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La estructura de análisis se compone de dos (2) tipos deelementos: 1) áreas temáticas, que sirven como ejes queguían los hallazgos evidenciados en cada marco deinteroperabilidad evaluado; y 2) dimensiones de análisisasociadas a cada área temática. Cada dimensión buscaprofundizar en aspectos críticos para el desarrollo de cadaárea temática.A continuación se presenta una breve descripción de lasáreas temáticas del análisis:Visión y Estrategia: Contempla aquellos elementos queorientan la formulación y desarrollo del Marco deInteroperabilidad. Se rescatan aquellas estrategias de másalto nivel y que deben ser soportadas por el Marco deInteroperabilidad.Alcance: Describe los aspectos estructurales del Marco deinteroperabilidad en cuanto a audiencias, ámbitos degobierno en donde éste tiene relevancia y las perspectivasde análisis que contempla.Operación: Describe los aspectos operacionalesinvolucrados en la ejecución del Marco deinteroperabilidad. Rescata aquellos aspectos relacionadoscon herramientas tecnológicas y metodológicas, así como elconocimiento involucrado en la operación del marco.Gestión y desarrollo: Aborda los aspectos de evolución yapoyo a la implementación del Marco de interoperabilidad.Seguimiento y control: Contempla los aspectos asociados ala manera en que se mide el uso e impacto del Marco deinteroperabilidad.Adicionalmente, se estableció un rango de calificación (de0 a 5 dependiendo de la pertinencia de aplicación para elcaso colombiano) en donde se evalúan cualitativamente lasdimensiones de análisis de cada área temática (definidos enla Tabla 1). Esta calificación junto con el peso que seasigna a cada dimensión explicada anteriormente sepondera para obtener un resultado, en términos de unacalificación para cada caso como se muestra en la Figura 2.Esta metodología facilita la comparación entre lasdiferentes experiencias, a la vez que resalta las dimensionesde análisis más relevantes para ser tenidas en cuenta en laconstrucción de la evolución del Marco deInteroperabilidad colombiano vigente.3. EXPERIENCIAS SELECCIONADAS PARA ELANÁLISIS3.1. Casos internacionalesPara las experiencias internacionales se tuvieron en cuentados grupos de países. El primero se seleccionó con paísesque cumplieran dos condiciones, i) que hubiesen sidoanalizados en el benchmark llevado a cabo en el 2009 parala construcción del Marco de Interoperabilidad vigente; yii) que estuvieran entre los 10 primeros lugares del listadode servicios en línea publicado por la ONU en el año 2010.Tres países cumplían con ambas condiciones: Corea delSur, EE.UU, y Reino Unido 1 . De este grupo se toman sololos dos últimos debido a que para el caso de Corea del Surno se encontró evidencia de cambios en temas deinteroperabilidad adicionales a los analizados durante el2009.VALOR012345Tabla 1: Criterios de calificación cualitativaDESCRIPCIÓNNo aplicable. La dimensión de análisis presentada en el casono responde a las condiciones legales, culturales o geográficasde Colombia, por lo que la consideración no será tenida encuenta como buena práctica para el benchmark.Inferior a Colombia. La dimensión de análisis presentada en elcaso se encuentra en un estado de desarrollo inferior al quepresenta actualmente ColombiaNo mejora. La dimensión de análisis presentada en el caso esmuy similar en concepto y nivel de desarrollo al casocolombiano o, siendo conceptualmente diferente, no seevidencia mejora frente a la forma en la que se maneja laconsideración en ColombiaAplicación cuestionable. Si bien la dimensión de análisispresentada en el caso muestra mejoras frente al casocolombiano, la forma de aplicación se presumeparticularmente improbable o de difícil adopción en Colombia(por inversión requerida, implicaciones legales,consideraciones culturales o alguna otra).Novedoso sin resultados comprobados. Se identifica que ladimensión de análisis en el caso revisado es innovadora,novedosa o particularmente atractiva para considerar suimplementación en el caso colombiano, pero no se encuentraevidencia sobre los resultados de su implementaciónBuena práctica. La consideración presentada, que cuenta conevidencia de resultados luego de su implementación por elpaís en cuestión, resulta una buena práctica para evaluar suconsideración en Colombia más adelanteEl otro grupo de países se seleccionó a partir de lainvestigación de experiencias internacionales que no habíansido tenidas en cuenta en el benchmark de 2009 y en cuyadocumentación se encontraron elementos que podrían1 El listado de países que fueron incluidos en el benchmark de 2009, juntocon el Top 10 de países con servicios en línea publicados por la ONU en2010 se encuentran relacionados en el capítulo 3 del documento Análisisde Prospectiva.2

aportar en la construcción de la situación deseada. Estasexperiencias son:Canadá: Se analiza el caso específico de la región deOttawa, en el que se alinean los conceptos deinteroperabilidad y datos abiertos, rasgo que comparte conel caso de los Estados Unidos.Australia: Se revisan los documentos rectores deinteroperabilidad, que consisten en 4 documentos quecontemplan tres dimensiones de análisis (interoperabilidadde información, de negocio y técnica).España: Se analiza el real decreto 4/2010 del 8 de Enero de2010, en el que se regula el Esquema Nacional deInteroperabilidad en el ámbito de la AdministraciónElectrónica.Adicionalmente se revisaron dos iniciativas regionales, endonde se complementa los elementos particulares deinteroperabilidad estatal con elementos deinteroperabilidad interestatal. Estos casos son:Marco de interoperabilidad para países de la regiónAsia Pacífico. Marco de interoperabilidad para los países europeos[5]En total se analizan 7 experiencias internacionales.3.2. Casos nacionalesEn el contexto nacional se observa una iniciativa particularde coordinación de entidades nacionales para establecer unintercambio sistemático de información