Inversiones privadas y derechos comunales - Esan

Cortesía: Fernando Polanco23

Alejandro Diez HurtadoSegún cifras tomadas del censo agropecuariode 1993, las comunidadescampesinas ocuparían aproximadamenteel 40% del territorio del país y su poblaciónascendería a cuatro millones de personassegún un alcance conservador(Valera, 1998). Sin embargo, desde lasciudades más importantes y en particulardesde Lima, las comunidades aparecenrelegadas y marginadas de los procesosglobales de desarrollo económico y social:se hallan en situación de pobreza; yel crecimiento económico alarga la brechaentre el mundo urbano desarrollado y elespacio rural comunal. En los discursosoficiales del Estado no se les mencionasino como agentes de atraso y resistenciaa la modernidad (García, 2007).Cuadro 2Conflictos en los que participan comunidadescampesinas, nativas o rondas campesinas, enero de 2011Ahora bien, en los espacios locales, suinvisibilidad es solo aparente. En el últimoreporte de la Defensoría del Pueblo, seregistra un total de 239 conflictos (161activos y 78 latentes), de los cuales solo13 serían “comunales” (ver cuadro 1).Cuadro 1Número de conflictos activos y latentes, a enero 2011Leyenda: c=comunidades; r=rondas; n=comunidades nativasFuente: Defensoría del Pueblo (2011, enero)Fuente: Defensoría del Pueblo (2011, enero).Sin embargo, una mirada más exhaustivamuestra una situación más complejay completa. De un total de 131 conflictoslocalizados en los departamentos, 71 involucrana comunidades campesinas, comunidadesnativas o rondas campesinas.En varios departamentos (Apurímac, Cusco,Huancavelica, Junín, Loreto, Pasco),las comunidades son actores en la mayorparte de los conflictos reportados.Las cifras de la Defensoría podrían interpretarse,desde la óptica del “perro delhortelano”, como causantes de “problemas”en escenarios varios (sean locales oregionales). Así como en el pasado seprotagonizaban revueltas indias o tomasde tierras, los grupos campesinos y nativoscontemporáneos generarían –bajoese raciocinio– oposición al “progreso” yal “desarrollo” expresado en la presenciade empresas dedicadas a la actividadagropecuaria, pero sobre todo a las industriasextractivas. De hecho, la mayorparte de los conflictos con comunidadesson clasificados como socioambientalesen tanto que expresan las diferencias ytensiones surgidas entre las comunidadescampesinas y sus lógicas de reproduccióny desarrollo frente a aquellas de las empresaso del Estado.24

Cortesía: Perupetro S. A.Ciertamente, miradas desde los espacioslocales e incluso regionales, las comunidadesno son en absoluto invisibles,forman parte de la vida cotidiana de las zonasrurales y de las preocupaciones de desarrollode las autoridades locales. Enestos espacios, las comunidades son unactor relevante aunque no siempre bien articuladoo posicionado en el marco de laspolíticas y decisiones sobre la inversión públicay el desarrollo local. A su vez, representanun reto: en su producción desupervivencia registran una baja productividad;tienen bajos niveles de ingreso y carenciasen el acceso a servicios (agua,saneamiento, salud, educación, justicia);en algunas zonas arrastran secuelas de losaños de la violencia política o experimentanmarginación y exclusión social. Y a todoello se le suma una serie de barreras culturalesy dificultades para la comunicación eintegración, esbozando un panorama de“atraso” para sus integrantes.¿Es todo ello realmente así? En nuestraopinión, las comunidades campesinasrepresentan una paradoja desde variospuntos de vista: hemos señalado el contrasteentre su invisibilidad y su omnipresencia;son antiguas, pero al mismotiempo contemporáneas, aunque no siemprebien “aterrizadas” en la modernidad;encarnan un mecanismo social para la sobrevivenciade sus integrantes, pero a suvez proporcionan alternativas de desarrollo;se reclaman campesinas y ciudadanasy exigen autonomía propia de los pueblosoriginarios. Así, podríamos seguir enumerandouna serie de tensiones que simbolizanun reto para las propias comunidades,pero también para la sociedad en la quese insertan y para el Estado en cuyosmarcos legales se inscriben y desarrollan.En los últimos años, temas como la propiedadcolectiva, la jurisdicción y organizaciónde las poblaciones campesinas eindígenas, además de los derechos deuso y acceso a una serie de recursos seponen sobre el tapete y se debate sobreellos en múltiples ámbitos. Como enmuchos otros periodos de la historia peruana,las comunidades campesinas sim-25

