Capítulo 3 El Sistema de protección social - Programa de las ...

Capítulo 3El Sistema de protección socialEl Sistema de protección social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero,busca proteger a toda la población de los riesgos económicos, sean éstos covariantes oidiosincrásicos (individuales). Segundo, busca asistir a la población más pobre parasuperar su situación a corto y largo plazos. El primer objetivo –reducir la vulnerabilidadde la población ante los riesgos– se lleva a cabo a través de mecanismos deaseguramiento; el segundo –la asistencia social– se alcanza a través de transferenciasdirectas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios a la oferta) a los hogares paraque puedan superar la pobreza (Núñez y Espinosa, 2004).En Colombia, el Sistema de protección social fue creado por la ley 789 de 2002.El Sistema se definió como el conjunto de políticas públicas que se orientan a reducirla vulnerabilidad de los habitantes del país y a mejorar su calidad de vida, en particular,para los más desprotegidos. El SPS busca disminuir el riesgo de la población antechoques económicos y, ayudar a la población pobre que enfrenta dichos choques, portanto, debe lograr una reducción de la pobreza temporal, impedir que los pobres sehundan más en la pobreza y entregar un medio para superarla.El SPS está encabezado por el Ministerio de la Protección Social y está integradopor dos componentes principales: el Sistema de seguridad social integral (SSSI) y laasistencia social. El SSSI incluye el Sistema general de pensiones (SGP), el Sistema generalde seguridad social en salud (SGSSS) y el Sistema general de riesgos profesionales(SGRP). Por su parte, la asistencia social se define como los beneficios monetarios financiadospor el Estado para evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas comorespuesta a los choques, tales como reducir el consumo de alimentos o retirar a sus hijosde la escuela. En esta medida, el SPS busca que la población pueda obtener como mínimoel derecho a la salud, la pensión y el trabajo. El objetivo en el área de pensioneses crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futurospensionados. En salud, los programas se enfocan a permitir que la población puedaacceder a servicios básicos de calidad oportunamente (Figura 3.1).51

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAProtección social por funciónProtección social informalDe una manera amplia, la protección social informal se puede definir como elconjunto de mecanismos de aseguramiento y asistencia que no utilizan contratosformales como tampoco están protegidos por un sistema legal codificado (Besley, 1995).Así, la protección social informal incluye instrumentos tales como regalos recíprocosentre familias, amigos o vecinos, transferencias en dinero, comida o vestuario, ahorroen dinero o en especie, y mecanismos de crédito por fuera del mercado formal. Estosmecanismos informales tienden a existir en aquellas zonas en las que no existen los formales,sean por parte del Estado o del sector privado.Algunos estudios recientes han buscado establecer la existencia de mecanismosde protección informales al relacionar los cambios en el consumo con los del ingreso;si los hogares usan la protección informal para suavizar el consumo, se esperaría queel ingreso presentara una mayor volatilidad que el consumo. Más aún, si la proteccióninformal funciona en una comunidad, el consumo de un hogar debería respondera cambios en el consumo de la comunidad, y no a los de su propio ingreso (estosúltimos estarían asegurados por la comunidad). Los estudios realizados para algunospaíses en desarrollo concluyen que los instrumentos informales de aseguramiento yprotección existen; sin embargo, la evidencia muestra que el aseguramiento informalno es óptimo como estrategia ante los choques 1 .En el caso de Colombia la información sobre protección social informal es limitada.El Cuadro 3.1 presenta un primer acercamiento a la protección social informal,y muestra, para 2003, el porcentaje de hogares que se apoyan en familiares, amigos,vecinos o asociaciones ante un choque. De manera independiente del nivel de ingreso,la mayor parte de los hogares pide ayuda a sus familiares; sin embargo, la incidenciaes un poco mayor en los quintiles más ricos (72,7% para el quintil 5, vs. 62,5% parael más pobre). En el quintil más pobre, 5,9% de los hogares solicita ayuda a sus vecinos,comparado con tan sólo 1,6% de los hogares del quintil más rico.Acudir a asociaciones religiosas o políticas para ayuda es más común entre losquintiles más pobres (2,6 y 2,3%, respectivamente para el quintil 1, comparado con1,2 y 0,3% para el quintil 5). Un resultado salta a la vista: en el total de hogares,independiente del nivel de ingreso, sólo 3,5% acude a asociaciones (políticas o religio-1Por ejemplo, la protección social informal no funciona adecuadamente ante choques covariadoso repetidos (Morduch, 1999).52

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALFigura 3.1Sistema de protección socialsas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8%se apoya en instituciones informales tales como la familia, los amigos y los vecinos.Así una gran proporción de los hogares acude a la protección social informal ante laincidencia de choques.Cuadro 3.1Ayuda en caso de choque, según quintil de ingreso. 2003Quintil de ingreso (%)¿Quién ayuda en caso 1 2 3 4 5 Totalde choque?Familiares 62,49 62,88 66,94 68,92 72,70 66,8Amigos 8,59 7,96 7,30 6,71 6,51 7,4Vecinos 5,93 4,88 3,50 2,06 1,59 3,6Asociaciones religiosas 2,56 2,70 1,97 1,81 1,22 2,1Asociaciones políticas 2,27 1,93 0,83 0,51 0,30 1,2ONG 0,37 0,30 0,61 0,22 0,10 0,3Otro 2,09 2,62 2,83 2,65 2,26 2,5Nadie 15,69 16,73 16,02 17,12 15,32 16,2Total 100 100 100 100 100 100Fuente: Dane - ECV, 2003. Cálculos propios.53

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIALa no existencia de protección social formal, la falta de acceso a acuerdos informales,o su funcionamiento subóptimo, pueden tener efectos perversos sobre las decisionesde los hogares. Cuando los hogares enfrentan un choque y no tienen mecanismosde protección, pueden tomar decisiones tales como retirar a los niños delcolegio, reducir la ingesta de alimentos o incrementar la participación laboral de personasdel hogar que anteriormente no trabajaban, en especial, niños.En la sección 1.4, el Cuadro 1.1 mostró que los choques tienen efectos sobre laacumulación de capital humano, al incrementar los años de rezago educativo de losniños en el hogar. A continuación, el Cuadro 3.2 presenta la estimación de un modelotipo Probit que busca establecer el efecto que tienen los choques sobre la probabilidadde que un menor de 11 años trabaje. Como se puede apreciar, la exposición a unapérdida económica importante incrementa la probabilidad de que un menor de 11años trabaje casi en 3%. Por su parte, cuando el hogar enfrenta un choque en el quedebe cerrar el negocio del cual deriva su ingreso, la probabilidad de que un menor de11 años trabaje se incrementa en 1,4%. Por último, en un hogar que enfrenta unchoque de enfermedad grave de un miembro del hogar, la probabilidad de que un niñoen el hogar trabaje aumenta en 1%.En conclusión, los resultados de la regresión implican que ambos tipos de choques(covariantes e idiosincrásicos) llevan a los hogares a utilizar mecanismos de proteccióninformales que implican pérdidas de capital humano y trampas de pobreza.Asistencia socialColombia cuenta con un portafolio amplio de programas de asistencia social 2 .La principal entidad del sector es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),encargada de la protección a los menores de edad y la provisión de la mayoría deprogramas dirigidos a la niñez. Estos programas incluyen cuidado infantil enguarderías, atención a adolescentes en vulnerabilidad, nutrición para la niñez escolarizaday algunas formas de asistencia a menores de edad en situación de peligro oabandono 3 .El cuidado en guarderías (hogares comunitarios de bienestar y hogares infantiles)se dirige a niños menores de 6 años pertenecientes a familias en pobreza o vulnerabilidad,e incluye cuidado infantil, complemento alimentario, actividades de de-2Esta sección se basa en Núñez y Espinosa (2004). La asistencia social en salud se resume en lasección Sistema de seguridad social en salud, pág. 58.3Según lo establecido por el decreto 2737 de 1989 del Código del Menor.54

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.2Choques y probabilidad de trabajo infantilVariable dependiente: probabilidad de trabajo niños (5-11 años)Variables independientesCoeficienteCHOQUESEnfermedad grave de un miembro del hogar 1.07 *Muerte de un miembro del hogar 0.03Desplazamiento -0.62Separación de los cónyuges -0.39Discapacidad de un miembro del hogar -0.48Cierre del negocio del que derivaban su ingreso 1.41 *Pérdida económica importante 2.75 ***CARACTERÍSTICAS DEL HOGARLog gasto per cápita del hogar 0.18Proporción niños en total de personas 0.95Proporción adultos mayores en total de personas -1.85Proporción personas que trabajan 3.85 ***CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DE HOGARAños educación jefe de hogar -0.10Años educación 2 jefe de hogar -0.01Años educación 3 jefe de hogar 0.0002Edad jefe de hogar 0.14Edad 2 jefe de hogar -0.001Mujer jefe de hogar -0.25REGIONESUrbano -1.76 **Región Atlántica -0.22Región oriental 2.37 **Región central 1.96 **Región Pacífica 5.54 ***Antioquia 0.94Valle del Cauca 5.02 ***San Andrés y Providencia 0.70Orinoquia y Amazonia 3.33 *** Significativo al 90%.** Significativo al 95%.*** Significativo al 99%.Fuente: Tomado de Núñez y Espinosa (2004) con base en Dane, ECV, 2003.55

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAsarrollo sicosocial, vigilancia del estado nutricional, promoción de la salud y prevenciónde las enfermedades, inscripción en programas de crecimiento y desarrollo de losorganismos de salud, y fomento de la vacunación completa.La atención para los adolescentes (clubes prejuveniles y juveniles) consideraactividades de desarrollo del talento humano en aspectos culturales, deportivos, artísticosy productivos, sesiones educativas y acciones para apoyar el mejoramiento delas relaciones entre los miembros del club con espacios escolares y laborales, y buscaayudarlos en la construcción de proyectos de vida individuales y grupales.Los programas de nutrición ofrecen un complemento alimentario en las escuelasdurante un período de 120 días al año, con el fin de contribuir al acceso y asistenciaregular de los niños a un establecimiento educativo, evitar la deserción del sistema escolar,y contribuir a mejorar el desempeño escolar de los niños beneficiarios; el complementose puede otorgar en la forma de desayunos, almuerzos o refrigerios (Cuadro 3.3). Porúltimo, los programas de asistencia al menor en abandono o peligro están dirigidos aniños en esta situación ya extrema, incluyendo discapacitados o con trastornos mentales.Los servicios incluyen desde actividades terapéuticas, formativas, recreativas,pedagógicas, programas de enganche al sistema educativo, formación prevocacionaly vocacional en el caso de la asistencia, hasta alojamiento, alimentación, seguimiento,diagnósticos y planes de atención en los internados.En el caso del ICBF, si bien existen algunas filtraciones de la atención a niñosque no se encuentran en pobreza, la mayor parte de la misma está focalizada haciaquienes están en pobreza, en particular, en las áreas rurales (Gráfico 3.1).Otro programa de asistencia social con el que cuenta Colombia es Familias enAcción, un programa de transferencias condicionadas dirigido a familias en situaciónde pobreza con niños menores de 17 años que busca promover la asistencia escolar yla generación de capital humano a través de tres modalidades: nutrición, educaciónCuadro 3.3Atención a la niñez2002 2003 2004Desayunos infantiles 78.152 322.051 322.051Restaurantes escolares 2.229.687 2.463.363 2.565.317Hogares de bienestar ICBF 956.061 952.016 950.175Fuente: ICBF en Informe al Congreso, 2004.56

