativas do MERCOSUL, a Estratégia MERCOSUL para oCrescimento do Emprego, as condições e formas de gestão e monitoramentodo Aqüífero Guarani, a harmonização das legislações dos países membrosdo MERCOSUL no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas daOrganização Internacional do Trabalho (OIT), passariam ao debate públicono Parlamento e contariam com a participação da cidadania.Ao receber o Presidente Pro Tempore quando este assume as suas fun-110

ções para que apresente o seu programa e também quando sai, para querelate os resultados de sua gestão, o Parlamento levaria ao público interessadouma visão de continuidade das iniciativas tomadas e ações realizadasno âmbito do bloco. O Parlamento serviria, portanto, de vínculo entre asPresidências Pro Tempore que se sucedem e contribuiria para dar maiorefetividade ao MERCOSUL.Projetar para o resto do mundo a identidade do MERCOSUL é outra dascontribuições que poderiam resultar da existência de um Parlamento nobloco. O MERCOSUL já dispõe de instrumentos definidores dos valoresque o norteiam, tais como o Protocolo de Ushuaia sobre CompromissoDemocrático no MERCOSUL e a Declaração do MERCOSUL como Zonade Paz, ambos adotados em 1998.O espaço parlamentar poderia também, por meio do debate político,antecipar eventuais conflitos em formação entre os países membros (ousetores destes) e solucioná-los, antes que acabassem por alcançar os maisaltos níveis hierárquicos, desencadeando a chamada «diplomacia presidencial»,que tanto vem desgastando a credibilidade do MERCOSUL. Temaspolêmicos, muitos deles de ingente importância para o bloco, poderiam edeveriam ser debatidos no plenário do Parlamento e de suas comissões,sob pena de ser, o espaço parlamentar do MERCOSUL, condenado à maiscompleta irrelevância.A esse respeito, foi eloqüente o exemplo do conflito entre Uruguai eArgentina sobre a construção de fábricas de celulose na fronteira entre osdois países , cuja mera discussão, no âmbito do Parlamento, encontrou, emum primeiro momento, resistências entre os parlamentares. Estes, emulandoas posições dos respectivos governos, alegavam tratar-se de «questãobilateral» entre dois membros do bloco, ignorando que o fechamento depassagens fronteiriças no MERCOSUL certamente haveria de causar substancialimpacto sobre o dia a dia das populações.Deveres de casaO Parlamento do MERCOSUL representa avanço substancial em relaçãoà Comissão Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assunção.Dispõe de competências que poderão propiciar grande salto no que dizrespeito à participação da cidadania no processo de integração.A controvérsia tornou-se conhecida como o «conflito das papeleras».111

Porém, para que adquira visibilidade e poder de influenciar os rumos doMERCOSUL, evitando a rotina das meras declarações, o Parlamento deverátrabalhar com afinco para adotar os mecanismos necessários à consolidaçãoe ao desempenho efetivo das competências que lhe foram outorgadas.Os processos de integração implicam, no plano interno, a modificaçãode instituições e de legislações nacionais. Veja-se, por exemplo, que os paísesmembros da União Européia alteraram as respectivas constituições e adotaramnovas leis para possibilitar a sua participação no processo de integração.Da mesma forma, os seus parlamentos nacionais criaram comissões,antes inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas europeus,a exemplo do Parlamento da Espanha («Comissão Mista para a UniãoEuropéia»), do Parlamento Britânico (European Scrutiny Committee, daCasa dos Comuns), e do Parlamento Italiano («Comissão para Políticasda União Européia», da Câmara dos Deputados).Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores políticose sociais. São sumamente necessárias, porquanto contribuirão paraa segurança jurídica e a transparência do processo, e possibilitarão que oParlamento desenvolva e aprofunde, efetivamente, as suas competências.Caberia lembrar as mais urgentes:Implementação da consulta parlamentar(Art. 4º, inciso 12 do Protocolo Constitutivo do Parlamento doMERCOSUL)Essencial para que o Parlamento desempenhe função efetiva na integração,a consulta parlamentar depende, para que funcione, da adoçãode procedimento preferencial e mais rápido, nos congressos nacionais detodos os países do bloco, para as normas que tenham sido firmadas peloórgão decisório do MERCOSUL de acordo com o parecer do Parlamento.Até agora, apenas o Parlamento brasileiro adotou procedimento específicopara esse fim, conforme o disposto no art. 4 da Resolução N.º 1de 2007, do Congresso Nacional, que determina que «as normas sujeitasa procedimento preferencial serão apreciadas apenas pela RepresentaçãoBrasileira e pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal»,reduzindo para três instâncias, somente, a tramitação das normasMERCOSUL que tenham resultado de um consenso entre o órgão decisórioe o Parlamento regional.A omissão dos demais congressos nacionais do bloco, ao deixarem de ado-112

tar dispositivo semelhante, constitui violação ao disposto no próprio art. 4, inciso12, do Protocolo Constitutivo e impedirá o funcionamento daquela que éa mais importante competência outorgada ao Parlamento do MERCOSUL, aofacultar-lhe influir no processo decisório da integração.De outro lado, deverão também ser elaboradas, em conjunto com oConselho do Mercado Comum, regras que regulamentem o procedimentoda consulta.Adoção da representação cidadãCom 27 estados e uma população de cerca de 189 milhões de habitantes,o Brasil está representado no Parlamento do MERCOSUL por18 parlamentares, o mesmo número de legisladores que representam apopulação de em torno de 3,3 milhões de habitantes, distribuída pelos 19departamentos do Uruguai, o menor país do bloco.Nesse sentido, é ilustrativa a experiência do Parlamento Europeu, que,dentre os parlamentos regionais, foi o que mais avançou no tocante àaquisição de novos poderes e ao aprofundamento de suas competências.O Parlamento Europeu jamais foi conformado por número igual de representantespor país, 10 tendo, os tratados fundadores, estipulado a representaçãoproporcional (proporcionalidade atenuada) desde o início da integraçãoeuropéia. Dessa maneira, o Parlamento firmou-se como legítimorepresentante dos povos das comunidades.Daí a importância de que seja implementado o critério da «representaçãocidadã» no Parlamento do MERCOSUL, estabelecido no Art. 5 ena Disposição Transitória Segunda do Protocolo e aplicável a partir dasegunda etapa da transição prevista por aquele ato internacional. 11A representação proporcional, ainda que atenuada e, portanto, simbólica,outorgará credibilidade ao Parlamento e estimulará a atuação degrupos políticos transnacionais. Só assim o Parlamento do MERCOSULassumirá as características próprias a um órgão de representação das po-10 Véase Maria Claudia Drummond, A Democracia Desconstruída: o Déficit Democrático nasRelações Internacionais e os Parlamentos da Integração. Tese de doutorado apresentada noDepartamento de História da Universidade de Brasília, julho de 2005, mimeo.11 A Disposição Transitória Segunda determina que: «(...) O previsto no artigo 5, inciso 1,relativo à integração do Parlamento de acordo ao critério de representação cidadã aplicávela partir da segunda etapa da transição, será estabelecido por Decisão do Conselhodo Mercado Comum, por proposta do Parlamento adotada por maioria qualificada. TalDecisão deverá ser aprovada até 31 de dezembro de 2007.»113

pulações da região, com bancadas conformadas a partir de afinidades político-ideológicas,e não com base na dimensão nacional. É preciso que ospróprios Parlamentares do MERCOSUL compreendam que o mandato quelhes foi atribuído, pelos parlamentos nacionais em um primeiro momento,e posteriormente em virtude de eleição direta - não tem por objetivo arepresentação dos Estados Partes do MERCOSUL, mas sim das principaisforças políticas presentes no território geográfico integrado.A própria lógica das negociações internacionais já confere aos governos,reunidos em outros foros da estrutura institucional do MERCOSUL, a prerrogativade representarem os interesses nacionais de seus respectivos países.A integração do Parlamento de acordo com o critério da representaçãocidadã deveria ter sido objeto de Decisão do Conselho do MercadoComum, por proposta do Parlamento, antes de 31 de dezembro de 2007(Cláusula Transitória Segunda do Protocolo Constitutivo do Parlamentodo MERCOSUL). Tramita no Parlamento proposta sobre a representaçãocidadã de autoria do Parlamentar brasileiro Dr. Rosinha, que atribui 33assentos à Argentina, 75 ao Brasil, 18 ao Paraguai e ao Uruguai e 27 àVenezuela (ver quadro abaixo). A proposta, no entanto, não chegou sequera ser debatida, em virtude da resistência da bancada paraguaia. A definiçãodos números da «representação cidadã» reveste-se de maior urgênciapara a Argentina, o Brasil 12 e o Uruguai, tendo em vista a necessidade deadoção, nesses países, de lei específica que determine e regule as eleiçõesdiretas dos parlamentares do MERCOSUL.12 Particularmente no Brasil, cujas eleições serão em 2010 e cuja Constituição veda qualquermodificação na lei eleitoral menos de um ano antes da realização das eleições («princípio daanualidade»).114

Países População CadeirasHabitantes porParlamentarBrasil 189 744 752 75 (aprox.45.3%) 2 529 930Argentina 39 531 000 33 (aprox.19.18%) 1 197 909Paraguai 6 127 000 18 (aprox.10.47%) 340 388Uruguai 3 340 000 18 (aprox.10.47%) 185 555Venezuela 27 657 000 27 (aprox.16.28%) 1 024 333Total 266 399 752 171É importante destacar que as eleições diretas e a proporcionalidade,ainda que simbólica, entre o número de assentos reservados a cada paíse as populações representadas, constituem elementos essenciais à lógicainterna da representação cidadã.Eleições diretasA adoção de legislação que possibilite a eleição direta dos membros doParlamento do MERCOSUL é outro «dever de casa» a cargo dos parlamentosnacionais. O Protocolo prevê expressamente, em seu Art. 6º, que osParlamentares do MERCOSUL serão eleitos por meio de sufrágio universaldireto, universal e secreto, sendo que o mecanismo de sua eleição será regidopelo previsto na legislação de cada Estado Parte.É, portanto, indispensável que os congressos nacionais dos EstadosPartes incorporem esse aspecto à respectiva legislação eleitoral. Importanteassinalar, conforme já dito acima, que a elaboração de tal norma dependefundamentalmente da implementação do estabelecido na DisposiçãoTransitória Segunda do Protocolo, a «representação cidadã», que definiráo número de representantes por Estado Parte.Único país membro a adotar regras para a implementação das eleiçõesdiretas, com vistas às eleições gerais que se realizaram em 2008, o Paraguaioptou por incorporar à sua legislação o número de representantes, porEstado Parte, previsto para vigorar durante a primeira etapa de transição(isto é, dezoito).As eleições diretas são indispensáveis para garantir a efetiva participaçãoe engajamento dos parlamentares nos trabalhos do parlamento115

egional e para assegurar a legitimidade de sua representação. 13 Ademais,as campanhas eleitorais, que devem se desenrolar em todos os paísesda região com vistas à eleição dos representantes no Parlamento doMERCOSUL conferirão visibilidade ao bloco, ao proporcionar à cidadaniao acesso à informação e ao debate sobre os temas da integração.Grupos políticosElemento indispensável em assembléias de representação popular, equivalendo,no caso dos parlamentos regionais, a verdadeiros partidos políticosde âmbito transnacional, são os grupos políticos que permitem e até mesmoestimulam uma visão de conjunto da região. O foco move-se, então, do nacionalpara o ideológico, das populações territorialmente delimitadas para ossetores da sociedade civil, representados em sua dimensão transfronteiriça.Um dos mais difíceis desafios enfrentados pelo Parlamento doMERCOSUL vem sendo o de construir, entre os próprios parlamentares, apercepção de que o mandato a eles outorgado não é o da representaçãoterritorial, pelo qual estariam representando os próprios países, ou tampoucoa representação dos respectivos parlamentos nacionais. Se contrastarmoso art. 22 do Protocolo de Ouro Preto com o art. 1º do ProtocoloConstitutivo do Parlamento do MERCOSUL, concluiremos que os doistextos não deixam qualquer dúvida quanto à natureza da representaçãoneles prevista. O Protocolo de Ouro Preto é explícito ao dispor que aComissão Parlamentar Conjunta representa os Parlamentos dos EstadosPartes no âmbito do MERCOSUL. Por outro lado, o Protocolo Constitutivodo Parlamento define os povos dos Estados Partes do MERCOSULcomo os entes representados pela assembléia.Ao se perceberem como meros portadores de mandato para a representaçãodo respectivo país, os parlamentares limitam, sem se darem conta, oseu próprio poder e raio de ação, atuando como se fossem diplomatas portadoresde instruções a serem cumpridas. Daí a importância do art. 9º do13 A respeito das dificuldades acarretadas pelo duplo mandato, véase Corciulo, Maria Sofia eGuerrieri, Sandro. The first Italian Delegation to the Parliamentary Assembly of the EuropeanCoal and Steel Community (1952-1954). Comunicação apresentada por ocasião da 53ªConferência da Comissão Internacional de História das Instituições Representativas eParlamentares, Barcelona, 3-7 de setembro de 2003, mimeo. Os autores descrevem as dificuldadesenfrentadas pelos representantes, designados pelo Parlamento da Itália, para atuar naAssembléia da CECA, localizada em Luxemburgo, dada a precariedade dos meios de transporteà época —e ao mesmo tempo desempenhar as suas funções parlamentares em Roma.116

Protocolo Constitutivo do Parlamento, que veda o «mandato imperativo»,ao estipular que «Os membros do Parlamento não estarão sujeitos a mandatoimperativo e atuarão com independência no exercício de suas funções».Mecanismo de interlocução entre o parlamento regionale os parlamentos nacionaisÉ importante assinalar que o Parlamento do MERCOSUL logrou, aolongo de seus primeiros meses de funcionamento, elaborar e aprovar oseu Regimento Interno (agosto de 2007). Com 173 artigos, o documentoexigiu exaustivas negociações e difíceis consensos, tendo em vista a diversidadedas culturas parlamentares que se faziam presentes.Mesmo assim, há ainda aspectos a serem aprimorados, podendo-sesugerir, entre outras iniciativas, a adoção de mecanismo de interlocuçãoentre o Parlamento do MERCOSUL e os parlamentos nacionais. Foi possívelregistrar, ao longo desses primeiros meses de funcionamento, a vontade,reiteradamente manifestada pelos Parlamentares do MERCOSUL, dedirigirem-se aos congressos nacionais dos Estados Partes, em geral parasolicitar a agilização da aprovação desta ou daquela norma MERCOSUL.Ao não prever mecanismo específico —salvo os anteprojetos de norma—para a interlocução entre o parlamento regional e os congressosnacionais, o Regimento faz com que os parlamentares tenham que se dirigiraos seus próprios parlamentos de origem por meio de declarações,que configuram instrumentos genéricos, voltados para o público em geral.Seria importante a criação de instrumento específico de diálogo entre osórgãos parlamentares nacionais e o regional.Esse instrumento tornar-se-á, efetivamente, imprescindível a partir domomento em que todas as bancadas nacionais já tiverem sido eleitas pelovoto direto. Cumpre evitar o isolamento do Parlamento do MERCOSUL emrelação aos congressos nacionais, o que acabaria por comprometer a eficáciado mecanismo da «consulta parlamentar» quanto à contribuição que estahaveria de dar para conferir celeridade à tramitação legislativa das normasMERCOSUL, e, em conseqüência, para incrementar a segurança jurídica dobloco. O exemplo do que fizeram muitos dos parlamentos da Europa, caberiaaos congressos nacionais criar um foro que poderia ser uma Comissão doMERCOSUL, de preferência conformada por parlamentares das duas Casas(com exceção da Venezuela, todos os atuais Estados Partes do MERCOSULadotam o regime bicameral), que se reunisse pelo menos semestralmente117

com o Parlamento do MERCOSUL. A par disso, as bancadas nacionais deveriamreunir-se pelo menos uma vez ao mês, após as sessões do Parlamento,com a Comissão do MERCOSUL do respectivo congresso nacional —ouseus representantes— para troca de informações e articulação de posições.Da mesma forma, tais reuniões deverão dar-se também, na esfera nacional,no âmbito dos partidos e dos grupos políticos.Em suma, cabe às lideranças políticas nacionais terem em vista que aintegração deve estar unida à agenda legislativa. Uma ágil articulação entreo parlamento regional e os parlamentos nacionais, com reuniões periódicasde seus membros e até mesmo de suas autoridades, será importantepara lograr consensos no tocante à inserção, nas agendas legislativas dosEstados Partes, não só de anteprojetos que poderão ser produzidos peloParlamento do MERCOSUL (art. 4, inciso 14 do Protocolo Constitutivo),voltados à harmonização das legislações nacionais, como também das normasMERCOSUL que requeiram aprovação legislativa e que tenham sidoobjeto da consulta parlamentar.Eleição do PresidenteUm dos importantes aspectos a distinguir o Parlamento dos demaisórgãos do MERCOSUL —particularmente dos foros governamentais— e aconferir-lhe feição de assembléia de representação popular é a eleição doPresidente por seus pares, para mandato de dois anos.À época da redação e negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento,não logrou o GTAN inserir dispositivo nesse sentido, visto que algunspaíses apegavam-se a visão centrada no rodízio da Presidência Pro Temporeentre os Estados Partes, com base no princípio da igualdade dos Estados, dodireito internacional clássico, ignorando o fato de que o que se criava naquelemomento era um órgão parlamentar de integração —regido, portanto, pelalógica integracionista e por normas específicas do direito da integração.A lacuna foi corrigida pelo Regimento Interno, que, em seu art. 44e seguintes, descreveu com minúcias a forma de eleição do Presidente eVice-Presidentes do Parlamento. Entretanto, no momento de sua discussãoe aprovação, os mesmos setores que haviam anteriormente repudiadoas eleições do Presidente e Vice-Presidentes por seus pares, para mandatode dois anos, propuseram que, durante a Primeira Etapa de Transição, seatrelasse o cargo de Presidente à Presidência Pro Tempore do MERCOSUL(Disposições Transitórias e Finais, art. 169).118

Ora, a própria atuação das diversas presidências do Conselho do MercadoComum, limitadas pelo exíguo período do mandato de seis meses,demasiado curto para que possa apresentar resultados, já comprovoua inconveniência dessa solução. Ademais, a eleição de um membro doParlamento para Presidente, independentemente de nacionalidade, paramandato de dois anos, conferiria nova dimensão ao órgão parlamentar nocontexto do MERCOSUL, ao reforçar a sua natureza de assembléia representativados povos 14 da região, afastando-se das características próprias auma «assembléia de Estados». E o mais importante, o processo eleitoralfavoreceria a formação de grupos políticos no Parlamento.Avaliação dos resultados até aqui alcançadosApós dois anos de funcionamento, o Parlamento do MERCOSUL nãodeixou de apresentar progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovação deseu Regimento Interno, em 6 de agosto de 2007.Nesse contexto, foi fundamental a atuação do Parlamentar doMERCOSUL, Dr. Rosinha, como relator do projeto do Regimento e, posteriormente,ao exercer a Presidência Pro Tempore brasileira (julho de 2008 afevereiro de 2009). Ao dirigir as sessões, o Parlamentar buscou orientar-seestritamente pelos dispositivos regimentais, adotando o hábito de anunciare, por vezes, ler em voz alta o artigo em que baseava as suas decisões. Talprocedimento, segundo o testemunho de muitos dos demais membros doParlamento, na ocasião da despedida daquele Parlamentar da PresidênciaPro Tempore (IV Sessão Extraordinária do Parlamento do MERCOSUL, emMontevidéu, em 18 de dezembro de 2008), 15 fez com que os preceitos regimentaispassassem a ser mais conhecidos dos próprios parlamentares, que,pouco a pouco, ganharam o hábito de consultá-los e de guiar-se por eles. 16No que diz respeito ao debate de temas considerados sensíveis, é importantedestacar que, a partir da constituição das comissões temáticas doParlamento, tais questões passaram a ser objeto de discussão. A contro-14 Véase o art. 1º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL: «Constituir oParlamento do MERCOSUL, doravante o Parlamento, como órgão de representação de seus povos(...)»15 Segundo o Art. 109 do Regimento do Parlamento, conjugado ao Art. 45, a primeira sessãodo terceiro subperíodo parlamentar é preparatória e é presidida pelo Parlamentar mais idoso.16 Véase notas taquigráficas das sessões do Parlamento em .Acesso em 11 jan. 2009.119

vérsia das papeleras, por exemplo, foi incluída na agenda da Comissão deDesenvolvimento Regional Sustentável, Ordenamento Territorial, Habitação,Saúde, Meio Ambiente e Turismo, havendo a Comissão realizado,em 27 de novembro de 2008, visita à fábrica de celulose Botnia, no Departamentode Rio Negro, Uruguai, para que os parlamentares pudessemconhecer de perto os vários aspectos do conflito. 17 Também a questão deItaipu, outro tema sensível no MERCOSUL, até hoje tratado apenas no âmbitoda agenda bilateral Brasil-Paraguai, foi objeto de audiências públicas,primeiramente no âmbito da Comissão de Infra-Estrutura, Transportes,Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuária e Pesca e posteriormente noPlenário do Parlamento. 18Outro avanço digno de nota deu-se nas votações de matérias polêmicas,onde o viés ideológico vem se sobrepondo ao aspecto da nacionalidade,verificando-se um quadro onde setores de direita e centro-direitada delegação brasileira, por exemplo, acompanharam a posição de parlamentaresuruguaios, também da direita, em oposição a outros membrosdas respectivas bancadas nacionais. Pode-se observar que tais debates estimulamo agrupamento dos parlamentares por posições políticas. Exemplodisto foi o debate e votação ocorridos na XIII Sessão Ordinária doParlamento, realizada em 05 de setembro de 2008, quando foi colocadoem votação projeto de Declaração de autoria dos parlamentares SérgioZambiasi (PTB-RS, Brasil) e Ruperto Godoy (Frente para la Victoria-PJ,Argentina) concernente à grave crise política na Bolívia, ao qual haviasido agregado, como resultado de acordo político, um artigo final, que rechaçava«o processo de militarização da região por tropas estrangeiras», 19em referência não apenas à reativação da 4ª Frota dos Estados Unidos daAmérica, mas também particularmente ao anúncio feito pelo PresidenteHugo Chávez sobre uma visita da frota russa à Venezuela para manobrasmilitares conjuntas. Ao abrigo do art. 155 do Regimento Interno, foi apresentadorequerimento para a votação em separado do art. 5º, assinado porparlamentares dos quatro países, porém com forte presença da chamada«Bancada dos Partidos Progressistas», grupo político ainda não registra-17 Véase o Boletim de Notícias do Parlamento do MERCOSUL, editado pela Secretariade Comunicação Social do Parlamento do MERCOSUL, 28 e 29 de novembro de 2008.Distribuído por e-mail.18 Em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit.19 Véase em . Acesso em 9 jan. 2009.120

do como tal, mas que se reúne antes de cada sessão do Parlamento paraarticular posições. 20 O resultado final, que acabou por excluir o art. 5º dotexto da Declaração, mostrou os integrantes das distintas representaçõesnacionais votando de forma diferenciada. 21No tocante ao papel do Parlamento como canal político de participaçãoda sociedade civil na integração, cabe destacar a realização de audiênciaspúblicas por iniciativa das Comissões, que trazem ao debate principalmentetemas afetos aos aspectos sociais da integração. Entre eles, aDeclaração Sócio-Laboral do MERCOSUL (audiência pública realizadapor iniciativa da Comissão de Trabalho, Políticas de Emprego, SeguridadeSocial e Economia Social, em 28 de novembro de 2008) e o seminário«As Cooperativas, instrumentos para construir integração. Harmonizaçãolegal, o Estatuto Cooperativo e a Recomendação 193 da OIT», organizadopela mesma comissão, em colaboração com a Reunião Especializada deCooperativas do MERCOSUL ocorrida em 18 de dezembro de 2008, noâmbito da IV Sessão Extraordinária do Parlamento do MERCOSUL.Considerações finaisA constituição do Parlamento do MERCOSUL abre enormes possibilidadespara o aprofundamento do bloco e para a participação da cidadaniana elaboração das normas da integração. Configura, sem dúvida alguma,grande salto em direção ao futuro.Para a elaboração do Protocolo que o criou, a Comissão ParlamentarConjunta contou com o apoio decidido de organizações não-governamentais22 e dos parlamentos nacionais, o que o legitima como real conquistada cidadania.Ao Parlamento caberá, sobretudo a partir do momento em que se logreinstituir, em seu âmbito, partidos políticos em nível transnacional (oschamados «grupos políticos»), construir uma visão regional da integração,que transcenda os interesses meramente nacionais.20 Fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares Carlos Raimundi eMariano West (Argentina), Aloísio Mercadante e Dr. Rosinha (Brasil), Ricardo Canese eHector Lacognata (Paraguai), Roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai).21 Argentina: 10 votos pela exclusão, um contra, 1 abstenção; Brasil: 3 pela exclusão, 2 contra;2 abstenções; Paraguai: 2 pela exclusão, 11 contra, 1 abstenção; Uruguai: 6 pela exclusão,nenhum contra, sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5º , o Parlamentar uruguaioPablo Iturralde, no momento da votação havia se retirado do Plenário.22 Como a Fundação Friedrich Ebert.121

Ademais, para que o Parlamento funcione, é preciso que os movimentossociais, os diferentes setores da sociedade civil e as organizações governamentaiso percebam como efetivo espaço de demanda e de debate.Nesse sentido, é fundamental que se facilite e estimule a presença dosmeios de comunicação nas sessões plenárias e comissões. Estes se sentirãonaturalmente atraídos à cobertura dos trabalhos parlamentares, à medidaque no espaço parlamentar se fizerem presentes os grandes temas da integração—ainda que conflituosos e polêmicos. 23Ao Parlamento caberia, também, não apenas abordar resolutamente aquestão das assimetrias entre os Estados Partes, mas também exercer funçãode controle e fiscalização sobre a utilização do Fundo para a ConvergênciaEstrutural e Fortalecimento Institucional do MERCOSUL (FOCEM), criadopela Decisão N.º18/05 do Conselho do Mercado Comum.Para dar efetivo cumprimento às suas competências, o Parlamento deverátrabalhar em estreita articulação com foros e reuniões especializadasda estrutura institucional do MERCOSUL. Muitos deles, criados por Decisãodo Conselho do Mercado Comum, têm forte capilaridade, em algunscasos, e interface com a sociedade civil, em outros. Entre eles, o ForoConsultivo Econômico-Social; o Foro Consultivo de Municípios, EstadosFederados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL; a Reunião Especializadada Mulher; a Reunião Especializada de Cooperativas; o ProjetoSomos MERCOSUL. Ademais, a colaboração entre o Parlamento e organizaçõesnão-governamentais, como o Observatório de Políticas Públicasde Direitos Humanos do MERCOSUL será de extrema importância, tendoem vista a competência, a ele atribuída, de elaborar relatório anual sobre asituação dos direitos humanos nos Estados Partes.Por último, é importante lembrar que o descumprimento dos preceitosestipulados no Protocolo Constitutivo do Parlamento doMERCOSUL constitui, a partir da sua entrada em vigor, violação de norma doMERCOSUL, passível, portanto, de reclamação por qualquer um dos EstadosPartes perante o Tribunal Permanente de Revisão (art. 1º do Protocolo deOlivos). Ao próprio Parlamento é facultado, conforme estipula o art. 13 doProtocolo Constitutivo, solicitar opiniões consultivas ao Tribunal, que po-23 Nesse contexto é importante registrar a presença, em todas as sessões do Parlamento, daequipe dos meios de comunicação do Senado e da Câmara dos Deputados do Brasil. Ver,por exemplo, notícias da Agência Senado, em .Acesso em 11 jan. 2009.122

derão versar sobre a falta de cumprimento dos mandatos contidos no Protocolo,como a adoção de tratamento preferencial pelos parlamentos nacionaispara as normas MERCOSUL que tenham resultado de consenso entre o Parlamentoe o órgão decisório do bloco, legislação estipulando as regras paraas eleições diretas dos parlamentares bem como a representação cidadã.Os governos dos países membros deixaram registro, no Comunicado Conjuntoque emergiu da XXXVI Cúpula de Chefes de Estado do MERCOSUL,de 16 de dezembro de 2008, da atenção com que acompanham as ações(ou omissões) do Parlamento, ao fazerem referência, em seu ponto n.º 25,ao «(...) compromisso assumido pelo Parlamento de apresentar, até 30 dejunho de 2009, uma proposta sobre o critério de representação cidadã previstono Protocolo Constitutivo, condição para que alguns Estados-Partesrealizem eleições diretas de parlamentares do MERCOSUL, de acordo comos respectivos sistemas eleitorais». 2424 Véase em . Acesso em 11 jan. 2009.123

