2001 TSPR 16 - Rama Judicial de Puerto Rico
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICOSan Antonio Maritime, Transcaribbean Maritime(Sr. Víctor González)Demandante-Peticionariov.Certiorari<strong>2001</strong> <strong>TSPR</strong> <strong>16</strong><strong>Puerto</strong> Rican Cement Co., Inc.Demandada-RecurridaNúmero <strong>de</strong>l Caso: CC-1999-854Fecha: <strong>16</strong>/febrero/<strong>2001</strong>Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones:Circuito Regional IJuez Ponente:Hon. Dolores Rodríguez <strong>de</strong> OronozAbogada <strong>de</strong> la Parte Peticionaria:Lcda. Maricarmen Ramos <strong>de</strong> SzendreyAbogados <strong>de</strong> la Parte Recurrida:Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental:Lcdo. Juan A. Marqués DíazLcdo. Samuel T. Céspe<strong>de</strong>sLcdo. Carlos Fernán<strong>de</strong>z LugoLcdo. David R. Bernier VelázquezLcdo. Angel Rosario SantosLcdo. Norman Velázquez TorresMateria: Revisión AdministrativaEste documento constituye un documento oficial <strong>de</strong>l Tribunal Supremo que estásujeto a los cambios y correcciones <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> compilación y publicaciónoficial <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l Tribunal. Su distribución electrónica se hacecomo un servicio público a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICOSan Antonio Maritime,Transcaribbean Maritime(Sr. Víctor González)Demandante-peticionariovs. CC-1999-854 CERTIORARI<strong>Puerto</strong> Rican Cement Co., Inc.Demandada-recurridaOPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZSan Juan, <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>, a <strong>16</strong> <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> <strong>2001</strong>El 28 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1997 la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental (JCA) leexpidió a los aquí peticionarios San Antonio Maritime, TranscaribbeanMaritime y Antilles Cement un permiso temporero para la operación <strong>de</strong> unafuente <strong>de</strong> emisión, condicionado dicho permiso a que los recurrentescontinuaran y culminaran los trámites administrativos que simultáneamentese realizaban en la Administración <strong>de</strong> Reglamentos y Permisos (ARPE),relativos los mismos a la autorización para la construcción y uso<strong>de</strong> un silo para el <strong>de</strong>spacho <strong>de</strong> cemento.Posteriormente, el 18 <strong>de</strong> marzo siguiente, la <strong>Puerto</strong> Rican CementCompany(PRCC)
CC-1999-854presentó ante la JCA una solicitud <strong>de</strong> intervención, reconsi<strong>de</strong>ración yrevocación <strong>de</strong> ese permiso. En aras <strong>de</strong> justificar su solicitud <strong>de</strong>intervención, conforme lo dispuesto en la Sección 3.5 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong>Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 <strong>de</strong> 12 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1988,según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2155 et seq., y a la Regla 11 <strong>de</strong> las Reglas<strong>de</strong> Procedimiento <strong>de</strong> Vistas Administrativas <strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental<strong>de</strong> <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>, Reglamento <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Estado Núm. 3672 <strong>de</strong>l 19 <strong>de</strong>octubre <strong>de</strong> 1980, PRCC alegó que: (1) es un participante en la industria <strong>de</strong>elaboración, distribución y venta <strong>de</strong> cemento en el mercado <strong>de</strong> <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>y que, por lo tanto, tiene intereses que pue<strong>de</strong>n ser adversamente afectadoscon la eficacia <strong>de</strong>l permiso temporero en controversia; (2) al momento <strong>de</strong>solicitar intervención, no existían otros medios para protegera<strong>de</strong>cuadamente su interés, pues <strong>de</strong>bería agotar los remedios administrativosantes <strong>de</strong> acudir a los tribunales; (3) su intervención era esencial pararepresentar a<strong>de</strong>cuadamente sus intereses en el procedimiento; (4) suparticipación podía ayudar razonablemente a preparar un expediente máscompleto <strong>de</strong>l procedimiento; (5) su participación no dilataría elprocedimiento, pues la misma era oportuna, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l hecho <strong>de</strong> que no sehabía celebrado vista alguna en el caso; (6) PRCC actuaría como portavoz<strong>de</strong> aquéllas entida<strong>de</strong>s y personas interesadas en el fiel cumplimiento <strong>de</strong> lasleyes y reglamentos aplicables en protección <strong>de</strong>l ambiente, el or<strong>de</strong>namientoy la planificación urbana e industrial; y (7) su intervención aportaríainformación, pericia, conocimiento especializado y asesoramiento técnicoque asistiría a la JCA en la adjudicación <strong>de</strong>l caso.A raíz <strong>de</strong> dicha solicitud, la JCA expidió una or<strong>de</strong>n mediante la cualle requirió a los aquí recurrentes que mostraran causa por la cual el permisotemporero no <strong>de</strong>bía ser revocado. Con ese fin se señaló una vista. En dichavista, el oficial examinador que presidió la misma, luego <strong>de</strong> escuchar losargumentos <strong>de</strong> la PRCC, <strong>de</strong>l representante <strong>de</strong>l interés público <strong>de</strong> la JCA, y<strong>de</strong> San Antonio Maritime, <strong>de</strong>negó la solicitud <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> PRCC.La <strong>de</strong>negación <strong>de</strong> la solicitud <strong>de</strong> intervención se fundamentó en quelos intereses <strong>de</strong> PRCC son “meramente económico[s]” y permitirle interveniren los procesos ante la JCA la “convertiría [a la JCA] en árbitro <strong>de</strong> dos
CC-1999-854entida<strong>de</strong>s privadas, en disputa por aspectos económicos; aspectos ajenos alas faculta<strong>de</strong>s que la ley otorga a la JCA.”; concluyó a<strong>de</strong>más, el oficialexaminador, que los intereses ambientales se encontraban bien protegidosen el proceso administrativo. Por otro lado, se señaló que permitirleintervención a la PRCC “resultaría en dilaciones e inconvenientes para elproceso.”De inmediato, se comenzaron los procedimientos ante el mencionadooficial examinador sobre los méritos <strong>de</strong> la controversia objeto <strong>de</strong>lseñalamiento, los cuales no concluyeron esa tar<strong>de</strong>, siendo señalados paracontinuar tres días <strong>de</strong>spués.De forma simultánea a los procedimientos en la JCA, el aquí recurrenteSan Antonio Maritime gestionaba la obtención <strong>de</strong> las autorizacionesrequeridas <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> ARPE. Esta agencia, el 18 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1997, le envióa la JCA una <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> Impacto Ambiental No Significativo (DIA-N)como parte <strong>de</strong>l procesamiento <strong>de</strong>l anteproyecto <strong>de</strong> los comparecientes. Juntoa su DIA-N, ARPE le envió a la JCA el “formulario ambiental”, presentadopor San Antonio Maritime, en que consta toda la información <strong>de</strong> la naturaleza<strong>de</strong> su operación, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l “Memorial Explicativo” pertinente. En dichacomunicación, ARPE expresamente concluyó que “[e]l estudio <strong>de</strong> este proyectonos reveló que no es necesario que se prepare una Declaración <strong>de</strong> ImpactoAmbiental. Por lo antes señalado, esta agencia recomienda el procesamientonormal <strong>de</strong> este proyecto.” (Enfasis suplido.)La JCA, por su parte, dirigió a ARPE un documento en que hizo seisrecomendaciones para mejorar los parámetros <strong>de</strong>l proyecto en controversia,y consignó su <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> que ARPE había cumplido con el requisito <strong>de</strong>evaluar su impacto ambiental, según requerido por el Artículo 4 (c) <strong>de</strong> laLey <strong>de</strong> Política Pública Ambiental. Emitida su carta <strong>de</strong> comentarios a laagencia proponente, la JCA recibió y tramitó las solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> permisosregulares, o permanentes, <strong>de</strong> construcción y operación <strong>de</strong> fuentes <strong>de</strong> emisiónrequeridas por San Antonio Maritime mediante las Reglas 203 y 204 <strong>de</strong>lReglamento <strong>de</strong> Aire.Así las cosas, para los días 18 y 23 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1997, respectivamente,los aquí peticionarios San Antonio Maritime, et als., ya tenían en su