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALGráfico 3.1Cobertura ICBF en atención al menor de 7 añosFuente: Dane- ECV, 2003. Cálculos propios.primaria y educación secundaria. En el componente de nutrición, Familias en Acciónotorgó un subsidio de 46.500 pesos mensuales (en 2003) por cada familia con niñosmenores de 6 años, condicionado a la realización de visitas a centros de salud paracontroles de nutrición y crecimiento de los niños. En el componente de educación seotorga un subsidio de 14.000 pesos mensuales por niño en educación primaria y de28.000 pesos mensuales por niño en educación secundaria, condicionado a la asistenciade los niños a un establecimiento escolar con menos de ocho fallas justificadas porbimestre. A julio de 2003, el Programa Familias en Acción atendió a 365.000 familiasen Sisbén 1, aproximadamente, para una cobertura nacional de 24% (Unión TemporalIFS – Econometría S.A. – SEI, 2003).Un programa adicional dirigido a la población en pobreza es llamado FamiliasGuardabosques, y su principal objetivo es vincular y comprometer familias campesinascomo guardabosques, promoviendo procesos de recuperación y conservación dezonas afectadas por causa de la siembra de cultivos ilícitos. El programa busca promoverla protección, revegetalización y conservación de estas zonas, mediante el diseñode estrategias de uso alternativo de la tierra. El programa vincula a las familiasque habitan en zonas con presencia de cultivos ilícitos, quienes se comprometen aerradicarlos de las zonas donde habitan a cambio de un apoyo económico de 833.000pesos cada dos meses como pago a su trabajo como guardabosques. Para 2003, esteprograma vinculó más de 10.000 familias.57

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAEl portafolio de programas para protección a las familias en pobreza tambiénincluye un subsidio familiar dirigido por las Cajas de compensación familiar, que buscaapoyar a los trabajadores formales con ingresos bajos a través de dos modalidades:subsidio monetario y en servicios. El monetario destinado para los trabajadores coningresos menores a cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, equivalía en 2003a 13.968 pesos mensuales en promedio. Por su parte, el que se da en especie incluyesubsidios a la vivienda de interés social, servicios de salud, educación, recreación, cuidadoinfantil, cursos de capacitación no formal, créditos a industrias familiares, y entregade bienes tales como medicamentos, alimentos, textos y útiles escolares, entre otros.Los programas de asistencia social incluyen aquellos dirigidos específicamentea la población desplazada; este tipo de atención se divide en dos áreas: atención humanitariade emergencia y restablecimiento. La primera proporciona un subsidio temporale inmediato para mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, atenciónsicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno ysalubridad pública de los desplazados. La segunda incluye programas para la generaciónde ingresos, de capacitación y acceso a la vivienda.Por su parte, la asistencia social en pensiones se proporciona a través del Fondode Solidaridad Pensional (FSP), creado por la ley 100 de 1993, específicamente a travésde la subcuenta de solidaridad. Su objetivo consiste en subsidiar las cotizaciones apensiones de aquellos trabajadores pobres que no pueden contribuir de manera temporal.Este programa otorga un subsidio diferencial y durante un periodo que varía entre600 y 800 semanas, dependiendo de si el beneficiario trabaja en el sector informal rural,urbano, es discapacitado o es una madre comunitaria. Los porcentajes del subsidio sepresentan en el Cuadro 3.4. El subsidio promedio en 2003 fue de 43.475 pesos.Cuadro 3.4Porcentajes de subsidio a pensionesHombres y mujeres de 35 a 65años, del sector informal urbanoHombres de 35 a 65 años y mujeresde 30 a 65 años, del sector informalruralTrabajadores discapacitados de 20a 65 añosMadres comunitarias con un añode servicio mínimoFuente: Consorcio Prosperar Hoy, 2004.PorcentajePorcentaje diferencial según semanas cotizadas, definidopor el Consejo Asesor, hasta por 600 semanas.90% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,o 600 semanas sin régimen de transición.95% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,u 800 semanas sin régimen de transición.80% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,o 600 semanas sin régimen de transición.58

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALPor último, se encuentra un programa de asistencia social dirigido a la atencióndel adulto mayor en pobreza, y organizado por la subcuenta de subsistencia delFondo de Solidaridad Pensional. Este programa otorga un subsidio monetario y enespecie a adultos mayores de 65 años (50 para indígenas o discapacitados) en situaciónde extrema pobreza. El programa da esta contribución económica directa (106.000pesos en 2003) a través de dos modalidades: si el adulto mayor no reside en un centrode bienestar del adulto mayor, se otorga una porción en efectivo (35.000-75.000pesos) y otra en servicios sociales complementarios (31.000 pesos); y si el beneficiarioreside en uno de estos centros, se otorga una porción en servicios sociales básicos(35.000-75.000 pesos) y otra en efectivo (31.000 pesos). En la actualidad aproximadamente142.000 adultos mayores se benefician de este programa.Sistema general de seguridad social en pensionesEste Sistema (SGSSP) fue creado por la ley 100 de 1993 y está organizadoalrededor de dos regímenes solidarios excluyentes: el régimen solidario de prima mediacon prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. En elprimero, los aportes de los afiliados y sus rendimientos son parte de un fondo públicocomún, que garantiza el pago de las prestaciones a los pensionados, y en el que elEstado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados. Elsegundo está basado en el ahorro que proviene de las cotizaciones y sus rendimientosfinancieros, y en la solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes alFondo de Solidaridad. Este régimen permite la cotización de pensiones voluntariaspara optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.El sistema de pensiones tiene un componente solidario, creado con el Fondo deSolidaridad Pensional (FSP) y su subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiarlos aportes al régimen de pensiones de los trabajadores que no tienen suficientes recursospara realizar todo el aporte. El subsidio se concede de manera temporal yparcialmente para remplazar los aportes del empleador o del trabajador, hasta por unsalario mínimo como base de cotización. El Fondo se financia con cotizaciones adicionalespor parte de los afiliados al régimen general de pensiones, aportes del presupuestonacional, recursos de las entidades territoriales, donaciones, y los recursosprovenientes de multas a administradoras de pensiones y empleadores que no cumplancon las normas de afiliación establecidas por la ley.A raíz de las reformas al sistema de pensiones introducidas con la ley 100 de 1993,la afiliación a pensiones se ha incrementado de manera importante desde 1994. En dichoaño, 991.620 personas se encontraban afiliadas a pensiones, mientras que para diciembrede 2004 la afiliación había crecido hasta cubrir a 5.747.396 personas (Gráfico 3.2).59

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAGráfico 3.2Número de afiliados al sistema de pensiones(Fondos de Pensiones e ISS)* Cortes a diciembre de cada año.Fuente: Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, 2004.Sistema general de seguridad social en saludLa ley 100 de 1993 también creó el régimen de seguridad social en salud con elobjetivo de regular el servicio público de salud y crear condiciones de acceso para todala población. El sistema de salud en Colombia se basa en dos regímenes. El primero esel régimen contributivo, en el que los afiliados están vinculados al sistema de salud através de un contrato laboral, o bien son servidores públicos, pensionados o jubilados,o son trabajadores independientes con capacidad de pago. El segundo es el régimensubsidiado, establecido para asegurar el ingreso de la población más pobre yvulnerable al sistema de seguridad social en salud, y financiado con aportes fiscales dela nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridady Garantía (Fosyga) y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad(Gráfico 3.3). El Fosyga garantiza la compensación entre personas de distintos ingresosy riesgos y la solidaridad del sistema de salud, y cubre los riesgos catastróficos ylos accidentes de tránsito, entre otros.El régimen de salud funciona alrededor de tres formas organizacionales. Primero,las entidades promotoras de salud (EPS), que afilian a los usuarios del régimencontributivo, administran la prestación de los servicios de salud y reciben una unidadde pago por capitación (UPC) por cada persona afiliada y beneficiaria. Segundo, las60

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALadministradoras del régimen subsidiado (ARS) 4 , que afilian a los beneficiarios delrégimen subsidiado, reciben una UPC de parte del municipio por cada persona afiliada,y contratan con las instituciones prestadoras de salud (IPS). Y tercero, las IPS, queprestan los servicios de salud a los afiliados al régimen subsidiado.La afiliación a salud de la población en pobreza o vulnerabilidad se realiza através del régimen subsidiado de salud. Este régimen busca asegurar en salud a lapoblación que no tiene capacidad de pago para afiliarse con sus propios recursos, y en2003 se beneficiaron 11.781.720 personas. La afiliación al régimen subsidiado constituyeun subsidio en especie, que corresponde a la cobertura en el plan obligatorio desalud subsidiado (POS-S), en ocasiones a cambio de un pago de 5 a 10% sobre el valordel servicio.Las entidades territoriales quedaron a cargo de la identificación y el aseguramientode la población más pobre a través del régimen subsidiado de salud (Cuadro3.5), al igual que de las acciones de salud pública, como son promoción, prevención yprotección (ley 715 de 2001).Gráfico 3.3Afiliación a regímenes de saludFuente: DNP, DDS, 2004.4Una EPS del régimen contributivo también puede ser una ARS para el régimen subsidiado.61

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.5Cobertura en salud por nivel de Sisbén. 2003En porcentajesSisben Régimen Régimen Resguardo Nocontributivo subsidiado indígena cubierto1 79,2 92,6 83,1 59,41 0,94 34,72 1,89 62,452 3,20 37,80 2,34 56,653 15,68 33,05 0,90 50,364 51,75 16,73 0,18 31,355 79,63 3,66 0,10 16,616 94,78 0,21 0,00 5,01Total 38,91 22,15 0,77 38,17Fuente: Dane - ECV, 2003. Cálculos propios.A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en saludlos colombianos tienen niveles de protección relativamente bajos, en especial, aquellosque se encuentran en mayores niveles de vulnerabilidad; así como a los trabajadoresdel gobierno y los empleados, si bien los niveles de protección de la población se hanincrementado entre 1997 y 2003, lo cierto es que aún existen algunos grupospoblacionales en los que la protección es menos común (Cuadro 3.6). Por ejemplo, en2003, mientras 93% de las personas con más de 16 años de educación se encontrabanafiliadas a salud o pensiones, este porcentaje sólo alcanzaba 73% para quienes tienencinco años de educación o menos.Por su parte, algunas ramas de actividad económica tienen una mayor incidenciade desprotección: este es el caso de las personas que trabajan en minería, construccióny comercio, donde los sistemas de pensiones o salud no alcanzan a cubrir al80% de la población. Por último, la protección también difiere según el nivel de ingresosde la persona: mientras 99% de quienes ganan más de 4 salarios mínimos seencuentra protegido, sólo 63% de quienes ganan menos de un salario mínimo lo está.Sin embargo, cabe resaltar el incremento en protección en este grupo, ya que en 1997sólo 36% de las personas que ganaban menos de un salario mínimo se encontrabaafiliada a salud o pensiones.Con el fin de establecer los principales factores que determinan la probabilidadde que una persona se encuentre afiliada a los sistemas de pensiones o salud, se estimóun modelo Probit en el que la variable dependiente toma el valor de 1 si la persona nose halla afiliada a salud y pensiones (desprotegida) y cero si se está afiliada a salud o62

