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Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación(PROGRESA):México 1Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural:Lecciones para una Reorientacion de las PolíticasEstudio RIMISP-FAOInforme FinalJohn ScottCIDEMéxico2 de Julio de 19991 Este estudio no hubiera sido posible sin la generosa colaboración de la Coordinación Nacionalde Progresa al darme acceso a toda la información solicitada y poner a mi disposición los masrecientes resultados de evaluación del programa. Agradezco especialmente a Susan Parker,Daniel Hernández, y José Gómez de León, sin implicarlos, por supuesto, en las opinionesexpresadas en este estudio.

2Indice1. Introducción2. Antecedentes2.1 Pronasol2.2 Subsidios Alimentarios2.3 Educación y Salud2.4 Antecedentes Directos3. Descripción de Progresa3.1 Estrategias y Objetivos3.2 Componentes3.3 Población Objetivo y Mecanismos de Focalización3.4 Estructura Administrativa y Presupuesto4. Inserción en la Estrategia de Lucha contra la Pobreza Rural enMéxico5. Impacto y Eficiencia5.1 Ingresos y Pobreza5.2 Demanda de Servicios Educativos y de Salud, y Bienes deConsumo5.3 Eficiencia Distributiva5.4 Costo Eficiencia5.5 Impacto Social y Político6. Lecciones para el Desarrollo de Nuevos Enfoques7. Referencias BibliográficasAnexo: Entrevistas y Fuentes de Información

31. IntroducciónPROGRESA representa un programa innovador de combate a la pobreza extrema rural enMéxico, y posiblemente en el ámbito internacional, al combinar simultáneamente, paracada familia beneficiada, apoyos en tres áreas críticas y complementarias en la formaciónde capital humano básico--educación, salud, y alimentación. Aunque el programa tiene unimpacto inmediato significativo sobre las oportunidades de vida de sus beneficiarios porlas transferencias de ingreso que representa, su objetivo final es estimular, por el lado de lademanda, la inversión en capital humano en las localidades y hogares más pobres del país.Se espera con ello contribuir a romper los círculos inter-generacionales de pobreza extremaasociados con los altos niveles de fertilidad, desnutrición y mortalidad infantil, y deserciónescolar prevalentes en el sector rural de México--factores que no sólo inciden directamentesobre el nivel de vida de estas poblaciones, sino que limitan en forma importante susoportunidades de movilidad económica, agravadas por el agotamiento creciente de lasopciones agrícolas tradicionales.El programa hereda algunos elementos importantes de programas pasados de lucha contrala pobreza en México, y se inserta en el marco de una estrategia global de lucha contra lapobreza en el país, pero se distingue de programas anteriores (y contemporáneos)especialmente por la transparencia, integralidad, y eficiencia distributiva de susmecanismos de asignación. Puede afirmarse que PROGRESA representa el primerprograma en México de subsidios al capital humano focalizado al nivel de las localidades yhogares más pobres del pais. Es además el primer programa público en México queimplementa, desde su inicio, un proyecto riguroso y complejo de evaluación de impacto.Finalmente, Progresa es el primer programa en México que realiza transferenciasmonetarias directamente a los hogares, maximizando la transparencia en el manejo de lastransferencias y minimizando la erosión de las mismas entre burocracias y proveedoresintermediarios.Como veremos en este informe, el programa enfrenta algunos retos de diseño eimplementación importantes dadas las restricciones objetivas que enfrenta en México:a) la profundidad (brecha) de la pobreza extrema en el pais, y su distribucióndesigual entre la población afectada (severidad), ademas de su magnitud enterminos de incidencia (21% de los hogares, o 4.6 millones de hogares, segúnestimaciones de Progresa),b) el carácter sobre-determinado de esta pobreza, en el sentido de que la poblaciónen condiciones de pobreza extrema sufre brechas importantes en casi todas lasdimensiones relevantes--monetarias, como en satisfactores y capacidadesbásicas,c) la alta dispersión territorial de esta población--75% en localidades de menos de500 habitantes, yd) la oferta deficiente de servicios básicos de educación y salud--en coberturacomo en calidad--en zonas rurales en México, reflejo de una asignación en elpasado de los subsidios e inversión pública en capital humano principalmente afavor sectores urbanos y deciles medios y superiores.

El estudio esta estructurado de la siguiente manera. La sección 2 considera antecedentes deProgresa tanto en programas anteriores de política social, desarrollo rural, y lucha contra lapobreza en México, como en estudios y programas piloto mas recientes. La sección 3presenta una descripción de las principales características del programa, incluyendo susestrategias y objetivos, sus componentes, la población objetivo y sistemas de focalizaciónque aplica para llegar a ella, y su estructura administrativa y presupuestaria. La sección 4localiza al programa en el marco de otras acciones concurrentes de lucha contra la pobrezarural en México, y evalúa su grado de coordinación con las mismas. La sección 5 analiza elimpacto de PROGRESA en la pobreza monetaria de los hogares y localidadesbeneficiarias, la demanda de servicios educativos y de salud, como de beines de consumo,la eficiencia distributiva del programa, su costo-eficiencia en relación a otros programas desubsidios focalizados implementados recientemente en México y América Latina, yfinalmente el impacto social y político de programa. La sección 6 concluye el estudio conun análisis de las lecciones que ofrece PROGRESA para el desarrollo de nuevos enfoquesconceptuales para abordar la pobreza rural en la región, a partir de las fortalezas ydebilidades identificadas anteriormente. Se incluye además un anexo que describe lasfuentes de información utilizadas.4

52. AntecedentesProgresa ha tenido antecedentes importantes tanto directos, en estudios y programaspiloto que constituyeron insumos explícitos para el diseño del programa, comoindirectos, en programas anteriores de lucha contra la pobreza extrema y desarrollo ruralen México, así como en experiencias de gasto social mas ampliamente. Empezando porlos últimos, podemos identificar tres grandes líneas de acción pública en este ámbito,algunas de cuyas principales limitaciones claramente motivaron el diseño de Progresa:el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), los programas de subsidiosalimentarios, y las acciones amplias en educación y salud.2.1 PronasolPronasol fue el programa principal de lucha contra la pobreza de la administración deSalinas (1989-1994), y es objeto de otro trabajo en el estudio RIMISP-FAO, por lo que melimitaré aquí a un análisis breve de las lecciones que ofreció para Progresa. Aunque laestrecha asociación de este programa con la controvertida figura presidencial que loimpulsó provocó que sus limitaciones se hicieran más evidentes que sus virtudes--enparticular acusaciones de fines políticos mas que compensatorios--esto fue consecuenciatambién de la aparente discrecionalidad y falta de transparencia en la asignación de losrecursos del programa, en ausencia de mecanismos claros de focalización y evaluación deimpacto. De hecho, la falta de información clara y detallada sobre estas asignaciones haimposibilitado, hasta la fecha, una evaluación rigurosa de su impacto. Sin embargo, tantosu diseño, como la evidencia disponible, sugieren dos limitaciones importantes. Primero,dada la ausencia de mecanismos claros de focalización, y la asignación en función de lasdemandas organizadas de las comunidades, no es probable que el programa haya llegadoen forma prioritaria a la población en pobreza extrema, que no es en general en México laque mayores oportunidades organizativas tienen para hacer oír sus demandas. Segundo, suimpacto en las comunidades beneficiarias se vio limitado por la ausencia de una estrategiade inversión integral y prioridades claramente identificadas. En particular, la gran mayoríade los recursos de Pronasol se invirtieron en infraestructura social básica, con un impactoindirecto y más bien incierto sobre el consumo y oportunidades de vida de lascomunidades beneficiarias. Es importante reconocer, sin embargo, algunos legadospositivos de este programa para Progresa.Primero, Progresa ha intentado recuperar parte del carácter participativo dePronasol al condicionar sus beneficios en la corresponsabilidad de los beneficiarios en eluso de los servicios educativos y de la salud. Segundo, aunque Progresa representa uno delos principales programas de lucha contra la pobreza de la presente administración, es unprograma que pretende complementar, no sustituir, las acciones de inversión eninfraestructura básica que Pronasol realizaba. En particular, la gran mayoría de los recursosque este último programa absorbía se han canalizado al Fondo de Aportaciones paraInfraestructura Social (FAIS), un fondo descentralizado dedicado a la inversión eninfraestructura básica. El FAIS se asigna actualmente en forma transparente y focalizada anivel estatal y municipal, y cuenta con un presupuesto aproximadamente dos vecessuperior al de Progresa.

62.2 Subsidios AlimentariosEn contraste con el caso anterior, Progresa si representa un claro esfuerzo de sustitución enrelación a los principales programas de subsidios alimentarios aplicados en México en losúltimos años. En su gran mayoría, estos programas han tenido, hasta recientemente, unaincidencia regresiva en relación a la distribución de los déficits nutricionales en lapoblación. En particular, a pesar de que estos déficits se concentran en el sector rural, lossubsidios alimentarios—legado de una política de abaratamiento de la mano de obraindustrial que se originó en las viejas políticas de sustitución de importaciones--hanfavorecido principalmente a la población en el sector urbano. Esto ha sido consecuencia nosólo del carácter generalizado o universal de algunos de los principales subsidios(notablemente el de la tortilla), sino ademas de que hasta Progresa, aún los subsidiosdirigidos no habían logrado corregir el sesgo urbano ni mejorar su incidencia en formasignificativa. Para ilustrar esto consideremos algunos datos:1) sólo 20% del recientemente abolido y costoso subsidio generalizado ala tortilla—cuyo consumo en el sector rural es mayoritariamente por auto-abasto--beneficiaba a los tres deciles inferiores (Levy y Dávila 1999),2) la cobertura de las tiendas subsidiadas Diconsa, uno de los principales esfuerzospara corregir el sesgo urbano que sufrían aún los subsidios focalizados (como Tortibonospara tortillas, y Liconsa para leche), es de 70-80% para localidades urbanas, pero sólo de1% (12%) para localidades de muy alta marginación de menos de 100 (100-499)habitantes—el universo principal de Progresa (Levy y Dávila 1999),3) agregando el conjunto de los principales programas focalizados de subsidiosalimentarios en México a principios de esta década (Diconsa, Liconsa, Tortibonos,IMSS/Solidaridad, SSA, y DIF) mas del 50% de los subsidios se concentraban en laCiudad de México, que sólo contribuía en un 7% a la población infantil con gradosmoderados y severos de desnutrición en el país, mientras que sólo 15% llegaban al surestede México, con mas del 50% de la población infantil desnutrida (Banco Mundial 1991).La reciente (Presupuesto Federal 1999) eliminación del subsidio generalizado a la tortilla,y la focalización de los recursos liberados por medio de Progresa, entre otros programasdirigidos, ha tenido un efecto dramático en la incidencia de los subsidios alimentarios enMéxico, como veremos abajo (sec. 4).2.3 Educación y SaludFinalmente, se ha reconocido en años recientes en México como en otros países de laregión que, a pesar de niveles importantes de gasto público en educación y salud, y encontraste con regiones con un grado comparable de desarrollo económico (como el EsteAsiático), persisten brechas importantes en materia educativa y de salud, tanto en elagregado, como, especialmente, entre grupos poblacionales. En el caso de educación, en1994 sólo el 63% de la población en áreas urbanas en México entre 15 y 19 años habíacompletado la educación básica (ENIGH 1994). En el caso del sector rural, sin embargo,esta proporción alcanzaba apenas el 25%. A pesar de que la educación básica en México esgratuita y obligatoria, en este sector observamos un aumento importante en la deserciónescolar despues del último año de primaria, a los 11 o 12 años de edad, para unaincorporación temprana a actividades productivas dentro o fuera del hogar. Un objetivo