Alejandro Diez Hurtadobolizan un reto para el desarrollo bajocualquiera de sus denominaciones: agrario,económico, rural, regional, territorial.Este artículo pretende llamar la atenciónsobre algunos de los desafíos que lascomunidades afrontan en el marco delproceso de transformación económica ysocial del Perú de las últimas décadas.Nos aproximaremos al tema desde tresángulos complementarios: la construcciónde las comunidades como “propietarias”;la constitución de las comunidades como“sujetos colectivos”, y las dificultades dela intermediación y la negociación con lascomunidades en tanto “interlocutores”.Tal vez sea pertinente definir antes qué esuna comunidad.¿Qué es una comunidadcampesina?Asumiendo que es producto de una largahistoria (Matos Mar, 1976; Flores Galindo,1987), definiremos a los grupos a los quellamamos comunidad como unidades quecombinan funciones de regulación económicay social sobre sus integrantes, quecomparten una propiedad y que interactúancomo colectividad ante la sociedadmayor. Cómo deberían ser las comunidades,qué las diferencia unas de otras ycómo se adecúan a la modernidad son lasprincipales interrogantes que nacen a partirde esta definición que genera, a suvez, un marco imaginario.La vida de una comunidad supone porlo general la existencia de: a) un territoriocomunal usufructuado familiar y comunalmente,b) un grupo de familias que se consideransus miembros/propietarios, c) uncuerpo de dirigentes encargado de algunasfunciones internas –de regulación social–y externas –de representación–, d)otras comunidades vecinas que interactúanentre sí y e) un Estado que la reconocey le otorga legitimidad y que regulaalgunas normas y funciones. En este marcode condiciones generales existe unasorprendente diversidad a lo largo del territorionacional, generada por razoneshistóricas, geográficas, poblacionales;además de fundamentos de base indígenade tipos de organización, de diversidadcultural, de diversidad de tierras, de integracióneconómica, etc. 2 .Por ello, aunque seguiremos refiriéndonosa las comunidades de manera genérica,queremos señalar que, sobre el terreno, esnecesario hablar de casos regionales muypuntuales. Así, por ejemplo, en el Cuscoencontramos comunidades herederas delos ayllus y de las haciendas, mayormentequechuahablantes, en tensión permanenteentre modernidad y tradición; en Ayacucho,comunidades pobres, que integran comitésde autodefensa y en situación de posguerra;en Cajamarca, comunidades/caseríossostenidas por las rondas en espacios condébil tradición colectiva; en Huancayo, comunidadesemprendedoras, con altos porcentajesde población emigrante einmigrante, que comparten el espacio políticocon los distritos; en la costa de Piura,macrocomunidades costeñas, asediadaspor la urbanización y tentación constantehacia la parcelación; en la costa de Lima,comunidades de no agricultores, que especulancon terrenos eriazos de playas; enPuno circunlacustre, comunidades-parcialidadesde pequeños propietarios, agricultoresy ganaderos. Y podríamos seguirenumerando otras variantes existentes. Enresumen, las comunidades campesinas seajustan a una serie muy amplia de variacionesque determinan la existencia de situacionesespecíficas que, por lo general, sonde carácter regional o subregional.Existen actualmente más de 6 mil comunidadescampesinas y más de 1,500 comunidadesnativas reconocidas, y en otrasregiones son menos numerosas. Es decir,poseen inscripción y reconocimiento formaldesde el Estado, a pesar de estar desigualmenterepartidas en el territorio nacional.El cuadro 3 –el último registro integradosobre su número de hace poco menos deuna década– muestra grosso modo estadesigual distribución: un cuarto de las comunidadescampesinas se encuentra enPuno, siguen en orden de importancia Cusco,Ayacucho, Huancavelica y Apurímac.El mayor número de comunidades se concentraen el sur, en lo que en algún momentofue llamado “el trapecio andino”. Siguenen importancia numérica las comunidadesde la sierra central: Lima, Junín, Pasco,Huánuco y Áncash.26

INVERSIONES PRIVADAS Y DERECHOS COMUNALESCuadro 3Número de comunidades campesinas y comunidades nativas por departamento (2002-2003)Tomado de Grupo Allpa. Con datos del Directorio de Comunidades Campesinas, PETT, 2002; el Ministerio de Agricultura;la Defensoría del Pueblo, Base de datos de comunidades nativas, marzo de 2003.Ver: .En cambio, las comunidades nativas seconcentran en la región amazónica, sobretodo en Loreto, siguiéndole en importanciaUcayali, Junín, Amazonas y Pasco.Las comunidades comopropietariasSu condición de propietarias colectivas detierras es, desde antaño, su razón de ser.Vistas en conjunto, son sin duda uno delos principales propietarios de terrenos anivel nacional. Sin embargo, al interiorde las comunidades y bajo la etiquetade “propiedad colectiva comunal”, seagrupan derechos diferenciados sobre lastierras y los terrenos. Dentro de las propiedadescolectivas coexisten formas deapropiación familiar cuasi privadas e intensivasen trabajo (huertas y parcelasirrigadas), tierras bajo control comunal limitado(zonas de barbecho y rotación decultivos, regulados o no por la comunidad)y con determinados espacios de uso co-27