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.6Protección en pensiones o salud. 1997 y 2003(En porcentajes)1997 2003Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido TotalEscolaridad0-5 años 56 44 100 73 27 1006-10 años 66 34 100 79 21 10011 años 80 20 100 85 15 10012-15 años 92 8 100 85 15 10016+ años 100 0 100 93 7 100Rama de actividadAgricultura 55 45 100 80 20 100Minas 83 17 100 74 26 100Industria 78 22 100 88 12 100Electricidad, gas y agua 96 4 100 89 11 100Construcción 60 40 100 77 23 100Comercio 70 30 100 78 22 100Transporte 54 46 100 84 16 100Servicios financieros 97 3 100 97 3 100Servicios 80 20 100 91 9 100Ingresos< 1 SM 36 64 100 63 37 1001-2 SM 70 30 100 86 14 1002-3 SM 87 13 100 94 6 1003-4 SM 93 7 100 97 3 1004+ SM 97 3 100 99 1 100Fuente: Dane- ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuación, yel grupo con el cual se compara la persona en cada caso se presenta en paréntesis: laedad (personas de 35 a 44 años); el sexo (hombres); la escolaridad (16 años o más deeducación); el nivel de ingresos (mayores a 4 salarios mínimos); la rama de actividadeconómica en que la persona trabaja (industria); el número de miembros del hogar; laposición ocupacional (particular); y la región (Bogotá).Los resultados (Cuadro 3.7) muestran que una persona menor de 35 añostiene una mayor probabilidad de estar desprotegida, mientras que una mayor de 4563

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAaños tiene una menor probabilidad de estarlo. En cuanto al sexo, ser mujer reducía laprobabilidad de no tener protección en salud y pensiones en 1997, pero la aumentabaen 2003. La escolaridad es un factor importante en la explicación de la desprotección,en particular, para los niveles más bajos: si una persona tiene 5 años o menos deeducación en 2003, su probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones seincrementa en 4,2%, comparado con una persona con más de 16 años de escolaridad.Por nivel de ingresos, de nuevo para 2003 y comparado con alguien cuyos ingresosson mayores a cuatro salarios mínimos, una persona con ingresos menores a unsalario mínimo tiene una probabilidad 47% mayor de estar desprotegido; inclusopara alguien con ingresos entre tres y cuatro salarios mínimos ésta es 8,2% mayor.Cuadro 3.7Probabilidad de desprotección. 1997 y 2003Variable dependiente: desprotección en salud o pensionesVariables independientes 1997 2003EDAD16-24 9.36 *** 1.42 **25-34 3.72 ** -1.76 **45-55 -8.25 *** -1.55 **SEXOMujer -2.70 ** 1.87 ***ESCOLARIDAD0-5 años 98.15 *** 4.20 ***6-10 años 98.43 *** 1.71 **11 años 98.08 *** -1.5212-15 años 97.12 *** 0.67INGRESOS< 1 SM 52.94 *** 46.99 ***1-2 SM 24.91 *** 25.49 ***2-3 SM 8.98 *** 14.61 ***3-4 SM 4.59 8.25 ***RAMA DE ACTIVIDADMinas -2.73 10.82 ***Agricultura 11.76 *** 1.33Electricidad, gas y agua -8.80 5.86 **Construcción 6.94 ** 4.24 **Comercio 5.35 ** 3.62 ***Continúa en la siguiente página64

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.7Probabilidad de desprotección. 1997 y 2003(Continuación)Variable dependiente: desprotección en salud o pensionesVariables independientes 1997 2003RAMA DE ACTIVIDADTransporte 17.22 *** 2.23 **Servicios financieros -10.04 ** -3.53Servicios 5.75 *** 0.73No. MIEMBROS EN EL HOGARMenor de 1 año -1.90 -1.98 **1-5 años 1.28 * 1.61 ***6-17 años 1.03 ** 1.54 ***18-59 años -0.001 -0.54 **60+ años 0.10 -0.93 **POSICIÓN OCUPACIONALGobierno -9.18 *** -1.48REGIÓNAtlántica 7.87 *** -1.88 **Oriental -0.01 -0.20Central 4.86 ** -1.80 **Pacífica -1.78 -0.21Antioquia -8.30 *** -5.23 ***San Andrés -2.26 1.85Orinoquia 6.39 3.02Valle -4.00log likelihood -1,733 -4,942Número de observaciones 4,747 14,974Pseudo R2 0.339 0.211* Significativo al 90%.** Significativo al 95%.*** Significativo al 99%.Fuente: Dane - ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.Con respecto a la rama de actividad económica una persona que trabaja enminas, electricidad, gas y agua, construcción, comercio o transporte tiene una mayorprobabilidad de desprotección que alguien que lo hace en la industria. En cuanto alnúmero de miembros en el hogar, los resultados muestran que la probabilidad deestar desprotegido aumenta cuando se incrementan los miembros del hogar en edades65

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAdependientes (entre 1 y 17 años); por el contrario, en aquellos hogares donde losmiembros están en edad de trabajar (18 a 59 años) dicha probabilidad se reduce. Esteanálisis, que en últimas está relacionado con el ciclo de vida del jefe del hogar, muestraque al tener hijos a edades tempranas, la vulnerabilidad, y en consecuencia la desprotección,aumentan. Por el contrario, a medida que aumenta la edad del jefe de hogar,éste adquiere más experiencia en el mercado laboral, y por tanto mayores ingresos (esmuy probable que crezca su interés por buscar trabajos más formales, y de ahí queestará más protegido). Por último, en cuanto a la ubicación de los hogares, una personacuyo hogar está situado en la región Atlántica, en la central o en Antioquia,tiene una menor probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones que alguiencuyo hogar está situado en Bogotá.En últimas, aunque Colombia ha desarrollado un sistema general de seguridadsocial que incluye aseguramiento en salud y pensiones, muchas personas, en particular,aquellas con menores niveles de ingresos y de escolaridad, –los más pobres yvulnerables–, no tienen acceso al aseguramiento. Por tanto, no sólo enfrentan mayoresriesgos dadas sus características, sino que además tienen menos mecanismos paraenfrentar choques negativos cuando éstos se presentan.EducaciónExiste consenso sobre el papel de la educación en la reducción de la pobreza. Laeducación reduce el impacto de la pobreza y la incidencia de enfermedades prevenibles,permite a las personas tomar decisiones informadas, aumenta el acceso a activosproductivos como la tierra o el capital, incrementa la movilidad laboral y amplía elpotencial de generación de ingresos. Sin embargo, y como se presentó en la sección1.4, la cobertura educativa en Colombia no es universal, en particular para los niveleseducativos más altos y para las personas de menores ingresos.Con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, elEstado colombiano ha diseñado un modelo descentralizado, donde el nivel centralactúa como coordinador de la política nacional, y las entidades territoriales identificanlas necesidades educativas de sus regiones, y ejecutan los programas respectivos.En la actualidad ya se han dado algunos logros en términos de cobertura yacceso a la educación básica y, por tanto, el énfasis de la política educativa en Colombiase ha ampliado a mejorar la calidad de la educación básica y media. El Ministeriode Educación ha puesto en marcha sistemas de evaluación y diagnóstico, tales comolas pruebas Saber (pruebas en matemáticas y lenguaje para los estudiantes de losgrados tercero, quinto, séptimo y noveno de la educación básica) que se unen al66

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALexamen de Estado (Icfes) que desde hace más de treinta años presentan los estudiantesen grado once.En educación superior también se instauraron sistemas de evaluación a losegresados a través las pruebas Ecaes (exámenes de calidad de la educación superior).Sin embargo, los resultados de las pruebas Saber revelan que en educación secundariacerca de 25% de los estudiantes de colegios públicos no supera el nivel mínimo de laspruebas en lenguaje, y menos del 20% alcanza el nivel óptimo en las pruebas que seaplican en séptimo y noveno grado (Núñez et al., 2002).Como respuesta a las inquietudes del sector, el gobierno ha puesto en marchauna serie de programas que buscan ampliar la cobertura, mientras se toman medidaspara mejorar la calidad de la educación. Por ejemplo, uno de los programas líderes delgobierno Uribe es el Programa de reorganización. Éste busca el óptimo aprovechamientode la capacidad de los docentes y una mejor utilización de los recursos técnicosy financieros de los colegios oficiales a través de la cofinanciación de proyectos deconstrucción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura y la dotación de loscolegios en los niveles de educación básica. Con este mismo objetivo, el Ministerio deEducación, a través del Programa de educación rural y el Fondo Nacional de Regalías,ha destinado recursos que han beneficiado a 93.000 alumnos en 2004 y a más de231.000 desde agosto de 2002 a través de la creación de nuevos cupos educativosdirigidos a la población más vulnerable.Más allá de la atención directa en las aulas de clases las mejoras en políticaeducativa ahora incluyen programas como el Plan nacional de lectura y bibliotecas,para dotar a las bibliotecas públicas y así reforzar las acciones de inversión social yeducativa del Estado, promover la lectura y mejorar el acceso de la población a materialeseducativos. A través de este programa 73 bibliotecas fueron fortalecidas en2002 y 198 en 2003. En cuanto a recursos tecnológicos, se creó el Programa computadorespara educar, que en conjunto con la empresa privada, recolecta los computadoresque las organizaciones colombianas no utilizan, los reacondiciona y entregagratuitamente a colegios y escuelas públicas de todas las regiones de Colombia. Deesta forma, el programa busca disminuir la brecha existente entre la población quetiene acceso a los recursos tecnológicos y sus beneficios, y la que no los tiene. ElPrograma computadores para educar entregó 9.102 computadores en 2002, cerca de12.000 en 2003 y un poco más de 13.000 en 2004, a través de los cuales se hanbeneficiado más de 1.000 escuelas y colegios públicos anualmente.En educación superior, los aumentos en cobertura se han logrado por medio decréditos educativos administrados y adjudicados por el Instituto Colombiano de Cré-67

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAdito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex). Entre 1995 y 2003 el númerode estudiantes beneficiarios de créditos se incrementó de 39.000 a 64.000 (Gráfico3.4).Gráfico 3.4Número de estudiantes beneficiarios con créditos IcetexFuente: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), 2004.ViviendaLa vivienda, al igual que la alimentación o el vestido es una necesidad humanafundamental. El acceso a una vivienda adecuada es determinante del nivel de calidadde vida de las personas, ya que permite el acceso a muchos de los servicios que sonconsiderados básicos para mantener un cierto nivel mínimo de bienestar. Un asentamientoprecario en el que no existe acceso a la vivienda, y en consecuencia a una seriede servicios públicos básicos, constituyen la manifestación física del incremento de lapobreza y la desigualdad (UN-Hábitat, 2004). La falta de acceso a vivienda es unproblema particular para la población más pobre, que no tiene acceso ni adecuado nisuficiente a crédito para vivienda, en muchos casos porque carece de capacidad deahorro, empleos de carácter formal o colaterales para ofrecer garantías a los créditos.Esto implica que los pobres se ven forzados a construir sus viviendas en zonas ilegales,sin permisos de construcción y con bajas condiciones sanitarias.Un primer análisis de la falta de acceso a una vivienda adecuada se basa en dostipos de indicadores básicos: los que miden en déficit cuantitativo (aquellos que exa-68