7principal de Progresa es revertir esta tendencia rural de “desahorro” en capital humanobásico.En el caso de salud, persisten brechas de hasta 20 años en expectativas de vidaentre los municipios más pobres y los mas ricos del país, así como perfilesepidemiológicos característicos de condiciones de pobreza extrema (enfermedadesinfecciosas, nutricionales, y perinatales) al mismo tiempo que se presenta una transiciónincipiente hacia problemas de salud asociados a altos niveles de desarrollo (Lozano yZurita 1998).Aunque estas disparidades están fuertemente asociadas a disparidades económicasentre los hogares, se ha reconocido también en años recientes que los esfuerzos públicospara corregirlas no han tenido el impacto compensatorio deseado. Así, el último proyectode presupuesto de la federación postula explícitamente la necesidad prioritaria de"programas dirigidos a regiones y grupos sociales que por su dispersión geográfica ycondiciones de marginación no se benefician de manera homogénea…de las accionesamplias de la política social". 2 Como en el caso de los subsidios alimentarios, sin embargo,es importante notar que esta falta de acceso no obedece únicamente, o aún principalmente,a restricciones geográficas y económicas en la demanda, sino a un importante sesgocentralista, urbano, y regresivo acumulado durante varias décadas en la oferta pública deservicios de educación y salud en México (Aspe y Beristain 1984). Por ejemplo, del gastopúblico total en educación, un estudiante perteneciente a los dos deciles superiores deingreso recibe el doble que uno del decil inferior (Banco Mundial 1998). En forma similar,el gasto per capita en servicios de salud para la población cubierta, principalmente en elsector formal de la economía (alrededor del 50% de la población total), es cuatro vecesmas que para la población no cubierta, y diez veces mas que para los miembros más pobresdentro de este grupo, servidos por el sistema IMSS-Solidaridad (Frenk, 1997). Comoveremos en la sección 4, Progresa es parte de una estrategia mas general de apoyosdirigidos que intenta contrarestar estas limitaciones del gasto social amplio.2.4 Antecedentes DirectosA finales de la última década se dio una convergencia en los principales organismos yforos internacionales sobre una estrategia contra la pobreza extrema centrada en inversiónen capital humano básico, focalizada sobre los grupos más pobres, y tomando en cuenta lascomplementariedades a este nivel de carencias entre educación, salud, y alimentación(Banco Mundial 1990, PNUD 1990). En el caso de México, esta estrategia fue formuladaexplícitamente a principios de la presente década en un trabajo del Banco Mundialrealizado por Santiago Levy, que propone “la provisión simultanea de un paquete básicode educación, alimentación y salud que aproveche las complementariedades entre estasnecesidades” (Levy 1991, 58ff). Al integrarse en la administración de Zedillo (1994-2000)como Subsecretario de Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Levyjuega sin duda un papel central en la inspiración y diseño de Progresa.Es interesante notar que existe una diferencia importante entre la propuesta originalde Levy de crear lo que llamo “Centros de Atención para la Pobreza Extrema”, o CAPEs,y Progresa--mas allá del nombre desafortunado de la primera propuesta, tanto para elproblema de estigma, como por la necesidad sugerida de crear una nueva red de centrospara la oferta centralizada de los servicios del programa. El primer esquema se enfocaba2 Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1999,Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto, IV.4.

8principalmente en los componentes de alimentación y salud, con el de educación entendidomas como un insumo para estos que como un objetivo en sí mismo. Un precedenteimportante para un esquema de este tipo fue un programa pilóto de ampliación decobertura de servicios de salud, el Programa de Atención de Servicios de Salud para laPoblación Abierta (PASSPA), que ahora es el Programa de Amplaición de Cobertura(PAC). En el caso de Progresa, sin embargo, la educación es el componente central, comoes claro de la formulación del objetivo de integralidad "para que el aprovechamientoescolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición..." (ver abajo, sec. 3.2). Estecambio fue afortunado, ya que le da al programa mas claramente el carácter de inversiónen la generación de activos productivos, además de apoyo para la formación decapacidades básicas y el consumo de bienes prioritarios. Aunque la salud básica y lanutrición representan también activos productivos, es probable que en las condicionesactuales del país no constituyan directamente una restricción tan relevante como laeducación al acceso a mejores oportunidades productivas.Un antecedente más inmediato del Progresa fue la implementación de un programapiloto y su evaluación en la ciudad de Campeche. En este ejercicio se experimento contransferencias monetarias condicionadas a la asistencia a centros de salud en forma similara Progresa, pero basado en un sistema de tarjetas electrónicas que permitirían no sólollevar un control computarizado de las mismas, sino también condicionar el uso de losrecursos monetarios al consumo de alimentos y bienes básicos. Aunque nunca se dieron aconocer públicamente los resultados de este proyecto, el esquema de las tarjetas no seaplicó en Progresa por el evidente problema de extender la tecnología al medio rural.A pesar de estos antecedentes, Progresa inició como el principal programa de laadministración de Zedillo sólo a mediados de su periodo, después de un largo proceso deplaneación y revisión--que incluyó las siglas del programa que originalmente se dio aconocer como PASE--y el levantamiento de la primera ENCASEH en 1996.

93. Descripción de PROGRESA3.1 Estrategias y ObjetivosPROGRESA tiene cinco "objetivos fundamentales" (CONPROGRESA 1999a, 8):1. Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de lasfamilias pobres, particularmente de la población más vulnerable, como son los niños,niñas y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, mediante servicios suficientesy de calidad en materia educativa y de cuidado de la salud, así como ayudasalimentarias.2. Integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no sevea afectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes, ni porque sevean en la necesidad de realizar labores que dificulten su asistencia escolar.3. Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sushijos completen la educación básica.4. Inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos losmiembros de las familias en favor del beneficio que significa para los niños y losjóvenes mejorar su educación, salud y alimentación.5. Promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de PROGRESApara que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias delas localidades donde opera, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitariasen acciones similares o complementarias al Programa.Los Lineamientos de Progresa identifican los siguientes principios estratégicos(CONPROGRESA 1999a, 9-14):a) Focalización: "asegurar que beneficien a quienes más lo necesitan, no destinarlos aquienes reciben otros apoyos...asegurar que no se dupliquen los beneficios" (p. 9)b) Transparencia: "procedimientos rigurosos, objetivos e imparciales, homogéneos anivel nacional, así como verificables y auditables...respeto del Programa a laspreferencias políticas de las personas, así como a las costumbres y característicasculturales de las comunidades".c) La Familia como ámbito y unidad de acciónd) Enfoque de género: "Progresa promueve la igualdad de género y busca potenciar a lasmujeres..."(p. 10).e) Corresponsabilidad, en cuatro rubros (p. 42):1) inscribir a los niños menores de 18 años en las escuelas de educaciónprimaria o secundaria y apoyarlos para que asistan en forma regular aclases y mejoren su aprovechamiento,

102) registrarse en la unidad de salud que les corresponda y cumplir con lascitas periódicas...para seguir las acciones del Paquete Básico deServicios de Salud,3) asistir a las pláticas mensuales de educación para la salud, y4) destinar los apoyos monetarios para el mejoramiento del bienestarfamiliar, en especial la alimentación de los hijos y para suaprovechamiento escolar.Los primeros tres rubros condicionan los apoyos, y lo hacen en forma separable: esdecir, es posible dejar de recibir los apoyos educativos sin dejar de recibir los alimentarios,y viceversa. El uso de los apoyos monetarios no esta condicionado ni es verificado.f) Ayuda estructural mas que asistencial: "...busca primordialmente aumentar lascapacidades básicas...aumentar la productividad...propicia la movilidad social"(p. 11)g) Apoyo comunitario y de autoridades locales: en "trabajos de campo para identificar alas familias beneficiarias, para efectuar las asambleas de incorporación al Programa...lainstalación de módulos de entrega...asumiendo el papel de Contraloría Social".h) Enfoque integral: los "efectos de [educación, salud, y alimentación] se multiplican ypotencian recíprocamente por las interrelaciones positivas que los vinculan".i) Complementariedad con otros programas.j) Coordinación: entre niveles de gobierno (vertical) y dependencias federales(horizontal),k) Seguimiento y evaluaciónAunque no se hace referencia a ello en estos puntos, en un documento de presentaciónanterior se menciona que el programa busca también “complementar el ingreso demillones de familias en México que viven en condiciones de muy alta marginación”(Progresa 1998, p.5). Finalmente, en el largo plazo “el objetivo más importante delPrograma es romper con el circulo vicioso, transmitido de generación en generación, dedesnutrición, morbilidad, alta mortalidad infantil, alta fecundidad, deserción escolar ycondiciones de vida insalubres” (Poder Ejecutivo Federal, 1998, IV.47-8).3.2 ComponentesPara realizar estos objetivos, el programa ofrece servicios y transferencias en sus trescomponentes de educación, salud y alimentación (Cuadro 1). El componente educativoincluye becas y útiles escolares, y se ofrece a todos los menores de 18 años en las familiasbeneficiarias, que asistan del 3º grado de primaria al 3º de secundaria en escuelas públicasprimarias y secundarias de modalidad escolarizada. Las becas son de montos rápidamentecrecientes por grado académico—3.3 y 3.8 veces mayor, para hombres y mujeresrespectivamente, para el último que para el primer año becado--y en los tres grados desecundaria el monto es superior para las niñas en un 8%, 10%, y 16% respectivamente.Este patrón se motiva en la observación en la población rural marginada de índices dedeserción correspondientemente crecientes en estos grados, y especialmente acentuados

11para las mujeres (en la sec. 5.2.A consideramos la pertinencia de este fundamento). Losapoyos para útiles escolares se entregan en forma monetaria o en especie en cada ciclo deprimaria (al inicio y mediados) y secundaria (sólo al inicio), y su monto también es masalto en el segundo nivel. Para acceder a las becas es necesario comprobar una tasa deasistencias de por lo menos 85%, y para los útiles es necesario comprobar inscripción yasistencia regular. Se define también un techo máximo de $580 al mes en las transferenciasque los hogares pueden recibir por este concepto ($695 incluyendo el apoyo alimentario),lo que limita posibles incentivos que el programa pudiera generar en decisionesreproductivas, así como desincentivos al trabajo.El componente de salud tiene tres sub-componentes. El primero ofrece de manera gratuitaun Paquete Básico de Servicios de Salud, que incluye 13 acciones:- saneamiento básico a nivel familiar- planificación familiar- atención prenatal, del parto y puerperio, y del recién nacido- vigilancia de la nutrición y el crecimiento infantil- inmunizaciones- manejo de casos de diarrea en el hogar- tratamiento antiparasitario en las familias- manejo de infecciones respiratorias agudas- prevención y control de la tuberculosis pulmonar- prevención y control de la hipertensión arterial y la diabetes mellitus- prevención de accidentes y manejo inicial de lesiones- capacitación comunitaria para el autocuidado de la salud- detección y control del cáncer cérvico uterino.El segundo sub-componente es de prevención y atención de la desnutrición, e incluye unprograma de vigilancia nutricional por medio de medidas antropométricas y educaciónalimentario-nutricional en visitas programadas al centro de salud, y la entrega gratuita desuplementos alimenticios para niños y niñas de entre 4 y 24 meses de edad, y de entre 2 y 4años que presenten algún grado de desnutrición, y mujeres embarazadas y en lactancia.Estos suplementos aportan 100% de los micronutrientes diarios, y 20% de las necesidadescalóricas. El tercer sub-componente de salud es un programa de 25 sesiones educativaspara las titulares de las familias beneficiarias, que complementan los mensajes educativosdurante las consultas.Finalmente, el componente alimentario es una transferencia monetaria mensual fija porfamilia beneficiada, condicionada a la asistencia a las visitas programadas y sesionesinformativas de salud, pero no al gasto de esta transferencia en alimentos u otros bienesbásicos.El siguiente cuadro resume los componentes, sus condicionantes, y los servicios o montosde trasferencias que implican.

