GUIA DE ACTUACION - CREA

PROTOCOLO SPAGUIA DE ACTUACIÓN INSPECTORARESPECTO DESERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS0. Planteamiento generalEl análisis del cumplimiento de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales señalagraves deficiencias respecto a la eficacia delos instrumentos de gestión que la Leyestablece para faciitar a las empresas eldesarrollo de la actividad preventiva.Evaluaciones de riesgos insuficientes, concontenido genérico, a veces farragosas ylimitadas a simples remisiones alcumplimiento de la normativa de prevenciónde riesgos laborales hacen que eseinstrumento de gestión se convierta en algoinoperativo, no práctico para las empresas, einútil a la hora de que las empresas tomendecisiones en materia preventiva.Planificaciones preventivas incompletas,sin el contenido mínimo establecido en elRSP son también frecuentes en lasempresas.La ineficacia y el carácter puramenteformal de estos instrumentos de gestión,junto a la ausencia de una adecuadaorganización y gestión de la prevención deriesgos laborales en las empresas sonmuchas veces consecuencia de unaactuación deficiente de algunos Servicios dePrevención ajenos.La limitación de los recursos de losSPA, la fijación de los costes de su actividadmuchas veces no conforme a los precios delmercado, la presión de la demanda de suactividad, principalmente en el caso de SPAque son también MATEPSS, las distorsionesen la competencia entre los propios SPAocasionadas por el diferente origen de losmismos, unas empresas de servicios y otrasMATEPSS, ambas con objetivos e interesesdistintos, todo ello unido a la insuficientecultura preventiva de muchas empresas, queacuden en demanda de un servicio mínimoal menor precio posible con un único interésde evitar la responsabilidad administrativa,son circunstancias que ocasionan unaactividad irregular de los SPA que producerespuestas dilatadas en el tiempo, y,muchas veces, claramente insuficientes parala resolución de los problemas preventivosde las empresas.Todo ello hace necesario una actuaciónde control del sistema de Inspección deTrabajo y Seguridad Social sobre lasentidades especializadas acreditadas comoSPA. La exigencia de un estrictocumplimiento de las obligaciones contraídaspor los SPA será determinante a la hora delograr un cumplimiento efectivo de lanormativa de prevención de riesgoslaborales por las empresas y evitar el1

cumplimiento puramente formal e inútil quese ha detectado en muchas ocasiones.El control del SPA será desarrollado porla Inspección de Trabajo de la provinciadonde radiquen las instalaciones principalesdel SPA y que, habitualmente, coincidirá conla de la Autoridad Laboral que concedió laacreditación.El control de los SPA de ámbito deactuación nacional exigirá un muestreo en almenos 5 provincias de diferente relevancia yla colaboración de esas InspeccionesProvinciales. En los de ámbito interprovincialla colaboración de otras inspecciones, juntoa la de la cabecera, dependerá de laenvergadura de la actividad del SPA.El resultado de la actuación inspectora,si se comprobasen irregularidades supondrála exigencia de medidas correctoras de lasdesviaciones observadas, así como ellevantamiento de Actas de Infracción o lapropuesta de suspensión total o parcial, oextinción de la acreditación del SPA a laAutoridad Laboral.El protocolo de actuación incluye uncuestionario con preguntas relacionadas conel cumplimiento de las obligaciones que seconsideran en cada apartado. En algunoscasos, junto a la pregunta, las cuestionesmás importantes que determinarán elcumplimiento. Junto a cada pregunta lanorma sustantiva que establece la obligacióny el precepto tipificador de la infracción.Además, en cada pregunta, casillas con lasclaves que se indican para señalar lascomprobaciones efectuadas y lasactuaciones a que han dado lugar. La claveV se refiere a la comprobación delcumplimiento del requerimiento debiendo elinspector actuante señalar, en el apartadoplazo de comprobación, cuando quiere quese reactive la Orden de Servicio.El protocolo incluye actuaciones que sedeben realizar a nivel de empresa, en lascorrespondientes centros de trabajo, paracomprobar la actuación del SPA.Finalmente debe indicarse que elprotocolo se refiere al control de la actuaciónde los SPA. Diferente sería la actividadinspectora en el procedimiento deacreditación de las entidadesespecializadas. En este último supuesto, laactuación inspectora es preceptiva en lasegunda fase del procedimiento y se limita ala constatación de la ejecución del proyectoaprobado en la fase de acreditaciónprovisional. Ello sin perjuicio de que laAutoridad Laboral pudiera solicitar informeen las comunicaciones de modificaciones delas condiciones del concierto (en este casopara constatar la nueva realidad o inclusopara informar sobre el fondo del asuntoplanteado) o, en la propia fase delprocedimiento relativo a la aprobaciónprovisional, para dictaminar sobre lascondiciones propuestas por la entidadespecializada y los mínimos exigibles.2