La cuestión local en el mercosur.Estado de situación, desafíosy temas para una nueva agendaAbel OroñoAbel Oroño es Licenciado enCiencia Política por la Universidadde la República. Maestría en CienciaPolítica, por la Universidad de laRepública. Secretario Ejecutivodel Área de Descentralización yParticipación y Responsable dela Unidad de Gestión de CentrosCívicos de la Intendencia Municipalde Canelones.La cuestión local, que estuvo totalmenteausente en la creación delMERCOSUR, ha ido adquiriendo relevanciay protagonismo significativo en losúltimos quince años, tanto por incidenciade factores globales, como por la propiainiciativa de los actores subnacionales. Elpresente trabajo analiza, en dicho contexto,el desarrollo del tema en el ámbitoregional, con sus luces y sus sombras. Almismo tiempo, identifica las principalesdificultades institucionales, los desafíospendientes y propone temas parala construcción de una nueva agenda alrespecto.IntroducciónEn el contexto de debilitamiento delos Estados nacionales, como consecuenciade los procesos de globalización que sedesarrollaron vertiginosamente en el últimocuarto del siglo XX, los gobiernos decercanías fueron adquiriendo una presenciasignificativa, tanto en el ámbito de cadapaís, como en términos internacionales.125

Se constata un proceso de revalorización de los gobiernos locales enAmérica Latina, identificados como ámbitos específicos para los diversosaprendizajes, sociales y políticos, que implica la reformulación de laspolíticas implementadas históricamente en la región. En este sentido, lasnuevas políticas deben ser concebidas con la participación de los gobiernossubnacionales, en tanto más cercanos a la gente, con incidencia en eldiseño, implementación y evaluación de los involucrados y con la participaciónde la sociedad civil organizada. (Ziccardi, 2006; Gallicchio y PérezAntón, 2002)Las atribuciones de los municipios se limitan, en general, a la conservaciónde su patrimonio de plazas y calles locales, iluminación y recolecciónde residuos sólidos, sin otras atribuciones en políticas sociales. Laaplicación de políticas neoliberales llevó a que la acción social del Estadose reestructurara profundamente y se generaran significativos efectos negativosen la sociedad. Si bien en sus orígenes las políticas sociales fueroncompetencia exclusiva del gobierno nacional, su operación se ha idotraspasando —de derecho o de hecho— a los gobiernos subnacionales(estatales, provinciales, departamentales o municipales, según el país), loque ha configurado un impulso a la descentralización de las funcionesgubernamentales.Los procesos de descentralización han ido aumentando, de hecho, lasresponsabilidades de los gobiernos subnacionales —con frecuencia sin lacontrapartida de mayores recursos—, aunque no tanto en educación primariacomo en salud básica o en el gerenciamiento de programas asistenciales.En ese marco se perfila una forma de descentralización neoliberaly conservadora que busca, desde esta perspectiva, impermeabilizaral gobierno de las demandas de la sociedad, distanciando la ejecución delas instancias decisorias, haciéndolas más opacas, o interponiendo filtrostécnicos o tecnocráticos, con actores sin responsabilidad electoral ante laciudadanía. Se trata de procesos en los que la participación se concibe desdeámbitos en donde se es esencialmente desigual, como la participaciónen calidad de usuarios o de clientes.Simultáneamente, también se han generado procesos de descentralizaciónprogresista, en los que se busca acercar el gobierno a la gente, parapropiciar la participación desde ámbitos donde los actores son esencialmenteiguales, en tanto ciudadanos o vecinos. En forma paradójica, desdeambas perspectivas, con los procesos de globalización se produce una re-126

valorización del papel de los gobiernos locales en el diseño e implementaciónde las políticas públicas, en particular las políticas sociales. (Castells,M., 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi, 1999) En el ámbito regional,estos procesos generaron incentivos para que los gobiernos subnacionalesbuscaran incidir en la construcción de la integración, aportando la perspectivaespecialmente desde las ciudades, a un MERCOSUR que, desde suorigen, había excluido la dimensión local. Estas actividades dieron lugar ala construcción de la red Mercociudades, en carácter de ámbito de articulaciónde la perspectiva subnacional regional, con la expresa intención deincidir en la agenda e, incluso, en la institucionalidad del MERCOSUR.Brugué y Gomá (1998) señalan que el principal desafío actual de laspolíticas sociales consiste en la construcción de una agenda compleja enel ámbito de los gobiernos locales, que debe abordar por lo menos tresaspectos:a. políticas de ordenamiento territorial y acondicionamiento urbano (vivienda,saneamiento, espacios públicos);b. políticas de bienestar social (salud, educación, alimentación);c. políticas de promoción económica local (contribución a la reactivacióneconómica local, apoyo a actores económicos —Pymes, pequeños productoresrurales, artesanos—, empleo productivo).Esto significa implementar acciones públicas, desde lo local, lo queimplica pasar de una agenda simple a una compleja y, por lo tanto, procesarun rediseño de las políticas sociales, en el sentido de crear nuevasrelaciones entre la esfera pública local y la sociedad, sustentadas en nuevosinstrumentos de participación personal, comunitaria y empresarial. Enparticular en América Latina, los gobiernos subnacionales enfrentan eldesafío de aplicar nuevas políticas sociales como políticas socioeconómicas,que se encarguen no solo de la gestión de medios de vida limitados,sino también de la promoción del desarrollo humano sustentable y sostenibledesde el ámbito local.No obstante, en el contexto de democratización política y fortalecimientode la autonomía local latinoamericana y nacional, la mayoría delos gobiernos subnacionales tienen una agenda pública sumamente simpleen materia de políticas sociales, que se limita a la provisión de bienes yservicios básicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentación,residuos sólidos) y, en menor medida, acciones de bienestar127

social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo de corte asistencialista(atención a la niñez, a la juventud, a los ancianos, a las mujeres). Enotros casos se han comenzado a elaborar agendas más complejas, aunquees frecuente que las políticas sociales del ámbito local se limiten a ser políticasde atención a la pobreza, a través de las cuales, con escasos recursos,se intenta hacer frente a las demandas más urgentes que presentan lossectores populares.El control del gobierno central sobre el gasto social ha sido un componentefundamental del clientelismo político latinoamericano, configurandoun intercambio de bienes y servicios básicos a los mayoritarios sectorespopulares, con dineros públicos, a cambio de votos o de adhesiones personales.(Filgueira y Filgueira, 1994; Albuquerque, 2006) En este contexto,la mera alternancia partidaria en el control del gobierno no garantiza quese modifique, en el corto plazo, este componente central de la culturapolítica de la que suelen ser portadores tanto los políticos y los funcionarios,como los propios ciudadanos. Se configura un círculo vicioso en elque, por un lado, los gobiernos locales ostentan capacidades (financieras yhumanas) limitadas para asumir las funciones complementarias de diseñoy conducción de las nuevas políticas sociales y, por otro lado, se habilita laconstrucción de agendas públicas locales demasiado simplificadas, que refierencon frecuencia solamente a la creación de infraestructuras y débilespolíticas comunitarias.Por lo expuesto, aparece como imprescindible revisar el centralismo vigentepara permitir que los gobiernos locales dispongan no solo de mayoresrecursos sino de más autonomía y, sobre todo, de mejores capacidades enel ejercicio de la gestión local. Sin embargo, cabe señalar que en AméricaLatina puede constatarse que en la gran mayoría de los gobiernos localesexiste un déficit institucional relacionado con los siguientes aspectos:a. un diseño institucional que resulta de complicada adecuación paracontemplar las nuevas vulnerabilidades;b. limitaciones para la generación de recursos propios y, por tanto, significativadependencia de los aportes del gobierno central;c. acceso prebendario a la función pública, vinculado al intercambio defavores políticos con dineros públicos;d. inadecuada calificación de los funcionarios;e. baja coordinación institucional, que genera frecuentes superposiciónde acciones;128

f. ausencia de instrumentos para la implementación de políticas de promocióndel desarrollo económico local.No obstante, la identificación de varias de estas falencias permitió, enel contexto de proceso mercosuriano, que las principales ciudades de laregión acordaran dar un paso de gran importancia, constituyendo la redde Mercociudades para, de alguna manera, intentar romper este círculovicioso, incursionando en la agenda regional, levantando la mirada de susjurisdicciones específicas y contribuyendo a enriquecer el diseño de políticaspúblicas comunes. Los gobiernos subnacionales en América Latina—provincias, departamentos, regiones y municipios— tienen poca autonomíapresupuestaria y, por eso mismo, escasas atribuciones en el diseño eimplementación de las políticas públicas. No obstante, es dable percibir unincremento en su incidencia sobre estos temas, tanto por abandono de losgobiernos centrales en la atención a sectores en situación de riesgo, comopor la asunción de responsabilidades al respecto de diversos gobiernos subnacionales,sin perjuicio de sus competencias estrictamente establecidas.Por otro lado, la difusión de concepciones de descentralización —conperspectiva neoliberal o con perspectiva progresista— en los procesos deglobalización de las democracias modernas, termina imputando nuevosdesafíos a los gobiernos locales en materia de políticas sociales que, pordefiniciones ideológicas de las elites o como respuesta ineludible a las demandasde la sociedad, de derecho o de hecho, deben ser afrontadas. Desdela perspectiva del financiamiento de las políticas sociales, esto es, desde elmanejo del gasto social, resulta relevante el análisis de las posibilidades deobtención de recursos financieros para los gobiernos subnacionales.En los países unitarios de América Latina, como Uruguay y Paraguay,las competencias de aplicación tributaria propia por los gobiernos subnacionalesson escasas; en el caso de los países federados, como Brasilo Argentina, existen mayores posibilidades aunque, de todas maneras,limitadas. Es frecuente observar que los presupuestos de los gobiernossubnacionales son en extremo dependientes de las asignaciones que remiteel gobierno central que, sin perjuicio de las autonomías establecidasnormativamente, afectan significativamente la capacidad de maniobra desus dignatarios. Como los gobiernos subnacionales americanos, no teníanhistóricamente, atribuciones, estructuras ni experiencia en el diseño y ejecuciónde políticas sociales; y como con frecuencia, la transferencia deresponsabilidades desde el gobierno central, no fue acompañada de recur-129

sos financieros adicionales, varias de las experiencias de descentralizaciónmás recientes provocaron fragmentación y desigualdad en la calidad de losnuevos servicios prestados.Los gobiernos locales constituyen, en este sentido, la dimensión de la administraciónestatal que presenta, simultáneamente, mayor proximidad a losasuntos cotidianos de los pobladores y mayor comprensividad o diversidaden los cursos de acción, desde el ángulo temático. En el contexto mundialde debilitamiento de los Estados nacionales, los gobiernos locales, que puedenpracticar una política de cercanías, adquieren mayor relevancia tambiéndesde el ángulo de la intensidad democrática vigente en cada sociedad, yaque estos permiten implementar no solo la participación ciudadana, sinotambién el control más estrecho sobre los actos de gobierno.En esta misma dirección argumentaba hace más de doscientos añosAlexis de Tocqueville, con la percepción de que el gobierno local sería lamejor escuela de la democracia al implicar, a través de la participación enlos asuntos locales, que el ciudadano asuma prácticamente sus derechosy responsabilidades, y se familiarice con las reglas del juego democrático,contribuyendo a la construcción y consolidación institucional. En estesentido, es en el ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tienemayores posibilidades de ser efectivo.Para poder incidir desde el ámbito de la ciudadanía, esfera en la cualtodos son esencialmente iguales por definición, los gobiernos de cercanías,como podrían ser los gobiernos subnacionales en general y, con mayorénfasis, los gobiernos municipales, tienen ventajas específicas. Como parapoder incidir en las políticas siempre es necesario el manejo de informaciónadecuada en tiempo y forma, a esos efectos, algunas de las ventajasespecíficas serían las siguientes:ü a medida que el ámbito ejecutivo se acerca a la gente, el volumen deinformación se reduce, con lo que se facilita su manejo;ü las fuentes de información tienen mayor accesibilidad, por lo que resultamás eficaz la obtención de la misma;ü los ciudadanos cuentan con un bagaje previo mayor sobre las cuestionesmás próximas a su vida cotidiana, esto es, disponen de mayorinformación previa, por ello pueden procesar mejor la informacióncomplementaria;ü en la medida en que las cuestiones que son competencia de los go-130

iernos departamentales afectan a los ciudadanos más directamente, segenera mayor interés en incidir sobre estas decisiones;ü todo lo anterior facilita el seguimiento más eficaz, eficiente y efectivode la gestión gubernamental.En la región, los gobiernos locales tienen competencias restringidas,limitadas básicamente a la recolección y disposición de residuos sólidos,al mantenimiento de caminería (con la excepción de las rutas nacionales)y a la iluminación de calles y espacios públicos (el A, B, C de la gestión,Alumbrado, Basura y Caminería). No obstante, todos los gobiernossubnacionales destinan una parte de los fondos presupuestales a políticassociales, ya sea por cuestiones ideológicas, como respuesta a demandasrecibidas desde la sociedad, por percepción de necesidades sociales o porcálculo de rédito político partidario. (Oroño, 2004a y 2005) Las políticassociales de los gobiernos departamentales han estado atendiendo, en lasúltimas décadas, variadas temáticas a las que, en esta coyuntura, se les hasumado la inquietud por la perspectiva regional para permitir un adecuadointercambio de experiencias, un fortalecimiento de las respectivas capacidades,así como una más solvente interacción con los gobiernos centralesy, eventualmente, con interlocutores extrazona.Es importante dar cuenta de la presencia, cada vez más relevante, de lasintendencias en la vida cotidiana de los pobladores y que, aun al margende cambios institucionales formales, este crecimiento ha ganado terrenoen el imaginario colectivo nacional. (Ziccardi, 2006; Albuquerque, 2006;Gallicchio y Pérez Antón, 2002) No es ajeno a este itinerario el redimensionamientodel «Estado de Bienestar» o, en términos más generales, lacreciente prescindencia del Estado central, sea por limitaciones operativas—crisis fiscal— o, más seguramente, por definiciones ideológicas neoliberales,que han llevado a la disminución de sus prestaciones, tanto enmagnitud, en variedad, como en cobertura. Por otro lado, también pesanen esta dirección las demandas más apremiantes de la población sobre lagestión, que generan exigencias perentorias de respuesta. En este contexto,se incorporan nuevas formas de gestión municipal, apoyadas por el protagonismode los intendentes (en la acepción uruguaya) y gobernadores,o de los alcaldes, prefeitos e intendentes (en la acepción local), sea porrazones programáticas, por motivaciones pragmáticas clientelares, o porla necesidad de responder a las demandas no atendidas por el gobiernocentral, en el marco de una mayor participación ciudadana.131

Por lo expuesto, se registra la presencia de los gobiernos subnacionalesen áreas reservadas hasta el momento al gobierno nacional, en especialvinculadas a las políticas sociales y socioeconómicas, desarrollo productivo,generación de fuentes de trabajo, turismo, búsqueda de financiamientocomplementario a través de la cooperación descentralizada. (Oroño, 2005)Por otro lado, no ha sido menor la incidencia, en este clima de cambio,el crecimiento sostenido de las fuerzas políticas progresistas y la percepciónde amenaza de las elites de los partidos históricos, propiciando unarevisión de los procedimientos heredados. En este aspecto, correspondeidentificar una dificultad adicional: la inercia burocrática, la memoria institucionaldel Estado, como un factor a tener en cuenta (dos Santos, 1979) e, incluso,al aparato burocrático estatal como una organización con interesespropios y con posibilidades de contribuir o de obstaculizar los cambios.La alta o baja predisposición al cambio de la burocracia política puedeestar vinculada a su percepción depreciada sobre la eficacia y eficienciafuncional vigentes, en tanto mecanismo de su propia reproducción («cambiaralgo para que todo siga como está»), como articulación inercial burocráticade resistencia al cambio («siempre se hizo de esta manera»); ocon contenido político partidario, más de tinte ideológico o prebendarioparticularista (mandos medios de la elite saliente, hostiles partidariamentea la elite recién electa). Es necesario mencionar al respecto, una cuestiónestructural: la continuidad de los procedimientos anteriores genera previsibilidady, por lo tanto, certeza y seguridad, en los cuadros burocráticos,mientras que los cambios generan incertidumbres e inseguridades, tantosobre la vigencia de las habilidades adquiridas como sobre la propiapermanencia en el cargo. En este mismo sentido, de acuerdo al análisisde Niskanen (1980), la inercia burocrática, la memoria institucional delEstado, es un factor imprescindible a tener en cuenta, pero también losintereses de los individuos concretos que integran la burocracia estatal ylos incentivos estructurales generados por el diseño institucional.En esta perspectiva los burócratas son también actores políticos, en elsentido de que actúan e intermedian las relaciones entre representantesciudadanos,Estado y sociedad; pero no lo son desde sus preocupacionesen los asuntos públicos, sino desde la persecución de sus intereses particulares.Seguir actuando como siempre, cambiando solo el destinatario—nuevo gobernante— tiene racionalidad estricta, solamente cambiarácon el tiempo, en función de una nueva práctica de la función política.132

En este sentido, es imprescindible identificar el riesgo, la dificultad operativa(no solamente conceptual) de implementar cambios en la orientación dela gestión gubernamental, de no hacerlo, será difícil atenuarlo o eliminarlo.MERCOSURA comienzo de los años noventa, en el marco de la globalización económica,de la conformación de bloques, y de nuevas reglas para el comerciomundial, nace el MERCOSUR, como una estrategia defensiva en loeconómico, persiguiendo una reformulación de la inserción internacionaly de apertura comercial. La lógica imperante supuso que cada país miembronegociara estrictamente a partir de sus intereses nacionales en estosaspectos, excluyendo toda otra dimensión integracionista. En consecuencia,la estructura organizativa implementada estuvo monopolizada porlos respectivos gobiernos centrales (Ejecutivos) de los Estados miembros,dejando de lado la participación de ámbitos parlamentarios, sociales y,especialmente, de los gobiernos subnacionales.Se formuló así un MERCOSUR comercial —no integral— y desde sucreación estuvo sometido a reclamos de participación por parte de distintosactores, en pos de construir instancias democráticas en su seno. Entreellos, jugaron un papel relevante varios gobiernos subnacionales de la regiónque persiguiendo la legitimación democrática del organismo, y elimpulso al desarrollo local en lo económico y en lo social, se constituyeronen la red de Mercociudades. Los gobiernos locales de América Latina vanpasando, gradual pero persistentemente, a asumir responsabilidades por lapromoción del desarrollo de sus respectivas jurisdicciones, ampliando lasfunciones y el campo de actuación de estos gobiernos.El desarrollo local es un término que está de moda en América Latina,a su amparo hay buenas posibilidades de obtención de financiamientoexterno, así como de encontrar receptividad en diferentes organismos. Porlo tanto «queda bien» utilizarlo en el discurso público y en la fundamentaciónde las políticas. Sin embargo, se constata la existencia de diversasacepciones del término, varias de las cuales son contradictorias entre sí yque dependen, básicamente, del posicionamiento ideológico y filosóficodel que se parta. Desarrollo local, así como los términos de descentralizacióny de participación, son usados por diversas personas, organizaciones,partidos políticos e incluso por gobiernos, con diferentes contenidos—distintas acepciones— y, por lo tanto con objetivos disímiles.133

MercociudadesLa Red Mercociudades es una red de cooperación horizontal formadapor municipios de los países miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil,Paraguay, Uruguay y la recientemente incorporada Venezuela) y países asociados(Bolivia, Chile y Perú). Sobre ella se dice en la página web de la Red:«Fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes, Intendentesy Prefeitos de la región con el objetivo de favorecer la participación de losmunicipios en el proceso de integración regional, promover la creación de unámbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollarel intercambio y la cooperación horizontal entre las municipalidades de laregión, según lo estipulado en sus Estatutos. Desde entonces, la red ha venidoampliándose e incorporando nuevos miembros. Actualmente cuenta con198 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela,Chile, Bolivia y Perú, donde viven más de 80 millones de personas».Antecedentes históricosEn marzo de 1995, durante la realización del Seminario «Mercosur:oportunidades y desafíos para las ciudades», organizado por la Unión deCiudades Capitales Iberoamericanas-Subregión Cono Sur en Asunción,los alcaldes participantes comenzaron a idear la conformación de una asociaciónde ciudades. La Declaración de Asunción, emitida en esa oportunidad,manifestó la voluntad de los alcaldes de crear una asociación deCiudades del Mercosur —que se denominaría Mercociudades— y el deseode participar activamente de la construcción del proceso de integraciónregional. En julio del mismo año, en la ciudad de Porto Alegre, losalcaldes firmaron el «Compromiso de Porto Alegre» donde expresaban suaspiración de profundizar el protagonismo de las ciudades en el procesode integración. En ese documento se definieron también las característicasprincipales que tendría la nueva organización de ciudades y se estableció unplazo para la fundación de la misma. Finalmente, en noviembre de 1995,se realizó en la ciudad de Asunción la I Cumbre de Alcaldes, Intendentesy Prefeitos donde se firmó el Acta Fundacional de Mercociudades. Lasciudades fundadoras fueron doce: Asunción (Paraguay), Rosario, La Plata,Córdoba, Buenos Aires (Argentina), Florianópolis, Porto Alegre, Curitiba,Río de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).Dentro de este contexto general, Mercociudades entiende el procesode integración regional, iniciado con la creación del MERCOSUR, desde134

una visión progresista, según la cual las ciudades deben aparecer necesariamentedesempeñando un papel estratégico en la articulación entre dichoproceso y el conjunto de la sociedad. Mercociudades diseñó su propiofuncionamiento a partir de la lógica horizontal de red, impulsando unaagenda proactiva de integración, con demandas y propuestas específicashacia el MERCOSUR, para incluir la dimensión local en su operativa y ensu estructura institucional. Los objetivos que figuran en sus documentosconstitutivos son los siguientes (recurriendo otra vez a lo expresado en lapágina web de la entidad):«De acuerdo al art. 2 del Estatuto, Mercociudades persigue los siguientesobjetivos:ü Favorecer la participación de las ciudades en la estructura del MERCOSURpersiguiendo la co-decisión en las áreas de su competencia.ü Impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicasoperativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos deinterés común intermunicipal adecuados al proceso de integración.ü Crear mecanismos de comunicación en redes entre las ciudades a finde facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitarel acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigación,desarrollo tecnológico y cultura.ü Establecer e impulsar convenios y servicios recíprocos entre las diversasmunicipalidades y las redes que se fueran creando.ü Potenciar los recursos humanos y las experiencias administrativas paralas municipalidades.ü Coordinar la planificación y promover acciones vinculadas al crecimientoy al desarrollo urbano de las ciudades.ü Coordinar proyectos y desarrollar programas integrados, con el objetivode facilitar la realización de servicios y calificar la infraestructura urbana.ü Propugnar la cooperación intermunicipal en el campo de las ciencias yla tecnología.ü Desarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas ala cultura, la recreación, el deporte y el turismo.ü A través de Unidades Temáticas de representación integrada efectuarel inventario del patrimonio cultural e histórico de las ciudades delMERCOSUR necesario para adoptar medidas comunes que garanticensu preservación y difusión.135

ü Desarrollar y planificar el turismo regional.ü Realizar estudios y colaborar en la elaboración de planes y estrategiasen el área urbano ambiental, con el objetivo de armonizar y coordinarlas acciones en esta área.ü Colaborar en la planificación de las políticas y planes de desarrollo delas ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad devida.ü Impulsar la adopción de políticas adecuadas frente al crecimiento poblacionaly prevenir la violencia en las ciudades.ü Impulsar la adopción de políticas que adecuen los proyectos locales alnuevo espacio regional.ü Impulsar la creación de unidades técnicas intermunicipales, con representaciónintegrada, para la planificación y el desarrollo de proyectoscomunes y regionales.ü Propugnar y concientizar sobre la participación ciudadana que conduzcaa ejercitar activamente los derechos en el ámbito político, económico,social y cultural.ü Identificar las causas de la acentuación de las desigualdades sociales, afin de proponer y apoyar soluciones posibles de ser ejecutadas por losgobiernos locales.ü Difundir una cultura democrática y democratizadora a nivel regional ynacional, estableciendo una relación más estrecha de cooperación para,a través de las municipalidades, definir políticas sociales adecuadas.ü Estudiar e impulsar, a través de las diversas municipalidades la implantaciónde políticas coordinadas destinadas a que el sector de escasosrecursos acceda a todos los servicios públicos y no sean marginados deldesarrollo social y ciudadano.ü Mercociudades podrá igualmente realizar toda otra acción o gestióndestinada a los fines y objetivos propuestos, siendo los precedentesenunciados no limitativos del objetivo general de MERCOCIUDADES.»Las municipalidades y la RedLa Red de Mercociudades es una red de municipios (en las diversasacepciones o formatos, existentes en la región), en donde están representadoslos intendentes, prefeitos, alcaldes. Esta forma de organizativa, que136

trasciende las fronteras políticas, ha generado estímulos para el desarrollode debates vinculados a la descentralización intraestatal. (central-subnacionaly local-local). Estas actividades han permitido identificar la cuestiónde las capacidades de ejecución en el ámbito local, así como la necesidadde construir nuevas relaciones entre el Estado central, los organismos subnacionales,la sociedad y la actividad económica (el mercado) en el escenariode la globalización, y a cuestionar o problematizar las capacidades delos gobiernos locales para definir políticas en un territorio determinado.El fortalecimiento del trabajo en red para la integración regional y gestióndescentralizada, forma parte de la nueva reorientación administrativadel Estado-nación. Se produce la transferencia al gobierno local, lo quereafirma las potencialidades de las autoridades locales referidas a su condiciónde cercanía con la sociedad, propiciando, también, compromisos deorientación de tipo regional. Corresponde señalar la heterogeneidad delos integrantes de Mercociudades, según diversos clivajes que, por un lado,enriquecen el trabajo colectivo y, por otro lado, complejizan este trabajo envirtud de las diferentes situaciones, facultades, recursos, capacidades.Una dificultad a señalar es que los gobiernos subnacionales en la regióntienen diferentes características y competencias, además de denominacionesdiferentes, que, a los efectos del las interacciones entre ellos, generaambigüedades significativas. Por un lado, igual denominación responde adiferentes acepciones y, por otro lado, diferentes nombres tienen similarescompetencias. Además, existen diferencias, a veces sustantivas, en los nivelesde gobierno subnacionales.En Argentina, intendente es el título que recibe el titular del poderejecutivo de un municipio, aunque debido a la autonomía legislativa enesta materia por parte de las provincias, su denominación puede variar enalgunos casos. Existen en Argentina dos formas distintas de intendencia,caracterizada por su jurisdicción territorial: a) las intendencias que administransubdivisiones de una misma provincia (llamadas «Partidos»),como en Provincia de Buenos Aires y, b) las intendencias que administranúnicamente la planta urbana de ciudades, sin abarcar totalmente las subdivisiones(departamentos) de una provincia, como en Córdoba. Un departamentopuede tener varias intendencias, una por ciudad. En Paraguay,los intendentes son las máximas autoridades en el ámbito municipal. EnUruguay, los intendentes ejercen el poder ejecutivo de los gobiernos departamentales.Cada departamento puede tener varios gobiernos locales,137

uno por ciudad y su área de influencia, que serían estrictamente los municipios,y que se denominan Juntas Locales, que pueden ser centralizadas,de gestión ampliada o autónomas y electivas. En Brasil, el prefeito es eljefe del poder ejecutivo local. Un alcalde, genéricamente hablando, es unfuncionario o cargo público que se encuentra al frente de la administraciónlocal básica de un país o parte de ella. Un municipio es una entidadadministrativa que puede agrupar una sola localidad o varias; pudiendohacer referencia a una ciudad, pueblo o aldea, o a una agrupación de losmismos. En la mayoría de Estados modernos, un municipio o comuna esla división administrativa más pequeña que posee sus propios dirigentesrepresentativos, elegidos democráticamente.Por otro lado, las diferencias en la distribución del PBI de las entidadessubnacionales de la región, muestra capacidades y desniveles existentesentre las distintas instancias subnacionales. Un aspecto a destacar es quela Red de Mercociudades se organiza horizontalmente, permite la participaciónabierta de sus miembros, tanto en términos de cantidad, comode nivel de compromiso y de número de temas. Existe, por tanto, la másamplia libertad de participación en la unidad temática que se prefiera,priorizando la cooperación técnica, el vínculo temático entre las unidadessubnacionales de la región, con relación a logros específicos de la respectivaagenda nacional.Si bien sería exagerado decir que Mercociudades marcó la agenda delMERCOSUR, sí es posible afirmar que ha tenido una importante incidenciaen dicha agenda de integración, así como fuerte motivación para desarrollaracciones en ese sentido, a partir de la percepción del impacto que eltipo de agenda de la región tiene sobre cada uno de los gobiernos subnacionales.Sin embargo, por las propias características de conformación delMERCOSUR (interejecutivos) la dimensión local no surgió como iniciativacupular, sino a partir del reclamo de los propios actores subnacionales,con la perspectiva de que lo local constituye un ámbito privilegiado paraavanzar en la coordinación de las políticas, en el intercambio de experienciasy en la circulación horizontal de la información. En el 2000, luegoSe encuentra en trámite parlamentario, aprobada en la Cámara de Diputados y a consideraciónde la Cámara de Senadores, un proyecto de ley de descentralización local, por lacual los gobiernos locales pasarían a denominarse municipios, serían electivos y estaríanconstituidos por un alcalde y cuatro concejales. El titular de los gobiernos departamentalesseguiría ostentando el título de intendente departamental.138

de cinco años de funcionamiento con avances concretos en su incidenciaen la agenda regional, se logró la primera respuesta institucional positiva,con la creación de la REMI —Reunión Especializada de Municipios eIntendencias del MERCOSUR (primer espacio institucional de la integraciónpara los gobiernos locales).La REMI: un esfuerzoA fines del año 2000 se crea, a instancias de la Red de Mercociudades,por Resolución N.º 90/00 del Grupo Mercado Común, la REMI (ReuniónEspecializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR), «[…] con latarea de promover el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivelmunicipal de los Estados Partes del MERCOSUR, de manera de promoverel bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades dela región». Si bien es muy importante el reconocimiento de la importanciade los actores territoriales electos y debe valorarse como un paso hacia lademocratización de los ámbitos regionales, también es necesario señalarque, además de la específica omisión de Mercociudades (única organizaciónque estaba solicitando la creación de un espacio para la dimensiónlocal), se reitera la lógica de «suma de cuatro» en su forma de integración,descartando por tanto, la opción de estructura horizontal: «Art.2 – LaReunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR seráintegrada por representantes de Municipios e Intendencias designados porlos cuatro Estados Partes».Esta lógica de «suma cuatro» (por los miembros plenos a la fecha) dificultóla construcción de una perspectiva regional al propiciar la preeminenciade las miradas estrictamente nacionales y su simple sumatoria. Unacaracterística adicional de esta lógica es la de consenso, una sola opiniónen contrario era suficiente para no poder adoptar decisión como órgano,este poder de veto impidió la concreción de un liderazgo institucional sobrela dimensión local a partir de la REMI, constituyéndose en uno de losprincipales cuestionamientos recibidos.En resumen la REMI no resultó un ámbito en que la participación delos gobiernos locales de la región se propiciara vigorosamente, más biense identificaron varios aspectos que dificultaban persistentemente el tratamientode la cuestión local y el involucramiento de los actores institucionalesde nivel subnacional, tanto por la deficitaria generación de incentivos,como por las dificultades operativas resultantes en los siguientes puntos:139

