Política de la PGN sobre los derechos de los presos - Procuraduría ...

Versión definitiva25 de agosto de 2005Política preventiva de la Procuraduría General de laNación en materia de derechos de las personasprivadas de libertadIntroducción. El concepto de la prevención y la actuación en el marco de laprisión.La actuación preventiva de la Procuraduría General de la Nación (PGN) frente a losderechos de las personas privadas de libertad, hace parte del deber constitucional ylegal de la institución en materia de prevención de violación de los derechos humanos,en el marco del artículo 277 de la Constitución Política. Esta se diseña en el marco de laestrategia global de intervención institucional que encuentra su base conceptual enFunción preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechoshumanos (Función preventiva) 1 . Este marco general, que busca garantizar la actuacióncoherente y consistente de la institución en los diferentes campos de acción, requiere undesarrollo ulterior que considere la materia específica sometida al control de la entidad ydiseñe, de manera precisa, una estrategia de intervención efectiva para la protección delos derechos humanos en campos particulares 2 .Al ser lugares de acceso controlado, el ejercicio de control y de vigilancia en lasprisiones queda circunscrito a la acción de un núcleo limitado de entidades (y depersonas). Como consecuencia, la responsabilidad pública de estos órganos es muyelevada (ante la sociedad y ante las personas privadas de libertad). En muchasocasiones, esta vigilancia ofrece el único canal no mediatizado que establece un vínculoentre el mundo del presidio y el mundo exterior. El ejercicio del control público cumpleuna función preventiva – limitando el riesgo de abuso de poder – y de protección – anteuna eventual irregularidad o violación de derechos. El control y la vigilancia externoscumplen una labor fundamental en la garantía de la aplicación de los principios básicosdel estado de derecho – en particular, la legalidad – dentro de las prisiones 3 .1Véase, en general, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN (PGN), FUNCIÓN PREVENTIVA DE LAPROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (en adelante FUNCIÓNPREVENTIVA), Imprenta Nacional, Bogotá (2002).2 Véase Id., p. 27.3 Véase, en general, Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOSHUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante “MANUAL DEL CIEP”), Centro Internacionalde Estudios Penitenciarios, Londres, (2002), p. 111-116 (explicando la importancia de los procedimientosde inspección en las prisiones). De igual forma, véase Reforma Penal Internacional y otros, Manual deBuena Práctica Penitenciaria, Sección VIII, Inspección, p. 161-167. En este orden de ideas, el Conjunto dePrincipios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisiónestablece: “A fin de velar por la estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares dedetención serán visitados regularmente por personas calificadas y experimentadas nombradas por unaautoridad competente distinta de la autoridad directamente encargada de la administración del lugar dedetención o prisión, y dependientes de esa autoridad”. Conjunto de Principios para la protección de todaslas personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General ensu resolución 43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, pará. 1. En el mismo sentido, véase Reglasmínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social,Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55.1

Versión definitiva25 de agosto de 2005En desarrollo de su mandato constitucional, la PGN ejerce labores de controldisciplinario, de ministerio público y de naturaleza preventiva en asuntos carcelarios ypenitenciarios. El control preventivo tiene el propósito básico de contribuir al seguimientoy monitoreo externos, los cuales deben existir sobre el servicio de prisiones en cualquierpaís y deben producir el mayor impacto posible. Después de varios años de experiencia,la PGN considera que su actuación debe orientarse a impactar el diseño, ejecución yevaluación de las políticas públicas que delimitan el ejercicio de los derechos de laspersonas privadas de la libertad, para así tener un efecto extendido y no casuístico.Considera la PGN que de esta manera contribuye a garantizar el debido procesopenitenciario, proteger los derechos fundamentales de los reclusos y velar por latransparencia en la administración pública.En Función preventiva, se estableció que “el concepto de prevención exige, de un lado,detener la actuación del Estado que viole los derechos humanos o atente contra ellos; yde otro, impulsar la acción estatal en relación con los deberes que le competen” 4 . Amanera seguida, se destacó que “la cláusula constitucional del Estado social de derechoabre el camino para que el control ejercido por la PGN en lo que a prevención deviolación de derechos humanos se refiere, no se reduzca a asegurar que los organismosdel Estado no penetren el núcleo esencial de los derechos – lo que de por sí es muyimportante – sino que, además, se demanden continuamente del Estado todas lasacciones, recursos y esfuerzos necesarios tendientes a propiciar el mejoramientoestructural de las condiciones de vida de las personas que habitan en su territorio” 5 .Esta orientación general es coincidente con las obligaciones del Estado en materia dederechos humanos. Las obligaciones que para el Estado se derivan del derechointernacional público son de carácter negativo y positivo, es decir, el Estado tiene laobligación de abstenerse de hacer ciertas cosas (obligación de “no hacer”) y por otrolado tiene la obligación de actuar para garantizar el ejercicio de los derechos (obligaciónde “hacer”). En materia de administración de justicia penal e imposición de castigos, lasobligaciones del Estado son especialmente onerosas, puesto que se trata de garantizaren todo momento la vida, la integridad y la dignidad de las personas por encima delinterés punitivo del Estado.El régimen de protección de la integridad y la dignidad de las personas privadas delibertad se divide en dos grandes campos: la prohibición de la tortura y otros tratos openas crueles, inhumanos o degradantes 6 y la obligación de garantizar un trato humano4 PGN, FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 21. Cabe recordar, como lo ha planteado la Corte Constitucional, que eldeber de actuación institucional no es sólo ante la violación de derechos sino ante la amenaza cierta deuna violación. Al considerar la procedencia de una acción de tutela, la Corte estableció que el ejercicio dela tutela “no se limita a prever hechos que impliquen violación de los derechos fundamentales sino quecontempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un daño futuro susceptiblede evitarse mediante la protección judicial.(...) La amenaza es una violación potencial que se presentacomo inminente y próxima”. Corte Constitucional, Sentencia T349/93. Magistrado Ponente: José GregorioHernández Galindo. Bogotá, 27 de agosto de 1993.5 FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 26.6 El derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, cuentacon un amplio reconocimiento en los instrumentos de derechos humanos: Declaración Universal deDerechos Humanos (artículos 3 y 5), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre(artículos 1 y 26.2), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 7) y ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos (artículo 5).2

Versión definitiva25 de agosto de 2005durante la privación de libertad 7 . Estos dos aspectos del derecho internacional de losderechos humanos son complementarios e interdependientes. La prohibición señala unaobligación de conducta, mientras que la de garantizar un trato humano representa unaobligación de resultado. Estas dos reglas generales proporcionan el marco deprotección de la integridad y la dignidad de las personas privadas de libertad.En este sentido, para ejercer el control preventivo en materia de derechos de laspersonas privadas de la libertad, la PGN debe adoptar líneas de acción estratégicas yoperativas que asuman la doble dimensión de la responsabilidad Estatal: por un lado,“establecer límites a aquellas acciones que consciente o inconscientemente y por lanaturaleza de las mismas puedan romper el equilibrio que representa el disfrute de losderechos y las libertades individuales (y, por otro), proporcionar las condiciones quecontribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de losderechos humanos en su conjunto”. 8En concordancia con el marco general de la función preventiva en materia de derechoshumanos, la acción estratégica de la institución en relación con los derechos de lospresos busca que, a partir de la vigilancia y la verificación ejercidas por la PGN, lasautoridades responsables “cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con lasfunciones que les han sido asignadas, de manera tal que se garantice el respetopleno a los derechos” de las personas privadas de libertad 9 .Para ejercer el control preventivo en materia de derechos de las personas privadas de lalibertad, es necesario tener en cuenta que tanto por factores inherentes como externos ala prisión colombiana, existe un riesgo cierto y permanente de violación de derechoshumanos en los establecimientos de reclusión del país 10 .7 El derecho a recibir un trato humano durante la privación de libertad se reconoce en los tratadosgenerales de derechos humanos: PIDCP (artículo 10) y la Convención Americana (articulo 5). Ademáseste derecho ha sido objeto de desarrollo en numerosos instrumentos internacionales, entre los cuales sedestacan: las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) y sus enmiendas (1977), elCódigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1979), el Conjunto dePrincipios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier forma de Detención o Prisión(1988), los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los FuncionariosEncargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 15-17 (1990) y los Principios básicos para el tratamientode los reclusos(1990).8 PGN, FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 21.9 Id., p. 29.10 El término “prisión” es utilizado de manera genérica para abarcar el universo de lugares utilizadosformalmente como lugares de privación de libertad en el país. De igual forma, las palabras “preso”,“recluso” o “interno” se utilizan en sentido general para cubrir a todas las personas que se encuentranformalmente privadas de libertad en algún lugar oficial del territorio nacional. Los derechos de laspersonas privadas de libertad son los mismos en los distintos lugares de reclusión. Al utilizar la palabra“prisión” o la frase “establecimiento de reclusión” se busca abrigar una referencia general a las cárceles ylas penitenciarías, las salas de retención policial y cualquier otro lugar de reclusión especial, como puedenser las guarniciones militares, en donde se pueden encontrar miembros de las fuerzas militares privadosde libertad como resultado de procesos bajo la justicia penal militar. El documento no abarca lugaressecretos de reclusión, centros de detención no oficiales, ni la situación de personas ilegalmente detenidasen lugares proscritos. Hay lugares de reclusión que requieren el ejercicio de un control particular, en estoscasos se hará mención específica al tipo de lugar de reclusión y el procedimiento focalizado de controlpreventivo, como por ejemplo, en el caso de la prohibición de mantener a personas sindicadas ocondenadas en las salas de retención de la Policía Nacional.3

Versión definitiva25 de agosto de 2005Al declarar en 1998 el estado de cosas inconstitucional en las prisiones, la CorteConstitucional afirmó: “Las cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento,las graves deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de laviolencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para laresocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la definición delestado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una flagrante violación de unabanico de derechos fundamentales de los internos en los centros penitenciarioscolombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a lafamilia, a la salud, al trabajo y a la presunción de inocencia, etc”. Por ello, la Corteconsideró que las condiciones de vida de las personas privadas de libertad eran “motivode vergüenza para un Estado que proclama su respeto por los derechos de laspersonas y su compromiso con los marginados” 11 .Si bien el panorama no se ha mantenido estático desde la declaratoria de la Corte, en laactualidad la situación perdura y presenta rasgos de crisis estructural. Al respecto, laOficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los DerechosHumanos (OACNUDH) expresó: “Difícilmente se puede asignar el apelativo de crisis a lasituación actual, siendo que responde a una situación continua – se podría decir,incrustada – desde hace varios años. Una situación que es persistente e invariable deja,por naturaleza, de ser crisis y se torna en algo como un desequilibrio permanente, quepone en entredicho el cumplimiento de los deberes del Estado” 12 .Con el fin de exponer y sustentar de manera sistemática el plan estratégico de la funciónpreventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad ysiguiendo la orientación del documento global sobre función preventiva en materia dederechos humanos, el documento se estructura en dos grandes partes: la primera buscaestablecer los principios rectores de la actuación de la PGN a partir de la elaboración deun mapa de riesgos de la institución de la prisión. En consecuencia, la segunda parteestá orientada a exponer los ejes estratégicos de acción preventiva de la PGN enmateria de derechos de las personas privadas de libertad. Finalmente se incluye undocumento anexo que pretende explicar de manera sucinta el desarrollo constitucional ylegal que se ha dado sobre los derechos de las personas privadas de la libertad (AnexoNo. 1).I. Los principios rectores de la actividad de control preventivo de laPGN a partir de la elaboración de un mapa de riesgos de la instituciónde la prisión.La elaboración de un mapa de riesgos es una actividad prospectiva que cumple con elpropósito de establecer una guía de obstáculos o amenazas previsibles que se puedenencontrar en el desarrollo de una actividad, con el fin de adoptar pautas o principiosrectores de actuación que permitan superarlos o mitigarlos. El mapa de riesgos permite,sobre una base de conocimiento, exponer una probabilidad de la provocación de un11 Corte Constitucional, Sentencia T-153 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes. Bogotá,1998.12 OACNUDH, Palabras de instalación de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos en el Seminario Internacional “Administración y reforma penitenciariaen Colombia y Derechos Humanos”, Bogotá, 21 de octubre de 2004.4

Versión definitiva25 de agosto de 2005daño o de un perjuicio y la estimación de su alcance o cuantía. Es decir, la identificaciónde los riesgos inherentes a una cosa y aquellos potencialmente emergentes que puedantener un efecto no deseado 13 . Sobre esta base es posible realizar un ejercicio deprioridades y trazar un marco preventivo de actuación. De esta manera, se buscaidentificar el potencial de daño que acarrea una cosa o una situación y tomar medidaspreventivas para evitar lo previsible, intervenir correctivamente, y evitar al máximo lareacción improvisada.Como órgano de control con funciones preventivas en materia de derechos humanos, laPGN está llamada a realizar este ejercicio, adoptar un marco rector de actuación para laprevención o mitigación de situaciones de riesgo identificadas y promover susuperación. Este ejercicio no se puede realizar en abstracto, puesto que los riesgos sonde naturaleza relacional y surgen o se generan en función o en relación con alguna cosaen concreto. Por lo tanto, en función de los derechos de las personas privadas delibertad, se elabora a continuación un mapa de riesgos inherentes a la institución de laprisión y a la privación de libertad.En el caso de la prisión, se pueden establecer una serie de riesgos inherentes a lainstitución, que a su vez admiten confirmación en la práctica observada por la PGN enlas prisiones y otros lugares de reclusión del país. Sobre la base de la identificación yanálisis de estos riesgos, se establecen una serie de principios rectores que tienencomo finalidad guiar estratégicamente la intervención preventiva de la PGN en relacióncon la protección de los derechos de las personas privadas de libertad frente al riesgoidentificado. Estos principios deben servir como carta de navegación en el desarrollo dela función pública de la entidad y son de utilidad para guiar la intervención de losfuncionarios frente a la institución de la prisión y las personas privadas de libertad.El establecimiento de un conjunto de principios es un ejercicio de conduccióninstitucional; es complementario y no suplanta los contenidos precisos de los catálogosde derechos contemplados en la Constitución Política y en el derecho internacional delos derechos humanos, principalmente en el Pacto internacional de Derechos Civiles yPolíticos, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos 14 y el Conjunto dePrincipios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma dedetención o prisión 15 .Los riesgos y los principios rectores que se definen a continuación están dirigidos aestablecer un marco de referencia institucional sobre la prisión y a guiar la intervenciónde los funcionarios de la institución en cumplimiento de la función preventiva de la PGNen materia de derechos humanos. Ellos buscan garantizar una comprensión yentendimiento comunes sobre la prisión y sobre los derechos de las personas privadasde libertad. (El conjunto de riesgos y principios rectores de la función preventiva en13 En todo ejercicio de mapeo es posible que se obvie un riesgo existente o uno emergente, la falta deidentificación no implica un desacierto en el ejercicio. Los pasos que resultan de vital importancia, si enefecto la identificación inicial del riesgo no se realizó, son la valoración inmediata del daño potencial quepuede causar un riesgo una vez deja de ser inadvertido y la correspondiente adopción de medidas paraatenuar o eliminar los resultados indeseados.14 Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social,Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957, y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977.15 Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma dedetención o prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, 9 de diciembre de 1988.5

Versión definitiva25 de agosto de 2005materia de derechos de las personas privadas de libertad se encuentra compilado en elAnexo No. 2 de este documento, con el fin de facilitar su consulta).1. La ausencia de una política pública de control del delito: el riesgo del usoirracional de la prisión y el crecimiento incesante de la población carcelaria.El tipo de prisión que se tiene en cada país y las condiciones de vida otorgadas a laspersonas privadas de libertad deberían ser consecuencia directa de decisionesracionales y planificadas que se plasmen en una política pública de control del delito.Sin embargo, este tipo de gestión por objetivos no suele calificar la manera como seerige la prisión en los distintos países. Por el contrario, su configuración – y, porextensión, la del sistema penitenciario respectivo – está calificada por la falta deprevisión y por acciones coyunturales y desarticuladas que determinan la respuestapunitiva del aparato estatal, sin considerar el impacto sobre el sistema penitenciario y lavida de las personas que van a prisión. La prisión y el sistema penitenciario sonconsiderados sólo de manera residual y no de manera expresa en el proceso de tomade decisiones sobre el control del delito. El efecto irreversible de este tipo de proceso esla relegación (o el olvido) de la prisión y, por lo tanto, de las condiciones de vida de laspersonas allí recluidas.Una política pública racional debe ser capaz de lograr las metas que se propone. Por lotanto, una política pública de control del delito debería ser idónea para definir y obtener,entre otros, el sistema penitenciario que se quiere y no sólo administrar el sistemapenitenciario que resulte y la crisis que ello implica. En consecuencia, en el proceso dedefinición de una política pública sobre la cuestión penal, es necesario tener respuestasclaras a preguntas categóricas, como son: ¿qué modelo de prisión queremos?, ¿cómoevolucionará la delincuencia y el encarcelamiento?, ¿por qué tipos de delitos queremosencarcelar a las personas?, ¿cuál es la magnitud deseable del sistema penitenciario?,¿qué proporción de la población podría llegar a estar encarcelada?, ¿qué régimenqueremos aplicar?, o ¿qué relación debe existir entre la autoridad penitenciaria y lasagencias sociales del Estado? Sobre la base de las respuestas se pueden estructurarplanes, programas y proyectos concretos que permitan obtener los resultadosdeseados. Esta sería la ruta ideal de construcción de una política pública de control deldelito que tenga en cuenta la prisión como parte integrante del sistema penal.Sólo en la medida en que el subsistema penitenciario esté articulado con el sistemapenal – y con la administración de justicia en general – y exista reflexividad intra e intersistémica, podrá, este subsistema, funcionar coherente y consistentemente con lasfinalidades del Estado social de derecho. De lo contrario se advierte un riesgo deincrustación de una situación crítica que se convierte en el statu quo, adjetivado pormúltiples amenazas a la vigencia de los derechos de las personas sometidas a encierropenal.Ante la ausencia de una política pública penal coherente y consistente con los principiosgarantistas del Estado social de derecho, surgen inconvenientes en el funcionamientodel aparato penal que repercuten negativamente sobre el disfrute de los derechos de laspersonas privadas de libertad. En particular, se produce la instauración de una lógicareactiva en la respuesta a la conflictividad social que tiende a la inflación penal y, comocorolario, a la inflación de la población carcelaria.6

