Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América ...

Panorama de la SeguridadAlimentaria y Nutricional enAmérica Latina y el Caribe2010

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en queaparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizaciónde las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), juicio algunosobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudadeso zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o nopatentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferenciaa otros de naturaleza similar que no se mencionan.Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), yno reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organización de la FAO.ISBN 978-92-5-306678-0Todos los derechos reservados. La FAO fomenta la reproducción y difusión parcialdel material contenido en este producto informativo. Su uso para fines no comercialesse autorizará de forma gratuita previa solicitud. La reproducción para la reventa u otrosfines comerciales, incluidos fines educativos, podría estar sujeta a pago de derechoso tarifas. Las solicitudes de autorización para reproducir o difundir material de cuyosderechos de autor sea titular la FAO y toda consulta relativa a derechos y licenciasdeberán dirigirse por correo electrónico a copyright@fao.org, o por escrito al Jefe dela Subdivisión de Políticas y Apoyo en materia de Publicaciones, Oficina de Intercambiode Conocimientos, Investigación y Extensión, FAO, Viale delle Terme di Caracalla,00153 Roma (Italia).© FAO 2010

ÍNDICEINTRODUCCIÓN .....................................................................................................................................................................................1MENSAJES PRINCIPALES .................................................................................................................................................................5CAPÍTULO I – Estado y perspectivas de la SANEl hambre y la malnutrición no se reducen en la región ................................................................................................9Acceso a los alimentos, el “talón de Aquiles” de la SAN en ALC ...........................................................................14Niveles de pobreza en la región ..............................................................................................................................................................14El desempleo y el acceso a los alimentos .............................................................................................................................................17La infl ación y el acceso a los alimentos ..............................................................................................................................................18Las remesas y el acceso a los alimentos ...............................................................................................................................................19Disponibilidad de alimentos: la importancia del comercio en una región abierta ..................................21Producción de alimentos ............................................................................................................................................................................21Comercio de alimentos ...............................................................................................................................................................................22El desempeño comercial durante 2009 ..............................................................................................................................................24La importancia del comercio agroalimentario intra-regional ...............................................................................................25Riesgos y vulnerabilidad: cada vez más presentes .............................................................................................................27Principales amenazas o factores de riesgo de la SAN .................................................................................................................27CAPÍTULO II – Políticas de Seguridad Alimentaria y Nutricionalen América Latina y el Caribe: frente a la crisis y en perspectivaTendencias recientes en políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional ................................37Medidas tomadas en apoyo a la producción de alimentos .......................................................................................................38Medidas tomadas en el ámbito del comercio agroalimentario ..............................................................................................41Medidas tomadas en la gestión de mercados agroalimentarios ..............................................................................................43Protección social .............................................................................................................................................................................................46El manejo de la crisis y las transformaciones en curso: recomendacionesde políticas públicas para la seguridad alimentaria y nutricional ........................................................................48Recomendaciones de política pública ..................................................................................................................................................49Producción, inocuidad, calidad y comercio internacional de alimentos ..........................................................................49Gestión pública en los mercados ............................................................................................................................................................53• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •v

Los programas sociales .................................................................................................................................................................................57Gestión territorial de las políticas públicas ......................................................................................................................................59CAPÍTULO III – La FAO asiste para evitar crisis alimentarias recurrentesLa Iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre ....................................................................................................63FAO contribuye con los países a amortiguar efectos de la crisis ............................................................................63Poniendo a su disposición experiencias para atender emergencias .......................................................................................63Poniendo a su disposición experiencias para atender problemas estructurales ..............................................................65Experiencias y modelos para mejorar la SAN en los municipios ..........................................................................................70Conocimiento y experiencias para apoyar la legislación y formulaciónde políticas y programas para mejorar la seguridad alimentaria ...........................................................................72Legislación sobre la Seguridad Alimentaria y Nutricional .....................................................................................................72ANEXO I .........................................................................................................................................................................................................76BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................................................................77vi• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