ü integración a partir de designación de funcionarios de los gobiernoscentrales, que actuaban en pie de igualdad con las autoridades localeselectas (no reconocimiento en los hechos de esta característica a losmismos);ü primacía de la lógica intergubernamental de «suma cuatro» en desmedrodel relacionamiento horizontal entre autoridades locales y subnacionales;ü «rasero» de todos los entes subnacionales en pie de igualdad, sin generaciónde ámbitos horizontales en su propia interna (intendentes,gobernadores, alcaldes, etc.);ü Poder de veto de las secciones nacionales (o aún de parte de ellas) queimpedía la adopción de resoluciones operativas;ü Acentuada variación de los participantes, que dificulta la construcciónde líneas de acción consistentes en el tiempo;ü Ubicación en el organigrama del MERCOSUR (dependencia GMC) quemediatiza la operativa;FCCR: luces y sombrasPor la Decisión N.º 41/04 del Consejo Mercado Común, a propuestade los propios actores de la REMI, se creó el Foro Consultivo de Municipios,Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, (FCCR). ELConsejo Mercado Común, establece «(…) que el desarrollo del procesode integración tienen una dimensión política creciente, la cual requiereacciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores envueltos enel mismo, así como la conveniencia de instituir un foro que se preste aldiálogo y a la cooperación de las autoridades de nivel municipal, estadual,provincial y departamental de los Estados Partes del MERCOSUR».Con esta decisión se concretaba una nueva instancia de participacióninstitucional de los gobiernos subnacionales en el proceso de integracióny constituye, en este sentido, el reconocimiento de la importancia de la dimensiónlocal y de la legitimidad de los actores territoriales en el tema. Lageneración de un organismo con capacidad de ejecución y con cierta autonomíade los gobiernos centrales debe registrarse como un avance significativoen aquella dirección. No obstante, se incluyeron tres característicaslimitantes al respecto: 1. se decidió organizar la estructura del FCCR endos comités (uno de Estados Federados, Provincias y Departamentos yotro de Municipios); 2. se dispuso que el FCCR dependiera del Grupo140

Mercado Común, por lo que un organismo integrado por gobernanteselectos quedaba supeditado, institucionalmente hablando, a uno integradopor funcionarios designados; 3. los participantes (hasta diez por Estadomiembro) eran electos en su gobierno local, pero designados por el gobiernocentral de su país.La característica de dos comités de alguna manera pretendía dar cuentade la heterogeneidad de los gobiernos subnacionales en la región, comovimos, municipios en sentido estricto (tercer nivel de gobierno) por unlado y Estados Federados, Provincias o Departamentos (segundo nivel degobierno) por otro.De la creación a la instalación concretaEn el año 2005, el objetivo de la Red de Mercociudades se orientó acontribuir en la conformación de los dos comités del FCCR para contemplarla diversidad política, territorial, demográfica y económica. Ademásde las dificultades estructurales señaladas, la configuración política deBrasil y de Argentina, también entorpecieron la tarea de instalación delos comités del FCCR. En Brasil, la cantidad y diversidad de sus entidadessubnacionales, junto a su interés en incorporarse complejizó la instalaciónde su sección nacional, paso previo a su integración al Foro. En Argentina,la diversidad de entidades subnacionales, de muy distinta competencia,así como el difícil relacionamiento con el gobierno central, y la existenciade ciudades y de municipios con actuaciones protagónicas a nivel deMercociudades, esto es, con antecedentes regionales, junto a otras querecién pretendían incorporarse al proceso, de alguna manera afectandola agenda nacional, también dificultó la instalación de su sección nacional,retardando el concreto funcionamiento del Foro. No fue el caso deUruguay ni de Paraguay. En este último país, el liderazgo de su secciónnacional estuvo en la cancillería aun en desmedro de las ciudades que yavenían actuando en Mercociudades. En Uruguay, el tema no generó mayoresdificultades: las características de las entidades subnacionales electas(intendentes), su cantidad reducida, su actuación previa en Mercociudades,permitieron la integración de la sección nacional rápidamente.Sin embargo, la demora en la instalación del FCCR —creación formal2004, instalación enero 2007— registró las peripecias existentes para generaruna lógica horizontal que permitiera la incidencia de los gobiernoslocales en la agenda regional, a concretarse efectivamente en una nue-141

va institucionalidad mercosuriana. En el marco de la XXI Cumbre delMERCOSUR se instaló el FCCR, con la llamada Carta de Río (enero de2007), en la que se aprobó:1. Establecer el compromiso de trabajar por la consolidación delMERCOSUR, por medio de la acción conjunta entre los gobernanteslocales, regionales y nacionales;2. Iniciar los trabajos del Foro Consultivo con base a las propuestashechas por sus representantes durante las reuniones del Comité deMunicipios y del Comité de los Estados Federados, Provincias y Departamentos,con el propósito de contribuir para el fortalecimiento yconcretización de la Agenda del MERCOSUR.3. Privilegiar la relación con las otras instancias del MERCOSUR, en particularcon el Parlamento del MERCOSUR, con la Comisión de RepresentantesPermanentes del MERCOSUR, el Foro Consultivo Económicoy Social, el Foro de Consulta y Concertación Política y con elPrograma Somos MERCOSUR.Las dificultades encontradas refirieron tanto a los posicionamientos delas secciones nacionales, al contenido del reglamento de funcionamiento(finalmente aprobado en setiembre de 2007, durante la Presidencia ProTempore uruguaya, en la reunión del Grupo Mercado Común), como ala interna del GMC donde la lógica de estricta intergubernamentalidadcentral fue la pauta imperante. No obstante, puede decirse de todas formasque se han constatado avances significativos en el reconocimiento del roldinamizador de la Red de Mercociudades, así como de las asociaciones demunicipios nacionales participantes.El desafío de concretar el funcionamientoLa agenda del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones ha avanzadopoco en las cuestiones centrales y estratégicas ya que, en definitiva, haquedado inmersa en la resolución de la agenda de funcionamiento (reglamento)durante demasiado tiempo. Por otro lado, la actividad de la Redde Mercociudades ha persistido en impulsar una visión integral del procesoregional. Pese a ello, siguen constatándose diferencias —por lo menosen capacidad operativa— por las características, objetivos y recursosdisponibles (financieros, institucionales, temporales, humanos, materiales,temporales) entre ciudades (estrictamente hablando), gobernadores o in-142

tendentes (en la acepción uruguaya), alcaldes o intendentes (en la acepcióndel resto de los países) y de los gobiernos centrales de los respectivospaíses.En suma, resulta imprescindible superar la agenda que surge de lassecciones nacionales y afrontar la construcción de una agenda regional,que incluya la dimensión local en un lugar destacado, al tiempo que incorporetambién una operativa funcional adecuada a los nuevos contextos.Ella debería estar en condiciones de superar la mera lógica de relaciónentre Presidentes, habilitando de ese modo una profundización de la legitimidaddemocrática del MERCOSUR, para poder responder realmente enclave regional a los desafíos de la hora.DesafíosUno de los principales problemas a enfrentar desde la perspectiva locales la excesiva concentración de competencias, referidas a la construccióny tratamiento de la agenda, en las cancillerías de los países miembros.Este escenario genera pocos compromisos de participación en losniveles subnacionales, por lo que se anula la perspectiva de búsqueda denuevas estrategias y la superación del accionar meramente nacional enpos de una visión regional, lo que a su vez limita el accionar extra grupodel organismo. Otro déficit de ineludible mención, es la opacidad en eltratamiento de los temas y en las decisiones adoptadas, a tal punto que,por ejemplo, los gobiernos locales no han tenido acceso con frecuenciaa la argumentación, a los materiales y al tratamiento sobre la propiadimensión local.En el FCCR se reitera la potestad decisoria e, incluso, operativa, a nivelde las cancillerías, quedando el Foro bajo la égida del Grupo MercadoComún, generándose la incongruencia de que los gobernantes electos delos órganos subnacionales quedan directamente subordinados a los delegadosde las cancillerías. Pareciera que lo razonable, en este sentido, esla necesidad de coordinaciones, a partir de la percepción de que aquellos,investidos directamente por la ciudadanía, tienen competencias específicas.La división en dos comités genera también algunas dificultadesconceptuales, ya que ha sido imposible la construcción de una agendacomún de largo plazo, en perspectiva regional, primando las agendasinmediatas de los distintos actores.143

Temas para una nueva agenda. I (Mercociudades)Algunas dificultades estructurales a considerar para una reforma a largoplazo de la red Mercociudades incluiría los siguientes temas, entre otros:1. La actual dimensión de la red es una fortaleza, pero a la vez dificultala comunicación y el relacionamiento que poseen las ciudades entre síy con los dos órganos más relevantes de la misma, como la SecretaríaEjecutiva y la Secretaría Técnica Permanente. Si bien es claramenteidentificable como una crisis de crecimiento, la dificultad existe y, de noactuarse al respecto, podría generar bloqueos significativos en el futuroinmediato.2. La asignación de responsabilidades funcionales a ciudades de menorporte que las que lo detentaban anteriormente, con menores capacidadesinterinstitucionales en sus cuadros políticos y burocráticos, tambiénha dificultado la gestión del organismo.3. El acceso a la titularidad de gobiernos nacionales de fuerzas políticasprogresistas disminuyó, en cierta forma, la tensión central/local y, enconsecuencia, el dinamismo de la lógica confrontativa anterior.4. La diversidad de cuestiones tratadas ha impedido que la SecretaríaEjecutiva y la Secretaría Técnica Permanente brindaran apoyo efectivoa la actividad de todas las Unidades Temáticas.5. La forma de financiamiento ha conspirado contra la eficacia, y efectividadde la acción de Mercociudades, manteniendo alta dosis de voluntarismoal respecto.Por lo expuesto, es necesario plantear una reforma de la estructura dela red, seguramente fortaleciendo su rol político para poder consolidar lacuestión local como dimensión relevante en la región, permitiendo unalabor más eficaz (alcanzar los objetivos planteados), más eficiente (conel mejor uso de los recursos disponibles) y más efectiva (lograr cambiarla realidad pre existente). En este sentido surgen como propuestas parala construcción de una nueva agenda de Mercociudades, los siguientespuntos:1. Reformulación de la estructura organizativa, acordando nuevos y máscomplejos roles, tanto para Secretaría Ejecutiva, para la Secretaría TécnicaPermanente, como para las Unidades Temáticas.144

2. La Secretaría Ejecutiva debiera, en este contexto, tener un rol de muchomayor énfasis en los aspectos de representación política y de conduccióndel organismo, en el estilo de las competencias de las PresidenciaPro Tempore del MERCOSUR.3. La Secretaría Técnica Permanente debiera consolidarse funcionalmente,logrando una expresión efectivamente regional permanente, tantoen la disponibilidad de recursos humanos, como técnicos.4. Resulta imprescindible la construcción de nuevas, complementarias ysostenibles formas de financiamiento, diversificando las fuentes, quepermitan una operativa más consistente en términos de recursos humanos,de equipamiento técnico y disponibilidad de las adecuadas tecnologíasde la información y comunicación.5. Consolidación en términos jurídicos, estructuración como persona jurídicacabal (probablemente de derecho público no estatal), que posibiliteel relacionamiento estrictamente institucional con diversos organismos,tanto en términos políticos como financieros, ya que este aspecto hacondicionado, entre otras cuestiones, la dimensión financiera.6. Reforzar el vínculo con la estructura institucional del MERCOSUR,acentuando el perfil propositivo desde los ámbitos subnacionales, através de las Unidades Temáticas, que debieran ampliar el intercambiode experiencias propias con el aporte específico al proceso de integraciónregional, así como capitalizar las posibilidades de implementaciónlocal en otros lugares.7. Avanzar en la capitalización de experiencias y desarrollo de expertisiaspara la captación de recursos a través de la cooperación descentralizada,tanto para ampliar capacidades, como para la generación deincentivos adicionales de incorporación a la Red de nuevas entidadessubnacionales.8. Mejorar la visibilidad pública de la Red, tanto a nivel de toda la región(gobiernos centrales y subnacionales) como extrarregionales, mejorandola calidad de interlocución internacional.145

Temas para una nueva agenda. (II) FCCRPor su parte, algunas dificultades estructurales del Foro Consultivo deMunicipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos son:1. La designación de los representantes nacionales por parte de los gobiernoscentrales, deprecia la calidad de gobernantes electos de losinvolucrados.2. La supeditación del Foro al Grupo Mercado Común, otorga preponderanciade los funcionarios de los gobiernos centrales por sobrelos gobernantes subnacionales, en los temas que les son específicos,sobre los cuales tienen competencias en sus respectivas jurisdicciones,generando una intromisión en las autonomías correspondientes, queno ayudan al desarrollo institucional local.3. Desde el aspecto estructural, la subordinación decisoria de actores electosa funcionarios burocráticos designados, conspira contra la profundizacióndemocrática de la región y, especialmente del proceso de integración.En este sentido surgen como propuestas para la construcción de unanueva agenda del FCCR, los siguientes puntos:1. Profundizar la legitimidad social y política que otorgan la efectivaparticipación en el diseño, implementación y control de las políticaspúblicas, por parte de los gobiernos subnacionales en la región. Estecamino también contribuirá a mejorar la transparencia de la gestiónregional, y del proceso decisorio de todo el MERCOSUR, materia pendientepara avanzar desde una perspectiva integral.2. Los gobiernos subnacionales se encuentran en una posición privilegiada,tanto para instalar debates, como contribuir a la soluciónde diversos problemas que se identifican en la actual estructura delMERCOSUR, el desafío es poder capitalizar tal potencialidad.3. A partir de la percepción de que no puede haber identidad regional,sin la existencia de identidades locales, es necesario el fortalecimientode esta dimensión en toda la estructura mercosuriana. Este curso deacción seguramente contribuirá a, registrando las diferencias, construirmejores ámbitos de convivencia ciudadana y regionales.4. Fortalecimiento de los lazos culturales entre los diversos gobiernossubnacionales, para contribuir al proceso de construcción de ciudadaníasocial y política de toda la región.146

5. Contribuir, desde el escenario subnacional, especialmente desde ladimensión local a clarificar las prioridades mercosurianas, para poderestablecer la imprescindible coordinación estratégica de todos los recursosdisponibles, atenuando las decisiones originadas en otros puntosde un mundo globalizado.6. Propiciar que las coordinaciones nacionales del FCCR estén a cargode gobernantes locales electos por la ciudadanía y no de funcionariosburocráticos de los respectivos gobiernos centrales.7. Impulsar que la política no esté subordinada a la tecnocracia, riesgoidentificable con el actual curso de acción ya que, si bien elMERCOSUR ha avanzado en la construcción política de sí mismo, necesitaavanzar más desde la política e incorporar más construcciónsocial, para poder implementar un MERCOSUR integral y no meramentecomercial.8. Desarrollo y capitalización de expertisias en la utilización de la cooperacióndescentralizada, que permita el fortalecimiento institucional yla generación de recursos adicionales a los actualmente disponibles.9. Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionalesen el liderazgo del desarrollo local, tanto en la dimensión económica,como especialmente en la social y la institucional, como garantía deque los recursos disponibles lleguen a los involucrados.10. Impulsar el desarrollo de políticas públicas regionales de cohesiónsocial, que sean institucionalmente sostenibles, más allá de la eventualrotación partidaria en los gobiernos.11. Mayor participación de los gobiernos subnacionales en el diseño depolíticas que se orienten a la reducción de las asimetrías y desigualdadesexistentes.12. Propiciar el debate para lograr que se atenúe la excesiva concentraciónactual de las decisiones en el Grupo Mercado Común y en generalde las cancillerías, delegando potestades en los gobiernos de cercaníasque se ajustan mejor a los desafíos de la hora.13. Desarrollar políticas comunes para la integración regional, a partirdel protagonismo de los gobiernos subnacionales como actores fundamentales.14. Mejorar los procesos decisionales del MERCOSUR, que incluya el uso147

de los recursos financieros y humanos y propicie la generación deámbitos de participación efectiva de los gobiernos subnacionales.15. Propiciar la incorporación de nuevas unidades subnacionales al FCCR,que actualmente no fuesen miembros de las secciones nacionales, paracontribuir a la consolidación democrática del espacio.16. Articulación con otros órganos del MERCOSUR (Parlamento, foros)así como con otros ámbitos sociales, políticos y académicos que permitanprofundizar el análisis desde una perspectiva local.17. Revindicar a los gobiernos subnacionales, especialmente los locales,como agentes con capacidad para implementar sus propias políticas,a partir de formas asociativas y de intercambio de experiencias entreellos y no de escenarios de competencia donde lo que uno gana espérdida para otros.18. Impulsar la definición estratégica de que la búsqueda de cursos deacción compartidos en la integración, constituye un problema de calidadinstitucional, que necesita ser participativo para poder generarsinergias en su aplicación.19. Definir que el proceso de construcción de un MERCOSUR integralno puede continuar sin una participación efectiva de la sociedad civil,que presencie, incida y asuma como propio, para asegurar su continuidad,consolidación y continuidad.148

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Estrategias para un mercosur ciudadanoMaría Julia AguerreIgnacio ArboleyaEs tiempo de avanzar en la construcción del Mercosur ciudadano,ya que será ese el espacio democrático donde trabajosamente seguiremosconstruyendo nuestros acuerdos.Debemos asumir que todos SOMOS Mercosur y que de todos nosotrosdepende el éxito de este formidable proyecto político.Presidente Tabaré VázquezAsunción 20 de junio de 2005,al presentar la iniciativaSOMOS MERCOSURMaría Julia Aguerre sedesempeña en el ProgramaMercosur Social y Solidario(PMSS), Centro de ParticipaciónPopular (CPP).Ignacio Arboleya trabaja enel Programa MercosurSocial y Solidario (PMSS),Asociación Latinoamericana deOrganizaciones de Promociónal Desarrollo (ALOP), CentroCooperativista Uruguayo (CCU).IntroducciónEn términos generales el propósito delTratado de Asunción (26 de marzo de 1991)fue revertir la declinación del comercio intrarregionaly frenar la creciente marginalizaciónde América Latina respecto del sistemaeconómico internacional, dando respuestaal fenómeno de la globalización y laformación de bloques comerciales regionalesen diversas partes del mundo, lo que generabacrecientes dificultades a las economíasnacionales de nuestros países (como al restode los países periféricos), para reinsertarse enel nuevo contexto económico internacional.Los instrumentos jurídicos del Mercosur(que pautan el nivel de desarrollo y alcancede su institucionalidad) se han caracterizadopor su «brevedad, insuficiencia y ambigüedad»,producto de una «estrategia minimalistaen términos institucionales» que con elpaso del tiempo se ha ido transformando enuna de las debilidades y de los frenos másimportantes del bloque.151

Y este dato no es menor, porque en cualquier proceso de integraciónla definición de la estructura institucional no es una cuestión meramentetécnica o jurídica, sino que la naturaleza de las instituciones revela la concepciónpolítica en cuyo marco se construye el proceso. La opción por undeterminado modelo de integración se corresponde con un determinadoformato institucional.No obstante esta inicial concepción comercialista, que presidió el funcionamientodel Mercosur por lo menos durante una década, en loshechos, y como resultado de una serie de rápidos avances registrados enlos primeros años de su existencia, este proyecto despertó expectativas quetraspasaron ampliamente los propósitos primigenios, transformándolo enun fenómeno que puede marcar profundamente el curso de la historiapresente y futura de sus miembros. Y si en rigor, más que una realidadlograda, el Mercosur todavía es en buena medida una apuesta, una tareaabierta en cuyo proceso se registran tropiezos, estancamientos, retrocesosy crisis múltiples, el proyecto mercosuriano puede considerarse un datopresente en las relaciones entre sus integrantes, no solo a nivel de los gobiernossino también en redes de la sociedad civil, y en relaciones conel resto del mundo, lo cual genera toda una nueva dinámica regional deapuestas, demandas y emprendimientos.Desde la creación del Mercosur la sociedad civil organizada ha buscadoabrir espacios de seguimiento, participación e incidencia del proceso de integraciónregional. Tarea compleja debido a las limitantes que el modelo institucionalactual del bloque presenta pero también a las propias dificultades quesupone el abordaje de temas aparentemente alejados de las agendas cotidianasde sus organizaciones o de los problemas del ciudadano común.Lo que se presenta a continuación es una breve reseña crítica de losprincipales espacios de participación que la sociedad civil organizada haconsolidado dentro de la institucionalidad del Mercosur a la vez que seplantean algunos elementos que deberían componer una nueva institucionalidaddesde la perspectiva de la construcción de una ciudadanía regional.Sociedad civil y participación en clave regional y global.La insistente demanda por «otro MERCOSUR»La heterogeneidad y complejidad de la sociedad actual, con multiplicidadde actores, voces y visiones diferentes, implica que un proceso deprofundización democrática y participación ciudadana debe ser inclusivo152

de esta pluralidad, ya que la integración regional afecta a todas las agendasparticulares de las organizaciones sociales sin exclusión.En muchas oportunidades, cuando se discute la participación de la sociedadcivil, se plantean dudas acerca de su representatividad. Debe señalarse quelas organizaciones y movimientos de la sociedad civil se representan a sí mismosy a los grupos de ciudadanos o poblaciones para o con los que trabajan.Frecuentemente se cae en el debate estéril de discutir qué organización es másrepresentativa, enredándose en una lógica reduccionista de competencia deactores. Esto pasa en la dinámica real y no solo en los análisis teóricos.La legitimidad de la participación de la sociedad civil no pasa por representara la sociedad en su conjunto, sino por su especificidad y el posicionamientoo conocimiento sobre ciertos temas o especialidades, y por las particularidadesde los grupos de referencia o de base de los movimientos y redes.Las voces de diferentes actores otorgan una particular fisonomía alpaisaje político actual. Movimientos de diferente signo y con diferentesuniversos y utopías entrecruzan visiones y en el mejor de los casos algunosdiálogos. En este contexto, todo esfuerzo de gestión democrática debeestar dirigido a aumentar las voces de quienes participan, pero también agenerar mayores espacios de diálogo e interconexión. Entre los diferentesmovimientos sociales y entre diferentes actores políticos existe un escasoreconocimiento mutuo.A este respecto, las redes y los foros de la sociedad civil tienen un rolcada vez más importante, que es el de articular esta diversidad y esta capacidaddistinta que tienen los actores de la sociedad civil, de contribuira un mismo proyecto, a un mismo objetivo. Lo cual resulta fundamental,porque aislados pierden capacidad real de intervención o incidencia.En este tema de la democracia y la participación, merece una menciónespecial la nueva realidad constituida por movimientos y actores socialesque actúan en el ámbito local/nacional/regional/global, generalmente conafinidades y vinculaciones con sectores políticos progresistas, pero que actúancon autonomía dentro del espacio público y con independencia de lospartidos políticos. Si detenemos la mirada en la acción de estos actores globales,es posible constatar que esta acción de actores locales en lo global hagenerado nuevas agendas, que no solo demandan la consagración de nuevosderechos, sino que colocaron en la discusión pública las estrechas vinculacionesde una agenda de derechos con el modelo económico, de crecimientoy de consumo, y aun con las reglas del comercio internacional.153

La acción de los movimientos y organizaciones sociales en lo regional yglobal trascienden los contenidos y contextos de sus luchas nacionales, peroestos dos niveles, lo nacional y lo internacional, están en estrecha relación entreellos, de tal forma que las transformaciones que se logran en uno llevan alas transformaciones en el otro. El espacio de acción de estos actores sociales,aun cuando crece en el espacio global, se asienta en las experiencias de organizacióny disputa en los espacios nacionales, y se combina creativamente enuna pluralidad de marcos, de significados de la acción y en diferentes escenariospolíticos, sean estos globales, regionales, nacionales o locales.La propia evolución de las temáticas así lo exige: hoy en día abordaruna agenda de «desarrollo sustentable» o de problemas ambientales suponearticular el debate y la acción en todas esas escalas, simultáneamente(local, nacional, regional, global). Una de las consecuencias de esta acciónlocal, nacional, regional, es que estos movimientos impulsan derechos,ciudadanías múltiples y en expansión, que transforman los antagonismosnacionales en solidaridades sectoriales, que también permean las fronterastradicionales de los países, creando acercamientos que son embriones deciudadanía regional o global.A la hora de hacer un balance del potencial político de las organizacionesy movimientos sociales más activos en el Mercosur, sin duda unade sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores de visionescompartidas, que van conformando identidades colectivas, a la vez queponen en juego la experiencia, capacidad y conquistas acumuladas, y queconcitan una valoración positiva de otros actores sociales y de actores yrepresentantes políticos.Lejos de paralizarse por la falta de ámbitos de participación y porlas limitaciones que genera el déficit democrático que caracteriza alMercosur, la sociedad civil de la región ha ido tomando contacto conlos problemas y las oportunidades que surgen en el proceso de integración,y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr que el proyectoregional cumpla con objetivos de «mejorar las condiciones de vida» delas personas a través del «desarrollo económico con justicia social», comoexpresa el Tratado de Asunción.Es así que sindicatos, ONG, cooperativas, pequeños y medianos empresarios,mujeres, jóvenes, etcétera, han planteado demandas y propuestasrespecto de la agenda de la integración, en función de sus intereses y necesidadessectoriales específicos y de su propia visión del proceso.154