1. Control de las condiciones deacreditación.1.1 El SPA podrá desarrollar su actividadcuando haya obtenido la acreditaciónmediante ratificación de la autorizaciónprovisional (art. 26.5 RSP). No estápermitida la actividad del SPA con laautorización provisional salvo el supuestoprevisto en el art. 25.4 en que el SPA, alformular la solicitud, hubiese ejecutado elproyecto. La actividad se refiere tanto aasesoramiento, como a la propia realizaciónde la actividad preventiva no siendo válida laactividad de asesoramiento a la empresadurante el período de la autorizaciónprovisional. La LPRL no diferencia y señalacomo actividades de los Servicios dePrevención el asesoramiento y la propiaactividad en el desarrollo de las funcionesindicadas en el art. 31.3. A veces se hadetectado la realización de asesoramientosen evaluaciones que no firma el SPA hastaque no cuenta con la acreditación definitiva.1.2 La actividad del SPA debe ceñirseestrictamente al alcance de la Autorizaciónde la Autoridad Laboral. Esta suele referirsea especialidades preventivas y al ámbitogeográfico de actuación. En algunossupuestos se fijan los sectores de actividaden los que se va a realizar la actividad.Habitualmente la Resolución de la AutoridadLaboral no recoge las condiciones deacreditación, remitiéndose a las condicionesplanteadas por el SPA en la memoria de lasolicitud de acreditación. Es en estamemoria donde hay que comprobar loslímites del alcance de la autorización enrelación con especialidades y actividadespreventivas, ámbito geográfico, actividadeso sectores cubiertos por la garantíafinanciera, sectores excluidos etc.Es importante controlar las condicionesde la garantía financiera y las posiblesexcepciones que contenga.1.3 La acreditación del SPA está basada enuna adecuación entre los recursosmateriales y humanos y la previsión delnúmero de empresas y trabajadores sobrelos que se va a actuar. El control delmantenimiento de las condiciones deacreditación deberá comprobar los medioshumanos del SPA que deberán coincidir conlos indicados en la memoria (o variación, ensu caso, comunicada a la AutoridadLaboral), tanto numéricamente comorespecto a su formación y capacidad encada una de las especialidades preventivas.Asimismo, en relación con las instalacionesdel SPA y con su instrumentación. Todo ellocoincidente al menos con los mínimos de lamemoria de solicitud. En el control de larealización del proyecto (art. 26.3 RSP) sedebió comprobar la ejecución del mismodebiendo mantenerse esas condiciones,respecto a contratos de personal porespecialidades, instalaciones e instrumental.La siguiente comprobación debereferirse al volumen de empresas sobre losque están realizando actividades. Deberácomprobarse si se mantienen las ratiosrespecto al personal del SPA y volumen deempresas y número de trabajadores. Paraello será necesario comparar número deconciertos en vigor y volumen de empresasy trabajadores. En algún supuesto, enfunción de las condiciones de acreditación,puede ser necesario diferenciarespecialidades y actividades, sectores deactividad y empresas afectadas.En el análisis de los conciertosrealizados deberá controlarse si semantienen las condiciones de acreditaciónrespecto al ámbito geográfico y material deactuación.La garantía financiera deberámantenerse en vigor por la cuantíaestablecida en la acreditación y deberácontrolarse que es revisada anualmentesegún el IPC.En encuestas realizadas en el sector seha comprobado que la mayor parte de lostécnicos especialistas lo son en Seguridaden el Trabajo. En segundo lugar, pero congran diferencia, en Higiene Industrial.Además un pequeño número deespecialistas en Ergonomía. La Medicina delTrabajo varía según el SPA, siendo en unoscasos testimonial y en otros la especialidadmayoritaria. Pueden encontrarseinadecuaciones entre conciertos totales quecubran todas las especialidades y el escasonúmero de especialistas en Higiene3