SIGLASALCALCSHAUPBIDCEPALCCLACEE.UU.FAOFMIFPHINTAPIBPPCCOCDEOITOMCONGPBIDAPESAPNPMRREDSANSANSFSUEAmérica Latina y el CaribeIniciativa América Latina y Caribe sin HambreAgricultura urbana y periurbanaBanco Interamericano de DesarrolloComisión Económica para América Latina y el CaribeComité Coordinador del Codex Alimentarius para ALCEstados Unidos de AméricaOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFondo Monetario InternacionalFrente Parlamentario contra el HambreInstituto Nacional de Tecnología AgropecuariaProducto Interno BrutoGrupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio ClimáticoOrganización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosOrganización Internacional del TrabajoOrganización Mundial del ComercioOrganización No GubernamentalPaíses de Bajos Ingresos y Déficit de AlimentosPrograma Especial de Seguridad AlimentariaPolítica Nacional Prioritaria para Mujeres RuralesRed de Seguridad Alimentaria y NutricionalSeguridad Alimentaria y NutricionalNormativas Sanitarias y FitosanitariasUnión Europea• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •vii

INTRODUCCIÓNEn el Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional del 2009 se mostró cómo en apenastres años –2006 a 2009– se habían desvanecido los avances logrados en 15 años -entre 1990-92y 2005-07- período durante el cual se redujeron de 54 a 47 millones las personas con hambre enAmérica Latina y el Caribe. A raíz del aumento de los precios internacionales de los alimentos a partirdel 2006 y de la siguiente crisis financiera y económica, en el 2009 el número de personas con hambreen la región se elevó a 53,1 millones de personas, alcanzado los niveles de 1990.Los pronósticos de la FAO para el 2010 indican que en relación al 2009 el total de personas subnutridasen ALC se reduciría en solo 600 mil personas, contabilizando un total de 52,5 millones de personas.Perspectivas de la recuperación económica y la vulnerabilidad a la inseguridadalimentariaAhora, a pesar de la incertidumbre que aún existe respecto a la recuperación de la economía mundial,las perspectivas son más alentadoras para América Latina y el Caribe que en el resto de las regiones delmundo. La CEPAL pronosticaba en julio del 2010 que el crecimiento económico para la región este añosería del 5,2%: una velocidad de recuperación incluso mayor que la comparada con la recuperación queha tenido la región en crisis anteriores (1994-1995; 2001-2004). Sin embargo, detrás de esa previsiónagregada está la gran heterogeneidad regional, con lospaíses deSudamérica cuyas previsiones de miento anual son en promedio de 6% (Brasil 7,6%), los países de Centroamérica en 3,1% y los paísesdel Caribe apenas 0,9% 1 creci-.A pesar de esa recuperación relativamente rápida, las expectativas de la economía internacional en lo queresta del 2010 y para el 2011 no son tan favorables (CEPAL 2010c). 0 A ello contribuye un crecimientomenor a lo esperable de la economía estadounidense, nse, la incertidumbre y el ajuste en algunas economíaseuropeas y una mayor volatilidad en los mercados internacionales. Cabría esperar e que tanto el contextoexterno como las políticas macroeconómicas conduzcan a una desaceleración del crecimiento que comenzaríaa manifestarse durante la segunda mitad del 2010 y derivaría en una reducción de la expansiónde las economías de la región a un 3,8% en 2011.Sobre las perspectivas de oferta y demanda de alimentos, el Informe de la OCDE/FAO 2010-2019 espositivo en cuanto al crecimiento de la producción, comercio y consumo de alimentos, principalmentedebido al crecimiento de los países en desarrollo. Sin embargo, se pronostica también un nivel de preciosmás alto, una mayor preocupación por la volatilidad, ad, y el riesgo de que en algunos países en desarrollo ladisponibilidad de alimentos per cápita no sea suficiente para las altas tasas de crecimiento demográfico.1En el contexto internacional, con la excepción de las economías en transición, América Latina y el Caribe fue la región donde elimpacto negativo de la crisis internacional en la actividad económica se sintió de manera más pronunciada. CEPAL 2010.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •1