12EducaciónSaludAlimentaciónCuadro 1: Componentes, Servicios, y CondicionantesComponentesCondicionantesServicios/Transferencias (mensuales,pesos, Enero-Junio 1999)GradoPorNiñoPorNiñaBecasUtilesAtención SaludPrevenciónDesnutriciónEducaciónMenores 18 años,85% asistencia,Techo máximo de$580/hogar/mesRegistro en Unidadde SaludAsistencia mensual aU SaludAsistencia aServicios de Salud ySesiones InfoPrimaria 3º 754º 905º 1156º 150Secundaria 1º 220 2352º 235 2603º 245 285Primaria 135 (ciclo)Secundaria 170 (ciclo)Paquete BásicoSuplementosAlimenticiosSesiones Info115 (Familia)3.3 Población Objetivo y Mecanismos de FocalizaciónLa población objetivo de PROGRESA es la población en condiciones de pobrezaextrema, medida en terminos multidimensionales, la gran mayoría de la cual en Méxicose localiza en el sector rural, con una gran dispersión territorial. Para seleccionar a lasfamilias beneficiarias Progresa aplica dos mecanismos de focalización en formaconsecutiva, primero para seleccionar localidades marginadas, y segundo paraidentificar a los hogares pobres dentro de estas localidades. Existe un tercer filtro, queconsiste en la depuración del padrón por parte de las comunidades mismas en asambleasorganizadas con este fin. La escasa información disponible del efecto de este últimomecanismo sobre el padrón final de beneficiarios sugiere porcentajes muy pequeños decasos disputados, por lo que consideraremos este mecanismo sólo en relación a suefecto sobre las relaciones sociales al interior de las comunidades (sec. 5.5).3.3.1 Selección y Orden de Incorporación de LocalidadesPara la selección y orden de incorporación de las localidades beneficiarias, el principalcriterio es el ordenamiento de estas por medio de un indicador de marginación. Una vezidentificadas las localidades prioritarias por su grado de marginación, se consideranseleccionables únicamente aquellas que tienen acceso a servicios de educación y salud,

13definido según criterios de distancia precisos (CONPROGRESA 1999a, pp. 17-8).Finalmente, para definir el orden de incorporación de las localidades seleccionables seaplicó un análisis geomático de confluencia y cercanía de este grupo para definir zonasde mayor densidad de marginación. Este procedimiento básicamente eliminó de lasprimeras fases del programa a localidades con menos de 50 y más de 2500 habitantes, ya localidades relativamente aisladas.El indice de marginación se construye por el método de componentes principales apartir de siete variables agregadas del Censo de Población y Vivienda de 1990 y delConteo de Población y Vivienda 1995, que se combinan linealmente, con pesosrelativamente simétricos:% de población analfabeta de 15 años o más% de viviendas sin agua% de viviendas sin drenaje% de viviendas sin electricidad# promedio de ocupantes por cuarto (Censo 90)% de viviendas con piso de tierra (Censo 90)% de población ocupada en el sector primario (Censo 90)A partir de este indicador se estratificaron las localidades en cinco grupos demarginación, entre los cuales las localidades y hogares rurales se distribuyen de lasiguiente manera:Nivel de Marginación Muy Baja Baja Media Alta Muy AltaLocalidades % 4 6.2 14.6 21.2 54Hogares % 7.5 11.4 22.0 25.1 31.6En la primera fase del programa se dio prioridad a los últimos dos grupos, que incluyen76,098 localidades con 14.75 millones de habitantes. Entre estas, 48,501 eranseleccionables según el critrerio de acceso, con 12.05 millones de habitantes. En lasfases posteriores del programa durante 1997 y 1998 se extendió su coberturaprogresivamente a mas comunidades dentro de las regiones originales, y a comunidadesen regiones nuevas, hasta cubrir a finales de 1998 40,728 localidades en 1737municipios y 30 estados. Actualmente (Junio 1999) la cobertura del programa se acercaa las 50,000 localidades, con 2.3 millones de hogares beneficiarios (Cuadros 2, 7, 8), ysegún proyecciones de Progresa al fin del presente año su cobertura podría llegar a 2.6millones de familias.Cuadro 2: CoberturaAño Hogares Localidades Municipios Estados(millones)1996 0 3461 202 91997 0.4 12,483 685 141998 1.9 40,728 1737 301999 2.3 50,000 aprx. 31

143.3.2 Selección de HogaresPara seleccionar a las familias beneficiarias, Progresa levantó un censo de todos loshogares en las localidades seleccionadas para el programa. Esta es la Encuesta deCaracterísticas Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH 1996, 1997, 1998), quecontiene información demográfica, educativa, étnica, económica (incluyendo vivienda,bienes durables y activos, además de ingresos), migratoria, y de acceso a programassociales y servicios de salud. A partir de esta base, se obtiene un sistema de puntajes dela siguiente manera. Primero se hace una partición preliminar de los hogares entrepobres y no pobres comparando su ingreso mensual per capita (tomando en cuentacomo trabajadores sólo los mayores a 15 años de edad) con una línea de pobrezaextrema basada en el costo de la Canasta Normativa Alimentaria definida por laCoordinación General del Plan Nav¡ciaonal de Zonas Deprimidas y GruposMarginados (COPLAMAR), y comunmente utilizada en México para definir la línea depobreza extrema ($320). Segundo, se aplica el método de análisis de discriminantes, enforma independiente para cada región, para identificar las variables socioeconómicasque mejor discriminan entre hogares pobres y no pobres según la primera clasificación.A partir de estas variables se construye un indicador multidimensional que ordena a loshogares por puntaje (de 0 a 100) para clasificarlos entre pobres y no pobres. Así, aunquese usa el ingreso como guía preliminar, el indicador aplicado finalmente esmultidimensional.3.3.3 Características de las Localidades y Hogares BeneficiariosA finales de 1998, de las localidades donde operaba Progresa, la gran mayoría eranlocalidades rurales altamente marginadas (90%), menores de 500 habitantes (75%), conmas de 60% de sus habitantes beneficiarios (86%). Un número significativo (30%) eranlocalidades predominantemente indígenas (50% o más de los hogares).Cuadro 3. Localidades y Hogares Beneficiarios 1998GradoMarginaciónLocalidadesbeneficiariasPoblación residente HogaresbeneficiariosMedio 10.8% 22.5% 17.9%Alto 27.7% 32.1% 33.7%Muy Alto 61.5% 45.3% 49.5%Total 40,728 14,282,867 1,860,000Según el sistema de puntajes de Progresa, aproximadamente 70% de los hogares en laslocalidades rurales marginadas viven en condición de pobreza extrema. La brechamultidimensional entre este grupo y los no pobres dentro de estas localidades se puedeapreciar en el Cuadro 4.

15Cuadro 4Características Pobre No PobreHogar Tamaño 5.4 4.2Niños (0-1, 2-7, 8-17 años) 2.88 1.37Edad Jefe H 44.3 50.4Escolaridad Jefe H 2.9 3.7% Jefe H Indígena 35 23% Jefe H Mujer 10.4 14.1Económicas Trabajadores de 8-17 años remunerados 0.12 0.08Dependencia 3.3 1.7Trabajadores/Hogar 1.6 2.6Ingreso mensual p/perceptor (p/capita) 1044 (256) 1361 (521)Hacinamiento (personas/cuarto) 3.7 2.3% agua entubada 10.8 20.9% electricidad 72.4 90.1% piso tierra 58 28.6% estufa gas 30.7 64.9Hom Muj Hom MujEducación % analfabetismo 15+ H/M 29 43.5 18 31.4% escolaridad 15+ 4 3.4 5.1 4.4% primaria completa 25-39 21.8 13.8 55.6 42.3% en edad escolar que nunca asistieron 7.2 7.75 2.6 2.9% de niños de 15 años que asisten 45 36 64 53% de niños de 16 años rezagados 67 59 50 46% de niños de 13-15 asisten y no trabajan 52 49 69 643.4 Estructura Administrativa y PresupuestoProgresa es un programa federal inter-institucional coordinado por la Secretaría deDesarrollo Social (SEDESOL) a través de la Coordinación Nacional de Progresa(CONPROGRESA), órgano desconcentrado de esta Secretaría, creado por DecretoPresidencial el 8 de agosto de 1997, “con el objeto de formular, coordinar y evaluar laejecución de Progresa” (CONPROGRESA 1999a). CONPROGRESA cuenta con unConsejo, integrado por los titulares de SEDESOL (quien lo preside), de las Secretarías deEducación Pública (SEP), de Salud (SSA), y de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Parael seguimiento de los avances del programa, se constituyó además el Comité de Consejo deCONPROGRESA, integrado por el Subsecretario de Desarrollo Regional de la SEDESOL(quien lo preside), el Subsecretario de Egresos de la SHCP, el Subsecretario de Planeaciónde la SEP, el Subsecretario de Coordinación Sectorial de la SSA, el Subsecretario deAtención Ciudadana y Contraloría Ciudadana de la Secretaría de la Controlaría yDesarrollo Administrativo, y el Coordinador Nacional de Progresa.En la operación del programa participan, a nivel federal, además de SEDESOL, la SEP, laSSA y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), a través del Programa IMSS-Solidaridad. A nivel estatal, los gobiernos de las entidades federativas son responsables de