Alejandro Diez Hurtadomunal (zonas de pastos) (Diez Hurtado,2003). Los derechos familiares y colectivoscoexisten aunque se hallan en permanentetensión. La expansión y la demandapor terrenos empujan a lo familiar en tantoque la amenaza a la propiedad y la gestiónde algunos recursos de uso común (comoel agua de regadío) obliga a lo colectivo.Si legalmente la comunidad es propietariade un gran terreno que pertenece al conjuntode sus miembros, internamente latierra posee dueños de diferentes tipos deacuerdo con una serie de prácticas internasque rigen el acceso a los terrenosdentro de los linderos comunales. Si desdela Ley y el Estado existe un solo propietariocolectivo, desde los comunerosexisten dos niveles de “propiedad”: la colectiva,que compete a todos, y la privada,que compete a las familias.Ahora bien, estos propietarios tienentres tipos de problemas, que provienen dedistintas fuentes y perspectivas: su saneamientolegal, el carácter de la propiedady la regulación interna.Existe un déficit en el saneamiento dela propiedad formal de las comunidadescampesinas. En las últimas décadas, diferentesprogramas (PETT, PRT2 y másrecientemente Cofopri) promueven la regularizaciónde la propiedad colectiva yen algunos casos también la familiardentro de las comunidades. El trabajode saneamiento, georeferenciación e inscripciónen los Registros Públicos es complejo,sumamente técnico y solo puederealizarse solucionadas las disputas porlinderos que pudieran existir sobre los terrenos.Aunque la Cofopri avanzó significativamenteen el proceso, hay aún unimportante déficit, sobre todo en las comunidadesnativas.Sin el registro, las comunidades nopueden disponer de los terrenos en sucondición de propietarias comunales deestos. Las restricciones legales queplantea la formalidad no impiden ladifundida, amplia y constante transferenciade tierras entre comuneros, tanto pormecanismos de herencia como por venta,además de una serie de arreglos internosde cesión de derechos de uso en arriendo(Mayer & Glave, 1992).En segundo lugar, está lo que podríamosllamar el carácter o alcance de la propiedad.La constitución vigente (1993)derogó los derechos de inalienabilidad einembargabilidad que conservaron las tierrasdesde 1933; resguardó solo el carácterde imprescriptible; las comunidadesreclaman al Estado que se les restituyan“las tres i”. Por añadidura, el derecho depropiedad de las comunidades solo alcanzaal suelo, por lo que las comunidadesreclaman los recursos del subsuelo, quepertenecen al Estado. A los propietariosde suelo se les reserva únicamente el derechoa ser consultados para el uso yaprovechamiento del subsuelo por terceros(Arpasi Velásquez, 2003).En tercer lugar, están las dificultadespara el manejo y la administración de losrecursos desde una organización comunalcentralizada. Estos problemas derivan delas características del control comunal diferenciadosobre la propiedad colectiva.Buena parte del terreno comunal está –enla práctica– bajo el control de familias nucleareso conjuntos de familias y solo bajola tutela de la directiva comunal, que muchasveces no tiene la capacidad ni la legitimidado la posibilidad de regular a losposesionarios. La tensión entre lo comunaly lo familiar (Mayer, 2004) se expresaante todo en el acceso y el control de losterrenos comunales.Las comunidades como sujetoscolectivosDesde el punto de vista organizacional ypolítico, las comunidades son actores colectivos;por tanto, se hallan en la necesidadde solucionar dos tipos de problemas:1) organizarse y regularse internamente y2) regular las relaciones del colectivo frenteal exterior. Al respecto, y desde hace unpar de décadas, la organización comunalse muestra debilitada y con evidentes dificultadespara autogobernarse y cumplireficientemente su rol de intermediaciónpolítica.La debilidad de la organización comunalpuede explicarse desde cuatro constataciones:1) la dificultad para determinarde manera precisa quiénes son y quiénes28