Por tanto, los precios internacionales de los alimentos que habían bajado y se habían establecido en unnivel superior al que existía antes de la crisis, muestran una leve tendencia al alza, liderados por el trigo.Si bien no son esperables impactos similares a los de mediados del 2008, el actual contexto de mayor volatilidadhace prever, como comienza a observarse, un aumento de la inflación alimentaria que erosionael poder de compra y mantiene altos los niveles de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.También a diferencia del período inflacionario anterior, el actual encuentra a la región con un mayornivel de endeudamiento público (CEPAL 2010c), por lo que los espacios fiscales parecen reducidospara amortiguar sus efectos con mayor gasto social. Países muy vulnerables a la inseguridad alimentariacomo Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua aumentaron tanto su endeudamiento público enel 2009 que ahora están negociando programas de ajuste con el FMI y previendo reducciones en el gastosocial presupuestado para el año 2011.En esas perspectivas económicas no es posible augurar que la vulnerabilidad a la inseguridad alimentariaque existe en los países, hogares y personas en la región vaya a reducirse en forma significativa, por lo quelas políticas públicas seguirán teniendo un papel fundamental en el futuro inmediato.ALC es la única región del mundo que no ha logrado una significativa reducción delhambre durante el 2010Según las estimaciones de la FAO, después de alcanzarse en el 2009 una cifra de un billón de personascon hambre en el mundo, para el 2010 esta cifra caería a 925.000 personas en el 2010. América Latinay el Caribe es la única región en el mundo en la que la cifra de personas con hambre permanece prácticamenteinalterada entre el 2009 y el 2010 en torno a 53 millones de personas. En cambio, la región deAsia y Pacífico reduce el número de personas con hambre de 658 a 578 millones (una reducción de 80millones de personas) y la región de África Subsahariana lo hace de 251 a 239 millones de personas, unareducción de 12 millones de personas.Existen al menos tres factores que contribuyen a explicar esta situación de persistencia de tan elevadonúmero de personas con hambre en ALC en el año 2010:• La crisis económica, que fue más profunda de lo inicialmente previsto, significó una caída del productointerno bruto de 1,9% en 2009, según cifras de la CEPAL 2 , con sus consecuencias en el empleoy los ingresos de los hogares más vulnerables, prolongando así una crisis alimentaria que tuvo su expresiónmás dramática a mediados del 2008 y que aún no se prevé cuándo podrá ser superada. Aunquetuvo una recuperación en curso (crecimiento estimado del 5, 2 % para el 2010) la recuperacióndel empleo ha sido más lenta y los precios no bajaron a los niveles previos de la crisis, manteniendoelevado el costo de la canasta básica.2En el contexto internacional, con la excepción de las economías en transición, América Latina y el Caribe fue la región donde elimpacto negativo de la crisis internacional en la actividad económica se sintió de manera más pronunciada. CEPAL 2010.2• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