16los servicios de educación básica y atención a la salud de la población abierta, por lo que loson también de la oferta que utilizan los componentes respectivos de Progresa. Laparticipación de Progresa en las entidades se formaliza por medio de Acuerdos deCoordinación entre los Gobiernos Estatales y el Gobierno Federal. A nivel municipal, lasautoridades municipales nombran una persona adscrita a la presidencia municipal comoenlace entre el municipio y Progresa, y colaboran en la revisión de las localidades aincorporar, la ampliación de la cobertura de servicios de educación y salud, el abasto deproductos básicos, facilitar el levantamiento de la información socioeconómica paraidentificar a las familias beneficiarias, y facilitar la entrega de los apoyos del programa aestas familias.La burocracia empleada directamente por Progresa es mínima tomando en cuenta la escalade sus operaciones, con aproximadamente 380 empleados de tiempo completo a nivelnacional, aunque aumenta significativamente en forma temporal cuando se levantanencuestas para la implementación o evaluación del programa y cuando se integranpoblaciones importantes de hogares. Entre los otros trabajadores que participan en laimplementación del programa, los enlaces municipales son empleados de los gobiernosmunicipales, las Promotoras electas entre las comunidades participan en forma voluntaria,y el personal docente y de salud son empleados de las dependencias responsables de estosservicios. Finalmente, los pagos monetarios están sub-contratados a una empresa privada.Como podemos apreciar del Cuadro 5, mas de dos tercios del presupuesto de Progresa paralos años 1998 y 1999 se transfiere a los beneficiarios en forma monetaria, correspondientesa los apoyos educativo (37%) y alimentario (31%). 90% del rubro educativo--elcomponente principal de Progresa en términos presupuestarios--corresponde a becas, y10% a apoyos para útiles. Se gasta otro 23% en transferencias en especie, quecorresponden principalmente al componente de salud (y parcialmente al de útiles, quepuede también transferirse en especie). De este último, una parte importante (41% en 1998,57% en 1999) corresponde al suplemento alimentario, y la otra a consultas. El costoimputado de las consultas incluye, medicamentos y equipamiento, pero no serviciospersonales, que tampoco se incluyen en el costo del componente educativo.Los costos operativos del programa absorben 8.4% del presupuesto en promedio entre1998 y 1999, pero entre estos dos años se observa una reducción importante en estoscostos de 15.6% a 5%. De estos, los costos asociados al esfuerzo focalizador del programaabsorben la parte más importante (5.7% en 98-99), especialmente en 1998 (11% delprograma), cuando se dio la mayor expansión de cobertura, integrándose 1,456,000hogares nuevos (63% de la cobertura total hasta mediados de 1999). Este proceso explicaen gran medida los costos operativos comparativamente altos para este año. En 1999 loscostos de focalización se reducen a menos de la mitad, y aumentan en cambio en 40% losotros costos operativos. Casi 80% de los costos de focalización corresponden a laidentificación (ENCASEH) de los hogares beneficiarios y su incorporación al programa.El cuadro incluye finalmente una estimación del costo que implicaría extender Progresa enel futuro (2000+) a todos los pobres extremos del país (Subsecretaría de Egresos, SHCP,1998).

17Cuadro 5: Presupuesto de Progresa (Millones pesos de 1999)1997 1998 1999 Total % 2000+Presupuesto* 988.2 3901.9 8302.2 13192.3 22,404Transferencias 3291.3 7885.6 11,176.9 91.6Monetarias 2166.2 6164.0 8330.2 68.3En Especie 1125.1 1721.6 2846.7 23.3Educación 1173.9 3386.7 4560.6 37.4Salud 1125.1 1721.6 2846.7 23.3Ayuda Alimentaria 992.3 2777.3 3769.6 30.9Costos Operativos 610.6 416.6 1027.2 8.4(15.6%) (5%)C. Generales 139.2 198.3 337.5 2.8C. Focalización 471.4 218.3 613.9 5.7C. Identificación** 247.5 74.8 322.3 46.7C. Incorporación 174.5 52.7 227.2 32.9C. Transferencias 49.4 90.7 140.1 20.3Cobertura 404,000 1,860,000 2,300,000 4,574,144Gasto/Hogar/Mes333($)***Transferencias***247Monet//Hogar/Mes*Hemos reasignado 587.6 millones del presupuesto de 1998 a 1999, que según elProyecto de Presupuesto de la Federación 1999 el primero incluía para suplementos yequipamiento de unidades de salud para atender a familias beneficiarias en 1999 (PEF1998).**Basado en un costo de $170 por encuestado de la ENCASEH reportado por Progresa.***Suponemos en esta estimación que la ampliación en cobertura se lleva a cabo enforma homogénea a lo largo del año.Fuentes: Estimaciones propias a partir de PEF 1998 e información deCONPROGRESA.

184. Inserción en la Estrategia de Lucha contra la Pobreza Rural en MéxicoActualmente, la política social en México se divide en dos grandes líneascomplementarias: las “acciones amplias”, que abarcan principalmente educación y saludy absorben el 90% del gasto social, y las “acciones dirigidas”, que incluyen un abanicoamplio de programas dirigidos a grupos vulnerables, que absorben el otros 10% delgasto social, o un poco menos del 1% del PIB. Estos programas han sido agrupados a suvez en los Proyectos de Presupuesto de la Federación recientes en tres grupos deacciones complementarias en el ataque a la pobreza: desarrollo en capital humano,desarrollo en capital físico, y oportunidades de ingreso. El siguiente cuadro presenta lasparticipaciones presupuestales de estos grupos (como porcentaje del gasto social), juntocon los principales programas que los integran (como porcentaje del total de programasen el mismo rubro de acciones dirigidas). Para Progresa y programascomplementarios/sustitutivos en el área de capital humano indicamos además latendencia presupuestal reciente.AccionesDirigidasDesarrollo deCapitalHumanoDesarrollo delCapital FísicoOportunidadesde Ingreso%GastoSocial4.73.51.8Cuadro 6: Acciones DirigidasProgramas%AccionDirigidaVar %98-99Progresa 35.8 72.1Alimentarios: Desayunos escolares (INI, DIF), 25.6 -10.1Abasto productos básicos (LICONSA,DICONSA, Fidelist)Salud: PAC, IMSS-Solidaridad, SS Jornaleros 18.6 -7.1Educación: Conafe, INI 19.6 -5.6Fondo de Aportaciones para la Infraestructura 86.8Social (FAIS)Agua y Alcantarillado,13.2Telefonía y Caminos RuralesPrograma de Empleo Temporal (PET) 47.2Otros Programas del Ramo 26 52.8Es importante reconocer que este esquema representa una esfuerzo de racionalización expost de una multiplicidad de programas de orígenes independientes y objetivos muydiversos, mas que una agrupación de programas complementarios en una estrategiaintegral, coordinada y compacta de lucha contra la pobreza en México. Sin embargo,podemos identificar una estrategia relativamente clara en este sentido, expresada endocumentos oficiales (Programa Nacional, Presupuestos), y “revelada” en lasprioridades presupuestales recientes en este campo. Esta estrategia incluye treselementos principales:a) Integralidad,b) Focalización, yc) Transparencia.El primer objetivo se refleja en la reclasificación complementaria de los programas, queaunque ex post es indicativa de la importancia que se ha dado a este objetivo, y porsupuesto en el diseño y rápido crecimiento de Progresa. Los otros dos objetivos han sido

codificados como ley en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para1999 (Art. 68, 73 y 12 Trans), que requiere una mayor transparencia y eficiencia en laasignación de los recursos públicos, y exige de todos los programas dirigidos ladefinición y publicación en el Diario Oficial de la Federación de los criterios defocalización y fórmulas aplicados en la asignación de sus recursos. Su aplicaciónpráctica más clara antes de esta ley se ha dado en los dos programas dirigidos másimportantes en términos presupuestales, el FAIS y Progresa, que actualmente absorbenen conjunto casi la mitad del gasto social dirigido. El FAIS es uno de varios fondosdescentralizados creados en 1998 en un ramo presupuestal común (Ramo 33), conmontos globales y reglas de asignación definidos en forma transparente. Desde sucreación como programa descentralizado en 1996 (llamado entonces Fondo deDesarrollo Social Municipal) como heredero principal de los programas de inversión eninfraestructura social básica que conformaban la parte principal de Pronasol (Ramo 26),el FAIS es además el único entre estos fondos asignado entre los estados, como entre losmunicipios, en forma (parcialmente) focalizada.Para analizar el papel que juega Progresa en este contexto consideraremos cuatroaspectos diferenciadores principales: programas dirigidos vs. amplios; dirigidos apoblaciones en condiciones de pobreza extrema (rurales) vs. urbanos; de desarrollo decapital humano vs. capital físico u oportunidades de ingreso; de inversión en demandavs. oferta de servicios que contribuyen al capital humano.En términos de los primeros dos elementos, Progresa contribuye a unareasignación importante de los subsidios públicos en el caso del componentealimentario, como puede aprecisrse del siguiente cuadro.19AccionesCuadro 7Subsidios Alimentarios(%)1995 1999Urbano 68.9 24Rural 31.1 76Amplias 61.5 5Dirigidas 38.5 95Fuente: Poder Ejecutivo Federal 1998.La reasignación a favor del sector rural, consistente con la distribución sectorial de lapobreza y desnutrición en el país, refleja cambios en los dos elementos mencionados,con Progresa como el principal programa beneficiario de los recursos liberados: a) unareducción muy importante de los subsidios generalizados--en particular, la eliminacióntotal del subsidio a la tortilla--y b) una reducción de los otros subsidios dirigidos, quebeneficiaban principalmente a poblaciones urbanas (Cuadro 6), especialmente Diconsay Liconsa que entre 1997 y 1998 se redujeron en 36% y 18%, respectivamente.La relación sustitutiva entre Progresa y estos programas esta codificada explícitamenteen los lineamientos del primer programa. Estos estipulan por un lado, que “losprogramas de Abasto Social de Leche y de Tortilla no proporcionarán sus apoyos entre

20las familias beneficiarias de Progresa” y por el otro, que también “usarán los mismoscriterios y metodología de identificación de beneficiarios que Progresa”. 3Observamos también que la expansión de Progresa esta acompañada por reducciones enlos otros programas de subsidios dirigidos en sus otros dos componentes, educación ysalud (Cuadro 6). Al contrario de los subsidios alimentarios, sin embargo, algunos delos principales programas en estos rubros son complementarios a Progresa, al estardedicados a ampliar y mejorar la oferta de estos servicios. Los presupuestos reportadospara estos programas han aumentado en los últimos años, como es el caso en particularde Conafe, IMSS-Solidaridad y PAC. Esto significa que la reducción presupuestal enlos programas dirigidos en educación y salud en su conjunto se refleja principalmenteen otros programas sustitutos, como los programas del INI y DIF.Dada la magnitud del gasto amplio en educación y salud, el impacto de Progresa y losotros programas dirigidos sobre la proporción de los recursos asignados en formadirigida en estos rubros es comparativamente marginal. Tomando en cuenta el conjuntode programas para el desarrollo de capital humano, en 1999 apenas el 4% del gastoeducativo y 3% del gasto en salud se asigna en forma dirigida hacia los sectores con lasmayores carencias respectivas de la población. Esto no debe sorprender, ya que aunqueel presupuesto de Progresa creció en un 72% entre 1998 y 1999, esto representa apenas1.7% del gasto social (menos de 0.17% del PIB).Las otras dos dimensiones relevantes para entender la inserción de Progresa en laestrategia más amplia de lucha contra la pobreza en México se refieren a suespecialización en el desarrollo de capital humano, y dentro de este rubro, su dedicaciónprincipal a fortalecer la demanda. Hay que observar antes que nada que aunque laexpansión de Progresa ha dado una mayor importancia al rubro de capital humano en elgasto dirigido, se ha seguido básicamente una estrategia que intenta balancear los tresrubros complementarios de acciones dirigidas, cada uno representado por uno de los tresprincipales programas en términos presupuestarios (como proporción del total deacciones dirigidas): FAIS (31%), Progresa (17%), y PET (8%). Mas allá de estebalance, sin embargo, la estrategia no parece estar fundamentada en un estudiocomparativo del costo-eficiencia de cada programa (mucho menos, por supuesto, en unaevaluación de sus sinergias dentro y entre los tres rubros), aunque la factibilidad de unestudio de este tipo se incrementara en el futuro gracias a las nuevas condiciones detransparencia requeridas de los programas dirigidos. Un reto más inmediato quepriorizar los distintos programas en forma precisa, es asegurar su consistencia ycomplementariedad general. Progresa juega un papel importante en esto mas allá de laracionalización que ha impuesto a los programas que sustituye, por la base deinformación sobre condiciones socioeconómicas que ha acumulado a nivel delocalidades y hogares. Esta base, y los métodos de focalización desarrollados a partir deella para la implementación del programa, constituye un instrumento para lacoordinación del conjunto de programas dirigidos para la lucha contra la pobreza. Estoes especialmente relevante para los programas que son directamente complementarioscon Progresa, en particular los programas de expansión y mejoramiento de la oferta deservicios educativos y de salud. Esto incluye no sólo los programas de Conafe y IMSS-Solidaridad con los que Progresa se coordina actualmente, sino también el FAIS, una3 CONPROGRESA 1999a, XVI, Transición de programas de subsidio actuales para evitarduplicación de apoyos, p.76.