denominadaInfraestructura Colombiana de Datos Espaciales – ICDEque se define como el conjunto de políticas,organizaciones, estándares y tecnologías que trabajanconjuntamente para producir, compartir y usar informacióngeográfica necesaria para soportar el desarrollo del país.Esta infraestructura permite acceder mediante redesdistribuidas a información espacial de diversas fuentesubicadas en diferentes entidades [2].Esta iniciativa esliderada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC,el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- y Departamento Nacional de Planeación - DNPquienesforman parte del comité coordinador.Adicionalmente, dentro del contexto nacional, seanalizaron elementos que forman parte de la Plataforma deInteroperabilidad de Gobierno en línea, como son:La descripción de la arquitectura del lenguajecomún de intercambio de información.La prospectiva del Tramitador en línea.Estos documentos sirvieron como insumo para contrastar elcaso colombiano frente a los casos internacionalespresentados en el documento de Análisis de Prospectiva.4. BUENAS PRÁCTICAS INTERNACIONALESEn este capítulo se listan algunas de las prácticasidentificadas en cada caso y se rescatan los aspectos másrepresentativos y relevantes que aplican para el casoColombiano Por último, se presentan las calificacionesobtenidas por cada área temática de acuerdo a lametodología propuesta. En el documento “Análisis deprospectiva en interoperabilidad y estándares GEL” seencuentra el detalle de cada uno de los criterios para cadacaso analizado.Australia: La estructura del Marco se encuentrasegmentada en 3 componentes -negocio, información,técnico- lo cual facilita la especialización de contenidos ytalento humano asociado a su evolución y mantenimiento.Cada componente es un instrumento liderado por grupos detrabajo diferentes pero complementarios. Estasegmentación permite la adecuación de los contenidos delMarco de Interoperabilidad de acuerdo al alcance y enfoquede los mismos, brindando flexibilidad y robustez al mismo.Cualquier actividad desarrollada en el contexto del Marcodebe ajustarse a seis (6) pasos básicos -Planeación,Acuerdo, Descubrimiento, Mapa y Modelo,Implementación, Monitoreo y Evaluación-. Estos pasos sonlos que permiten unir y estandarizar la manera en que seimpulsa la ejecución de actividades derivadas de los 3componentes del Marco.Países Asiáticos: De acuerdo al Programa de NacionesUnidas en donde se encuentra dentro de las iniciativas elanálisis de marcos de interoperabilidad para los países deAsia- Pacífico se encuentran estudios 2 en donde se discutenprácticas de manera abierta entre países de la región y endonde comparten ideas e información de ecosistemasabiertos de TIC.2 Policy Dialogue on Open Standards Consultado en:http://www.apdip.net/news/openstds-policydialogue/#2 yRegional Conference on Open Standards: The Key to anOpen ICT Ecosystem Consultado en:http://www.apdip.net/news/openstdsconf/3

Estos estudios tienen como propósito estratégico laadopción de estándares abiertos. En este estudio se buscafortalecer el uso de los estándares de Gobierno en líneaanalizando contenidos como: atributos de un estándarabierto, políticas de adquisición o compra de TIC, softwarelibre o abierto y construcción de un mapa de ruta paraecosistemas abiertos de TIC.Con el fin de guiar el uso de estándares abiertos, esfundamental la construcción de políticas de actoresexternos al gobierno que adopten y fomenten la adopciónde los mismos. Para un estándar abierto se deben cumplirlos atributos de desarrollo, mantenimiento, modificación,asequibilidad e implementación de manera abierta. Este esun ejemplo de iniciativas de interoperabilidad de unaregión, es decir que el intercambio de información sobrepasa el ámbito nacional y se convierte en trasnacional.España: Un aspecto interesante de este caso, entre otros, esque elevan a nivel de decreto la obligación de intercambiarinformación en las entidades y definen de manera explícitael alcance de aplicación de la norma. este decreto define elEsquema Nacional de Interoperabilidad en donde sedetallan entre otros los criterios de seguridad, laconservación de la información, los formatos y aplicacionesque se deben tener en cuenta para tener un adecuado nivelde interoperabilidad 3 .El decreto plantea que la interoperabilidad se debe centraren cuatro elementos como son los principios de: 1)reutilización de metodologías y componentes de softwareentre las entidades españolas, 2) infraestructura y serviciosque resuelve la interoperabilidad de la identificación, laautenticación y la firma electrónica en un entornointeradministrativo, 3) estándares y condiciones legales quegaranticen la no discriminación y 4) clasificación deinteroperabilidad en los componentes organizacional,información y técnico..CEPAL 4 : La estructura del Marco Europeo se centraprimero en la definición y justificación estratégica y luegoentra a definir los marcos de referencia. Esto brinda unaventaja principal, y es la de comprender el contexto y losactores que justifican la implementación de los marcos dereferencia en interoperabilidad. Como característicaadicional, el Marco Europeo propone la ejecucióncombinada de actividades top-down y bottom-up. Enparticular el bottom-up fomenta la construcción y ejerciciosespecíficos de interoperabilidad en las entidades que3 Real Decreto 4/2010. Gobierno Español. Capítulo 1, Artículo1.4 CEPAL: Comisión Económica para América Latina y elCaribepuedan ser aplicados en contextos más generales, y nosiempre en viceversa.Ottawa: El caso de estudio y sus contenidos son relevantestanto en el ámbito público como privado, ya que presenta ladefinición de una disciplina concreta para la administraciónde datos. 