• Los avances en reducción de la pobreza, sin duda importantes, hicieron perder de vista la gran cantidadde personas cuyos ingresos les permitían mantenerse apenas por sobre el valor de la línea depobreza (el método más difundido de medir la pobreza en la región). El alza de los precios de losalimentos, que se han mantenido a un nivel mayor que los que había antes de la crisis, ha significadoun aumento del valor de la canasta básica que mide la pobreza, y por lo tanto que muchas de esaspersonas, consideradas anteriormente no pobres, debían ahora ser sumadas a esa condición.• Muchos países de la región no dispusieron de las capacidades suficientes para enfrentar adecuadamentela crisis, en especial por la debilidad de su institucionalidad pública. Tal como se desprendede la experiencia de los países con mejor desempeño en sus políticas anticrisis, la disponibilidad deun sector público fuerte y con variadas atribuciones marcó la diferencia.Cabe señalar que aunque lo peor de la crisis económica internacional parece haber quedado atrás, susconsecuencias sociales pueden permanecer por mucho tiempo en la región, tal como lo demuestra laexperiencia de la crisis de inicios de los años ochenta, cuando la recuperación económica tardó doceaños y la del nivel de pobreza el doble de tiempo. Sin embargo, tal como lo señala la CEPAL (2009),ello se debió a que los costos de la crisis en esa ocasión recayeron fundamentalmente en los sectoressociales más vulnerables, lo que ahora podría evitarse si los gobiernos optan por políticas que se alejende ese patrón.El informe sobre el Panorama de la seguridad alimentaria y nutricionalEste informe da cuenta de los factores que contribuyen a explicar las cifrasde hambre en la región, lasprincipales amenazas y las medidas de política que lospaíses han tomado para enfrentarlas en el cortoplazo. Es a partir del análisis de los primeros resultados de las medidas de política que se han aplicado 3que en este informe se hacen recomendaciones de políticas públicas con una perspectiva de medio y largoplazo para reducir los niveles existentes de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional.Finalmente, el Panorama presenta ejemplos de experiencias i que la FAOha desarrollado en su asistenciaa los países de la región y que en las actuales circunstancias de la crisis están a disposición de los Gobiernos.Cabe recordar que desde hace más de dos décadas la FAO apoya a los Gobiernos para aumentar laproducción de alimentos en hogares rurales pobres y a reducir la vulnerabilidad a la inseguridad idadalimentaria.Este Panorama, que da cuenta de los resultados s de diversos trabajos elaborados en el último añopor la Oficina Regional de la FAO pretende convertirse en una fuente de consulta que enriquezcael nivel de información y los debates sobre la necesidad de un enfoque más integral de las políticasde seguridad alimentaria y nutricional y de un fortalecimiento de la institucionalidad pública paraimplementarlas.3La Oficina Regional de la FAO implementa un sistema de monitoreo de políticas de seguridad alimentaria y nutricional que haregistrado desde mediados del 2008 las medidas de política que han sido tomadas en todos los países de la región a partir de fuentesesoficiales de información.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •3

MENSAJES PRINCIPALESLos dos mensajes principales del Panorama de la seguridad alimentaria y nutricionalen la región son:• Los esfuerzos que han hecho los Gobiernos en estos últimos años no han sido suficientes para reducirsignificativamente la inseguridad alimentaria y nutricional de su población más vulnerable. Paralograrlo, necesitan fortalecer los vínculos, ahora débiles, entre el crecimiento económico y lainclusión social. Entre el 2009 y el 2010 el pronóstico de personas con hambre en la región sufrióuna muy leve reducción, manteniéndose prácticamente inalterada.• Una mayor incertidumbre sobre las perspectivas de recuperación económica para lo que resta del2010 y el 2011 en un contexto con tendencias a una mayor inflación alimentaria, prolongarían la situaciónde vulnerabilidad del empleo y de restricciones en el acceso a los alimentos en la región.Los países más vulnerables –Centroamérica, el Caribe, Bolivia y Paraguay– son también aquellos enlos que la recuperación se pronostica más lenta, al tiempo que enfrentan una mayor volatilidad deprecios y están más expuestos a los impactos de los desastres naturales.Otros mensajes que contiene el Panorama son:• La erradicación de la malnutrición infantil –desnutrición y obesidad– d– derivada a de la transición nutricional–cambio de patrones de consumo de alimentos– debiera estar entrelasprimeras prioridadesde una política pública de seguridad alimentaria y nutricional. Un mayorénfasis en los programaspara la erradicación de la desnutrición crónica infantil es indispensable en países de Centroamérica,mientras que en los países del cono sur, cuyas cifras de niños menores es de 5 años con sobrepeso haaumentado mucho en los últimos años, los énfasis debieran estar en la educación alimentaria.a.• La superación de la crisis alimentaria pasa también por revalorizar el papel de la agricultura familiaren el abastecimiento de alimentos. Esto requiere de políticas diferenciadas encique amplíen suacceso a recursos productivos, particularmente tierra y agua; que les brinden acceso ceso a los mercadosinstitucionales, por ejemplo, mediante compras públicas de alimentos; que les apoyen en la adopciónde innovaciones tecnológicas y que les otorgue una mayor oferta de servicios financieros (crédito,ahorros, microseguros, etc.), adaptados a sus necesidades.• El tipo de medidas de política en apoyo a la producción de alimentos que han predominado en laagenda reciente de la mayoría de los países (distribución de insumos y provisiónde crédito) comienzana mostrar poca eficacia en lograr aumentos buscados en la producción. Esto se debe, en granparte, a las débiles capacidades institucionales s existentes para complementar dichasmedidas contransferencia de tecnología y apoyos en la comercialización.• La falta de regulación y fiscalización de los mercados del trabajo agrícola y rural está directamenterelacionada con la persistencia de la pobreza en el campo. Existe actualmente un vacío institucional(ni los ministerios del trabajo ni los de agricultura formulan políticas o fiscalizan el cumplimientode las leyes laborales) que requiere ser abordado o como una nueva área prioritaria de políticas.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •5