parte importante del cual se usa para infraestructura directa (educativa y de salud) oindirectamente (agua potable y alcantarillado, caminos rurales) complementaria con losobjetivos de Progresa.21

225. Impacto y EficienciaDado el carácter multidimensional de Progresa, y sus objetivos de largo plazo enformación de capital humano, no existe todavía una evaluación completa de su impactoglobal sobre los hogares beneficiarios. Si existen, sin embargo, algunos estudios eindicadores preliminares sobre el impacto inmediato del programa tanto en los ingresos delos hogares beneficiarios y los niveles de pobreza monetaria de las localidadesbeneficiarias, como en la demanda por servicios educativos y de la salud, y los patrones deconsumo.5.1 Ingresos y PobrezaEl promedio de las transferencias monetarias de Progresa por hogar por mes en 1999 es de$247 (Cuadro 5). Esto representa 24% del ingreso promedio mensual de las familiasbeneficiarias ($1010), y 34% de su brecha de pobreza promedio ($718) con respecto alcosto de la Canasta Normativa Alimentaria de COPLAMAR. 4 Para cubrir la brecha depobreza total según esta línea ($19.8 mil millones)--es decir, el monto que sería necesariotransferir al total de hogares beneficiarios para llevar a todos hasta la línea de pobreza--elpresupuesto actual de Progresa tendría que aumentar en un poco mas de 13 mil millones depesos.En un estudio cuidadoso de evaluación de selección de beneficiarios de Progresa(CONPROGRESA 1999b) se ha estimado el impacto de estas transferencias sobre lapobreza en las localidades de Progresa. Este estudio estima el impacto en la incidencia,brecha, y severidad de la pobreza, madidos por la familia de indicadores Foster-Greer-Thorbeck (FGT) con parámetros 0, 1, y 2, respectivamente, comparando la asignación deProgresa (neta de costos de focalización) con una asignación sin focalizar entre o dentro delas localidades (una transferencia homogénea para todos los habitantes en las localidadesde Progresa), y otra focalizada a nivel de las localidades.Cambio % en PobrezaCuadro 8P(0)(Incidencia)P(1)(Brecha)P(2)(Intensidad)Nivel de pobreza ex ante 0.5200 0.1514 0.0588Sin Focalización -9.25 -15.94 -20.11Focalización por Localidad -8.51 -21.61 -30.99Focalización Progresa -8.16 -23.61 -34.52Fuente: CONPROGRESA (1999b)Es claro que los indicadores P(1), que toma en cuenta la brecha promedio de pobreza, yespecialmente P(2), que da un peso mayor a las brechas mas profundas, son las normas deevaluación de impacto relevantes dados los objetivos de pobreza extrema de Progresa. Elhecho de que el impacto en la pobreza aumente significativamente en términos de estosindicadores, mientras que el impacto sobre el número de pobres se reduce al aplicar estos4 Esta línea es inferior al ingreso que corresponde a la línea finalmente desarrollada por Progresamediante análisis discriminante.

23mecanismos, refleja la prioridad que asigna el programa a llegar a los más pobres, más queal mayor número de pobres, pero indica también la magnitud de estas brechas en relación alos recursos de que dispone el programa.5.2 Demanda de Servicios Educativos, de Salud, y Bienes de ConsumoA. EducaciónUno de los objetivos principales de Progresa es contribuir a revirar la tendencia dedeserción del sistema educativo en localidades rurales marginadas al completar laeducación primaria. Según los datos de Progresa, en 1997 menos de la mitad de losgraduados de primaria en estas localidades ingresaban a 1º de secundaria. Esto esconsistente con la observación hecha arriba a partir de la ENIGH 1994 de que sólo 25% delos jóvenes entre 15 y 19 años en estas áreas ha completado la educación básica, contra63% en áreas urbanas. Dos indicadores obvios del impacto de Progresa sobre estastendencias son la tasa de reincorporación de los niños en hogares beneficiarios que noasistían a la escuela, y la tasa de permanencia de niños que si lo hacían en relación contendencias pasadas. La evidencia disponible hasta ahora es limitada, pero sugiere unimpacto estadísticamente significativo en la dirección esperada, aunque tal ves aún no de lamagnitud deseda.Según datos para el periodo enero-junio 1998, 87.6% de los hogares beneficiarios conniños elegibles para becas (entre 3º de primaria y 3º de secundaria) cumplieron lacondición de 85% de asistencia. Las tasas de asistencia muestran una tendencia consistentecon el aumento de las becas, con el mínimo en 3º de primaria (84.8%, hombres), y elmáximo en 2º de secundaria para mujeres (90.9%). Se observó mayor asistencia parahogares pequeños, con jefe del hogar hombre, un jefe que habla una lengua indígena, yniños que no trabajan.Un estudio reciente de CONPROGRESA (1999c) encuentra un impacto significativo deProgresa en la asistencia a 3º a 6º de primaria de 1.1 puntos porcentuales a partir de unabase de asistencia original de 92%, y para 1º a 3º de secundaria de 8.4 puntos, a partir deuna base de 65%. Aunque por el primer resultado podría parecer dificil justificar las becaspara los niveles de primaria, hay que tomar en cuenta que aún a los 9 años de edad, quecorresponde en promedio a 2º de primaria, 18% de los niños pobres ya estan rezagados porlo menos 1 año, contra 9% de los niños no pobres en estas localidades (CONPROGRESA1999d).Entre los niños beneficiarios de Progresa en el ciclo 1998-99 que no asistían a la escuela enel ciclo anterior, sólo 15% en promedio regresó a la escuela. Las tasas de reincorporaciónmas altas se dieron en 1º de secundaria, ya que más del 80% de esta población reportó 6ºde primaria como su último grado aprobado. Aún en este caso, sin embargo, sólo el 27%de los hombres y 24% de las mujeres en hogares beneficiarios regresaron a la escuela.En términos de permanencia, observamos que para la cohorte que terminó 1º de secundariaen el ciclo 95-96, la probabilidad de inscribirse a 2º de secundaria en 96-97 cayó en 9.2%,pero para la cohorte que termino 1º de secundaria en 96-97, esta probabilidad aumento enun 3%.

24Como en el caso de la pobreza monetaria, el efecto mas claro se puede apreciar en elsegmento mas marginado de la población beneficiada. 60% de los niños con apoyos deProgresa están inscritos en telesecundarias. En planteles sin beneficiarios de Progresa, lamatricula permaneció constante en 96-98, pero el numero de alumnos por cohorte deinscripción muestra una tendencia a la baja de 10% en el primer como en el segundogrado. En planteles con beneficiarios del programa, en cambio, la matricula de 98-99 seincrementó en un 12% y 19.5% con respecto a 97-98 y 96-97, respectivamente, reflejandoprincipalmente un aumento de 21% en la inscripción al primer grado.Entre las variables principales que parecen limitar el impacto de Progresa en este campo sehan identificado, clases de primaria grandes, baja educación de los padres, cercanía de unaciudad o capital estatal--que representa oportunidades de trabajo infantil--y distancia de laescuela secundaria mas cercana. (CONPROGRESA 1999c).Ademas de estos factores, es importante considerar el diseño del componente educativomismo. Las proporciones exactas de las becas según grado y genero parecen estarfundamentadas en una consistencia aproximada de su tendencia con las tendenciasobservada en la matricula escolar para estos grupos. Para asegurar un impacto eficiente deeste componente sobre la asistencia a la educación básica, sin embrago, la variableprincipal que debería definir estas proporciones es la elasticidad de la demanda por losservicios educativos públicos en el nivel básico, en función del costo de acceso a losmismos para los distintos grupos. Si el principal componente de este es el costo deoportunidad, como supone el programa, las proporciones entre las becas deberían reflejarla relación entre estos costos por grupos etarios y de género. Aunque es bastante razonablesuponer que estos costos aumentan con la edad para los niños en edad escolar, seríanecesario verificar cuantitativamente si el aumento tiene una pendiente tan fuerte como elaumento de 330% (niños) a 380% (niñas) de las becas entre 3º de primaria y 3º desecundaria. Parece menos evidente, en cambio, que este costo sea mayor para las mujeresque para los hombres en edad escolar. Si el costo de oportunidad fuera de hecho superiorpara los hombres, una asignación simétrica de becas tendría ya un impacto mayor sobre laasistencia de las mujeres, y la asignación actual podría representar una sobrecompensación.El párrafo anterior apunta a un problema mas general que podría limitar en formaimportante el impacto de Progresa en la inversión de capital humano en general, pero eneducación en particular. Dado que las familias beneficiarias fueron seleccionadas por suscondiciones generales de pobreza, y no específicamente por su comportamiento enrelación a las variables que Progresa pretende impactar, es claro que una proporciónimportante de estas familias (del orden de 50%: Cuadro 4), hubieran llevado a sus hijos ala escuela independientemente del programa. Aunque las transferencias que reciben estasfamilias tienen un impacto claro en terminos de su pobreza monetaria—sin embargo estastampoco son óptimas en relación a este objetivo ya que sus beneficiarios tampoco fueronelegidos directamente en función de el—en terminos del objetivo educativo es importantereconocer que estas |+transferencias representan un error de inclusión (en el sentido definido abajo, 5.3).B. SaludProgresa reporta incrementos importantes en el uso de las clínicas IMSS-Solidaridad, quecubren 30% de las localidades donde opera el programa: 24% en consultas, con 700 mil