10 funciones de Administración de Datos quetratan de manera exhaustiva los principales aspectosasociados a Datos, Documentos y Metadatos. Seidentifican sinergias interesantes en esta aproximación albuscar que la Administración de Datos sea una práctica quehabilite la Interoperabilidad, la apertura de datos y lagestión documental.Reino Unido: En el caso inglés se observa que la estrategiade gobierno electrónico está pasando por una transiciónsimilar a la colombiana, al pasar de una visiónprocedimental de cumplimiento de estándares por medio deun proceso de certificación, a otro que se vislumbra queserá menos rígido al orientarse a dar participación a losciudadanos por medio de la creación de un mercado deaplicaciones basado en los datos y servicios interoperablescon los sistemas del público.De interés para el caso colombiano son tres elementos: Los intercambios basados en XML siguen siendo elestándar. La acreditación del cumplimiento de estándares através de un proceso de certificación resulta costosoy burocrático.EE.UU: El punto que resulta más sobresaliente es el delejercicio que está realizando el CIO Federal para repensarlos Modelos de adquisición de software, teniendo encuenta que la contratación es el momento clave deadaptación de tecnologías y que de la concepción de losproyectos contratados depende que se pueda aplicar en unmomento adecuado una tecnología o estándar en particular.En la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.se encuentra la calificación obtenida por cada una de lasáreas temáticas analizadas para cada caso de estudio segúnse explicó en el capítulo de metodología[6]. A continuaciónse presenta la descripción de la situación deseada:4.1 Visión y EstrategiaLa visión de interoperabilidad deberá fundamentarse en laidentificación y selección de aspectos críticos dentro de laagenda del gobierno electrónico, y en general, dentro deaquellos sectores de la industria en donde las dinámicas deintercambio de información generan valor para lasentidades involucradas, esto, sin dejar de lado que laeficiencia en los procesos administrativos sigue siendo uno4

de los pilares sobre los cuales se construye la visión de laEstrategia de Gobierno en línea.En particular, la implementación del Marco para laInteroperabilidad de Gobierno en línea debe serempoderada en las entidades con un nivel de liderazgosignificativo.4.2 AlcanceLas perspectivas contempladas por el Marco para laInteroperabilidad de Gobierno se consideran relevantes yvigentes para las necesidades de la Estrategia de Gobiernoen línea. Sin embargo, existen aspectos estratégicos a ellasque deberán ser fortalecidos para brindar completitud yrelevancia al Marco, a saber:InstitucionalEl tratamiento de la información es una disciplinacompleja en alcance y profundidad. Los procedimientosde análisis, diseño y construcción de datos einformación sujeta a intercambio deben ser orientadospor metodologías exhaustivas que promuevan su calidady nivel de homogenización.Se sugiere la definición de pautas concretas alrededorde temas de Entregables de Interoperabilidad (Entradasy salidas Información, Documentos, Bases de datos,Otros recursos), Roles y responsabilidades asociadas ala dinámica de interoperabilidad (roles individuales,roles organizacionales, roles de TI y Negocio,Calificación y habilidades).número no vaya en detrimento de la interoperabilidadtécnica.TécnicaTeniendo en cuenta la diversidad de áreas delconocimiento en aspectos técnicos, es necesario generarniveles de segmentación o desagregación básicos para eldesarrollo de la interoperabilidad técnica. El conjuntode guías, estándares y recomendaciones técnicas debenceñirse a estos niveles de segmentación, con el fin defacilitar su acceso eficiente a la audiencia que le esrelevante.4.3 OperaciónEl resultado de los esfuerzos de interoperabilidaddesarrollados por las entidades deben ser divulgados yexpuestos a discusión por parte de la comunidad deoferentes y demandantes de servicios de intercambio deinformación. La consolidación de espacios presenciales odigitales alrededor de temáticas de interoperabilidad seconsidera el elemento habilitador principal que facilitará laoperación del Marco para la Interoperabilidad de Gobiernoen línea.El área de conocimiento de Interoperabilidad, requiere deun talento humano capacitado en todos los ámbitos queaborda, razón por la cual se deben generar, divulgar yconsolidar esquemas de transferencia de conocimiento yformación para la audiencia del Marco.Político-legalUno de los aspectos más importante en términospolíticos, es fomentar el fortalecimiento de los gruposde trabajo involucrados en la definición de iniciativas yproyectos de interoperabilidad. El diseño, desarrollo yevaluación de una agenda de interoperabilidad puedepermitir la inclusión adecuada de iniciativas que seencuentren en procesos de gestación por parte deentidades a los cuales el Marco para laInteroperabilidad del Gobierno en línea resultaprimordial.SemánticaEl aspecto principal a fortalecer es el desarrollo deprocedimiento que conlleven a la consolidación de unLenguaje Común de Intercambio de Informaciónsimplificado y segmentado por dominios. A la fecha seutilizan 4 dominios (económico, social, medio ambientey general) que no cubre a la totalidad de entidades nirepresenta una diferenciación claramente objetiva.Adicionalmente, se requerirá seguir ampliando elconjunto de tecnologías sobre las cuales el lenguajepermite ser expresado, balanceando eso si, que elFigura 2: Resultado análisis comparativo de países.5. NECESIDADES DE EVOLUCIÓN DEL MARCODE INTEROPERABILIDAD A LA LUZ DELMANUAL GEL 3.0Para el análisis de la situación actual del Marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea se realiza unanálisis detallado de sus necesidades de evolución a la luzdel Manual 3.0 para la implementación del Gobierno en5