CC-1999-854posesión los permisos regulares <strong>de</strong> construcción y operación <strong>de</strong> fuentes <strong>de</strong>emisión número PFE-LC-65-0497-0475-I-II-C y PFE-LC-65-0497-0482-I-II-O,culminando así los trámites dirigidos a la obtención <strong>de</strong> los permisospermanentes.Al comienzo <strong>de</strong> la continuación <strong>de</strong> la vista para mostrar causa por lacual no <strong>de</strong>bía revocarse el permiso <strong>de</strong> operación temporero, San AntonioMaritime solicitó el archivo <strong>de</strong>l procedimiento, pues entendía que laconcesión <strong>de</strong>l permiso permanente tornaba en académicos todos los procesosrelativos al permiso temporero. Así lo recomendó el oficial examinador,aprobándolo la JCA.Inconforme, PRCC acudió el 6 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1997 ante el Tribunal <strong>de</strong>Circuito <strong>de</strong> Apelaciones mediante recurso <strong>de</strong> revisión administrativa, ymoción en auxilio <strong>de</strong> jurisdicción, en solicitud <strong>de</strong> que se revocaran las<strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la JCA: <strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> abril, aceptando la DIA-N <strong>de</strong> ARPE; la <strong>de</strong>l18 <strong>de</strong> abril, expidiendo permiso condicionado; la <strong>de</strong>l 23 <strong>de</strong> abril expidiendopermiso <strong>de</strong> operación permanente; y la <strong>de</strong>l 24 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1997, aceptandolas recomendaciones <strong>de</strong>l oficial examinador <strong>de</strong> <strong>de</strong>negar la intervención y<strong>de</strong>cretar la aca<strong>de</strong>micidad <strong>de</strong>l caso.Mientras se llevaban a cabo los procedimientos sobre el permisotemporero ante la JCA, el 3 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1997, la PRCC radicó ante ARPEuna “Solicitud <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong> querella, 97-79-A-363-SPQ”, <strong>de</strong>nunciandola instalación, alegadamente ilegal, por parte <strong>de</strong> San Antonio Maritime, <strong>de</strong>un silo en el Muelle 12. El 10 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1997, ARPE contestó dicha querellaaduciendo falta <strong>de</strong> información para investigar el caso.El 4 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1997 San Antonio Maritime le informó a ARPE queinstalaría el silo en controversia cerca <strong>de</strong>l Muelle 12; a<strong>de</strong>más, solicitóla evaluación <strong>de</strong>l Formulario Ambiental ARPE 15.93, para proce<strong>de</strong>r a someterlos planos certificados <strong>de</strong> construcción y entonces obtener el permiso <strong>de</strong>uso <strong>de</strong> dicha agencia. El 7 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1997, PRCC presentó tres mocionesante ARPE, una en solicitud <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong> querella y oposición asolicitud <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> construcción; otra en solicitud <strong>de</strong> intervención y;por último, una en solicitud <strong>de</strong> paralización <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> construcción yuso <strong>de</strong> obra en auxilio <strong>de</strong> su jurisdicción.
CC-1999-854Mediante estas tres mociones, PRCC recalcó la inacción <strong>de</strong> ARPE sobrela querella original, <strong>de</strong> fecha 3 <strong>de</strong> febrero, y solicitó la intervención enlos procedimientos administrativos, en virtud <strong>de</strong> la sec. 3.5 <strong>de</strong> la L.P.A.U.,para sustentar sus planteamientos <strong>de</strong> que San Antonio pretendía “legalizar”post hoc una estructura alegadamente construida en incumplimiento <strong>de</strong> variasleyes, en particular la Ley <strong>de</strong> Política Pública Ambiental; Ley Orgánica <strong>de</strong>la Administración <strong>de</strong> Reglamentos y Permisos, Ley Núm. 76 <strong>de</strong>l 24 <strong>de</strong> junio<strong>de</strong> 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et. seq.; Reglamento <strong>de</strong> Zonificación <strong>de</strong> <strong>Puerto</strong><strong>Rico</strong>, Reglamento <strong>de</strong> Planificación Núm. 4 <strong>de</strong>l <strong>16</strong> <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1992; Ley<strong>de</strong> la Autoridad <strong>de</strong> los <strong>Puerto</strong>s; y Ley <strong>de</strong> Muelles.El <strong>16</strong> <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1997, ARPE autorizó el anteproyecto para lainstalación <strong>de</strong>l silo. Esta <strong>de</strong>cisión se notificó el 6 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1997. Enconsi<strong>de</strong>ración a tal resolución, el 18 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1997, la PRCC apeló antela Junta <strong>de</strong> Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, en a<strong>de</strong>lante,“JACL”. En este recurso, PRCC alegó, entre otras cosas, que Administración<strong>de</strong> Reglamentos y Permisos había errado al autorizar un anteproyecto <strong>de</strong>construcción sin antes permitir la intervención solicitada, lo cualconstituía, a su juicio, una violación a las garantías constitucionales <strong>de</strong>l<strong>de</strong>bido proceso <strong>de</strong> ley. La JACL resolvió <strong>de</strong>sestimar la apelación instada porPRCC, al resolver que ésta carecía <strong>de</strong> “legitimación activa” para interveniren el procedimiento administrativo ante ARPE, así como para instar laapelación ante la JACL.Inconforme con esa <strong>de</strong>terminación, PRCC recurrió, nuevamente, alTribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones, alegando esta vez que había errado laJACL al <strong>de</strong>terminar que PRCC carecía <strong>de</strong> “legitimación activa” para presentarel escrito <strong>de</strong> apelación.El Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones <strong>de</strong>cidió consolidar los recursos<strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> la JCA y <strong>de</strong> la JACL, concentrando su atenciónen la controversia común a ambos, esto es, sobre si procedía o no laintervención <strong>de</strong> PRCC en los procedimientos ante ambas agencias. Luego <strong>de</strong>los trámites <strong>de</strong> rigor correspondientes, el foro apelativo intermedioprocedió a dictar sentencia revocatoria <strong>de</strong> las resoluciones recurridas,
CC-1999-854or<strong>de</strong>nando el reinicio <strong>de</strong> los procedimientos adjudicativos para permitir laintervención <strong>de</strong> PRCC en los foros administrativos.De esa sentencia San Antonio Maritime recurrió ante este Tribunal,sosteniendo que erró el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en la sentenciaque emitiera, pues:“-No tenía jurisdicción para acoger el recurso presentadocontra <strong>de</strong>terminaciones <strong>de</strong> la JCA porque se presentó yatranscurrido el término jurisdiccional para revisar la<strong>de</strong>negatoria <strong>de</strong> intervención;-Decidió que el procedimiento ante la JCA no se tornóacadémico con la obtención <strong>de</strong> los permisos regulares(permanentes) para la construcción y operación <strong>de</strong> una fuente<strong>de</strong> emisión <strong>de</strong> contaminantes;-Resolvió que PRCC, por ser competidora <strong>de</strong> laspeticionarias, tiene <strong>de</strong>recho a intervenir en los procedimientospara la obtención <strong>de</strong> permisos ambientales y <strong>de</strong> uso <strong>de</strong>l equipooperacional <strong>de</strong>l nuevo negocio;-Revocó la <strong>de</strong>terminación administrativa <strong>de</strong>negatoria <strong>de</strong>intervención sin tan siquiera enunciar el estándar <strong>de</strong> revisiónjudicial aplicable a esas <strong>de</strong>terminaciones discrecionales <strong>de</strong> lasagencias y sin concluir que las <strong>de</strong>cisiones que revocó fueronarbitrarias, irrazonables o en ejercicio abusivo <strong>de</strong> discreción;-Ejerció su jurisdicción sobre una materia en la que nola tenía y <strong>de</strong>jó sin efecto <strong>de</strong>terminaciones administrativasprotegidas por la presunción <strong>de</strong> corrección, dándole a un erroren la <strong>de</strong>terminación discrecional <strong>de</strong> <strong>de</strong>negar intervención, pesosuficiente para <strong>de</strong>rrotar tal presunción;-Ignoró y guardó silencio sobre las objeciones ysolicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la parte recurrente las cuales se fundamentabanen violaciones <strong>de</strong> la PRCC al reglamento <strong>de</strong>l tribunal, con locual incurrió en violación al Debido Proceso <strong>de</strong> Ley.”Expedimos el auto. Estando en posición <strong>de</strong> resolver el recursoradicado, proce<strong>de</strong>mos a así hacerlo.IComo antesala a la dilucidación <strong>de</strong> las controversias planteadas hemos<strong>de</strong> señalar que, contrario a lo alegado por la parte peticionaria, PRCC acudió<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l plazo legalmente establecido que tiene una parte adversamenteafectada para solicitar la revisión <strong>de</strong> una <strong>de</strong>cisión administrativa ante elTribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones. 11 Según el Art. 8 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Procedimiento AdministrativoUniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2172, “[u]na parte adversamenteafectada por una or<strong>de</strong>n o resolución final <strong>de</strong> una agencia y quehaya agotado todos los remedios provistos por la agencia o porel organismo administrativo apelativo correspondiente podrápresentar una solicitud <strong>de</strong> revisión ante el Tribunal <strong>de</strong> Circuito