Sin embargo es necesario tener presente que los niveles de participaciónsocial logrados hasta el momento en el Mercosur son reducidos yque solamente algunos sectores de la sociedad civil, como los trabajadoresorganizados sindicalmente y los empresarios han jugado un rol relativamentedestacado, y que los niveles de influencia alcanzados aun porlos sectores más organizados y activos de la sociedad civil en la toma dedecisiones fundamentales para la marcha del proceso de integración sontodavía muy limitados.El Mercosur y algunos de sus espaciosde construcción de ciudadanía regionalEl Foro Consultivo Económico y SocialEl 17 de diciembre de 1994 el Mercosur firma el Protocolo de OuroPreto que en conjunto con su anexo completan el Tratado de Asunción enlo que se refiere a la estructura institucional, atribuciones específicas de losórganos y sistema de adopción de decisiones.En este documento aparece una novedad importante para la sociedadcivil organizada de la región, porque en Ouro Preto se crea el ForoConsultivo Económico y Social (en adelante FCES), único órgano oficialde carácter privado que integra la estructura institucional del Mercosur.Según la definición formal es «un organismo de representación de los sectoreseconómicos y sociales de los países del Mercosur, representadospor organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de lasociedad civil de los cuatro países». Tiene un carácter consultivo sobrelos temas que atañen a su representación, y constituye la culminación deuna sostenida lucha de la Coordinadora de Centrales Sindicales del ConoSur, abriendo por primera vez un espacio institucional a la sociedad civil,La CCSCS se creó en 1986, es decir, cinco años antes que el Tratado de Asunción, con al apoyode la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y su representaciónpara el hemisferio americano, la Organización Interamericana de Trabajadores(ORIT). Con la creación del Mercosur la CCSCS se redinamiza, no sin fuertes oposicionesde varias centrales sindicales, y como forma de operativizar la acción de la Coordinadora enel proceso de integración se crea en su seno la Comisión Sindical del Mercosur, integradaespecíficamente por las centrales de los cuatro países miembros plenos del acuerdo. Entrelas múltiples acciones emprendidas por la Coordinadora, merece destacarse por su importancialo que han dado en llamar «Cartas a los Presidentes», documentos que entregan enocasión de las Cumbres Presidenciales del Mercosur, para aprovechar el alto significadopolítico de esas reuniones, y como forma de alcanzar una participación más global, por fuera155

en el formato excluyente del proceso de integración regional. La sesiónconstitutiva se llevó a cabo el 31 de mayo de 1996 en la ciudad de BuenosAires en la que se aprobó su reglamento interno.de los mecanismos más institucionales y sectoriales en los que también actúan. Además dela creación del FCES, la Coordinadora ha promovido diferentes iniciativas respecto a lostemas laborales tales como:1998. Declaración Socio Laboral, creación de la Comisión Socio Laboral. El SGT 11 sedividió en 8 comisiones para tratar los temas relacionados con sus objetivos, y a partir de lasdiscusiones y trabajos de la Comisión N.º 8, se comenzó a redactar una Carta Social para elMercosur, que luego pasó a denominarse Carta Social, siguiendo el ejemplo de la CartaSocial Europea. Con el apoyo de la OIT y en medio de fuertes controversias se redactó una«Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral», que definitivamente se acordócon el texto de lo que es la Declaración Socio Laboral (DSL), aprobada por la Cumbre dePresidentes de Brasil de 1998.Sin embargo, los trabajadores agrupados en la CCSCS aspiraban a un paso más, en el sentidode que era necesario la creación de un ámbito que, entre otros cometidos, tuviera el contralordel cumplimiento de lo que establecía la DSL. Es así que se pone en marcha la ComisiónSocio Laboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presidencial. Este conjunto delogros, SGT 10 (en su denominación actual), la Declaración Socio Laboral y la creación dela Comisión Socio Laboral, según algunos especialistas «viene a formar parte de la construccióndel espacio social del Mercosur»…2004. Creación del Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANEMPLE). Significa un avancecualitativo respecto a los logros anteriores, siendo aprobada la propuesta de la Coordinadoracasi sin modificaciones, incluyendo un Observatorio del Mercado de Trabajo. Tiene comofunción elaborar la evaluación y seguimiento de la estrategia de Crecimiento del Empleoen el Mercosur. Se parte de un enfoque integral en el que se relacionan las políticas económicas,comerciales, migratorias, educativas y de previsión social, y es coordinado por losMinisterios de Trabajo de los países. En la Declaración de la Coordinadora en la Cumbrede julio de 2006 en Córdoba, reiteran que, «tal como lo ha definido el GANEMPLE, unaestrategia Mercosur de crecimiento del empleo se debe desarrollar a partir de dos basesconceptuales: a) la articulación de políticas macro, meso y macroeconómicas con las laborales,sociales y educativas, con el objetivo de generar condiciones de creación de empresasy empleo digno; b) el respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales del trabajodigno y empleo de calidad, a través de cinco pilares fundamentales (empleo, protecciónsocial, derechos del trabajo, equidad de género y diálogo social)».2008. En ocasión de la Cumbre de Presidentes de Tucumán, en julio de 2008, la Coordinadorapresentó a la Cumbre de Presidentes una propuesta de creación del Instituto de Trabajo delMercosur. En la primera parte de la propuesta, aluden a la creación del GANEMPLEy a la decisión del año 2006 que adoptó «La estrategia Mercosur de crecimiento delempleo», y luego de 8 Considerandos muy críticos, proponen la creación del Instituto conlos siguientes objetivos: establecer una política regional para la promoción y el respeto a losderechos de los y las trabadores/as y convenios internacionales de la OIT, especialmenteen lo referido al Trabajo Decente, partiendo de las normas nacionales vigentes, acompañarla implementación del Acuerdo de Residencia del Mercosur, constituir una estructuraorgánica y material con capacidad de contener y articular los organismos sociolaborales,permanentes y transitorios, erradicación del trabajo infantil y explotación sexual de menores,igualdad de género, empleo de jóvenes, entre otros.156

En el ámbito regional, la estructura del FCES la componen el Plenario(órgano máximo que debe reunirse por lo menos una vez por semestre),la Secretaría Permanente, las Áreas Temáticas y los Órganos deAsesoramiento.El FCES está compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada país,integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores sindicalizadosy el llamado grupo diversos, compuesto por cooperativas, ONG, consumidores,profesionales liberales, etcétera. Estas Secciones Nacionales tienenautonomía organizativa y pueden definir independientemente y conforme asus particularidades, los sectores económicos y sociales que las integren, asícomo su forma de funcionamiento, exigiéndose que los mismos sean lo másrepresentativos y de ámbito nacional. Los nombres de los representantes queintegran tanto los órganos regionales como los de las Secciones Nacionales,los designan las propias organizaciones, sin intervención oficial.Las principales atribuciones del FCES son pronunciarse en el ámbitode su competencia emitiendo recomendaciones, proponer normas y políticaseconómicas y sociales en materia de integración, contribuir para quela sociedad civil tenga una mayor participación en el proceso de integraciónregional, entre otras. El FCES se relaciona con el Comité Económicoy Social Europeo, es miembro asociado de la Asociación Internacionalde Consejos Económicos y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS),tiene firmado un acuerdo con el Parlamento del Mercosur y es de consultapreceptiva para algunos temas relacionados con el Instituto Socialdel Mercosur.Las recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas delMercosur como a la relación de este con otros países, organismos internacionalesy otros procesos de integración. Son elevadas directamenteal Grupo Mercado Común y deben ser tomadas por consenso, con la presenciade todas las Secciones Nacionales.La experiencia del funcionamiento del FCES ha sido en general frustrantepara sus integrantes. Con escaso poder de incidencia en los asuntosregionales y un relativo estancamiento en su funcionamiento, el Foro noes visualizado como una instancia real de participación de la sociedad civil.Ello lleva a que en la actualidad se discuta su vigencia y su pertinenciacomo instrumento de participación en el diseño de una nueva institucionalidaddel Mercosur.157

Es así que sus detractores señalan que el FCES fue una respuesta a undeterminado momento del proceso de integración regional y que ahora elcontexto ha cambiado por lo que es necesario crear otros componentes institucionalesmás acordes a una nueva estructura institucional del Mercosur.• Sus defensores admiten las debilidades de su funcionamiento pero defiendensu vigencia como instrumento (único componente institucionalde participación actual) y proponen su reforma.Lo cierto es que más allá de las diferentes posiciones, el foro dista muchode representar las diferentes modalidades de la sociedad civil que trabajany actúan en el Mercosur. Por otra parte, su rol no ha sido cumplidopor lo que en su sustitución o en su reforma, hay en juego otros temasdel funcionamiento institucional del Mercosur que deben cambiar.Las Reuniones EspecializadasUna serie de actores sociales regionales han encontrado su ámbito departicipación en el proceso de integración regional, fortaleciéndose como actoressectoriales, a partir del mecanismo de las Reuniones Especializadas.Las Reuniones Especializadas fueron creadas por el Consejo delMercado Común (CMC) a partir de 1991, con el objetivo de tratar temasno incluidos en los Subgrupos de Trabajo (SGT) establecidos por el Tratadode Asunción. Son órganos auxiliares y asesores del Grupo Mercado Común(Gmc) que funcionan por medio de la realización de reuniones periódicas.La mayoría de estas Reuniones Especializadas hacen dos reuniones poraño, coincidiendo con cada Presidencia Pro Tempore, aunque algunas sereúnen con mayor frecuencia y otras una sola vez al año.Las Reuniones Especializadas se organizan a través de SeccionesNacionales que se constituyen en cada país miembro del Tratado. En algunoscasos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinación Nacionalejercida por la autoridad gubernamental, en otros, son integradas por representantesgubernamentales y del sector de la sociedad civil que correspondeal campo de actuación específico. La composición plural de las SeccionesNacionales en algunas reuniones es equitativa entre el sector público y elprivado, en otras predomina la representación del poder público.En muchos casos, las Reuniones Especializadas están integradas tambiénpor Estados Asociados, o algunos de ellos, especialmente Chile yBolivia. Esa participación se da por invitación de los Estados Parte o porsolicitud del Estado Asociado, y puede ser plena o limitada al desarrollo158

de proyectos conjuntos sobre temas de interés común. El vínculo entre lasReuniones Especializadas y el Gmc se produce en la presentación de unPlan de Trabajo anual o bianual a ser aprobado y un informe o conjunto derecomendaciones aprobadas por el plenario de la Reunión Especializada.En resumen, las Reuniones Especializadas son un espacio de diálogo político,un ámbito de participación y propuesta y un órgano del GMC al cualasesoran sobre temas específicos de su competencia.Con el curso del tiempo se han ido creando Reuniones Especializadaspara Ciencia y Tecnología, Turismo, Drogas, Municipios e Intendencias,Promoción Comercial, Cine y Audiovisual, Jóvenes, Cooperativas, Mujer,y Agricultura Familiar. Por razones de espacio de este trabajo y especialmentepor el desarrollo de sectores de la sociedad civil en ellos, nos referiremossolamente a las tres últimas. Ellas se caracterizan por el marcadoprotagonismo de las organizaciones de la sociedad civil en su funcionamientoy dinámica.La Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM)En los países integrantes del Mercosur existen unas 12.000 cooperativascon aproximadamente 18 millones de asociados, las que realizan unimportante aporte al desarrollo sustentable de los países y regiones, comosignificativas dinamizadoras de la economía local, nacional y regional, conuna alta participación en el área agroalimentaria, la banca, los serviciospúblicos, los seguros, etcétera, siendo muy relevante su aporte para la soluciónde problemáticas como la de la vivienda, la distribución de alimentos,la salud y la generación de empleo productivo. Como lo han destacadolas propias cooperativas, ellas son «un instrumento ineludible a la horade garantizar la transparencia en los mercados, evitando o compensandocomportamientos oligopólicos que atentan contra la eficiencia de la economíay contra la igualdad de oportunidades».En el contexto del Mercosur, el movimiento cooperativo ha ido tejiendovínculos en el ámbito regional con el objetivo de coordinar las diferentesiniciativas que se puedan acordar a fin de lograr una mayor integración y presencia(«búsqueda proactiva de espacios de participación») en el proceso deintegración. El inicio de estas acciones es anterior al proceso de integración(1986), pero las mismas se multiplicaron con el lanzamiento del proyecto regional(Reunión de Cooperativas del Mercosur, Foz de Iguazú 1992).En 1999, en ocasión del encuentro de los representantes de la sociedad159

civil Europa-América Latina-Caribe, en Río de Janeiro, se creó un GrupoTécnico de Enlace de los movimientos cooperativos organizados en susConfederaciones nacionales, con el objetivo de coordinar técnicamentelas iniciativas que puedan acordarse a fin de fortalecer a las cooperativascomo actor regional. Este Grupo Técnico de Enlace entre otras tareascoordina las diferentes representaciones del cooperativismo en el FCES,promoviendo la integración de aquellas organizaciones o segmentos queno se encuentren representados y garantizando la efectiva presencia cooperativaen este órgano de la sociedad civil. Para ello se constituyó unpadrón de cooperativas del Mercosur, garantizando el libre acceso detodos los interesados como forma de incentivar las relaciones horizontalesentre todas las cooperativas de la región, buscando mecanismos permanentesde circulación de la información.A propuesta del «Bloque Cooperativo» (el grupo de entidades cooperativasparticipantes del FCES, este organismo propuso al GMC, a través de suRecomendación N.º 5 del año 1999, la creación de la Reunión Especializadade Cooperativas del Mercosur, lo que se concretó por resolución del Gmcen el año 2001.La RECM está integrada por representantes gubernamentales: InstitutoNacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), Secretaría de ApoyoRural y Cooperativismo (SARC), Instituto Nacional de Cooperativismo(INCOOP) y Comisión Honoraria de Cooperativismo (OPP/CHC). Y lasconfederaciones cooperativas nacionales: Confederación IntercooperativaAgropecuaria (CONINAGRO), Confederación Cooperativa de la RepúblicaArgentina (COOPERAR), Organización de las Cooperativas Brasileñas(OCB), Confederación Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP), yConfederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP).Actualmente está en proceso de incorporación de Venezuela, específicamentela Superintendencia Nacional de Cooperativas.Entre los objetivos de la RECM se encuentran la armonización y perfeccionamientode la legislación específica entre los países en todos los nivelesrelacionados con la integración regional, promoción de la libertad de circulacióne instalación de las cooperativas en la región, el establecimiento deacciones tendientes a eliminar asimetrías en temas referidos al registro, fiscalización,materia tributaria, definición del acto cooperativo y otros temasvinculados a las políticas públicas del sector cooperativo, entre otros.El interés mayor de las cooperativas en estos momentos está concentrado160

en la elaboración de un «Estatuto de las Cooperativas del Mercosur», queestá discutiéndose en una Comisión Técnica que comenzó los trabajos enoctubre de 2006. Debido a la imposibilidad de una legislación supranacionalen el Mercosur, la Comisión procurará redactar una serie de normaspara que luego sean incorporadas en forma idéntica en las legislacionesnacionales, para lo que el movimiento cooperativo espera la colaboracióndel Parlamento del Mercosur.Los Presidentes del Mercosur en ocasión de las Cumbres han expresadosu apoyo al movimiento cooperativo y sus reivindicaciones. Pormencionar algunas de las últimas, en la Cumbre del 21 de julio de 2006en el punto 28 se señala: «Asimismo, reafirmaron su voluntad de avanzarhacia la integración productiva regional con desarrollo social, con énfasisen la promoción de emprendimientos productivos regionales que incluyanredes integradas, especialmente por pymes y cooperativas. A estos fineslos Presidentes instruyeron a los Ministros de las áreas vinculadas con laproducción a definir las pautas que conformarán el Plan de Desarrolloe Integración Productiva Regional. Reconociendo la urgencia de que elMercosur adelante una acción articulada para promover el desarrollosocial y productivo y, en ese sentido, instruyeron a sus Ministros a presentarsus aportes durante la próxima Cumbre del Mercosur».Y el punto 42 de la misma Cumbre dice: «Reconocieron la relevanciade las cooperativas y demás empresas y organizaciones de la economíasocial, cuya promoción consagra la Recomendación 193 de la OIT, en eldesarrollo de los países y búsqueda de la cohesión social. En ese sentido ya los efectos de coadyuvar al desarrollo cooperativo, manifestaron su compromisode promover la internalización de la mencionada Recomendaciónen los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales».El movimiento cooperativo tiene un fluido relacionamiento intraMercosur, entre lo que se destaca un Acuerdo de cooperación firmadoen julio de 2006 con la Comisión de Representantes Permanentesdel Mercosur (CRPM), y en reunión de Ministros de Desarrollo Socialse estableció que la RECM es uno de los órganos de relacionamientodel Instituto Social del Mercosur especialmente para los temas de laEconomía Social. Con el mismo instituto tiene a estudio la implementaciónde un proyecto de desarrollo cooperativo en zonas de frontera conrespaldo del FOCEM.Tanto CUDECOOP como CONPACOOP ejercen la titularidad del161

«Sector Diversos» en el Plenario Regional del FCES, en tanto que las otrasorganizaciones son alternos de Asociaciones de Consumidores.La RECM se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas desu interés, entre los que cabe mencionar:• Declaración sobre el rol de las cooperativas en el Mercosur (2003).• Declaración sobre Cooperativas, Empleo y Trabajo Decente (2005).• Desarrollo de Áreas de Frontera (2005).• Políticas Públicas en materia Cooperativa (2005).• Declaración Conjunta sobre la Promoción de las Cooperativas y EconomíaSocial en la Unión Europea y el Mercosur: Una vía adecuadapara favorecer la inclusión y la cohesión social (2005).• Declaración de las confederaciones cooperativas del Mercosur sobreconflictos en zonas de frontera (2006).• Proyecto de Estatuto Cooperativo del Mercosur (derivado por elGmc al Parlamento del Mercosur) (2008).• Propuestas de puesta en marcha de Centros de Desarrollo Cooperativoen zonas fronterizas —a estudio de la Reunión de Ministros de DesarrolloSocial (2008).Reunión Especializada de la Mujer (REM)Desde la constitución del Mercosur, las ONG feministas vinculadasal análisis de la temática del empleo de las mujeres, las sindicalistas,el Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) desarrollaron esfuerzospara introducir la consideración de la dimensión de Género en el procesode integración, dirigiéndose en ese momento las iniciativas al SGT 11.Al evaluar los esfuerzos realizados, FLACSO y UNIFEM constataron elrelativo desconocimiento y ajenidad por parte de las organizaciones de mujeresrespecto al Mercosur y decidieron implementar un foro de informacióny sensibilización para incrementar la participación de las mujeres.En 1995, y previo a la IV Conferencia de Naciones Unidas, se realizaen la sede del Parlatino en San Pablo, el primer seminario de análisis delas mujeres en el Mercosur. De esta iniciativa y otras, realizadas en eseperíodo, finalmente y luego de un período de interacción y elaboraciónde estrategias, surge en la institucionalidad del Mercosur, la ReuniónEspecializada de la Mujer.162

La Reunión Especializada de la Mujer fue creada en 1998, a instanciasy propuesta del Foro de Mujeres del Mercosur. El Foro de Mujeresdel Mercosur es el antecedente de la REM, y fue creado en noviembrede 1995 como resultado de unas jornadas de trabajo sobre «Integracióndel Mercosur-Visión desde la Mujer». El mismo está integrado pormujeres de sectores políticos, empresariales, sindicales y del campo de laeducación y la cultura. El objetivo inicial del Foro fue la búsqueda de unespacio dentro de los órganos permanentes del acuerdo, en especial en elFCES, para «instalar desde la visión de la mujer la discusión, la participacióny el aporte de todos los sectores sobre la base de nuestra necesariapresencia en el desarrollo del Mercosur». En el camino hacia logrartal inserción, el Foro de la Mujer creó «capítulos» en cada uno de lospaíses del bloque a partir de 1996, realizando encuentros anuales en losque se trataron temáticas que atañen a sus objetivos, como por ejemplola armonización de las legislaciones existentes sobre la mujer a efectosde compatibilizar las mismas con el fin de garantizar la igualdad de derechosentre hombres y mujeres en el espacio de la región.Al modificar su estatuto de funcionamiento en noviembre de 2005, laREM reconoció el aporte del Foro de Mujeres como asesoras de la REMdesde 1998 hasta ese momento, aunque cabe señalar que el foro sigueparticipando de las actividades de la REM.La función principal de la REM es impulsar la transversalidad de géneroen la legislación de los países del Mercosur y monitorear el tema, desdeel enfoque de igualdad de oportunidades. Asimismo, desarrolla estrategiasde acción hacia otros ámbitos y actores sociales regionales y a otros organismosdel Mercosur, para que se asuma plenamente la perspectiva degénero. En este sentido, han desarrollado activa participación en variosSubgrupos de Trabajo (SGT) como Industria, Asuntos Laborales, Empleoy Seguridad, Salud, Reuniones Especializadas de Ciencia y Tecnología,Comunicación social, Reunión de Ministros de Educación y Cultura, entreotros. Desplegaron importantes esfuerzos apoyando la instalación delParlamento del Mercosur, propiciando la participación igualitaria demujeres en la composición del mismo.Uno de los logros más destacados respecto a esta estrategia es la incorporaciónde la igualdad de género como componente transversal de laREAF (Reunión Especializada de Agricultura Familiar).En los últimos años han incorporado a su agenda los temas del trabajo163

y la mujer, propiciando el fortalecimiento de políticas de mejoramiento dela calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres más pobres, la luchacontra la trata de personas, en especial el tráfico de mujeres y niños confines de explotación sexual.En la REM participan representantes de los gobiernos, organizacionessociales y organismos internacionales. Entre las organizaciones de lasociedad civil se encuentran el Comité Latinoamericano para la Defensade la Mujer (CLADEM), la Red Interamericana de Género y Comercio, laCoordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), ArticulaciónFeminista Mercosur, Red de Educación Popular entre Mujeres(REPEM), Observatorio de los Derechos Humanos del Mercosur, Forode Mujeres del Mercosur, Unión de Mujeres Uruguayas, CMP-KuñaRoga, Asociación de Mujeres Rurales, entre otras.Entre las organizaciones internacionales cabe destacar: Fondo de lasNaciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Organización Internacionalpara las Migraciones (OIM), Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL), entre otras.La REM, que cuenta con uno de los reglamentos internos más avanzadosdel Mercosur, en los dos últimos años procuró concretar dos innovacionesdesde el punto vista de la institucionalidad del Mercosur. En efecto,en noviembre de 2007 la REM resolvió promover un cambio de estatus de laparticipación de las organizaciones de mujeres en la REM, propiciando unaresolución para cambiar el carácter asesor de la participación de la sociedadcivil en la REM. A esos efectos remitió un proyecto de resolución proponiendo«modificar la resolución 20/98 que establece ese carácter asesor,otorgando a las organizaciones y redes de la sociedad civil un carácter de interaccióny participación con la REM». La respuesta del Foro de Consulta yConcertación Política del Mercosur (FCCP) fue devolver el proyecto a laREM, solicitando que especifique los términos y el alcance de su propuesta.Otra iniciativa institucional de la REM fue la institucionalización dela Secretaría Técnica de la REM, para lo cual contaban con el apoyo dela Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo(AECID). El Gmc aceptó la propuesta de creación de la Secretaría Técnicapero modificando la fuente de financiamiento: «Las tareas administrativasy técnicas de la REM podrán ser encomendadas a una secretaría permanentefinanciada mediante recursos de organizaciones no gubernamentales,fundaciones y/o cooperación de organismos internacionales, de acuerdocon la normativa vigente en el Mercosur».164

A efectos de poner en marcha la Secretaría Técnica, además del financiamientosurge otra dificultad, ya que en la resolución del Gmc se estableceque la sede de la Secretaría será Montevideo, pero Paraguay aspira aque funcione en su país.Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF)La Reunión Especializada sobre la Agricultura Familiar fue una iniciativapolítica del Gobierno brasileño, y la culminación de una luchade diez años llevada a cabo por la Coordinadora de Organizaciones deProductores Familiares del Mercosur (COPROFAM), sumado a otrosantecedentes como la «Carta de Montevideo», que lograron consolidareste espacio institucional. La COPROFAM incluye organizaciones de loscuatro países del Tratado, más Chile y Bolivia.En un contexto de reorientación de la política exterior, enfocada hacia laintegración regional y a una mayor aproximación con los países en desarrollo,el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Ministerio de Relaciones Exterioresde Brasil, llevaron en 2004 al Gmc, la propuesta de creación de la REAF.En la Resolución del Gmc, el Art. 1 establece «Crear la ReuniónEspecializada sobre Agricultura Familiar en el Mercosur, con la finalidadde fortalecer las políticas públicas para el sector, promover el comerciode los productos de agricultura familiar y facilitar la comercializaciónde productos oriundos de la agricultura familiar de la región». En elArt. 2 se dispone que la REAF sea coordinada por los representantes gubernamentalesde los cuatro Estados Partes, y que las respectivas SeccionesNacionales asegurarán la participación de las entidades representativas dela sociedad civil. En el Art. 3 autoriza a «reunirse con la presencia de Chiley de Bolivia en aquellos temas de interés común…».Tales objetivos fundacionales implican la creación de condiciones paraque esos productores sean incluidos en el mercado, a través de medidas queaseguren más y mejor acceso a los medios de producción y de la comercialización,y que conduzcan a la agregación de valor a los productos y al aumentode la capacidad productiva de la agricultura familiar como un todo.La base del funcionamiento de la REAF son las Secciones Nacionales,en las cuales se construyen los consensos sobre propuestas a la agenda,posiciones frente a temas en debate de la propia agenda ya acordada porla REAF y se define la «posición negociadora de cada uno de los Estados».Las Secciones Nacionales y su buen funcionamiento, y el apoyo a las de-165

legaciones de las organizaciones sociales para que participen en pie deigualdad en materia de información y análisis con las delegaciones gubernamentales,hacen el diferencial y caracterizan hoy, realizadas ocho sesioneshasta diciembre de 2007, el espacio de diálogo político de la REAF yson las causas de su dinámica y alta participación y proyección social a lainterna de cada uno de los países.Con el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA),la REAF, desde octubre de 2004, además de las ocho sesiones regionales,ha realizado más de 120 sesiones de las Secciones Nacionales respectivasa cada uno de los seis países, más de 30 reuniones preparatorias de los debatesregionales de los Grupos Temáticos y aproximadamente 20 talleres yseminarios previos a cada REAF. Esta dinámica fue permitiendo construiravances y propuestas y la agenda actual.La agenda actual, denominada «Una agenda para la integración regional»,con resultados, incluye los siguientes temas:• acceso a la tierra y reforma agraria;• equidad de género;• cobertura de riesgo climático - sistemas de seguro para AgricultoresFamiliares y Campesinos (AFC);• facilitación de comercio de productos de AFC;• políticas activas para la juventud rural;• cooperación horizontal, entre los países miembros de la REAF (organizacionesrepresentativas de AFC y gobiernos);• acceder al crédito para la agricultura familiar;• intercambio entre los países.Considerando la coyuntura internacional y regional de alza de preciosde los alimentos y sus impactos en la sostenibilidad socioeconómica de lospaíses y el papel central de la agricultura familiar en el abastecimiento delmercado interno y la promoción de la soberanía y seguridad alimentariay nutricional, Brasil propone la creación de un Grupo de Alto Nivel , queelabore una estrategia en este tema para el Mercosur, considerando quela REAF debe liderar la implementación de la propuesta.Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participación de lasociedad civil, creados a partir de decisiones oficiales, pero a consecuenciade la gestión, propuesta y presión de los sectores de la sociedad civil. Acontinuación incluiremos algunos ámbitos de participación en los que lainiciativa correspondió a los gobiernos o actores oficiales.166

MercociudadesMercociudades es la red que reúne a las alcaldías, intendencias municipalesy prefeituras de los centros urbanos del Mercosur. Fue creada ennoviembre de 1995 en Asunción, en la Primera Cumbre de Alcaldes deMercociudades, en la que participaron Asunción, Buenos Aires, Brasilia,Montevideo, Córdoba, La Plata, Rosario, Curitiba, Florianópolis, PortoAlegre, Río de Janeiro y Salvador. Posteriormente se integraron a la red unnúmero muy importante de ciudades de los Estados Parte del Mercosur,y ciudades de Chile y Bolivia.Luego de muchos años de reclamos infructuosos, en la actualidadMercociudades es parte de la institucionalidad del Mercosur, dentrodel Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias yDepartamentos del Mercosur (FCCR).Dada la complejidad de este actor, no es posible en este trabajo realizaruna presentación de la estructura orgánica, funcionamiento y descripciónde sus 14 Unidades Técnicas o Grupos de Trabajo. Solo señalaremos que suexistencia de por sí garantiza un contenido específico, fundamentalmentesocial y cultural, al proceso de integración y favorece un nuevo estilo deejercicio de gobierno local, democrático y descentralizado. Mercociudadesha tenido una línea permanente de claro involucramiento con el procesode integración regional, convirtiéndose en un punto de referencia delproceso de construcción del Mercosur en el concierto internacional deciudades.Mercociudades es un espacio privilegiado de participación de la sociedadcivil en sus más diversas manifestaciones, estando muy ligada además,en la actualidad, al Programa Somos Mercosur.Instituto Social del Mercosur (ISM)La creación del Instituto Social del Mercosur es una iniciativadel Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes delMERCOSUR (CRPM), licenciado Carlos Álvarez (Chacho), concretándosepor Resolución N.º 03/07 del Consejo de Mercado Común el 18 de enerode 2007.El cometido es contribuir a la promoción de un diseño participativode políticas sociales regionales, en una búsqueda por superar las asimetríasa través de mecanismos de cooperación horizontal. Funcionará comouna instancia técnica de investigación, discusión y concertación inter-167

sectorial, a partir del estudio de los problemas sociales que existen en elMercosur. Esta instancia constituye un punto de inflexión debido a quees la primera instancia regional dedicada exclusivamente a esta temática.El ISM pretende ser un instrumento técnico con compromiso ético-políticoque acompañe el desarrollo de proyectos, programas y políticas para lainclusión social, promueva el intercambio de experiencias y brinde acompañamientotécnico a la elaboración, ejecución y evaluación de políticaspúblicas, concretado a través de procesos de comunicación, articulación desaberes y participación social. En la creación están definidos los objetivosgenerales, los componentes y la estructura institucional del instituto.La puesta en marcha del ISM está resultando lenta y dificultosa, con uncronograma atrasado, (en la resolución del CMC se establecía como fechade inauguración diciembre de 2007), estando a cargo de su instalación losMinisterios de Desarrollo Social de la región. La sede permanente delinstituto está fijada en Asunción.Si bien es cierto que por el momento la participación de la sociedadcivil ha sido muy marginal, es un instrumento de gran potencial y lasorganizaciones de la sociedad civil deberán diseñar estrategias de participaciónque les permitan lograr niveles de incidencia reales, como forma deasegurar el cumplimiento de los objetivos.Parlamento del MERCOSURLa creación del Parlamento del Mercosur (PARLASUR) constituyeotro punto de inflexión en el proceso de integración; sienta las bases parauna nueva etapa en la que se rescata el valor de la política en el procesoregional (nivelando la preeminencia de los asuntos e instrumentos comercialescomo factores principales de integración), restablece un beneficiosoequilibrio de poderes en el esquema institucional del Mercosur, contrabalanceandoel protagonismo casi exclusivo de los Poderes Ejecutivos,generando un ámbito genuino para el debate político y la confrontaciónde ideas, en un órgano que reflejará la pluralidad política de la región, yespecialmente porque se genera un espacio para la participación de la ciudadaníaen los asuntos regionales.La sociedad civil organizada tendrá a través del Parlamento una mayoramplificación de sus propuestas, debates y cuestionamientos al proceso deintegración, un vocero de sus opiniones, facilitándose instancias de controlsocial que operen desde una lógica regional.168