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALminan si las unidades de vivienda existentes permiten albergar a la totalidad de personas)y los que miden el déficit cualitativo (aquellos que examinan si las viviendascumplen con los estándares mínimos que permitan ofrecer una calidad de vida adecuadapara sus habitantes) (Szalachman, R., 1999). Específicamente, el déficit cuantitativose mide como el porcentaje de hogares que no tienen una vivienda permanente,mientras que el déficit cualitativo muestra el porcentaje de viviendas que sonsusceptibles de mejoramiento: viviendas que presentan deficiencias en servicios públicos,espacio o estructura. En el caso colombiano, 17,7% de los hogares urbanos en2000 presentaba déficit cuantitativo y 18,2% déficit cualitativo. Estos indicadoresmejoraron ligeramente para 2001, cuando 15,4 y 13,3% de los hogares urbanospresentaron condiciones de déficit cuantitativo y cualitativo respectivamente (DocumentosConpes Nos. 3200 y 3269 de 2002). Sin embargo, aún existían problemas deacceso a vivienda, ya que para 2001 había sólo 6.2 millones de viviendas disponiblespara 7.3 millones de hogares urbanos (Gráfico 3.5)Si bien la situación ha mejorado, en 2003 todavía 16% de los hogares urbanos(1.3 millones) se clasificaban como hogares en asentamientos precarios. De éstos,17% vivía en hogares no susceptibles de mejorar, 63% presentaba déficit cualitativo y20% estaba situados en zonas de riesgo (Cuadro 3.8).Gráfico 3.5Déficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, nivel urbano.2001Fuente:Tomado de documento Conpes No. 3200 con base en DNP-DDUPRE, 2002.69

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.8Viviendas en asentamientos precarios. 2003Condición de los hogares Hogares Participación(Miles) en el total %Hogares en viviendas no susceptiblesde mejorar 224 17Hogares que presentan déficit cualitativo 847 63Hacinamiento 315 23Materiales inadecuados 134 10Acueducto 47 4Alcantarillado 350 26Riesgo 274 20Total 1,346 100Fuente: Torres, 2005.Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los últimos años,uno de los principales problemas que enfrenta Colombia en la actualidad es el númeroinsuficiente de viviendas para la cantidad de hogares (déficit habitacional). Si bien lasituación mejoró entre 1997 y 2003 (Gráfico 3.6) aún hoy el número de hogares porvivienda es mayor que el presenciado en 1993. Para 2003 en el orden nacional habíaen promedio 1.2 hogares por vivienda, mientras que en 1993 el promedio era 1.09.Para 2000, se estimaba que el déficit habitacional ascendía a 2 millones de unidades(Conpes, 2002).Gráfico 3.6Número de hogares por viviendaFuente: Dane – Casen 1993, ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.70

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALEl segundo problema más importante del país en términos de acceso a la viviendaes el porcentaje de hogares que vive bajo condiciones de hacinamiento (más detres personas por cuarto). Flórez et al. (2004) estima que 15% de los hogares deestrato bajo en Bogotá y más del 17% en Cali vive en condiciones de hacinamiento,mientras que en los hogares de estratos medios-altos el hacinamiento es alrededor de1% en las dos ciudades. Según cálculos con base en la Encuesta de calidad de vida, 59%de los hogares urbanos en 1997 presentaba condiciones de hacinamiento, comparadocon 41% en las zonas rurales. La situación en 2003 había mejorado en las zonasurbanas, pero había empeorado para los hogares rurales: el hacinamiento se habíareducido a un poco menos de 54% en las zonas urbanas, aunque aumentó a 46% enlas rurales.En cuanto a la tenencia de la vivienda, tener una propia es mucho más comúnpara los hogares de los deciles más ricos (Cuadro 3.9): mientras 54% de las viviendasdel decil 1 son propias, 69% de las del decil 10 lo son. Por otra parte, los más pobrestienen una mayor incidencia de viviendas ocupadas de hecho: mientras que en el decil1, cerca de 21% son ocupadas de hecho, en el decil 10 este porcentaje es de 2,4%.Cuadro 3.9Tenencia de la vivienda. 2003(En porcentajes)Decil Propia (pagada Arriendo Ocupante Total deo pagando) de hecho Usufructo ingresos1 54.3 21.7 21.4 2.6 1002 51.9 21.6 24.5 2.1 1003 50.9 26.7 20.6 1.8 1004 47.4 32.7 18.7 1.1 1005 51.2 32.7 14.9 1.1 1006 49.0 35.0 14.9 1.0 1007 51.5 38.0 9.6 1.0 1008 55.6 35.8 8.3 0.3 1009 64.2 28.7 6.8 0.2 10010 69.1 28.3 2.4 0.1 100Promedio 54.5 30.1 14.2 1.1 100Fuente: Dane - ECV, 2003. Cálculos propios.71

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAFrente a estas situaciones, desde 1991 se implementó el Programa de subsidiofamiliar de vivienda de interés social 5 (SFV) como uno de los mecanismos de reducciónde déficit habitacional en el país. El objetivo de este programa es el de incrementarla cobertura, eficiencia y efectividad de los subsidios de vivienda de interés social,garantizar la transparencia y efectividad de la distribución de los recursos, orientándoloshacia la población con menores ingresos y mayor probabilidad de vulnerabilidadfrente a los choques. El SFV consiste en un aporte estatal en dinero o en especie(lotes) máximo de 135 salarios mínimos legales vigentes, que se otorga por una solavez sin obligación de devolución por parte del beneficiario. También se constituye enun complemento de su ahorro, que facilita la adquisición, construcción o mejoramientode una solución de vivienda de interés social (Cuadro 3.10).Cuadro 3.10Valor del subsidio familiar de vivienda de interéssocial. 2003Tipo de vivienda Valor de la vivienda Valor del subsidioen SMLMV1 Hasta 40* Hasta 21 SMLMVHasta 50**Hasta 21 SMLMV2 Entre 40* y 70 Hasta 14 SMLMV3 Entre 70 y 100 Hasta 7 SMLMV4 Entre 100 y 135 Hasta 1 SMLMV* En municipios con población inferior a 500.000 habitantes.** En municipios con población igual o superior a 500000 habitantes.Fuente: Presidencia de la República, 1998.Al subsidio de vivienda familiar se puede acceder a través de las Cajas de compensaciónfamiliar o de Fonvivienda. El subsidio de vivienda de las Cajas de compensaciónse dirige a los hogares vinculados a la economía formal (asalariados), mientrasque Fonvivienda atiende los que trabajan como independientes (no asalariados) 6 . Elprograma se dirige a hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos legales.Para otorgar el subsidio se tienen en cuenta variables como el nivel de pobreza delhogar, si el hogar tiene jefatura femenina, el número de miembros del hogar, el tipo de5El decreto 975 de 2004 reglamenta el subsidio familiar de vivienda de interés social para las áreasurbanas, conforme a lo dispuesto en las leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999,789 de 2002 y 812 de 2003.6La institución que otorgaba estos subsidios era el Inurbe hasta 1993.72

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALvivienda a la que aplicará el subsidio, el esfuerzo de ahorro previo realizado por elbeneficiario 7 y el número de veces que el hogar postulante haya participado en elproceso de asignación del subsidio, sin haber sido beneficiario. En 2001 se estimabaque la demanda potencial en las zonas urbanas para el programa SFV ascendía a2.569.040 hogares (Conpes No. 3200, de 2002).Durante 2003, el programa SVF benefició a 61.057 hogares, de los cuales 51.687estaban ubicados en zonas urbanas y 9.379 en rurales. No obstante, el número desubsidios entregados por Fonvivienda ha caído desde 1995, cuando alcanzó un máximode 71.380; en 2003, se entregaron solamente 20.289 subsidios. La misma tendenciase presenta en los subsidios de vivienda de interés social entregados por lasCajas de compensación familiar (Gráfico 3.7).Gráfico 3.7Número de subsidios entregados por Inurbe (Fonvivienda)y Cajas de Compensación FamiliarFuente:DNP, con base en Inurbe y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Para2004 corresponde a enero-agosto.7El ahorro programado consiste en un ahorro previo realizado por parte de los postulantes al SFVen establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Bancaria. Este ahorro previodebe ser como mínimo igual al 10% del valor de la vivienda por adquirir o del valor del presupuestode construcción o mejoramiento de la misma.73

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAOtra rama de los programas de acceso a vivienda se relaciona con la entrega decréditos dirigidos a hogares de menores recursos para la adquisición de vivienda deinterés social. Entre 1995 y 2002 se entregaron más de 200.000 créditos para estamodalidad, aunque en los últimos años la ejecución ha sido baja, principalmenteporque para los hogares de menores recursos es difícil conseguir tanto las garantíaspara los créditos como las porciones restantes de dinero que les permitan acceder a lasolución de vivienda. Como solución, el gobierno ha promovido un modelo de garantíaspara la financiación de VIS: a través del Fondo Nacional de Garantías, el Estadoactúa como garante de los usuarios de los créditos, facilitando el acceso de los mismosa las soluciones de vivienda.Con el fin de proteger estos créditos contra posibles incrementos de la inflación,el gobierno creó un programa llamado protección contra la inflación de los créditos enunidad de valor real (UVR). El propósito de este programa es proteger a los deudoreshipotecarios de la variación de la UVR por encima de una meta de inflación definida porel gobierno nacional. El esquema supone un contrato de cobertura entre el gobierno yel deudor, en el que si la inflación excede la tasa pactada, el gobierno gira la diferenciaa los establecimientos prestamistas; en caso contrario, los establecimientos de créditoentregan este excedente al gobierno, que administra un fondo para el funcionamientode este programa. Para el año 2003 se habían adjudicado 9.243 créditos para viviendacon este tipo de seguro contra la inflación (DNP, Sinergia, 2003).Otra herramienta que busca incentivar la construcción de vivienda de interéssocial es la línea de redescuento de Findeter, bajo la cual esta entidad otorga créditoshasta por 25 salarios mínimos mensuales a hogares de bajos recursos que no logranacceder a créditos por parte de los bancos. Además, el gobierno facilita recursos adicionalesa los hogares de bajos ingresos para que puedan conformar la totalidad delvalor de la solución de vivienda que desean. Para 2003 se adjudicaron 7.000 créditosy la meta a 2006 es la adjudicación de 13.500 créditos 8 .Aun con la existencia de diversos programas de atención a la población enpobreza para facilitar su acceso a soluciones de vivienda de interés social, el sistemano está exento de problemas. Como se mencionó, los pobres por lo general no puedenofrecer a las instituciones prestamistas las garantías necesarias para acceder a créditos,ni tienen suficientes recursos para pagar el servicio de la deuda. En adición, lasinstituciones financieras usualmente no tienen interés en dar crédito a los pobres parafinanciar sus hogares, o en su defecto cobran altas tasas de interés para cubrir los8Sistema de programación y gestión (Sigob), Presidencia de la República, 2004.74