CC-1999-854Conforme anteriormente se expresara, el 15 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1997 la JCAnotificó una segunda resolución mediante la cual acogió el informe <strong>de</strong>lOficial Examinador. En aquella ocasión, por primera vez, apercibió a PRCC<strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho a recurrir en revisión <strong>de</strong> la misma. 2 El 6 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1997, PRCCentabló el recurso <strong>de</strong> revisión <strong>de</strong> dicha <strong>de</strong>terminación, en consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>la cual el tribunal apelativo emitió la sentencia recurrida.Es norma claramente establecida que los términos para solicitar lareconsi<strong>de</strong>ración o revisión <strong>de</strong> las <strong>de</strong>terminaciones adjudicativas hechas poruna agencia administrativa comienzan a <strong>de</strong>cursar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el momento en que senotifica a la parte <strong>de</strong>l archivo en autos <strong>de</strong> la copia <strong>de</strong> la or<strong>de</strong>n o resolución<strong>de</strong> la agencia, y se le apercibe <strong>de</strong> su <strong>de</strong>recho a solicitar la reconsi<strong>de</strong>racióno revisión con expresión <strong>de</strong> los términos correspondientes. Carabani v.A.R.P.E., 132 D.P.R. 938 (1975). A<strong>de</strong>más, la misma Ley <strong>de</strong> ProcedimientoAdministrativo Uniforme dispone que si la agencia <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> <strong>de</strong>negar unasolicitud <strong>de</strong> intervención en un procedimiento adjudicativo notificará su<strong>de</strong> Apelaciones, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un término <strong>de</strong> 30 días contados a partir<strong>de</strong> la fecha <strong>de</strong>l archivo en autos <strong>de</strong> la copia <strong>de</strong> la notificación<strong>de</strong> la or<strong>de</strong>n o resolución final <strong>de</strong> la agencia [...]”. Sin embargo,advertimos que PRCC no es formalmente “parte” en elprocedimiento ante la JCA, pues ni siquiera se le reconoció<strong>de</strong>recho a intervenir en el mismo. Por otro lado, PRCC es, comoveremos en esta opinión, persona afectada en sus <strong>de</strong>rechos porel resultado <strong>de</strong> los procesos administrativos que nos ocupan,por lo que es <strong>de</strong> aplicación al caso <strong>de</strong> marras el mismorazonamiento que utilizáramos en Asociación <strong>de</strong> Resi<strong>de</strong>ntes v.Montebello Development, 138 D.P.R.___ (1995), según el cualtenemos que concluir que si bien el término para solicitar larevisión judicial <strong>de</strong> una resolución administrativa esjurisdiccional, no po<strong>de</strong>mos olvidar que aplica sólo a quienesson formalmente “partes”. Y hemos visto que PRCC no lo era,conforme la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> ProcedimientoAdministrativo Uniforme y a la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong>Calidad Ambiental. Por tal razón, PRCC no estaba atadoirremediablemente al plazo que obliga a las “partes”. Sólovendría obligado por los plazos en lo relativo a cuestionar lanegativa a su petición <strong>de</strong> intervención, mas no en lo relativoa cuestionar la corrección <strong>de</strong> las <strong>de</strong>más <strong>de</strong>terminaciones.2 El 30 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1997 la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental notificópor primera vez la resolución por escrito, <strong>de</strong>negando laintervención <strong>de</strong> PRCC. Sin embargo, en la misma no informó a PRCCque tenía <strong>de</strong>recho a acudir en revisión judicial <strong>de</strong> talresolución, ni <strong>de</strong> los términos para hacerlo.
CC-1999-854<strong>de</strong>terminación por escrito al peticionario, los fundamentos para la mismay el recurso <strong>de</strong> revisión disponible. 3 L.P.R.A. sec. 2156. En caso <strong>de</strong> quetal notificación no se lleve a cabo en los términos or<strong>de</strong>nados por la ley,la misma carece <strong>de</strong> eficacia. Esto es, no permite que tenga existenciajurídica oponible a la persona perjudicada.En conclusión, el primer error imputado no fue cometido. De hecho,el recurso <strong>de</strong> PRCC fue instado <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l plazo requerido por la L.P.A.U.para una parte recurrir en revisión <strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminación administrativa.IILos recurrentes plantean, a<strong>de</strong>más, que la controversia resuelta porel Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones con respecto a los procedimientosante la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental no era justiciable, pues alegadamentela misma se tornó académica al expedirse, en un proceso separado al relativoa la expedición <strong>de</strong> los permisos temporeros, un permiso permanente queprácticamente hacía innecesaria la aplicación <strong>de</strong>l permiso temporero objeto<strong>de</strong> la impugnación <strong>de</strong> PRCC ante la JCA y, posteriormente, ante el Tribunal<strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones.Con relación a dicho planteamiento, el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong>Apelaciones expuso que:“Un caso no se torna académico cuando la secuencia <strong>de</strong>eventos o el procedimiento haya sido tan acelerado o anómaloque pueda evadir la adjudicación y la eventual revisiónjudicial. Asociación <strong>de</strong> Periodistas v. González, 127 D.P.R.704 (1991). En el caso ante nos, a veinticuatro (24) horas <strong>de</strong>una vista para revocar un permiso temporero se le negó laintervención al único opositor y se le concedió un permisopermanente al querellado. Esta secuela <strong>de</strong> eventos fue, comopoco, acelerada y anómala. Al negar la intervención y emitirel permiso permanente, la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambientalcircunvino un procedimiento adjudicativo ya instado, obviólos <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> P.R. Cement <strong>de</strong> presentar evi<strong>de</strong>ncia para queel caso se adjudicara imparcialmente según el expediente,L.P.A.U., supra, sec. 2151, <strong>de</strong> facto negándole a P.R. Cementel <strong>de</strong>recho a revisión judicial. A<strong>de</strong>más, una actuaciónadministrativa cuya corrección pueda cuestionarse no leimpi<strong>de</strong> a la agencia corregir posteriormente su actuación, si<strong>de</strong> hecho fue incorrecta. Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348(1978). No cabe aquí hablar <strong>de</strong> aca<strong>de</strong>micidad alguna.” (Enfasissuplido.)En E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958), expresamos que un pleitoes académico cuando la sentencia que sobre el mismo se dictare, “[...] por