Versión definitiva25 de agosto de 2005Esta tendencia a la inflación se instala con la consolidación de un modelo reactivo pararesponder a los reclamos de protección y de seguridad de la ciudadanía 16 . Este modeloignora que la respuesta criminalizadora del aparato estatal a conductas sociales quegeneran conflicto es simplemente una de las respuestas disponibles ante su obligaciónde garantizar la convivencia pacífica y proteger los derechos de las personas. Eldesconocimiento de las otras alternativas riñe con el principio de ultima ratio de larespuesta penal.En la práctica se ha generado un modelo de gestión irracional que respondecoyunturalmente al clamor del momento que demanda castigo a cierto tipo de conductao, en el peor de los casos, a cierto tipo de persona. Ante la necesidad de responder demanera (aparentemente) contundente a este reclamo, los encargados de tomar lasdecisiones no realizan una exploración de las distintas respuestas estatales disponibles(por ejemplo, respuestas de corte social o económico) antes de recurrir a la respuestapunitiva. Tampoco efectúan la correspondiente ponderación sobre los efectos (directos eindirectos) de criminalizar una conducta o incrementar su pena 17 .Así, se instaura un contexto denominado de emergencia continua, que le otorgaprelación a la respuesta penal (casi de manera circular) por encima de cualquier otra 18 .La emergencia continua se configura en sustento ideológico y en el motor de mayoracción del aparato penal y represivo. La emergencia continua da lugar a una especie deparanoia colectiva que permite la instalación de un discurso punitivo que se aparta delas metas programadas y planificadas del Estado social de derecho, con el fin deresponder a una coyuntura. Este tipo de actuación soslaya el principio de ultima ratiodel sistema penal 19 .16Véase ROBERTO BERGALLI, “La eficiencia del sistema penal. Identificación ideológica einstrumentalización política” en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478; y KATHERINE BECKETT y BRUCEWESTERN, “Governing Social Marginality: Welfare, Incarceration, and the Transformation of State Policy”en DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications,Londres (2001), p. 35-50. El artículo de BECKETT y BRUCE expone como el entramado social y penalconforma un régimen de política orientado a la gobernabilidad de la marginalidad social.17 La política criminal debería responder a un modelo de cambio planificado que responda medianteplanes, programas y proyectos a problemas identificados y analizados, fruto de un ejercicio estatal deasignación de prioridades o de “atención preferencial en razón de la gravedad y frecuencia de losconflictos”. Raúl ZAFFARONI, “Naturaleza y necesidad de los consejos de política criminal” en ElíasCARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD,Costa Rica y Siglo XXI Editores, México (2001), p. 97.18 Véase Raúl ZAFFARONI, “Naturaleza y necesidad de los consejos de política criminal” en Elías CARRANZA(Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica ySiglo XXI Editores, México (2001), p. 85-101. ZAFFARONI plantea que la emergencia continua se deriva delbrote interminable de conductas que requieren atención prioritaria y una respuesta punitiva. Laemergencia continua se alimenta del sentimiento colectivo de inseguridad (real o aparente) que lleva a larespuesta reactiva frente a la conducta de turno: el hurto, el secuestro, el homicidio, la conducción devehículos bajo la influencia del alcohol, la piratería, la inasistencia alimentaria, el terrorismo, etcétera.19 Este sentimiento de pánico o paranoia colectiva y su efecto sobre la racionalidad del sistema penal,también ha sido abordado por BARATTA. El autor ha resaltado como este proceso, además de generar unpánico innecesario, se vale de prejuicios y estereotipos para generar un paradigma de peligrosidad quetermina por garantizar la selectividad del sistema penal. Dice el autor: “Se habla de seguridad pública, yhoy incluso de seguridad ciudadana, siempre y solamente en relación con los lugares públicos y devisibilidad pública, o con un pequeño número de delitos que entran en la así llamada criminalidadtradicional (sobre todo agresiones con violencia física a la persona y al patrimonio), que están en el centrodel estereotipo de criminalidad existente en el sentido común y son dominantes en la alarma social y en elmiedo a la criminalidad. En la opinión pública y en los medios de comunicación de masas estos delitos secaracterizan por una regular repartición de papeles de la víctima y del agresor respectivamente, en los7

Versión definitiva25 de agosto de 2005La inflación o la regresividad penal lleva a que, de manera creciente, se incluyan másconductas en el sistema penal y se acrecienten los castigos respectivos 20 . De maneracolateral, aumenta la población carcelaria, y lo seguirá haciendo de manera progresiva,salvo que se tome una decisión consciente y racional para superar esta tendencia 21 . Elincremento constante de la población carcelaria genera situaciones de superpoblación yde indignidad. Por otro lado, la masificación de la población carcelaria riñe con laobtención de la finalidad de la pena, se torna en obstáculo insoslayable para eltratamiento individualizado de las personas, y pone en alto riesgo el abanico de losderechos de las personas privadas de libertad.Frente a un incremento continuo de la población carcelaria es preciso que el Estadoadopte medidas de racionalización del uso de la prisión, ya sea como castigo o comomedida precautelar. De manera demasiado frecuente la respuesta al crecimiento de lapoblación carcelaria de muchos Estados ha sido la ampliación de las plazaspenitenciarias. Sin embargo, la experiencia comparada indica que una práctica deaumento cuantitativo de plazas penitenciarias y carcelarias no resuelve el problema delhacinamiento en prisión; en el mejor de los casos, es una medida paliativa pero noatiende el problema de manera estructural.En ausencia de una política pública, siempre existirá un sentimiento de emergencia queno permite atender de manera estructural los problemas que se observan en elsubsistema penitenciario y continuará existiendo un grave riesgo de afectación dederechos de las personas privadas de libertad.Este riesgo genera un peligro colectivo y extensivo a toda la población carcelaria. En lamedida en que crece la población y se copan los espacios físicos en las prisiones, segenera una situación de superpoblación que se agrava con el tiempo. Las condicionesde hacinamiento generan un contexto adverso para la garantía y la protección de losderechos humanos, puesto que crean las condiciones propensas al conflicto y el uso dela violencia, y pueden llegar a generar situaciones de trato indigno e inhumano. El riesgoque se advierte es de carácter sistémico y termina por debilitar o afectar todo elfuncionamiento del subsistema penitenciario.grupos sociales garantizados y ‘respetables’ y en aquellos marginales y ‘peligrosos’ (extranjeros, jóvenes,toxicodependientes, pobres, sin familia, sin trabajo o sin calificación profesional)”. Alessandro BARATTA,“Política criminal: entre la política de seguridad y la política social” en Elías CARRANZA (Coord.), DELITO YSEGURIDAD DE LOS HABITANTES, Siglo XXI Editores, México (1997), p. 80-95. Id., p. 84.20 Como riesgo adicional, cabe advertir también que este modelo reactivo tiende a menoscabar lasgarantías básicas del proceso penal. “A medida que se verifica un mayor requerimiento social para que elsistema penal actúe con mayor rigor es cuando se producen los más altos riesgos de quebrantamiento delos principios del Estado de Derecho”. ROBERTO BERGALLI, “La eficiencia del sistema penal. Identificaciónideológica e instrumentalización política” en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478.21 Este crecimiento puede llegar a límites desmesurados y generar situaciones de “maxiencarcelamiento”.Véase, en general, DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, SagePublications, Londres (2001); Nils CHRISTIE, A SUITABLE AMOUNT OF CRIME, Routledge, Londres (2004);Nils CHRISTIE, “Control de la delincuencia en Europa y Estados Unidos: Ejemplos que no deben seguirse”en Elías CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES,ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, México (2001), p. 128-149; y Loïc WACQUANT, “Penalización dela miseria y proyecto político neoliberal” en ARCHIPIÉLAGO No. 55, marzo a abril de 2003, p. 61-74.8

Versión definitiva25 de agosto de 2005El reto de la PGN es propugnar por el diseño y la adopción de una política criminalcoherente e informada por los principios del Estado de derecho y la garantía de losderechos humanos.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisión desde unaóptica integral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de losproblemas observados en la prisión, relacionando su funcionamiento conel sistema penal y, más generalmente, con la respuesta estatal a laconflictividad social.• La institución de la prisión y el subsistema penitenciario son parte delsistema penal. Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara yprecisa en el marco de una política global de control del delito. Debenexistir mecanismos de articulación entre el sistema penal y el subsistemapenitenciario, por ejemplo, sistemas de información e intercambio deindicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo.• La falta de planificación y previsión del sistema penal y sus impactossobre la prisión generan una situación de crisis que afecta de maneraconstante el disfrute de los derechos de las personas privadas delibertad.• La superpoblación carcelaria es el resultado de una práctica irreflexiva enel uso de la prisión, ya sea como medida de ejecución penal o decoerción procesal. La superpoblación genera múltiples riesgos y debe sercombatida mediante planes concretos que busquen la racionalización deluso de la prisión y no mediante la construcción de nuevas plazaspenitenciarias.2. La prisión como institución total: el riesgo del aislamiento social y elsurgimiento de dobles estándares.Como cualquier otra institución total 22 , la tendencia de la prisión es hacia el aislamientosocial y la contención del flujo de información y de influencias del exterior al interior yviceversa. Este hecho, obviamente, puede llegar a obstaculizar la labor de control quedebe ejercer la PGN.En una institución total, la autoridad ejercida no es consensual (por naturaleza); ésta seimpone. El confinamiento y el aislamiento son parte esencial de la organización y, porende, las actividades cotidianas se realizan abstraídas de lo público (con una mínimadependencia en el mundo exterior). El ejercicio de la autoridad en este tipo deorganización puede implicar abuso, tanto en el marco del poder formal como del22 Véase Irving GOFFMAN, “On the Characteristics of Social Institutions” en ASYLUMS: ESSAYS ON THE SOCIALSITUATION OF MENTAL PATIENTS AND OTHER INMATES, Doubleday Anchor, Nueva York, 1961.9

Versión definitiva25 de agosto de 2005riesgo tiene otra fuente o raíz que lo consolida y lo vuelve más agudo, que es elsentimiento extendido de una sociedad de no querer inmiscuirse en el suministro decastigo.La generalización del uso de la prisión como medida de control social formal estuvoacompañada de un proceso gradual de “privatización” 24 u “ocultación” del proceso delcastigo una vez producida u ordenada la sanción. De esta manera, la prisión seencuentra alejada del escrutinio público regular. La sociedad se involucra cada vezmenos en el acto del castigo hasta llegar a su desconocimiento o deseo voluntario deser inconsciente de lo que acontece en los lugares de encierro, abriendo, de estamanera, el paso a un universo sin muchos controles y en donde prima el sigilo. Lafórmula simple de este proceso es: “entre menos se sepa de lo que acontece al interiorde los muros, mejor”. La prisión tiende hacia la opacidad y el hermetismo en desarrollode las rutinas y las prácticas ahí ejercitadas.Como resultado de su naturaleza total y del proceso de privatización descrito, en laprisión, se puede instaurar el silencio frente a cualquier agente exterior como modo deexclusión y resistencia a su intervención. La prisión resulta “refractaria (...) a cualquiertipo de injerencia externa a ella misma” 25 . De esta manera, y con amparo en el silencio yen el ocultamiento, se favorece la consolidación de sub culturas y códigos de honorpropios sobre la base de valores internos, en este caso la violencia, la dominación, lafuerza, entre otros, todos en contraposición de valores propios de la administraciónpública.Para responder a este riesgo, es necesario exaltar los valores de lo público y afirmar – yactuar consecuentemente: la prisión es un lugar público y su funcionamiento debe estarsometido a estrictos controles públicos, bajo los estándares aplicables a toda instituciónpública. Como destaca el Manual del CIEP, “Todas las prisiones son lugares en los quehombres y mujeres están detenidos contra su voluntad. Las posibilidades de abusoestán siempre presentes. (...) Todas las instituciones administradas por o en nombre delEstado deben estar sujetas al escrutinio público. Esto reviste especial importancia en elcaso de las prisiones por su naturaleza coercitiva”. El control independiente protege “losderechos de los reclusos y de sus familias. Tienen por objeto garantizar que existan losprocedimientos adecuados, y que los funcionarios los cumplan al pie de la letra y entodo momento”.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.24 La privatización en este contexto se refiere a un proceso de alejamiento o desaparición de la cosapública. No se utiliza en el uso común contemporáneo para hacer referencia a la administración de unservicio público por parte de un agente privado. Véase, en general, David GARLAND, CASTIGO Y SOCIEDADMODERNA: UN ESTUDIO DE TEORÍA SOCIAL, Siglo XXI editores, S.A. México, (1999); y, en particular, loscapítulos relativos a la aplicación de la teoría expuesta por Norbert ELIAS a la institución de la prisión, Id.,p. 235-263.25 Borja MAPPELLI CAFFERENA, “Ejecución y proceso penal” en AA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMAPENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires (1997), p. 61.11

Versión definitiva25 de agosto de 2005• La prisión es una institución pública que debe ser objeto de control yescrutinio formal. Los mecanismos de rendición de cuentas y los nivelesde transparencia de las prisiones deben ser iguales a los de cualquierotra institución pública.• La actuación de toda autoridad en relación con personas privadas delibertad debe estar regida por el principio de legalidad. Ninguna actuaciónpública puede estar amparada en el secreto.• El hermetismo y las “leyes de silencio” que rigen en la prisión puedenobstaculizar el ejercicio de control en el interior de la prisión. Los métodosadoptados y aplicados por la PGN en ejercicio de su función preventivadeben estar dirigidos a combatir las lógicas de ocultamiento que existenen la prisión.• El acceso a la prisión es limitado, por lo tanto, el ingreso a ella acarreauna responsabilidad mayor frente a los detenidos, los funcionarios de laprisión y la sociedad en general. La actuación de la PGN en relación conla prisión demanda niveles elevados de transparencia y efectividad en sugestión institucional.4. La prisión se distancia del sistema penal y de la administración de justicia: elriesgo de la administrativización.La manera como la autoridad penitenciaria ha asumido la labor reguladora de la vida enprisión ha consolidado la utilización de márgenes de discrecionalidad administrativa enel funcionamiento de los establecimientos de reclusión, que en algunas ocasiones vanen detrimento del debido proceso y el principio de legalidad. Así, se observan algunosvacíos en la esfera de la administración penitenciaria; relaciones no jurídicas entre laautoridad y los detenidos; el surgimiento de espacios propicios a la arbitrariedad quegeneran un continuo debilitamiento del respeto del debido proceso en la ejecución delas medidas precautelativas y punitivas de prisión. Estos factores generan un riesgo altofrente al respeto y la garantía de los derechos de las personas privadas de libertad.La acentuada fragmentación del sistema penal en subsistemas especializados 26 hagenerado una especie de divorcio entre el proceso penal y el proceso de ejecuciónpenal. El subsistema penitenciario y carcelario actúa de manera aislada ydescoordinada del sistema penal, aunque debería hacer parte integral de este último 27 .Por el contrario, su funcionamiento tiende a responder a las características de un26 Véase Massimo PAVARINI, “La miseria del reformismo penitenciario” en Iñaki RIVERA BEIRAS y MarcosSALT, LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAÑA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, BuenosAires (1999), p. 5.27 En efecto, la ejecución de las medidas de prisión hace parte del proceso penal, podría decirse, que setrata de la finalidad misma del proceso penal. “Qué la ejecución penal sea parte del proceso tieneconsecuencias: se aplicarán a esta última fase todos los principios y garantías del proceso penal, enespecial, el principio de legalidad, el principio de jurisdicicionalidad y los derechos de defensa” 27 . En elmismo sentido, remarca Borja MAPPELLI CAFFARENA: “la juridización de la ejecución de la pena esenormemente positiva, no solamente para la ejecución de la pena, sino también para el conjunto delsistema penal... (E)stá claro que en el marco de un Estado de derecho la finalidad del sistema penal, seacual sea, tiene que estar siempre sometida a los propios principios que sirven de fundamento al Estado dederecho” MAPPELLI CAFFARENA, “Ejecución y proceso penal”, p. 58-59.12

Versión definitiva25 de agosto de 2005sistema cerrado administrativo y no a las de un apéndice o parte integral de laadministración de justicia.Este proceso de administrativización que se evidencia en relación con la conducción dela prisión es contrario a los principios del Estado social de derecho, puesto quedesconoce el principio de legalidad y de judicalización de la ejecución penal y relega aun campo administrativo la restricción de derechos. La garantía de ejecución requiereque la sanción penal corresponda y se haga cumplir de acuerdo con una leypreestablecida. En este sentido, recuerda el Manual de Buena Práctica Penitenciariaque “los reclusos tienen el derecho de cumplir sus sentencias bajo las condicionesestipuladas por las leyes y regulaciones; el personal tiene el deber de hacer cumplir elencarcelamiento en conformidad con las mismas leyes y reglamentos”.La concesión de discreciones desconoce el ejercicio real del poder en los centros dereclusión 28 y otorga licencias para la limitación de los derechos de los detenidos, sinestablecer claramente el núcleo intocable. Examinando la tendencia de los regímenesinternos de los centros de reclusión, establece un comentarista:Con ellos se logra reglamentar o controlar al máximo la vida de losprisioneros, en sentido contrario a lo que defendíamos en relación con eldebido proceso, es decir, que se debe reglamentar al máximo laactividad del poder punitivo para colocar barreras de protección de losderechos fundamentales 29 .En este orden de ideas, se resalta que el mejor antídoto frente a los riesgos que generael proceso de administrativización, es el examen de todo acto y actuación realizados enla prisión, desde una óptica clara y precisa de los derechos fundamentales de laspersonas privadas de libertad. Al respecto plantea el Instituto Interamericano deDerechos Humanos (IIDH): “Una ley de ejecución no es realizadora ni respetuosa de losderechos humanos porque enuncie pomposamente la necesidad de garantizarlos, sinoporque regule meticulosamente las facultades, funciones y controles, etc., de laautoridad de ejecución y porque establezca un eficaz y práctico control judicial sobreesta” 30 .Mediante la exigencia de mayor judicialización de la ejecución, se trata de limitar ycontrolar la “fuerza expansiva de la discrecionalidad administrativa que, de hecho,sustrae libertades (que, en principio, no deberían ser afectadas por la ejecución de lapena, según el ‘principio de reserva’) y torna ilusorias garantías establecidas por laConstitución” 31 .La promoción de la legalidad y la judicialización de la ejecución penal tieneprecisamente el propósito de evitar que la pena se cumpla sustraída del derecho 32 . Lo28 Véase Laura Angélica GUTIÉRREZ RUIZ, NORMAS TÉCNICAS SOBRE ADMINISTRACIÓN DE PRISIONES, EditorialPorrúa, México (2000), p. 1-8.29 Mauricio MARTÍNEZ, LA CRISIS DE LA JUSTICIA PENAL EN COLOMBIA, Editorial Temis S.A., Bogotá (1999), p.158.30 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, SISTEMAS PENALES Y DERECHOS HUMANOS EN AMÉRICALATINA, Vol. I (1986), p. 89 citado en MARTÍNEZ, p. 117.31 José Daniel CESANO, “Algunas cuestiones de derecho de ejecución penitenciaria”, mimeo, p.12.32 Véase, en general, Iñaki RIVERA BEIRAS, LA DEVALUACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOSRECLUSOS, p. 233-273.13

Versión definitiva25 de agosto de 2005que se procura evitar es que las autoridades administrativas sean quienes configuran lapena y su intensidad 33 .La realidad colombiana no sólo no es ajena a este riesgo sino que, de manerapenetrante, se ha acentuado este proceso en la conducción de la prisión colombiana. Alexaminar un caso en concreto, y advirtiendo esta tendencia, la Corte Constitucionalestableció un importante estándar de protección y de respeto al debido proceso que esútil para trazar los parámetros de actuación de la PGN. En una sentencia de tutela queestudiaba los límites a la discreción en el marco de la administración penitenciaria, laCorte estableció que:“El principio de legalidad en materia penal comprende los trámites administrativosinternos de los penales. Al ser la pena privativa de la libertad el resultado de un procesojudicial realizado de acuerdo con las normas vigentes y respetando las formalidadespropias del juicio, la ejecución de la sanción penal debe acatar y obedecer estrictamentelos lineamientos que el legislador ha diseñado para tal efecto. En este sentido, tanto eltrámite como las resoluciones que se adopten por parte de las autoridadesadministrativas de las prisiones, deben responder claramente a la normatividad vigentesobre la materia, es decir, deben respetar estrictamente el principio de legalidad. Enconsecuencia, los actos y las decisiones adoptadas internamente en cada centro dereclusión por parte de las directivas, deben sujetarse a los fines y presupuestos para loscuales fue instituido el sistema penitenciario colombiano. Al respecto ha señalado estaCorporación: ‘Si bien es cierto que la condición de prisionero determina una enérgicalimitación de los derechos fundamentales, dicha limitación debe no solamente ser lamínima necesaria para lograr el fin propuesto, sino que debe ser señalada por la ley, opor una reglamentación con fundamento en la ley. Toda limitación adicional noconstitucional, o legal, o reglamentaria, con fundamento expreso en la ley, debe serentendida como un exceso y, por lo tanto, como una violación de tales derechos, ya quela esfera de los derechos, cuya limitación no sea indispensable, es tan acreedora derespeto y protección constitucional y auténtica, como la de cualquier persona enlibertad’ 34 . De esta forma, en este ámbito, no se puede hablar ni siquiera dediscrecionalidad reglada, pues las autoridades carcelarias no pueden agregar, nimodificar, ni suplir lo dispuesto en la sentencia judicial condenatoria, ni interpretar conamplitud las facultades que el orden legal les asigna. El derecho al debido proceso delos reclusos bien puede considerarse como un derecho intangible, que rige plenamentedentro del establecimiento carcelario” 35 .Uno de los principales obstáculos para la realización de los derechos de las personasprivadas de la libertad, es la indeterminación y la variabilidad del contenido queadquieren sus derechos cuando están sujetos, no a un campo regulado de maneraprecisa y cierta, sino cuando se somete su determinación a la voluntad y33 Véase en general MAPELLI CAFFERANA y Iñaki RIVERA BEIRAS y Marcos SALT, LOS DERECHOSFUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAÑA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, Buenos Aires (1999), p. 155-299. En efecto, al contar en el ordenamiento nacional con la figura del juez de ejecución de penas ymedidas de seguridad es esta jurisdicción la que debería ejercer este tipo control. De igual manera, entreotros agentes, están facultados el juez de conocimiento de la causa penal y el juez de tutela.34 Corte Constitucional, sentencia T-219 de 1993. Respecto del debido proceso en el caso especial de losreclusos pueden consultarse las siguientes sentencias: T-324 de 1995; T-065 de 1996 y T-359 de 1997.(Esta nota de pie de página está contenida en la cita de la Corte Constitucional).35 Corte Constitucional, Sentencia T-1670/00. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. Bogotá, 5 dediciembre de 2000 (énfasis fuera del texto).14