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALriesgos. Como consecuencia, las coberturas de los programas tienden a ser bajas y losrecursos no siempre se ejecutan en su totalidad.Desarrollo ruralDurante la última década el sector agrícola se ha enfrentado a toda clase dedesafíos. Como consecuencia del proceso de apertura de principios de la década de losnoventa, el sector agrícola experimentó una caída de los precios internacionales dealgunos de sus productos (e.g. granos y algodón), que, combinado a una apreciacióndel peso, redujo la rentabilidad de la siembra y redujo las áreas de estos cultivos 9 . La crisisdel sector rural estuvo acompañada por el surgimiento del cultivo de ilícitos como opciónde empleo e ingresos para los habitantes del sector 10 . Diversos elementos pueden haberinfluido ampliamente en el desarrollo de los cultivos ilícitos en ciertas zonas del país,incluyendo la pobreza, la marginalidad, y la débil e inadecuada intervención del Estado(Carvajal, 2002). La opción de “oportunidades ilegales” para la población marginadatiene impactos en diferentes ámbitos, tales como un desplazamiento de la poblaciónmotivado por los incrementos de los precios de estos cultivos. De la misma forma, loscultivos ilícitos generan descomposición social y ambiental, aumentan la presencia degrupos armados ilegales y promueven la deforestación. Por último, los cultivos ilícitostienen impactos económicos considerables, desestimulando las actividades lícitas, yretrasando el desarrollo económico y social en las zonas donde los cultivos están másarraigados (Universidad de los Andes, 2000). Todos los factores anteriores se combinanpara deprimir aún más el sector rural, lo que sin duda repercute sobre la economíacolombiana en general debido al peso de la agroindustria, la agricultura y la economíarural en el PIB, el empleo y las exportaciones del país.La coyuntura desfavorable para el sector agrícola, combinada con la crisisgeneral que atravesó el país, tuvo impactos sobre la producción del sector, especialmenteen los años 1996 y 1997 (Gráfico 3.8). Después de un crecimiento de 3,7% en1995, el PIB del sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca decreció a una tasa de1,2% en 1996. Desde dicho año el comportamiento del sector ha mejorado, aunqueaún no logra un crecimiento estable. La crisis también tuvo un impacto negativosobre los empleos del sector agrícola, que se redujeron en cerca de 150.000 entre 1990y 2001, y sobre el número de créditos otorgados al sector agrícola, que se redujo en32% (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).9Salieron de la producción 800.000 hectáreas, principalmente de cultivos transitorios (Ministeriode Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).10Los cultivos ilícitos tuvieron un incremento significativo en la década de los noventa, pasando de37.000 hectáreas en 1991 a 140.000 en 2001 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2002).75

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIALa política de desarrollo del sector rural busca constituir alianzas sociales yoptimizar los recursos que permitan dinamizar el sector. Las iniciativas del gobiernoen esta área se dirigen a promover, incentivar y financiar el desarrollo rural y laseguridad alimentaria del país. Por ejemplo, en los últimos años se creó el incentivo ala capitalización rural (ICR) como mecanismo para impulsar la inversión en el sectoragropecuario. El ICR es un beneficio económico que se otorga a todos los productorespor la implementación de proyectos de inversión que favorezcan la modernizacióntecnológica del sector agropecuario (Cuadro 3.11).Con el mismo objetivo, el gobierno colombiano creó el certificado de incentivoforestal, que está dirigido a los proyectos de reforestación que se ejecuten en tierras deaptitud forestal para la producción de madera y de otros productos similares; esteprograma otorgó incentivos por 8.149 millones de pesos en 2002. Otro programacreado para impulsar el desarrollo rural es el de Bancos de maquinaria, que ha permitidoa los productores agropecuarios modernizar su dotación, y así reducir sus costose incrementar la eficiencia. Además, se ha implementado el Programa nacional dereactivación agropecuaria (Pran) orientado a la rehabilitación financiera de los pequeñosy medianos productores agropecuarios.Gráfico 3.8Crecimiento del PIB: agropecuario, silvicultura, caza y pescaFuente: DNP, Dirección de Estudios Económicos (DEE), 2004.76

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.11ICR por campos de aplicación. 2001 y 2002Campo Número Variación Valor de solicitudes Variaciónde solicitudes % pagadas (millones $) %2001 2002 2001 2002Cultivo de tardío rendimiento 121 192 59 10.228 13.035 27Maquinaria de uso agropecuario 663 333 50 5.700 8.483 49Transformación de primaria 268 732 173 7.052 8.083 15Adecuación de tierras 2.103 618 71 5.596 5.747 3Infraestructura para produccióny biotecnología 160 307 92 1.144 1.399 22Ganado bovino puro - 2 n.d. - 21 n.d.Total 3.315 2.184 34 29.720 36.768 24nd: no disponible.Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004.Con respecto a las microfinanzas, en Colombia existe la iniciativa por parte delEstado de facilitar a los microempresarios rurales que actualmente no reúnen lascondiciones financieras y comerciales para acceder a servicios de crédito y de la bancaprivada tales como el financiamiento de sus necesidades de capital de trabajo e inversión.También se busca promover el acercamiento entre la oferta de servicios financierosy de demanda rural. Esta iniciativa se atiende a través del Proyecto de apoyo aldesarrollo de la microempresa rural (Pademer) que tiene como objetivos fomentar lageneración de empleo, aumentar la productividad de las microempresas y lograr unamayor competitividad de sus productos; así mismo, promueve el desarrollo de lacultura de pago, la bancarización de sectores productivos y el acercamiento de oferentesde servicios financieros y microempresarios rurales. Pademer elabora alianzas conoperadores financieros privados de diferente naturaleza legal, operativa y comercial,que permiten un acercamiento entre los microempresarios y el sistema financiero. Elprograma funciona a través de relaciones contractuales en las que Pademer ponerecursos de fondeo para financiar los fondos de crédito rotatorios reembolsables, yestos últimos se encargan de la administración y operación de los respectivos fondos,asumiendo además el riesgo final de recuperación de la cartera.El Programa Pademer ha tenido impactos importantes sobre el nivel de empleorural: entre 1999 y 2000 creó 1.140.000 puestos de trabajo (jornales) en las actividadesvinculadas al proyecto: agroindustria panelera, hortofruticultura, agroindustrialáctea, artesanías, sericultura, floricultura, alfarería y agroforestería. Más aún, elimpacto más significativo logrado por este programa es el aumento en los ingresos de77

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAlas familias campesinas: en 2002, cada empresa vinculada en el departamento delCauca generó ingresos por un valor de 16 millones de pesos; esto quiere decir que losingresos de las empresas se incrementaron en 157% durante el año 2002 (Ministeriode Agricultura y Desarrollo Rural, 2003). En 2004 Pademer contó con 11 fondos demicrocrédito administrados por operadores financieros, entre los cuales se encuentrancooperativas de ahorro y crédito, organismos financieros no regulados, fundacionesy asociaciones de productores.Por otra parte, y con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los hogaresrurales de bajos ingresos, se creó el Programa de vivienda de interés social rural, bajoel cual se entregan subsidios a hogares de estratos socioeconómicos 1 y 2, para elmejoramiento de condiciones físicas, estructurales y espaciales de las viviendas o parala construcción de vivienda nueva. Este programa benefició en 2003 a 9.370 hogaresrurales.Con el fin de apoyar el papel de la mujer en el campo, se han promovido líneasde crédito para microempresas que impulsen la participación de la mujer en los procesosde crecimiento económico y desarrollo social. Estas líneas de crédito beneficianen especial a los hogares con jefatura femenina (que equivalen a 31% de los hogaresen el ámbito nacional y a 21 en el rural) 11 . De igual modo, se creó un Plan de viviendaespecial destinado a atender la población desplazada; según información de la Red deSolidaridad Social, 79,5% de la población desplazada en Colombia en el año 2001estaba constituida por mujeres y niños (Red de Solidaridad Social, 2001).Un problema que enfrenta la población colombiana, en particular, en el sectorrural, es la falta de definición de derechos de propiedad en la posesión de la tierra.Muchas personas del sector rural están ubicadas en propiedades públicas o privadas,sobre las cuales es difícil obtener títulos. En la mayoría de los casos, los procesos paralograr títulos sobre las tierras son complicados, difíciles de entender y costosos paralos pobres, los inmigrantes y los desplazados. Con el fin de incrementar la seguridadlegal en la posesión de activos, principalmente tierras, el gobierno nacional puso enmarcha el Programa de titulación de tierras. A través de este programa se legalizaron483.000 hectáreas entre agosto de 2002 y junio de 2003, de las cuales 121.000 pertenecíana familias de colonos, 172.000 a comunidades negras y 190.000 se utilizaronpara la creación de 33 nuevos resguardos indígenas.11Cálculos con base en ECV, 2003.78

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALAcceso a servicios públicosLa falta de acceso a servicios públicos es uno de los determinantes principalesde los bajos niveles de bienestar de la población. El no tener acceso a agua potable o asistemas de alcantarillado puede tener efectos adversos sobre la salud de la poblacióny elevar los riesgos de exposición a enfermedades. Por otra parte, el acceso a serviciostales como la energía, el gas natural o la recolección de basuras, puede mejorar lascondiciones de vida de un hogar.Hasta hace un poco más de una década, la baja cobertura de los servicios públicosera, sin lugar a dudas, un problema fundamental para la población colombiana.Sin embargo, durante la última década la cobertura de servicios públicos se incrementóde manera importante. En la actualidad, la cobertura urbana de acueducto yalcantarillado supera 90%; en la rural, más de 50% de los hogares tiene acceso aacueducto, pero sólo 16% lo tiene a alcantarillado (Cuadro 3.12). Con respecto a larecolección de basuras, en 2003 cerca de 90% de los hogares urbanos tiene acceso aeste servicio, aunque la cobertura rural no alcanza al 15%.Con respecto a las comunicaciones, en 2003 cerca de 69% de los hogares urbanostenía acceso al servicio de teléfono, mientras que sólo 10,7% de los hogares ruraleslo tenía. Al buscar reducir estas diferencias, durante 2003 se instalaron 18.531líneas telefónicas en centros poblados de menos de 20.000 habitantes. Por su parte, elprograma Compartel, que tiene como objetivo facilitar los servicios de telecomunicacionesen zonas rurales y urbanas, instaló durante 2003 cerca de 160 nuevos centroscomunitarios de internet, 1.269 nuevos puntos comunitarios de telefonía y 33 puntoscon tecnología de acceso a información y comunicaciones dirigidos a personascon discapacidad (DNP, Sinergia, 2003).Cuadro 3.12Acceso a servicios públicos. 1993 y 2003(En porcentajes)Servicios públicos 1993 2003Cabecera Rural Total Cabecera Rural TotalEnergía eléctrica 98,2 70,8 90,5 99,9 82,4 95,2Gas natural 12,6 0,7 9,3 46,8 2,4 35,9Acueducto 95,0 47,2 81,5 97,6 53,5 86,8Alcantarillado 87,5 19,9 68,5 90,5 16,0 72,2Recolección de basuras n.d. n.d. n.d. 92,6 14,7 71,9nd: no disponible.Fuente: Dane - Casen 1993 y ECV, 2003. Cálculos propios.79

