Medidas <strong>beneficiosas</strong> <strong>para</strong> <strong>las</strong> <strong>aves</strong>, financiables a través del nuevo reglamento de desarrollo ruralllados en los últimos años, se considera que la agriculturajuega un papel esencial en la conservación de la biodiversidad.Sin embargo, estos mismos estudios también señalanque los agrosistemas presentan gr<strong>aves</strong> problemas; estoes especialmente alarmante si se tiene en cuenta que, enel caso de <strong>las</strong> <strong>aves</strong>, cerca del 60% de <strong>las</strong> especies cuyaconservación es prioritaria en Europa dependen total oparcialmente de <strong>las</strong> tierras agrarias.En efecto, tras la revolución industrial, Europa se vesometida a flujos migratorios de creciente intensidad hacia<strong>las</strong> ciudades, que causan un progresivo y continuado despoblamientodel medio rural a lo largo del siglo XX y que,aún hoy, sigue produciéndose. En este despoblamiento seencuentra el origen de importantes transformaciones deestos <strong>medios</strong>, por abandono de tierras agrarias, que ademásse han visto enormemente aceleradas en <strong>las</strong> últimasdécadas, debido a <strong>las</strong> modificaciones introducidas en lagestión de los cultivos y la ganadería.Estas modificaciones vienen de la mano de los planteamientosproductivistas en los que han estado basados <strong>las</strong>políticas agrarias en Europa (véase más adelante), que hanorientado <strong>las</strong> explotaciones agropecuarias hacia la obtenciónde la máxima producción posible -haciendo uso <strong>para</strong>ello de los importantes avances tecnológicos disponibles- yhacia el abandono de los sistemas extensivos, incapaces decompetir en productividad. Así, <strong>las</strong> transformaciones enregadío, <strong>las</strong> concentraciones parcelarias, el abuso de agroquímicoso el uso de maquinaria cada vez más potenteson elementos que han jugado y aún juegan un papelestelar en la evolución del agro europeo hacia explotacionescada vez más eficientes en cuanto a producción peroque, a su vez, se convierten en <strong>las</strong> principales causas deldeclive de <strong>las</strong> poblaciones de <strong>aves</strong> asociadas a estos paisajes.Según estudios recientes, este declive generalizado en<strong>las</strong> <strong>aves</strong> del medio agrícola se viene detectando en todaEuropa en los últimos veinte o treinta años y son muchas<strong>las</strong> evidencias que lo vinculan a la agricultura intensiva y alabandono de los sistemas extensivos.Esta esencia productivista tiene su origen en una épocaen la que Europa era deficitaria en la mayoría de sus productosalimentarios. Se hacía entonces necesario incrementarla productividad agraria <strong>para</strong> garantizar el nivel devida de la población rural, estabilizar los mercados y asegurarlos abastecimientos a unos precios razonables. Conesta filosofía se establecieron los principios esenciales de laPolítica Agraria Comunitaria:• Unidad de mercado, a través de la libre circulación deproductos entre los Estados miembros;• Preferencia comunitaria, como prioridad de comercializarla producción autóctona;• Solidaridad financiera, de manera que los gastos soncosteados por todos a través de la creación de un fondocomunitario.De esta manera, se alcanzaron los objetivos principales,pero aparecen varios inconvenientes:• Los mecanismos de intervención y de ayudas que favorecenel aumento de la producción generan excedentesa costa del fondo comunitario.• Un sistema que condiciona <strong>las</strong> ayudas concedidas a laproducción generada favorece la intensificación de losmétodos y da lugar a sistemas de explotación muyimpactantes con el medio. A su vez, <strong>las</strong> zonas menosproductivas son abandonadas.