Versión definitiva25 de agosto de 2005discrecionalidad de la autoridad de turno. De ahí que se debe sostener que el contenidode los derechos fundamentales, de acuerdo con la Constitución y con los tratadosinternacionales, constituye un límite preciso e invariable al ejercicio de la autoridaddentro de la prisión.En consecuencia, la actuación preventiva de la PGN frente a la prisión y las autoridadespenitenciarias debe enfatizar que la prisión es una institución pública ligada a laadministración de justicia y, como tal, debe ser respetuosa del debido proceso y enparticular del principio de legalidad de manera estricta.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• Toda actuación dentro de la prisión debe estar respaldada por unsustento legal y constitucional.• Toda persona privada de libertad tiene derecho al debido proceso enrelación con cualquier trámite o actuación que se surta en la prisión o enrelación con la ejecución de la medida privativa de libertad. Esta garantíatiene consecuencias adjetivas y sustantivas.• La función preventiva de la PGN exige que todos los actos y actuacionesde la autoridad penitenciaria – incluyendo, a manera de ejemplo, losreglamentos de régimen interno o una resolución de disciplina interna –sean revisados bajo un filtro que tenga como parámetro la ConstituciónPolítica y los tratados internacionales de derechos humanos.• Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad tienen laobligación de cumplir un rol activo en la vigilancia y control judicial de lalegalidad, el debido proceso constitucional y la intensidad de la pena. LaPGN deberá promover la participación decidida de este órganojurisdiccional con el fin de incrementar el control judicial sobre lascondiciones de ejecución penal.5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgo decondiciones inadecuadas de trabajo y la generación de un efecto perjudicialsobre la calidad del trato que reciben las personas privadas de libertad.La expresión “personal penitenciario” se refiere a una amplia gama de trabajadores(custodios, técnicos y profesionales – directivos y administrativos). Cada uno de ellosjuega un papel trascendental en el funcionamiento del sistema. De acuerdo con susrespectivas responsabilidades, cada uno de estos funcionarios públicos “trata con losreclusos diariamente, vela por sus necesidades, son responsables del funcionamientoeficiente del establecimiento, de la seguridad y protección, y de identificar y solucionarproblemas” 36 .36 MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 145.15

Versión definitiva25 de agosto de 2005La relativa fortaleza o debilidad del servicio penitenciario está directamente relacionadacon la mejora o deterioro del grado de realización de los derechos de las personasprivadas de libertad. Esta premisa cuenta con un amplio respaldo empírico que destacala importancia del factor humano en la gestión de prisiones en distintos lugares delmundo 37 .Sin embargo, el servicio penitenciario es comúnmente relegado a una posicióndesfavorable dentro de la administración de justicia y dentro de la estructura del Estadoen general 38 . En muchos países -como en Colombia- el nivel de desarrollo institucionaldel servicio penitenciario es reducido y la carrera penitenciaria o no existe o no cuentacon incentivos para su perfeccionamiento.El bajo status otorgado al servicio penitenciario redunda en altos niveles devulnerabilidad, que se pueden manifestar en condiciones laborales precarias (incluyendoinseguridad o remuneración reducida), maltrato institucional (proveniente de superiores),falta de mecanismos de resolución de conflictos y ausencia de instituciones de apoyo.Adicionalmente a estas circunstancias, el déficit de personal afecta el cumplimiento demetas profesionales e institucionales.A manera de ejemplo, el personal que presta servicios de salud dentro de una prisiónpuede estar contratado bajo condiciones desfavorables e inestables (como contratista yno como empleado de planta), tener una remuneración menor a la asignada en larespectiva comunidad, estar expuesto constantemente a situaciones de inseguridadfísica, estar sobre cargado de trabajo, y no contar con una instancia de quejas oreclamos que resulte efectiva. En primer lugar, el escenario planteado generacondiciones de selección de personal adversas que muy seguramente no van a atraer alpersonal mejor calificado. En segundo lugar, estas circunstancias generan un ambientehostil de trabajo, que no sólo coloca en riesgo al personal, sino que refuerza un serviciode baja calidad y pone en entredicho la garantía de los derechos de las personasprivadas de libertad.Este tipo de análisis es extensible al personal que trabaja en el área administrativa de laprisión, que presta servicios de educación o trabajo, apoyo psicológico o social, entreotros. Si bien es necesario atender la situación particular de toda la gama del personalpenitenciario, se debe atender de manera particular la situación del personal de custodiay vigilancia, tanto por su trascendencia como por los posibles niveles de vulnerabilidad ala cual pueden estar expuestos sus miembros.El desempeño del cuerpo de custodia y vigilancia es clave para generar un climapenitenciario relajado y progresista 39 . Al respecto, destaca el Manual para el personalpenitenciario que: “los dos grupos de personas más importantes de una prisión son losreclusos y los funcionarios que los custodian. Y la clave para una prisión bien37 Véanse MANUAL DEL CIEP, p. 13-29 y MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personalpenitenciario, p. 145-159.38 “En términos generales, los funcionarios penitenciarios son tenidos en menor estima que otras personasque trabajan en el campo de la justicia penal, como por ejemplo la policía. Esto suele reflejarse en lossalarios del personal penitenciario, que en muchos países son muy bajos. En consecuencia, a menudo esmuy difícil contratar al personal debidamente cualificado para trabajar en prisiones. Para atraer, ymantener, personal de alta calidad es esencial un nivel salarial adecuado, y que las demás condiciones deempleo sean similares a las de otros trabajos del servicio público”. MANUAL DEL CIEP, p. 14.39 MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 145.16

Versión definitiva25 de agosto de 2005administrada es la naturaleza de las relaciones entre ambos grupos” 40 . El personal decustodia debe estar en una situación que le permita establecer y mantener relacionesprofesionales y constructivas en el penal.En muchas ocasiones, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia están expuestosde manera particular a importantes factores de vulnerabilidad. A diferencia de otrosmiembros del personal penitenciario, los miembros del cuerpo de custodia y vigilanciason más susceptibles a experimentar procesos de marginación; esta tendencia esparticularmente visible entre los guardianes rasos. En efecto, múltiples aspectos de lacultura institucional y la dinámica interna de los establecimientos tienden a generarprocesos de exclusión y aislamiento de la sociedad. Igualmente conflictos internos – concompañeros o superiores – pueden acarrear graves consecuencias para la persona sinque existan mecanismos formales para la resolución de los conflictos.Los procesos de selección, capacitación y administración del personal de custodia yvigilancia, que son esenciales para el buen funcionamiento de las prisiones, sondeficientes. Establece la práctica penitenciaria que “debe existir un claro conjunto deprocedimientos que asegure que efectivamente se incorporen al sistema penitenciariosólo los candidatos idóneos” 41 . La idoneidad del personal inicialmente está condicionadapor factores subjetivos que los procedimientos deben poder evaluar, estos son: suintegridad, su humanidad, y su habilidad para responder en situaciones de tensión ycrisis 42 . La calidad humana del personal es un primer paso para garantizar el tratohumano y digno de las personas privadas de libertad.Seleccionado el personal, resalta la buena práctica penitenciaria la importancia de lacapacitación inicial y los cursos sucesivos de entrenamiento. “Mientras mejor entrenadoesté el personal, mejor equipados están para identificar los problemas, peligros yoportunamente tomar medidas para reducir los riesgos 43 ”. Frente a la necesidad decontinuar la capacitación del personal, el Manual de Buena Práctica Penitenciariaestablece: “La organización debe reconocer la importancia del personal bien entrenadoy darle a éste la oportunidad de seguir cursos de capacitación durante horas detrabajo 44 ”. Así mismo, el personal debe tener acceso a cursos de formaciónespecializados para trabajar con grupos de población especial, por ejemplo personasprivadas de libertad que requieran tratamiento psiquiátrico, personas con enfermedadesterminales o el desempeño en lugares de aislamiento 45 .Como resultado de los niveles de vulnerabilidad a que está expuesto el cuerpo decustodia y vigilancia, como el resto del personal penitenciario, la función preventiva de laPGN también debe dirigir su accionar hacia la vigilancia de las condiciones laborales deeste grupo de funcionarios. Además, al ser las personas que más conocen la prisión ysu desempeño, éstos tienen conocimiento especial del contexto y pueden sercontrapartes importantes en desarrollo de la función preventiva.40 MANUAL DEL CIEP, p. 13.41 Id., p. 20.42 Id.43 MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 148.44 Id.45 Id. p. 149 y MANUAL DEL CIEP, p. 22.17

Versión definitiva25 de agosto de 2005Por otro lado, como consecuencia de las presiones y tensiones que existen en larelación guardián-preso, el ejercicio de control público sobre la prestación del servicio decustodia y vigilancia en las prisiones es de vital importancia. El guardián no debepercibir este control como un rasgo de enemistad o un marco de persecución sino comouna consecuencia natural de la función pública que se le ha encargado.Como enfoque estratégico para promover la vigencia de los derechos humanos en lospenales y evitar la consumación de los riesgos advertidos, la PGN debe atender y vigilarlas condiciones de la prestación del servicio penitenciario. Para el buen funcionamientodel servicio penitenciario, la organización de la prisión debe garantizar como mínimo: lapublicidad de las normas que rigen su funcionamiento; traducción de las normas enprogramas y planes de acción; mecanismos transparentes para la selección depersonal; programas establecidos para su formación y posterior capacitación; espaciosformales para desarrollar relaciones intra-institucionales (por ejemplo, la relación deldirector con miembros de la guardia); delimitación clara de funciones de todo elpersonal; espacios para identificación de problemas del personal (satisfacción en eltrabajo); establecimiento de mecanismos de apoyo, y funcionamiento de unprocedimiento institucional de quejas.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• El personal penitenciario es parte fundamental de la prisión y suscondiciones de trabajo, estado de ánimo y sentido misional impactarándirectamente el ambiente de la prisión. Estas condiciones deben respetarlos estándares del servicio público y, como resultado de la trascendenciade la labor cumplida, se deben tomar medidas especiales para garantizarla satisfacción de los trabajadores.• Los servicios prestados en la prisión deben proporcionarse bajo losmismos estándares de calidad y cantidad que aquellos prestados en lacomunidad. En algunos casos, como resultado de las condicionesespeciales que existen en la prisión, se requerirán medidas y programasde protección especial.• Todos los servicios de la prisión deben estar dotados con personalsuficiente y debidamente calificado para el cumplimiento de los fines dela prisión.• Los niveles de insatisfacción del personal penitenciario acarreanconsecuencias negativas sobre el disfrute de los derechos de laspersonas privadas de libertad.6. Las prácticas y las rutinas de la prisión se estructuran en torno a concepcionesde seguridad y de orden público que desconocen los valores de un Estadosocial y democrático de derecho: el riesgo de la militarización de la prisión.18

Versión definitiva25 de agosto de 2005La prisión en todos los lugares del mundo ha evidenciado una tendencia a importarvalores militares y policiales para la conducción de los asuntos de disciplina y controldentro de la misma. Esta extrapolación de valores trae consigo el riesgo dedesnaturalizar a las personas presas e imponer visiones y valores homogéneosdominantes. Este es un riesgo particularmente agudo en países que, como Colombia,experimentan un conflicto armado de carácter no internacional.Advirtiendo este riesgo, el Centro Internacional de Estudios Penitenciarios establecióque: Las prisiones, “como las escuelas o los hospitales, deben ser dirigidos por lasautoridades civiles con el objeto de contribuir al bienestar público 46 ”. Continúa el manualdestacando que: “La reclusión es parte del proceso de la justicia penal y en lassociedades democráticas las personas son enviadas a prisión por juecesindependientes nombrados por los poderes civiles. También el sistema penitenciariodebe estar bajo el control civil y no militar. La administración penitenciaria no debe estardirectamente en manos del ejército u otra institución militar” 47 .Aunque el servicio de custodia y vigilancia esté constituido como un cuerpo armado (quedebe operar disciplinadamente), éste no debe ser asimilado a un cuerpo castrense 48 .Las principales razones para esta separación tajante son: hacer énfasis en laseparación de los poderes públicos, remarcar sobre el vínculo con el aparato deadministración de justicia, y garantizar la especialización del personal penitenciario.El control y la seguridad no tienen por qué estar aislados de la justicia 49 . Por lo general,el cuerpo de custodia y vigilancia está dirigido a cumplir funciones exclusivas deseguridad. El logro del equilibrio adecuado entre seguridad, control y justicia deberá serun propósito dinámico de todas las autoridades penitenciarias. Bajo este parámetro, laguardia tendrá la opción de “generar” seguridad en vez de acudir al sentido tradicionalde “proporcionar” seguridad.Las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos 50 parten del principio de que loscentros de reclusión deben ser comunidades bien organizadas. Con la promoción de losderechos no se busca negar la posibilidad de aplicar medidas dirigidas a establecer laseguridad y el control en un centro de reclusión; pero sí, exigir que las medidas esténamparadas en la legalidad (determinación) y no en la discreción de los funcionariosencargados de la dirección, la guardia y la custodia de los presos.Los factores que pueden llevar a la militarización son múltiples y es necesario que laPGN promueva la inclusión y aplicación de valores civiles en todas las órbitas quepuedan estar consolidando una cultura institucional dentro de la prisión que tienda a46 MANUAL DEL CIEP, p. 13.47 MANUAL DEL CIEP, p.18.48 La naturaleza civil de la institución de la prisión no repercute sobre la necesidad de mantener unaorganización disciplinada y jerárquica. “No es una contradicción, sino absolutamente viable, que unsistema sea civil y al mismo tiempo disciplinado”. MANUAL DEL CIEP, p. 19. Esta jerarquía y disciplinadeben estar claramente consignadas en mandatos públicos (leyes, decretos, resoluciones y acuerdos)que regulan el ejercicio del poder público al interior de la prisión.49 Véase Andrew COYLE, “Prisons in a Modern Society” en Rani Daban SHANKARDASS, PUNISHMENT ANDTHE PRISON: INDIAN AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES (2000), p. 73-86 (exponiendo la interacción entreseguridad, control y justicia como un pilar de la administración de las prisiones que enfrentan disturbios).50 Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico ySocial, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977.19

Versión definitiva25 de agosto de 2005valores castrenses. Entre los aspectos más sobresalientes se pueden destacar: el perfilde los mandos superiores dentro del sistema de prisiones; el trato otorgado a laspersonas privadas de libertad; el lenguaje institucional utilizado para referirse a losasuntos cotidianos de la prisión; el trato que recibe el personal penitenciario por parte desus superiores; los roles que se espera deben cumplir los funcionarios de custodia yvigilancia; las condiciones en las que el personal presta su servicio; la forma y elcontenido de la formación que recibe el personal penitenciario; y el tipo derelacionamiento que sostiene el personal de guardia entre sí, con sus superiores, con ladirección y con los internos. Estos factores son ejemplos y su incidencia puede variar delugar a lugar.En consecuencia, en el desempeño de sus funciones preventivas en materia dederechos de las personas privadas de libertad, la PGN deberá hacer énfasis en lanaturaleza civil de la prisión y velar por la aplicación de los valores propios de unainstitución civil, entre otros, el respeto por la individualidad y la tolerancia.Como corolario de la prisión como una institución vinculada a la administración dejusticia, se destaca la necesidad de que, como institución civil, se articule y se relacionede manera continua con otras dependencias del Estado de naturaleza civil, por ejemplola rama educativa y sanitaria. La PGN debe velar por la participación de personas yentidades externas a la prisión en actividades y asuntos propios de la misma, incluyendola participación activa de las autoridades locales.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• La prisión es una institución de naturaleza civil, ligada a la administraciónde justicia, que se debe regir por principios propios de la vida civil paraestablecer el orden y la disciplina y no recurrir a valores institucionales denaturaleza castrense.• El servicio penitenciario es un servicio público de naturaleza civil. Loscriterios de selección, entrenamiento, servicio, evaluación y formacióncontinuada, deben estar basados en valores civiles.• La protección de los derechos de las personas privadas de libertad no escontraria al establecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro dela prisión. Sin embargo, los objetivos de seguridad y control no puedenanular ni menoscabar el objetivo de justicia que debe primar en lainstitución.• El intercambio y la participación regular de otras entidades, públicas yprivadas, en los asuntos de la prisión, es símbolo de apertura, vincula ala prisión con la comunidad y las instituciones sociales, y, por ende,contribuye a resaltar su carácter civil. La PGN debe promover laparticipación de órganos civiles en el desempeño y el control de laprisión, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisionesdepartamentales de vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario.20

Versión definitiva25 de agosto de 20057. La prisión y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectación constante dederechos.Por naturaleza la prisión es un lugar violento. Como castigo judicial, la privación delibertad implica la deliberada aflicción de un daño por agentes estatales sobreciudadanos individuales. Si bien no siempre se trata de violencia física, la vida en prisiónsí implica un sufrimiento o suplicio constante. En contraste con el castigo corporal, laprisión adopta una forma de violencia que no necesariamente perturba la sensibilidadpública de manera regular; sin embargo no deja de ser una manifestación de violencia.Al respecto recuerda David GARLAND, “La mueca del dolor o el grito de agonía anuncianel acto de violencia y lo hacen visible, mientras que la angustia mental y el deterioropaulatino de un reo son mucho más difíciles de observar y más fáciles de olvidar. Ladiferencia crucial entre los castigos corporales prohibidos y otras formas punitivas –como el confinamiento – que se usan de modo rutinario no es un asunto de nivelesintrínsecos de dolor y brutalidad implícita; es una cuestión de la forma que adopta esaviolencia y el grado en que perturba la sensibilidad pública” 51 .Adicionalmente, también debe resaltarse que la prisión es violenta como resultado delas dinámicas de poder y dominación que se ejercen entre los sujetos contenidos. Estaafirmación no implica que todo preso es necesariamente una persona violenta, sino quela dinámica cotidiana de la prisión favorece la resolución de conflictos por vía de laviolencia. El alto índice de conflictividad social y manifestaciones estructurales deviolencia repercuten negativamente sobre el respeto de los derechos en la prisión.La violencia y su producción expresan características de la sociedad en donde emerge.La violencia y sus manifestaciones están íntimamente ligadas a la cultura de unasociedad determinada y, por lo tanto, su dinámica hace parte de un espacio relacional 52 .La violencia como proceso y como fenómeno incluye múltiples dimensiones. Por unlado, su producción implica un proceso social objetivo. Esto es, ciertas acciones,mecanismos e instituciones están marcadas por la violencia. El valor de la violenciaestá, de por sí, manifiesto y presente en los hechos y los acontecimientos de la vida enprisión. La simple presencia contenida de múltiples agentes generadores de violencia esun dato que respalda el proceso social objetivo de la violencia.Por otro lado, y de mucha importancia en el contexto carcelario, la violencia es unproceso social subjetivo, cargado de representaciones, interpretaciones y redes designificación social. Los valores culturales de las personas encarceladas definen granparte del proceso de significación, tanto individual como colectivamente. Por ejemplo,ciertos grupos – tales como, pandillas urbanas, estructuras de crimen organizado y51 GARLAND, p. 284.52 Véase, entre otros trabajos que exploran la naturaleza relacional de la violencia, Álvaro CAMACHO yÁlvaro GUZMÁN, “La violencia urbana en Colombia: teorías, modalidades, perspectivas” en INSTITUTO DEESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) y FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT DE COLOMBIA(FESCOL), NUEVAS VISIONES SOBRE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA, Tercer Mundo Editores (1997), pág. 25-36;Tosca HERNÁNDEZ, “Des-cubriendo la violencia”, en Roberto BRICEÑO-LEÓN (comp.) VIOLENCIA, SOCIEDAD YJUSTICIA EN AMÉRICA LATINA, CLACSO, Buenos Aires (2002), p. 57-75; y Elsa BLAIR, “La dimensiónsubjetiva de la violencia”, en BLAIR, CONFLICTO ARMADO Y MILITARES EN COLOMBIA: CULTOS, SÍMBOLOS EIMAGINARIOS, CINEP, Bogotá (1999), p. 29-72; y Véase también, en el contexto de la guerra, SathisKALYVAS, “La ontología de la ‘violencia política’: acción e identidad en las guerras civiles”, ANÁLISISPOLÍTICO No. 52 (2004), p. 51-76.21