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIASin embargo, aunque se hayan presentado avances en materia de acceso aservicios públicos, todavía se deben realizar grandes esfuerzos en el sector. Una proporciónconsiderable de la población presenta insuficiencia en el abastecimiento deagua potable, recolección de desechos y tratamiento de residuos sólidos. La poblaciónrural en 2003 ascendía a más de 12 millones de personas, quienes −según la Encuestade calidad de vida−, reportan que la fuente de agua con la que preparan sus alimentoses en su mayoría el acueducto comunal (35%), el río (27%) y el acueducto público(15%). Sin embargo, 15% del agua que obtienen estos hogares rurales a través de losacueductos comunales contiene sedimentos y 14% mal olor (ECV, 2003). De igualmodo, y al comparar la situación colombiana con la de otros países de América Latinaen 2000 (Cuadro 3.13), se puede apreciar que la cobertura para el acceso de loshogares colombianos a los servicios de agua y electricidad es menor que el de paísescomo Chile, Costa Rica, México y Venezuela. En acceso a eliminación de desechos,Colombia tiene una cobertura mayor a la de los demás países incluidos en la lista, conexcepción de Chile.Con base en los esfuerzos que quedan por realizar en el sector, se promovió elPrograma de microempresas comunitarias. Impulsa el manejo social de los serviciospúblicos, incluyendo acueducto, alcantarillado y aseo, y a través del desarrollo deproyectos comunales para la provisión de servicios públicos. Además, en materia deacceso al servicio de energía eléctrica, se adelanta el Programa de energización paralas zonas no interconectadas 12 . Este programa desarrolla planes y proyectos de inversióndestinados a la construcción e instalación de la infraestructura eléctrica, conel fin de ampliar la cobertura y satisfacción de la demanda de energía en estas zonas.Estos planes se realizan tanto en cabeceras municipales como en zonas rurales. Graciasa esos programas, la cobertura de energía en las zonas no interconectadas seincrementó en 0,37% durante 2003, lo que corresponde a un avance del 0,7% conrespecto a la meta propuesta para 2006 (incrementos de cobertura de 1,4%) 13 . Para2003, y como se presentó en el Cuadro 3.12, 99,8% de las cabeceras municipales y82% de las zonas rurales ya contaban con acceso a electricidad, para una coberturanacional de 95%.Con relación a la provisión de gas natural, 47% de los hogares ubicados encabeceras municipales y 2,4% de los rurales tenía acceso a este servicio en 2003, para12Estas zonas se definen como aquellas áreas geográficas donde no se presta el servicio públicode electricidad a través del Sistema interconectado nacional.13Sistema de programación y gestión (Sigob), Presidencia de la República, 2004.80

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.13Comparativo internacional de acceso a serviciospúblicos(En porcentajes)1997 1998 1999 2000Acceso a aguaBolivia 65,0 65,3 70,2Brasil 73,6 75,0 76,0Chile 90,0 89,9Colombia 83,9 82,4 86,0 85,9Costa Rica 97,0El Salvador 52,9 54,4 54,3 57,3Guatemala 63,6 70,8Honduras 85,0 84,9 85,2México 83,9 87,4Nicaragua 61,0Paraguay 44,0 34,9 52,4Perú 59,2 65,4 65,5República Dominicana 70,1 73,4Venezuela 93,4 92,9 93,1 92,4ElectricidadBolivia 67.4 70,9 70,0Brasil 93,1 94,0 94,6Chile 97,2 97,9Colombia 93,5 92,5 94,4 95,3Costa Rica 97,6El Salvador 79,5 81,5 79,1 80,1Continúa en la siguiente páginauna cobertura nacional de 39%. En este caso, y con el fin de ampliar la cobertura, sehan creado programas de masificación de gas natural y se han desarrollado subsidiosque buscan reducir las tarifas a los estratos 1 y 2.InfraestructuraEn los últimos años la política en materia de infraestructura ha estado enfocadaa ampliar tanto la capacidad como la cobertura, y así incidir positivamente sobre81

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.13Comparativo internacional de acceso a servicios públicos(Continuación)(En porcentajes)1997 1998 1999 2000ElectricidadGuatemala 64,1 73,1Honduras 64,9 67,2 69,7México 95,7 97,8Nicaragua 69,3Paraguay 86,4 88,5 91,0Perú 69,3 74,1 73,1República Dominicana 88,5Venezuela 98,7 98,3 98,8 98,8Eliminación de desechosBolivia 28,6 32,5 34,5Brasil 40,6 42,3 43,5Chile 77,3 76,9Colombia 71,2 68,9 72,5 73,6Costa Rica 0,0 30,9El Salvador 33,1 36,8 36,5 37,3Guatemala 32,6 38,2Honduras 31,8 32,8 31,9México 60,5 65,0Nicaragua 61,1Paraguay 8,2 8,4 10,1Perú 50,1 53,9 51,8República Dominicana 19,8 24,2Venezuela 88,3 88,1 88,6 88,2Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004.el ritmo de crecimiento de la economía. Con el fin de responder a estos propósitos,uno de los programas que se ha implementado en el área de infraestructura es Víaspara la Paz, cuyo objetivo es la construcción y mejoramiento de carreteras primariasy secundarias, con prioridad en las áreas deprimidas con un alto índice de pobreza,presencia de cultivos ilícitos y de grupos alzados en armas. Este programa buscadesarrollar proyectos de construcción de carreteras y adecuación de canales navegablesen aquellas zonas donde la comunicación por vía terrestre es casi imposible. Así82

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALmismo, busca favorecer el empleo a través de la utilización de mano de obra local nocalificada para la ejecución de tales obras de infraestructura, en esta forma intentareducir el impacto de la caída de los ingresos de la población pobre, derivada delaumento del desempleo.Durante el año 2002 este programa desarrolló: 37 obras de construcción decarreteras con una inversión de 514.829 millones de pesos; 192 obras de construcciónde puentes, con una inversión estimada de 73.683 millones de pesos; 43 obrasfluviales y 10 aeropuertos, con una inversión de 64.244 millones de pesos 14 . Otra delas iniciativas dentro del Plan nacional de desarrollo es el plan de pavimentación de2.500 kilómetros de carreteras, en la red primaria, secundaria y terciaria. Bajo esteprograma se pavimentaron 228 kilómetros en 2003 y 308 en 2004.Junto con estos programas se desarrolla el de aeropuertos comunitarios, bajoel cual se han adelantado proyectos de infraestructura aeroportuaria en regiones apartadas,afectadas por altos índices de violencia y en las que el transporte aéreo es la mejoralternativa de comunicación, comparado con el transporte terrestre o marítimo. Coneste programa se construyeron seis pistas de aeropuertos comunitarios en 2003.Protección laboralEl mercado laboral fue uno de los sectores más afectados con la crisis de finalesde los noventa. El desempleo alcanzó tasas superiores al 20%, y afectó especialmentea mujeres y jóvenes. Así mismo, el sector informal en 2003 se estima en 74% de losocupados. Como respuesta a la crisis económica, y a sus consecuencias sobre el mercadolaboral, los ingresos de los hogares y los niveles de pobreza, el gobierno nacionalcreó la Red de apoyo social (RAS) para mitigar el impacto de los choques sobre losgrupos vulnerables. La RAS se organizó alrededor de tres programas, dos de los cualesse dirigían a mejorar las condiciones del mercado laboral.El primero de ellos, Empleo en Acción, busca brindar ocupación transitoria amano de obra no calificada, clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén, en la construccióno mantenimiento de infraestructura comunitaria en zonas urbanas de bajosingresos. El programa se dirige a jefes de hogar desempleados, clasificados en losniveles 1 y 2 del Sisbén, y promueve la cofinanciación de proyectos pequeños decarácter local.14Plan Colombia, Fondo de Inversiones para la Paz, Presidencia de la República, 2004.83

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAEl segundo, Jóvenes en Acción, es un programa de capacitaciones que buscadesarrollar habilidades básicas y sociales para el trabajo, y específicas en un oficiodado, a través de acciones de formación para el trabajo, formación laboral en unoficio de nivel semicalificado, y prácticas laborales en empresas legalmente constituidas.Así mismo, pretende acercar a los jóvenes de escasos recursos y a las entidades decapacitación (Ecap) al entorno empresarial, en especial, a las pequeñas y medianasempresas. Este programa está dirigido a jóvenes desempleados, entre 18 y 25 años,pertenecientes a los niveles 1 y 2 de Sisbén.El Programa Empleo en Acción ejecutó 3.721 proyectos de infraestructura intensivosen mano de obra durante 2004, con inversiones superiores a 490.000 millonesde pesos y con 169.933 beneficiarios directos mensuales en promedio. De la totalidadde obras que se efectuaron en este programa en 2003, 16,2% fueron de serviciospúblicos, 49,5% viales, 13,9% programas ambientales, 4,6% de vivienda y 15,8% deinfraestructura 15 .Por su parte, durante 2003, Jóvenes en Acción había graduado a 28.687 jóvenesy entre los años 2002 a 2004 se han matriculado 53.329 jóvenes; incluso más de5.000 jóvenes de zonas rurales se han beneficiado con este programa.Dentro del portafolio de proyectos de protección laboral también se incluye elPrograma de capacitación laboral, dirigido por el Sena. Fomenta la formación de lapoblación en edad de trabajar, y hasta 2004 ha capacitado a más de dos millones dealumnos (DNP, 2003).En cuanto a la oferta de mecanismos de aseguramiento, el gobierno desarrollóun subsidio para el desempleo, que consiste en un aporte en especie equivalente a 1.5salarios mínimos, ejecutado por las Cajas de compensación familiar con recursos delEstado, y dirigido a los desempleados cabezas de familia y con personas a cargo. Estesubsidio se distribuye en seis cuotas mensuales y es otorgado bajo dos modalidades: bonode alimentación o bono de educación. Gracias a este programa se otorgaron 18.053subsidios en 2003, y 17.553 durante el primer trimestre de 2004. No obstante, esteprograma ha tenido problemas en cuanto al alcance de sus objetivos, ya que pocaspersonas cumplen con los criterios de elegibilidad definidos: los beneficiarios deben haberestado afiliados y cotizar a una empresa promotora de salud, como mínimo 12 mesesdurante los últimos tres años, el beneficio se entrega sólo una vez, y el beneficiario debellevar menos de dos años desempleado si era vinculado a una Caja de compensaciónfamiliar o más de dos años si no lo era, entre otros (DNP, Conpes No. 3290, 2004).15Resultados reportados por el Plan Colombia, actualizados a noviembre de 2004.84