CC-1999-854alguna razón, no podrá tener efectos prácticos.” Por otro lado, en Comisión<strong>de</strong> la Mujer v. Giménez, 109 D.P.R. 715 (1980), resolvimos que el concepto<strong>de</strong> lo “académico” en la litigación “recoge la situación en que, aun cumplidostodos los requisitos <strong>de</strong> justiciabilidad, los cambios fácticos o judicialesacaecidos durante el trámite judicial <strong>de</strong> una controversia, tornan enacadémica o ficticia su solución.” Véase también Angueira Navarro v. Junta<strong>de</strong> Libertad Bajo Palabra, res. el 11 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 2000, 2000 <strong>TSPR</strong> 2. Al examinarla aca<strong>de</strong>micidad <strong>de</strong> un caso, <strong>de</strong>bemos evaluar los eventos anteriores, próximosy futuros, a fines <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar si su condición <strong>de</strong> controversia viva ypresente subsiste con el transcurso <strong>de</strong>l tiempo. Hon. Charlie Rodríguez,Ex-parte, res. el 30 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1999, 99 <strong>TSPR</strong> 104.Por otro lado, en Asociación <strong>de</strong> Periodistas v. González Vázquez, 127D.P.R. 704 (1991), citando al Profesor Tribe, expusimos que “[u]na vez se<strong>de</strong>termina que un caso es académico los tribunales, por imperativoconstitucional (ausencia <strong>de</strong> ‘caso o controversia’) o por motivo <strong>de</strong>autolimitación judicial, <strong>de</strong>ben abstenerse <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rarlo en sus méritos.Sin embargo, aun ante la presencia <strong>de</strong> un caso evi<strong>de</strong>ntemente académico, lascomplejida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la doctrina nos llevan a preguntarnos si existe alguna razónque mueva al tribunal a consi<strong>de</strong>rar tal caso impregnado <strong>de</strong> aca<strong>de</strong>micidad.”(Enfasis suplido.)Bajo ese tenor, se han elaborado una serie <strong>de</strong> excepciones que, <strong>de</strong> estarpresente alguna <strong>de</strong> ellas, permiten que se consi<strong>de</strong>re un caso posiblementeacadémico, a saber: “cuando se plantea una cuestión recurrente; si lasituación <strong>de</strong> hechos ha sido modificada por el <strong>de</strong>mandado, pero no tienecaracterísticas <strong>de</strong> permanencia; o don<strong>de</strong> aspectos <strong>de</strong> la controversia setornan académicos, pero persisten importantes consecuencias colaterales”.Angueira Navarro v. Junta <strong>de</strong> Libertad Bajo Palabra, ante. 33La excepción <strong>de</strong>l carácter recurrente o repetitivo <strong>de</strong>l asunto planteadopresenta varios factores que <strong>de</strong>bemos analizar individualmente: (1) laprobabilidad <strong>de</strong> la recurrencia y (2) las partes involucradas en elprocedimiento. Ambos factores están estrechamente ligados entre sí.(Continuación escolio . . .3)A esos efectos, en Asociación <strong>de</strong> Periodistas v. GonzálezVázquez, ante, expusimos, en cuanto a la probabilidad <strong>de</strong> la
CC-1999-854El caso que nos ocupa es uno cuyo <strong>de</strong>sarrollo procesal fue muy complejoy fragmentado. Mientras PRCC participaba en la impugnación <strong>de</strong> la concesión<strong>de</strong> permisos temporeros ante la JCA, en otro proceso in<strong>de</strong>pendiente, sin laparticipación <strong>de</strong> PRCC, la JCA concedió permisos permanentes sobre la mismamateria. La finalidad <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> los permisos temporerosera su revocación, es <strong>de</strong>cir tornarlos ineficaces. Igual propósito persiguela PRCC a través <strong>de</strong> su reclamo con relación a los permisos permanentes. Debidoa ello, concluimos que, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> la aca<strong>de</strong>micidad <strong>de</strong> la acción<strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> los permisos temporeros, en el caso antenuestra consi<strong>de</strong>ración existe una controversia viva y real, cuando menos,en cuanto a la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> los permisos permanentes.A<strong>de</strong>más, en consi<strong>de</strong>ración a la rapi<strong>de</strong>z y complicación con que,evi<strong>de</strong>ntemente, pue<strong>de</strong>n suce<strong>de</strong>rse los acontecimientos en los procesosadministrativos --como, efectivamente, ha ocurrido en el caso que nosocupa-- y al hecho <strong>de</strong> que tal realidad sería causa para evadir la revisiónjudicial <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión administrativa, proce<strong>de</strong> resolver en los méritos lacontroversia central que plantea el presente recurso 4 ; esto es, si resultajurídicamente correcto <strong>de</strong>negarle el <strong>de</strong>recho a intervenir a una persona, ocorporación, en un procedimiento administrativo en el cual está envueltala concesión <strong>de</strong> unos permisos por el mero hecho <strong>de</strong> que esa persona, orecurrencia, que es el factor primario en el proceso <strong>de</strong> concluirsi una <strong>de</strong>terminación afirmativa <strong>de</strong> aca<strong>de</strong>micidad promoverá lafinalidad <strong>de</strong> la economía o autolimitación judicial. En aquelloscasos don<strong>de</strong> exista la probabilidad <strong>de</strong> que la controversia serepita o recurra, los tribunales <strong>de</strong>ben consi<strong>de</strong>rar el asuntoplanteado a pesar <strong>de</strong> que el mismo haya advenido académico. Enlo referente a las partes en litigio, en el caso <strong>de</strong> Com. <strong>de</strong> laMujer v. Srio. <strong>de</strong> Justicia, ante, señalamos que para que apliquela excepción <strong>de</strong>l carácter recurrente, no es necesario que alrepetirse la controversia ésta afecte a las mismas partes.4 Mucho más si observamos que la controversia es susceptible <strong>de</strong>repetirse entre las mismas partes que comparecen ante nos enel caso <strong>de</strong> marras, como <strong>de</strong> hecho así ya ha sucedido. Según surge<strong>de</strong>l expediente, mediante escrito <strong>de</strong> fecha 8 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 2000,la recurrida PRCC le informó a este Tribunal que una <strong>de</strong> laspartes peticionarias, Antilles Cement Corp., pretendía <strong>de</strong>jar<strong>de</strong> utilizar el muelle sobre el cual versan los permisos a losque se refiere el caso <strong>de</strong> epígrafe y trasladar sus operaciones
CC-1999-854corporación, es un competidor <strong>de</strong>l peticionario <strong>de</strong> los permisos encontroversia.En fin, no estamos ante una controversia cuya resolución <strong>de</strong>ba serrechazada por académica. No erró, en consecuencia, el Tribunal <strong>de</strong> Circuito<strong>de</strong> Apelaciones al consi<strong>de</strong>rar el recurso presentado ante su consi<strong>de</strong>ración.IIIEn su tercer señalamiento <strong>de</strong> error, la parte recurrente alega que PRCCno tenía <strong>de</strong>recho a intervenir en el proceso adjudicativo <strong>de</strong> la or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>mostrar causa por la cual no <strong>de</strong>bía revocarse el permiso temporero, ni enel proceso <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> la concesión <strong>de</strong> los permisos permanentes, yque, por lo tanto, erró el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones al exten<strong>de</strong>rletal <strong>de</strong>recho. En <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> su interés, inicialmente, San Antonio Maritimeargumenta que el proceso <strong>de</strong> impugnación en cuestión no es un procesoadjudicativo 5 , sino <strong>de</strong> otorgación <strong>de</strong> permisos. Expone que la L.P.A.U. sóloconce<strong>de</strong> el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> intervención en los casos adjudicativos. De hecho,la ley se ocupa <strong>de</strong>l tema <strong>de</strong> la intervención solamente en su parte relativaa la regulación <strong>de</strong> los procesos adjudicativos-administrativos.La L.P.A.U. regula <strong>de</strong> forma particular el procedimiento para laconcesión <strong>de</strong> licencias, franquicias, permisos, endosos y gestionessimilares. Véanse 3 L.P.R.A. secs. 2181-84. El propósito primordial <strong>de</strong> esteproceso, es asegurar al público que sólo personas calificadas y capacitadasrealizarán ciertas activida<strong>de</strong>s reguladas por una agencia en particular. Paraello, la agencia administrativa facultada para otorgar las licencias opermisos aprobará la reglamentación necesaria especificando lascalificaciones requeridas para la obtención <strong>de</strong> dichas licencias o permisos.Demetrio Fernán<strong>de</strong>z, Derecho Administrativo y Ley <strong>de</strong> ProcedimientoAdministrativo Uniforme, 1993, sec. 1.4, pág. 56.a otro lugar con un equipo distinto al que generó la controversiahoy ante nuestra consi<strong>de</strong>ración.5Según la L.P.A.U., “adjudicación” significa elpronunciamiento mediante el cual una agencia <strong>de</strong>termina los<strong>de</strong>rechos, obligaciones o privilegios que correspondan a unaparte. 3 L.P.R.A. sec. 2102.