Versión definitiva25 de agosto de 2005combatientes de grupos armados – construyen y otorgan un significado particular acierto tipo de violencia y a su ejercicio, tanto en la sociedad como en la prisión. Alencontrarse contenidos en la prisión, se puede dar lugar a la generación y estabilizaciónde ciertas prácticas (y hasta rituales) alrededor del ejercicio de la violencia. De igualforma, este proceso social subjetivo reproduce cualidades endógenas de la vida enprisión, esto es, valores que se crean y se reproducen como consecuencia del contextode la prisión, por ejemplo, la jerga “canera” – que contiene modismos que encierranexpresiones de ultraviolencia – o los códigos internos de castigo.Concretamente, en el contexto colombiano, en donde existe una altísima tasa deconflictividad social y hay manifestaciones estructurales de violencia en la sociedad, elejercicio de la violencia en la prisión adquiere dimensiones preocupantes y genera unriesgo cierto frente al respeto y a la protección de los derechos humanos.A manera de ejemplo, a continuación se ilustran dos situaciones comunes en lasprisiones que demuestran como la conflictividad social y el recurso de la violencia ponenen entredicho la vigencia de los derechos en la prisión. En primer lugar, los niveles dediscriminación y la ausencia de reprobación social al ejercicio de la violencia sobreciertas personas consideradas marginales sociales se reproducen en la prisión demanera gráfica e implacable. Uno de los ejemplos más frecuentes es la violenciaextrema que se ejerce contra los presos que han sido acusados o condenados por violarsexualmente a otra persona, particularmente a un niño o niña. El punto en discusión noes la reprobación cultural del acto sexual abusivo, sino la aceptación del recurso a laviolencia para darle “su justo merecido” al violador (o presunto violador). Este primerejemplo ilustra de manera sencilla como la violencia se instala y se justifica en la prisióncontra cierto tipo de personas consideradas “indeseables”.El segundo caso se refiere al ejercicio colectivo de la violencia y se refiere a situacionesen donde miembros de grupos enfrentados en un contexto social se encuentran en laprisión, compartiendo un espacio restringido sin abandonar una lógica de enemistad nide dominio. Este es el caso de miembros de grupos de pandillas rivales, miembros degrupos opuestos de delincuencia organizada o combatientes pertenecientes a gruposenfrentados en el marco del conflicto armado. Su encierro en una prisión generasituaciones de alta conflictividad, tanto entre los enemigos declarados como frente a lasotras personas privadas de libertad o trabajadores de la prisión sobre los que buscanejercer dominio.Cada uno de los grupos – de acuerdo con sus lógicas grupales, redes de significación ypatrones de identidad – aportará un significado determinado al uso “permitido” o“deseado” de violencia. Sobre esta base, procurará defender (o ganar) – al menossimbólicamente – un espacio (físico o simbólico) en la prisión. Para hacerlo, hará uso dela violencia y de la amenaza de la misma. Tratándose de grupos que continúanejerciendo alguna forma de dominación y violencia en una comunidad particular o en lasociedad en general, es posible que la amenaza de violencia traspase los muros de laprisión.La violencia experimentada en la prisión es un reflejo de conflictos que tienen lugar en laprisión y algunos que provienen del exterior – riñas callejeras, enemistades políticas,conflictos pasionales, conflictos barriales, etcétera. La gestión de la conflictividad socialdebería adquirir particular importancia en la administración de la prisión, poniendo en22

Versión definitiva25 de agosto de 2005marcha mecanismos para desarticular el uso de la violencia como un modo legítimo deresolución de conflictos.Ante todo, y como marco del ejercicio del control preventivo, cabe destacar que esdeber de las autoridades penitenciarias no sólo no ejercer violencia en modo indebidosino también garantizar un espacio de vida y de trabajo seguro, evitando que laspersonas estén expuestas a situaciones o condiciones que pongan su vida e integridaden riesgo.Como resultado del predominio de las formas violentas en la prisión, debe advertirseque existe de manera constante un alto riesgo de afectación de derechos 53 . Pararesponder a este riesgo es preciso siempre afirmar, defender y promover una cultura dederechos en la prisión y ofrecer alternativas formales efectivas para la resolución deconflictos.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• La prisión supone manifestaciones constantes de violencia y dominación.Estas dinámicas profundizan la reserva y el secreto en relación con losasuntos internos de la prisión.• La prisión concentra altos niveles de conflictividad social y múltiplesagentes generadores de violencia. El contexto de la prisión exacerbaalgunas expresiones de violencia que pueden tener su origen en causasexternas a la prisión. Es deber de las autoridades afrontar las distintasmanifestaciones de conflictividad y garantizar un espacio de reclusión yde trabajo seguro.• En muchas ocasiones las personas que han sido víctimas o testigos dehechos de violencia no están en condiciones de denunciar las situacionesviolentas, ya sea por amenazas, por temor generalizado, pordesconfianza o por falta de oportunidad y condiciones deconfidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizarcondiciones favorables para las víctimas y testigos.• Cualquier indicio de violencia – sea un caso de tortura, tratos o penascrueles, inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestación – debeser considerado e investigado a fondo, respetando la confidencialidad ytomando las medidas necesarias para contrarrestar los efectos quepueda acarrear la denuncia de un caso en la prisión.8. El mundo de la prisión es de difícil regulación: El riesgo del relativismopenitenciario.53 Véase Alberto BOVINO, “Control judicial de la privación de libertad y derechos humanos”, ponenciapresentada en San José, Costa Rica, mimeo, 1999.23

Versión definitiva25 de agosto de 2005La prisión no tiende hacia el orden sino a la resistencia y el caos. El mundo y la prácticapenitenciaria tienden a estar muy alejados del “deber ser” reflejado en la ley y lajurisprudencia. El desfase puede tornarse tan grande que los operadores del sistema ylos agentes de control lleguen a concebir la ley como algo infranqueable. Estaconcepción genera un estado de anomia institucional con graves efectos en laprestación del servicio y en el desenvolvimiento diario de la prisión.En efecto, la administración de prisiones es un asunto difícil con muchos obstáculos, yes importante tener esta adversidad como punto de partida. Pero la dificultad no puedeser fundamento para ignorar la ley y el mandato constitucional, incluyendo el respeto yla garantía de los derechos de las personas privadas de libertad.Además de las dificultades relacionadas con el orden y la seguridad de la prisión,muchos funcionarios arguyen la escasez de recursos como una eximente deresponsabilidad para cumplir la ley. Nuevamente, la escasez de recursos se usa comoun argumento para hacer volubles las obligaciones de ley. Frente a esta posición, sedebe recordar que la prisión no es un espacio de caridad ni de buena voluntad, es unainstitución de castigo formal como resultado de un proceso de justicia. Este castigo debeser ejecutado de acuerdo con unos parámetros legales, consignados en la ley penal yde ejecución penal, y su ejecución implica un gasto público importante que debe y tieneque ser garantizado. El contenido de la sanción penal no es negociable. Este tiene quecumplir con los elementos cualitativos previstos en la ley en el momento de la condena.La administración de la prisión debe ajustarse a todos los cánones de la administraciónpública y debe garantizar la consecución de recursos para garantizar un trato humano ydigno a las personas privadas de libertad y el cumplimiento de la finalidad de la pena.La dificultad inherente a la administración no puede traducirse en un marco dejustificación para reducir los estándares de administración y de protección de losderechos. Sin embargo, en la práctica se advierte esta tendencia. Aun en estradosjudiciales, al considerar casos relacionados con la regulación de la vida penitenciariaasumen argumentos pragmáticos ante las dificultades “reales” de administrar lapoblación reclusa y, por lo tanto, justifican limitaciones a derechos sin sustentoconstitucional o legal. De esta manera se ha dado lugar a una mutabilidad de losprincipios garantistas, por lo general a favor de la discrecionalidad de la autoridad dentrodel reclusorio y en desconocimiento, aun, de los mínimos legales, formalizando unasituación de un “deber ser” que no se exige y no se cumple.Ante este riesgo derivado de la percepción y de la frustración de no poder aplicar lanorma en la prisión, es fundamental que la PGN no se aparte de lo exigidoconstitucional y legalmente en relación con los derechos fundamentales y la ejecuciónpenal. De lo contrario, se estaría asumiendo una posición de relativismo que puedeconcluir en la desvalorización o anulación del derecho en la prisión. No se trata deignorar consideraciones de seguridad o austeridad, pero estas consideraciones nopueden relativizar el contenido de obligaciones de cumplimiento perentorio, como es lagarantía del trato humano y digno.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.24

Versión definitiva25 de agosto de 2005• Las prisiones y otros lugares de reclusión deben conducirse de la mismamanera como se conduce cualquier establecimiento de naturalezapública.• La regulación y la administración de las prisiones y otros lugares dereclusión son labores particularmente difíciles. No obstante, la dificultadno faculta a ninguna autoridad a distanciarse de lo constitucional ylegalmente permitido o prohibido.• Toda limitación de un derecho tiene que estar debidamente fundada enrazones constitucionales. La conveniencia no es una razónconstitucionalmente válida para la limitación de un derecho.• La garantía del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la penaexigen la asignación y gasto de dineros suficientes. La consecución derecursos suficientes es responsabilidad de la autoridad penitenciaria.9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de lareingeniería humana y la anulación de la personalidad.Con el advenimiento del correccionalismo y las ideologías “re” (resocialización,reinserción, reeducación, readaptación, etcétera) como fundamento del castigo privativode libertad, surgió el riesgo de la intervención indebida en la órbita personalísima de lospresos. En efecto, la prisión se estructura de tal manera, que se pasa del “juicio sobre elhecho” en el marco del proceso penal al “proceso sobre el autor” 54 . De esta manera sebusca actuar sobre la desviación: ordenando, organizando y homogeneizando a laspersonas. “Se pena porque a través de la pena se ejercita la función primaria que es lade consolidar la fidelidad deseada, sea frente al derecho, sea en la confrontación con laorganización social por parte de la mayoría” 55 . El derecho y la prisión entran a cumplirun rol como instrumento de estabilización del sistema social, de orientación de la accióny de institucionalización de las expectativas sociales 56 .La privación de libertad no puede ser una licencia para intervenir en el libre desarrollo dela personalidad de los presos o presas, particularmente tratándose de expresionesconstitucional e internacionalmente protegidas, como son la sexualidad o elpensamiento político.Aunque variados estudios empíricos ratifican el fracaso de la cárcel como medio de“resocialización” 57 , los discursos y prácticas penitenciarias contemporáneas continúanexplotando las ideologías “re” como una manera de corregir a los desviados escogidosbajo la selección criminalizante.54 Tomado de Massimo PAVARINI, “La miseria del reformismo penitenciario” en RIVERA y SALT, p. 1-20.55 Massimo PAVARINI, “‘Economía del exceso’ y castigos excesivos”, mimeo, 2003.56 Id.57 Véase Alessandro BARATTA, “Resocialización o control social”, ponencia presentada en el seminario“Criminología crítica y sistema penal”, Lima, septiembre 1990, mimeo, p. 1. De igual forma, consúlteseCesar MANZANOS BILBAO, “Reproducción de lo carcelario: el caso de las ideologías resocializadoras” enAA.VV., TRATAMIENTO PENITENCIARIO Y DERECHO FUNDAMENTALES, José María Bosch Ed., Barcelona, 1994,p. 121-139.25

Versión definitiva25 de agosto de 2005Ante este riesgo, sugiere BARATTA una conceptualización nueva del tratamientopenitenciario. “Esto significa reconstruir integralmente, como derechos del detenido, loscontenidos posibles de toda actividad que puede ser ejercida, aun en las condicionesnegativas de la cárcel, a su favor. Por tanto, el concepto de tratamiento debe serredefinido como ‘servicio’” 58 . Así, los servicios prestados por la autoridad penitenciaria ydemás autoridades civiles durante el encarcelamiento y posteriormente, se tornan enextensiones del ejercicio de un derecho por parte de un ciudadano.Así las cosas, la PGN debe procurar que el tratamiento de la persona humana en elmarco de la prisión garantice el respeto a sus valores íntimos, respete la diversidad, serealice bajo el marco de la voluntariedad y propugne evitar los efectos desocializadoresque provoca la prisión, salvaguardando siempre la esfera de la dignidad humana y elderecho a la libertad de pensamiento y de expresión.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• Una política de reintegración social debe partir del supuesto de disminuirel uso de la prisión como sanción penal.• La prisión debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegraciónsocial de las personas privadas de libertad requiere la satisfacción decuatro componentes:a. la garantía del trato humano y la seguridad personal mientrasperdure el encierro, esto es la garantía del mínimo vital.b. la aplicación de una práctica de mínima intervención sobre lapersona, respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y allibre desarrollo de la personalidad.c. la limitación o mitigación de los daños y perjuicios que entraña elproceso de encierro tanto sobre la persona privada de libertad comosobre su familia y el vínculo con ésta, yd. la disminución de la vulnerabilidad socioeconómica de la personadurante la duración de la prisión y, particularmente, en el momentode obtener su libertad.• El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personasprivadas de libertad que busca garantizar la realización de sus derechosy que no debe estar en contraposición con el respeto a su individualidad.10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconómica de las personas recluidas: elriesgo de la consolidación de un ciudadano de segunda clase.58 BARATTA, p.5.26

Versión definitiva25 de agosto de 2005Como consecuencia de la selectividad del proceso penal, la mayoría de las personasprivadas de libertad afronta altos niveles de vulnerabilidad social y económica, tantoantes de la prisión como durante su encarcelamiento (y seguramente después delmismo). Muchas de las personas se encuentran en prisión o serán enviadas a éstacomo resultado de su vulnerabilidad frente al sistema penal 59 . La gran parte de lapoblación que se encuentra en prisión proviene de sectores marginales y excluidos de lasociedad que experimentan – antes del proceso de criminalización – altos niveles devulnerabilidad y discriminación.“La selectividad de todos los sistemas penales no es un mero dato coyuntural, sino uncarácter estructural e inevitable (modificable en su grado, pero no suprimible) 60 ”. Elproceso selectivo se produce tanto en el momento de la creación de las normas, comoen la aplicación de las mismas 61 . El proceso de selección es tanto positivo comonegativo, es decir, la selectividad puede ser el resultado de la inclusión activa delsistema penal de un individuo (selección positiva), así como de la exclusión reflexiva deun individuo, esto es, la omisión del sistema de actuar frente a un determinado tipo depersonas o frente a la comisión de ciertos actos penales (selección negativa). Esteproceso es acentuado por un paso secundario, que incluye la determinación de lacriminalidad que se persigue, así como las prácticas de individualización de losresponsables.Los criterios de selección no son determinados normativamente, sino que responden afactores sociales, institucionales y culturales imperantes (por ejemplo, la disponibilidadde recursos, la cohesión y la solidaridad sociales, los niveles de segregación urbana, laconfianza depositada en las instituciones penales, las actitudes punitivas del conjunto dela sociedad, etcétera). El proceso tiene el efecto de trazar una línea entre losciudadanos modelo y los “indeseables”, y por lo tanto excluibles. El resultado estructurales la selección de un sector vulnerable de la población y su contención en la prisión 62 .La selectividad del sistema penal produce el resultado de concentrar en prisión apersonas que no se asumen sujetos de derechos o, en el mejor de los casos, personas59 Véase, entre otros, Massimo PAVARINI, “La negociabilidad de la pena: entre la parsimonia y eldespilfarro represivo”, mimeo, octubre de 2003, traducción de Luis Fernando Niño y Adriana García Netto;y Eugenio Raúl ZAFFARONI, “Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales”, enAA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMA PENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires(1997), p. 181-194.60 Véase ZAFFARONI, “Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales”, p. 188.61 Los criterios y los mecanismos de selección del sistema penal han sido ampliamente documentados. Amanera de ejemplo, véase Emiro SANDOVAL HUERTAS, SISTEMA PENAL Y CRIMINOLOGÍA CRÍTICA, EditorialTemis, Bogotá (1994). Sandoval Huertas describe y analiza el proceso de selección tanto positiva comonegativa dentro del ámbito de acción del sistema penal. Este autor analiza la selección mediante oncecriterios y mecanismos de selección que operan en la etapa de la creación de las normas. Id., pág. 29-66.Estas son, selección mediante: “el interés jurídico tutelado”; “la descripción de la conducta”; las “formasprivilegiadas de justificación”; “la definición y las consecuencias de la inimputabilidad”; el actual contenidodel “principio de culpabilidad”; las “presunciones de responsabilidad”; los “procedimientos especiales”; lasregulaciones de la “captura” y de la “detención preventiva”; las “clases y medidas de penas”; las“circunstancias agravantes modificadoras”; y las “causas que extinguen la punibilidad”.62 Véase Katherine BECKETT y Bruce WESTERN, “Governing Social Marginality: Welfare, incarceration andthe transformation of state policy”, en David GARLAND, MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES ANDCONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001), p. 35-50. Los autores ilustran como el conjunto depolítica social y penal se utiliza para gobernar o administrar la marginalidad social. En el mismo sentido,véase, Loïc WACQUANT, “Penalización de la miseria y proyecto político neoliberal”, en Archipiélago, No. 55,marzo a abril de 2003, p. 61-74.27

Versión definitiva25 de agosto de 2005que no han disfrutado de un alto grado de realización de sus derechos y,probablemente, desconocen los mecanismos para hacerlos valer.Además, al llegar a prisión, estas personas experimentan, una vez más, un menoscaboa su condición de sujetos de derechos. Como presos, estas personas son objeto de unestigma social: “Los delincuentes no deberían tener derechos”. Esta percepción comúnafecta la manera como las personas privadas de libertad son tratadas y contribuye adisminuir la expectativa del respeto y de la protección de sus derechos.Este último paso, en el proceso de discriminación, acrecienta los niveles generales devulnerabilidad de las personas privadas de libertad y las aleja, cada vez más, de laprotección debida al ejercicio de sus derechos. El proceso de selectividad del sistemapenal termina por generar una especie de “clase insignificante (o subclase) deciudadano” (underclass), un ciudadano “de segunda” con derechos de segunda clase.La incrustación de este tipo de discriminación en el pensamiento colectivo – que puedeser inconsciente, en algunos casos – genera un alto nivel de riesgo para la realizaciónde los derechos de las personas privadas de libertad. Por su permeabilidad y aceptaciónsocial, luchar contra el efecto del riesgo de la construcción del ciudadano de segundaclase requiere un esfuerzo personal e institucional para combatir concepciones deprivilegio y prejuicio que acompañan los procesos clasificatorios sociales, tantoconscientes como inconscientes.Una manera de contribuir a un cambio de mentalidad y buscar la protección de laspersonas sometidas a una pena de encierro es ejerciendo el control sobre la actividadde la autoridad penitenciaria dirigida a lograr la reincorporación social y económica de lapersona, una vez concluya su período de encierro. En general, se trata de lasactividades que se denominan pos-penitenciarias, que tienden a ser olvidadas orelegadas a un segundo plano. Sin embargo, es precisamente en el proceso delencuentro del individuo con la sociedad y de la sociedad con el individuo que es másimportante luchar contra los efectos de-socializadores de la prisión y con los patrones dediscriminación social contra los presos. Esta etapa de la actividad penitenciaria es unade las más importantes para lograr la reincorporación del ex preso a la sociedad.Vencer o contravenir el proceso de prisionización y el proceso estigmatizador odiscriminatorio que se ciernen sobre las personas privadas de libertad implica unesfuerzo tan importante como el de brindar condiciones dignas y productivas durante elencierro. Esta es una responsabilidad que recae primariamente sobre la autoridadcarcelaria. Se califica como una responsabilidad primaria puesto que requiere elconcurso de otras entidades que prestan servicios sociales dentro del aparato estatal,pero el diseño y la gestión principal de la gestión está en manos de la autoridadpenitenciaria.En el marco del ejercicio de control preventivo de la PGN se plantean dos retos paracontribuir a neutralizar este riesgo. El primero es un reto interno: combatir al interior dela institución y en el ejercicio profesional el uso de estereotipos negativos y deconcepciones discriminatorias relacionadas con las personas privadas de libertad. Elsegundo reto se asume mediante el ejercicio de control de la autoridad penitenciaria ensu obligación de promover que no se adopten esquemas conceptuales discriminatorios yasegurar que la autoridad penitenciaria esté desplegando todos los esfuerzos para28