línea, estableciendo aspectos fundamentales a tener encuenta en dicho proceso y tomando en cuenta las buenasprácticas encontradas en los casos analizados en losanteriores capítulos.A continuación se presentan las conclusiones de dichoanálisis, estableciendo directrices de evolución opermanencia de sus contenidos.En cuanto a los dominios de interoperabilidad: no seidentifican elementos que deban ser modificados,eliminados o agregados en cuanto al listado, enfoque yalcance de las dimensiones del Marco de Interoperabilidad.En cuanto a los principios y políticas: no se identificanelementos que deban ser modificados, eliminados oagregados conforme a los principios y políticas del Marcode Interoperabilidad.En cuanto al Modelo de Entrega de Servicios: Si bien elmodelo de entrega de servicios definido en el Marco deInteroperabilidad establece las bases sobre las cuales segenera la dinámica de colaboración entre Entidades, esnecesario contemplar otros aspectos que pueden causar queeste modelo pierda vigencia rápidamente:Adicionalmente, se considera importante adoptar lassiguientes recomendaciones de tipo general:En cuanto a los actores involucrados y su interacción: esnecesario involucrar de manera explícita no sólo alCiudadano, sino a todo el ecosistema de usuarios queespera impactar la nueva estrategia de Gobierno en línea. Elmodelo debe basarse en la participación activa de Terceros(ciudadanos, sector productivo, academia, etc.) y Entidades.En cuanto a los tipos de servicios que contempla: esnecesario establecer claramente el contexto en el que tienensentido los Servicios de Intercambio de Información, yaquel en donde lo tienen los Servicios de Valor Agregadohacia ciudadanos, empresarios y servidores públicos.En cuanto al contexto en el que se desarrolla lainteroperabilidad: es necesario identificar dónde y cuándo,la dinámica de interoperabilidad cobra sentido en elcontexto de Oferta y Demanda (datos, información,servicios y aplicaciones, entre otros) que impulsa laEstrategia de Gobierno en línea. El Área deInteroperabilidad del Modelo de Entrega de Servicios debeincorporar la noción de Oferta y Demanda de información yconocimiento desde/hacia entidades y terceros.Otorgar al Ciudadano un rol diferente y muchomás amplio (el mecanismo de contacto delCiudadano hacia el Estado ya no se basaráúnicamente en Momentos Esenciales delCiudadano y la interacción con el Estado no sedará solamente a través del Portal, entre otroselementos de evolución).Trascender el concepto de Interoperabilidad másallá de las fronteras de lo institucional, es decir,que la construcción y actividades relacionadas conlos servicios de intercambio de información debenestar alineados con la manera en que se construyenlos servicios institucionales. Adicional, lainteroperabilidad se convierte en la dinámica decolaboración institucional y en la dinámica decolaboración con terceros.Caracterizar de manera concreta el concepto deservicios de intercambio de información (seránecesario identificar las formas en que un Serviciode Intercambio de información se puedemanifestar; ejemplo: datos, información, API,aplicaciones, entre otros).Identificar la forma en que los servicios se puedenmanifestar y las plataformas y mecanismostecnológicos sobre los que se presta elintercambio.En cuanto al Lenguaje Común de intercambio deinformación y la interoperabilidad semántica: El lenguajecomo unificador de conceptos y mecanismo deestandarización es una opción que se observa comouniversalmente válida y por tanto su continuidad yfortalecimiento se considera importante. Se observa que lospaíses que involucran la definición de este tipo delenguajes fomentan de manera periódica la simplificaciónde los procedimientos administrativos asociados a laincorporación de nuevos conceptos, variaciones en laarquitectura, entre otros. En este sentido, resulta importanteconsiderar cambios significativos al procedimiento deconceptualización e incorporación de nuevos elementos dedatos al Lenguaje Común de Intercambio de Información.El lenguaje debe estar sujeto a depuración permanente porparte de sus usuarios y del operador del mismo. Con laentrada de iniciativas de apertura de datos se consideraimportante la definición o enriquecimiento de la capa demetadatos del Lenguaje. Los elementos de datos y surespectiva especificación deberán ser independientes alprotocolo o formato utilizado para su exposición, hoy endía expuestos en su totalidad en formato XML.En cuanto al Tramitador en línea: La mayoría de paísesevaluados no presentan desarrollos basados en capas oplataformas de mediación centralizadas. En este sentido, se6

ecomienda que solamente para los servicios que requieranla presencia de un tercero se opere de manera centralizada.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESA continuación se describen las estrategias recomendadascon las que se prevé se puede alcanzar la situación deseadapor medio de 21 actividades puntuales sobre seis frentes detrabajo, correspondientes a los ejes de evaluación que hanorientado la totalidad del presente ejercicio de prospectiva,y uno adicional correspondiente a la prospectiva deinteroperabilidad para las entidades territoriales,entendiendo que aún tienen que recorrer un camino yasuperado por buena parte de las entidades del ordennacional.6.1 Evolución en términos de visión: Interoperabilidadcomo mecanismo de racionalización del gasto y deconexión entre el ciudadano y el Estado.1. El marco de interoperabilidad para Gobierno en línea yano se puede limitar exclusivamente a la interacción entreentidades públicas, siguiendo exclusivamente la filosofíade eficiencia administrativa por medio de la coordinaciónde actividades. Dicha filosofía requiere ahora serreplanteada para incluir la relación de los ciudadanos conlos datos y servicios que ofrecerá el Estado, en la medidaen la que se desarrolle su estrategia de datos abiertos. Lassiguientes versiones del Marco deberán hacer explícito quela interoperabilidad no se limita al intercambio deinformación entre entidades sino que hará partícipes a losciudadanos, sector productivo y academia por medio de losdatos abiertos.2. Una condición absolutamente necesaria para involucrarde forma equitativa y justa a los ciudadanos es la degarantizar la neutralidad tecnológica de los servicios que