CC-1999-854De conformidad con la Sección 5.4 <strong>de</strong> la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2184,“[t]oda persona a la que una agencia <strong>de</strong>niegue la concesión <strong>de</strong> una licencia,franquicia, permiso, endoso, autorización o gestión similar tendrá <strong>de</strong>rechoa impugnar la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> la agencia por medio <strong>de</strong> un procedimientoadjudicativo, según se establezca en la ley especial <strong>de</strong> que se trate y lassecs. 2151 a 2<strong>16</strong>8 <strong>de</strong> este título.” (Énfasis nuestro.) Esto es, en caso <strong>de</strong>inconformidad con la <strong>de</strong>terminación administrativa en cuanto a la concesión<strong>de</strong> la licencia o permiso, la L.P.A.U. nos remite al procedimientoadjudicativo. De ello resulta que el proceso adjudicativo no es uno ajenoal <strong>de</strong> concesión <strong>de</strong> licencias, franquicias, permisos, endosos y gestionessimilares, sino uno estrechamente relacionado.Ante tal esquema, y siendo el interés <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> concesión <strong>de</strong>licencias y permisos uno establecido con el fin <strong>de</strong> proteger al público,proce<strong>de</strong> que reconozcamos el <strong>de</strong>recho a intervención en dicho proceso. A<strong>de</strong>más,es indiscutible el hecho <strong>de</strong> que el requerimiento <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mostración <strong>de</strong> causapor la cual no <strong>de</strong>bían revocarse los permisos, luego <strong>de</strong> haberse otorgado losmismos, con la posibilidad intimada <strong>de</strong> <strong>de</strong>cretar la revocación <strong>de</strong> dichospermisos, realmente es una iniciativa que da lugar a un proceso adjudicativo,ya sea teniendo como parte actora o promovente a la agencia o a PRCC. Esun proceso en el cual ha <strong>de</strong> adjudicarse si San Antonio tiene o no <strong>de</strong>rechoa retener la eficacia <strong>de</strong> los permisos concedidos por la Junta <strong>de</strong> CalidadAmbiental para la construcción y operación <strong>de</strong> una fuente <strong>de</strong> emisión.Claramente estamos ante un proceso adjudicativo. Proce<strong>de</strong>, por lo tanto,aplicar a dicho proceso las reglas relativas a la solicitud <strong>de</strong> intervencióncontenidas en la L.P.A.U. y en los reglamentos administrativos sobreprocesos adjudicativos <strong>de</strong> las agencias concernidas en el asunto.La Ley <strong>de</strong> Procedimiento Administrativo Uniforme <strong>de</strong>fine el concepto“interventor” <strong>de</strong> la siguiente forma:“‘interventor’” significa aquélla persona que no seaparte original en cualquier procedimiento adjudicativo que laagencia lleve a cabo y que haya <strong>de</strong>mostrado su capacidad o interésen el procedimiento.”Debe señalarse que el interventor ha sido, en la Ley <strong>de</strong> ProcedimientoAdministrativo Uniforme, elevado a la calidad <strong>de</strong> parte una vez se le
CC-1999-854reconozca como tal interventor. 6 De ahí que, por ejemplo, cuando en la sec.4.2 <strong>de</strong> la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2172, se dispone que “[u]na parteadversamente afectada por una or<strong>de</strong>n o resolución final <strong>de</strong> una agencia y quehaya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismoadministrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud <strong>de</strong>revisión ante el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones [...]” (énfasissuplido), se le reconoce el <strong>de</strong>recho a los interventores a solicitar larevisión judicial <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión administrativa en igualdad <strong>de</strong> condicionesa las partes estrictamente formales.Por su parte, la Sección 3.5 <strong>de</strong> la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2155,dispone que:“Cualquier persona que tenga un interés legítimo en unprocedimiento adjudicativo ante una agencia podrá someter unasolicitud por escrito y <strong>de</strong>bidamente fundamentada para que sele permita intervenir o participar en dicho procedimiento. Laagencia podrá conce<strong>de</strong>r o <strong>de</strong>negar la solicitud, a su discreción,tomando en consi<strong>de</strong>ración entre otros los siguientes factores:(a) Que el interés <strong>de</strong>l peticionario pueda ser afectadoadversamente por el procedimiento adjudicativo.(b) Que no existan otros medios en <strong>de</strong>recho para que elpeticionado pueda proteger a<strong>de</strong>cuadamente su interés.(c) Que el interés <strong>de</strong>l peticionario ya esté representadoa<strong>de</strong>cuadamente por las partes en el procedimiento.(d) Que la participación <strong>de</strong>l peticionario pueda ayudarrazonablemente a preparar un expediente más completo <strong>de</strong>lprocedimiento.(e) Que la participación <strong>de</strong>l peticionario pueda exten<strong>de</strong>ro dilatar excesivamente el procedimiento.(f) Que el peticionario represente o sea portavoz <strong>de</strong> otrosgrupos o entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la comunidad.(g) Que el peticionario pueda aportar información,pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnicoque no estaría disponible <strong>de</strong> otro modo en el procedimiento.La agencia <strong>de</strong>berá aplicar los criterios que antece<strong>de</strong>n <strong>de</strong>manera liberal y podrá requerir que se le someta evi<strong>de</strong>nciaadicional para po<strong>de</strong>r emitir la <strong>de</strong>terminación correspondientecon respecto a la solicitud <strong>de</strong> intervención.”6 Dicha Ley <strong>de</strong>fine el concepto “parte” como que:“[...]significa toda persona o agencia autorizadapor ley a quien se dirija específicamente la acción<strong>de</strong> una agencia o que sea parte en dicha acción, o quese le permita intervenir o participar en la misma,o que haya radicado una petición para la revisión ocumplimiento <strong>de</strong> una or<strong>de</strong>n o que sea <strong>de</strong>signada comoparte en dicho procedimiento.”
CC-1999-854El profesor Demetrio Fernán<strong>de</strong>z señala, como una <strong>de</strong> las diferenciasentre nuestra legislación <strong>de</strong> procedimiento administrativo uniforme y lafe<strong>de</strong>ral sobre la misma materia, el hecho <strong>de</strong> que la legislación fe<strong>de</strong>ral guardasilencio sobre el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> intervención en los procesos administrativos,mientras la nuestra se ocupa <strong>de</strong>l mismo expresamente. 7 De hecho,expecíficamente se acentúa que nuestra ley le conce<strong>de</strong> a cualquiera que tengaun interés legítimo en el procedimiento adjudicativo el <strong>de</strong>recho aintervenir.El profesor Fernán<strong>de</strong>z, siguiendo el tenor <strong>de</strong> la jurispru<strong>de</strong>nciafe<strong>de</strong>ral, señala que:“la frase [interés legítimo] no significa que se posea unaacción legitimada. El criterio central <strong>de</strong> la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong>si se posee legitimación es si la persona disfruta <strong>de</strong> un interésadversario en el procedimiento. Ese no pue<strong>de</strong> ser el criterioporque la agencia tiene un ámbito <strong>de</strong> discreción amplio por loflexibles que son sus procedimientos y porque si le exigiéramostal interés estaríamos llevando a cabo una incursión en elterreno <strong>de</strong> lo que <strong>de</strong>fine a una parte. Específicamente se estaríatratando al interventor como parte. Una parte pue<strong>de</strong> carecer <strong>de</strong>legitimación activa para participar en la revisión judicial,pero pue<strong>de</strong> ser consi<strong>de</strong>rada como “agraviada” e interesada enparticipar e intervenir en el proceso administrativo. Ladiferencia resi<strong>de</strong> en la laxitud <strong>de</strong>l procedimientoadministrativo vis-a-vis el judicial.” 8Queda claro, entonces, que no proce<strong>de</strong> confundir los conceptos <strong>de</strong>“interés legítimo” y “legitimación activa” en el campo administrativo. Ambosson conceptos distintos que exigen para su verificación criterios distintos.Por otro lado, el contenido <strong>de</strong> la frase “interés legítimo” contempla un granabanico <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s; el mismo pue<strong>de</strong> incluir o abarcar intereses talescomo, ambientales, sociales, y económicos.Sobre la proce<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la intervención cobijada con alegaciones <strong>de</strong>índole económica, Schwartz 9 ha dicho que:“[w]hat is true of electrical interference is also trueof economic injury. The operator of a radio station has a rightto be heard before the FCC grants a license to operate anotherstation in the community, even though there is no possibilityof electrical interference. The existing licensee suffers7Demetrio Fernán<strong>de</strong>z, Derecho Administrativo y Ley <strong>de</strong>Procedimiento Administrativo Uniforme, 1993, sec. 4.2.8 Ante.9 Bernard Schwartz, Adminitrative Law, 3ra edición, sec. 6.1.