El Protocolo constitutivo dice que el Parlamento del Mercosur seconstituye «como órgano de representación de sus pueblos», independientey autónomo, que integrará la estructura institucional del Mercosur.Es decir, el Parlamento no representa ni a los Estados ni a los gobiernos,sino a los pueblos. El hecho de ser electos, agrega un significativo elementode legitimidad a los parlamentarios.El Parlamento del Mercosur es unicameral, tiene su sede enMontevideo, se reúne ordinariamente una vez por mes, cuenta con 10comisiones permanentes de trabajo y ha resuelto funcionar, entre otrasmetodologías, con el mecanismo de audiencias públicas.El Parlamento nació en una coyuntura especialmente difícil del procesode integración, en medio de una situación de crisis, con signos evidentesde disconformidad y descreimiento de sectores muy numerosos de laciudadanía, y cruzado por polémicas acerca de su propia pertinencia.Puede afirmarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad para elproceso de integración, cuyo aprovechamiento positivo depende de muchosactores, no solamente estatales, entre los que la sociedad civil tieneun rol de primera importancia.Programa Somos MERCOSUREl Programa Somos Mercosur es una iniciativa de la PresidenciaPro Tempore de Uruguay en el Mercosur, presentada en junio de 2005,en la Cumbre de Presidentes de Asunción, y que los demás gobiernosasumieron y continuaron plenamente.El objetivo principal es implicar a la ciudadanía en el proceso de integraciónregional, fortaleciendo al Mercosur Ciudadano, para avanzar enla construcción de la ciudadanía regional, generando nuevos espacios paraque la sociedad civil y los gobiernos locales puedan formular demandas yparticipar de los procesos decisorios del Mercosur. Es un programa deactuación, una plataforma de acción, con una dinámica abierta a la participaciónde la sociedad civil a través de sus organizaciones representativas. Esun espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradicionalesdel Mercosur puedan integrar sus voces y sus voluntades en el procesode construcción regional. Un territorio de todos, un espacio público regionalpara promover un debate donde el ciudadano sea protagonista.Somos Mercosur pretende articular la agenda de los gobiernos yde la sociedad civil con el propósito de rescatar la dimensión social, po-169

lítica y cultural del Mercosur. Es un programa de actuaciones sociales,políticas y culturales, de carácter semestral, acordado por el PresidenciaPro Tempore de turno con la sociedad civil organizada del Mercosur. LaSecretaría Técnica la ejerce el Centro de Formación para la IntegraciónRegional-CEFIR.En esencia, Somos Mercosur se constituye en un aporte democratizador,que procura una apropiación mayor del proceso de integración porparte de las organizaciones sociales de la región, para lograr nuevos avancesen el involucramiento colectivo del proyecto, y para que, como dice laalocución presidencial, los ciudadanos compartan responsabilidades conlos gobiernos, porque de todos depende el éxito del proyecto.La coordinación de Somos Mercosur está compuesta por cincopuntos focales, uno por cada gobierno (el de Venezuela está en proceso dereestructura), que son coordinadores nacionales que delinean conjuntamentela agenda de acción y diálogo para cada semestre. Los puntos focalesde Argentina, Paraguay y Uruguay están ubicados en los Ministerios deRelaciones Exteriores, y el de Brasil en la Secretaría General de la Presidenciade la República. La primera reunión de los Puntos Focales de SomosMercosur se realizó el 28 de junio de 2006 en la sede del CEFIR.Cumbres Sociales del MERCOSURMuy ligado a Somos Mercosur está la realización de las CumbresSociales en paralelo a las Cumbres de Presidentes del Mercosur.En la reunión de Córdoba de julio de 2006, la Cancillería argentinaorganizó el «Encuentro por un Mercosur Productivo y Social», primeraexperiencia de una participación numerosa de organizaciones de la sociedadcivil, ampliando considerablemente el pluralismo y el espacio deintercambio y debate entre actores sociales y políticos. Participaron másde 400 representantes de organizaciones sociales, que presentaron conclusionessobre Mercosur Productivo y Social, Sociedad y Tecnología,Juventud, Producción, y Gobiernos Locales y Regiones Subnacionales.Los Presidentes en su Cumbre hicieron expresa referencia al ProgramaSomos Mercosur y a la realización del Encuentro por un MercosurProductivo y Social, destacando que la participación social es central paraprofundizar el proceso de integración.En diciembre de 2006 se realizó en Brasilia lo que se considera laPrimera Cumbre Social del Mercosur, en la que participaron unos 500170

epresentantes sociales de las más diversas organizaciones, dando continuidada la reunión de Córdoba. Durante dos días las organizaciones socialesfuncionaron en nueve grupos temáticos, y al finalizar la tarea se aprobóuna declaración de 23 puntos para ser entregada a los Presidentes.Por su parte, los Presidentes en el Comunicado resultante de suCumbre realizada en enero de 2007 en Río de Janeiro, en el numeral 28saludan la realización de la Cumbre Social de Brasilia y proponen que lasCumbres Sociales pasen a constituir actividades permanentes de los movimientossociales siendo realizadas en el marco de las reuniones Cumbresdel Mercosur.En la Cumbre de Presidentes de Paraguay de junio de 2007 no serealizó una Cumbre Social con las características anotadas y dentro delespacio Somos Mercosur, pero numerosas organizaciones sociales sereunieron en una jornada que denominaron Cumbre de los Pueblos delSur, con mesas redondas de discusión sobre diversos temas, que finalizócon una declaración y posterior marcha en la que se expresaron las reivindicacionesde las organizaciones presentes.En diciembre de 2007 tuvo lugar en Montevideo una nueva CumbreSocial, a la que se intentó dar un carácter diferente. Se consideró quela Cumbre Social debía ser el resultado de un proceso previo, en el quelos actores sociales regionales desarrollaran sus programas y actividadesregionales pero en el marco de una visión de conjunto. Para articularlas acciones y las agendas se realizaron dos Talleres de consulta a representantesde diversas organizaciones sociales, resolviéndose, entreotros puntos, encontrar una identificación común al momento de lasconvocatorias y presentación gráfica de dichas actividades. Es así que enel calendario de Somos Mercosur de la Presidencia Pro Tempore deUruguay, se incluyeron eventos y actividades desde el mes de setiembrehasta diciembre. El 14 de diciembre se realizó un encuentro-diálogo entreorganizaciones de la sociedad civil y representantes gubernamentalesy oficiales del Mercosur. En esa instancia, diferentes actores socialespresentaron sus propuestas (en forma verbal y por escrito), a una Mesaque estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presidente de laCRPM, los Puntos Focales de Somos Mercosur y el Presidente delParlamento Mercosur.En junio de 2008 se realizó una nueva Cumbre Social en Tucumán bajola Presidencia Pro Tempore de Argentina. En esta oportunidad se adoptó171

nuevamente un formato de trabajo en comisiones que abordaron diferentestemas tales como equidad de género, juventud, recursos naturales, cambioclimático, soberanía alimentaria, producción y trabajo, etcétera.La última Cumbre Social organizada hasta el momento se desarrollóen Bahía en el mes de diciembre de 2008. La modalidad de esta Cumbrefue la de realización de una serie de seminarios y talleres organizados porplataformas regionales o programas o instituciones oficiales. El último díade la Cumbre se realizó un acto conjunto de todas las plataformas donde sesocializaron los resultados y conclusiones de todas estas actividades.Balance crítico de la participación en el MERCOSUR.La mirada de algunos actores regionalesEl Mercosur institucional actual sigue siendo un espacio estrechoe insuficiente para la incorporación de todas las nuevas agendas, que nosolamente son sociales, sino también políticas, económicas y externas.Durante el segundo semestre del 2008, Asociación Latinoamericanade Organizaciones de Promoción al Desarrollo (ALOP) en el marco de laejecución de su Proyecto «Seguimiento de las Cumbres Sociales» realizóuna encuesta a 30 personas (parlamentarios del PARLASUR, integrantesde centrales sindicales, de las Reuniones Especializadas, académicos, integrantesde articulaciones regionales de ONG, campesinos, etcétera) que actúanen el ámbito regional en instancias oficiales y no oficiales vinculadasal Mercosur. En conclusión existe una percepción de avances en el procesode integración regional pautada por la creación de cierta institucionalidadsupranacional, el mantenimiento de un flujo comercial importante y hastasu propia continuidad como proceso. Sin embargo globalmente se detectanlas siguientes dificultades:• déficit democrático y precariedad institucional;• difícil articulación entre los gobiernos (proceso estancando y dependientede la voluntad de los gobiernos);• falta de transparencia y burocratización del proceso;El Proyecto Seguimiento de las Cumbres Sociales del Mercosur es una iniciativa apoyadapor ACTIONAID. Las entrevistas se hicieron sobre una pauta semi estructurada que permitíaun mayor intercambio con el entrevistado pero sobre puntos establecidos que facilitabanla sistematización de las mismas. Se denomina ideas fuerza al conjunto de ideas generales,subyacentes: se deducen como mayoritarias del conjunto de las entrevistas y marcan másque nada una tendencia, actitudes, puntos de partida.172

• ausencia de complementación productiva y de negociación internacionalcomo bloque;• incapacidad para pensar en políticas regionales de desarrollo (coordinaciónde políticas);• ausencia de supranacionalidad;• escasa participación de la sociedad civil en los procesos de toma dedecisiones;• insuficiente internalización de la normativa emanada de los organismosdel Mercosur por parte de los Estados miembros.Las expectativas respecto al PARLASUR son muy altas. Es visualizadocomo un paso más hacia la creación de instancias supranacionales quepermitirá una reflexión política plural de la agenda del proceso de integraciónregional. Pese a ello existe incertidumbre sobre el real compromisode los partidos políticos con su funcionamiento (que determina muchascosas pero fundamentalmente el sentido y calidad de lo que se haga) asícomo por su financiamiento y su efectiva inserción en el Mercosur institucional/gubernamental.Las Reuniones Especializadas son valoradas como instancias dondeparticipan otros componentes de los gobiernos más vinculados a las políticas(productivas, sociales, culturales) y menos a las cancillerías. Ello lastransforma en potenciales instrumentos que habiliten la elaboración deagendas y políticas regionales en los temas que las ocupan. Además del yarecurrente problema presupuestal y quizás a causa de una de sus principalespotencialidades, las Reuniones Especializadas tienen un bajo poderdecisorio y una fuerte fragilidad institucional (cesan cuando los gobiernosasí lo disponen).El Programa Somos Mercosur es principalmente visualizado comouna buena iniciativa de articulación entre la sociedad civil y los gobiernos.Permitió «revelar» una gran diversidad de iniciativas y actores de la sociedadcivil que se venían ocupando de los temas regionales. La ampliaciónde la agenda y los actores facilitó la creación de las Cumbres Sociales.En contrapartida se comprueba que no todos los gobiernos han asumidocon la misma fuerza esta idea y esto se refleja en sus prácticas (yasea en cómo el Programa articula con la sociedad civil en cada país, yasea en cómo se diseñan y organizan las acciones en cada Presidencia ProTempore). De igual forma se visualiza que Somos Mercosur no tiene173

una participación clara en la institucionalidad del bloque y por ende sepuede desmantelar cuando los gobiernos así lo dispongan.Las Cumbres Sociales son visualizadas como un avance cualitativo y políticoque permitió generar un espacio de diálogo entre articulaciones de lasociedad civil y entre estas y los gobiernos. Pero a juicio de la mayoría lasCumbres Sociales como instrumento deben ser revisadas debido a que:• existe el peligro de que se vuelvan rutinarias;• no tienen ninguna vinculación establecida con el proceso decisorio delMercosur. Por ende aunque superen su falta de elaboración de propuestas,no se visualiza cuál sería el grado de atención a las mismas;• son costosas e insumen un proceso de elaboración y preparación quesupera las posibilidades reales de organizaciones y a veces de hasta losgobiernos para poder implementarlas.En resumen, desde la perspectiva de la sociedad civil los diferentes componentesde participación en el actual formato institucional del Mercosurdistan de ser aceptables con el agravante de que muchos de ellos son institucionalmentedébiles y plausibles de ser eliminados si cambia la visión yel sentido de la integración por parte de los gobiernos de turno.Algunas de las limitantes más serias que se observan se pueden resumiren las siguientes:• Hay una gran distancia entre el discurso oficial y los hechos. Si setoman como base las declaraciones, documentos, consensos, comunicados,acuerdos, y hasta el lenguaje utilizado en muchos de ellos,parecería que «estamos todos en lo mismo», pero los hechos despuésson mucho más lentos y dificultosos que los discursos, y en ocasionessucede el incumplimiento de los compromisos asumidos.• Los problemas de transparencia son especialmente graves, ya que semantiene el secretismo y la reserva, y las dificultades de acceso a lainformación, lo que aleja al ciudadano común y aun al involucrado yactivista del conocimiento de los elementos fundamentales para entenderlo que está pasando, y poder incidir en la orientación de la toma dedecisiones. En este contexto nadie sabe quiénes están negociando lostemas clave del Mercosur de hoy, ni en representación de quiénes, niquién los controla.• La construcción de un Mercosur ciudadano no es ajena a la dinámicade los otros componentes del proceso de integración. Así como no174

es posible una ciudadanía regional sin instancias supranacionales tampocoes posible lograr una conciencia de lo regional en nuestros paísessi no funciona la complementación productiva, un comercio justo einteligente, una capacidad de negociación regional o la necesaria formulaciónde políticas públicas conjuntas que garanticen los derechosde todos sus pobladores.• La carencia de recursos económicos para garantizar el funcionamientode estas instancias en general y la participación de la sociedad civilen ellas es otro problema recurrente en el MERCOSUR. Un ejemploclaro son las Reuniones Especializadas. Aquellas que han funcionadomejor tienen dos elementos constituyentes que explican en parte esebuen suceso. El primero de ellos es que existen fuentes de financiamientoexternas al Mercosur y a los presupuestos de los gobiernosnacionales que garantizan su funcionamiento y la participación deorganizaciones de la sociedad civil. El otro elemento constituyentees que en ellas existe un fuerte compromiso de participación de articulacionesregionales de la sociedad civil que permiten lograr otracapacidad de incidencia y propuesta. Pero sin el primer elemento nosería posible capitalizar el segundo y esto lleva a que la suerte de estasinstancias dependa exclusivamente de su capacidad o posibilidad deconseguir financiamiento externo.Desafíos para una reforma institucional incluyentey estrategias para la participaciónPor lo expresado anteriormente, desde la perspectiva de la sociedadcivil organizada existe una imperiosa necesidad de que se impulse unaverdadera reforma institucional del Mercosur. No obstante esto, parececonveniente señalar algunos elementos («puntos de partida») que surgende las lecciones aprendidas hasta el momento.En primer lugar, pese a los avances y conquistas innegables que se hanalcanzado en los últimos años en términos de espacios de participación,estos presentan serias limitantes y deberían ser revisados, reformulados.Como se verá más adelante una estrategia inicial y posible es consolidaraquellos que han mostrado o tienen más potencial.En segundo lugar, ninguna reforma institucional será efectiva si no seavanza en una mayor transparencia y en un mejor acceso de información175

por parte de todos los actores involucrados. Esta condición, necesaria perono suficiente, es también fundamental para que los canales de participacióny toda la institucionalidad ganen en eficacia y credibilidad.En tercer lugar, el contexto regional muestra, en el momento actual, unescenario de disputas y conflictos que lleva al primer plano de la agenda políticael debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de integraciónregional. Debate que es transversal a diferentes y variadas agendas deactores regionales, nacionales y locales. La participación de estos actores enla resolución de estos conflictos no solo responde a una concepción teóricasino que es una necesaria condición para su efectiva superación. Por lo tantono basta con la creación de espacios de participación sino que se requierenpolíticas activas que promuevan y faciliten la participación en ellos.En cuarto lugar es claro que la reingeniería institucional del Mercosurtambién supone desafíos para las organizaciones de la sociedad civil.Quizás uno de los más relevantes está vinculado a la necesidad de ampliarlos elencos de representación de las organizaciones, para superar la actualsituación de elitización que se percibe en la mayoría de los encuentros,seminarios, talleres y actividades regionales, en los que se reiteran los mismosnombres como participantes.Finalmente la construcción del Mercosur Ciudadano y Social tambiénrequiere de la solución de otros problemas irresueltos del proceso deintegración tales como:≠ el comercio regional intrazona y extrazona;• la complementación productiva, energética y de infraestructura;• la negociación internacional como bloque (actor unificado) y su aportea otros procesos de integración regional;• estrategias de financiamiento regionales;• la libre circulación de personas;• el avance en la formulación de políticas públicas regionales centradasen la expansión de los derechos, la redistribución y manejo responsablede los recursos.Es claro que estas condiciones no son posibles de alcanzar de manerainmediata, la experiencia indica que es un largo proceso no exento demovimientos pendulares. No obstante lo anterior, sí parece clave quese vayan logrando metas que acumulen efectivamente avances y que losmismos siempre sean superadores a lo ya existente. Desde esta pers-176

pectiva es que el próximo punto se plantea en un marco muy generalalgunas estrategias para avanzar en una institucionalidad construida yfortalecida desde la participación.Estrategias para aumentar la participación de la sociedad civilen un nuevo diseño institucionalFortalecer la incipiente institucionalidad inclusiva del MercosurNecesariamente todo intento de reforma institucional debe tener unpunto de partida y apoyo. Seguramente existen numerosas instituciones,experiencias y prácticas que constituyen este punto de partida y dan pistaspara el sentido de las reformas. En este trabajo se seleccionan algunos delos componentes institucionales actuales que deberían ser fortalecidos enuna nueva institucionalidad:• El Parlamento del Mercosur: el Mercosur es un proceso en construccióny un modelo en disputa, como también están en disputa losmodelos de desarrollo y de democracia. Es necesario construir con urgenciaespacios de convergencia entre la sociedad civil organizada ylos partidos políticos y gobiernos, única posibilidad de hacer viable un«nuevo Mercosur». El Parlamento puede ser un excelente instrumentopara viabilizar esa convergencia, por su mayor cercanía con losciudadanos, por la legitimidad política que le confiere su condición deelecto, y su grado de representatividad.• Reuniones Especializadas e instancias similares: su estructura y diseñopresenta potencialidades. Atienden temas concretos que hacen a la dinámicade las organizaciones e instituciones que participan en ellas.Son espacios que habilitan el intercambio de políticas y generación delas mismas desde una construcción regional. Pero si no generan resultadosen la práctica, no cuentan con recursos para su funcionamiento yno trascienden la fase de intercambio se agotarán.• Las Cumbres Sociales: estos espacios han otorgado a los actores socialesuna visibilidad con la que no contaban previamente, han permitido elconocimiento y el intercambio de agendas y propuestas, han demostradola vitalidad y pluralidad del Mercosur social, y han facilitadoel diálogo con representantes de los gobiernos e institucionalidad regional.Todo esto constituye un avance cualitativo de real significación.Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la potencialidad política de177

las Cumbres, manteniendo un formato que muestra signos de agotamiento,en el que cada instancia se convierta en «más de lo mismo».Por eso debe repensarse su modalidad de funcionamiento cambiandoel esquema de organización y frecuencia. Por ejemplo priorizando temascomunes que le den contundencia política a sus planteos y quepreviamente sean trabajados por los diferentes actores involucrados.• El Instituto Social del Mercosur: instrumento supranacional clavepara la promoción y armonización de políticas sociales, el ISM todavíano se ha podido concretar. Sin embargo, su funcionamiento será unaexperiencia de aprendizaje fundamental para un nuevo diseño institucionaldel Mercosur. Los muy recientes anuncios de la PPT del Paraguayde su intención de dejarlo funcionando en este período refuerzala necesidad estratégica de apoyar su efectiva implementación.Finalmente respecto a esta estrategia se quieren mencionar dos aspectosmás:• el Foro Consultivo Económico Social: el debate sobre su pertinencia o nodebe estar inscripto en otro marco e involucrando no solo a los directamentevinculados al mismo. De todas formas en cualquier opción esun instrumento a revisar;• el Programa Mercosur Social y Participativo: instrumentado por elGobierno de Lula en la última PPT de Brasil, esta experiencia de creaciónde un espacio institucional de participación de la sociedad civiles un avance interesante que debe ser seguido de cerca. ¿Será un antecedentevalioso para su extensión en el resto de los países del bloque?¿Habilitará la creación de un espacio regional? Preguntas necesarias paraavanzar en una nueva institucionalidad participativa del Mercosur.Crear condiciones para usar efectivamente las vías ycanales de participación en la institucionalidad del MercosurEn las páginas anteriores se demuestra que la sociedad civil ha logradoconstruir espacios de participación e incidencia pero en cierta medidaestos son estancos, con baja capacidad de interconexión entre los mismosy en base a agendas sectoriales muy focalizadas. Esto impide alcanzar unavisión más global y estratégica que apunte a plantear e impulsar iniciativasconcretas apoyadas por toda la sociedad civil del Mercosur. En la mismalínea es necesario aprender a construir agendas que suponen una construccióndiferente a la sumatoria de las agendas sectoriales o nacionales.178

Por esto un primer componente de esta estrategia consiste en mejorarla capacidad de propuesta y de elaboración de la sociedad civil organizaday de otros actores de la integración lo que implica implementar instanciasde formación (a diferente nivel), favorecer el intercambio y cooperacióninterinstitucional, desarrollar sistemas de pasantías, implementar estudiosregionales, desarrollar metodologías, etcétera. Como base para esta estrategiaexisten numerosas experiencias en el Mercosur y fuera de él quepueden orientar el diseño de estos instrumentos.El segundo componente ya ha sido mencionado en numerosas oportunidades.Se trata de asegurar mecanismos de financiamiento institucionalesque permitan una participación plural de los espacios y una planificaciónadecuada de los mismos.El tercer componente tiene que ver con la coordinación y articulaciónde los diferentes esfuerzos y proyectos que las instituciones y articulacionesregionales llevan adelante para impulsar la consolidación de un proceso deintegración regional más inclusivo. Es verdad que es cada vez más frecuentecompartir y coordinar las agendas pero también es cierto que todavía espoco frecuente elaborarlas en conjunto. Tarea necesaria no tanto para hacercosas diferentes, sino para ampliar la cobertura de sus acciones y ampliar loselencos de representación de las organizaciones para superar la actual situaciónde elitización que se percibe en la mayoría de los encuentros.El cuarto componente es vincular al ciudadano común con el procesode integración. Generalmente se asocia esto a las carencias comunicacionalesque existen sobre las cuestiones del Mercosur (por omisión ointención). Es sin duda un esfuerzo comunicacional pero trasciende esto.Supone múltiples instrumentos que ayuden a ver la importancia de loregional en lo cotidiano de las personas.Implica construir un nuevo concepto de ciudadanía, promoviendo suampliación y profundización bajo un paradigma de derechos humanosuniversales, con un enfoque de ciudadanía activa, no reducido únicamentea la dimensión de ciudadano-elector. Desde una perspectiva de construcciónde una ciudadanía regional lo anterior supone un esfuerzo de vincularlo local con lo regional, de facilitar el intercambio cultural y social, desuperar falsas contradicciones e intereses. En el imaginario del ciudadanocomún, el Mercosur es asunto de los gobiernos y tal vez de los empresarios.La propia sociedad civil involucrada en el proceso de integración noha logrado trasmitir una visión más completa e integral, haciendo conocertoda la riqueza y pluralidad del entramado social regional.179

Crear nuevos espacios einstrumentos institucionales regionales de participaciónEn este punto solo se busca plantear en grandes líneas qué tipos de espacioso instrumentos institucionales de participación podrían estar contempladosen una nueva institucionalidad del Mercosur. Se asume quela participación de la sociedad civil no es el único insumo para la construcciónde un proceso de integración regional efectivo y democrático, pero esfundamental para su sustentabilidad.Si esta premisa es correcta, el diseño e implementación de estos espaciosya no solo es una cuestión de concepto sino una necesidad estratégicapara el éxito del proceso de integración.Los nuevos espacios de participación deberían tener una mirada holística delproceso de integración. Esto quiere decir que no solo importan los aspectossociales o culturales sino también los comerciales, productivos y políticos.Deberían asegurar una participación amplia y representativa de la sociedadcivil. Esto supone que si bien deben ser concebidos con un sentido regional(no por agregación), estarán compuestos por capítulos nacionales y vinculacioneslocales, que combinen diferentes modos de participación, representacióne interlocución según niveles (local/nacional/regional) y acciones.Es necesario crear mecanismos de consulta preceptiva y seguimiento depolíticas en las diferentes instancias supranacionales (especialmente en loscomponentes del estilo del Instituto Social del Mercosur). Se trata decapitalizar la experiencia existente a la par de involucrar a los diferentesactores en la defensa e implementación de estas políticas superando falsosconceptos de soberanía nacional. Ninguna política regional será viablede instrumentar sino es apropiada y «apropiable» para los ciudadanos yciudadanas. Ninguna política regional será apropiable sino es consultadapreviamente entre los diferentes actores regionales.Por último es relevante apoyar la capacidad de propuesta, innovación yarticulación que ha demostrado tener la sociedad civil de la región. Para ellouno de los instrumentos posibles sería la creación de Fondos Regionalesintegrados por aportes gubernamentales y de otras fuentes (por ejemplola cooperación internacional). Administrados en forma transparente quedeberían involucrar a representantes de diferentes ámbitos en los mecanismosde identificación de áreas de apoyo, selección y fiscalización. Sedistinguen al menos dos tipos de fondos:180

• fondos de apoyo a la presentación de programas o proyectos de contenidoregional formulados y ejecutados por actores sociales o por estosy actores gubernamentales (locales, nacionales, regionales);• fondos que faciliten el intercambio cultural en la región. No solo vinculadosa la creación sino a la difusión. Que lleven otra noción de laintegración a los pueblos y localidades de la región. Que muestren quela diversidad no es diferencia sino riqueza.Bibliografía *Aguerre, María Julia y Juan José Sarachu, La sociedad civil en el Mercosur. Guía deActores, Programa Mercosur Social y Solidario, noviembre de 2004.Allemany, Cecilia y Beatriz Leandro, Análisis y propuestas para la participación ciudadanaen el Mercosur, FES, noviembre de 2006.Arboleya, Ignacio, «La participación de la sociedad civil organizada en el Mercosur.Nuevos desafíos para un nuevo modelo de integración», Boletín Logo Link AméricaLatina, agosto de 2008.Caetano, Gerardo. Los retos de una nueva institucionalidad para el Mercosur, FES, diciembrede 2004.Carrau, Natalia. La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. Un actor con miradaregional en el Mercosur, FES, abril de 2008.Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur. A 10 años de su creación. Selecciónde Normativa y Documentos.«La sociedad civil se Manifiesta. Las Cumbres y sus propuestas», Documento Preliminar,FES, junio de 2008.Padrón, Álvaro. «Mercosur, nuevos actores y nuevas agendas» en Caetano, G. (coord.)América Latina, desafíos de su inserción internacional, Montevideo, CLAEH, 2007.Pereira, Marcelo. Ser y parecer. Balance de la iniciativa Somos Mercosur, FES, diciembrede 2006.* Agradecemos la colaboración de los materiales enviados por CUDECOOP, CotidianoMujer, Secretaría Técnica de la CCSCS y Proyecto FIDA-MERCOSUR.181