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCon el fin de apoyar la creación de empleos, en el marco de la ley 789 de 2002se creó el Programa de microcrédito, ejecutado por las Cajas de compensación familiar,que busca fomentar la creación de empleo adicional en las micro, pequeñas ymedianas empresas (Mipymes) en virtud del uso intenso de mano de obra que aplicanen su proceso productivo. Funciona a través de la condonación de una parte del créditootorgado a las Mipymes, equivalente al 100% de las cotizaciones parafiscales asalud, pensiones y riesgos profesionales por un período de contratación de cuatromeses, siempre que el empleador demuestre que generó ocupación adicional por lomenos ocho meses. Durante 2002, el Programa de microcrédito benefició a más de2.700 industrias familiares con créditos superiores a 2.600 millones de pesos.De otra parte, se creó el Programa de capacitación para la reinserción laboral,ejecutado también por las Cajas de compensación familiar. Busca aumentar las posibilidadesde empleabilidad de aquellas personas que se encuentren desocupadas y quehayan tenido vinculación anterior a las Cajas de compensación familiar. A marzo de2004, el programa tenía aproximadamente 14.000 beneficiarios recibiendo formaciónpara la inserción laboral. No obstante, estos dos programas tienen una bajacobertura, debido a que los beneficiarios deben haber estado vinculados al sector formala través de su afiliación a una Caja de compensación familiar, lo que sin dudareduce la cantidad de posibles beneficiarios (DNP, Conpes No. 3290, 2004).A raíz de los problemas asociados con los programas existentes de protecciónlaboral, se podría pensar en un sistema de protección social integrado a las políticasdel mercado laboral (Gráfico 3.9). Las dos ramas de la protección social, aseguramientoy asistencia social, se relacionan entre sí a través de las políticas del mercadode trabajo. Una oferta de servicios de este tipo puede incluir tres tipos básicos deprogramas: activos, dirigidos al sector informal y para mantener los ingresos. En larama de asistencia social, los programas activos pueden incluir empleo público alestilo Empleo en Acción o Pade, de capacitación que permitan a los más pobres adquirirconocimientos aplicables al mercado laboral y de subsidio al salario. Los programasde informalidad pueden dirigirse a proporcionar crédito y asistencia técnica parahogares pobres vinculados al sector informal para la creación de microempresas. Enel área de mantener ingresos, los programas pueden incluir atención en pensiones; noobstante, teniendo en cuenta que la asistencia social se dirige a los hogares más pobres,estas pensiones no serían contributivas sino asistenciales. De igual manera, podríanincluir subsidios al desempleo.En la rama de seguridad social (aseguramiento), los Programas activos puedenincluir actualizaciones laborales dirigidas a hogares que, aunque no están en pobreza,pueden mejorar su empleabilidad a través de un sistema que les permita actualizar85

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAGráfico 3.9Sistema de protección social integrado a las políticasdel mercado laboralsus conocimientos. En el área de informalidad se deben realizar esfuerzos para incrementarlas coberturas en aseguramiento, en especial, teniendo en cuenta el tamañodel sector informal dentro del total de ocupados. Para 2003, sólo 8% de los trabajadorestotales del sector informal se encontraba afiliado a pensiones; la cobertura dentrode los trabajadores informales pobres sólo alcanzaba 2,9%. Así mismo, sólo 14% delos trabajadores del sector informal se encuentra afiliado a riesgos profesionales (Núñezy Espinosa, 2004).Por tanto, los esfuerzos en esta área se deben enfocar a la creación de esquemasvoluntarios de aseguramiento. Dado que los ingresos de los trabajadores del sectorinformal no son constantes, estos esquemas deben ser flexibles, dando la oportunidada las personas de cotizar montos menores a cambio de beneficios menores cuando susingresos bajen, o de cotizar la suma equivalente a varios meses en una sola cotizacióncuando sus ingresos sean mayores a los esperados. Por último, en los programas paramantener ingresos los mecanismos de aseguramiento incluyen el sistema de pensiones,en el que las éstas son contributivas, las cesantías y el seguro de desempleo.86

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCoberturas y efectos redistributivosEn Colombia, en 2003 aproximadamente 24 billones de pesos se destinaron asubsidios sociales (Lasso, 2004). De éstos, 32,4% correspondió a subsidios de pensiones,32% de educación, 18% de salud, y menos del 5% para cada uno de los demás. ElCuadro 3.14 presenta la distribución de estos recursos entre los hogares colombianossegún el decil de ingreso al que pertenecen. Como se puede apreciar, entre los subsidioscon la mejor focalización se incluye el régimen subsidiado de salud, en el que delos recursos destinados, cerca de 40% llega al 20% más pobre de la población, y sólo0,5% alcanza al 10% más rico. Se incluyen además los subsidios de alimentación, enlos que alrededor del 36% de los recursos llega a los dos deciles más pobres, y sólo0,7% se filtra al decil más rico, y los subsidios a la atención de los niños de 6 y 7 añospor parte del ICBF, donde 41% de los recursos llega a los dos deciles más pobres. Lossubsidios de educación primaria también tienen una focalización adecuada, ya queaproximadamente 35% de los recursos llega a los dos deciles más pobres, y sólo 1,5%son recibidos por el decil más rico.Dentro de los subsidios que no tienen una focalización adecuada se incluyenlos de pensiones, en los que sólo 0,004% de los recursos es recibido por el decil máspobre y 0,04% por el segundo decil, mientras que 70% de los recursos son recibidospor el decil más rico. Así mismo, está el subsidio familiar, en el que el decil más pobreno recibe recursos, mientras que casi 20% es recibido por el decil más rico. Los subsidiosde educación superior también tienen una focalización inadecuada: sólo 2% delos recursos llega al 20% más pobre de la población, mientras que más de 40% de losrecursos se filtra al 20% más rico.El Cuadro 3.15 muestra la estimación de hogares cubiertos por cada programapara el año 2003; además, se presenta el porcentaje de estos hogares que se hallan ensituación de pobreza y en indigencia, lo que permite establecer los errores de inclusión(hogares no pobres que reciben subsidios). En este caso, la mejor focalización la tieneel régimen subsidiado de salud, en el que 79% de los hogares atendidos está en pobrezay 37% en indigencia. Le sigue la educación preescolar para niños de 6 a 7 años,donde 79% de los hogares atendidos es pobre y 29% se encuentra en indigencia. Eltercer lugar en términos de focalización de hogares pobres lo tiene la atención porparte del ICBF a los niños de 0 a 5 años: dentro de los hogares acogidos por esteprograma, 75% está en situación de pobreza y 27% en indigencia.Por el contrario, de los hogares que reciben subsidio familiar, sólo 30% se encuentraen pobreza y 1% en indigencia; mientras tanto, de los hogares que percibensubsidios de educación superior, sólo 25% se halla en pobreza y 4% en indigencia. El87

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.14Recursos destinados a cada decil de ingreso(En porcentajes)DecilSubsidio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TotalRégimen subsidiado 21,2 18,9 16,6 14,2 9,1 8,0 6,7 1,6 3,1 0,5 100Alimentación 20,0 16,3 13,5 13,8 11,5 8,6 7,9 5,5 2,2 0,7 100ICBF 6-7 18,5 23,0 15,0 15,7 12,7 7,5 1,7 4,9 0,7 0,4 100Primaria 18,1 17,2 14,7 12,4 10,7 8,7 7,8 5,6 3,2 1,5 100Preescolar 6-7 17,5 15,0 14,8 15,3 10,6 12,2 5,7 5,5 3,2 0,3 100ICBF 0-5 15,6 15,2 12,8 13,5 11,4 7,2 9,7 8,8 4,1 1,9 100Preescolar 0-5 14,1 9,5 12,7 12,9 12,6 9,6 9,9 11,0 4,8 2,9 100Vinculados 13,5 13,7 14,4 11,9 11,2 11,2 8,0 7,2 6,2 2,7 100Vivienda 13,0 2,7 6,1 10,4 13,6 3,9 17,9 8,8 13,3 10,4 100Secundaria 11,9 10,8 13,2 12,4 11,6 12,1 9,9 9,4 6,1 2,8 100Energía 7,0 7,2 8,4 9,6 10,3 11,1 11,7 12,6 12,8 9,2 100Capacitación 5,9 2,9 4,4 5,1 10,7 7,6 15,7 14,7 16,6 16,2 100Gas 5,1 5,6 10,0 9,3 12,6 14,7 12,1 13,1 12,0 5,7 100Acueducto 4,6 4,7 6,6 7,6 9,3 10,7 11,9 13,8 15,7 15,0 100Aseo 4,5 4,6 6,9 8,5 9,3 10,7 12,4 13,6 16,1 13,4 100Alcantarillado 3,8 3,6 5,0 7,1 8,3 10,5 12,2 14,4 17,3 17,8 100Teléfono 3,7 3,9 5,7 5,9 9,5 12,2 11,8 16,1 16,9 14,4 100Superior 1,2 1,3 4,1 3,7 6,8 9,3 13,5 17,3 22,4 20,5 100Pensiones 0,004 0,04 0,3 0,3 1,4 2,0 3,4 7,5 15,1 69,9 100Subsidio familiar 0 0,6 3,8 6,0 11,9 9,3 14,4 17,9 18,5 17,6 100Fuente: Dane - ECV, 2003. Cálculos propios.88

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALcaso más extremo se detecta en los subsidios de pensiones, en los que sólo 9% de loshogares que acceden a subsidio es pobre; en este caso específico, los errores de inclusiónllegan a 0,4%.En vista de que no todos los hogares pobres reciben subsidios sociales, la siguientesección pretende establecer las características que hacen más probable que unhogar pobre no perciba un subsidio social, es decir, los determinantes de los errores deexclusión (hogares pobres que no reciben subsidios). La metodología sigue a Núñez yEspinosa (2004) y se basa en la estimación de un modelo Probit con corrección deHeckman 16 , en el que los errores de exclusión se observan solamente para los hogarespobres. Los resultados de la estimación de la ecuación de exclusión se presentan en elCuadro 3.16 para el total de subsidios, mientras que el cálculo de los determinantesde la pobreza se presenta en el Anexo 2. Un coeficiente negativo muestra que la variableindependiente reduce la probabilidad de exclusión (es decir, aumenta la probabilidadde que el hogar reciba el subsidio), mientras que un coeficiente positivo eleva laprobabilidad de exclusión.Las características que reducen la probabilidad de exclusión incluyen tener unmayor número de niños en el hogar, que un miembro del mismo haya tenido unaenfermedad grave y que presente un alto grado de hacinamiento. Contrario a lo quese desearía, los hogares con una mayor proporción de adultos mayores tienen unaprobabilidad menor de recibir subsidios; además, aquellos con posesión de bienesdurables, con vivienda propia y con acceso a servicios públicos tienen una mayorprobabilidad de recibir subsidios. En términos regionales, y comparado con Bogotá,un hogar situado en las regiones Atlántica, central, Pacífica, San Andrés y Providencia,Orinoquia y Amazonia tienen mayor probabilidad de recibir subsidios sociales(menor probabilidad de exclusión). Por último, no se encuentra que la variable dehogares desplazados tenga algún efecto cuando se esperaría un coeficiente negativo ysignificativo.16Primero se estima un modelo de selección donde se determina si el hogar es pobre (modelo tipoProbit). Luego, en una segunda regresión, se identifican las características que hacen que unhogar pobre sea excluido, controlado por los factores que determinan la pobreza. En vista de quela “decisión” de ser pobre no es aleatoria (existe un sesgo de selección), se corrige con la metodologíade Heckman. Las variables adicionales que entran en el modelo de exclusión pero no enel de pobreza son: dummies para hogares desplazados, donde se ha presentando una enfermedadgrave, donde un miembro ha muerto, donde un miembro tiene problemas de alcoholismo odrogadicción y para aquellos donde un miembro es discapacitado; variables de posesión debienes durables, calidad de la vivienda (material de las paredes y el piso), acceso a serviciospúblicos y hacinamiento.89