CC-1999-854direct economic injury in its competition with the new stationfor advertising revenue. Nor, un<strong>de</strong>r Philco Corp. v. FCC, needthe adverse economic effect be suffered by a broadcastcompetitor. Philco was not a broadcaster, but a manufacturerof radio and electronic equipment. In this business itcompeted with Radio Corporation of America, the solestockhol<strong>de</strong>r of National Broadcasting Co., which operatedbroadcast stations. Philco was held to have a right to be heardbefore the FCC granted renewal of two NBC station licenses,where the stations were operated to give RCA competitiveadvertising advantages. The notion of “party in interest,”said the court, should be construed to permit those seriouslyaffected to participate in the administrative proceeding. Thecompetitor is adversely affected by and is a party in interestin agency or<strong>de</strong>rs affecting the matters to which thecompetition relates.” 10 (Notas al calce omitidas.)Partiendo <strong>de</strong>l reconocimiento <strong>de</strong> la amplitud <strong>de</strong> contenidos <strong>de</strong>l conceptoque nos ocupa, el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones expresó no albergardudas:“[...] <strong>de</strong> que P.R. Cement tiene un “interés legítimo” ysuficiente para intervenir en el procedimiento agencial. Comoparticipante en la industria <strong>de</strong> elaboración, distribución yventa <strong>de</strong> cemento en <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>, P.R. Cement tiene un <strong>de</strong>recho<strong>de</strong> intervenir cuando objeta un permiso temporero o permanente<strong>de</strong> un competidor por alegada violación a los requisitosreglamentarios <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>namiento en cuestión, sean éstosambientales, <strong>de</strong> zonificación, o <strong>de</strong> cualquier otra índole.”El foro apelativo intermedio consi<strong>de</strong>ró que la intervención <strong>de</strong> PRCCante los foros administrativos podía aportar información que redundaría enuna correcta adjudicación, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> que dicha participación no amenaza larazonable celeridad <strong>de</strong>l proceso. Debe señalarse que tales observaciones sonrefrendadas por el mandato legislativo, administrativo y doctrinal <strong>de</strong>adjudicar una petición <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> forma liberal.Los peticionarios, sin embargo, insisten en que un interés económicoen atención a la realidad competitiva <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong> consumo <strong>de</strong> cemento,no es un interés suficiente que justifique la concesión <strong>de</strong> una petición <strong>de</strong>intervención en este caso; sostienen a<strong>de</strong>más que cualquier reclamo sobremateria ambiental presumiblemente ha <strong>de</strong> quedar bien atendido con laexclusiva presencia en el proceso <strong>de</strong>l representante <strong>de</strong>l interés público enla JCA.No tienen razón los peticionarios. Realmente, la PRCC cumplió, entérminos generales, con los criterios que la L.P.A.U. y la reglamentación10 Ante, sec. 6.1.
CC-1999-854aplicable exigen se <strong>de</strong>ben tener en cuenta para dilucidar peticiones <strong>de</strong>intervención. 11 El interés económico <strong>de</strong> un competidor preocupado por unajusta y legal competencia en el mercado es, sin duda, un interés que noqueda <strong>de</strong>scartado por el concepto <strong>de</strong> “interés legítimo” que sirve <strong>de</strong> antesalaa cualquier solicitante <strong>de</strong> intervención en los procesos adjudicativos <strong>de</strong>una agencia administrativa. Cabe preguntarse si, <strong>de</strong> ordinario, existealguien con mayor interés y mejores recursos que un competidor para señalarlas irregularida<strong>de</strong>s productoras <strong>de</strong> daño ambiental provocadas por otroparticipante <strong>de</strong>l mismo mercado. 12Es <strong>de</strong> conocimiento general que la JCA tiene como objetivo y finalidadprincipal la protección <strong>de</strong> la calidad ambiental <strong>de</strong> <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong> y sus recursos<strong>de</strong>ben ir siempre dirigidos al logro <strong>de</strong> esa meta. En el caso que nos ocupala intervención <strong>de</strong> PRCC en dicho procedimiento, y la aportación que éstapue<strong>de</strong> hacer en el mismo, es un recurso que pue<strong>de</strong> servir <strong>de</strong> gran ayuda a laJ.C.A. a resolver conforme los mejores intereses <strong>de</strong>l pueblo <strong>de</strong> Pueblo <strong>Rico</strong>en materia <strong>de</strong> calidad ambiental.Aplicando tales guías a la solicitud <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> PRCC,concluimos que:11En el manual <strong>de</strong> Reglas <strong>de</strong> Procedimiento <strong>de</strong> VistasAdministrativas <strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental <strong>de</strong> <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>se dispone que:“El interventor advendrá una parte igual a las<strong>de</strong>más si se le conce<strong>de</strong> la solicitud para intervenir.Esta petición será <strong>de</strong>clarada con lugar sólo si elpromovente <strong>de</strong>muestra que,(1) la intervención no habrá <strong>de</strong> causar dilaciónin<strong>de</strong>bida o perjuicio a los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> las partesoriginales;(2) el interventor ha consentido estar obligado porlos acuerdos escritos, estipulaciones, y todas lasór<strong>de</strong>nes introducidas en el procedimiento conanterioridad a la intervención, y(3) el promovente sería afectado adversamente por unaresolución final.”12 Esta conclusión fue avalada, en términos generales, por esteTribunal en Colegio <strong>de</strong> Peritos Electricistas v. A.E.E., Opinióny Sentencia <strong>de</strong> 22 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 2000.
CC-1999-854-PRCC está obligado a agotar los remedios administrativos enprotección <strong>de</strong> sus intereses, por lo que su intervención es realmente un pasonecesario para la tramitación <strong>de</strong>finitiva <strong>de</strong> su reclamo;-el interés <strong>de</strong> competidor económico <strong>de</strong> PRCC no quedaría representado,ni igualado, a<strong>de</strong>cuadamente por parte alguna en el procedimientoadministrativo si no se le permitiera intervenir;-la participación <strong>de</strong> PRCC podría ayudar a preparar un expediente máscompleto <strong>de</strong>l procedimiento;-nada indica que en <strong>de</strong>finitiva la participación <strong>de</strong> PRCC pueda exten<strong>de</strong>ro dilatar excesivamente el procedimiento;-PRCC, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> ser un competidor económico en el mercado <strong>de</strong> venta<strong>de</strong> cemento en <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>, expone su preocupación legítima por que se cumplanlas normas <strong>de</strong> protección ambiental en su industria;-PRCC, indudablemente, podría aportar información, pericia,conocimientos especializados y asesoramiento técnico que, aunquepresumiblemente también los posee la JCA, serían puestos en función movidospor un interés <strong>de</strong> corte adversativo que, <strong>de</strong> ordinario, es herramienta útilpara un más certero análisis <strong>de</strong> los asuntos bajo estudio.No hay duda que, <strong>de</strong> ordinario, los tribunales miramos con <strong>de</strong>ferenciatanto las <strong>de</strong>terminaciones fácticas <strong>de</strong> las agencias administrativas, comolas interpretaciones que <strong>de</strong> la ley cuya administración le fue encomendadapor la Legislatura efectúan las agencias administrativas en susprocedimientos adjudicativos. En este último caso se presume que la agenciaposee un conocimiento especializado en los asuntos encomendádoles por ellegislador, por lo que nuestra función revisora se limita a <strong>de</strong>terminar sila interpretación o actuación administrativa fue razonable, a la luz <strong>de</strong> laspautas trazadas por el legislador. Com. Seguros P.R. v. Gen. Acci<strong>de</strong>nt Ins.Co., 132 D.P.R. 543 (1993). Cuestiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho que no involucreninterpretaciones efectuadas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> especialización <strong>de</strong> laagencia son revisables en toda su extensión. Rivera Rentas v. A & CDevelopment Corp, res. el 26 <strong>de</strong> nov. <strong>de</strong> 1997, 144 D.P.R.___ (1997).Los tribunales, sin embargo, no <strong>de</strong>bemos avalar aquellas situacionesen que la interpretación administrativa resulta irrazonable e inconsistente