• Dado que el mantenimiento de la renta se basa en <strong>las</strong>garantías de precios, éstas resultan proporcionales al volumende producción, por lo que se concentran en <strong>las</strong> explotacionesde mayores dimensiones y más intensivas.Desde el punto de vista ambiental, los efectos de laaplicación de la PAC han sido muy impactantes en todaEuropa, aunque parece que menores en el caso de la agriculturaespañola, probablemente gracias a su tardía incorporacióna la Unión Europea y al mantenimiento de sistemasde producción más extensivos, esenciales en la conservaciónde la biodiversidad en nuestro país. No obstante,aquí también se han registrado importantes alteracionesde los paisajes agrarios. Entre otros cambios, cabendestacarse abandonos de sistemas extensivos, el aumentode los cultivos arbóreos, la forestación de tierras agrarias,el desarrollo de infraestructuras, <strong>las</strong> transformaciones enregadío, <strong>las</strong> concentraciones parcelarias, la reducción detierras calmas, etc.A partir de la década de los noventa se producenimportantes cambios en la orientación de la PAC. En sureforma de 1992, se estableció la tendencia a diseñar <strong>las</strong>subvenciones en función de la superficie cultivada y según<strong>las</strong> producciones regionales. Así, en un escenario de preciosa la baja, <strong>las</strong> zonas esteparias resultan especialmentesusceptibles a los cambios de orientación que marcan <strong>las</strong>primas concedidas a los diferentes cultivos. Además, estoscambios afectan a enormes extensiones del territorio, consus consiguientes efectos sobre <strong>las</strong> <strong>aves</strong> que los pueblan.Como contrapartida, esta reforma incorporaba, aunquede forma insuficiente, la componente medioambiental.Para compensar los efectos sectoriales de la reforma, sepromulgó el Reglamento CEE 2078/92 sobre métodos deproducción agraria compatibles con la protección delmedio ambiente y la conservación del espacio natural 4 . Enél se aprobaron varias <strong>medidas</strong> de acompañamiento, entreel<strong>las</strong> <strong>las</strong> agroambientales, que establecían ayudas compensatoriaspor la merma de producción en explotacionesagropecuarias debido a la aplicación de estos métodoscompatibles con la protección del medio ambiente.Para España, una de <strong>las</strong> mayores virtudes de esteReglamento fue reconocer la relevancia del barbecho tradicionaly de los pastizales como elementos clave <strong>para</strong> la4Reglamento 2078/92/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con <strong>las</strong> exigencias de la proteccióndel medio ambiente y la conservación del espacio natural. DOCE 215/L, de 30-06-926
ANTECEDENTESconservación de la naturaleza. Además, su orientación, yainiciada en reglamentos anteriores (Reglamento CEE1760/87; Reglamento CEE 1094/88), hacia la promociónde los sistemas extensificados ofrecía una interesante base<strong>para</strong> el desarrollo de <strong>medidas</strong> de conservación. Sin embargo,el desarrollo de estos reglamentos en nuestro país fuepoco profundo y su acogida, por tanto, muy poco entusiastaentre los agricultores.Por desgracia, tampoco fueron utilizados a fondo losinstrumentos <strong>para</strong> protección ambiental en sistemas extensivosofrecidos por la reforma de la PAC de 1999, y ello apesar de que bajo el concepto de agricultura multifuncionalla reforma enfatizó el apoyo a <strong>las</strong> funciones no productivasde la agricultura -externalidades positivas- como elmantenimiento de la población rural y la protección de labiodiversidad. Con esta reforma se modificó definitivamentela arquitectura de la PAC, que pasó a descansar en dos“pilares”: el primero, el Reglamento CE 1259/99 5 , incorporó<strong>las</strong> clásicas <strong>medidas</strong> de mercado, mientras que elsegundo (Reglamento CE 1257/99 6 ) se consagró al desarrollorural, reagrupando <strong>medidas</strong> de carácter productivocon otras de índole más socioeconómica o de carácterambiental, en el que quedaron encuadradas <strong>las</strong> <strong>medidas</strong>agroambientales y <strong>las</strong> ayudas en zonas desfavorecidas.Aunque los cambios introducidos con la reforma de laPAC de 1999 puedan parecer significativos, lo cierto es que ladistribución del apoyo financiero entre los dos pilares fue muydesequilibrada, con una inversión prevista <strong>para</strong> desarrollorural que apenas alcanzó el 10% del presupuesto total de laPAC <strong>para</strong> 2000-2006. Además, la distinción fundamentalentre los dos pilares fue reforzada por el hecho de que el régimende cofinanciación por los Estados se extendió a todas <strong>las</strong><strong>medidas</strong> de desarrollo rural, mientras que <strong>las</strong> ayudas del PilarI continuaron siendo financiadas con cargo al presupuestocomunitario en exclusiva.En España, el desarrollo rural entre 