• El comercio agroalimentario intra-regional está creciendo, impulsado por la crisis, producto deuna tendencia a la disminución de barreras y a la facilitación de comercio de los alimentos, lo quebeneficia a los países más vulnerables. Su desarrollo requiere de la adopción y fortalecimiento demecanismos comerciales complementarios y de integración regional.• El fortalecimiento de la institucionalidad pública y de sus capacidades para la gestión en losmercados agroalimentarios, generalmente poco competitivos e inequitativos, son dos condicionesfundamentales para una política pública que contribuya a crecer con inclusión social.• Los países que están logrando sortear en mejor forma las situaciones más dramáticas de pobreza extremay hambre durante el período de crisis han sido aquellos que contaban con una institucionalidadpública mejor preparada para implementar políticas anticíclicas. Esto es evidente en aquellos paísesque apoyaban desde antes de la crisis a la agricultura familiar, los que tenían un sector público financierosaludable y los que tenían un sistema de protección social desarrollado.• Las transferencias de ingresos y subsidios al consumo son indispensables pero insuficientes sino van acompañados de otras acciones complementarias. Es indudable que sin la ampliación delos programas sociales los indicadores de pobreza y desigualdad podrían haber sido peores.• Una agenda de políticas públicas para la seguridad alimentaria con una perspectiva de medianoplazo debiera vincular el crecimiento económico con la inclusión social. Sus tres ejes principalesdebieran ser la intersectorialidad y la territorialización de las políticas (agrícolas, financieras, empleo,salud, educación, protección social) con la ampliación de la participación social para formar unaextensa red de protección social para los pobres.• Además de instrumentos y metodologías para mejorar la SAN a nivel de hogar, la FAO pone a disposiciónde los gobiernos y agentes involucrados en la temática experiencias exitosas de asistencia técnicaen coordinación de políticas sectoriales a nivel municipal y territorial y, a nivel nacional,en el apoyo a la formulación de leyes de seguridad alimentaria y nutricional y operación de ConsejosNacionales SAN.6• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Capítulo I:Estado y perspectivasde la SeguridadAlimentaria y Nutricional• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •7