seconciban como susceptibles de interoperabilidad conciudadanos. Este esfuerzo seguramente requerirámodificaciones en las condiciones en las que las entidadesconstruyen y desarrollan software, obligando a loscontratistas a ofrecer ciertas tecnologías acordes a laspolíticas del marco de interoperabilidad para Gobierno enlínea y realizar la implementación siguiendo las pautas deinteroperabilidad semántica y organizacional, conceptosque claramente no son considerados explícitamente portodas las entidades en la actualidad; modificaciones quevan más allá de las que se pueden realizar por medio de loscriterios del Manual para la implementación de Gobiernoen línea.Es previsible, por tanto, la necesidad de desarrollar elmarco legal necesario para cumplir con el objetivo debrindarle al Programa las herramientas reglamentarias parapromover la transformación de la construcción desoluciones de tecnología en la función pública. Estecamino se deberá recorrer en conjunto con el Congreso (siel camino adecuado es el desarrollo de una ley) o con elMinisterio de TIC y Presidencia (si por el contrario seselecciona la creación de un decreto).3. Estos cambios conducirán a que el marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea se convierta enuna herramienta que regule el diseño y construcción desoluciones de tecnología con datos susceptibles a sercompartidos con el público u otras entidades. Laconsecuencia directa de esto, es que el marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea deberáinvolucrarse a los procesos de contratación de TI de lasentidades, primero a través de la inclusión de los estándarestécnicos y semánticos del Marco de forma obligatoria enlos pliegos licitatorios, y más adelante deberá convertirseen una herramienta que sirva para alimentar la visión entecnología de la compañía al brindar un horizonte detecnología en los próximos años.4. Esta necesidad obliga a considerar que el marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea para el Gobiernoen línea, en su forma actual, un documento de políticas,deberá se extenderá de un documento hacia una batería deelementos que incluya: 1) Las normas (leyes, decretos, etc.)que regulan a la interoperabilidad y su implementación enlas entidades; 2) El proceso de administración deestándares: delegado a otras entidades, manejadodirectamente por Gobierno en línea o contratado a través deun operador; 3) Un conjunto de productos deimplementación de interoperabilidad semántica, cuyaestructura se explicará más adelante; 4) Un conjunto deherramientas de software que garanticen la colaboración,participación e identificación de mejores prácticas; y 5)Instrumentos de evaluación y control que no solo revisenresultados sino que le sirvan a las entidades para identificarmomentos en los que debe replantear, corregir, detener ocancelar un proyecto.6.2 Evolución en alcance: Más allá de los dominios deinteroperabilidad, es necesario considerar su propósito.5. Desde su origen, uno de los elementos fundamentales delmarco de interoperabilidad para Gobierno en línea es suconjunto de estándares técnicos. Para los próximos años, alos estándares actualmente considerados se les deberáadicionar estándares para atender futuras necesidades. Eneste momento se identifican tres nuevas necesidades: 1)7

estándares de nubes conexión, acceso y descarga deinformación desde nubes desarrolladas por el EstadoColombiano, 2) estándares para acceso a datos abiertos porparte de entidades públicas, empresas y ciudadanos engeneral, 3) estándares para la transmisión de informaciónen ejercicios de análisis sobre grandes conjuntos de datos(tendencia denominada como big data).A la fecha, se ha propuesto el siguiente conjunto deestándares para publicación e intercambio de datosabiertos: TXT, para información estructurada y noestructurada CSV, ODS, XLS, XML y JSON para informaciónestructurada RDF-XML, para ontologías básicas KML y SHP para datos espaciales TMX, para información traducida ZIP para comprimir cualquiera de los otros archivosUna vez entre en funcionamiento masivo el portal de datosabiertos (www.datos.gov.co), se podrá evaluar másapropiadamente la idoneidad de estos formatos.6. No obstante el fortalecimiento de la base del marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea, que son los yamencionados estándares, el cambio más importante quedeberá presentar el marco de interoperabilidad paraGobierno en línea será el de incluir mecanismos concretosde identificación y atención de necesidades de intercambiode información reales en cada entidad. Esto significa que elMarco deberá servir como una guía para que las entidadesidentifiquen el conjunto de problemáticas en las que elintercambio de información con otras entidades puedetransformar para bien su operación. Este es un ejercicio queno es evidente y es abierto a la imaginación de las personasresolviendo problemas día a día en su entidades, por lo quelas herramientas que defina el Marco deberá indicar laforma de implementación de procesos en las entidades enlas que identifiquen (vía necesidad o innovación),escenarios para realizar intercambios con otras entidades.Si bien la guía del marco de interoperabilidad paraGobierno en línea da pasos concretos para permitirle a laentidades para realizar los intercambios una vez detecten lanecesidad de hacerlos, este primer paso de detección seseguirá dando de forma espontánea y no metódica alinterior de las entidades. El marco de interoperabilidad paraGobierno en línea deberá ofrecer herramientas para que lasentidades realicen ejercicios de identificación de nuevasformas de operar por medio del intercambio de informacióncon otras entidades.7. Para hacer esta tarea concreta y orientar más fácilmente alas entidades, es necesario establecer un foco sobreproblemas transversales, para que las atienda Gobierno enlínea por medio de entidades líderes, y problemáticas deverticales específicas, como salud, seguridad, etc. Hasta lafecha las