2000 y 2006 se centróen <strong>las</strong> acciones más <strong>ligadas</strong> a la modernización de la agriculturae infraestructuras asociadas –p.ej. introducción deregadíos y mejora de los existentes–, de tal manera quemenos del 10% del presupuesto de desarrollo rural fue asignadoa <strong>medidas</strong> agroambientales. En com<strong>para</strong>ción con el primerprograma agroambiental, el nuevo reforzó la prioridadde ciertos objetivos medioambientales, pero también incluía<strong>medidas</strong> controvertidas, como la promoción de la agriculturade conservación o de la producción y control integrados ensistemas intensivos como frutales, regadíos y horticultura bajoplástico. Y así, tanto por deficiencias de diseño como por faltade aplicación en la práctica, este programa de <strong>medidas</strong> agroambientalesno ha sido capaz de rendir efectos importantesen el mantenimiento y mejora de la estructura del hábitat enlos sistemas extensivos y, en particular, en la conservación de<strong>las</strong> <strong>aves</strong> esteparias.En efecto, un estudio sobre la adecuación en Españade <strong>las</strong> <strong>medidas</strong> agroambientales del anterior periodo(muchas de el<strong>las</strong> aún en marcha) a los requerimientos deconservación de este grupo de <strong>aves</strong> (Lluisa & Oñate 2005)demostró la escasa correspondencia del diseño con <strong>las</strong>necesidades de estas especies. Según los resultados delestudio, a nivel nacional un 71% de <strong>las</strong> prácticas agrariasfavorables estaban incluidas como compromisos de <strong>las</strong><strong>medidas</strong>, pero en la adaptación a los programas regionales,este porcentaje se reducía ampliamente a un rangoque oscila desde el 67% al 0%. Además, se detectanimportantes deficiencias estratégicas en la aplicación, comola ausencia de una adecuada sectorización según áreasprioritarias de conservación.La PAC y el medio ambienteLa Política Agrícola Común (PAC) fue instaurada en elmomento de la creación de la Unión Europea (1957,Tratado de Roma) y constituye uno de sus ejes más fundamentales.“El mercado común abarcará la agricultura y elcomercio de los productos agríco<strong>las</strong>. Por productosagríco<strong>las</strong> se entienden los productos de la tierra, dela ganadería y de la pesca, así como los productos deprimera transformación directamente relacionadoscon aquellos”(Versión consolidada del Tratado Constitutivo de laComunidad Europea, artículo 32 –antiguo artículo 38).La PAC se organizó en origen, como ya se ha comentado,con un sentido meramente económico, orientada alaumento de la producción agrícola, apoyando y fomentandola intensificación agrícola y la competitividad de losmercados. Este enfoque provocó grandes problemasmedioambientales, incluyendo una enorme pérdida debiodiversidad silvestre y agrícola, así como desequilibriosterritoriales entre regiones de la UE y conflictos sobre competenciaen el contexto del comercio internacional, entreotros. Con el objeto de solventar todos estos efectos indeseables,la PAC ha sufrido sucesivas reformas en sus normasy su orientación. No obstante, siempre han sido loscriterios económicos y, en menor medida, los sociales, losque han inspirado estas reformas, mientras que <strong>las</strong> cuestionesambientales han quedado relegadas a un segundoplano, directamente supeditadas a los otros intereses. Esteenfoque es contrario a los principios de la Estrategia deDesarrollo Sostenible de la UE, que establece la necesidadde tratar el medio ambiente en igualdad de condicionescon <strong>las</strong> necesidades sociales y económicas como únicamanera de avanzar hacia la sostenibilidad y la prosperidadde <strong>las</strong> generaciones actuales y futuras. En este sentido, laEstrategia insta al cumplimiento de <strong>las</strong> disposiciones comu-5Reglamento 1259/99/CEE del Consejo, por el que se establecen <strong>las</strong> disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en elmarco de la política agrícola común. DOCE 160/L, de 26-06-996Reglamento 1257/99/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del fondo europeo de orientacióny de garantía agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados reglamentos. DOCE 160/L, de 26-06-7
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SEO/BirdLife, fundada en 1954, es l