Una reflexión sobre los soportes institucionalespara viabilizar políticas públicas regionalesCarlos LujánCarlos Luján es politólogo,docente del Departamento deCiencia Política de la Facultadde Ciencias Sociales de laUniversidad de la República.¿Es posible pensar en el desarrollo de políticaspúblicas de carácter regional? Y si esasí, ¿cuáles son los soportes institucionalesque pueden favorecer u obstaculizar tal desarrollo?Estas son las dos preguntas queabordamos en este texto apoyándonos enla literatura sobre políticas públicas y en lareflexión sobre la realidad por la que atraviesannuestros países.¿De qué hablamos cuando hablamos depolíticas públicas?Aguilar Villanueva define las políticas públicascomo «reglamentos y programas gubernamentales,considerados individualmente oen su conjunto, esto es, los productos de lasdecisiones de autoridad de un sistema político.Puede tomar la forma de leyes, órdeneslocales, juicios de corte, órdenes ejecutivas,decisiones administrativas y hasta acuerdosno escritos acerca de lo que se debe hacer.Por política suele entenderse un conjunto osecuencia de decisiones más que una decisiónsingular acerca de una acción de gobiernoparticular» (1994: 24).183

Las políticas públicas pueden, pues, estar contenidas en diversos formatose implican procesos decisorios por parte de un gobierno. Desde elfoco de nuestra ponencia cabe preguntarse entonces: ¿pueden existir políticaspúblicas regionales en ausencia de un gobierno regional?La respuesta es afirmativa si se entiende la política pública como los«Outputs» resultantes de la actividad política («politics»), al decir deDas Gracas Rúa (1998) o se habla de «autoridad pública» como lo haceMancebo (2002), para quien las políticas públicas son «las líneas de accióndiseñadas, decididas y efectivamente implementadas por la autoridad públicaen el ámbito de su competencia».Las políticas o policies aparecen así como respuestas a problemas detectadosy requieren no solo de una fase de cuidadoso diseño sino también de unaejecución habilidosa y un seguimiento riguroso. Se trata de un ciclo en cadauna de cuyas fases se entrelazan los aspectos políticos y los técnicos.Por otra parte, la viabilidad de una política pública regional no solo requierepensar en sus contenidos (el qué de las policies, las líneas de acción)y su proceso (el cómo llevarlas adelante desde el diseño hasta la evaluación)sino también en la institucionalidad que las albergarán (Mancebo, 2007).Frecuentemente la atención se centra en el primero de estos ejes, subvalorandolos otros dos cuando el proceso y el anclaje institucional constituyensoportes de toda política pública con aspiraciones de sustentabilidad.La agenda de las políticas públicas regionalesLa construcción de la agenda de las políticas públicas regionales requiereavanzar en la identificación de los problemas que dichas políticasbuscarán resolver. No se trata de una identificación sencilla habida cuentade la heterogeneidad de la región y la multiplicidad de centros de podercon diversidad de intereses nacionales y transnacionales.Múltiples políticas públicas regionales son posibles y una agenda preliminarde la región incluye hoy tópicos tales como: infraestructura, comunicación,energía, medio ambiente, aprovechamiento del frente marítimo,conservación de las fuentes hídricas potables o de la biodiversidad. Todasellas son posibles de ser llevadas adelante y están, de una manera u otra, presentesen la agenda regional; a su vez, todas ellas tienen que ver con las condicionesmateriales y de contexto necesarias para un desarrollo sustentable.En este análisis, sin embargo, para la ejemplificación de políticas públicasposibles y necesarias, centraremos la atención en tres políticas públicas184

superestructurales clave para un desarrollo integral de la región. Por ello,pensando en el mediano plazo y con una visión estratégica, cabe plantear amodo de propuesta tres áreas relevantes de políticas interconectadas entresí: bilingüismo, conectividad y juventud.BilingüismoEl cincuenta por ciento de la población de Sudamérica es hispanohablantey el otro cincuenta por ciento tiene al portugués como su lenguamaterna. Una política educativa que promueva el dominio de ambas lenguaspor la población sería un excelente aporte para consolidar el procesode integración regional.Un primer punto a acordar sería que en la fase inicial de implementaciónde la política se atacara simultáneamente las dos puntas del cicloeducativo. Por una lado, desarrollando el aprendizaje del español y el portuguésdesde la educación inicial de las niñas y niños del continente, ypor otro, introduciendo en el ámbito universitario un proceso de gradualadquisición del segundo idioma: primero exigiendo el desarrollo obligatoriode competencias de lectura, luego la capacidad de comprensión yexpresión oral del segundo idioma y, finalmente, la capacidad de escribirtrabajos técnicos en el ámbito universitario en una segunda lengua comoprerrequisito para la graduación.Este programa posibilitaría que todo estudiante universitario de gradorealizara al menos un semestre de su formación académica en Brasil o en elresto de Sudamérica según corresponda; de esa forma, el mero hecho de quevarios millones de jóvenes se trasladaran anualmente en el continente y convivierancon otra cultura distinta de la materna —cercana pero distinta— seríaun gran avance en materia de integración de los pueblos de la región.Finalmente, el conocimiento de la lengua del otro es la mejor forma deacercarse a su cultura, su historia, su música, su arte y modo de vida en general.Por ello la formación de maestros y docentes encargados de impartiruna segunda lengua en todo el continente sería una ocasión más que propiciapara profundizar los vínculos culturales entre los países de la región,dándole a dicha formación un carácter que trascienda lo instrumental ytenga en el eje central de su propuesta la formación de ciudadanas y ciudadanospara una democracia de alta intensidad.En el marco del desarrollo de un bilingüismo como el planteado elaprendizaje de una tercera lengua como el inglés —imprescindible para185

una adecuada inserción de la región en el mundo— se vería facilitado ypodría seguir esquemas de desarrollo similares.ConectividadLa región se encuentra ante una oportunidad única en cuanto a suinclusión en la sociedad de la información, el conocimiento y el aprendizajepermanente, tanto de sus individuos como de grupos y colectivos.Este punto está fuertemente enlazado con el anterior. El necesario manejodel lenguaje informático y su utilización por toda la población enforma activa es clave en el proceso de desarrollo regional.Llevar adelante una propuesta de democratización de la conectividadde todos los sectores sociales es imprescindible. Habilitar el acceso de todoslos niños y niñas en edad escolar a una computadora con conexión aInternet debe ser una meta de alta prioridad. La experiencia concreta deUruguay con la implantación del Plan Ceibal muestra que se puede hacer.La aceleración de los tiempos en materia tecnológica no permite esperara un efecto de derrame o goteo de los avances científicos en materiade programación informática desde el mundo desarrollado hacianuestro continente. En este campo, esperar un lustro para compartiravances equivale a condenarse al subdesarrollo.La democratización radical de la conectividad significa que todoslos sectores sociales estén incluidos en las redes virtuales nacionales, regionalesy mundiales existentes y tengan la capacidad de adaptación alos nuevos requerimientos que ambientes computacionales cada vez mássofisticados plantean. Implica, pues, no solo el acceso sino el aprendizajeconstante, solo posible si se desarrolla la capacidad de aprender a aprendera lo largo de toda la vida.Si no se da un acceso y preparación para el uso integrado de las nuevastecnologías universal, tendremos entre nuestras poblaciones, ingentesmasas analfabetas, analfabetismo del nuevo tipo que es tanto o másdiscriminador que el que se vincula a las formas tradicionales de accesoy uso de la lectura de libros y escritura de textos diversos. Este analfabetismo,el digital, si no se desarrollan políticas nacionales y regionalesen la materia, abarcará una proporción amplísima de la población sudamericana,población que vivirá un dualismo en sus niveles de desarrollo,cada vez más acentuado, y la fragmentación sociocultural como su forma«natural» de vida.186

JuventudBilingüismo y conectividad no son suficientes sin actores sociales quese apropien de los avances y contribuyan al desarrollo construyendo loque, en la literatura técnica, se ha dado en llamar capacidad de agencia:actores del desarrollo con objetivos, metas y estrategias propias. En estesentido los jóvenes son imprescindibles. Pero valgan algunas precisiones:En primer lugar, la juventud de la región, que es su capital humano másrico, no debe ser vista como un actor racional y unificado. Hay evidenciaincontrastable que muestra la existencia de diversas juventudes, con jóvenesde muy diverso origen, costumbres y comportamientos, lo cual obligaa toda política pública regional a atender tales diferencias, adecuarse a lasmismas y aprovechar la sinergia que la diversidad genera.En segundo lugar, una política pública en la materia no debería apuntara la uniformización de las prácticas sociales sino a la articulación entrelas diversas subculturas existentes, buscando el diálogo entre los jóvenesinteresados en la participación política y aquellos volcados de lleno a lasmanifestaciones culturales centradas en la música, el teatro, el cine, la danzau otras formas de expresión artística; entre los jóvenes preocupados porlos problemas sociales (inequidad de género, exclusión social, marginación,discriminación) y aquellos más centrados en el mundo del trabajo, suformación personal y el éxito socioeconómico.Finalmente, todos esos mundos (el político, el cultural, el social, ellaboral, el académico) deben ser puestos en interconexión. Las políticaspúblicas regionales deben dar las condiciones óptimas para que los jóvenestengan capacidad de constituirse en una agencia transformadora en elámbito local, nacional y regional.En síntesis, políticas hacia los jóvenes, de educación digital y facilitacióndel acceso a través de la conectividad plena pueden ser vistas comopolíticas públicas regionales complementarias que deberían formar partede un único diseño y ser, por tanto, evaluadas conjuntamente.A continuación se presentan modelos diversos de generación de políticaspúblicas regionales en el entendido de que las trayectorias estratégicaselegidas condicionan —y mucho— el resultado finalmente obtenido, losimpactos generados y, sobre todo, la sustentabilidad de lo alcanzado.187

Tres modelos de generación de políticas públicas regionalesTal como se presenta en el cuadro que sigue, el diseño de las políticaspúblicas regionales puede seguir diversos modelos, a saber: racionalismo,incrementalismo y radicalismo selectivo.Racionalismo Incrementalismo Radicalismo selectivoTipo de diagnósticoDiagnósticoexhaustivoDiagnóstico rigurosoDiagnóstico focalizadoTamaño del conjunto dealternativasAlcance de laponderación de costosTipo de interacciónTipo de aprendizajerealizadoTipo de alternativaseleccionadaElaboraciónde todas lasalternativasPonderación decostos de todas lasalternativasToma dedecisionesAprendizaje pordeducciónSelección de laalternativa óptimaAnálisis de algunasalternativasPonderación de costosde cada alternativageneradaNegociaciónAprendizaje porinducciónSelección de laalternativa satisfactoriaAnálisis enprofundidad de pocasalternativasPonderación de costosde las alternativasprincipalesEstratégicaAprendizaje porabducciónSelección de lasalternativas de altoimpactoEn el modelo racionalista se parte de la presunción de que es posibleuna evaluación exhaustiva de todas las posibles acciones a emprender enel marco de una política pública, siendo los actores capaces de consideraranalíticamente todas las alternativas posibles, ponderar sus costos y, a partirde tal análisis, realizar un proceso técnico de toma de decisiones. Al igualque el modelo popperiano de ciencia, el aprendizaje se da por deducción apartir de las premisas básicas de la política y la selección de la alternativafinalmente adoptada será la que optimice los resultados a alcanzar.El segundo modelo tiene en el incrementalismo su mecanismo principal.Si bien se parte de un diagnóstico riguroso de la situación y se asumeuna generación secuencial de alternativas, el proceso decisorio es básicamentepolítico y de negociación entre los principales actores involucrados.El modelo tiene como base un fuerte componente empirista, de aprendizajepor inducción, y la alternativa finalmente elegida es satisfactoria encuanto a los intereses considerados. Se acepta que pueden existir otras alternativascon mayor rendimiento pero que o son muy complejas o quedanfuera del proceso decisorio por la negociación entre las partes.188

El tercer modelo es el del radicalismo selectivo. Consciente de ladificultad de evaluar todas las alternativas posibles y de la miopía devisiones incompletas excesivamente influenciadas por los resultados parcialesobtenidos, este modelo defiende la realización de un diagnósticofocalizado en función de prioridades políticamente establecidas según laagenda a desarrollar. Esto lleva al análisis en profundidad de unas pocasalternativas, las principales, las que son evaluadas en cuanto a costoscon una visión estratégica. En este caso el aprendizaje es por abducción,combinando la reflexión teórica con la observación empírica, a partir delo cual se da una selección de las alternativas de alto impacto como basede la política pública finalmente adoptada.Tanto la aplicación del modelo racionalista como la del incrementalistahan mostrado limitaciones como base de las políticas públicas en laregión. Una de las ventajas del modelo de radicalismo selectivo para lageneración de políticas públicas regionales radica en que permitiría concentraresfuerzo en áreas clave para el desarrollo regional, focalizandolas energías políticas y burocráticas y permitiendo avanzar en profundidaden ítems como los anteriormente reseñados.Ahora bien, desde el ángulo de las políticas públicas regionales, dadoque el poder y la autoridad están en el centro de cada política pública,para cada política regional habrá que especificar cuáles son los actoresregionales involucrados, quiénes participan en el proceso decisorio respectivoy quiénes están encargados de su implementación.A su vez, la definición de prioridades y objetivos de la región suele quedaren manos de quienes poseen los recursos para realizar acciones concretas, locual puede no ser funcional a las metas de desarrollo de la región. Vinculadoa lo anterior, el análisis de opciones de política está frecuentemente influenciadopor intereses nacionales y particulares, y en mucha menor medidabasado en una lectura de las necesidades regionales en clave supranacional.La decisión final entre opciones de política es tomada, en general, pororganismos intergubernamentales muy constreñidos por las agendas específicasde cada gobierno, agendas que están más centradas en las necesidadesinternas de cada país que en los intereses regionales. Este es unpunto a superar.Cierto es que la racionalidad absoluta no existe y, por tanto, no puedevenir en nuestro auxilio para ver toda la región en forma simultánea y prefigurartodas las respuestas teóricamente existentes. Por su parte, el incre-189

mentalismo aumenta las posibilidades de quedar prisioneros de las decisionesdeterminadas por la coyuntura, donde el clivaje intergubernamental escentral. El radicalismo selectivo genera la esperanza de que una buena decisiónpolítica inicial, automatizando el proceso de implementación posteriorde los países sin perder de vista el constante seguimiento de las políticaspúblicas regionales y su evaluación participativa periódica, permita la construcciónde políticas que generan institucionalidad que, a su vez, da mayorcobijo a las políticas, fortaleciéndolas a lo largo del proceso de constantenegociación entre sueños, deseos y metas regionales y realidades, límites yrecursos escasos, sean estos materiales o simbólicos, tangibles o intangibles.La ejecución de las políticas públicas regionales: una fase claveEn el proceso de implementación de las políticas públicas siempreestán presentes dos componentes en tensión: el componente técnico yel político. El primero se hace cargo de la gestión de las operaciones, laplanificación de las actividades, el control de la gestión y el desarrollo decapacidades. El segundo se centra en la construcción de la legitimidaddel proceso, en la obtención del reconocimiento por parte de los diversosactores involucrados y realiza la búsqueda de los apoyos económicos,sociales y políticos que toda policy requiere. Estimula el compromiso deactores relevantes, busca su respaldo, genera recursos tangibles e intangiblesy permite que la política, que se desarrolla en un campo de fuerzasen disputa, llegue a buen puerto.Conjugando siempre estos dos componentes, las políticas pueden ser implementadasen dos modalidades: de «arriba hacia abajo» o de «abajo haciaarriba». La adopción de una u otra modalidad a la hora de desarrollar políticasen la región condiciona —si no determina— los resultados a alcanzar.La primera opción, denominada Top Down, tiene como atractivo laejecutividad y rapidez en la ejecución, pero genera problemas de implementacióny sostenibilidad importantes. ¿Por qué? Porque la mismaejecutividad redunda en un bajo compromiso de los actores involucradosy en una débil legitimidad de la política en cuestión.La segunda opción, Bottom Up, tiene como virtud principal la participación,lo cual en ocasiones puede generar demoras y dificultades para laobtención de consensos. Como contrapartida, permite a los gestores dela política una amplia autonomía en su accionar una vez que la políticaha sido acordada y genera un alto compromiso de los actores involucra-190

dos. Finalmente, el proceso de legitimación generado por la participaciónde la sociedad y de los actores locales da como fruto una ampliabase de sustentación y sostenibilidad a las políticas públicas procesadasen esta modalidad de gestión participativa.La institucionalidadcomo soporte de las políticas públicas regionalesAl decir de North, «las instituciones son las reglas de juego en unasociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombreque dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuranincentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico.El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionana lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender elcambio histórico» (1995:13).En cualquier arena política, los actores están atentos a las reglas dejuego vigentes y su comportamiento estará pautado por ellas. Hay reglasde juego que favorecen la cooperación, otras que llevan al conflicto,algunas promueven procesos fluidos de toma de decisión y otras queprovocan la paralización o el bloqueo.Para analizar esta dimensión institucional se presenta el siguientecuadrocon tres modelos de institucionalidad para la ejecución de laspolíticas públicas regionales.ConduccióncentralizadaAlianzas estratégicas Modelos de redesConfiguración política Federación Confederación ComunidadUnicidad de la políticapúblicaUna única políticapública regionalPrograma conjunto yautonomía de ejecuciónPolíticas nacionalesautónomasTipo de conducción Dirección Coordinación ArticulaciónInstitución responsable Ejecutivo Parlamento regional EjecutivosPresupuestoPresupuestoinstitucionalPresupuesto global ypresupuestos nacionalesEvaluación Control de gestión Evaluación conjuntaPrincipioordenadorGobierno regionalSupranacionalidadPresupuestosnacionalesEvaluación pornodoIntergubernamentalidadNiveles Un nivel conexo Dos niveles Un nivel disconexo191

A la hora de pensar las políticas públicas regionales los tres modelospresentados en el cuadro tienen ventajas y desventajas.En cuanto a la configuración política regional la federación permitiríael mayor grado de incidencia centralizada pero políticamente es muydifícil que ella sea una realidad para la región en el mediano plazo. Enel otro extremo, la comunidad es mucho más sencilla de construir comoentramado político regional pero tiene la desventaja de la diversidad depolíticas las que no siempre serán convergentes. Como configuración políticala confederación se encuentra en una situación intermedia dado que,por un lado, preserva buena parte de la autonomía de los Estados que laconfiguran y, por otro, puede dar cabida a políticas comunes que atiendana los intereses generales de toda la región.En segundo lugar, el grado de unicidad de las políticas tiene el gradoóptimo en el marco de las alianzas estratégicas que permiten articular unprograma conjunto y aprovechar las sinergias de la acción compartida.En el tipo de conducción los tres modelos permiten recorrer desde ladirección a la articulación pasando por la coordinación. Aquí aparecen losnúcleos de poder y sus formas de relacionamiento. En clave ejecutiva elejercicio de una dirección fuerte es lo mejor mientras que en clave participativala articulación es la que da mejores frutos. La coordinación esuna difícil tarea que puede recoger lo mejor de los dos modelos anteriores(capacidad de ejecución y legitimidad por participación amplia) o puedequedarse con la deslegitimación de una conducción top down y el enlentecimientode un proceso deliberativo sin fin.En cuanto a la institución responsable, tanto en el primer modelocomo en el tercero la responsabilidad recae sobre el Ejecutivo federal olos Ejecutivos nacionales. En el segundo el poder legislativo regional esel centro institucional de la producción de políticas públicas regionales,sobre todo en las fases de formulación y negociación.El presupuesto puede ser un presupuesto institucional único, puedeestar desglosado en uno global y presupuestos nacionales complementarioso estar totalmente atados a los presupuestos nacionales. Si bien laexistencia de un único presupuesto es el ideal, si se logra la complementariedadde los componentes nacionales con uno global se dota de mayorflexibilidad a la ejecución presupuestal. La dependencia de presupuestosnacionales con tiempos de formulación y aprobación diferenciales acarreadificultades difíciles de subsanar.192

En cuanto a las formas de evaluación, en el primer modelo el acentoestá puesto en el control de lo ejecutado por parte de una autoridad central,mientras que en el segundo modelo la evaluación conjunta permitela generación de aprendizajes para todos los participantes del proceso.Finalmente, el tercer modelo implica una evaluación por redes donde susnodos mismos son los lugares privilegiados, lo cual no necesariamenteasegura un aprendizaje homogéneo en toda la red.El principio ordenador de la conducción centralizada es la existenciade un gobierno regional que jerarquiza las formas de funcionamiento,mientras que la supranacionalidad es el principio rector de los procesosbasados en alianzas estratégicas y la intergobernabilidad el leitmotiv delos modelos basados en redes. Las ventajas de la supranacionalidad sobrela intergobernabilidad son notorias, mientras que un grado reducido deefectiva supranacionalidad puede llevar a desear la conducción centralizadamás allá de sus conocidos defectos.Finalmente, se puede observar que las políticas públicas regionales enel marco federativo se mueven en un solo nivel: el regional, en el cual seconectan todas sus partes. En las alianzas estratégicas se da la interacciónentre dos ámbitos, el primero se ubica en el ámbito nacional o depaís y el segundo, abarcativo del anterior, es el regional. Por último, elbasado en el trabajo en redes en el marco de una comunidad de países,es de un solo nivel pero disconexo dadas las diferencias entre países. Lamultiplicidad de niveles y conexión imperfecta tiene la potencialidad dela creatividad e innovación que da la diversidad y, a la vez, el riesgo delcaos generado por la anarquía de diversas partes no siempre coordinanbien sus esfuerzos para lograr los objetivos de las políticas públicas regionalesen marcha.En síntesis, de lo anterior surge como deseable el modelo de lasalianzas estratégicas por ser el más idóneo, en el corto y mediano plazo,para ejecutar políticas públicas regionales flexibles y con capacidad deadaptación a entornos cambiantes. La conducción centralizada es doblementedesaconsejable, por lo difícil que es generar las condiciones políticaspara la construcción institucional de una federación y también porlas desventajas que tiene ante estructuras institucionales más flexibles.En este sentido, la construcción de una institucionalidad con las exigenciasque implica una confederación puede pasar por una primerainstancia donde la conformación de una comunidad de naciones sea la193

meta de mediano plazo, para luego avanzar desde políticas públicas autónomashacia programas conjuntos. En otros términos, de la simplearticulación a la coordinación de actores y políticas, de ejecutivos celososde su radio de incidencia disconexamente conectados a la consolidaciónde un legislativo regional, de la evaluación por nodos a la evaluaciónconjunta y de la intergubernamentalidad a crecientes niveles de supranacionalidad.A modo de cierre¿Están dadas las condiciones políticas como para pensar en el desarrollode policies de carácter regional que trasciendan el ámbito de reflexióntécnico-académico? Se puede afirmar que el juego político regional tieneque pasar de la competencia a la cooperación para contar con las condicionesmínimas para la generación de políticas públicas de carácter regional.En términos de teoría de juegos se debe cambiar la matriz de pagosdel clásico dilema del prisionero al dilema del cazador (Raiffa, 1984) pasardel juego intra-regional del dilema del prisionero donde la defección esla estrategia dominante con independencia de que los otros jugadores coopereno defeccionen, al dilema del cazador donde ante la defección loadecuado es responder con defección pero ante una conducta de cooperaciónla mejor respuesta es la cooperación.En concreto, si en una política como la reseñada de conectividad predominauna estructura de juegos en la interacción entre los países, con eldilema del prisionero como característica principal, encontraríamos quela colaboración por parte de un país como Uruguay para brindar su experienciaen materia logística del Plan Ceibal, no sería devuelta por losdemás con la misma moneda que verían como una desventaja compartir,por ejemplo, sus avances en materia de educación a distancia —como esel caso de Brasil.Incluso cuando la relación pudiera ser cooperativa en lo bilateral—entre Brasil y Uruguay—, la expansión al conjunto de los países delcontinente implicaría la firme convicción por parte de ambos países, deque las ganancias conjuntas, presentes y futuras, de compartir sus ventajascomparativas son mayores que la satisfacción de sus intereses particularesinmediatos.Es preciso, pues, trabajar en la generación de una conciencia regionalque permita visualizar los intereses comunes a perseguir coordinadamente194

por todos: en el dilema del cazador, el interés común es el ciervo al quetodos los cazadores rodean y con paciencia y persistencia terminan atrapando,sin dejarse distraer por los conejos que se cruzan en el camino, queson carne para hoy y hambre para mañana.Para que una estructura de interacción estratégica entre los países dela región funcione es clave la confianza entre los actores políticos participantesdel proceso de integración. De ahí la relevancia del convencimientode que los logros que surgen de la colaboración son mayores que los quese obtienen con conductas competitivas, redituables en el corto plazo peroconducentes a un subóptimo en el mediano o largo plazo.Un peligro adicional es que la estructura del juego asuma el dilema dela gallina como configuración básica: lo que importa allí es la fama de duroy cómo ejercer el liderazgo desde posiciones de supremacía. En la actualcoyuntura la región necesita todo lo contrario, en particular de parte deBrasil, lo que se ha llamado liderazgo benévolo.Muchas veces las actitudes de cooperación en el escenario internacionalson interpretadas como debilidad y se piensa que se tiene el derechoa la defección unilateral porque se piensa que los actores que están en elpolo más desfavorecido de la asimetría de poder no pueden más que continuarcolaborando so pena de sufrir castigos muy duros. Esa es sin dudauna colaboración obligada que generará réditos conjuntos muy por debajodel óptimo posible.En suma, no alcanza con cambiar coyunturalmente los pagos que seobtienen en la interacción entre los países de la región. Se necesita unatransformación más profunda, un cambio de la estructura misma de lamatriz de pagos. La adopción de medidas por una única vez no generasustentabilidad en el tiempo y, por tanto, no lleva a la generación de confianzaentre los actores y a la construcción institucional mínima requeridapara la elaboración de políticas públicas regionales.Debe haber un proceso integrado de políticas públicas que simultáneamenteproduzcan cambios perceptibles y favorables para todos los actores(la agenda corta) y una nueva institucionalidad, creada y recreada en lapraxis misma de la acción política regional (la agenda larga o profunda).En otras palabras, la institucionalización de políticas públicas regionalesemanará de un acuerdo político y social para atender problemas específicos,antes que problemas generales comunes a toda la región, siempre pordefinir en detalles y siempre postergados en su definición precisa. Dicha195

institucionalización tendrá como condición necesaria el contar con ladefinición de normas y reglas de comportamiento acordadas luego deun laborioso proceso de negociación entre múltiples actores políticos ysociales, estableciendo las obligaciones y derechos específicos de cadaactor relevante en los diversos temas. Es lo que se conoce como unanegociación compleja porque involucra a múltiples actores y múltiplestemas (Luján, 2002).Todo ello debe posibilitar la generación de un marco en el que sepuedan establecer objetivos y metas claras y compartidas y contar coninstrumentos para evaluar su consecución. Nada de lo anterior es unacondición suficiente para que se dé un proceso exitoso de institucionalizaciónpero sí es necesario para que el mismo ocurra.Solo una configuración política regional que sea firme partidaria de laintegración sudamericana y mire más allá de los intereses de los actoresprincipales, puede dar viabilidad a un régimen que dé cobijo a políticaspúblicas de largo alcance.Los resultados de la mera retórica integracionista ya se conocen y sonmagros. La hora de solucionar los variados y profundos problemas de laregión no solo es una necesidad imperiosa, sino también una oportunidadúnica para que la región se constituya en un actor de relevancia enel escenario internacional.Finalmente, las políticas públicas regionales remiten, simultáneamente,a la dimensión interna del proceso de integración —en cuanto alos logros concretos obtenidos en materia de desarrollo— y a la dimensiónexterna, esto es el relacionamiento de la región con el mundo. Eneste sentido, no debe olvidarse que una política exterior y de defensa comúnpara Sudamérica no es otra cosa que una política pública regionalespecífica, y solo puede ser adoptada por Estados que puedan asumir uncomportamiento confederado.El éxito o fracaso de dicha política exterior común es harina de otrocostal. Lo que sí es claro es que sin una institucionalidad de soporteno existe ni la oportunidad de impulsar tal política exterior común y,concomitantemente, sin políticas públicas regionales concretas la institucionalidaddifícilmente trascienda la construcción de una burocraciaregional (necesaria pero no suficiente).196