directrices que ha dictado Gobierno en línea hansido de carácter general y por tanto han debido manejar unnivel considerable de abstracción. Se propone convocar aun proceso de identificación de un conjunto de proyectospor sector que sean susceptibles de transformar, vía elintercambio de información, las necesidades de losciudadanos o empresarios. El programa Gobierno en líneadeberá evaluar si la financiación de estos tipos de servicioses la estrategia que desea para incrementar el impacto quelos servicios en línea tienen sobre los ciudadanos del país.8. No obstante, la identificación de estos proyectosconstituirá solo el primer paso. El modelo deadministración con el que actualmente cuenta el marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea deberá afinarsepara evaluar, priorizar y descartar proyectos basados en lacapacidad de ofrecer impacto positivo en una comunidad, ymás aún, convertir esta capacidad en un producto que lepueda ser entregado a las entidades para que evalúendirectamente sus proyectos, los de su sector o su región deforma estandarizada y replicable.6.3. Evolución en modelo de operación: Convirtiendoen productos los servicios de interoperabilidadofrecidos por GEL.9. Atendiendo un alcance que busca hacer más concreto elrol del marco de interoperabilidad para Gobierno en línea,es importante también que entidades líderes a nivelnacional – como lo Ministerios – o territorial – como lasGobernaciones – asuman un rol mucho más activo en latransformación de la función pública. Para esto se deberáncrear nodos de interoperabilidad, entendidas como una omás entidades que por su infraestructura, recursostecnológicos, humanos y tecnológicos cuentan con lacapacidad de liderar iniciativas sectoriales o territoriales;para que sirvan como embajadores de la Estrategia deGobierno en línea en la promoción y difusión de losestándares y políticas de interoperabilidad, así como en laorientación que los proyectos de interoperabilidadinterinstitucionales deberán tener. Se recomienda ajustar elproceso de identificación y selección de nodos al esquemaque de forma más natural resulta para las entidades, esto es,en el orden nacional a través de los líderes sectoriales(Ministerios para la rama ejecutiva), y en el orden territoriallas gobernaciones y las alcaldías municipales. Su rol seríael de facilitarles a las entidades adscritas y vinculadaselementos de interoperabilidad de uso común. Esto podríaejemplificarse.8

10. La definición de los nodos de interoperabilidad deberáaunarse con la necesidad de establecer grupos de interés,comités ejecutivos o centros de excelencia que mantenganel estado de avance por sector o problemática en materia deinteroperabilidad. Esto constituye una evolución natural dela estrategia de Gobierno en línea, que empezó creandocomités al interior de cada entidad, pero en la medida en laque va construyendo la visión de una administraciónpública integrada debe involucrar la participacióninterinstitucional en la misma mesa para tomar decisionesque las requieren y afectan a todas. Una forma natural deconformar los comités es por temáticas comunes para ungrupo de entidades, que en el orden nacional, nuevamente,se da alrededor de los sectores. Pero este no debe ser elúnico mecanismo de agrupamiento de entidades, siguiendoejemplos como el de Estados Unidos, que conformacomités ejecutivos de interoperabilidad para prevención yatención de emergencias en cada uno de sus 50 estados, sepodrá dinamizar la creación de estos centros de excelenciaalrededor de elementos puntuales como seguridadciudadana, o prevención y atención de emergencias..11. Los nodos y comités propuestos, como muestra decompromiso de las entidades con la Estrategia de Gobiernoen línea en materia de interoperabilidad, deberá sercorrespondida por el Programa Gobierno a través de unasimplificación de sus procesos de administración deestándares actuales, en particular para hacer menosdispendioso para las entidades demostrar la adhesión aestándares del Marco y el cumplimiento de políticas yrecomendaciones consignadas en dicho documento12. Otra muestra de liderazgo en el ejercicio deinteroperabilidad que debe demostrar el Programa Gobiernoen línea es el de evitar que entidades en regiones distintassolucionen dos veces el mismo problema. De esta manera,el desarrollo de mecanismos de reutilización, contempladoscomo herramientas de software y espacios de discusión,colaboración y aprendizaje tanto reales como virtualesdeberá ser otro de los elementos que conformará el marcode interoperabilidad para Gobierno en línea en la visiónestablecida para los próximos años.13. Desarrollo de herramientas de validación de proyectospara que estos se inicien de conformidad con las directricesy pautas del marco de interoperabilidad para Gobierno enlínea. La participación en este sentido de una entidad conpoder de convocatoria directiva, como lo era originalmenteCOINFO, es fundamental, puesto que la asignaciónpresupuestal a proyectos de tecnología deberá involucrarconsideraciones relacionadas con: 1) selección detecnologías, respondiendo a los estándares y visión detecnología del Marco y de la arquitectura de Gobierno enlínea, y 2) identificación de la necesidad de fragmentarproyectos muy grandes en etapas anuales para responderadecuadamente a ciclos de presupuesto, al tiempo que lasolución no se vea afectada por el ciclo de vida de losestándares utilizados.Dentro de la nueva estructura del marco deinteroperabilidad para Gobierno en línea que se plantea enla iniciativa 4, el primer punto, concerniente con lasnecesidades legales que habilitarán las nuevas condicionesrequeridas para habilitar la interoperabilidad, deberánincluir las consideraciones acerca del modelo decontratación más adecuado para atender las dosconsideraciones mencionadas en el párrafo anterior.6.4. Evolución en modelo de estándares: Nuevasnecesidades, nuevas tecnologías, nuevas formas deoperación.14. En los próximos años se prevé una