Versión definitiva25 de agosto de 2005proteger los derechos de los presos y asegurar su reintegración socio-económica comociudadanos. Como garantes del proceso de reintegración, la autoridad penitenciariadebe desplegar esfuerzos – en coordinación con otros agentes (públicos y privados) –para ofrecer un servicio pos penitenciario que permita luchar contra los patronesdiscriminatorios que afectan a los ex presidiarios y ayuden a disminuir sus niveles devulnerabilidad socio-económica.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• La marginación social y económica de la mayoría de las personasprivadas de libertad exige que se adopten medidas especiales parabrindar y garantizar una debida protección de los derechos de estaspersonas, incluyendo su promoción.• Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que laspersonas libres, al margen de su participación o no en acto delictivo.• Es obligación de la autoridad penitenciaria contribuir a superar lasvulnerabilidades socio-económicas de las personas privadas de libertad.Esta obligación se torna particularmente importante en el momento de lareintegración social y económica de las personas presas a la comunidad.Los programas pos penitenciarios deben efectivamente velar por lareintegración de las personas a la sociedad y combatir los patrones dediscriminación.11. La privación de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidad en lasociedad: el riesgo de discriminación y marginación exacerbadas contraciertas personas en la prisión.Adicionalmente a los niveles generales de vulnerabilidad que se advierten al interior dela población carcelaria, la prisión concentra casos de personas y poblaciones querequieren protección especial. Sin ser exhaustivos, estos grupos pueden incluir: laspersonas portadoras del Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) o que padecen elSíndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), las madres que conviven con sushijos o hijas en prisión, personas en situación de extrema pobreza, hombres o mujereshomosexuales y transexuales, miembros de etnias minoritarias y de pueblos indígenas,etcétera. Estas personas, además de estar expuestas a los patrones de discriminaciónque existen regularmente en la sociedad, sufren el contexto de la prisión, que exacerbasus niveles de vulnerabilidad y los expone a niveles elevados de dominación y violencia.Cada persona y grupo poblacional que sufre grados altos de discriminación dentro de laprisión demanda una respuesta particular que debe considerar especialmente susderechos y sus necesidades. En desarrollo de la función preventiva, la PGN tiene comoobligación velar por la no-discriminación y la adopción de medidas que protejanespecialmente a las personas y grupos de personas que lo necesiten en razón de susvulnerabilidades.29

Versión definitiva25 de agosto de 2005La situación de los miembros de pueblos indígenas que se encuentran en prisionesdebe ser particularmente considerada. Esta obligación surge del reconocimiento delEstado colombiano como pluriétnico y multicultural consagrado en el artículo 7 de laConstitución Política 63 . Este no es el espacio para profundizar sobre los alcances de lajurisdicción especial indígena, sin embargo, es necesario tener en cuenta que, bajociertas condiciones de modo y lugar, los indígenas pueden ser juzgados y condenadospor la jurisdicción ordinaria siempre y cuando se respeten plenamente las garantíasprocesales.El encierro penal puede eventualmente afectar la identidad étnica y cultural de losindígenas: éstos pueden experimentar daños psicológicos por el aislamiento de suscomunidades y sus familias, estar expuestos a procesos de asimilación forzada, serobjeto de discriminación y no lograr el reconocimiento ni el respeto de su identidad(valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales) 64 .Por ello la forma de ejecución de una medida precautelar o de ejecución penal debeconsiderar los valores y prácticas propias del pueblo indígena del cual hace parte lapersona. El respeto de esos valores y prácticas implica un particular esfuerzo por partede la autoridad penitenciaria. Existe un riesgo – en razón de concepcioneshomogeneizadoras en la sociedad – que estos no sean tenidos en cuenta y muchomenos concretizados mediante proyectos y actividades concretas 65 .El caso o la situación de los miembros de los pueblos indígenas es particular dado elreconocimiento formal de derechos colectivos e individuales como consecuencia de supertenencia a un pueblo o comunidad. Sin embargo, los demás miembros de grupossusceptibles de discriminación en prisión deben ser tenidos en cuenta en todo momento.Además de garantizar que no existan normas o prácticas discriminatorias, la autoridadpenitenciaria está en obligación de adoptar y poner en marcha programas y proyectosespeciales que protejan los derechos de estas personas.Este riesgo y las consecuentes pautas de actuación institucional se derivan del principiogeneral de no discriminación que garantiza el respeto y la protección de los derechos“sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de63 A partir del artículo 7 de la Constitución, se reconocen los derechos colectivos de los pueblos indígenas:identidad, cultura, territorio, desarrollo propio, autonomía. En tal virtud la Constitución reconoceexplícitamente, entre otros, el gobierno de las autoridades tradicionales sobre sus territorios, otorgafunciones jurisdiccionales a las autoridades indígenas y establece una circunscripción especial parasenadores de comunidades indígenas. Véase Constitución Política de Colombia, art. 171, 246 y 330.64 Véase, en general, Organización Internacional del Trabajo, Convenio No. 169, Convenio sobre pueblosindígenas y tribales en países independientes, 27 de junio de 1989. El convenio fue aprobado porColombia mediante la Ley 21 de 1991 y entró en vigor a partir del 6 de agosto de 1992.65 Para ilustrar el riesgo de discriminación y la vulnerabilidad agravada de los miembros de los pueblosindígenas, se pueden considerar situaciones de la vida diaria de una persona presa que eventualmenteafectan la dignidad e integridad de un miembro de un pueblo indígena. Por ejemplo, el derecho a laidentidad, una de cuyas manifestaciones se expresa en el derecho al uso del traje tradicional, puede verseafectado por la obligación de los condenados a utilizar un uniforme determinado. Igualmente, el conflictoque surge entre el derecho al acceso a la medicina tradicional y las prohibiciones regulares del ingreso deciertas sustancias a la prisión consideradas como psicotrópicas por el mundo occidental y que hacenparte fundamental de la manera como los pueblos indígenas acceden al conocimiento y articulan su visióndel mundo.30

Versión definitiva25 de agosto de 2005cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento ocualquier otra condición” 66 .Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• Las personas privadas de libertad disfrutarán en condiciones de igualdadde los mismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas delibertad, como las madres con hijos pequeños, los miembros de pueblosindígenas, las personas con discapacidades, las personas en edadavanzada, las personas con enfermedades terminales, tendrán derecho ala protección y la atención requerida por su condición y sus necesidadesespeciales serán satisfechas.• Las autoridades deben velar por la garantía de no discriminación de laspersonas privadas de libertad por razones de raza, sexo, religión ocreencia, origen nacional, pertenencia a un grupo social determinado,opinión política, condición jurídica, situación económica, edad,discapacidad, o cualquier otro criterio similar.• La autoridad carcelaria debe velar por la protección especial de losderechos de los miembros de los pueblos indígenas que se encuentrenen prisión, incluyendo la observancia y el respeto de sus valores yprácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales.A manera de conclusión y pauta general de intervención: La función preventiva dela PGN debe combatir el proceso de devaluación del contenido de los derechos delas personas privadas de libertad y velar por su plena realización.La institución de la prisión y su evolución llevan a la generación de una serie de peligrosque pueden menoscabar seriamente los derechos de las personas privadas de libertad.Estos peligros han sido enunciados y analizados – aunque no de manera taxativa – enlos últimos acápites.La interacción de estos riesgos junto con otras dinámicas genera el escenario propiciopara un proceso de relativismo o devaluación del contenido de derechos dentro de laprisión. Tanto prácticas jurídicas, culturales e institucionales, como actitudes personales,al igual que rutinas cotidianas, pueden conducir a devaluar el contenido de los derechosde los presos y así generar estándares disminuidos, no otorgando una protecciónadecuada a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, frente a lasociedad y a la autoridad.En el ejercicio de la función preventiva de la PGN en materia de derechos humanos, losfuncionarios deben asumir y aplicar el siguiente precepto básico: “Los derechos de los66 DUDH, art. 2. Véase también PIDCP, artículo 2; Pacto Internacional de Derechos Económicos Socialesy Culturales (PIDESC), artículo 2; y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 1.31

Versión definitiva25 de agosto de 2005presos tienen el mismo valor que los derechos de una persona libre”. Sólo de estamanera se logrará garantizar que los derechos de los presos se realicen y no seconviertan en concesiones o regulaciones informales que formalizan una especie dederechos de segunda o tercera clase.Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacióninstitucional.• Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que laspersonas libres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitacionesexpresamente previstas en la ley, de acuerdo con el régimenconstitucional y los tratados internacionales. La limitación al ejercicio delos derechos de las personas privadas de libertad debe cumplir con elrespeto al debido proceso y contar con mecanismos efectivos de controljudicial. Toda limitación debe estar debidamente fundada de acuerdo conel criterio constitucional.II. Ejes estratégicos de acción preventiva de la PGN en materia dederechos de las personas privadas de libertad: la búsqueda de uncambio planificado mediante un proceso de administración porpolíticas.Aunque no es responsabilidad de la PGN la solución directa de la crisis del sistemapenitenciario y carcelario, su mandato constitucional le obliga a formular y desarrollaruna política de control preventivo que favorezca la protección de los derechos humanosen los lugares de reclusión del país y que impulse una actuación decidida de lasautoridades competentes para superar la crisis. La política pública de la PGN estáorientada, entonces, a controlar la actuación de las instituciones y agentes responsablesdel diseño y la aplicación de la política carcelaria y penitenciaria del país y a promoverque la práctica estatal en relación con las personas privadas de libertad sea respetuosade sus derechos.Esta sección desarrolla, en cuatro subsecciones, los componentes de la actuaciónpreventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Enprimer lugar, se exponen los retos institucionales, de naturaleza general, que debenabordarse en su aplicación. En segundo lugar, se exponen los objetivos de la política dela entidad. En tercer lugar, se dan a conocer las herramientas que se desarrollarán paraconseguir los objetivos. Y, por último, se exponen los procesos de gestión y acciónpreventiva que deberán realizar todas las dependencias de la entidad como políticainstitucional de la función preventiva en materia de derechos de las personas privadasde libertad.1. Retos institucionales para lograr la coherencia y consistencia deseadas en lalabor de protección de los derechos de las personas privadas de libertad.32

Versión definitiva25 de agosto de 2005El “desequilibrio permanente” del sistema penitenciario y carcelario del país, imponemúltiples retos para el ejercicio del control preventivo en materia de protección de losderechos de las personas privadas de la libertad. Estos retos institucionales deben serabordados de manera programática para asegurar una intervención integral de la PGN.1.1. Actuar frente a la crisis sin entrar en crisis: la necesidad de asumiruna planeación dinámica para incidir sobre las políticas carcelarias.El primer reto que enfrenta la PGN es actuar frente a la crisis sin entrar en crisis y, a suvez, lograr el impacto deseado como resultado de su actuación. La superación de estereto implica acoger un proceso técnico de planeación y gestión programática paraasegurar la obtención de cambios planificados. El mandato de la PGN es de control, porlo tanto, la entidad no puede suplantar a la autoridad ejecutiva; los resultados debenlograrse a través de su capacidad de incidencia sobre el comportamiento de lasautoridades que tienen la responsabilidad de diseñar y aplicar las políticas que afectanlos derechos de las personas privadas de libertad.1.2. La actuación integral de la PGN frente a la protección de los derechosde las personas privadas de libertad: lo preventivo es sólo uncomponente de la actuación institucional.El segundo gran reto que enfrenta la PGN en el diseño de su política, es lograr eldesempeño coordinado de las múltiples funciones que deben cumplir sus agentes enrelación con diferentes dimensiones del mundo del presidio. La función preventiva no sepuede asumir aislada de la función disciplinaria, ni del ejercicio del ministerio público,particularmente en relación con los derechos de las personas privadas de libertad. Lacoherencia y consistencia de la actuación institucional demanda una articulación en elcumplimiento de estas funciones. El ejercicio efectivo del componente disciplinario de laPGN, en relación con los hechos que impliquen una violación a los derechos de laspersonas privadas de libertad, cualifica la actuación preventiva. Es por eso que elProcurador General ha destacado que la “pedagogía preventiva a través de laejemplarización de sanciones impuestas y efectivas en su resultado”, es una de las víaspara fortalecer la función preventiva de la entidad. De manera similar, el ejercicio delministerio público, en relación con el derecho a la defensa, el debido procesopenitenciario y la actuación de los jueces de ejecución de penas, es un complementonecesario del control preventivo de la PGN.1.3. De lo nacional y lo territorial: la articulación regional de la PGN.El tercer reto de la política de la PGN es lograr la articulación entre el nivel central y lasdependencias territoriales de la entidad. Dada la cobertura nacional de la PGN y lapresencia de prisiones y lugares de reclusión en todo el territorio, la entidad debe actuarbajo criterios y parámetros unificados. La superación de este reto implica elafianzamiento de la coordinación intra-institucional que garantice el flujo de informacióny de acciones del nivel central al nivel territorial y viceversa. En el desempeño de laslabores preventivas en los lugares de reclusión, los agentes de la PGN deben actuar demanera uniforme y contar con un sólido respaldo institucional. La elaboración yaplicación de las pautas de acción o principios rectores es un primer paso en estesentido. La exposición de los ejes estratégicos de acción pretende complementar ese33

Versión definitiva25 de agosto de 2005esfuerzo y lograr el propósito de estandarizar la actuación de todos los funcionarios dela entidad que ejercen la función preventiva frente a la prisión, de una manera orgánica,evitando, al máximo, acciones aisladas y disonantes.Con estos retos en mente, la PGN ha optado por acoger un marco de intervención degestión por políticas públicas para organizar la actuación preventiva en materia dederechos de las personas privadas de libertad. El proceso de gestión por políticaspúblicas se orienta a alcanzar unos objetivos predeterminados, mediante un ejercicioconstante de diseño (planeación), ejecución y evaluación. El proceso de planificaciónfacilita que un problema – como el carcelario y penitenciario – sea abordado de manerareflexiva y programática. “La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensarantes de actuar” 67 .La planeación se puede entender como “el proceso de dirigir, definir estrategias,movilizar gente y equipos, implementar y hacer seguimiento de los diferentes procesos yaspectos de una organización, de una manera sistemática y deliberada con el fin delograr unos objetivos deseados” 68 . El proceso de planeación facilita el desempeño de laPGN, procura aumentar el impacto de su intervención y garantiza un mecanismo derendición de cuentas. Como organismo de control, la PGN debe planificar paradesarrollar el mandato de “vigilancia superior con fines preventivos” frente al respeto y lagarantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Siguiendo esta lógica, acontinuación, se exponen los objetivos de la intervención de la PGN, luego se explicanlas herramientas operativas y, finalmente, se trazan las líneas gruesas de la actividadpreventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad.1.4. La buena práctica de los funcionarios y el ejercicio del controlpreventivo por la PGN.El último reto de la política de la PGN es lograr la buena práctica de todos losfuncionarios que ejercen el control preventivo en relación con los derechos de laspersonas privadas de la libertad. La buena práctica se refiere tanto a la actitud como a laapropiación y sensibilización de los funcionarios sobre la responsabilidad que implicaentrar a prisión. Este aspecto va más allá de la capacitación; está relacionado con elcomportamiento institucional. Independientemente de las convicciones personalesacerca de las personas privadas de la libertad, se requiere que el funcionario ejerza elcontrol preventivo de la PGN de acuerdo con el mandato constitucional y las directricesinstitucionales.2. Los objetivos de la política institucional de la PGN en materia preventiva enrelación con los derechos de las personas privadas de libertad.Considerando que la política es el nivel más alto de abstracción en la gestióninstitucional, el objetivo general debe servir como guía de ruta o como principio rector dela carta de navegación de toda la institución. “Un objetivo es el resultado que se desea67 Fernando SÁNCHEZ ALBAVERA, “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”, CEPAL, SerieGestión Pública No. 32, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social,Santiago de Chile, marzo 2003, p. 16.68 Ricardo MATAMALA Y Jesús Antonio MUÑOZ, ADMINISTRACIÓN POR POLÍTICAS: HOSHIN-KANRI (1994). p. 3.34

Versión definitiva25 de agosto de 2005alcanzar” 69 . Todo objetivo debe ser prefijado y debe ser realizable mediante actividadesprogramáticas, teniendo en cuenta los recursos de los cuales se dispone 70 . Los objetivosvariarán de nivel de concreción de acuerdo con el nivel de aplicación de la políticainstitucional y con la instancia respectiva en el proceso de ejecución.El objetivo general de la política preventiva en materia de derechos de las personasprivadas de libertad está circunscrito por el mandato constitucional, legal y reglamentariode la PGN y de la Delegada para la prevención en materia de derechos humanos yasuntos étnicos, en particular. El objetivo general de la política preventiva de la PGN enmateria de derechos de las personas privadas de libertad, es decir, el resultado que sedesea alcanzar es:El control preventivo ejercido por la PGN impacta la política públicacarcelaria y penitenciaria y, en un mediano plazo, el controlpreventivo incide sobre la política criminal del Estado a favor de laprotección y el respeto de los derechos de las personas privadasde la libertad.El objetivo planteado busca beneficiar a una población definida: las personas recluidasen establecimientos de reclusión del orden nacional, las personas recluidas enestablecimientos de reclusión del orden territorial y las personas recluidas en las salasde retenidos. Nótese que el objetivo se orienta hacia las políticas públicas, pues losavances que se obtengan en esta materia redundarán en beneficio real de la poblaciónreclusa del país. Si bien los funcionarios de la PGN en su actuación preventiva debenatender casos individuales, el objetivo institucional no se concentra en este punto,puesto que el impacto sería menor y este tipo de atención desborda la capacidad de lainstitución.Con el fin de alcanzar el objetivo de la política, la Delegada para la prevención enmateria de derechos humanos y asuntos étnicos, como dependencia coordinadora deesta política, a través del Grupo de asuntos carcelarios y penitenciarios, ha prefijado dosobjetivos específicos, que son:La política preventiva de la PGN en materia de derechos de laspersonas privadas de libertad se aplica de manera uniforme entodo el territorio nacional, mediante la adopción, a todos los nivelesinstitucionales, de programas, proyectos y actividadesprogramadas.La PGN aplica en todo el territorio nacional procedimientos deverificación estandarizados y sistematizados para ejercer el controlpreventivo del respeto de los derechos de las personas privadasde libertad y comunica a las autoridades y a la opinión pública losresultados de dicha verificación.69 SÁNCHEZ ALBAVERA, p. 34. Visto desde una óptica de prestación de servicios, el objetivo también puededefinirse como “el beneficio que se entrega a la sociedad y a cada uno de los ciudadanos a través de laprestación de bienes y servicios públicos”. Id., p. 37. Los objetivos deben tener la cualidad de serconcretos y verificables. Estos se deben formular como una situación alcanzada y no como un proceso.70 En este sentido, las actividades se deben entender como medios para lograr los fines (y nunca como unfin en sí mismo).35