INVERSIONES PRIVADAS Y DERECHOS COMUNALESCuadro 4Comunidades campesinas y estado de titulación al 2002Tomado de Grupo Allpa. Con datos del Directorio de comunidades campesinas, PETT 2002; y el Ministerio de Agricultura.Ver: .no son comuneros, lo que plantea distintosproblemas entre las diversas categoríasde ocupantes de los terrenos yaquellos emigrantes que, sin residir en lacomunidad, consideran tener también derechos;2) la insuficiente legitimidad delas dirigencias comunales que, elegidaspor sus mecanismos regulares de renovaciónde cargos, son impugnadas por unsector de los comuneros o no completanel proceso legal de inscribir a las listas ganadorasen los Registros Públicos, con loque su legitimidad puede ser cuestionada;3) el desfase existente entre las competenciasque requiere el gobierno y la representacióncomunal y las capacidadesde gestión de los dirigentes comunerosque, en el mayor de los casos, evidencianun bajo nivel educativo, pero sobre todoacusan poco conocimiento de herramientasmodernas de gestión que se hacencada vez más necesarias y, finalmente, 4)el cambio efectivo en las dinámicas comunalesque afectan la relación entre las familiasy la comunidad, muchas veces enperjuicio del colectivo. Todo ello incide enla dificultad real de las dirigencias para armonizarlos intereses de sus diversoscomponentes: familias, facciones y colectivose mantienen en tensión constante.La comunidad en su conjunto se muestraincapaz de resolver sus conflictos internosy de potencializar los intereses que apuntanal bienestar de sus miembros.29

Alejandro Diez HurtadoPor otro lado, la capacidad de la comunidadpara representar a sus miembroshacia el “exterior” se ha visto seriamentedisminuida tanto por la multiplicación deorganizaciones de diverso tipo al interiorde las comunidades, como por la actituddel Estado de apoyarse en los municipiosen tanto instancias de articulación del espaciolocal, particularmente en el actualproceso de descentralización. Con ello, lacompetencia histórica entre el municipio yla comunidad –instaurada con el reconocimientode las comunidades y con vigenciahasta finales del siglo XX– parece inclinarsedefinitivamente hacia el primero.La comunidad comointerlocutorLa posición de la comunidad en la interlocucióninterna plantea una paradoja. Porun lado, no posee lugar específico algunoen las instancias de articulación de la sociedaden el marco del Estado (centrospoblados menores, distritos, provincias,departamentos, regiones), frente a lascuales no tiene una representación particulardiferente de cualquier otra organización.Por el otro, no es posible desarrollarcasi ningún tipo de intervención sectorialen territorio rural sin al menos negociarcon las comunidades. En ausencia demecanismos e instancias formales de interlocucióncon la comunidad campesina,toda negociación se desarrolla en ámbitosinformales y “privados”: los interlocutoresexternos tienen que negociar con una organizaciónpropietaria que detenta la condicióninstitucional de dominio territorialconsiderada legítima por su práctica.Tal como lo indican las cifras, la altaparticipación de las comunidades en losconflictos nos obligaría a pensar en el usode la violencia o la protesta; sin embargo,en la práctica cotidiana se muestra lo contrario.El primer paso de la comunidad ensu vinculación con los agentes externos esla negociación y el establecimiento de undiálogo proclive a una transacción que restaureel equilibrio deseado entre la situaciónhabitual y el cambio que supone unnuevo “proyecto”, cualquiera que este sea.No es ciertamente una negociación simple,ya que las dificultades de las dirigenciascomunales para generar consensos alinterior de los colectivos se manifiestan enlo que podríamos llamar la diferencia culturalentre un interlocutor comunero y unagente exterior. La interlocución con unacomunidad campesina es necesariamenteintercultural y pasa por un proceso inicialde “conocimiento del otro”, sin lo cual ningúnacuerdo se establece ni respeta. Elconflicto y la protesta son siempre el frutode un desencuentro por razones diversasque van desde el desentendimiento hastala existencia clara de una diferencia de interesesque resulta, sino irreconciliable,difícil de conciliar.Y es que lo que se juega en muchos proyectos(mineros, de desarrollo, de implementaciónde obras públicas) es en elfondo un cambio en las condiciones de reproducciónde la comunidad campesinacomo organización y como institución; unadistorsión en la forma de vida, las actividadesy el sustento de las familias comunerasy el de sus descendientes. De hecho, losgrandes cambios que experimentan hoymuchas comunidades comienzan con unanegociación. Y aunque los comuneros nosiempre son conscientes de ello, percibenlas transformaciones y por eso desconfían.Cuando una comunidad acuerda conuna empresa minera que habrá turnos laboralesy se dará prioridad a los comunerosinscritos o a los hijos de los comuneros,desencadena por lo general, en el corto omediano plazo, un proceso de reempadronamientocomunal, que terminará afectandolos procesos electorales posteriores y,con ello, la legitimidad de las propias dirigencias;para no mencionar que se transformanlas fuentes de ingreso localocasionando el incremento de los salariosagrícolas y la cesión de las chacras a lasmujeres y los ancianos. Cuando se acuerdala ejecución de proyectos de desarrollose compromete la disponibilidad del tiempode los comuneros, que tendrán que repartirseentre la mina, la chacra, la familiay el nuevo proyecto. Cuando se recibe dineropor servidumbre o una compensaciónpor venta de tierras, se multiplican las tentacionesde malversación y crece el descontentofrente a las dirigencias. Unanegociación comunal suele transformarseen el inicio de un cambio significativo en la30