importantetendencia de trasladar servicios a la nube, comenzando porlos de infraestructura como el correo electrónico, peroevolucionando después a misionales. En el sector públicoesto significará eventualmente la salida de funcionamientode múltiples centros de datos de entidades que veránreducida su operación in-house, pero al mismo tiempoexperimentarán la necesidad de migrar aplicacionesimportantes a ambientes administrados de formavirtualizada en la nube. Sin profundizar en la visión decomputación en la nube para Colombia, cualquierimplementación masiva deberá contemplar la definiciónprevia de estándares de migración entre nubes, en particularsi el Gobierno Colombiano desarrolla iniciativas de nubespropias. En la actualidad, ningún país ha definido elconjunto de estándares que utilizará para este propósito. Elpaís más avanzado en la materia es Estados Unidos, dondeel CIO Federal ha encomendado al Instituto Nacional deEstándares y Tecnología (NIST, por sus siglas en inglés)para evaluar y determinar el conjunto de estándares que seutilizarán en este país. Gobierno en línea deberá trabajarmás adelante en la identificación de los estándares que másse adapten a sus necesidades..15. Los del punto anterior, sin embargo, no son más que unconjunto de estándares de los múltiples que administra elmarco de interoperabilidad para Gobierno en línea.Formalizando estándares y trasladando su administración:Gobierno en línea en la actualidad administra directamenteel lenguaje y el conjunto de estándar. Esto le implica unacarga administrativa considerable con los costos asociados.No obstante, existen ejemplos en Colombia, como el ICDE,que ha logrado convertir en Norma Técnica Colombia losestándares de información geográfica, y adicionalmente halogrado trasladar parte de su administración a entidades9

especializadas en la gestión de estándares, como es elICONTEC. Esta aproximación, delegada en ICONTEC, porejemplo, deberá quitarle carga administrativa a Gobierno enlínea, apoyando la iniciativa de simplificación de procesosadministrativos..16. El lenguaje común de intercambio, cuya existencia esimportante y es un activo de Gobierno en línea que debe serpotencializado, requerirá una evolución profunda en treselementos fundamentales: 1) Simplificación en el acceso asu diccionario de datos; 2) Desarrollo de elementos quepuedan ser entregados como producto a las entidades paraque desarrollen para cada proyecto la apropiación de loselementos de datos requeridos, siguiendo la filosofía de“productivización” que se mencionó en diferentes puntosdel ejercicio de benchmark; 3) Desarrollo de instrumentosde evaluación y validadores automáticos para tecnologíasadicionales como JSON, RDF, etc. que permitan mantenerla utilidad de la capa conceptual del lenguaje.La “productivización” para el lenguaje podrá orientarsehacia la construcción, por parte de Gobierno en línea, delas herramientas que puedan utilizar las entidades parahacer que los servicios ofrecidos que cumplan con ellenguaje puedan ser utilizados – consumidos – por otrasentidades. En el NIEM – lenguaje estándar de los EstadosUnidos –, esto se logra permitiendo la publicación de losmetadatos y esquemas XML de cada servicio en un únicoarchivo descargable. El conjunto de estos archivos sonindexados por sectores específicos del sector público parasu posterior consulta por otras entidades. Este modeloconstituiría la evolución del Directorio de Servicios deintercambio de información y, en lo que tiene que ver coninteroperabilidad semántica, remplazaría al tramitador enlínea..6.5. Consideraciones a nivel de medición y control:Hacia un control colaborativo.17. No se observa en los principales países en Gobiernoelectrónico el funcionamiento de aplicaciones similares altramitador en línea. Más aún, La filosofía de bus deservicios centralizado con responsabilidades exigentes entraducción, seguridad etc. han dejado de ser consideradasuna buena práctica de industria. Las aproximacionesobservadas de centralización, en países como España,conducen a ofrecer servicios específicos a las entidades,teniendo en cuenta la alta demanda que puedenexperimentar. Estos servicios, que posiblemente coincidenpara el caso colombiano, son los servicios de identificaciónpersonal (ofrecido en nuestro país por la RegistraduríaNacional), los servicios de identificación de inmuebles(ofrecido en Colombia por la Superintendencia deNotariado y Registro, a través de sus oficinas deinstrumentos públicos) y los servicios de confirmación detítulo profesional (ofrecido en Colombia por diferentesentidades dependiendo de la carrera). Una posible reconceptualización técnica del actual Tramitador en líneaserá el de canalizador de estos servicios de altísimademanda por las entidades, así como el de mecanismo deevolución y consolidación de otras herramientas dedescripción y descubrimiento de servicios de intercambio,como el Directorio dispuesto actualmente en el Portal delEstado Colombiano.En cualquier caso, mantener el tramitador en líneaimplicará un rediseño profundo de su arquitectura paracumplir con estas nuevas necesidades propuestas, por loque se deberá buscar que la introducción de los cambiosplanteados coincida con la finalización del ciclo de vida dela tecnología en la que está desarrollada la actualaplicación. En el entretanto, se deberá trabajar con lasentidades que ofrecen actualmente los servicios de altademanda para alcanzar los acuerdos requeridos para ofrecerestos servicios a través de un punto centralizadoadministrado por Gobierno en línea – directamente o porinterpuesta persona –.6.6. Consideraciones a nivel territorial: Estableciendodiálogo con las entidades territoriales para garantizarproporcionalidad18. El modelo de evaluación enfocado en resultados,aunque importante, no es proactivo, es importante queGobierno en línea, liderando el esfuerzo de integración enlos procesos de las entidades públicas, desarrolle unmodelo de seguimiento a los proyectos