Versión definitiva25 de agosto de 2005Estos dos objetivos específicos corresponden a un mediano plazo y son de naturalezainterna de la institución; están orientados a fortalecer el accionar de la entidad, con el finde concretar el resultado de impacto del control de la PGN, a saber: el mejoramiento dela situación de los derechos de las personas privadas de libertad. Los dos objetivos dela Delegada son mensurables, su resultado depende directamente de la institución ypueden ser evaluados periódicamente. Por su lado, el resultado de impacto – el mayorrespeto y protección de los derechos de las personas privadas de libertad – no dependesólo de la actuación de la entidad, dada su naturaleza de ente de control, sin embargo,el impacto de su gestión de control sí debe redundar en beneficio de las personasprivadas de libertad; de lo contrario, será necesario evaluar y ajustar el modo deintervención para asegurar este impacto.Con el fin de cumplir el objetivo de la política, la PGN hará uso de cinco herramientas oformas de gestión y desarrollará la planeación operativa en torno a seis tipos deactuación preventiva. Estas se amplían a continuación.3. Métodos de intervención y herramientas para la estandarización de laactuación institucional.Las herramientas o técnicas de intervención que se describen a continuación, sonformas o métodos de actuación que permiten la consecución de los objetivos de lapolítica. Estas han sido escogidas, entre otras, sobre la base de la experienciainstitucional de la PGN, la disponibilidad de recursos, la idoneidad para lograr losresultados deseados y la posibilidad de replicarlas en las distintas dependencias de laentidad. El uso de estas herramientas busca la instauración de prácticasestandarizadas, que faciliten la actuación análoga de las distintas dependencias de laentidad en materia preventiva, en relación con los derechos de las personas privadas delibertad. La aplicación de estas herramientas será promovida por la Delegada preventivaen materia de derechos humanos, a través del Grupo de asuntos penitenciarios ycarcelarios.3.1. Política institucional, planeación estratégica y operativa de la PGN:un mecanismo para la gestión efectiva y la rendición de cuentas.La principal herramienta con la que cuenta la PGN para lograr impactar la realidadcarcelaria del país, es la planeación de su gestión y actuación preventivas. El procesode planeación tiene dos etapas: la planeación estratégica y la operativa. La finalidad dela planeación estratégica es “precisar, jerarquizar y establecer prioridades respecto delas razones de interés público. Esta debe definir la estrategia, las políticas, las metas ylos objetivos” de cualquier intervención” 71 . Por su lado, la planeación operativa seconstituye en “la forma concreta de conducir una organización hacia los escenariosdeseados y explicitados en la planificación estratégica” 72 . Plantea qué hacer, cómohacerlo y cómo evaluar los resultados. Ambas etapas deben ser replicadas en lasdiferentes dependencias territoriales de la PGN en función de los lineamientossustantivos establecidos por la política preventiva de la PGN en materia de derechos delas personas privadas de libertad. Los procesos locales de planeación se deben realizar71 SÁNCHEZ ALBAVERA, p. 16.72 Id., p. 17.36

Versión definitiva25 de agosto de 2005considerando factores propios de la dependencia que adelanta la planeación, porejemplo, el contexto local (número de personas presas en la respectiva jurisdicción), losrecursos disponibles, problemas particulares de la región, etcétera.En los dos tipos de planeación, el éxito dependerá en buena medida de un diagnósticoadecuado del problema local y nacional y la determinación de la situación a la cual sequiere llegar, siendo esta última una situación viable y alcanzable, es decir, estando elobjetivo al alcance directo de quienes realizan la actuación preventiva.Este tipo de metodología de intervención busca lograr un cambio planificado encontraposición al cambio irreflexivo y casual que, por lo general, es el fruto de cualquierreacción a una crisis, a una oportunidad política o a una serie de conjeturasequivocadas sobre un problema específico 73 . El cambio irreflexivo es inefectivo y,además, costoso, en cuanto implica la prolongación de una intervención sin la obtenciónde resultados deseados.Frente a una situación tan prolongada como la crisis carcelaria, es necesario dejar dereaccionar de manera irreflexiva frente al problema y elaborar un plan de acciónprogramático con las capacidades y recursos disponibles en la PGN, para asegurarresultados y garantizar una rendición de cuentas de la entidad. Todas las dependenciasregionales y provinciales de la PGN deberán en el corto plazo adoptar un marco deplaneación estratégica y operativa, en función de la problemática que exista en surespectiva jurisdicción en relación con la protección de los derechos de las personasprivadas de libertad.Un resultado colateral (y deseado) de la planeación es que ésta aumenta los niveles detransparencia de cualquier entidad, puesto que facilita la rendición de cuentas:internamente, hacia otras entidades y, aún más importante, hacia las personas(ciudadanos) que tengan algún interés en el campo específico (en este caso, elcarcelario). En este orden de ideas, la Procuraduría Delegada en materia de Prevenciónpara Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, a través del Grupo de Asuntos Carcelariosy Penitenciarios, apoyará los procesos de planeación que deben asumir lasprocuradurías regionales y provinciales, con el fin de asegurar la aplicación de la políticade la PGN y garantizar una articulación regional. De manera correspondiente,adelantará, al concluir un año de lanzada esta política, un proceso de seguimiento paradeterminar el grado de implementación del proceso de planeación en el nivel regional yprovincial.Para finalizar, una nota funcional: la planificación, como tal, no es un fin. Es unmecanismo para garantizar una gestión programática y ejecutar una serie de accionesque buscan incidir sobre la realidad carcelaria como resultado de una gestión de controlefectiva, articulada en el nivel nacional. El procedimiento que deberán aplicar lasdiferentes dependencias de la PGN será abreviado y simplificado. Las pautas seránexpedidas por la Delegada para la prevención en materia de derechos humanos y73 Destacada la importancia de buscar el cambio planificado, también, es necesario advertir que si bien labúsqueda del cambio planificado trata de reducir al máximo los imprevistos, ya sean factores endógenos oexógenos al marco de intervención, las variaciones son inevitables. Este tipo de planeación en efectoaumentará la probabilidad de éxito, aunque no puede garantizar el éxito. Los problemas que se buscanencarar a través de una intervención planificada son dinámicos, por lo tanto la planeación también lo debeser.37

Versión definitiva25 de agosto de 2005asuntos étnicos. Aunque su aplicación no ocupará mucho tiempo, el resultado seconvertirá en el eje articulador de esta política en el orden nacional y en la guía dereflexión y acción de la entidad para la realización de sus razones públicas en materiapreventiva de derechos humanos en la prisión.3.2. Diseño y aplicación de procedimientos de seguimientoestandarizados: el camino hacia una actuación normalizada.El proceso de seguimiento a las condiciones de reclusión implica la utilización deparámetros legales, científicos, sociales y éticos para determinar el grado de humanidady dignidad del trato otorgado a las personas privadas de libertad 74 . Este proceso requiereun importante grado de preparación, que incluye la definición de pautas que se utilizaránen el proceso de cotejar si la realidad (observada) se ajusta al estándar general de“brindar un trato humano y digno” a todas las personas privadas de libertad 75 . Losprocedimientos de verificación estandarizados se diseñarán y se implementarán con elfin de obtener una actuación homogénea y sistemática de la entidad en todas lasprisiones del país, sin descuidar la debida consideración de aspectos particulares quepuedan existir en distintas regiones. De igual forma, los procedimientos buscanoptimizar el ejercicio del control preventivo con miras a generar un mayor impacto sobreel contenido de las políticas públicas que afectan los derechos de las personas privadasde libertad.En sentido natural, dar seguimiento implica dedicar atención continuada a algo que sedesarrolla en el tiempo 76 . Para delimitar el campo de observación y sacar fruto de laatención prestada, los procedimientos delimitan: la definición de lo observado, el tipo deatención que será dedicada, la manera como se prestará la atención (métodos yformas), la frecuencia con la cual se prestará atención al fenómeno observado, y losestándares que permiten la valoración de lo observado.A manera de ejemplo, en la fase inicial de la implementación de este método de trabajose prevé la adopción en el nivel nacional de los siguientes procedimientos deseguimiento a la situación de los derechos de las personas privadas de libertad:• Procedimiento de visitas de inspección general a establecimientos carcelarios ypenitenciarios (observación, recolección de datos cuantitativos y cualitativos, yelaboración de un informe analítico estandarizado). Con el fin de promover elseguimiento específico y técnico se adoptará un procedimiento para visitasfocalizadas (en servicios particulares, por ejemplo salud o alimentación, y enrespuesta situaciones de crisis puntuales).Adicionalmente, se diseñará unprocedimiento especial para hacer seguimiento a las salas de retención (bajo laresponsabilidad de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad,DAS, y la Fiscalía General de la Nación).• Procedimiento para el trámite y seguimiento a comunicaciones (sistematización yseguimiento).74 Véase Andrew COYLE, HUMANITY IN PRISONS: QUESTIONS OF DEFINITION AND AUDIT (2003).75 La regla básica sobre las condiciones de reclusión está establecida en el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos (PIDCP), artículo 10. El parágrafo primero de ese artículo establece: “Todapersona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente alser humano”.76 ANNIE JARRAU MILBEAU Y OTROS (eds.), MARÍA MOLINER, DICCIONARIO DE USO DEL ESPAÑOL (1998).38

Versión definitiva25 de agosto de 2005• Procedimiento para la solicitud, procesamiento y análisis de información oficial sobreel sistema carcelario.• Procedimiento para la organización del trabajo frente a la Corte Constitucional.Como parte del modelo de seguimiento, también se diseñará una herramienta demonitoreo del grado de aplicación de estos procedimientos.Esta forma de intervención busca organizar y normalizar el proceso de observación ycaptación de información en el nivel territorial, promover la redacción de informes ágilesy oportunos, garantizar la sistematización de la información tanto en el nivel territorialcomo en el nivel central, y facilitar la producción de documentos analíticos sobre elrespeto de los derechos de las personas privadas de libertad. Mediante la aplicación delos procedimientos, se consolidará un proceso de sistematización de la informaciónsobre el estado de los derechos de las personas privadas de libertad y se promoverá lautilización de la información en función de los fines estratégicos de la actuaciónpreventiva de la PGN, esto es, incidir en las políticas públicas relacionadas con lascondiciones de la privación de libertad.La aplicación de los procedimientos de seguimiento a la situación de los derechos de laspersonas privadas de libertad se articulará con el Sistema de Seguimiento y Prevenciónde Derechos Humanos (SEPREDH). El diseño de los procedimientos se hará encoordinación con las dependencias regionales y provinciales, con el fin de garantizarque su aplicación sea útil tanto para el nivel central como el territorial. La recopilación dela información en el nivel nacional le permitirá a la PGN actuar más allá de lassituaciones concretas de cada caso o de cada prisión, e identificar patrones de violaciónde los derechos humanos sobre los cuales procurará incidir.El Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios de la Procuraduría Delegada enmateria de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, se encargará deprocesar la información y de producir informes analíticos de acuerdo con los resultadosque arroje el procesamiento de la información.El diseño y la puesta en marcha de un sistema de seguimiento sobre la situación de losderechos de las personas privadas de libertad en Colombia es una tarea impostergable.El seguimiento sistemático a las condiciones de detención es un prerrequisito esencialpara promover el buen funcionamiento de las prisiones en cualquier lugar del mundo 77 .La falta y la deficiencia de información oficial sobre la administración carcelaria ypenitenciaria es causa (y síntoma) de la crisis que experimenta este sector en el país.A manera de cierre, una nota práctica: La finalidad del seguimiento debe claramente irmás allá de la acumulación de información y la formulación de diagnósticos. Lavigilancia y el control a las condiciones de reclusión se deben ejercer con el fin deimpactar positivamente las condiciones, fortalecer la protección de los derechos de laspersonas privadas de libertad y promover cambios en la administración de las prisiones.77 ANDREW COYLE, “How Statistical Information Can Assist in the Development of Appropriate Policies inPrisons”, International Centre for Prison Studies, King’s College, University of London (2000), mimeo, pág.1. (Documento de trabajo sobre la importancia de la información estadística en la administración delservicio carcelario y penitenciario.)39

Versión definitiva25 de agosto de 2005El verdadero valor de la aplicación de un sistema de seguimiento a las condiciones dereclusión se medirá a través del tiempo, no mediante el cálculo del número deactividades realizadas, sino de acuerdo con el impacto real generado y con lapercepción de las personas privadas de libertad y de la sociedad en relación con lagestión institucional.3.3. La formación y capacitación como herramienta institucional.Al igual que las últimas dos herramientas de trabajo, las actividades de formación ycapacitación no son un fin en sí mismo. Las actividades de formación garantizan unabase de conocimiento común de todos los funcionarios de la entidad en relación con lostemas que son objeto de control. De manera complementaria, las jornadas de formacióno capacitación institucional se orientan a afianzar el proceso de estandarización onormalización de la actuación de la entidad, en este caso, en relación con la funciónpreventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad.Para cumplir con los objetivos específicos de la Procuraduría Delegada en materia dePrevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos en relación con los derechos delos presos, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios desarrollará dos ciclos deformación. En primer lugar, se realizará una actividad de formación de corte teóricopráctico orientada a establecer pautas uniformes de cómo realizar una visita deinspección a una prisión. En segundo lugar, se llevará a cabo una actividad desocialización de esta política y de profundización sobre los derechos humanos y laprisión, que incluye el proceso de aplicación de los procedimientos de seguimiento a lasituación de los derechos de las personas privadas de libertad. Ambos ciclos deformación tendrán cobertura nacional.Adicionalmente a estos espacios de formación, el Grupo de Asuntos Carcelarios liderarájornadas de formación y trabajo práctico en las distintas regionales del país, de acuerdocon las necesidades que se presenten y los recursos disponibles. Este tipo de ejercicioresponde a una lógica de aprender haciendo y permite un intercambio de experienciasentre el orden territorial y el nivel nacional.De igual forma el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios también operará comopunto focal de consultas nacionales en temas relacionados con la aplicación de losderechos en la prisión. Estas consultas se asumirán como objeto de trabajo en grupo deestudio y podrán concluir en la expedición de conceptos sobre temas puntuales.Los procesos de formación tendrán seguimiento y serán evaluados sobre la base delimpacto que tengan en la regulación y ordenación de la gestión institucional.3.4. Comunicación de los resultados del control preventivo: un pasonecesario para establecer doctrina institucional y garantizar larendición de cuentas de la gestión institucional.Un cuarto método de trabajo de la PGN para la consecución del objetivo de la políticapreventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad, es lacomunicación formal de los resultados de su trabajo de vigilancia y control. La eficaciadel ejercicio de control preventivo está condicionada a que la autoridad respectivaconsidere de manera formal y oportuna los resultados de la gestión institucional y40

Versión definitiva25 de agosto de 2005conozca las recomendaciones que emite el órgano de control para prevenir violaciones.En particular, todo ejercicio de vigilancia realizado en una prisión debe concluir con laformalización de una comunicación a la autoridad respectiva. La consideración formal delos resultados del control preventivo por parte de la autoridad competente es una metadeseada de la actuación de la PGN en la prisión. El seguimiento a este tipo de gestiónsólo es posible si se formalizan los resultados y las recomendaciones de la gestión decontrol.El énfasis en la comunicación de los resultados se hace por ramificación de los riesgosadvertidos sobre la naturaleza total de la institución de la prisión y su tendencia alhermetismo o secretismo. Es fundamental que la labor de control y vigilancia de la PGNcontribuya a afirmar el carácter público de la institución de la prisión y a eliminar latendencia al hermetismo.De acuerdo con la política institucional de comunicación pública, los resultados delseguimiento a la prisión y de la gestión preventiva en materia de derechos de laspersonas privadas de libertad se darán a conocer de manera pública al conjunto de lasociedad colombiana, incluyendo a la población privada de libertad. En primer lugar, setrata de una práctica de transparencia y rendición de cuentas de la gestión institucional.En segundo lugar, es un método para informar a la opinión pública sobre las situacionesque se presentan en las prisiones del país y las recomendaciones que se le hanformulado a la respectiva autoridad para contribuir a superarlas. Además de que buscagenerar una incidencia favorable a la protección de los derechos humanos en la prisión,este tipo de comunicación contribuye a cerrar la brecha entre la prisión y la comunidad.3.5. Coordinación intrainstitucional: un requisito para el éxito de lagestión preventiva de la PGN.La interrelación entre los distintos tipos de intervención y de competencias de la PGN,requiere que se adelante un importante esfuerzo de coordinación en la institución con elfin de maximizar los resultados de la gestión preventiva y minimizar los tropiezosinternos. Con la coordinación se busca asegurar la complementariedad y la oportunidadde los distintos tipos de intervención de la entidad, evitar que se produzcan duplicidadesy que las acciones desarrolladas en el marco preventivo vayan en detrimento de otrosobjetivos institucionales.La coordinación no es espontánea, requiere trabajo y determinaciones claras sobre loque se espera alcanzar, cómo se hará, quién debe hacer qué y cuándo. La coordinaciónparte de una comunicación directa y fluida y se debe plantear sobre la base deescenarios concretos. En relación con el desarrollo de la labor preventiva en materia dederechos humanos en la prisión, existen múltiples niveles, espacios y tiempos decoordinación intrainstitucional que se deben desarrollar.Muchos de estos propósitos se dan de manera natural en la división regular del trabajoque existe en las diversas dependencias de la entidad. No obstante, y de acuerdo conlas prioridades estratégicas, a continuación se destacan los focos de coordinación quedeben adquirir un sentido práctico, con el fin de reforzar el efecto preventivo de laactuación de la PGN en relación con los derechos de las personas privadas de libertad.41

Versión definitiva25 de agosto de 2005En primer lugar, y como se mencionó en la introducción, la competencia preventiva y ladisciplinara deben armonizarse con el fin de que se refuercen mutuamente. La actuaciónpreventiva en materia carcelaria no anula ni limita el deber de investigar a fondo loscasos de presuntas violaciones de derechos humando que acontezcan en el contexto dela prisión. En buena medida, la incidencia o disuasión que pretende la funciónpreventiva depende de la efectiva sanción disciplinara en los casos que lo ameriten. Porsu lado la función preventiva, en la medida en que exige que los funcionarios estén encontacto más regular con el mundo del presidio, puede ser de utilidad para brindarelementos de contexto al desarrollo de la función disciplinaria. Con el fin de reforzar elejercicio de las dos competencias, se promoverá la cooperación entre las dos delegadasen materia de derechos humanos.En segundo lugar, en desarrollo de las actividades programáticas para incidir sobre laspolíticas públicas en materia carcelaria y penitenciaria, el Grupo de Asuntos Carcelariosy Penitenciarios de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para DerechosHumanos y Asuntos Étnicos, en coordinación con la Procuraduría Auxiliar para AsuntosConstitucionales, examinará la conveniencia de acudir a demandas deinconstitucionalidad del Código Penitenciario y Carcelario o coadyuvar la solicitud derevisión de fallos de tutela y examinar la viabilidad de otros recursos constitucionales deprotección para promover la vigencia de los derechos de las personas privadas delibertad.De manera similar, y en relación con el impulso de reformas al régimen penitenciario ycarcelario y las reformas del sistema de justicia que tengan repercusión sobre el disfrutede los derechos de las personas privadas de la libertad, el Grupo de asuntos carcelariosy penitenciarios coordinará su actuación con los Asesores del Despacho del Procurador.En cuarto lugar, también se resalta la coordinación que se debe realizar con laProcuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, en relación con laverificación y el seguimiento a la actuación de los jueces de ejecución de penas ymedidas de seguridad.En quinto lugar, y con el fin de explorar el intercambio de experiencias análogas quepueden existir entre el control a las prisiones y el control a los centros de reclusión demenores, se establecerá un intercambio fluido de información sobre las prácticas decontrol preventivo entre el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios de la Delegadapreventiva en materia de derechos humanos y la Delegada para el Menor y la Familia.La articulación de ambas delegadas es oportuna para efectos de la unificación decriterios y el apoyo en la verificación.Finalmente, todos los cruces de competencias y temáticos adquieren un mayor nivel deconcreción sobre el terreno. La coordinación del nivel nacional con el nivel regional yprovincial demandará particulares esfuerzos que se espera sean canalizados por mediodel proceso de planificación operativa, antes reseñado. Por parte de la ProcuraduríaDelegada en materia de Prevención para Derechos Humanos, el Grupo de AsuntosPenitenciarios y Carcelarios servirá como impulsor y gestor de esta coordinación enrelación con la gestión preventiva en materia de derechos de las personas privadas delibertad.42