Industrial, Ergonomía o Medicina delTrabajo. Ello deberá ser objeto de valoraciónpara una posible propuesta de suspensión oextinción de la acreditación.A la hora de valorarse la adecuaciónrecursos / actividad deberá considerarse ladiferencia entre conciertos que se refieren aactividades concretas o conciertos que sehacen por especialidades preventivas y quedeben incluir todas las actividadesseñaladas en el art. 31.3 de la LPRL.1.4 Es preceptivo que si hay modificacionesen el mantenimiento de las condiciones deacreditación éstas sean comunicadas a laAutoridad Laboral. Esta comunicación debeser previa a la variación de la acreditación.2. Control del concierto de laactividad preventiva.2.1 Dependiendo del SPA existen diversosmodelos de conciertos. Se diferencia elconcierto de Servicio de Prevencióncompleto o de especialidades (las tresespecialidades técnicas o algunadiferenciada). La mayoría de los conciertosse refieren a especialidades. En algunoscasos se limitan a actuaciones preventivasconcretas. Es habitual que se incluyan loscentros de trabajo afectados y la duracióndel mismo (un año prorrogable). Respecto alas condiciones económicas siempre seincluyen en el concierto, si bien, en algunoscasos, se señala el precio global y, en otros,en función de horas/año/trabajador.Con respecto a las actividadespreventivas que incluye el concierto, enalgunos casos se ha detectado que selimiten a la enumeración de las indicadas enel art. 31.3 de la LPRL; en otros seespecifica con mayor detalle. Desdesupuestos de un gran grado de concreción,respecto a las actuaciones técnicas y devigilancia de la salud, hasta otrosextremadamente genéricos e inespecíficos.Es habitual que se incluyan las actividadesde evaluación de riesgos, planificaciónpreventiva con determinación de prioridades,formación y emergencia.En el control del cumplimiento de losrequisitos del art. 20 del RSP, además delos datos relativos a identificación deempresa y centro de trabajo, duración delconcierto y condiciones económicas, es4

fundamental que se exija que en el conciertose detallen las actuaciones concretas adesarrollar en cada especialidad y losmedios o recursos para llevarlas a cabo. Elloresulta imprescindible para fiscalizar si elSPA cumple con las condiciones delconcierto y también para comprobar si lamodalidad organizativa de la empresa es laadecuada a las necesidades preventivas dela misma.Se han detectado supuestos donde sedetallan las actuaciones concretas a realizar,especificando el contenido de la evaluación(que incluye seguridad industrial, encuestahigiénica, estudio ergonómico, fichas deevaluación por puesto de trabajo,disconformidades detectadas, etc) y de laplanificación (especificando seguimiento yvisitas periódicas) hasta otros donde seexcluye expresamente la seguridadindustrial, puesta en conformidad de losequipos de trabajo o las medicioneshigiénicas. El seguimiento de la planificaciónsuele ser mencionado señalándose que seharán visitas al centro de trabajo pero sinindicar la periodicidad.El concierto deberá especificar losmedios asociados a cada actuaciónconcreta.2.2 La memoria anual deberá diferenciarqué servicios concretos se han realizadopara cada una de las empresas o centros detrabajo con los que se mantiene el concierto.Esta memoria servirá para controlar elcumplimiento del concierto con cadaempresa.2.3 Es exigible que el Servicio dePrevención tenga una programación anualde las actividades preventivas previstas.Asimismo, una memoria de las actividadesrealizadas en el año. La programación anualy la memoria deben referirse a todas lasactividades incluidas en el concierto del SPAcon la empresa.3. Control del cumplimiento de lasobligaciones derivadas del concierto dela actividad preventiva.T3.1 La importancia de que elconcierto detalle las actividades incluidasestá en el control del cumplimiento de lasobligaciones contraídas por el SPA. En unasituación como la actual, con una tendenciageneralizada hacia la externalización total dela prevención, con unos recursospreventivos limitados en el mercado detrabajo y con una falta de cultura preventivaen las empresas, la presión de la demandaen los SPA, especialmente las MATEPSS,es muy importante y trae consigo respuestasdilatadas en el tiempo, con poca profundidaden la elaboración de los instrumentos degestión (evaluación de riesgos yplanificación preventiva) y con una presenciamuy limitada en los centros de trabajo de lostécnicos de los SPA.Es habitual que los