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.15Hogares atendidos(Total, en pobreza, en indigencia. 2003)Alimentación Capacitación Subsidio Pensiones Régimen Vinculación Viviendafamiliar subsidiadoHogares atendidos 1.119.777 137.592 1.202.198 1.205.770 876.254 440.173 10.415.331En pobreza (%) 73 33 30 9 79 65 49En indigencia (%) 27 9 1,1 0,.4 37 27 16ICBF 0-5 ICBF 6-7 Preescolar 0-5 Preescolar 6-7 Primaria Secundaria SuperiorHogares atendidos 724.845 70.209 225.948 471.254 3.290.713 2.638.494 431.064En pobreza (%) 75 90 63 79 71 64 25En indigencia (%) 28 40 21 29 28 21 4Acueducto Alcantarillado Aseo Energía Gas TeléfonoHogares atendidos 7.830.208 6.360.339 6.649.596 8.792.619 1.758.441 3.876.165En pobreza (%) 46 42 44 50 52 40En indigencia (%) 14 11 12 16 14 10Fuente: Dane- ECV, 2003. Cálculos propios.90

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALUna vez establecidas las características que incrementan o reducen la probabilidadde que un hogar reciba subsidios sociales, es importante saber qué pasa con laexclusión a medida que las condiciones de los hogares cambian, y específicamente queéstos se vuelven más o menos pobres. Este punto es fundamental ya que los erroresde exclusión son más graves cuando los hogares excluidos son los que se encuentranmuy por debajo de la línea de pobreza. Cuando en un hogar aumenta la pobreza, seesperaría que la probabilidad de que éste reciba un subsidio se incremente. Si éstefuera el caso, el Mills Ratio (Athrho en los resultados) sería negativo. Sin embargo,para el caso colombiano este coeficiente es positivo y significativo, al indicar que amedida que las condiciones de los hogares empeoran, la probabilidad de exclusiónaumenta.El análisis llevado a cabo hasta ahora demostró que algunos subsidios socialesen Colombia tienen una focalización bastante efectiva, dirigiendo gran parte de susrecursos a la población de los deciles más pobres o a aquellos hogares que se clasificancomo pobres o indigentes.De otra parte, se puso en evidencia que dentro de los hogares pobres, algunoscon características que los hacen más vulnerables tienen una menor probabilidad derecibir subsidios sociales. Sin embargo, este análisis no permite estudiar los efectos delos subsidios sociales sobre la pobreza: en últimas, un programa que dirige una cantidadimportante de recursos hacia la población pobre no será útil si no incrementa elingreso de la población beneficiaria.Para estudiar los efectos que estos recursos tienen sobre los ingresos, y portanto el nivel de pobreza, de la población beneficiaria, Núñez y Espinosa (2004) estimaronlos cambios en pobreza después de la entrega de los subsidios sociales (Cuadro3.17). El análisis parte del ingreso antes de subsidios reportado en la Encuesta decalidad de vida. Con base en este ingreso, la población se clasifica como pobre o nopobre 17 . Luego, al ingreso de cada beneficiario se le adiciona un subsidio promedio, yla incidencia de pobreza se recalcula. Como se presenta, después de la entrega de lossubsidios sociales la pobreza se reduce de 53,7 a 41,4%, es decir, en 12.3 puntosporcentuales. Al clasificar los subsidios por su efectividad (reducción de pobreza porbillón de pesos invertido), la mayor efectividad la tienen los subsidios de vivienda, laatención a los vinculados a salud (subsidios de oferta) y el régimen subsidiado desalud. La menor efectividad en reducción de pobreza la tienen los subsidios de alcantarilladoy pensiones.17Al no incluir subsidios, esta pobreza resulta ligeramente mayor a la presentada en la sección 2.4.91

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIACuadro 3.16Determinantes de los errores de exclusiónVariable dependiente: exclusiónVariables independientesCoeficienteCARACTERÍSTICAS DEL HOGARProporción niños (0-12) en total de personas -1.14 ***Proporción adultos mayores (+65) en total de personas 0.71 ***Hogar desplazado 0.16Enfermedad grave -0.24 ***Muerte de un miembro del hogar 0.02Alcoholismo o drogadicción -0.02Discapacidad 0.08Bienes durables -0.07 ***Vivienda propia -0.18 ***Material paredes y piso -0.01Servicios públicos -0.06 ***Hacinamiento -0.23 ***CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DE HOGAREducación básica 0.04Educación media -0.14Edad jefe de hogar -0.04 ***Edad 2 jefe de hogar 0.0003 ***Mujer jefe de hogar -0.04Raza indígena -0.05Raza negra -0.01REGIONESRegión Atlántica -0.21 **Región Oriental -0.10Región Central -0.17 **Región Pacífica -0.30 ***Antioquia -0.05Valle del Cauca -0.04San Andrés y Providencia -0.44 **Orinoquia y Amazonia -0.39 **Urbano -0.01Constante 1.40 ***Athrho 0.58 ***N. Obs 22,948Observaciones censuradas 13,655Observaciones no censuradas 9,293* Significativo al 90%.** Significativo al 95%.*** Significativo al 99%.Fuente: Cálculos propios con base en la Misión para el diseño de una estrategia para lareducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD), 2005.92

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.17Cambios en pobreza después de subsidiosPobreza Reducción Recursos Índice Gasto necesario paraSubsidio pobreza de efectividad erradicar pobreza(%) (Puntos porcentuales) ($) (billones $)Pobreza sin subsidios 53,7Vivienda 53,7 0,02 28.734.074.352 0,70 77.1Vinculados a salud 52,0 1,69 2.509.829.850.960 0,67 79.7Régimen subsidiado 52,2 1,51 2.264.222.711.592 0,67 80.5Secundaria 51,9 1,73 2.810.624.018.664 0,62 87.2Preescolar 6-7 53,4 0,23 394.204.781.196 0,58 92.0Energía 53,3 0,38 672.292.856.508 0,57 95.0Preescolar 0-5 53,6 0,10 186.106.078.176 0,54 99.9Teléfono 53,5 0,19 372.962.275.260 0,51 105.4Sena 53,5 0,21 435.230.828.532 0,48 111.2ICBF 0-5 53,5 0,19 415.454.331.732 0,46 117.4Primaria 52,1 1,56 3.433.462.745.760 0,45 118.1Cajas CF 53,5 0,20 447.440.453.856 0,45 120.1Acueducto 53,5 0,20 454.547.055.468 0,44 122.0Subsidio alimentación 53,4 0,32 733.834.427.028 0,44 123.1Gas 53,7 0,01 23.678.525.376 0,42 127.1Aseo 53,6 0,05 120.844.768.932 0,41 129.7Superior 53,0 0,72 2.057.030.253.240 0,35 153.3ICBF 6-7 53,7 0,01 44.660.701.500 0,22 239.7Alcantarillado 53,6 0,03 164.863.631.052 0,18 294.9Pensiones 52,8 0,87 7.842.990.698.856 0,11 483.8Pobreza con subsidios 41,4 12,30 25.413.015.068.040 0,48 110.9Fuente: Núñez y Espinosa, 2004.93

POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIAEl análisis de reducción del índice de pobreza no tiene en cuenta las diferenciasde focalización de cada subsidio. Es probable que algunos subsidios que resultan muyefectivos en la reducción del índice de pobreza estén atendiendo precisamente a lapoblación que tiene ingresos muy cercanos a la línea de pobreza.Por su parte, un subsidio con una baja efectividad en reducción del índice depobreza puede tenerla simplemente porque atiende a la población cuyos ingresos sonmucho menores que la línea de pobreza; así, aunque incrementen de manera significativalos ingresos de los beneficiarios, si éstos no sobrepasan la línea de pobreza elsubsidio será clasificado como poco efectivo. Para corregir esta limitación, el Cuadro3.18 presenta la reducción en la brecha de pobreza después de la entrega de subsidiossociales. Como lo señalan Núñez y Espinosa (2004), en este análisis es importanterecordar que, en últimas, lo que se está haciendo es un análisis de incidencia y no deefectividad del gasto.Después de la entrega de subsidios sociales, la brecha de pobreza se reduce de47,7 a 38% (Cuadro 3.18), es decir, en 9.66 puntos porcentuales. Los subsidios quetienen el mayor efecto de reducción de la brecha son la atención por parte del ICBF aniños de 6 a 7 años, los de alimentación y la educación primaria. Los subsidios con lamenor efectividad son aquellos a la educación superior, los de capacitación en el Senay a las pensiones.94

CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIALCuadro 3.18Cambios en la brecha de pobreza después de subsidiosSubsidio Brecha Reducción Recursos Índice de Gasto nece-(Puntos efectividad sario para erraporcentuales)dicar pobreza(%) (%) ($) (billones $)Pobreza sin subsidios 47,7ICBF 6-7 47,6 0,07 44.660.701.500 1,57 30.4Subsidio alimentación 46,9 0,83 733.834.427.028 1,13 42.2Primaria 43,9 3,77 3.433.462.745.760 1,10 43.4Preescolar 6-7 47,3 0,40 394.204.781.196 1,01 47.0ICBF 0-5 47,3 0,40 415.454.331.732 0,96 49.5Régimen subsidiado 46,0 1,73 2.264.222.711.592 0,76 62.4Preescolar 0-5 47,6 0,14 186.106.078.176 0,75 63.4Secundaria 45,8 1,89 2.810.624.018.664 0,67 70.9Acueducto 47,5 0,22 454.547.055.468 0,48 98.5Gas 47,7 0,01 23.678.525.376 0,42 112.9Energía 47,4 0,27 672.292.856.508 0,40 118.7Alcantarillado 47,6 0,06 164.863.631.052 0,36 131.0Vivienda 47,7 0,01 28.734.074.352 0,35 137.0Aseo 47,7 0,04 120.844.768.932 0,33 144.1Vinculados a salud 47,1 0,55 2.509.829.850.960 0,22 217.6Teléfono 47,6 0,06 372.962.275.260 0,16 296.4Cajas CF 47,6 0,07 447.440.453.856 0,16 304.8Superior 47,9 -0,19 2.057.030.253.240 -0,09 -516.3Sena 47,7 -0,01 435.230.828.532 -0,02 -2,075.6Pensiones 47,8 -0,11 7.842.990.698.856 -0,01 -3,400.3Pobreza con subsidios 38,0 9,66 25.413.015.068.040 0,38 125.5Fuente: Núñez y Espinosa, 2004.95