Versión definitiva25 de agosto de 2005A manera de recomendación: Cabe recordar que la coordinación tampoco es un fin en símismo; es una metodología de intervención que debe facilitar el logro de resultados. Sino es asumida de manera práctica y concreta se puede correr el riesgo de desvirtuar lafunción de la coordinación. Es de destacar que en el nivel intrainstitucional el proceso sefacilita como resultado de la existencia de una cultura y valores institucionales comunes.4. Procesos de gestión y acción preventiva.Concluida la exposición de los métodos de trabajo o herramientas que se utilizarán parael cumplimiento de los objetivos de la política, a continuación se describe, de manerasucinta, el contenido de las líneas de acción programática que deberá seguir el plan deacción preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad.La definición de estas líneas de acción es resultado de un largo proceso en el cual seanalizaron factores como: conocimiento institucional, la experiencia acumulada de laProcuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y AsuntosÉtnicos en el terreno de la prisión y en otras áreas temáticas, los recursos disponibles,la facilidad para replicar las actividades, y la posibilidad de lograr cobertura nacional.Considerados todos estos factores, se convino que la planeación operativa paraconseguir el objetivo de la política pública se llevaría a cabo en torno a las siguientesseis líneas de acción preventiva.4.1. Vigilancia y monitoreo constante de la situación.La PGN realizará un seguimiento sistemático a la situación de los distintos lugares dereclusión del país y al funcionamiento global del sistema penitenciario y carcelariomediante tres tipos de acciones: solicitud periódica de información a las autoridadescompetentes y análisis de dicha información; visitas de inspección a los lugares dereclusión; y seguimiento a la implementación de recomendaciones formuladas porórganos internacionales sobre la situación de los derechos de las personas privadas delibertad.En primer lugar, la solicitud periódica de información tiene el fin de procesar y analizar lainformación que las instituciones a cargo de la conducción del sistema penitenciario ycarcelario producen sobre su funcionamiento. En el nivel nacional, el Grupo de AsuntosPenitenciarios y Carcelarios deberá formular las respectivas solicitudes al INPEC, alMinisterio del Interior y de Justicia y demás entidades involucradas. En el nivel regional,las dependencias de la PGN deberán formular solicitudes similares a lascorrespondientes autoridades, incluyendo las autoridades territoriales. La recopilaciónde información no es un fin en sí mismo, ésta debe ser organizada y procesada.Colateralmente, la organización debida de la información debe pasar a alimentar unarchivo institucional sobre la situación de los derechos humanos en la prisión, quepermita en el futuro contar con la respectiva información.En segundo lugar, la conducción de visitas de inspección es por excelencia la actividadprincipal de la actuación preventiva en materia de derechos humanos 78 . A través de la78 Destacando la importancia de las visitas de inspección, el Conjunto de Principios para la protección detodas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión establece que: “A fin de velar porla estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares de detención serán visitados43

Versión definitiva25 de agosto de 2005realización de visitas regulares, razonablemente frecuentes y calificadas, que cubran latotalidad de las condiciones, servicios y actividades de las instituciones penales, seadquiere un conocimiento de la situación de derechos humanos de las personasprivadas de la libertad. Toda visita de inspección debe concluir en la transmisión formalde un informe a la autoridad respectiva, que contenga las conclusiones analíticas queresalten los aspectos positivos y negativos que fueron hallados y las recomendacionesformuladas para la superación de los problemas detectados. La implementación deestas recomendaciones debe ser objeto de un estricto seguimiento. El procedimientopara la realización de las visitas, la elaboración del informe y el seguimiento a laimplementación de las recomendaciones detallará de manera específica la actuacióninstitucional.Finalmente, la PGN realizará el seguimiento al cumplimiento de las recomendacionesinternacionales en materia carcelaria y penitenciaria. Múltiples mecanismosespecializados y órganos de los sistemas internacionales de protección de derechoshumanos han formulado recomendaciones específicas sobre los derechos de laspersonas privadas de libertad en Colombia. Bajo la promoción del Grupo de AsuntosPenitenciarios y Carcelarios, las distintas dependencias de la entidad contribuirán amonitorear el grado de cumplimiento por parte de las autoridades ejecutivas. En algunoscasos, como cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dicte unasmedidas cautelares sobre un grupo de presos, se requerirá diseñar planes deseguimiento de manera particular.Mediante el cúmulo de estas acciones se busca que las autoridades responsables“cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con las funciones que les han sidoasignadas, de manera tal que se garantice el respeto pleno a los derechos” de laspersonas privadas de libertad 79 .4.2. Atención a comunicaciones, análisis sistémico y respuestasestructurales.En desarrollo de la función preventiva, la PGN presta atención a casos y comunicaciónindividuales. Sin embargo, con el fin de garantizar un impacto estructural, los casosrecibidos deben ser sistematizados y analizados para establecer líneas de intervencióntemáticas que permitan tratar situaciones violatorias de los derechos humanos demanera conjunta y estructural. El sistema SEPREDH produce los resultados analíticosnecesarios para tomar estas determinaciones.Esta línea de acción busca la articulación nacional de problemas que pueden pareceraislados si sólo se examinan en el contexto de una prisión o una región. Mediante estalectura integral de la atención individual de casos se puede pasar de la atencióncoyuntural a la acción planificada de carácter preventivo.regularmente por personas calificadas y experimentadas, nombradas por una autoridad competentedistinta de la autoridad directamente encargada de la administración del lugar de detención o prisión, ydependientes de esa autoridad”. Conjunto de Principios para la protección de todas las personassometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, pará. 1. En el mismo sentido, véase Reglas mínimas para eltratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social, Res. 663 (XXIV), 31de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55.79 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, FUNCIÓN PREVENTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓNEN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (2002), p. 29.44

Versión definitiva25 de agosto de 2005Con el fin de facilitar la relación nacional, el Grupo de Asuntos Penitenciarios yCarcelarios se estructurará en torno a ejes geográficos asignando un punto focal paralas distintas regiones 80 . Este punto focal será el contacto regular y directo de losdistintos funcionarios regionales y provinciales de acuerdo con su responsabilidadgeográfica. Adicionalmente, el Grupo estructurará un sistema de atención acomunicación y quejas que se reciben diariamente en la entidad. El Grupo rendiráinformes periódicos sobre el tipo de comunicaciones que recibe, las presuntasviolaciones, la incidencia de las mismas y la incidencia geográfica.4.3. Investigación temática e incidencia en políticas públicas.Como línea de actuación complementaria al análisis de la observación directa productode las visitas de inspección, la PGN también acogerá una línea de investigaciónacadémica sobre diferentes aspectos de la vida en prisión y el disfrute de los derechoshumanos. Si bien el trabajo se concentrará en dimensiones jurídicas, las investigacionesse realizarán desde una óptica interdisciplinaria y estarán orientadas a ofrecer a lasautoridades competentes y a la opinión pública documentos técnicos de trabajo quepromuevan reformas y cambios concretos al interior del sistema. Los temas deinvestigación se definirán sobre la base de los problemas más agudos o másdesconocidos y sobre las necesidades de cambios más urgentes.Sobre la base de una identificación preliminar, los esfuerzos de investigación seconcentrarán en el proceso de reforma al régimen carcelario y penitenciario y deejecución penal. Los insumos técnicos se ofrecerán sobre la base del diagnósticoinstitucional de la realidad nacional, el derecho constitucional, el derecho internacionalde los derechos humanos, la buena práctica penitenciaria y el derecho comparado.Adicionalmente, el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios promoverá, con elapoyo de las distintas dependencias de la PGN, estudios temáticos sobre la nuevacultura penitenciara, el debido proceso de ejecución penal y la concesión de beneficiosde libertad, la situación del cuerpo de custodia y vigilancia, y la situación y los derechosde las mujeres privadas de libertad.Finalmente, y a manera de compilación, la PGN producirá un informe anual sobre elestado general de las prisiones en Colombia y los derechos humanos, que brindará undiagnóstico integral de la situación de los derechos de las personas privadas de libertad.Todos los productos de investigación serán de conocimiento público y están orientadosa establecer una doctrina penitenciaria que promueva el respeto y la protección de losderechos de las personas privadas de libertad.4.4. Seguimiento y promoción de acciones judiciales.80 La distribución regional se ha hecho con base en criterios geográficos, atendiendo las característicasfísicas del territorio nacional, las distribuciones regionales de la PGN y del Instituto Nacional Penitenciarioy Carcelario (INPEC), y el número de centros de reclusión en los distintos departamentos (con el fin degarantizar una distribución simétrica). Contando con la disponibilidad de recursos humanos en el Grupo,se han establecido cuatro regiones de seguimiento. De manera general, estas son: 1) Áreas sur yoccidente; 2) Región central, más Casanare; 3) Costa Atlántica y zona nororiental; y 4) Eje Cafetero,Antioquia, Chocó y Meta.45

Versión definitiva25 de agosto de 2005Dado el impacto positivo de la jurisprudencia constitucional sobre las condiciones dereclusión y la protección de los derechos de las personas privadas de libertad, laProcuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y AsuntosÉtnicos, de acuerdo con los arreglos de coordinación intrainstitucional que incluirán a laProcuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, propondrá al Procurador Generalde la Nación el análisis de aquellos casos en que se considere pertinente que la entidadcoadyuve la revisión de ciertas sentencias de tutela que respondan a criterios detrascendencia, oportunidad, gravedad o necesidad de unificar criterios jurisprudenciales.El primer paso de este proceso debe cumplirse en el nivel regional y provincial. Estasdependencias deberán efectuar un seguimiento a la actividad judicial en su respectivajurisdicción y reportar, de acuerdo con el procedimiento establecido, casos queconsideren cumplen con los criterios establecidos. Puesto en conocimiento nacional elcaso, este será debidamente estudiado y evaluado para determinar si cumple con loscriterios preestablecidos para ser seleccionado como un caso que amerita la promociónde una acción. Posteriormente, en coordinación con las respectivas delegaciones,incluyendo la dependencia regional o provincial, se promoverá la acción ante la CorteConstitucional.De igual forma, la Delegada estudiará, a través del Grupo de Asuntos Penitenciarios yCarcelarios, la conveniencia de la presentación de acciones de inconstitucionalidad denormas que afecten el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad,para que a través del procedimiento intrainstitucional convenido estas demandas seapresentadas.4.5. Incidencia institucional y promoción de la actuación inter-institucional.La PGN procurará incidir sobre las distintas autoridades que tienen responsabilidadesde diseño, ejecución o control y evaluación de las políticas públicas relacionadas con laprisión. A través de una interlocución abierta y cordial con las diferentes autoridades sebuscará contribuir de manera efectiva a la garantía de los derechos de las personasprivadas de la libertad.Ante las autoridades ejecutivas del nivel nacional se realizará un seguimiento a laspolíticas públicas y a la implementación del Código penitenciario y carcelario y susreglamentaciones. El Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios mantendrá unapermanente interlocución con el INPEC, tanto con la Dirección General como con elGrupo de Derechos Humanos, a través de los cuales se llega a las demásdependencias de dicha institución. También realizará el seguimiento a la actuación ytoma de decisiones de los directores de los establecimientos de reclusión. Dada suresponsabilidad como máximo órgano del Ejecutivo frente al sistema penitenciario, seestablecerá una relación con el Ministerio del Interior y de la Justicia. Finalmente, através del Ministerio de Relaciones Exteriores, se buscará atender la situación de loscolombianos detenidos en el exterior, incluyendo las personas que han sido sometidasa un proceso de extradición, y de aquellos colombianos presos que serán repatriadospara purgar sus condenas en el país.Frente a las autoridades legislativas se buscará incidir en los procesos de reforma alCódigo penitenciario y carcelario. En este sentido, se impulsará una comisión46

Versión definitiva25 de agosto de 2005interinstitucional de trabajo que ha sido promovida por el Congreso de la República y laPGN para encarar de manera programática los problemas que afronta el sistemacarcelario y penitenciario nacional y promover las reformas legislativas que seannecesarias.En relación con el poder judicial, la labor de seguimiento se concentrará sobre laactuación de los jueces de ejecución de penas. Dada la función de control judicial quecumplen estos jueces sobre la ejecución penal, se buscará sentar las bases de unarreglo de coordinación interinstitucional con esta jurisdicción.Para fortalecer el control sobre la prisión también es necesario profundizar lacoordinación entre las entidades que conforman el Ministerio Público, es decir, laDefensoría del Pueblo y las personerías municipales. La actuación conjunta ocomplementaria de con estas entidades busca maximizar el impacto de la vigilanciaejercida sobre la prisión.Un espacio importante de coordinación interinstitucional se da con las autoridadesdepartamentales y municipales. Así, la PGN propende por la promoción de la comisiónde vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario y por el fortalecimiento del trabajoconjunto de verificación con las Secretarías de Salud.Los organismos internacionales de derechos humanos han tenido un rol importante enla promoción y defensa de los derechos de las personas privadas de la libertad, asícomo en el fortalecimiento de las entidades del Estado colombiano que trabajan con lospresos, por ello se promueve la coordinación y cooperación interinstitucional entre éstosy la Procuraduría. Entre ellos se destaca la coordinación con la Oficina en Colombia delAlto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH).Igualmente la PGN promueve la interlocución con las organizaciones que trabajan enmateria carcelaria y con los comités de trabajo de los presos, de esta manera se avanzaen la generación de espacios de participación política que tendrán incidencia en eldiseño de políticas públicas a favor de los derechos de las personas privadas de lalibertad.4.6. Difusión y promoción de los derechos de las personas privadas delibertad.Como parte de la actuación preventiva en materia de derechos de las personas privadasde libertad, la PGN adelantará una gama reducida de actividades de difusión ypromoción.La PGN producirá material informativo sobre los derechos de los presos y los recursosdisponibles para hacer valer estos derechos. En el desarrollo de su labor hasta la fecha,la PGN ha constatado un desconocimiento general por parte de las personas privadasde libertad de sus derechos y los recursos disponibles para su defensa. El contenido delmaterial se orientará de manera precisa para contribuir a la solución de prácticaspenitenciarias que pueden poner en riesgo la vigencia de los derechos humanos, porejemplo, el respeto al debido proceso en el desarrollo de investigaciones de disciplinainterna contra las personas presas o la concesión de beneficios de libertad en el marcode la ejecución penal. El material tendrá un contenido técnico y específico, que será47

Versión definitiva25 de agosto de 2005difundido mediante afiches y trípticos en los diferentes establecimientos de reclusión delpaís.Como complemento a esta actividad de difusión y promoción, la PGN tambiénparticipará en programas informativos y de sensibilización en materia de derechoshumanos, función preventiva y régimen disciplinario dirigidos al personal de custodia yvigilancia. La participación de la PGN estará condicionada a que las actividades depromoción estén ligadas a esfuerzos institucionales adelantados por el INPEC, enparticular, aquellos adelantados por la Escuela Nacional Penitenciaria. Esta condición sedebe a la necesidad de participar en esfuerzos institucionales que permitan unseguimiento a la gestión y no en actividades aisladas sin fines programáticos.Bogotá, julio de 200548

Versión definitiva25 de agosto de 2005ANEXO No. 1REFLEXIONES EN TORNO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DELAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTADA partir de los principios de universalidad, interrelación e interdependencia de losderechos humanos, a continuación se hace una aproximación a los derechos de laspersonas privadas de la libertad. Esta aproximación tiene la intención de servir de guíapara la verificación que sobre el particular realiza la PGN 1 .1. Derecho a la dignidad humana: Obligación positiva y límites al ejercicio de laautoridad.El contenido básico de la obligación se encuentra consignado en el artículo 10 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP): “Toda persona privada de libertadserá tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al serhumano”. El derecho a la dignidad humana de las personas privadas de la libertadpuede delimitarse 2 de la siguiente manera:1.1. Trato humano y respeto: Se debe reconocer que existe una humanidad comúnentre reclusos y funcionarios penitenciarios. Los internos son iguales a los demás sereshumanos, no son inferiores por el hecho de haber cometido un delito. En este sentido,debe tenerse claro que el castigo es la privación de libertad y que no se debe imponerun castigo adicional.Está demostrado en el nivel internacional que la mejor manera de administrar unaprisión es aquella que se basa en el respeto a los detenidos. En estas prisiones laconflictividad es menor que en los demás establecimientos.Debe tenerse en cuenta que el maltrato menoscaba la calidad del funcionario que asíactúa. El respeto de los derechos humanos en las prisiones se fundamenta a partir delreconocimiento del derecho a la dignidad humana: “Si el personal no respeta al reclusocomo persona, reconociendo su dignidad inherente, es imposible toda consideración delos derechos humanos 3 ”.1.2 Prohibición de la tortura, y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes: Elderecho a la dignidad humana se expresa en esta prohibición que se aplica a todas lascondiciones de detención y no sólo al maltrato físico.Dada la naturaleza cerrada de la prisión pueden producirse malos tratos del personal deguardia hacia los internos que se expresan en el uso ilegal y rutinario de la fuerza, omalos tratos de internos “poderosos” hacia otros presos.1 Al ser producto de un ejercicio de prioridades, el listado de derechos puede ser modificado y de ningunamanera resulta exhaustivo.2 Para elaborar este anexo, se tuvo como base: Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA EN ELCONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante “MANUAL DELCIEP”), Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, Londres, (2002).3 MANUAL DEL CIEP, p. 33.1

Versión definitiva25 de agosto de 2005Igualmente existen situaciones de riesgo en las cuales pueden producirse torturas ytratos crueles, inhumanos o degradantes. Por ejemplo, por ello es necesaria la prácticadel examen médico al momento de ingresas en la prisión para que se certifique lascondiciones físicas del interno que entra al establecimiento de reclusión. Otrascircunstancias de riesgo son: las prisiones de alta seguridad, especialmente por excesoen la aplicación de medidas de disciplina interna; el internamiento de personas enceldas de aislamiento; y eventos de protesta o amotinamientos en los cuales puedenpresentarse casos de abuso de la fuerza por parte de la guardia.Los internos son vulnerables al abuso sexual, al respecto el Manual del CIEP expresa:“Estas situaciones pueden ser forzadas, resultado de coacciones o comocontraprestación para la obtención de privilegios. En algunos casos el perpetradorpuede ser un funcionario, o lo que ocurre más a menudo, otro recluso. En muchoscasos, los funcionarios pueden tolerar los abusos sexuales como forma de castigo ocontrol. En varios países la violación se ha convertido en un problema grave yextendido. Además del daño físico y psicológico que causa a la víctima, incrementa lapropagación del VIH/SIDA y otras enfermedades. Las administraciones penitenciariasson responsables de garantizar que los reclusos, en especial las mujeres, esténprotegidos contra toda amenaza de abuso sexual 4 ”.Para evitar que se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes, es necesarioque existan normas que regulen de manera clara y precisa el uso de la fuerza.Igualmente deben establecerse mecanismos flexibles y confidenciales para denunciar yfortalecer los procedimientos de investigación de estas conductas. Asimismo, debeasegurarse el control, por parte de organismos independientes, con el fin de supervisarque no se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes.1.3 El ejercicio de la autoridad y el respeto a la dignidad humana: El respeto a ladignidad humana está relacionado con el trato que la autoridad proporciona a losinternos. La potestad de administrar un establecimiento no debe ser arbitraria; elresponsable debe tomar decisiones enmarcadas en la legalidad. La búsqueda de laseguridad puede y debe armonizarse con el respeto al derecho a la dignidad de losreclusos; por ejemplo, debe garantizarse la realización de requisas respetuosas. Laadministración debe garantizar el mayor contacto posible con el mundo exterior,especialmente con los familiares. Igualmente se debe garantizar el cumplimiento delobjetivo de la pena a través de brindar igualdad de oportunidades de acceso al estudio yal trabajo. El hacinamiento puede vulnerar el derecho a la dignidad humana y otrosderechos fundamentales de los reclusos.1.4 La obligación del Estado de garantizar un mínimo vital: El Estado debe proporcionaruna infraestructura adecuada, alojamiento, condiciones higiénicas-sanitarias,indumentaria, camas, alimentos, bebidas, actividades deportivas, actividades de trabajo.En relación con el mínimo vital, la Corte Constitucional ha señalado que “Una de lasobligaciones que necesariamente debe asumir el Estado a fin de garantizar el derechofundamental a la vida y a la integridad personal del recluso, es la de procurar al internolas condiciones mínimas de una existencia digna. (...) La omisión en la obligación deprocurar al interno el mínimo vital, acompañada de la adopción de medidas propias de la4 Id., p. 36.2