conciertos recojanlas funciones y actividades de los Serviciosde Prevención, tal como aparecen en el art.31.3 LPRL, en cada una de lasespecialidades técnicas y la vigilancia de lasalud, en su caso. La actividad inspectora decontrol debe ir dirigida a comprobar elcumplimiento de cada una de lasobligaciones contraídas coincidentes con lasactividades contratadas. Tiene especialimportancia en el control la fiscalización dela presencia de los técnicos del SPA en loscentros de trabajo y los tiempos dededicación a cada actividad preventiva(evaluación, planificación, seguimiento ycontrol de la planificación, etc).Este primer apartado del protocoloincluye el conjunto de las actividades de losSPA, dejando en apartados específicos, porsu trascendencia e importancia, el controldel contenido de la evaluación de riesgos yel control de la planificación preventiva.En este apartado debe controlarseespecialmente la actividad del SPA respectoal diseño, aplicación y coordinación deplanes y programas que tiene un sentidomás amplio que la planificación preventivaque se analiza en otro apartado. En estesentido, la organización de la prevenciónque pueda efectuar en la empresa.La actividad de control se debe efectuaren dos partes: la primera documentalefectuándose un análisis de toda ladocumentación que ha generado undeterminado concierto. En la selección deconciertos deberán considerarse empresas5

de diversos sectores de actividad y losdistintos tipos de conciertos que efectúe elSPA. El número variará, según la entidad delServicio y la detección o no de deficiencias,debiendo ser una muestra que permitaconclusiones consistentes.La segunda parte consiste en unacomprobación a nivel empresa de laconcordancia de la actividad consecuenciadel concierto con la realidad de la empresa.3.2 El control del contenido material de laevaluación deberá realizarse de acuerdo conlas preguntas incluidas en el protocolo deactuación sobre Servicios de PrevenciónPropios. Además, deberá analizarse lametodología de actuación del SPA: lista dechequeo, presencia en el centro de trabajo,tiempo de presencia, consulta con lostrabajadores. La Resolución de 22-12-98 dela Secretaría de Estado para la SeguridadSocial, sobre imputación de costes a lasMATEPSS por la utilización de sus recursosen la actividad de SPA, ha causado gravesdistorsiones en el tiempo de dedicación deltécnico en la empresa.Muchas de las deficiencias detectadasen las evaluaciones de riesgos realizadaspor algunos SPA son debidas a unapresencia o información insuficiente sobre elcentro de trabajo. También es importanteque se analice el tiempo de respuesta desdela firma del concierto y la realización de laevaluación de riesgos.Respecto al contenido de la evaluaciónde riesgos se han detectado casos en losque, pese a realizarse conciertos totales dela actividad preventiva, no se efectúanevaluaciones higiénicas cuantitativas,comprobación de la conformidad de losequipos de trabajo a los requisitos del R.D.1215/97, o valoraciones ergonómicas pese aser necesarias por los riesgos existentes.Una evaluación de riesgos incorrecta oinsuficiente supone para la empresa unainfracción del art. 16 de la LPRL. Para elSPA un incumplimiento de las obligacionescontraídas según se indica en la pregunta3.1 del protocolo.3.3 El control del contenido y alcance de laplanificación se efectuará de acuerdo conlas preguntas incluidas en el protocolo deactuación sobre Servicios de PrevenciónPropios.Debe considerarse que el SPA efectúauna propuesta de planificación preventivacon los requisitos establecidos en los arts. 8y 9 del RSP. Deberá controlarse que incluyala aplicación de las disposiciones sobreriesgos específicos en su caso, así como laaplicación de los principios generales deprevención (preferencia de la proteccióncolectiva, integración de la prevención, porejemplo).Deberá controlarse que las medidaspreventivas que incluya la planificación sederivan de las situaciones o deficienciasconcretas existentes en las empresas y noson meras remisiones a la normativa deaplicación o medidas de carácter general.En cuanto al seguimiento y control delcumplimiento de la planificación, si bien esresponsabilidad de la empresa, en lossupuestos de concierto total o concierto detoda una especialidad, con el contenidoestablecido en el art. 31.3 de la LPRL,también sería obligación del SPA laarticulación de las medidas de seguimiento ycontrol del cumplimiento.Iguales observaciones cabe hacerrespecto a la