que permitanalertar de forma temprana a las entidades sobreinconvenientes originados por decisiones adoptadas ocambios en las condiciones en las que se desenvuelve elproyecto. Este modelo deberá tener como características: 1)ser poco intrusivo (involucrando, si es necesario, no más deuna reunión por mes), 2) enfocado en los resultados deimpacto del proyecto, y 3) replicable (donde Gobierno enlínea realice la primera, para que luego los directivos de laentidad puedan apropiarlo), siguiendo la filosofía deconvertir los servicios de Gobierno en línea en productosque se puedan entregar a las entidades.Dicho modelo de seguimiento deberá funcionar por mediode reuniones de duración máxima de una hora, liderado poralguna directiva de la entidad – o por Gobierno en líneapara los proyectos cuya escala involucre la participación demúltiples entidades –. En la preparación previa del equipode proyecto, se deberá mostrar que las funcionalidades,método de solución de la problemática y demás decisionesde impacto funcional son las que la Dirección espera (oDirecciones, para el caso de proyectos interinstitucionales).10

El mencionado modelo se deberá articular dentro del marcode interoperabilidad para Gobierno en línea como laevolución del modelo de monitoreo actualmenteimplementado, ofreciendo herramientas más allá de larevisión de resultados, que ofrezcan mecanismos dedetección temprana de inconvenientes, que ha probado enotros países ser una herramienta de racionalización delgasto público.19. Las entidades territoriales enfrentan retos específicosque no siempre se traducen claramente al escenarionacional. Esta diferencia sustancial de problemáticas haceque la voz de las pequeñas entidades que atiendendirectamente a los ciudadanos en cualquier punto de lageografía nacional sean tenidas en cuenta a la hora dedesarrollar cualquier iniciativa de interoperabilidad quetenga impacto nacional. Este escenario puede ser presencialo virtual, no obstante debe responder a principios deequidad y coordinación interadministrativa para conducir adecisiones consensuadas que sean aplicables a la diversidadde entidades coordinadas por Gobierno en línea. El marcode interoperabilidad para Gobierno en línea, siendo uninstrumento común para entidades del orden nacional yterritorial, deberá contar con explicaciones concretas parala interpretación por parte de las entidades del ordenterritorial indicándoles por lo menos tres elementos: Cómo conformar sus centros de excelencia y nodosde interoperabilidad de acuerdo a sus prioridades,necesidades y restricciones locales. Los puntos en los que tiene coordinación con elGobierno nacional para ofrecer su opinión yexperiencia. Proyectos específicos de reutilización de solucionescomprobadas en otras gobernaciones o municipios,con el fin de racionalizar el gasto y dinamizar eldesarrollo de sus capacidades de intercambio deinformación.20. Entendiendo que la realidad de las entidadesterritoriales es atender a su comunidad, la coordinaciónentre entidades territoriales deberá focalizar sus esfuerzosiniciales de interoperabilidad para desarrollar temasespecíficos que les permita coordinar su accionar local.Siguiendo ejemplos internacionales se podrá empezar contemas de alta sensibilidad y necesidad de coordinacióncomo son la prevención y atención de emergencias o laseguridad ciudadana.La implementación de un iniciativa como estas deberácontar con los siguientes pasos: Identificación de temáticas críticas deinteroperabilidad por región (gobernación omunicipio)Identificación de temáticas e iniciativas concretaspor temática.Identificación de la mejor iniciativa por temática.Despliegue de esas iniciativas dentro de las regionesinteresadas.Desarrollo de componentes reutilizables de lasolución por parte de Gobierno en línea.21. Existe la percepción, no oficial, en las entidades delorden territorial que sus necesidades no son ni entendidasni tenidas en cuenta por el Gobierno Nacional. Derribareste tipo de mitos requiere que el actuar de Gobierno enlínea se realice con una actitud de divulgación de lasbondades y beneficios de la interoperabilidad. El primerpaso deberá ser el desarrollo de actividades de promoción,a través de concursos u otras iniciativas, para que lasentidades territoriales identifiquen los procesos yescenarios en los que pueden transformar su accionar víainteroperabilidad y puedan concebir proyecto en estesentido.En concreto, se podrá iniciar una campaña que busqueresaltar el interés de la administración central, representadapor Gobierno en línea, de concebir sus próximas iniciativasluego de recibir la opinión de las entidades, la dinámica,motivadores y potenciales recompensas se deberán diseñar,siguiendo los lineamentos de Gobierno en línea, porequipos especializados en este tipo de actividad. Estacampaña podrá verse apoyada por instrumentos desensibilización que busquen derribar los mitos alrededor dela posible “falta de interés” del Gobierno central sobre lasproblemáticas en la administración de información queexperimentan las entidades del orden territorialREFERENCIAS[1] Ministerio de Tecnologías de Información y lasComunicaciones. Programa Gobierno en línea, Marcode Interoperabilidad para Gobierno en línea Versión2010.Disponible en el sitio Web:http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aafiles/5854534aee4eee4102f0bd5ca294791f/Marco_de_Interoperabilidad_GEL.pdf[2] Portal de infraestructura colombiana de datosespaciales. Disponible en el sitio web:http://www.icde.org.co/web/guest/inicio[3] Documento de descripción de la arquitectura dellenguaje común de intercambio de información.[4] Documento de prospectiva del Tramitador en línea[5] Global Meeting on Government InteroperabilityFrameworks. Rio de Janeiro. 201011

[6] Programa Gobierno en línea. Análisis de prospectiva eninteroperabilidad y estándares GEL. Noviembre de2011.[7] Manual 3.0 para la implementación de la estrategia deGobierno en línea de la República de Colombia12