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Alejandro Daniel PerottiElementos básicos para la constituciónde un Tribunal de Justicia del mercosur Alejandro Daniel Perotti esAbogado, Máster en DerechoComunitario, Doctor enDerecho. Profesor de Derechode la Integración de laUniversidad Austral, BuenosAires. Ex Consultor Jurídico dela Secretaría del MERCOSUR.Estudio «Mansueti, Gallo,Sallette & Perotti-Abogados».IntroducciónEn la actualidad, el «sistema» de solución decontroversias del bloque se halla reguladopor el Protocolo de Olivos (PO). La caracterizacióndel régimen mencionado como «sistema»radica, entre otros motivos, en el hechode que el citado Protocolo no es el únicoinstrumento en este ámbito, sino que bajo suamparo se han dictado un gran números denormas que completan y reglamentan susDocumento presentado en el VIº Encuentro de Cortes Supremas del Mercosur, Brasilia,21/11/2008. Dicho encuentro reúne anualmente a los Presidentes de las Cortes Supremas delos Estados Partes del bloque en torno a la discusión y el análisis de temas vinculados al derechoy las instituciones del Mercosur. Cabe destacar que, en esta ocasión, al finalizar el evento lasCortes Supremas de Justicia del Mercosur suscribieron la «Declaración del VI Encuentrode Cortes Supremas de los Estados Partes del Mercosur y Asociados» —disponible en elsitio del Supremo Tribunal Federal de Brasil, —,en la cual resolvieron «[l]acontinuidad de los entendimiento para la posible creación de un tribunal del Mercosur»,decidiendo asimismo «[l]a adopción de la rotatividad de los Encuentros anuales entre los paísesdel Mercosur, sin perjuicio de la manutención de la sede del Foro Permanente en Brasilia,y la realización del próximo Encuentro en la República Argentina, en septiembre de 2009» (las itálicasfueron agregadas). Como se observa, la realización del próximo Encuentro en Argentina,organizado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, podría ser sumamente importantepara nuestro país pues, bajo los auspicios del máximo tribunal de la República, se presenta unaoportunidad inmejorable para avanzar decididamente en la definición de un Tribunal de Justiciadel Mercosur y por qué no, en la elaboración de su Protocolo Constitutivo.Artículo pendiente de publicación, en Argentina, en revista La Ley (Buenos Aires), y enBrasil, en Os dezoito anos do MERCOSUL, ed. Representação Brasileira no Parlamento doMERCOSUL (Brasília).Mi agradecimiento al Dr. José María Gamio quien realizó la presentación de este trabajodurante el «Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma institucional delMercosur», Montevideo, 4 y 5 de diciembre de 2008, sede CEFIR.Firmado en Olivos, Argentina, el 18/02/02 y vigente para todos los Estados Partes desde el01/01/04.199

disposiciones, entre las cuales cabe mencionar, entre las principales, elReglamento del Protocolo de Olivos (RPO) —aprobado por DecisiónCMC N.º 37/03—, el Procedimiento para atender casos excepcionalesde urgencia (art. 24 PO) —aprobado por Decisión CMC N.º 23/04—, lasReglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisión —aprobadaspor Decisión CMC N.º 30/05— y, en especial, el Reglamento delProcedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al TribunalPermanente de Revisión por los Tribunales Superiores de Justicia —aprobadopor Decisión CMC N.º 02/07—. Desde el punto de vista institucional, el Tribunal Permanente de Revisión(TPR) constituye el principal órgano del sistema. El mismo está conformadopor cinco miembros (más cuatro suplentes): cuatro electos por dos años(con posibilidad de renovación), elegidos uno por cada Estado Parte (enconcreto por las Cancillerías), y el quinto (que dura tres años, también conposibilidad de renovación), electo por unanimidad de los Estados Partes (apartir de una lista de dos candidatos propuestos por cada Estado). Esto último—nombramiento por unanimidad— ha provocado que actualmenteel Tpr se encuentre paralizado y no pueda funcionar por falta de acuerdoentre los Estados Partes para nombrar el quinto miembro. Los integrantes del Tpr no tienen carácter permanente, sino disponibilidadpermanente, es decir que el órgano se reúne y se constituye comotribunal solo cuando hay casos. Lo único «permanente» del Tpr es suDecisión del Consejo del Mercado Común (Cmc).Pueden agregarse además, el Anexo del Protocolo de Ouro Preto sobre ProcedimientoGeneral para Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur; así comolas Decisiones Cmc N.º 18/02, Reglamento del Anexo al Protocolo de Ouro Preto-Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur;17/04, Fondo Especial para Controversias; 26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobreDesignación de los Árbitros del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (prórrogay renuncia); 30/04, Reglas Modelo de Procedimiento para los Tribunales Arbitralesad hoc del Mercosur, y 26/05, Procedimiento Especial del Protocolo de Olivos para lasolución de controversias originadas en acuerdos emanados de Reuniones de Ministrosdel Mercosur, y la Directiva CCM (Comisión de Comercio del Mercosur) N.º 17/99,Mecanismo de Consultas en la Comisión de Comercio del Mercosur.Es del caso recordar que el 5º Árbitro del Tpr originario fue designado por la Decisión CmcN.º 26/04, citada, para el período 13/08/04 - 13/08/07 (véase, artículo 4, párrafo 4º, de las Reglasde Procedimiento del Tpr, citadas); por Decisión Cmc N.º 38/07, citada, el Cmc prorrogó elmandato de dicho Árbitro hasta el 13/08/08. Sin embargo, a la fecha y habiendo vencido elmandato del mencionado integrante, el Cmc aún no ha procedido a designar su reemplazante.200

Secretaría que, luego de algunos inconvenientes en cuanto a la elección delSecretario, ha comenzado a funcionar recientemente.El Tpr no tiene un presupuesto asignado para atender a los gastos delórgano propiamente considerado, sino solo para afrontar los casos de controversias y opiniones consultivas. Recién a fines de junio de este año seaprobó un pequeño presupuesto para hacer frente a los gastos más urgentesde funcionamiento del Tpr, así como al sueldo del Secretario. La faltade un presupuesto constituye una debilidad importante del Tpr, 10 y haprovocado la renuncia de un miembro. 11Véase al respecto, Tpr, pleno, Resolución N.º 01/2007, sobre elección del Secretario y elevaciónal Cmc, de 8 de junio de 2007 (inédita); pleno, Resolución N.º 02/2007, sobre confirmaciónde la Resolución N.º 01/2007, de 9 de julio de 2007 (inédita); pleno, ResoluciónN.º 03/2007, sobre objeciones a la calificación en el concurso para la elección del Secretariodel Tribunal, de 10 de octubre de 2007 (inédita), y, pleno, Resolución N.º 04/2007, sobreelección del Secretario y elevación al Cmc (II), de 10 de octubre de 2007 (inédita). Ningunade las resoluciones mencionadas ha sido publicada por la Secretaría del Mercosur (SM)—ni en el Boletín Oficial del Mercosur, ni en su página web, como ha ocurrido con todos los demás laudos y opiniones consultivas emitidosa la fecha— a pesar de que el Tpr determinó que todas tenían carácter público.Véase, además de la citada Decisión Cmc N.º 17/04, las Resoluciones Gmc (Resolucionesdel Grupo Mercado Común) N.º 40/04, Honorarios de los Árbitros y Expertos en el ámbitodel sistema de solución de controversias en el Mercosur; 41/04, Reglamentacióndel Fondo Especial para controversias creado por la Decisión Cmc N.º 17/04; 19/08,Honorarios de los Árbitros en el ámbito del sistema de solución de controversias en elMercosur, y 20/08, Honorarios de los Árbitros del Tribunal Permanente de Revisión-Resolución TPR N.º 1/2008 y Laudo TPR N.º 1/2008.Véase la citada Decisión Cmc N.º 02/07 (artículos 11 y 12) y las Resoluciones GMCN.º 40/04, citada; 02/07, Autorización para la utilización excepcional del Fondo establecidoen la Dec. Cmc N.º 17/04 «Fondo Especial para controversias» para la financiación deopiniones consultivas, y 46/07, Formularios para la tramitación del pago de gastos derivadosde la emisión de Opiniones Consultivas solventados a través de la «Cuenta Especial paraOpiniones Consultivas».Véase Resoluciones Gmc N.º 72/06, Presupuesto provisorio de la Secretaría del TribunalPermanente de Revisión; 26/08, Presupuesto Mercosur (artículo 5), y 27/08, Presupuestode la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión para el período julio a diciembre de2008.10 No está demás recordar que la Decisión Cmc N.º 26/03, Programa de Trabajo delMercosur 2004-2006, estableció como una de las metas a alcanzar la puesta «en funcionamientoel Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, dotándolo de la infraestructuray recursos necesarios para el adecuado ejercicio de sus tareas» (Anexo, literal 3.2. Las itálicasfueron agregadas).11 Véase Decisión Cmc N.º 41/07, citada.201

La sede del Tpr se halla en la ciudad de Asunción, 12 Paraguay, 13 segúnlo prevé el artículo 38 del Po. 14El Tpr tiene las siguientes competencias:a. resolver las controversias entre Estados Partes por acceso directo —legitimaciónactiva: solo los Estados Partes (de oficio, o a instancias de unreclamo de un particular);b. resolver las controversias entre Estados Partes por recurso de revisióncontra los laudos del Tribunal ad hoc (que es otro tribunal del bloque)—legitimación activa: los Estados Partes (según lo mencionado en elítem anterior) que hayan sido partes en una controversia tramitada yresuelta ante el Tribunal ad hoc;c. dictar medidas excepcionales y de urgencia en caso de restricciones ala libre circulación de mercaderías cuando se trata de productos determinados15 —legitimación activa: los Estados Partes. La presentecompetencia aún no puede ser ejercitada pues la Decisión del CMCque la reglamenta (N.º 23/04, citada) aún no está vigente por falta deincorporación al derecho interno por Brasil; yd. responder las opiniones consultivas que le planteen los órganos decisoriosdel Mercosur (CMC, Gmc y Ccm) y el Parlamento delMercosur (PM), los Estados Partes actuando conjuntamente, y losSuperiores Tribunales de Justicia de los Estados Partes (o los tribunalesinferiores, a través de los Superiores Tribunales de Justicia). Larespuesta del Tpr no es obligatoria. 1612 Av. Mariscal López entre Av. Gral. Santos y Vicepresidente Sánchez —Edificio «VillaRosalba»—, Asunción, Paraguay.13 Por Decisión N.º 01/05, el Cmc aprobó el «Acuerdo de Sede entre la República delParaguay y el Mercado Común del Sur (Mercosur) para el Funcionamiento del TribunalPermanente de Revisión».14 El antecedente de dicha disposición se encuentra en la antigua Decisión Cmc N.º 28/94,por la cual se estableció que «Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc, a que se refiere el artículo8º del Protocolo de Brasilia, tendrán como sede la ciudad de Asunción» (artículo 1).15 La mencionada Decisión Cmc N.º 23/04 establece que el presente mecanismo podrá utilizarsecuando «se trate de bienes perecederos, estacionales, o que por su naturaleza y característicaspropias perdieran sus propiedades, utilidad y/o valor comercial en un breve períodode tiempo, si fueran retenidos injustificadamente en el territorio del país reclamado; o debienes que estuviesen destinados a atender demandas originadas en situaciones de crisis enel Estado Parte importador».16 Artículo 11 del RPO.202

Puede concluirse, a partir de la base normativa y la práctica, que laestructura y debilidad del Tpr no condice con la etapa avanzada del procesode integración y ha provocado no menores inconvenientes entre losEstados Partes.Elementos básicos para la constituciónde un Tribunal de Justicia del MercosurTeniendo en cuenta el desarrollo del Mercosur, así como su progresivoavance, y en particular su estado actual de evolución, resultaría convenienteanalizar la eventualidad de la creación de un Tribunal de Justiciapara el bloque.En esta dirección, no puede pasar desapercibido que los órganos regionalesya han tomado la decisión de proceder en tal sentido. En efecto,el Cmc ha determinado la necesidad de reformar el sistema de soluciónde controversias establecido en el Protocolo de Olivos en sus DecisionesN.º 29/06, sobre Reforma institucional, en la cual instruye al GANRI(Grupo de Alto Nivel sobre Reforma Institucional) «a considerar, conprioridad, los siguientes lineamientos para la reforma institucional delMercosur… Perfeccionamiento del sistema de solución de controversiasdel Mercosur y fortalecimiento de sus órganos institucionales»(artículo 2); 09/07, sobre Reforma institucional, en la que instruye específicamenteal GANRI «a elaborar y someter al Consejo del MercadoComún, antes de fines de junio de 2007, ajustes al Protocolo de Olivosen base a las propuestas de los Estados Partes» (artículo 2); 17/07, a travésde la que decide «[p]rorrogar hasta junio de 2008 el plazo establecidoen la Decisión Cmc N.º 09/07 para que el [GANRI], elabore y sometaal Consejo del Mercado Común, ajustes al Protocolo de Olivos en base alas propuestas de los Estados Partes», y 56/07, sobre Reforma institucional,en la que el Cmc, al tiempo de prorrogar hasta el 30/06/2009 el plazodel GANRI, determinó que dicho grupo eleve «al Gmc, antes de junio de2008, propuestas sobre los siguientes temas:… b) Perfeccionamiento delsistema de solución de controversias del Mercosur y fortalecimientode sus órganos institucionales, que incluyan los trabajos en el marcode la Decisión Cmc N.º 17/07 relativos a una propuesta de ajustes alProtocolo de Olivos». De allí que el presente, sea un momento propiciopara impulsar el análisis sobre la creación de un Tribunal de Justicia delMercosur (en adelante TJM).203

Si la decisión en avanzar hacia un órgano como el mencionado existe,el paso siguiente es la definición acerca de los siguientes tópicos del Tjm,entre otros:a. nombre, naturaleza, permanencia y sede;b. integración: número, requisitos, elección y duración;c. presupuesto;d. competencias y legitimación activa;e. carácter de su jurisdicción;f. cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivo.Nombre, naturaleza, permanencia y sedeEn cuanto al nombre, lo cual no constituye un detalle menor pues defineen algún sentido el alcance y las competencias del órgano, deberíaser: Tribunal de Justicia del Mercosur; y su función esencial, garantizar elrespeto del Derecho mercosureño en su interpretación y aplicación.La naturaleza del Tjm debería ser la de un órgano de carácter jurisdiccional,teniendo en cuenta las atribuciones con las cuales se dotará almismo —véase infra—, como así también el hecho de que se relacionarámuy asiduamente con los Poderes Judiciales de los Estados Partes, loscuales deberán ver en el Tjm un «par» con quien poder «comunicarse» entérminos institucionalmente idénticos.En lo que hace a la actuación del Tjm, la solución que se impone essu permanencia, esto es que sea de funcionamiento constante y regular, yaque, como se dijo en otra oportunidad, el «mecanismo de reuniones adhoc [del Tpr]…, provoca innumerables inconvenientes, entre los principales,impide la formación de un espíritu de cuerpo jurisdiccional y deuna doctrina judicial estable, la profesionalización y especialización delTribunal y sus miembros, la consolidación interna y externa del órgano,su representatividad internacional y su percepción por parte de los demástribunales nacionales e internacionales y en particular de los habitantesdel Mercosur». 17 Por otro lado, así ocurre en todos los casos deprocesos de integración regional que cuentan con un órgano equiparable,a saber, en las Comunidades Europeas (Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas, TJCE), en la Comunidad Andina (Tribunal de17 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión y Estado de Derecho en el Mercosur,ed. Marcial Pons-Fundación Konrad Adenauer, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008,pp. 36-37.204

Justicia de la Comunidad Andina, Tjca) y en el Sistema de la IntegraciónCentroamericana (SICA, Corte Centroamericana de Justicia, Ccj); y ellolo fue desde un comienzo, es decir aun cuando el número de casos no eraexcesivo. De hecho, el número de asuntos a tratar no constituye una condiciónsine qua non para dotar de carácter permanente al Tjm, pues existenotros ámbitos de actuación que no requieren de un «caso» controversialpara que sea necesario que el mismo se reúna. Además, si se repara en lacantidad de opiniones consultivas que pueden llegar a ser peticionadas porlos tribunales nacionales 18 al Tjm, teniendo en cuenta que anualmente sedictan en los cuatro Estados Partes más de 200 sentencias vinculadas alderecho mercosureño, se comprenderá fácilmente que el tribunal tendránumerosos expedientes para atender. Por lo demás, el número de sentenciasde los jueces internos va en franco aumento.Asimismo, la calidad de permanente del órgano jurisdiccional fue establecida,como un anhelo, tanto por el Tratado de Asunción (Anexo III,literal 3), 19 como por el Protocolo de Brasilia (artículo 34) 20 y el Protocolode Ouro Preto (POP) (artículo 44). 21 Más aún, el PO hoy vigente recono-18 En la hipótesis de las opiniones consultivas solicitadas por los tribunales nacionales, «estaspueden definirse como “el mecanismo de cooperación judicial que permite a todo juez internode un Estado Parte, de cualquier fuero y jurisdicción territorial (federal, nacional o provincial),que se encuentre ante un caso en el cual se discuta la interpretación o aplicación de unanorma del Mercosur, o su validez, remitir al Tribunal del Mercosur una petición paraque este desentrañe el alcance y sentido de la misma, así como se expida sobre su validez oinaplicación; actualmente, dicha solicitud debe ser encaminada al Tribunal regional por eljuez interno, por medio de la Corte Suprema respectiva, sin la intervención de la Cancillería”.Es decir, se trata de un procedimiento de cooperación, de colaboración entre dos tribunales,uno nacional —que es el juez requirente de la OC— y otro regional —el Tpr—, que se ejercitade forma absolutamente directa, esto es sin intervención de terceros, ni de la Cancilleríani de ningún ministerio del Poder Ejecutivo Nacional. Es un contacto directo entre dostribunales» [Alejandro Perotti, «Rol de los abogados y jueces en las Opiniones Consultivasal Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur. Valor jurídico de las OpinionesConsultivas. Acordada N.º 13/08 de la Corte Suprema», pendiente de publicación en «1erasJornadas Internacionales de Derecho aduanero (Buenos Aires, 12-14/08/08)», AsociaciónArgentina de Estudios Fiscales, ed. Errepar, Buenos Aires, Argentina, 2008, p. 3].19 «Antes del 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes adoptarán un Sistema Permanentede Solución de Controversias para el Mercado Común.»20 «El presente Protocolo permanecerá vigente hasta que entre en vigor el Sistema Permanentede Solución de Controversias para el Mercado Común a que se refiere el numeral 3 delAnexo III del Tratado de Asunción.»21 «Antes de culminar el proceso de convergencia del Arancel Externo Común, los EstadosPartes efectuarán una revisión del actual sistema de solución de controversias del Mercosurcon miras a la adopción del sistema permanente a que se refieren el ítem 3 del Anexo III delTratado de Asunción, y el artículo 34 del Protocolo de Brasilia.»205

ce también tal exigencia, al disponer que «[a]ntes de finalizar el procesode convergencia del arancel externo común, los Estados Partes efectuaránuna revisión del actual sistema de solución de controversias, a finde adoptar el Sistema Permanente de Solución de Controversias para elMercado Común a que se refiere el numeral 3 del Anexo III del Tratadode Asunción» (artículo 53 Revisión del sistema).La sede del Tjm debería continuar siendo la del Tpr, es decir la ciudadde Asunción, dado que esto ha sido una reivindicación histórica de laRepública del Paraguay. 22Integración: número, requisitos, elección y duraciónEl Tjm podría estar integrado por igual número de jueces (y su respectivosuplente) al de Estados Partes del bloque, sin que pueda existir másde un juez nacional de uno de dichos Estados, salvo el caso en el que elnúmero sea par, en cuyo supuesto, por sistema de selección a determinar,podría elegirse un segundo nacional de un único Estado Parte. 23Si se sigue la práctica del Derecho comunitario comparado, como asítambién el requisito del 5º Árbitro del Tpr en el Mercosur, los juecesdeberían tener la nacionalidad de algún Estado Parte.El tratado constitutivo debería garantizar la plena independenciade los jueces del Tjm en el ejercicio de sus funciones, con relación a losGobiernos de los Estados Partes, a toda autoridad pública y a los particulares(personas físicas o jurídicas). Esto debería traducirse en un doblemandato: para los Estados Partes, en el sentido de respetar dicha indepen-22 Además de la Decisión Cmc N.º 28/94 mencionada y del artículo 38 del PO, es del casorecordar que el Estatuto del Tribunal Administrativo-Laboral del Mercosur (Tal)—aprobado por Resolución Gmc N.º 54/03— prevé en su artículo 16 (Sede y funcionamientodel Tribunal) que «[s]i en el futuro se extendiera la jurisdicción y competencia delTal a las cuestiones administrativo-laborales de las relaciones de los funcionarios de otrosórganos de Mercosur con sede en una ciudad distinta a Montevideo, la sede del Tal serála ciudad de Asunción, teniendo en cuenta lo dispuesto en los respectivos acuerdos de sedede esos órganos. No obstante ello, el TAL podrá funcionar en otras ciudades de los EstadosPartes del Mercosur, por decisión de sus miembros y según los requerimientos de cadacaso». Cabe constatar que el artículo 5 (Convocatoria y funcionamiento del TAL), párrafo segundo,del Estatuto establece que «[e]l Tal sesionará en la sede de la SM [Secretaría delMercosur - Montevideo], la que le proporcionará los servicios técnicos y administrativospara su funcionamiento».23 Así sucede en las Comunidades Europeas, aunque no es la práctica en la ComunidadAndina y en el SICA, procesos en los cuales se acepta que el respectivo Tribunal de Justiciaesté integrado por un número par de miembros.206

dencia, comprometiéndose a no influir, de manera alguna, en los jueces;y para estos últimos, como obligación y condición de permanencia en elcargo, el no aceptar instrucción, sugerencia o influencia de ningún EstadoParte. Evidentemente, esta característica encuentra relación directa, entreotros extremos, con el carácter permanente de los jueces y las condicionesy calidades de su remuneración para el cargo.En el sistema tribunalicio comparado existe un requisito general quees exigencia unánime, y se traduce en que para ser jueces del TJCE, delTJCA o de la CCJ, los candidatos deben reunir las condiciones requeridasen el país de su nacionalidad para el ejercicio de las más altas funcionesjudiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia, más allá de su alta idoneidadmoral e imparcialidad. Esto, además de garantizar una adecuadacomposición de un «tribunal de justicia», atiende a un elemento paranada menor, y es que de esta manera los jueces nacionales, en particularlos Superiores Tribunales de Justicia, percibirán al Tjm como un «par»institucional, lo cual facilitará sobradamente el contacto entre ambas esferasjurisdiccionales.En cuanto al proceso de elección, y en particular teniendo en cuenta elprincipio de la división de poderes —reconocido en el derecho constitucionalde los cuatro Estados Partes—, sería interesante revisar la posibilidadde que los jueces del Tjm sean elegidos directamente por los SuperioresTribunales de Justicia de los Estados Partes, 24 por consenso. Ello, ademásde lograr una sana separación e independencia del Tjm con relación alos respectivos Poderes Ejecutivos nacionales, 25 consolidaría al Tribunal yfacilitaría «su más rápida inserción dentro de los Poderes Judiciales de losEstados Partes». 26 Más aún, si acaso se quisiera dotar de mayor respaldoinstitucional y aval democrático, 27 imitando el régimen interno de elecciónde los jueces de los Poderes Judiciales nacionales, podría pensarse en una24 Tal como son elegidos los magistrados de la CCJ del SICA.25 En este sentido, cabe recordar el Decreto 222/03 de la República Argentina (19/06/03,Boletín Oficial 20/06/03), el cual reglamenta la atribución constitucional del Presidentepara proponer al Senado de la Nación los candidatos para cubrir las vacantes producidas enla Corte Suprema de Justicia de la Nación —CSJN, Argentina—.26 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 158-159.27 Es del caso resaltar que según el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, amás tardar el 31/12/2010, todos los parlamentarios del PM deberán haber sido electos porsufragio universal, secreto y obligatorio.207

intervención —a manera de consulta u otro mecanismo— del PM 28 endicho proceso.Ello, por otro lado, fue sugerido por algunos jueces de los SuperioresTribunales de Justicia de los Estados Partes, en el marco de las reunionesdel Foro Permanente de Cortes Supremas del Mercosur. 29Una cuestión íntimamente vinculada a la independencia del Tjm, tienerelación con la duración de los mandatos de sus jueces. En este sentido,ninguno de los Tribunales de Justicia comparables (TJCE, Tjca y Ccj) poseeun período de ejercicio en el cargo tan exiguo como el de los miembrosdel Tpr, salvo en el caso del 5º Árbitro. 30 A mayor duración en el cargo,mayor estabilidad e independencia de los jueces. Una extensión temporalde seis años, con la posibilidad de reelección, podría ser una solución interesante.PresupuestoOtro elemento que se halla en relación directa con la independenciadel órgano es su autonomía presupuestaria, de lo cual, si se toma encuenta los presupuestos comparados de otros sistemas de integración, elMercosur ha dado muestras de una gran debilidad. 31Una sugerencia en tal sentido podría ser que el presupuesto del Tjmsea aportado por los Estados Partes, bien sea a partir de cuotas igualitarias28 Tal vez podría analizarse una adaptación del régimen de participación del ParlamentoEuropeo a la hora de la elección de los «comisarios» de la Comisión Europea.29 En efecto, la posibilidad de que sean los tribunales supremos quienes elijan a los miembrosdel TJM, o al menos participen sustancialmente en su elección, fue una sugerencia expuestapor Dreyzin de Klor, Adriana (en su ponencia «El Tpr y las opiniones consultivas», ofrecidaen la Reunión Preparatoria del 4º Foro de Cortes Supremas de Justicia del Mercosur,11 de agosto de 2006, Asunción, Paraguay), quien aludió a que la misma surgió a partir deideas intercambiadas con el Ministro Ricardo Lorenzetti (al momento juez de la CSJN yrepresentante de dicho alto tribunal en la citada Reunión).30 Los jueces del TJCE son electos por seis años, existiendo renovación parcial cada tres añosy estando permitida su reelección sin límites; los jueces del TJCA son electos en las mismascondiciones, salvo en cuanto a su renovación en el cargo, lo cual solo está habilitado por unaúnica vez; y finalmente, los magistrados de la CCJ duran en sus cargos 10 años, sin renovaciónparcial y con la posibilidad de reelección indefinida.31 Para una comparación entre los presupuestos del TJCA, de la CCJ y del Mercosur(Tpr), puede verse, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit.,pp. 34-35, y «Presupuesto comparativo del sistema de solución de controversias: Mercosur–Comunidad Andina–Sistema de la Integración Centroamericana», en MercosurabcNewletter N.º 204, Buenos Aires, 10/07/08, .208

(como ocurre con el presupuesto de la SM), bien a través de un régimenacorde a la recientemente adoptada política de reducción de las asimetríasen el bloque (lo que significaría aportes diferenciados, según el grado dedesarrollo económico). Otras alternativas serían utilizar fondos del Fondopara la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), 32 o imputarparte de la recaudación de la renta aduanera del bloque. 33Competencias y legitimación activaSin desmedro de la importancia de los tópicos antes analizados, el presenteapartado resulta crucial para la definición del Tjm que se quiera establecer.Bien es cierto que la importancia, estatura y rol institucionales delTjm no será consecuencia exclusiva de las competencias que se le asignen—sino también, entre otros extremos, del modo en que el Tribunal lasutilice—, sin embargo aquellas resultan de un valor sustancial.Podrían proponerse las siguientes competencias:Acción de nulidadLa cual podría dirigirse contra actos y normas de los órganos delMercosur que contraríen normas del bloque de jerarquía superior.La presente acción puede justificarse, entre otros motivos, por el hechode que su ausencia en el actual esquema procesal vigente (Tpr, Po)abre la posibilidad para que los jueces nacionales —ante la ausencia deuna jurisdicción competente y ante la exigencia constitucional de accesoa la jurisdicción como derecho fundamental— se vean obligados a ejercerel correspondiente control de legalidad de las normas mercosureñas. Esdecir, la falta de la acción de nulidad enfrenta a los jueces internos con ladisyuntiva entre anular una norma del bloque o rechazar el ejercicio de lagarantía constitucional de acceso a la jurisdicción. Todo ello con el aditamentode que las normas regionales son parte de un ordenamiento diferentedel nacional, en cuya elaboración han participado varios Estados. 3432 Véase Decisiones Cmc N.º 19/04, Convergencia Estructural del Mercosur y financiamientodel proceso de integración, artículo 1.b; 45/04, Fondo para la ConvergenciaEstructural del Mercosur (FOCEM), artículo 1; 18/05, Integración y funcionamientodel Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de las Instituciones delMercosur, artículo 2, y 24/05, Reglamento del Fondo para la Convergencia Estructuraldel Mercosur, Anexo, artículo 30, inciso IV, entre otras.33 Véase Decisión Cmc N.º 54/04, Eliminación del doble cobro del AEC y la distribución dela renta aduanera, y normas concordantes.34 El eventual control de legalidad comunitaria que pueden ser llamados a ejercer los jueces209