vigilancia de la eficacia de lasmedidas preventivas contenidas en laplanificación.La planificación debe incluir lacoordinación de todas las medidas queincluye. Estas medidas van a ser de caráctertécnico (protección colectiva o individual)organizativas, informativas, formativas, devigilancia de la salud y ante situaciones deemergencia. Una coordinación de esasmedidas debe suponer una interrelaciónentre las mismas, tanto en lo referente a lascondiciones del puesto de trabajo y susmedidas de prevención y sus efectos sobrela salud de los trabajadores y su vigilancia,como en las relaciones de todo ello con laformación e información sobre los riesgos ysu prevención y las situaciones deemergencia.Estos incumplimientos de laplanificación preventiva afectan a la6

empresa. Al SPA como incumplimiento delas obligaciones contraídas en el concierto.3.4 Además del análisis de si los recursosutilizados por el SPA son suficientes pararealizar las obligaciones contraídas comoconsecuencia del concierto, deberácontrolarse, en los supuestos de conciertototal o por especialidades de la actividadpreventiva, si los recursos utilizados por elSPA y que constituyen la única organizaciónpreventiva de la empresa (total o en laespecialidad a que se refiera) sonsuficientes para la realización de lasactividades preventivas necesarias en laempresa. Deberá controlarse la periodicidadde las visitas de los técnicos del SPA y supresencia en la empresa.Cuestiones a considerar van a referirsea las revisiones de la evaluación de riesgosy forma de detectarlas, la organización de lainformación a los trabajadores sobre losriesgos, la ejecución del Plan de formación,la coordinación de actividades preventivasen los supuestos de presencia de otrasempresas en el centro de trabajo, el controldel cumplimiento de las medidaspreventivas, las inspecciones de seguridad ode puntos críticos con la periodicidadnecesaria, etc.Debe recordarse que respecto a lasactividades que realice el SPA no esobligatoria la auditoría de prevención,cautela establecida en la LPRL cuando laempresa realiza actividades con mediospropios, como visión objetiva externa. Sehan detectado supuestos de conciertoexterno de la actividad preventiva para evitarla auditoría, pero con recursos claramenteinsuficientes. Es necesario controlar si serealizan todas las actividades preventivasnecesarias, sea con recursos propios oajenos.4. Control del cumplimiento de otrosrequisitos exigibles a los SPA.4.1 El art. 17 del RSP se refiere almantenimiento de vinculaciones que puedanafectar a su independencia e influir en elresultado de sus actividades. Laconstatación de la infracción exigiría lacomprobación previa de que ha habidoirregularidades en los resultados de laactividad del SPA. Ello si se considera laprohibición con un sentido restrictivo ysiempre que se constatase un controlmayoritario de la empresa sobre el SPA(mayoría de acciones en un SPA que fuerauna Sociedad Anónima por ejemplo). Sinembargo, la modificación de la LISOS con laLey 50/98 que introdujo la tipificación de lainfracción, avanza más en la normaprohibitiva y sanciona cualquier tipo devinculaciones entre la empresa y el SPA.Cabría también considerar, en esteapartado, la norma prohibitiva del ejerciciode actividades como SPA de las entidadesauditoras, tanto para la misma como paradistinta empresa (art. 32.2 RSP). El tipoinfractor en este supuesto no estáclaramente determinado en la LISOS yhabría que reconducirlo, en función de lasconclusiones obtenidas, a los señalados enlos arts. 12.22 y 13.12 de la LISOS.4.2 El art. 19 del RSP exige la asuncióndirecta de las funciones de Servicio dePrevención contratadas con la empresa eincluidas en el concierto. Solo permite lasubcontratación cuando las actividadesrequieran conocimientos especiales oinstalaciones de gran complejidad. La Ordende 22-06-97 incluye expresamente en esaexpresión la actividad de laboratorios quesería posible subcontratar. Debeconsiderarse, además, que es una prácticahabitual en el sector. En los supuestos enque exista la subcontratación de actividadesserá necesario comprobar que losprofesionales o entidades que van adesarrollar las mismas, cuenten con losconocimientos, medios e instalacionesapropiados.El término "conocimientos especiales",más allá de lo ya señalado respecto a loslaboratorios, deberá ser considerado consentido restrictivo y referirse, en todo caso, aconocimientos fuera del programa formativopara el nivel superior del RSP.7