Versión definitiva25 de agosto de 2005relación penitenciaria - como la privación de la libertad - que impiden que la personasatisfaga autónomamente sus necesidades vitales mínimas, constituye un suplementopunitivo no autorizado por la Constitución. En este sentido, no sobra recordar que lapena impuesta al delincuente no puede, de ninguna manera, comprometer aquellosderechos fundamentales a los cuales aquel es acreedor en forma plena, tales como lavida, la integridad personal o la salud, derechos que, justamente, se garantizanprocurando la satisfacción de las necesidades mínimas del interno 5 ”.1.5 Igualdad y trato especial: El derecho a la dignidad humana debe garantizar un tratoigualitario a los internos y debe dar cuenta del trato especial que requieren ciertosgrupos que experimentan vulnerabilidad. Por ejemplo, especial cuidado debe prestarsea la situación de las mujeres encarceladas, especialmente a las mujeres embarazadas,las madres lactantes y los niños que acompañan a sus madres, las mujeres cabeza dehogar. Otros grupos de internos particularmente vulnerables son los indígenas, laspersonas con una opción sexual minoritaria (homosexuales), algunos ex funcionariospúblicos, y los internos de la tercera edad.2. El ejercicio de los derechos fundamentales en la prisión.Como regla general, se debe buscar la menor limitación posible al ejercicio de losderechos de los internos y cualquier limitación tiene que estar amparada por un criterioconstitucional y no administrativo. La doctrina tradicional ha consignado que, comoconsecuencia de la privación de la libertad, los derechos de los presos se encuentran entres estados:• Derechos suspendidos: por ejemplo, los derechos políticos, según lo establecidoen la sentencia judicial.• Derechos limitados: a manera de ejemplo, el derecho a la intimidad.• Derechos con plena vigencia: la vida e integridad personal, el derecho a ladignidad humana.Las limitaciones al ejercicio de los derechos deben tener relación con el cumplimiento dela finalidad de la pena (la resocialización del individuo) o deben estar destinadas amantener el orden y la seguridad al interior del centro de reclusión. Estas limitacionesdeben estar previamente consagradas en normas de rango legal y tienen que serejercidas conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con esteestándar se promueve la vigencia del principio de legalidad.2.1 El derecho a la vida familiar. El Manual del CIEP establece que “Las personasenviadas a prisión pierden el derecho a la libre circulación pero, en tanto que sereshumanos, conservan otros derechos. Uno de los más importantes es el derecho demantenerse en contacto con sus familias. No sólo se trata de un derecho del recluso,sino también de un derecho de los familiares que no están encarcelados” 6 .La política de reintegración social debe adherirse a los principios de humanización y demínima intervención y evitar efectos desocializadores que provoca la prisión en el preso5 Corte Constitucional, Sentencia No. T-714 de 1996. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.Bogotá, 16 de diciembre de 1996.6 MANUAL DEL CIEP, p. 95.3

Versión definitiva25 de agosto de 2005y su familia. El régimen de visitas a los establecimientos carcelarios es un indicio delnivel de apertura de la prisión hacia la sociedad en su conjunto.La organización del sistema penitenciario debe propender por ubicar a los presos demanera tal que se garantice el mantenimiento de sus vínculos familiares. Como partedel tratamiento penitenciario progresivo se deben conceder permisos de salida a lospresos, una vez cumplan con los requisitos legales.En relación con la regulación de las visitas, la Corte Constitucional estableció: “Laregulación de las visitas debe ser proporcionada con la restricción que implica de losderechos a la intimidad, la salud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de lapersonalidad, la protección integral a la familia, su intimidad y dignidad establecidas enlos artículos 15 y 42 de la Carta Política y el medio para la resocialización de losreclusos que constituyen las visitas” 7 .2.2. El derecho a la vida sexual. Este derecho está relacionado con el derecho a la vidafamiliar, al contacto con el mundo exterior y al libre desarrollo de la personalidad. Enrelación con las visitas íntimas, la Corte Constitucional ha establecido el siguienteesquema de análisis para determinar la constitucionalidad de las limitaciones a estederecho 8 :• Las visitas íntimas se encuentran vinculadas con los derechos a la intimidad y lasalud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de la personalidad y laprotección integral de la familia;• Debe tenerse en cuenta la capacidad del centro de reclusión;• El número actual de internos;• La existencia o no de infraestructura adecuada para recibirlas;• El derecho que todos los internos tienen a recibir visitas íntimas; y• La duración de las mismas.2.3 La libertad de expresión de los reclusos. La libertad de expresión e información esun derecho susceptible de limitación para todos los ciudadanos. La Corte Constitucionaldelimitó el contenido de este derecho en el marco de la prisión, al decidir sobre unatutela interpuesta por el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, en contra de ladecisión de la dirección del establecimiento de la Reclusión de mujeres de Cali, queprohibió el ingreso de algunas revistas y periódicos 9 por considerar que su contenidoatentaba contra el orden y la seguridad del establecimiento 10 .“La democracia y el pluralismo no se terminan en las puertas de la prisión. Por elcontrario, el interno debe ser considerado como un interlocutor válido que, pese a susituación de privación de la libertad, necesita estar informado y, puede, a su vez,manifestar sus opiniones y pensamientos y las informaciones que, conforme a éstos,considere pertinentes. Sin embargo, el derecho fundamental a la libertad de expresión e7 Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 2002. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.Bogotá, 18 de abril de 2002.8 Id. Véase igualmente Corte Constitucional, Sentencia T-1030 de 2003. Magistrado Ponente: Clara InésVargas. Bogotá, 30 de octubre de 2003.9 Caja de Herramientas, El Orientador, Lucha Obrera y Voz.10 Corte Constitucional, Sentencia T-706/96. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes. Bogotá, diciembre 9de 1996.4

Versión definitiva25 de agosto de 2005información de los internos no es absoluto, toda vez que no sólo se encuentra sometidoa los límites generales que la vida en comunidad y los derechos de los demás implicansino que, además, se sujeta a las restricciones que los fines de la relación penitenciariay carcelaria determinen (resocialización y conservación del orden, la disciplina y laconvivencia dentro de las cárceles)”.La Corte igualmente expresó: “La conservación del orden y la disciplina en los centroscarcelarios no puede erigirse en un motivo tras el cual se oculten los prejuicios (...) queestablecen una equivalencia, equivocada y peligrosa para el orden constitucional, entredisenso y subversión 11 ”.La Corte plantea que el contenido ideológico del material no es equiparable a larealización de proselitismo en las prisiones. Finalmente, la Corte reconoce quedeterminadas informaciones, en razón de circunstancias específicas de tiempo, modo ylugar, pueden llegar a convertirse en detonantes de situaciones que alteren el ordendentro de una prisión.2.4 El derecho a la intimidad personal de los internos y la inviolabilidad de lacorrespondencia. La Corte Constitucional delimitó el contenido de este derecho aldecidir sobre una tutela interpuesta por un interno de la Cárcel del Circuito de La Doradaque aducía que la correspondencia era abierta e inspeccionada por una enfermera delpenal 12 :• El derecho a la intimidad, que junto con la libre locomoción y la inviolabilidad deldomicilio, integra las garantías básicas reconocidas por la Constitución a lalibertad del individuo, tiene una de sus más importantes expresiones en el secretode la correspondencia y papeles privados.• Adiciona la Corte, que la garantía constitucional comprende tanto lascomunicaciones escritas de los reclusos como las verbales – entre las cualesestán comprendidas las telefónicas.• De acuerdo con lo señalado en el artículo 15, inciso 3º, de la Carta Política vigentedesde 1991, para que la correspondencia pueda ser interceptada o registradadeben cumplirse tres condiciones, a saber:‣ Que medie orden judicial;‣ Que se presente alguno de los casos establecidos en la ley; y‣ Que se cumplan las formalidades señaladas en la ley.La Corte consideró: “Es claro que la orden de exigencia judicial implica una clara yterminante exclusión constitucional de la autoridad administrativa, cuyas actuaciones enesta materia al igual que acontece con la libertad personal -salvo caso de flagrancia-(artículo 28 C.N.) y con la inviolabilidad del domicilio, están supeditadas a la determinaciónque adopte el juez competente. El Constituyente, al enunciar este principio, no estableciódistinciones entre las personas por razón de su estado o condición, es decir que la Cartano excluyó de su abrigo a los reclusos, pues las penas privativas de la libertad no implican11 Id.12 Corte Constitucional, Sentencia T-349/93. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.Bogotá, 27 de agosto de 1993.5

Versión definitiva25 de agosto de 2005la pérdida del derecho a la intimidad personal y familiar ni tampoco la desaparición de uninalienable derecho a la privacidad de la correspondencia 13 ”.2.5. Los regímenes de alta seguridad y el ejercicio de las libertades en la prisión. Alconsiderar la afectación de derechos en los regímenes de alta seguridad, la CorteConstitucional 14 estableció límites claros a la potestad discrecional de la administración.En esta decisión se refirió a las normas del reglamento interno que no guardanproporcionalidad ni razonabilidad con el objetivo de mantener la seguridad en dichosestablecimientos. Los derechos de los internos sólo pueden ser reglamentados por laley, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales. En relación con el“rapado” que se practicaba a los reclusos, consideró la Corte que desbordaba laconsecución de un fin legítimo y constituía una flagrante violación al derecho a laidentidad personal, por ello solicitó la exploración de medios menos gravosos para ladignidad humana.2.6. El Derecho a la salud. La práctica internacional señala: “Los reclusos conservan suderecho fundamental de gozar de una buena salud, tanto física como mental, así comoa una atención médica cuyo nivel sea, como mínimo, el mismo que goza la población engeneral. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo12), reconoce: ‘el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de saludfísica y mental.’ Además de todos los derechos fundamentales inherentes a todo serhumano, los reclusos deben tener salvaguardas adicionales. Cuando un Estado priva aun individuo de su libertad, asume la responsabilidad de cuidar de su salud, no sólo enlo que respecta a las condiciones de detención, sino también al tratamiento individualque pueda ser necesario como consecuencia de dichas condiciones 15 ”.Igualmente, al analizar el tema, el Procurador General de la Nación expresó: “Laspersonas presas son particularmente vulnerables frente a enfermedades y lascondiciones de vida generadas por el hacinamiento aumentan sus niveles devulnerabilidad. A su vez, la vida en prisión es un factor de riesgo sobre el disfrute de lasalud. Las personas que llegan a la prisión suelen tener problemas de saludpreexistentes. El tratamiento de estos problemas de salud preexistentes y los quepuedan surgir durante su cautiverio es responsabilidad de las autoridades. La decisiónde privar de libertad a una persona acarrea la responsabilidad de velar especialmentepor el respeto y la protección de sus derechos, inclusive el derecho a la salud 16 ”.La plena realización del derecho a la salud, según la jurisprudencia de la CorteConstitucional, 17 requiere de:• Práctica de exámenes y pruebas técnicas para establecer o descartar afección.• En ausencia de antecedentes del preso, realizar un diagnóstico integral.13 Id.14 Véase Corte Constitucional, Sentencia T-1030/03.15 MANUAL DEL CIEP, p. 49.16 Véase PGN, “El Procurador General de la Nación alerta frente al grado de realización del derecho a lasalud de las personas privadas de libertad”, Bogotá, septiembre de 2004.17 Véase, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-606/98 y 607/98. Magistrado Ponente: JoséGregorio Hernández Galindo. Bogotá, 27 de octubre de 1998, que declararon el Estado de CosasInconstitucional en materia de salud en los establecimientos de reclusión del país.6

Versión definitiva25 de agosto de 2005• Adopción de medidas especiales para proteger a grupos que sufrendiscriminación o requieren especial protección.• Trato profesional y digno.• Personal médico suficiente y calificado, incluyendo personal calificado paraprestar servicios de atención psiquiátrica.Para la Corte son factores vulneratorios del derecho a la salud, entre otros:• La prolongada omisión, por parte de los funcionarios, que se torna en violacióndel derecho a la salud y vida.• Crónica omisión de las actividades preventivas constituye violación.• Falta o entrega inoportuna de medicamentos, tratamientos y terapia.• Ausencia de contratos vigentes con hospitales y especialistas.• Condiciones de hacinamiento y deficiencias en la prestación de los servicios dehigiene.• La desorganización del sistema amenaza la vida de los presos.Bajo la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la Corte ordenó la constituciónde un sistema de seguridad social para los internos del país.7

Versión definitiva25 de agosto de 2005ANEXO No. 2MAPA DE RIESGOS DE LA INSTITUCIÓN DE LA PRISIÓN YCONJUNTO DE PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIÓNPREVENTIVA DE LA PGN EN MATERIA DE DERECHOS DE LASPERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD Y PAUTAS DE ACTUACIÓNINSTITUCIONALPauta general de intervención. La función preventiva de la PGN debe combatir elproceso de devaluación del contenido de los derechos de las personas privadas delibertad y velar por su plena realización.• Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personaslibres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitaciones expresamenteprevistas en la ley, de acuerdo con el régimen constitucional y los tratadosinternacionales. La limitación al ejercicio de los derechos de las personas privadasde libertad debe cumplir con el respeto al debido proceso y contar con mecanismosefectivos de control judicial. Toda limitación debe estar debidamente fundada deacuerdo con el criterio constitucional.Riesgo No. 1. La ausencia de una política pública de control del delito: el riesgo del usoirracional de la prisión y el crecimiento incesante de la población carcelaria.• La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisión desde una ópticaintegral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de los problemasobservados en la prisión, relacionando su funcionamiento con el sistema penal y,más generalmente, con la respuesta estatal a la conflictividad social.• La institución de la prisión y el subsistema penitenciario son parte del sistema penal.Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara y precisa en el marco de unapolítica global de control del delito. Deben existir mecanismos de articulación entre elsistema penal y el subsistema penitenciario, por ejemplo, sistemas de información eintercambio de indicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo.• La falta de planificación y previsión del sistema penal y sus impactos sobre la prisióngeneran una situación de crisis que afecta de manera constante el disfrute de losderechos de las personas privadas de libertad.• La superpoblación carcelaria es el resultado de una práctica irreflexiva en el uso dela prisión, ya sea como medida de ejecución penal o de coerción procesal. Lasuperpoblación genera múltiples riesgos y debe ser combatida mediante planesconcretos que busquen la racionalización del uso de la prisión y no mediante laconstrucción de nuevas plazas penitenciarias.Riesgo No. 2. La prisión como institución total: el riesgo del aislamiento social y elsurgimiento de doble estándares.8

Versión definitiva25 de agosto de 2005participación decidida de este órgano jurisdiccional con el fin de incrementar elcontrol judicial sobre las condiciones de ejecución penal.Riesgo No. 5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgode condiciones inadecuadas de trabajo y la generación de un efecto perjudicial sobre lacalidad del trato que reciben las personas privadas de libertad.• El personal penitenciario es parte fundamental de la prisión y sus condiciones detrabajo, estado de ánimo y sentido misional impactarán directamente el ambiente dela prisión. Estas condiciones deben respetar los estándares del servicio público y,como resultado de la trascendencia de la labor cumplida, se deben tomar medidasespeciales para garantizar la satisfacción de los trabajadores.• Los servicios prestados en la prisión deben proporcionarse bajo los mismosestándares de calidad y cantidad que aquellos prestados en la comunidad. Enalgunos casos, como resultado de las condiciones especiales que existen en laprisión, se requerirán medidas y programas de protección especial.• Todos los servicios de la prisión deben estar dotados con personal suficiente ydebidamente calificado para el cumplimiento de los fines de la prisión.• Los niveles de insatisfacción del personal penitenciario acarrean consecuenciasnegativas sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad.Riesgo No. 6. Las prácticas y las rutinas de la prisión se estructuran en torno aconcepciones de seguridad y de orden público que desconocen los valores de unEstado social y democrático de derecho: el riesgo de la militarización de la prisión.• La prisión es una institución de naturaleza civil, ligada a la administración de justicia,que se debe regir por principios propios de la vida civil para establecer el orden y ladisciplina y no recurrir a valores institucionales de naturaleza castrense.• El servicio penitenciario es un servicio público de naturaleza civil. Los criterios deselección, entrenamiento, servicio, evaluación y formación continuada, deben estarbasados en valores civiles.• La protección de los derechos de las personas privadas de libertad no es contraria alestablecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro de la prisión. Sinembargo, los objetivos de seguridad y control no pueden anular ni menoscabar elobjetivo de justicia que debe primar en la institución.• El intercambio y la participación regular de otras entidades, públicas y privadas, enlos asuntos de la prisión, es símbolo de apertura, vincula a la prisión con lacomunidad y las instituciones sociales, y, por ende, contribuye a resaltar su caráctercivil. La PGN debe promover la participación de órganos civiles en el desempeño y elcontrol de la prisión, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisionesdepartamentales de vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario.Riesgo No. 7. La prisión y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectación constantede derechos.10

Versión definitiva25 de agosto de 2005• La prisión supone manifestaciones constantes de violencia y dominación. Estasdinámicas profundizan la reserva y el secreto en relación con los asuntos internos dela prisión.• La prisión concentra altos niveles de conflictividad social y múltiples agentesgeneradores de violencia. El contexto de la prisión exacerba algunas expresiones deviolencia que pueden tener su origen en causas externas a la prisión. Es deber delas autoridades afrontar las distintas manifestaciones de conflictividad y garantizar unespacio de reclusión y de trabajo seguro.• En muchas ocasiones las personas que han sido víctimas o testigos de hechos deviolencia no están en condiciones de denunciar las situaciones violentas, ya sea poramenazas, por temor generalizado, por desconfianza o por falta de oportunidad ycondiciones de confidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizarcondiciones favorables para las víctimas y testigos.• Cualquier indicio de violencia – sea un caso de tortura, tratos o penas crueles,inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestación – debe ser considerado einvestigado a fondo, respetando la confidencialidad y tomando las medidasnecesarias para contrarrestar los efectos que pueda acarrear la denuncia de un casoen la prisión.Riesgo No. 8. El mundo de la prisión es de difícil regulación: El riesgo del relativismopenitenciario• Las prisiones y otros lugares de reclusión deben conducirse de la misma maneracomo se conduce cualquier establecimiento de naturaleza pública.• La regulación y la administración de las prisiones y otros lugares de reclusión sonlabores particularmente difíciles. No obstante, la dificultad no faculta a ningunaautoridad a distanciarse de lo constitucional y legalmente permitido o prohibido.• Toda limitación de un derecho tiene que estar debidamente fundada en razonesconstitucionales. La conveniencia no es una razón constitucionalmente válida para lalimitación de un derecho.• La garantía del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la pena exigen laasignación y gasto de dineros suficientes. La consecución de recursos suficientes esresponsabilidad de la autoridad penitenciaria.Riesgo No. 9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de lareingeniería humana y la anulación de la personalidad.• Una política de reintegración social debe partir del supuesto de disminuir el uso de laprisión como sanción penal.• La prisión debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegración social de laspersonas privadas de libertad requiere la satisfacción de cuatro componentes:a. la garantía del trato humano y la seguridad personal mientras perdure elencierro, esto es la garantía del mínimo vital.b. la aplicación de una práctica de mínima intervención sobre la persona,respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y al libre desarrollo de lapersonalidad.11

Versión definitiva25 de agosto de 2005c. la limitación o mitigación de los daños y perjuicios que entraña el proceso deencierro tanto sobre la persona privada de libertad como sobre su familia y elvínculo con ésta, yd. la disminución de la vulnerabilidad socioeconómica de la persona durante laduración de la prisión y, particularmente, en el momento de obtener sulibertad.• El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personas privadas delibertad que busca garantizar la realización de sus derechos y que no debe estar encontraposición con el respeto a su individualidad.Riesgo No. 10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconómica de las personasrecluidas: el riesgo de la consolidación de un ciudadano de segunda clase.• La marginación social y económica de la mayoría de las personas privadas delibertad exige que se adopten medidas especiales para brindar y garantizar unadebida protección de los derechos de estas personas, incluyendo su promoción.• Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personaslibres, al margen de su participación o no en acto delictivo.• Es obligación de la autoridad penitenciaria contribuir a superar las vulnerabilidadessocio-económicas de las personas privadas de libertad. Esta obligación se tornaparticularmente importante en el momento de la reintegración social y económica delas personas presas a la comunidad. Los programas pos penitenciarios debenefectivamente velar por la reintegración de las personas a la sociedad y combatir lospatrones de discriminación.Riesgo No. 11. La privación de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidaden la sociedad: el riesgo de discriminación y marginación exacerbadas contra ciertaspersonas en la prisión.• Las personas privadas de libertad disfrutarán en condiciones de igualdad de losmismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas de libertad, como lasmadres con hijos pequeños, los miembros de pueblos indígenas, las personas condiscapacidades, las personas en edad avanzada, las personas con enfermedadesterminales, tendrán derecho a la protección y la atención requerida por su condicióny sus necesidades especiales serán satisfechas.• Las autoridades deben velar por la garantía de no discriminación de las personasprivadas de libertad por razones de raza, sexo, religión o creencia, origen nacional,pertenencia a un grupo social determinado, opinión política, condición jurídica,situación económica, edad, discapacidad, o cualquier otro criterio similar.• La autoridad carcelaria debe velar por la protección especial de los derechos de losmiembros de los pueblos indígenas que se encuentren en prisión, incluyendo laobservancia y el respeto de sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas yespirituales.12