25consultas adicionales en 97-98 en relación a la tendencia anterior; 30% mas consultas demenores de 5 años; 16.3% mas consultas prenatales de primera vez, contra 3.4% enclínicas sin beneficiarios de Progresa.Por otro lado, sin embargo, en el periodo enero-junio 1998, sólo para la mitad de hogaresbeneficiarios se emitió el apoyo alimentario por contar con registro de asistencia de susmiembros a la unidad de salud. Esto es consistente con los resultados de nuestrasentrevistas en Tlapa (ver anexo), donde las madres asisten a las pláticas de salud, pero noven como una responsabilidad el ir a los centros de salud excepto cuando sus hijos seenferman.Aunque esto sugiere que la asistencia a los centros de salud es la corresponsabilidad masdebil, una encuesta de opinión de Progresa a 7062 mujeres beneficiarias en 320 localidadesindica que esta es de hecho la mas reconocida (71%), seguida por asistencia a las pláticas yasistencia de los niños a la escuela (65%). Si suponemos que la condicion mejorreconocida es la que cambia mas los patrones de comportamiento de los hogares, estopodría confirmar que muchos de los beneficiarios de Progresa que no asistían a los centrosde salud en forma contínua, si enviaban a sus hijos a la escuela independientemente de lasbecas del programa (como expresaron algunos entrevistados en la encuesta de Tlapa).C. ConsumoUna encuesta de Progresa a 6678 familias beneficiadas (comparadas a un grupo de hogaresen condiciones similares aun no incorporados al programa) revela un aumento en el gastomensual del 10%, principalmente dedicado a alimentos (83%), y dentro de este rubro a unamayor diversidad y calidad, principalmente carne, leche, frutas y verduras. Se observatambién un aumento en gasto en ropa y calzado, especialmente para niños. No se reportancambios, por el contrario, en el consumo de tortillas, frijoles, transportes, bebidasalcohólicas, y cigarros.5.3 Eficiencia DistributivaPara una evaluación preliminar de la eficiencia distributiva de Progresa como programafocalizado, consideraremos los siguientes indicadores:a) la incidencia, la proporción de las transferencias del programa que llega a la poblaciónobjetivo,b) la cobertura, la proporción de la población objetivo que recibe las transferencias delprograma,a) los costos operativos, el porcentaje del presupuesto del programa que absorbentodos los costos de su implementación, y no representan por tanto servicios otransferencias en especie o monetarias a los beneficiarios del programa, yb) los costos de focalización, el porcentaje del presupuesto que representan, entre loscostos operativos, los costos que implican la identificación de los beneficiarios, suincorporación al programa, y la provición focalizada de los serviciso y realizaciónde las transferencias monetarias o en especie que les corresponden.

26Cuando la incidencia no es perfecta, y se incluyen entre los beneficiarios de lastransferencias del programa a hogares que no pertenecen a la población objetivo, hablamosde errores de inclusión. Por otro lado, cuando la cobertura no es perfecta, y una parte de lapoblación objetiva queda excluida de las transferencias del programa, hablamos de erroresde exclusión. Estas definiciones dependen del concepto de población objetivo, que debedelimitarse claramente para asegurar la operatividad de los indicadores anteriores. Esto secomplica porque el concepto debe referirse a la población identificada por los objetivos delprograma, no por sus criterios de identificación, ya que en este último caso se eliminaríanpor definición los errores causados por imperfecciones en estos criterios. Sin embargo, hayque tomar en cuenta los siguientes limitantes: a) los objetivos de los programas se definenen general en forma demasiado vaga para este propósito, b) la definición de los criterios deidentificación constituye un esfuerzo de representación precisa de estos objetivos, y c) porla naturaleza misma de este problema de representación precisa de objetivos vagos, existeen general una multiplicidad irreducible de criterios posibles normativamentefundamentables. Dado este grado de indeterminación, una vez identificados los objetivos,sólo parece defendible una evaluación de los criterios de identificación procedural, y nouna evaluación sustantiva. Una evaluación sustantiva define criterios de identificaciónalternativos, y compara las implicaciones de esta definición con la definición del programaen términos de la selección de la población beneficiaria. Una evaluación procedural analizael procedimiento utilizado para llegar a la identificación realizada, sin pretender postularun criterio normativo único y superior (Rawls 1971).Además del problema de identificación, los errores de inclusión y exclusión puedenobedecer a restricciones objetivas que enfrenta la implementación del programa, una vezidentificada la población objetivo. Aunque es común observar en la implementación de losprogramas la incorporación de estas restricciones en los criterios de identificación mismos,es importante mantener clara la distinción conceptual entre objetivos y restricciones. Enparticular, incluiremos aquí por ello las restricciones presupuestales y de oferta en losservicios de educación y salud como limitantes a la cobertura del programa, y no comodeterminantes de la definición de la población objetivo.El único ejercicio riguroso de evaluación de los mecanismos de focalización de Progresahasta la fecha es CONPROGRESA (1999b). Sin embargo, este ejercicio cubre un terrenodistinto al que nos interesa aquí, en el sentido anterior. Por un lado, el análisis de losmecanismos de identificación de Progresa que hace este estudio es sustantivo, al compararla identificación multidimensional de Progresa con una identificación “ideal” alternativabasada en el consumo estimado de los hogares. Aunque esta selección alternativa delindicador de bienestar es sin duda defendible, no es evidente que sea superior a este últimoen términos de sus fundamentos normativos dados los objetivos multidimensionales deProgresa--aunque si lo son algunos elementos que aplica en la función de agregación delindicador, como el uso de escalas de equivalencia para adultos. Por el otro lado, esteanálisis incluye las restricciones objetivas que limitan la cobertura del programa comoparte de los objetivos del mismo, precisamente en el sentido que hemos cuestionado arriba.Nos enfocaremos aquí principalmente en el problema de cobertura, o error de exclusión, yaque aún si el mecanismo de identificación de Progresa es sin duda perfectible, hemos vistoque su impacto sobre la brecha y severidad de la pobreza en las localidades beneficiariasde Progresa es especialmente importante (Cuadro 8), y como veremos parece ser tambienexcepcionalmente costo-eficiente en relación a programas anteriores en México y AL(Cuadro 11).

27Los siguientes cuadros presentan la evolución de la cobertura (CO) de Progresa desde suinicio hasta mediados de 1999, por nivel de marginación (M, A, y MA, denotanrespectivamete medio, alto, muy alto), y sector rural (R) o urbano (U):NivelMargCuadro 9: Cobertura 1997-1998Rural 1997 1998Locals Hogares Localidades Hogares Localidades HogaresCO (mill) CO CO (mill) COM 15,566 1,095,379 164 1 0.01 1 4413 28 0.34 31A 22,062 1,249,049 1,455 7 0.05 4 11,274 51 0.64 51MA 55,737 1,569,075 10,840 19 0.36 23 25,041 45 0.94 60T 93,365 3,913,503 12,459 13 0.4 10 40,728 44 1.9 45Fuente: ENCASEH, CONPROGRESA.Cuadro 10: Cobertura a mediados de 1999NivelMargHogares Pobres P(0) Progresa CO Sin Acceso EA Restantes EPR 1,569,075 1,117,966 71 905,053 81 101,952 9 110,961 10MA U 111,865 78,194 70 52,541 67 2,219 3 23,434 30T 1,680,940 1,196,160 71 957,594 80 104,171 9 134,395 11R 1,249,049 876,220 70 721,401 82 29,154 3 125,665 14A U 280,933 191,767 68 121,135 70,632 37T 1,529,982 1,067,987 70 842,536 79 29,154 3 196,297 18R 1,095,379 494,564 45 383,699 78 24,744 5 86,121 17M U 690,504 264,868 38 83,889 32 2,040 1 178,939 68T 1,785,883 759,432 43 467,588 62 26,784 4 265,060 35R 569,224 96,768 17 16,369 17 80,399 83B U 1,184,897 166,379 14 7,866 5 158,513 95T 1,754,121 263,147 15 24,235 9 238,912 91R 370,586 52,253 14 4,265 8 47,988 92MB U 14,371,332 1,235,165 9 4,913 0 1,230,252 100T 14,741,918 1,287,418 9 9,178 1 1,278,240 99SD R 119,869 3,135R 4,973,182 2,637,771 53 2,033,922 77 155,850 6 476,843 18T U 16,639,531 1,936,373 12 270,344 14 4,259 0 1,663,180 86T 21,612,713 4,574,144 21 2,304,266 50 160,109 4 2,140,023 47EA=error de exclusión por acceso;EP=error de exclusión por presupuesto.Fuente: CONPROGRESA.En 1997, 87% de las localidades incorporadas pertenecían al estrato mas marginado,con una proporción similar en términos de la localización de hogares beneficiarios. Parafinales de 1998, esta proporción se había reducido a 61% en términos de localidades, y50% en términos de hogares beneficiarios, reflejando una ampliación de cobertura másrápida para los dos estratos de relativamente menor marginación. Esto refleja sin dudalos criterios de acceso y regionalización que se usaron para restringir la selectibilidad y(en el segundo caso) orden de acceso al programa. Aun así, para finales de 1998 sehabía integrado a Progresa casi 60% de los hogares en las localidades muy altamente

28marginadas, y 83.2% de los hogares beneficiados del programa habitaban en localidadesaltamente marginadas. Para mediados de 1999, la cobertura de localidades ruralesmarginadas es de alrededor de 80%.Progresa cubre actualmente 50% del total de hogares en condiciones de pobrezaextrema en el país, definidos según los criterios del programa. Una parte pequeña de lamitad descubierta (4%) esta excluida por falta de acceso a servicios básicos deeducación y salud. Aunque este problema puede parecer menor, se trata de 160,000hogares entre los más pobres de los pobres extremos, concentrados principalmente enlas localidades mas marginadas del país, que sin algun cambio en su situación quedaríanpermanentemente excluidos del programa. Por otro lado, aunque la ampliación de lacobertura de los servicios de educación y salud es un insumo complementario críticopara la implementación de Progresa, es probable que no resulte costo-eficiente aún entérminos de lucha contra la pobreza extrema llevar estos servicios a localidades muypequeñas, aisladas, y de reciente formación, para las cuales Progresa podría jugar masbien un papel como incentivo a la migración a localidades donde si tendrían acceso aestos servicios.La gran mayoría de los pobres excluidos del programa son hogares en localidadeselegibles a las que Progresa no ha llegado aún por dos causas: a) la estrategia deampliación gradual de la cobertura basada en densidades regionales, y b) restriccionespresupuestales. Estas incluyen dos tipos de localidades. Las primeras son localidadesaltamente marginadas elegibles, que incluyen actualmente 330,692 hogares,principalmente rurales. Progresa tiene planeado extender su ámbito a todas estaslocalidades para finales del presente año, ampliando su cobertura de las localidadesaltamente marginadas al 100%. El segundo grupo son localidades de mediana o bajamarginación, principalmente urbanos (88%), que aunque tienen porcentajesrelativamente pequeños de hogares pobres y bajos niveles de severidad de pobreza entreestos hogares, por el tamaño mayor de las localidades representan poblaciones pobresmuy importantes: 1,782,212 hogares. Progresa tiene planeado extender su coberturahacia estas poblaciones pobres urbanas a partir del año 2000.Para una evaluación completa de la cobertura actual de Progresa, y una estrategia deampliación de cobertura óptima en términos de los objetivos del programa, sin embargo,sería necesario considerar no solamente la incidencia de la pobreza extrema, sinotambién, y principalmente, su profundidad o intensidad medida en términos de P(1) yP(2). Por ejemplo, Levy (1991) estima para 1984 que las áres rurales concentraban 67%de la pobreza extrema en México medida en terminos de incidencia, pero 76.6% enterminos de severidad (P(2), y Scott y Bloom (1997) estiman para 1992 unaparticipación rural en la pobreza extrema nacional de 72% y 83% en terminos deincidencia y de severidad, respectivamente. Esto sugiere la posibilidad de que elprograma maximize su impacto sobre la pobreza extrema en el país no ampliando sucobertura hacia localidades urbanas hasta cubrir a todos los hogares en condiciones depobreza extrema, sino concentrando los recursos presupuestarios adicionales sobre laparte de esta población en condiciones de extrema profundidad de pobreza,principalmente concentrada en el sector rural. Recordemos que el costo que hemosestimado para elevar el ingreso de todos los beneficiarios que tenía el programa a finalesde 1998 hasta la línea de pobreza ($20 mil millones) es del mismo orden que el costoestimado por la SHCP para extender el programa a toda la población en condiciones depobreza extrema a partir del mismo punto (Cuadro 5). Esto sugiere que una estrategia de