CC-1999-854con el propósito legislativo 13 , la misma afecta <strong>de</strong>rechos fundamentales oconduce a la comisión <strong>de</strong> injusticias. Cal<strong>de</strong>rón et al v. Adm. De los Sistemas<strong>de</strong> Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992). Véanse también: Demetrio Fernán<strong>de</strong>zQuiñones, Derecho Administrativo y Ley <strong>de</strong> Procedimiento AdministrativoUniforme, Editorial Forum, 1993, páginas 5044-550; De Jesús v. Depto. <strong>de</strong>Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407 (1989); Srio. D.A.C.O. v. Junta <strong>de</strong>Condómines, 121 D.P.R. 807 (1988); Comisionado <strong>de</strong> Seguros <strong>de</strong> <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>v. Antilles Insurance Company, res. el 2 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1998, 98 <strong>TSPR</strong> 39. 14Debe mantenerse presente, a<strong>de</strong>más, que la <strong>de</strong>negatoria a intervenir enun procedimiento administrativo es una cuestión <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho que es revisableen toda su extensión. A<strong>de</strong>más, la <strong>de</strong>terminación sobre el <strong>de</strong>recho a intervenirno es una cuestión <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> especialización <strong>de</strong> la JCA. Se trata<strong>de</strong> una interpretación estatutaria que no inci<strong>de</strong> en la periciaadministrativa.Como ya hemos señalado, en este caso no po<strong>de</strong>mos brindar <strong>de</strong>ferenciaa la interpretación hecha por la Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental con respectoa la petición <strong>de</strong> intervención presentada por PRCC. La interpretación o13La intención legislativa manifestada al aprobarse la Ley <strong>de</strong> ProcedimientoAdministrativo Uniforme <strong>de</strong>jó constar la consciencia legislativa <strong>de</strong> que:“[d]urante las últimas cuatro décadas la política pública <strong>de</strong>lpaís ha estado inspirada en el <strong>de</strong>sarrollo económico , lajusticia social y la eficiencia administrativa. Dicha políticapública ha sido instrumentada por una administración públicaque ha promovido y facilitado el <strong>de</strong>sarrollo económico y social<strong>de</strong>l país en pocas décadas y a niveles insospechados para unpueblo en <strong>de</strong>sarrollo.[...]La medida sistematiza y crea un cuerpo uniforme <strong>de</strong> reglasmínimas que toda agencia <strong>de</strong>berá observar al formular reglas yreglamentos que <strong>de</strong>finan los <strong>de</strong>rechos y <strong>de</strong>beres legales <strong>de</strong> unaclase particular <strong>de</strong> personas. Contiene, a<strong>de</strong>más, otro cuerpo <strong>de</strong>normas distintas para gobernar las <strong>de</strong>terminaciones <strong>de</strong> unaagencia en procesos adjudicativos al emitir una or<strong>de</strong>n oresolución que <strong>de</strong>fine los <strong>de</strong>rechos y <strong>de</strong>beres legales <strong>de</strong> personasespecíficas.[...]Esta ley se inspira en el propósito <strong>de</strong> brindar a laciudadanía servicios públicos <strong>de</strong> alta calidad, eficiencia,esmero, prontitud, y se aplicará e interpretará liberalmentepara alcanzar dichos propósitos en el resguardo <strong>de</strong> las garantíasbásicas al <strong>de</strong>bido procedimiento <strong>de</strong> ley.” (Énfasis suplido.)14 Hemos resuelto que, en los casos ambientales la revisiónjudicial <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión administrativa es una más cuidadosa.Municipio <strong>de</strong> San Juan v. Junta <strong>de</strong> Calidad Ambiental, Opinióny Sentencia <strong>de</strong> 5 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 1999.
CC-1999-854posición que ha adoptado dicha agencia, en esta ocasión, resulta serirrazonable, arbitraria e inconsistente con los propósitos legislativosexpuestos con respecto al <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> intervención. No erró el Tribunal <strong>de</strong>Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en este aspecto <strong>de</strong> su <strong>de</strong>cisión. Procedía conce<strong>de</strong>rleintervención a PRCC en los procesos <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> los permisos concedidosa SAM, tanto en relación con los <strong>de</strong> carácter temporero como los permanentes.IVPor otro lado, y en lo referente a la solicitud <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong>PRCC ante ARPE y JACL, en apelación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> ARPE <strong>de</strong> conce<strong>de</strong>rlos permisos permanentes <strong>de</strong> construcción y uso solicitados por SAM, somos<strong>de</strong>l criterio que, bajo el razonamiento antes expuesto, claramente se erróal no conce<strong>de</strong>rlas.Debe recordarse que en Asociación <strong>de</strong> Resi<strong>de</strong>ntes Parque Montebello,v. Montebello Development Corp., res. el 2 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1995, 138 D.P.R.___(1995), nos enfrentamos a un litigio en el cual una Asociación <strong>de</strong> Resi<strong>de</strong>ntes,afectada por una resolución <strong>de</strong> ARPE, y la cual no había participado en elproceso original, le solicitó a dicha agencia que permitiera su intervenciónpara impugnar la resolución en controversia; en la alternativa solicitó quese permitiera su participación en reconsi<strong>de</strong>ración. ARPE <strong>de</strong>negó tal petición.Ante el reclamo <strong>de</strong> la Asociación <strong>de</strong> Resi<strong>de</strong>ntes resolvimos que procedíaconce<strong>de</strong>rle lo solicitado. Citamos in extenso:“Proce<strong>de</strong> revocar. La Ley Núm. 170 (3 LPRA sec. 2101 etseq.), aplica “a todos los procedimientos administrativosconducidos ante todas las agencias que no están expresamenteexceptuados por el mismo.” 3 LPRA sec. 2103, (énfasis suplido).Véase, Ortiz Serrano v. González Rivera, 92 CDT 143, res. en27 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 1992. Como tal A.R.P.E. está incluida. 3 LPRAsec. 2102(a).A tono con ese mandato legal, en mayo <strong>de</strong> 1989 entró envigor el Reglamento <strong>de</strong> Procedimiento Adjudicativo <strong>de</strong> A.R.P.E.extensivo “a todos los Procedimientos adjudicativos conducidosante la Administración relacionados con: (1) Solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong>Permisos Para la construcción, reconstrucción, alteración,ampliación, traslado, <strong>de</strong>molición y uso <strong>de</strong> edificios oestructuras; o para el uso y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> terrenos: o para lainstalación <strong>de</strong> rótulos o anuncios. ...” (Sec. 1.04) -énfasissuplido-. Dispuso a<strong>de</strong>más, que “[l]a parte adversamente afectadapor una resolución u or<strong>de</strong>n parcial o final podrá, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>ltérmino <strong>de</strong> treinta (30) días <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la fecha <strong>de</strong> la notificación
CC-1999-854<strong>de</strong> la resolución u or<strong>de</strong>n, presentar una moción <strong>de</strong>reconsi<strong>de</strong>ración...” (Sec. 21.01). “Parte” es “[t]odoproponente, interventor o aquella persona a quien se dirijaespecíficamente la acción <strong>de</strong> la Administración.” Sec. 2.01(12)Reglamento Adjudicativo <strong>de</strong> A.R.P.E. Bajo la Ley Núm. 170,“’Parte’ significa toda persona o agencia autorizada por leya quien se dirija específicamente la acción <strong>de</strong> una agencia oque sea parte en dicha acción, o que se le permita interveniro participar en la misma, o que haya radicado una petición parala revisión o cumplimiento <strong>de</strong> una or<strong>de</strong>n, o que sea <strong>de</strong>signadacomo parte en dicho procedimiento.” (3 LPRA sec. 2102).Naturalmente, la intervención es el mecanismo procesalpara que una persona, que no fue parte original en unprocedimiento, pueda <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>rse <strong>de</strong> la <strong>de</strong>terminaciónadministrativa. Mediante éste “cualquier persona que tenga uninterés legítimo en este procedimiento adjudicativo podrásometer una petición por escrito <strong>de</strong>bidamente fundamentada paraque se le permita participar.” Sec. 4.01., ReglamentoAdjudicativo A.R.P.E.[...]La cuestión es crucial. Estos resi<strong>de</strong>ntes tienen uninterés legítimo en el remanente <strong>de</strong> los terrenos, y unaexpectativa seria sobre el uso y <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> las facilida<strong>de</strong>svecinales originales, Como tales, no podían ser ignorados. Comoadquirentes y resi<strong>de</strong>ntes en la urbanización indirectamentesufragaron esos terrenos.