La legitimación activa para esta acción podría ser reconocida en cabezaa) de los Estados Partes (en todos los casos, 35 o solo en aquellos en los queno hayan votado positivamente a favor de la norma impugnada), 36,37 b) dedeterminados órganos del Mercosur (órganos decisorios, PM y SM) y c)de los particulares (en los supuestos en los que la norma afecte sus derechossubjetivos o intereses legítimos).Acción por omisiónEsta acción, que constituye el anverso de la mencionada en el párrafoanterior, podría ser incoada en los supuestos en los que los órganos delMercosur, inobservando un mandato de actuación expreso del derechodel bloque, no adopten un acto o una norma de su competencia. En efecto,la legalidad comunitaria se vería resquebrajada tanto en el caso de un actoo norma que infrinja una norma superior, como en el supuesto en el que lafalta de actuación de un órgano regional viola igualmente una disposiciónsuperior que lo mandata a intervenir.La legitimación activa recomendada estaría en beneficio a) de losEstados Partes, b) de determinados órganos del Mercosur (órganos decisorios,PM y SM) y c) de los particulares (en los supuestos en los que lanorma afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos). Podría pensarseen el agotamiento de la vía administrativa previa, a través de la exigenciade un requerimiento de actuación presentado ante el propio órgano,peticionando la adopción del acto o norma en cuestión.Acción de incumplimientoLa presente acción podría intentarse ante el Tjm contra toda acción uomisión de un Estado Parte que sea contraria a una disposición del derechomercosureño.nacionales no constituye una hipótesis meramente abstracta, sino que ello ha ocurrido en lapráctica, y con resultados diferentes según el Estado Parte; cfr. en Argentina, in re «Dotti»de la CSJN, 1998; en Brasil, los asuntos vinculados al régimen de circulación de vehículode turista comunitario del Mercosur, regulado por la Resolución Gmc N.º 131/94, quetramitó en varios expedientes sentenciados por el Tribunal Regional Federal de la 4ª Regióny que llegó al Superior Tribunal de Justicia; y en Uruguay, la sentencia N.º 1.016/98 delTribunal de lo Contencioso Administrativo (in re «Aliança da Bahía, 1998).35 Sistema del TJCE.36 Sistema del TJCA y de la CCJ.37 Cabe recordar que el artículo 37 del POP exige el consenso para la adopción de las normasdel Mercosur, lo cual impide el voto negativo (veto), aunque no así la abstención.210

La legitimación activa, en este caso podría ser establecida para:a. los Estados Partes: lo cual ya existe en el sistema procesal vigente en elbloque;b. determinados órganos del Mercosur: aquí la innovación debería sermayor, visto el régimen institucional del proceso de integración. En primerlugar, no tendría mayor sentido dotar de legitimación activa a losórganos decisorios, dado que los mismos, en su actual composición, representana los Estados Partes. Podría analizarse la opción de otorgar talcapacidad procesal al PM, dada su futura integración (véase ut supra).Resultaría sumamente conveniente crear un órgano fiscalizador independiente38 que, de manera imparcial y equidistante de los EstadosPartes, controle que estos últimos cumplan fielmente el ordenamientojurídico regional. En esta dirección, tal como se constató antes de ahora,puede afirmarse que «es manifiesto que en el marco de un procesode integración, un sistema de solución de controversias que restrinja lalegitimación activa por incumplimiento del derecho solo a los Estadossocios, resulta inadecuado y a la vez contrario a la dinámica del propioproceso. Todos los esquemas de integración, sin excepción, demuestranen la práctica que los Estados miembros son totalmente esquivos yremisos a interponer demandas contra otro Estado en las hipótesis deincumplimiento del ordenamiento jurídico. En efecto, en las ComunidadesEuropeas ello ha ocurrido solo en tres oportunidades: ReinoUnido/Francia (1979), Bélgica/España (2000) y España/Reino Unido(2006); en la Comunidad Andina, en tres: Venezuela/Ecuador (1997),Venezuela/Colombia (1997) y Colombia/Venezuela (2002); en el Sistemade la Integración Centroamericana, en dos: Nicaragua/Honduras(2001) y Honduras/Nicaragua (2001), y en el Common Market for Easternand Southern Africa (Mercado Común del Este y Sur de África…,COMESA), en una ocasión: Etiopía/Eritrea (2001)». 39c. Los particulares: en este aspecto no existe un modelo consolidado enel derecho comparado. Así, mientras en la Comunidad Andina y enel SICA los particulares tienen plena competencia para interponer de-38 Al estilo de la Comisión de las Comunidades Europeas o de la Secretaría General de laComunidad Andina.39 Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 55-56.211

mandas de incumplimiento contra los propios Estados, en las ComunidadesEuropeas carecen de tal vía procesal. Si acaso puede servircomo antecedente, debe recordarse que el Cmc, a través de la citadaDecisión Cmc N.º 26/03 (Programa de Trabajo 2004-2006), resolvió«[f ]ortalecer la participación del sector privado en el proceso de integracióndel Mercosur», para lo cual instruyó a los órganos competentesa que «anali[cen] alternativas para la participación de agentesprivados en el sistema de solución de controversias». 40En cualquiera de los supuestos, podría pensarse en una fase administrativaprevia ante un órgano del Mercosur determinado, como condiciónpara acceder al Tjm. 41Cuestión prejudicialLa cuestión prejudicial es el mecanismo de cooperación entre elTribunal de Justicia regional y los jueces y tribunales del Poder Judicialde los Estados miembros, en el marco del cual el primero responde lasconsultas de interpretación o de validez de las normas regionales que lecursan los segundos, en el contexto de una causa que tramita ante la justiciainterna y en la cual inciden dichas normas.En algunos supuestos —jueces o tribunales de última instancia ordinariadel caso principal, o aquellas hipótesis en las que el juez o tribunal,de cualquier instancia, duda sobre la validez de la norma regional— esobligatorio para el juez o tribunal nacional elevar la cuestión prejudicial alTribunal de Justicia. Por otro lado, la cuestión prejudicial puede ser decididapor el juez o tribunal interno, de oficio o a instancia de parte.Este procedimiento constituye la principal herramienta de que disponenlos procesos de integración para garantizar la efectiva y uniforme interpretacióny aplicación del derecho regional en el territorio de los Estadosmiembros. A su vez, la práctica comparada demuestra que los principiosesenciales del ordenamiento jurídico del bloque suelen ser construidos apartir de la cuestión prejudicial, y no en el marco de otros procesos, seguramentedebido al carácter no controversial de la presente vía. Por otrolado, desde el punto de vista cuantitativo la cuestión prejudicial explica lagran mayoría de los asuntos decididos por los respectivos Tribunales de40 Decisión Cmc N.º 26/03, Anexo, literal 3.2.41 Tal como sucede en las Comunidades Europeas y en la Comunidad Andina, no así en elSICA.212

Justicia de las Comunidades Europeas 42 y de la Comunidad Andina. 43 Deallí que no pueda dudarse de que la cuestión prejudicial es la más importantede las competencias que pueden otorgarse a un Tribunal de Justicia.Un extremo que debe ser examinado especialmente tiene relación conlos jueces competentes para encaminar una cuestión prejudicial al Tjm. Enel sistema actual —Po—, se ha regulado la opinión consultiva, la cual, sibien puede ser solicitada por cualquier juez nacional, solo puede ser transmitidaal Tpr a través de los Superiores Tribunales de Justicia nacionales. 44Sin embargo, la experiencia europea demuestra que los jueces y tribunalesnacionales más propensos al planteamiento de la cuestión prejudicial no sonlos tribunales supremos, sino los órganos jurisdiccionales inferiores; 45 en el42 Para citar algunos ejemplos: en el caso del , durante el año 2006 le fueron sometidas alTribunal de Justicia, 251 cuestiones prejudiciales —de interpretación y de validez—, lo quesignificó el 47% del total de 537 asuntos registrados [«24º informe anual de la Comisiónsobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2006), documento Com(2007)398 final, 17/07/07, Anexo VI, pp. 1-2; el resto de los asuntos se distribuyeron entre recursosde incumplimiento, recursos de nulidad, recursos por omisión, recurso por responsabilidadextracontractual, etcétera]; en el 2005 llegaron al Tribunal de Justicia 474 asuntos, de loscuales 221 fueron cuestiones prejudiciales, es decir el 46% del total [«23º informe anual dela Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2005), documentoCom(2006) 416 final, 24/07/06, Anexo VI, p. 1-2]; en el 2004, de los 531 asuntos elevadosal Tribunal de Justicia, 249 fueron cuestiones prejudiciales (46%) [«22º informe anual de laComisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2004), documentoCOM(2005) 570 final, 23/12/05, Anexo VI, p. 3]; en el 2003, se plantearon a dicho tribunal210 cuestiones prejudiciales, sobre un total de 561 asuntos (37%) [«21º informe anual de laComisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2003), documentoCom(2004) 839, 30/12/04, Anexo VI, p. 1-2], y en el 2002, sobre un total de 477 asuntos,216 correspondieron a cuestiones prejudiciales (45%) [«20º informe anual de la Comisiónsobre el control de la aplicación del Derecho comunitario» (2002), documento Com(2003)668 final, 21/11/03, Anexo VI, p. 3].43 En el caso del TJCA, en cuanto a los asuntos registrados en el año 2006 y con sentencias o decisionesinterlocutorias publicadas en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GOAC) en elperíodo 03/01/06 a 16/02/07 (Goac N.º 1279 a 1464), resulta que del total de 154 expedientes,142 (casi el 92%) respondieron a solicitudes de Interpretación Prejudicial (en adelante,IP) planteadas por los jueces nacionales, el resto se dividió en 3 Acciones de Incumplimiento(en adelante, AI), 8 Sumarios por incumplimiento de sentencias y 1 Recurso por Omisión; delos asuntos registrados en el 2005 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas enla Goac del 10/01/05 al 16/02/07 (Goac N.º 1156 a 1464), de un total de 239 expedientes,230 fueron IP (96%) y el resto, 7 AI y 2 Demandas Laborales; y, finalmente, de los asuntosregistrados en el 2004 y con sentencias o decisiones interlocutorias publicadas en la Goacdel 13/01/04 al 16/02/07 (Goac N.º 1027 a 1464), en total 176 expedientes, 166 fueron IP(94%) y el resto, 8 AI y 2 Acciones de Nulidad.44 Véase artículo 2 de la Decisión Cmc N.º 02/07 citada.45 Así, en el año 2006, de las 251 cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia,171 (es decir el 68%) fueron peticionadas por órganos jurisdiccionales inferiores (comparar213

caso andino, el dato es aún más evidente. Más aún, en el caso europeo, enmás de cincuenta años de integración, salvo excepcionalísimos supuestos,ningún tribunal constitucional nacional 46 —a pesar de estar obligado a hacerlopor la letra del Tratado de las Comunidades Europeas— ha elevadocuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, y ello a pesar de que dichossupremos órganos suelen aplicar normas del Derecho comunitario.Por ello, lo conveniente sería regular este mecanismo de manera quecualquier órgano jurisdiccional nacional pueda plantearle directamentecuestiones prejudiciales al Tjm. 47Debería establecerse, en cuanto a la atribución para elevar cuestionesprejudiciales, que podrá hacerlo todo órgano jurisdiccional nacional, evitandomencionar —tal como lo hace la normativa vigente sobre opinionesconsultivas al Tpr— 48 a los órganos del Poder Judicial (o a causas quetramitan en el Poder Judicial) dado que esto restringe el alcance y, eventualmente,podría dejar afuera, por ejemplo en Argentina, a órganos jurisdiccionalescotidianamente vinculados a la aplicación del Derecho delMercosur como lo es el Tribunal Fiscal de la Nación.En cuanto a la obligatoriedad de realizar el planteo de una cuestión prejudicial,cabría sugerir que ello tuviera lugar cuando la sentencia que va adictar el órgano jurisdiccional nacional, no pudiera ser objeto de recurso«24º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2005, 157 (71%) sobre untotal de 221 cuestiones prejudiciales (comparar «23º informe anual de la Comisión…», cit.,pp. 1-1 a 1-3); en el 2004, 155 (62%) sobre un total de 249 cuestiones prejudiciales (comparar«22º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3); en el 2003, 149 (70%) sobreun total de 210 cuestiones prejudiciales (comparar «21º informe anual de la Comisión…»,cit., pp. 1-1 a 1-3); y en el 2002, 126 (58%) sobre un total de 216 cuestiones prejudiciales(comparar «20º informe anual de la Comisión…», cit., pp. 1-1 a 1-3). Cabe resaltar que ladivisión que hace la Comisión a la hora de determinar el origen de las cuestiones prejudicialesno distingue estrictamente entre Superiores Tribunales de Justicia nacional y órganosjurisdiccionales inferiores, sino que —en muchos casos— incluye dentro del primero tribunalessuperiores pero no supremos, por lo que el porcentaje a favor de los inferiores esaún más abultado.46 Véase, Alejandro Perotti, Tribunal Permanente de Revisión…, cit., pp. 88-89.47 Véase en tal sentido, la sugestiva afirmación de la Comisión Europea que obra en suComunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo,al Comité de las Regiones y al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, «relativaa la adaptación de las disposiciones del título IV del Tratado constitutivo de la ComunidadEuropea referentes a las competencias del Tribunal de Justicia, con el fin de garantizar unaprotección jurisdiccional más efectiva», de 28 de junio de 2006, Com(2006) 346 final, pp. 8a 9 y nota 21.48 Véanse artículos 4, inciso 1, del RPO, y 3 y 4 de la Decisión Cmc N.º 02/07, citados.214

judicial ordinario, según el derecho interno del Estado Parte de que setrate, o también cuando dicho órgano —sea o no su decisión susceptiblede recurso ordinario— se inclina por declarar la invalidez de una normamercosureña. El primer supuesto se justifica dado que de esta forma ningunadecisión pasará en autoridad de cosa juzgada sin tener la intervenciónunificadora de la jurisprudencia del Tjm, y en el segundo dado queningún órgano jurisdiccional nacional tiene atribuida la competencia paradeclarar la nulidad de una disposición regional, en la cual han participadovarios Estados Partes. Por lo demás, la solución pregonada para la hipótesismencionada en primer lugar (sentencia irrecurrible) tiene ampliareceptividad en el derecho comparado, 49 y la referida en segundo términoha sido de creación pretoriana. 50Asimismo, en lo que hace al valor de la respuesta del Tjm a las cuestionesprejudiciales que le planteen los órganos jurisdiccionales nacionales,cabría aconsejar apartarse de la falta de obligatoriedad que actualmenteestablece el artículo 11 del RPO para las opiniones consultivas, 51 y preverespecíficamente que las cuestiones prejudiciales serán obligatorias parael órgano jurisdiccional nacional peticionante. Ello, no solo porque es laopción a la que adhiere la unanimidad del derecho regional comparado, 52sino que solo así el mecanismo cumple con su importante función de uniformizarla interpretación y aplicación del derecho mercosureño en todoel territorio del bloque, independientemente del órgano jurisdiccional nacionalllamado a aplicarlo en un caso concreto.Finalmente, podría también analizarse la posibilidad de seguir el modelocentroamericano, en el cual también determinados órganos regionalespueden plantear a la Ccj cuestiones interpretativas sobre la normativa49 Ya que ella se aplica en los sistemas procesales del TJCE, del TJCA y de la Corte de Justiciadel COMESA. En cuanto a la Corte de Justicia del Caribe (CSME/CARICOM: Comunidaddel Caribe incluyendo el Mercado y Economía Únicos del Caribe), las normas pareceríanimponer la obligatoriedad del reenvío en todos los casos.50 En el caso del Tjce. En el supuesto del TJCA, su Protocolo Constitutivo impone la obligatoriedaddel reenvío en la hipótesis de alegarse la ilegalidad de una norma comunitaria anteun juez nacional.51 Falta de obligatoriedad que, ciertamente, puede ser impugnada en su validez frente a loprevisto en el artículo 38 del POP, que constituye una norma de superior jerarquía al RPO(sobre esto puede verse, Alejandro Perotti, «Rol de los abogados y jueces en las OpinionesConsultivas…», cit., p. 4).52 La obligatoriedad de la respuesta del respectivo Tribunal de Justicia para el juez nacionalconsultante viene impuesto en el caso del Tjce, del TJCA, de la CCJ y de la Corte de Justiciadel Caribe.215

del proceso de integración. En el caso del Tjm, además, ello sería compatiblecon el derecho vigente, según el cual —como antes se señaló— losórganos decisorios 53 y el PM 54 pueden elevar opiniones consultivas al Tpr.A su vez y partiendo de dicho antecedente, podría ampliarse dicha atribuciónhacia otros órganos del Mercosur.Jurisdicción laboralEn este caso, el Tjm sería competente para entender en las controversiasque se originen entre los funcionarios de los órganos del Mercosur(SM, PM, Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, secretaríasvarias, etcétera) y dichos órganos, o entre estos y sus prestadoresde servicios.La legitimación activa debería recaer en los funcionarios y prestadoresde servicios de los órganos del Mercosur, pudiendo preverse el agotamientode una instancia administrativa previa ante el mismo órgano.Esta competencia resulta altamente conveniente en el Mercosur dadoque la proliferación de órganos permanentes ha provocado la existencia, ala fecha, de una importante planta de «funcionarios del Mercosur», quetrabajan para órganos que no dependen del Poder Judicial nacional; a ellocabe agregar que, generalmente, los Acuerdos de Sede firmados entre elMercosur y el Estado Parte en el cual radican tales órganos prevén lainmunidad de jurisdicción de los mismos ante la justicia nacional. 55 Si bienes cierto que en el Mercosur se ha creado el Tribunal Administrativo-Laboral (Resolución Gmc N.º 54/03, citada), no lo es menos que algunosde sus integrantes son funcionarios de los Ministerios de RelacionesExteriores de los Estados Partes, que son justamente órganos nacionalesque suelen designar a los funcionarios de los órganos del Mercosur, porlo que esta circunstancia desdibuja el requisito inexorable de «imparcialidad»que constituye un mandato constitucional en los cuatro Estados.53 RPO, artículos 2 y concordantes.54 Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, artículo 13.55 Acuerdo Sede entre la República Oriental del Uruguay y el Mercado Común del Sur(Mercosur) para el funcionamiento de la Secretaría Administrativa del Mercosur(Decisión Cmc N.º 04/96), artículo 4; Acuerdo de Sede entre la República del Paraguay yel Mercado Común del Sur (Mercosur) para el funcionamiento del Tribunal Permanentede Revisión (Decisión Cmc N.º 01/05), artículo 4, y Acuerdo de Sede entre la RepúblicaOriental del Uruguay y el Mercado Común del Sur (Mercosur) para el funcionamientoen el territorio de la República de la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur y suSecretaría Administrativa Parlamentaria Permanente (Decisión Cmc N.º 34/05), artículo 4.216

Por lo demás, en el derecho comparado, la jurisdicción laboral paralas causas que involucran a órganos regionales y sus funcionarios se hallaen cabeza de los respectivos Tribunales de Justicia (TJCE —a través delTribunal de la Función Pública que lo conforma—, Tjca y Ccj).Otras competenciasFinalmente podrían analizarse dos atribuciones adicionales. En primerlugar, la acción por responsabilidad extracontractual, que podría ser intentadaante el Tjm, contra los órganos del Mercosur, con motivos de los dañosocasionados por dichos órganos o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.En este caso, la legitimación activa podría colocarse en beneficio delos Estados Partes y de los particulares —en salvaguarda de sus derechoso intereses legítimos—.En el derecho europeo, el TJCE dispone de esta competencia, mientrasque en el derecho andino, esta acción no está establecida a texto expreso,sin embargo el Tjca, en una reciente sentencia, ha reconocido que losdaños ocasionados a un particular por las instituciones son resarcibles pecuniariamente(responsabilidad extracontractual). 56La segunda competencia sería el control previo de los acuerdos internacionalesque suscriba el Mercosur. En este supuesto, podría interponerseante el Tjm la solicitud de un dictamen sobre la compatibilidad delas normas del Tratado de Asunción (y normas complementarias), conlos proyectos de acuerdos internacionales a ser firmados por los EstadosPartes y el Mercosur, o los Estados Partes en el marco del Mercosur,con terceros Estados, grupos de Estados y organizaciones internacionales.La legitimación activa podría preverse para los Estados Partes, los órganosdecisorios (Cmc, Gmc y Ccm) y el PM.La presente atribución resulta altamente necesaria pues el Mercosur,como bloque o sus Estados Partes en su marco, firman en forma muyasidua acuerdos internacionales con terceros Estados, grupos de Estadosy organizaciones internacionales, y a la fecha tales compromisos no sonpresididos por un previo control de compatibilidad con el Tratado deAsunción y demás normas complementarias.56 TJCA, sentencia de 17 de noviembre de 2006, Egar S.A./Secretaría General (Resoluciones800 y 837), proceso 214-AN-2005, Goac N.º 1498, 16/05/07, y principalmente, providenciade 21 de marzo de 2007, en el mismo expediente (pedido de ampliación y aclaración),Goac N.º 1498, 16/05/07.217

En Europa, el Tribunal de Justicia dispone de esta competencia, la cualpuede ser puesta en práctica (solicitud de dictamen) por cualquier Estadomiembro, el Parlamento Europeo, la Comisión o el Consejo.Carácter de su jurisdicciónA los fines de garantizar la eficacia y efectividad del Tjm y de sus atribuciones,resulta aconsejable seguir la práctica del derecho comparadoeuropeo, andino y centroamericano, según los cuales la jurisdicción delrespectivo Tribunal de Justicia es exclusiva y excluyente de cualquier otrotribunal en todo lo que se vincule con el ordenamiento jurídico regional.De esta manera, el Tjm debería tener jurisdicción exclusiva y excluyenteen todo lo vinculado a la interpretación y aplicación del derechomercosureño, lo cual significaría alejarse del sistema hoy vigente que, através de la cláusula de opción de foro, permite que «[l]as controversiascomprendidas en el ámbito de aplicación del [Protocolo de Olivos] quepuedan también ser sometidas al sistema de solución de controversias dela Organización Mundial del Comercio o de otros esquemas preferencialesde comercio de que sean parte individualmente los Estados Partes delMercosur, [puedan] someterse a uno u otro foro a elección de la partedemandante» (Po, artículo 1, inciso 2). Es decir que cabría derogar lacláusula de opción de foro del Po.Cuestiones de forma en cuanto al instrumento constitutivoPara culminar, visto que las sugerencias anteriores constituyen una verdaderanovación jurídica respecto del sistema de solución de controversiasvigente, en especial con relación a las atribuciones del Tpr, de plasmarseel proyecto de crear un Tjm ello debería ser formalizado a través deun Protocolo Modificatorio del Tratado de Asunción —tal como lo es elProtocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur— que, además,derogue al Protocolo de Olivos.218

Cuadro resumen: propuestasLas propuestas reseñadas a lo largo del presente documento puedenresumirse de la siguiente manera:Elementos básicos – TjmNombre:Naturaleza:Permanencia:Sede:IntegraciónNúmero:Requisitos:Elección:Duración:Presupuesto:RecomendaciónTribunal de Justicia del MercosurJurisdiccionalEl Tjm tendrá carácter permanenteAsunción, República del ParaguayIgual número de jueces (y suplente) como Estados Partes;nacionales de los Estados PartesLos candidatos deben reunir las condiciones requeridas en elpaís de su nacionalidad para el ejercicio de las más altas funcionesjudiciales o ser jurisconsultos de notoria competenciaLos jueces del Tjm sean elegidos directamente por los SuperioresTribunales de Justicia de los Estados Partes, porconsenso (alternativa: en consulta con el PM)6 añosCompetencias y legitimación activaAcción de nulidad:Acción por omisión:Acción deincumplimiento:Aportado por los Estados Partes (a partir de cuotas igualitarias,o a través de un régimen acorde a la política de reducciónde las asimetrías); con fondos del Fondo para la ConvergenciaEstructural del Mercosur (FOCEM); o conparte de la recaudación de la renta aduanera del bloqueContra las normas de los órganos del Mercosur que infrinjandisposiciones regionales de jerarquía superior. Legitimaciónactiva: los Estados Partes, determinados órganosdel Mercosur y los particularesContra la inactividad de los órganos del Mercosur en violaciónde las normas regionales. Legitimación activa: EstadosPartes, determinados órganos del Mercosur y particularesContra la acción o la omisión de un Estado Parte contrariaa las normas del Mercosur. Legitimación activa: EstadosPartes, determinados órganos del Mercosur [alternativa:particulares]. Con una fase administrativa previa ante determinadoórgano del Mercosur219

Cuestión prejudicial:Jurisdicción laboral:Acción porresponsabilidadextracontractual:Control previo de losacuerdos internacionales:Carácter de sujurisdicción:Instrumento constitutivo:Consulta de los órganos jurisdiccionales nacionales sobre lainterpretación o la validez de las normas del Mercosur,como así también de determinados órganos del Mercosur.Legitimación activa: órganos jurisdiccionales nacionalesde los Estados Partes, en el marco de un juicio en el que seinvoquen normas del Mercosur, y determinados órganosdel MercosurControversias entre los funcionarios de los órganos delMercosur y dichos órganos, y entre estos y sus prestadoresde servicios. Legitimación activa: funcionarios de losórganos del Mercosur y sus prestadores de serviciosContra los órganos del Mercosur, con motivos de losdaños ocasionados por dichos órganos o sus agentes en elejercicio de sus funciones. Legitimación activa: Estados Partesy particularesSolicitud de dictamen sobre la compatibilidad de las normasdel Tratado de Asunción (y normas complementarias), conlos proyectos de acuerdos internacionales a ser firmados porlos Estados Partes y el Mercosur, o los Estados Partesen el marco del Mercosur, con terceros Estados, gruposde Estados y organizaciones internacionales. Legitimaciónactiva: Estados Partes, órganos decisorios (Cmc, Gmc yCcm) y PMExclusiva y excluyente en todo lo vinculado a la interpretacióny aplicación del derecho mercosureñoProtocolo Modificatorio del Tratado de Asunción (que,además, derogue al Protocolo de Olivos)220

Lista de siglas utilizadasAFC: Agricultores Familiares y CampesinosAICESIS: Asociación Internacional de Consejos Económicos y Sociales e InstitucionesSimilaresCAN: Comunidad AndinaCcj: Corte Centroamericana de JusticiaCCM: Comisión de Comercio del MercosurCCSCS: Coordinadora de las Centrales Sindicales del MercosurCEFIR: Centro de Formación para la Integración RegionalCMC: Consejo del Mercado ComúnCONPACOOP: Confederación Paraguaya de CooperativasCOPROFAM: Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares delMercosurCPC: Comisión Parlamentaria Conjunta del MercosurCRPM: Comisión de Representantes Permanentes del MercosurCSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación, ArgentinaCSL: Comisión Socio LaboralCUDECOOP: Confederación Uruguaya de Entidades CooperativasDSL: Declaración Socio LaboralFCCP: Foro de Consulta y Concertación PolíticaFCCR: Foro Consultivo de Ciudades y RegionesFCES: Foro Consultivo Económico y Social del MercosurFLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLAR: Fondo de Administración de ReservasFOCEM: Fondos de Convergencia Estructural del MercosurGANEMPLE: Grupo de Alto Nivel de EmpleoGANRI: Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma InstitucionalGmc: Grupo Mercado ComúnGOAC: Gaceta Oficial del Acuerdo de CartagenaISM: Instituto Social del MercosurMERCOSUR: Mercado Común del SurOcde: Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosOMC: Organización Mundial de ComercioPARLASUR: Parlamento del MercosurPCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MercosurPM: Parlamento del Mercosur221

PO: Protocolo de OlivosPOP: Protocolo de Ouro PretoPPT: Presidencia Pro TemporeREAF: Reunión Especializada de Agricultura FamiliarRECM: Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSURREM: Reunión Especializada de la MujerREMI: Reunión Especializada de Municipios e IntendenciasRPO: Reglamento del Protocolo de OlivosSAM: Secretaría Administrativa del MERCOSURSGT: Subgrupos de TrabajoSICA: Sistema de la Integración CentroamericanaSM: Secretaría del MercosurTA: Tratado de AsunciónTal: Tribunal Administrativo-Laboral del MercosurTjca: Tribunal de Justicia de la Comunidad AndinaTJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades EuropeasTJM: Tribunal de Justicia del MercosurTPR: Tribunal Permanente de RevisiónUNASUR: Unión de Naciones SudamericanasUNIFEM: Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer222

Se terminó de imprimir en el mes de mayo de 2009en Gráfica Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay.Depósito Legal Nº 349 098Comisión del Papel. Edición amparada al Decreto 218/96