29expansión óptima tendría que atacar los dos frentes de la pobreza—el extensivo y elintensivo—al mismo tiempo (igualando, en teoría, las brechas marginales entre ellos).Este análisis del balance entre el margen extensivo y el margen intensivo en laampliación de la cobertura de Progresa debe aplicarse tambien al otro objetivo centraldel programa, la inversión en capital humano. Si la severidad de la pobreza monetaria essignificativamente menor entre los pobres extremos urbanos, que en los rurales, es aúnmas probable que lo sea en terminos de oportunidades de acceso a capacidades básicas ycapital humano, dada la incidencia sectorial del gasto público en educación y salud enMéxico.5.4 Costo-EficienciaHemos visto que los costos operativos promedio de Progresa para 1998-1999 absorben8.4% de su presupuesto, de los cuales 5.7% son costos asociados a la focalización de lastransferencias (identificación, incorporación, y realización de pagos). En la literaturasobre focalización se asume en general una relación monotónica entre el grado deprecisión en la focalización de las transferencias, y estos últimos costos (Besley andKanbur 1993). Para poner estas cifras en perspectiva, la siguiente tabla comparaPROGRESA con el promedio de los principales programas de subsidios alimentariosimplementados en México en años recientes, el Programa Nacional de AlimentaciónComplementaria (PNAC) de Chile, y un promedio de 30 programas focalizados en añosrecientes en 11 países Latinoamericanos. 5Cuadro 11Progresa Subsidios PNAC ProgramasAlimentarios(México 1991)(Chile) FocalizadosALIncidencia 73.6 18.6 41 42.6Cobertura 50 (73.5) 26.9 94Costos Administr. 2.8 22.5 6 9Costos Focalizac. 5.7 2Transferencias aPobl. Objetivo67.4 14.4 38.5 37.9Apreciamos en primer termino un contraste dramático en eficiencia distributiva entreProgresa y la asignación de subsidios alimentarios que ha imperado en México hastarecientemente. La baja incidencia de los últimos entre los pobres, y sus altos costosoperativos implican que sólo 14.4% de sus recursos finalmente llegaban a la población5 En estas comparaciones usamos las estimaciones de incidencia de CONPROGRESA (1999b), eincluimos en paréntesis las estimaciones de cobertura de la misma fuente. Los datos sobre los otrosprogramas de subsidios alimentarios de México son de Banco Mundial (1991), e incluyen losprogramas de DICONSA, LICONSA, Tortibonos, IMSS/Solidaridad, Nutrición y Salud, y DIF,excepto para costos operativos, que se basa únicamente en LICONSA y Tortibonos. La incidenciade estos programas se refiere a la proporción de hogares con niños severamente, moderadamente, omínimamente malnutridos. Los datos sobre el PNAC y los promedios latinoamericanos son deGrosh (1994). La incidencia y cobertura se refieren al quintil inferior de la distribución de ingresos,que es comparable con el porcentaje de la población identificada por PROGRESA en pobrezaextrema.

30con algun grado de malnutrición. Notese que este resultado es aún mas ineficientedistributivamente que el impacto del subsidio universal a la tortilla mencionadoanteriormente, ya que este tenía una incidencia comparable (20% beneficiaba a los tresdeciles inferiores) sin costos administrativos o de focalización. El contraste en esteúltimo indicador es también importante con los otros programas latinoamericanos.Aunque los costos operativos de Progresa son comparables a la media latinoamericanapara programas dirigidos (8.5 y 11%, respectivamente), la proporción dedicada alproceso de focalización es mucho mas importante en el caso de Progresa, con lo que selogra tambien un grado de focalización superior por peso operativo gastado. De hecho,los costos administrativos del programa, excluyendo el esfuerzo de focalización,representan menos de un tercio del promedio latinoamericano para este rubro.Posiblemente el contraste más interesante que podemos identificar es entre Progresa yPNAC. El primero esta diseñado para maximizar su incidencia sobre los más pobres(minimizar el error de inclusión), mientras el segundo maximiza la cobertura (minimizael error de exclusión). El PNAC es un programa de apoyo a la nutrición infantil y lasalud materna, que ha tenido un impacto importante en la reducción de los niveles demortalidad infantil en Chile, actualmente entre los más bajos de la región. Aunque elprograma es de acceso universal, y de hecho existe desde 1924, su condicionamiento aluso de servicios preventivos de salud y restricción de los puntos de oferta al sistema desalud pública en 1981 bajó la participación del quintil más rico del 60% al 33%. 6 Lacobertura casi completa del quintil inferior se da gracias a que el sistema de saludmismo tiene una cobertura amplia, y de hecho esta focalizado geográficamente parallevar los servicios a las regiones pobres. Además, 50% de los beneficios del programase concentran en los niños en riesgo por medio de un sistema de asignaciones crecientes(Grosh 1994). Mas que la diferencia en escalas (el PNAC tiene 1.24 millones debeneficiarios), la principal restricción para optar por una estrategia de este tipo en elcaso de México es la dispersión poblacional y la cobertura incompleta del sistema desalud pública tradicional.5.5 Impacto Social y PolíticoNo existe un estudio o datos sistemáticos para estimar el impacto de Progresa en lacohesividad, capacidades organizativas o representación política de las comunidadesbeneficiarias, pero podemos aventurar algunas especulaciones dado el diseño delprograma.Al interior del hogar, es probable que la posición de la mujer se haya reforzado, como sepretende en parte al canalizar los recursos hacia la jefa del hogar. En una encuesta deopinión, Progresa encuentra que 70% de las beneficiarias se siente mas seguras, ysolamente 5% se quejaron de un efecto negativo por problemas con su esposo, y menorayuda por parte de sus hijos (CONPROGRESA 1999e).Al interior de las localidades, sin embargo, es posible que el mecanismo de focalizaciónentre hogares tenga efectos negativos en la cohesividad de las comunidades,posiblemente agravados mas que mitigados por el proceso de participación comunitaria6 En los 70's el peograma se ofrecía también en empresas, fábricas y oficinas gubernamentales, yen el periodo de Alende se extendió a niños hasta los 14 años de edad.

31en la confirmación y refinación del padrón de beneficiarios. Aunque no disponemos aúnde evidencia sistemática sobre esto, existe evidencia anecdótica de que muchos de loshogares no beneficiarios perciben su exclusión del programa como arbitraria mas quecomo el resultado justo de un análisis objetivo de sus condiciones socioeconómicas enrelación a los beneficiarios. Esta es tambien la opinión de algunas de las promotorasentrevistadas para este estudio en Tlapa, que consideraban que estaban incluidos en elprograma hogares no pobres.La tasa marginal de casos disputados en las asambleas comunitarios no reflejanecesariamente una alto grado de consenso comunitario sobre el padrón identificado porel sistema de puntaje de Progresa. Por un lado, parece evidente que en comunidadespequeñas pocos estarían dispuestos a abogar por la exclusión de algun hogarbeneficiario; por el otro, en una tradición cultural de conformismo es tambien probableque pocos de los exlcuidos intenten generar un consenso a favor de su inclusión ante laasamblea comunitaria, aún asumiendo que participaron en la misma.El programa tambien tiene el efecto colateral de poner a algunos miembros de lascomunidades en posiciones de poder de fácil abuso. Este es el caso en particular de laspromotoras, y de los maestros y personal de salud responsables de reportar elcumplimiento de las condiciones de corresponsabilidad por parte de los beneficiarios.Nuestras entrevistas de Tlapa sugieren que esta concentración del poder se agravaporque algunas promotoras tienden a ser tambien maestras o enfermeras, por ser las mascapacitadas.Por otro lado, el impacto de Progresa sobre los gobiernos municipales no parece sermuy importante, ya que su papel se reduce al de enlace entre la representación estataldel programa y las comunidades, sin responsabilidades mas propositivas.Finalmente, como hemos visto, uno de los antecedentes que han motivado el esfuerzoen objetividad, transparencia y rendición de cuentas en las asignaciones de recursos delprograma ha sido la reputación político-electoral que han legado programas pasados delucha contra la pobreza en México, especialmente Pronasol. Desafortunadamente yparadójicamente, sin embargo, el bajo perfil que por esta razón ha mantenido elprograma en los medios--en contraste otra vez con Pronasol--no sólo ha limitado sureconocimiento, o aún conocimiento ante la opinión pública, sino que lo ha hechovulnerable, por esta ignorancia misma, el reciente precedente de Pronasol, y su rápidocrecimiento coincidente con el cíclo electoral, a sospechas de motivaciones politicoelectorales.La tardía implementación del programa a mediados de la presenteadministración significa tambien que tendrá sólo tres años para legitimizarse ante susbeneficiarios y la opinión pública antes del cambio de gobierno.

326. Conclusión: Lecciones para el Desarrollo de Nuevos EnfoquesProgresa ofrece un modelo innovador para la lucha contra la pobreza extrema rural en AL.La contribución conceptual mas general de este enfoque es reconocer el complejo caráctermulti-dimensional y multi-determinado de la pobreza, y la consecuente necesidad deinstrumentos integrales y complementarios para enfrenrala efectivamente. Aunque losdocumentos de Progresa han enfatizado principalmente la integralidad entre sus trescomponentes--educación, salud, y alimentación--como la principal contribución originaldel programa, son por lo menos tan importantes e innovadores otros dos tipos decomplementariedades. El primero es el enfoque en oportunidades de consumo,capacidades básicas (en el conocido sentido de Sen), y capital humano productivo, comoobjetivos simultáneos, y no alternativos, en la lucha contra la pobreza extrema--conimpactos inmediatos y de largo plazo. El segundo aspecto se refiere a la integralidadpotencial del programa con otros programas de lucha contra la pobreza extrema, masevidentemente con programas que promueven la oferta de servicios educativos y de salud,pero tambien con las otras grandes líneas en la estrategia global de lucha contra la pobreza--inversión en capital físico y creación de oportunidades productivas de ingreso--asi comolas acciones amplias de la política social.