[...]Por los fundamentos expuestos, se dictará Sentenciarevocatoria. Se or<strong>de</strong>nará a A.R.P.E. que permita la intervención<strong>de</strong> la Asociación <strong>de</strong> Resi<strong>de</strong>ntes, y previa vista evi<strong>de</strong>nciaria,adjudique en reconsi<strong>de</strong>ración sus reclamos.” (Notas al calceomitidas).Igual solución se impone en el caso <strong>de</strong> autos. En lo que respecta ala JACL, en la Regla 4(e) <strong>de</strong> su Manual <strong>de</strong> Reglas <strong>de</strong> ProcedimientoAdjudicativas, se <strong>de</strong>fine el concepto “interventor” como “la persona o grupo<strong>de</strong> personas que no hayan sido parte original en el procedimientoadministrativo y que hayan <strong>de</strong>mostrado su capacidad o interés en el caso.”(Énfasis suplido.)Luego, en la Regla 4(i) se <strong>de</strong>fine “parte afectada” como la “personaque ve afectado su interés personal o pecuniario por la actuación,<strong>de</strong>terminación o Resolución <strong>de</strong> ARPE.” Más a<strong>de</strong>lante, en la Regla 4 (j) <strong>de</strong>fine“parte interesada” como “persona natural o jurídica cuyo interés pue<strong>de</strong> verseafectado por la <strong>de</strong>cisión final <strong>de</strong>l caso.” (Énfasis suplido.)Resulta obvio que el propio reglamento <strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong> Apelaciones sobreConstrucciones y Lotificaciones reconoce expresamente el interés pecuniariocomo uno justificativo para conce<strong>de</strong>r intervención a una persona en un
CC-1999-854procedimiento adjudicativo <strong>de</strong> apelación por una <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> ARPE. Estal la importancia que a dicho interés se le reconoce en dicho reglamentoque la persona que lo posea adviene a la categoría <strong>de</strong> “parte afectada”. Esevi<strong>de</strong>nte, por la letra clara <strong>de</strong>l reglamento mismo, que la JACL erró al<strong>de</strong>negarle intervención a PRCC en el proceso apelativo instado. Mucho máserrónea fue la <strong>de</strong>negatoria <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho a la intervención utilizando paraello la perspectiva rígida <strong>de</strong>l análisis aplicable al estudio <strong>de</strong> lalegitimación activa. Ya hemos dicho que el concepto “intervención” es unodistinto <strong>de</strong>l <strong>de</strong> “legitimación”; equipararlos conduce a errores como el aquíseñalado.No vemos razón alguna, sin embargo, para <strong>de</strong>jar sin efecto, en estaetapa <strong>de</strong> la controversia, la concesión <strong>de</strong> los permisos impugnados. Noestamos, en estos momentos, en posición <strong>de</strong> adjudicar en los méritos laproce<strong>de</strong>ncia o no <strong>de</strong> los permisos; razón por la cual enten<strong>de</strong>mos que erró elTribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones al revocar la concesión <strong>de</strong> dichospermisos. Lo correcto habría sido permitir la intervención <strong>de</strong> PRCC en losprocesos <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> los permisos mediante reconsi<strong>de</strong>ración, tal comoor<strong>de</strong>náramos en Montebello, ante.VPor último, San Antonio Maritime alega que proce<strong>de</strong> revocar lasentencia <strong>de</strong>l Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones, alegando que dichotribunal erró al no expresarse sobre las objeciones y solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> esaparte con respecto a la admisión <strong>de</strong> cierta prueba documental e ilustrativaque sometiera PRCC ante ese tribunal y la cual no había sido incluida enel expediente <strong>de</strong>l proceso adjudicativo administrativo. No tiene razón.Nada indica que el ofrecimiento <strong>de</strong> dicha prueba <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> PRCC hayasido un factor <strong>de</strong>cisivo o sustancial en la sentencia cuya revocación sesolicita. Mucho menos cuando lo que el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelacionesdilucidó en la sentencia recurrida fue lo referente al <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> PRCC aintervenir en los procesos administrativos ante la JCA, ARPE y la JACL.La prueba en controversia no se relaciona con ese particular. Dichaprueba iba dirigida a cuestionar sustantivamente la legalidad <strong>de</strong> la
CC-1999-854actuación <strong>de</strong> la JCA que modificó el permiso <strong>de</strong> operación objeto <strong>de</strong>l presenterecurso y, por otro lado, a <strong>de</strong>mostrar la supuesta violación, por parte <strong>de</strong>SAM, <strong>de</strong> lo or<strong>de</strong>nado por la JACL que, <strong>de</strong> hecho, le negó el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>intervención a PRCC ante su foro. A<strong>de</strong>más, en todo momento PRCC aclaró quedichos documentos no eran parte <strong>de</strong>l expediente <strong>de</strong> los procedimientosadjudicativos en controversia; es <strong>de</strong>cir, no indujo a error al tribunalapelativo intermedio con su ofrecimiento.No hay indicio alguno <strong>de</strong> que el Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelacioneshaya consi<strong>de</strong>rado la prueba en controversia. De hecho, con in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>dicha prueba, el resultado al que llegó dicho foro judicial no habría sidodistinto pues la prueba en controversia realmente no era relativa a laadjudicación <strong>de</strong> si procedía o no la intervención <strong>de</strong> PRCC en el procesoadministrativo, lo cual fue el único asunto adjudicado por el Tribunal <strong>de</strong>Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en el caso <strong>de</strong> autos.VIPor los fundamentos antes expuestos proce<strong>de</strong> confirmar parcialmentela sentencia <strong>de</strong>l Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en cuanto se resuelveque PRCC tiene <strong>de</strong>recho a intervenir en los procedimientos administrativosadjudicativos <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> los permisos permanentes expedidos por laJCA y ARPE en favor <strong>de</strong> la parte recurrente, San Antonio Maritime. En loreferente a la solicitud <strong>de</strong> intervención mediante apelación ante la JACL,igualmente resolvemos que procedía su concesión. Se revoca la sentencia <strong>de</strong>lTribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en cuanto la misma <strong>de</strong>jó sin efecto lospermisos impugnados por PRCC; esto es, los mismos retendrán su eficacia hastatanto se diluci<strong>de</strong> el reclamo <strong>de</strong> esa corporación, en reconsi<strong>de</strong>ración, antelas agencias concernidas por esta controversia.Se dictará Sentencia <strong>de</strong> conformidad con lo expresado.FRANCISCO REBOLLO LOPEZJuez Asociado
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICOSan Antonio Maritime,Transcaribbean Maritime(Sr. Víctor González)Demandante-peticionariovs. CC-1999-854 CERTIORARI<strong>Puerto</strong> Rican Cement Co., Inc.Demandada-recurridaSENTENCIASan Juan, <strong>Puerto</strong> <strong>Rico</strong>, a <strong>16</strong> <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> <strong>2001</strong>Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antece<strong>de</strong>,la cual se hace formar parte íntegra <strong>de</strong> la presente, se dictaSentencia confirmando parcialmente la sentencia <strong>de</strong>l Tribunal <strong>de</strong>Circuito <strong>de</strong> Apelaciones en cuanto la misma resuelve que PRCC tiene<strong>de</strong>recho a intervenir en los procedimientos administrativosadjudicativos <strong>de</strong> impugnación <strong>de</strong> los permisos permanentesexpedidos por la JCA y ARPE en favor <strong>de</strong> la parte recurrente, SanAntonio Maritime.En lo referente a la solicitud <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> PRCC,mediante apelación ante la JACL, igualmente resolvemos queprocedía su concesión, razón por la cual proce<strong>de</strong> la confirmación,a esos efectos, <strong>de</strong> la referida sentencia.Se revoca la sentencia <strong>de</strong>l Tribunal <strong>de</strong> Circuito <strong>de</strong>Apelaciones en cuanto la misma <strong>de</strong>jó sin efecto los permisosimpugnados por PRCC; esto es, los mismos retendrán su eficaciahasta tanto se diluci<strong>de</strong> el reclamo <strong>de</strong> esa corporación, enreconsi<strong>de</strong>ración, ante las agencias concernidas por estacontroversia.Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica laSecretaria <strong>de</strong>l Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señoraNaveira <strong>de</strong> Rodón y señor
Fuster Berlingeri concurren en el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señorRivera Pérez no interviene.Isabel Llompart ZenoSecretaria <strong>de</strong>l Tribunal Supremo