337. Referencias BibliográficasAspe, P. y Beristain, J. 1984, “Distribution of Education and Health Opportunities andServices”, en The Political Economy of Income Distribution in Mexico (Holmes &Meier).Banco Mundial 1990, World Development Report 1990.Besley, T. and Kanbur, R. 1993, “The Principles of Targeting”, en Lipton, M. and vander Graag, J. eds. Incuding the Poor, The World Bank.CONPROGRESA 1998, PROGRESA: Programa de Educación, Salud y Alimantación.__1999a, “Lineamientos Generales para la Operación del Programa de Educación,Salud y Alimentación, Documento de Divulgación.__1999b, “An Evaluation of the Selection of Beneficiary Households in Progresa”,Junio 4 1999, mimeo.__1999c, “Preliminary evidence of the impact of Progresa on school enrollments from1997 and 1998”, Junio 11 1999, mimeo.__1999d, “Características de los beneficiarios de Progresa”, mimeo.__1999e, “Conocimiento y opinión del programa por parte de las titularesbeneficiarias”, mimeo.__1999f, “Nota sobre los Avances del Programa de Educación, Salud y Alimentación”,mimeo.__1999g, “Analisis de las características de los hogares de acuerdo al cumplimiento decorresponsabilidades en los componentes de educación y salud”, mimeo.__1999h, “PROGRESA: A new strategy to alleviate poverty in Mexico”, Documentopresentado en Social Policy Conference, World Bank, Junio 1999.Dávila, E. y Levy, S. 1999, “Dispersión Poblacional y Pobreza”, en Solís y Villagómez,eds. La Seguridad Social en México (FCE).Frenk, J. ed. 1997, Observatorio de la Salud: Necesidades, Servicios, Políticas,FUNSALUD.Grosh, M. 1994, Administering Targeted Social Programs in Latin America: From Platitudes toPractice, The World Bank.Levy, S. 1991, “La pobreza extrema en México: una propuesta de política”, EstudiosEconómicos, 6,1.Lozano, R. Y Zurita, B. 1998, “Tendencias recientes y perspectivas de mediano plazode las necesidades de salud: resultados de la evaluación de años de vida saludables

34perdidos”, presentation in conference on Health Economic: Research Agenda andPublic Policy, CIDE, Mexico, 25 september 1998.Lustig, N. 1998, “La pobreza y el programa progresa”, presentación en Taller CIESAS-PROGRESA.PEF 1998, Poder Ejecutivo Federal Proyecto de Presupuesto de Egresos de laFederación para el Ejercicio Fiscal 1999, Exposición de Motivos e Iniciativa deDecreto.PNUD 1997, Human Development Report.Rawls, J. 1971, A Theory of Justice.Scott, J. 1999, “PROGRESA, Igualdad de Oportunidades, y Dinámicas de lapobreza en México”, presentación en Taller CIESAS-PROGRESA.___y E. Bloom 1997, "Criterios de asignación para la superación de la pobreza enMéxico", Economía Mexicana.Subsecretaría de Egresos, SHCP 1998, “Algunos Aspectos del Gasto Público enMéxico”, Octubre 1998, mome.World Bank 1991, México-Malnutrition and Nutrition Porgrams: An Overview. la2hr(Agosto).World Bank 1998, “Education and Inequality in Mexico”.

35Anexo: Fuentes de Información y EntrevistasLas fuentes de información utilizadas en este trabajo son de cinco tipos:a) documentos oficiales sobre PROGRESA y la estrategia global de lucha contra lapobreza en México,b) trabajos académicos,c) estudios preliminares de impacto de Progresa proporcionados porCONPROGRESA,d) bases de información estadística (ENCASEH),e) entrevistas.Las primeras tres fuentes se detallan en las referencias bibliográficas. Hay que destacaren especial los estudios de CONPROGRESA, parte de un estudio de evaluacióndetallado del programa que inició en Octubre de 1998 y terminara en Diciembre del2000. Las variables incluidas en la ENCASEH se describen en el texto.Se hicieron entrevistas a algunos de los principales responsables de PROGRESA en elámbito federal, a un experto independiente familiarizado con el programa, y afuncionarios municipales, personal de salud, promotoras, y hogares beneficiarios en unacomunidad (Tlapa, Guerrero), estas últimas llevadas a cabo por Jesus Mena Vázquez.Tambien tuve oportunidad de participar en un taller de evaluación interno de Progresa,sobre Operaciones y Costos.Coordinación General de PROGRESA, Secretaría de Desarrollo Social:Daniel HernándezDirector General de Planeación, Evaluación y SeguimientoSusan ParkerAsesora del Director General de PROGRESAHector Hernandez,Director General de Operación.Experto IndependienteBenjamin DavisInternational Food Policy Research InstituteDivision: Food Consumption and Nutrition

36Entrevistas Operatividad PROGRESA: Tlapa, Guerrero.Jesus MenaENTREVISTA AL FUNCIONARIO DEL DIF MUNICIPAL QUE SE ENCARGA DELA OPERACIÓN DE PROGRESA LIC. JESUS SORIANO.ENTREVISTA A LA DRA. AMINSKA INGRITH PERALTA ARMENDARIZ,COORDINADORA DE ENLACE PAC–PROGRESA (PAC=PROGRAMA DEAMPLIACION DE COBERTURA)COLONIA 5 DE MAYO, MUNICIPIO DE TLAPA DE COMONFORTEN EL LISTADO DE PROGRESA APARECEN BENEFICIADAS 121 HOGARESDE UN TOTAL DE 196.ENTREVISTAS:HOGARES BENEFICIADOS 4HOGARES NO BENEFICIADOS 1PROMOTORA 1COLONIA CONSTITUCIÓN, MUNICIPIO DE TLAPA DE COMONFORT.ENTREVISTAS:HOGARES BENEFICIADOS 4PROMOTORA 1RESUMEN DE LA VISITA A TLAPA DE COMONFORTTlapa es un municipio marginado, a pesar del volumen de mercancía que se comerciadiariamente en la cabecera municipal, que es el centro comercial de la sierra deGuerrero. Las colonias que me toco visitar presentan grados de marginación grandes,por ejemplo en la 5 de Mayo en algunas partes es imposible introducir el servicio deagua potable, ya que se encuentra asentada en una zona rocosa, lo que hace muy difícilel acceso, la colonia Constitución esta a las afueras de Tlapa y literalmente esta montadaen un cerro, aunque es mas fácil la introducción de servicios, sigue siendo una zona dedifícil acceso.La politización que sufre el municipio, producto de la lucha entre partidos, hace difícilla operación del programa en las colonias, la gente beneficiada no se da cuenta de lalucha que hay, sin embargo se da la situación de favoritismos por parte de la promotora,que en muchos de los casos es una maestra o una enfermera, por ser ellas las mascapacitadas, en algunos casos dejan de recibir el dinero porque la promotora es la que seencarga de tomar lista por ejemplo, detalles tan burdos como este.Una queja recurrente es que el programa estaba beneficiando a gente que no lo necesita,las dos promotoras que entreviste se quejaron de que gente como maestras o enfermerasestaban en el padrón y gente que estaba en condiciones pobreza no recibe dinero delprograma, se quejan también de que hay niños que no asisten con regularidad a laescuela y siguen recibiendo el beneficio, así como algunas madres (la minoría) que noasisten a las pláticas de salud y reciben el beneficio.

En la visita me encontre con una situación, algunas madres no tienen niños en edadescolar, y reciben beneficios para alimentación para los niños que están de meses o muychicos, estas madres lo único que tienen que hacer es llevar al niño al centro de salud eir a las pláticas de salud, sin embargo, los niños no son llevados al centro de salud sinohasta que se enferman, las madres no sienten la obligación de llevar a los niños a larevisión y solamente esperan que pase la enfermera o el técnico en salud a quesuministre las vacunas a los niños.Hice dos entrevistas a funcionarios, una a el coordinador del programa en el municipio,por parte del DIF municipal, y otra a la coordinadora por parte del sector salud para elPROGRESA en la montaña de Guerrero. La entrevista con el funcionario municipal fueen un ambiente institucional, para él, el programa marcha bien y esta bien el proceso defocalización, en términos generales el programa funciona.Sin embargo, cuando se entrevisto a la funcionaria del sector salud, las cosas fuerondiferentes, para ella el Programa no esta funcionando correctamente, comento que haycomunidades en donde la focalización esta mal hecha, además, y creo que es lo másimportante, ellos no ven al progresa como la panacea en servicios de salud, si hayavances en indicadores como la mortalidad infantil, por ejemplo, ellos argumentan quees por el trabajo de la secretaría en la zona, tienen programas de brigadistas que recorrenla sierra de Guerrero proporcionando vacunas y sueros, además de tratar a las personasde las comunidades regularmente, ya que visitan cada cierto tiempo las diferenteslocalidades. La Dra. Comentó que en algunos casos se llega a amenazar al médico paraque firme los formatos en donde se asienta que las personas de una comunidad hancumplido con la obligación de acudir a las pláticas de salud, para que de esta manerapuedan seguir recibiendo recursos.PRINCIPALES CONCLUSIONES (PROBLEMÁTICA)• No hay información acerca de cómo incluir a personas en el padrón, nunca se hahecho otro censo en las comunidades, las personas que pueden ser beneficiadas porel programa tienen poca o nula información para inscribirse en él, las autoridadesmunicipales y las promotoras no saben exactamente cual es el procedimiento parapoder incorporar nuevas familias o personas de una familia que no están censadas.• Para la secretaría de salud el programa solamente es una ayuda marginal, el trabajode campo es realizado constantemente por ellos, y me toco constatar visitas casa porcasa que hacen enfermeras de la secretaría de salud vacunando niños, esto lo hacencasa por casa o citan a las personas en determinado lugar. La Dra. Aminskamencionó que el paquete básico de salud es idéntico al que ellos proporcionan, conla diferencia que el paquete de la secretaría se ofrece a la población abierta y elprogresa no.• Otra conclusión importante de las entrevistas es acerca de la planeación familiarforzada. Se encontró que en ningún caso se forza a las personas a aceptar laplaneación familiar, todas (las entrevistadas) lo hacen voluntariamente y sin presiónpor parte de el personal del centro de salud. La misma marginación los hace no tenermás hijos, la pobreza en la que se desenvuelven hace que entienden que es muydifícil sostener a más hijos de los que actualmente tienen.• Otra conclusión es que los incentivos económicos no afectan la posibilidad demigración, simplemente porque la gente no quiere moverse de Tlapa, algunos hanllegado de la sierra, con lo que consideran que la migración a Tlapa ya es un logroen si.37

• La mayoría de los jefes de familia (de los hogares entrevistados) trabajan comopeones en el pueblo y gana un promedio de 300–400 pesos a la semana.• Hubo muchas quejas acerca de la focalización, en el caso de la persona nobeneficiada en la Col. 5 de Mayo las condiciones de marginación eran exactamenteiguales a las de las familias beneficiadas, estas personas mencionaron que losencuestadores eran muy jóvenes y tal vez estaban mal capacitados.• La mayoría de las madres coincidieron en que el estímulo económico no es laprincipal causa para mandar a sus niños a la escuela, la gran mayoría afirmo que aunsin el apoyo económico seguirían mandando sus niños a la escuela.• Otra queja recurrente es que personas que ellos (los más marginados) consideranque tienen otro nivel de vida y perciben un salario alto (maestras, enfermeras) sonbeneficiadas por el programa y en cambio familias que viven en condiciones altas demarginación no están en el programa.38