Este capítulo presenta, en primer lugar, elestado de la seguridad alimentaria en la regióntras dos años de crisis, y las proyeccionespara el 2010. Luego analiza, en particular, dosdimensiones relevantes de la Seguridad Alimentariay Nutricional (SAN), como son el acceso y ladisponibilidad de alimentos. Finalmente plantealos tres principales factores de riesgo o amenazas ala SAN: las perspectivas del crecimiento económicoglobal, los precios de las materias primas y losdesastres naturales.El hambre y la malnutrición no sereducen en la regiónEn el Panorama de la Seguridad Alimentaria yNutricional 2009 (FAO, 2009a) se señalaba quela crisis económica (alza de precios de los alimentosy la crisis financiera), provocó, entre otrosefectos, una crisis de acceso a los alimentos a travésdel aumento de la inflación y el desempleo,“una combinación letal” para los sectores más pobresde la región.A nivel mundial se estima que las personas conhambre superaron los 1.000 millones durante elaño 2009, lo que representa un aumento de 21%en relación al período previo a las crisis (2005-2007), que era de 848 millones de personas conhambre. Para el 2010 se predice una reduccióndel número de personas con hambre en un 10%,lo que significa que aún 925 millones de personasse encontrarán en esta situación (Figura 1.1).Si bien de acuerdo a las estimaciones en todaslas regiones, excepto América Latina y el Caribe(ALC), habrá una reducción del hambre duranteel año 2010, el 88% se localizaría en las regionesde Asia y el Pacífico y África Sub-sahariana (Figura1.2).Para América Latina y el Caribe, la única regióndel mundo que previo a las crisis había logradoreducir el hambre, desde 12% en 1990 al 9% en2007, la FAO proyecta para el 2010 una disminuciónen el número de subnutridos en tornoa las 600.000 personas, con lo cual ese total seubicaría en unos 52,5 millones. El Departamentode Agricultura de los Estados Unidos (USDA),otra agencia que realiza proyecciones de seguridadalimentaria en el mundo, estima una cifra mayorde personas en condición de hambre en la regiónrespecto a la proyección de FAO, la que alcanzaría58 millones para el 2010, lo que significa a su vezuna caída de tres millones en relación al año 2009(ver Recuadro 1.1)Cabe recordar que la FAO estimó en unos 5 milloneslas personas que se habían sumado a la poblaciónsubnutrida durante 2008, que era de 47millones antes de la crisis, lo que equivale a señalarque el hambre aumentó, solo durante ese período,alrededor de un 10%. Durante el año 2009, y lasestimaciones para el 2010 lo reafirman, esa situaciónse habría estabilizado a un nivel semejante alde inicios de los años 90 (Figura 1.1).Dichos pronósticos de reducción del hambre enel 2010 se explican en parte por un mejoramientoen las perspectivas de crecimiento de la economíaglobal y una contención de las presiones inflacionarias.Sin embargo, dos hechos recientes ponenen riesgo dicha recuperación: la crisis de endeudamientode algunos países de la zona del Euro yel repunte de los precios del trigo y otras materiasprimas agrícolas, debido a los problemas de sequíae incendios de cosechas en Rusia. A la incertidumbrese añaden los riesgos de los desastres naturalesy el cambio climático que tienen impactosimportantes sobre el desarrollo de los países y enparticular sobre la SAN.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •9

Figura 1.1. | Evolución del número de subnutridos en el mundoy en América Latina y el Caribe, 1990-92 a 2010Millones de personas0 250 500 750 100084354,378853,3833 84850,747,192152,0102392553,1 52,540 45 50 55 60 65 702008 2009 2010eMundoALC (derecha)e/ Cifra estimada en base a insumos del Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos.Fuente: FAO-PMA, 2010.Figura 1.2. | Evolución del número de subnutridos en regiones seleccionadas del mundo, 1990-92 a 2010Millones de personas0 200 400 600 800587,9609,0531,8 554,5498,1658,3578,2164,9 187,2201,7201,2208,0 251,0 238,654,3 53,3 50,7 47,1 52,0 53,1 52,5200820092010e19,6 29,5 31,8 32,4 35,0 39,8 36,7Asia y el Pacífico África Subsahariana América Latina y el Caribe Cercano Oriente y Norte de Áfricae/ Cifra estimada en base a insumos del Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos.Fuente: FAO-PMA, 2010Sin embargo, esta situación no refleja las ampliasdiferencias entre países en materia de hambre ydesnutrición. En concreto, la población infantilde la región ha comenzado a experimentar uncambio en los patrones de consumo de alimentosy estado nutricional, en un proceso que va desdeun predominio de la desnutrición a una mayorprevalencia de la obesidad (Recuadro 1.2), conocidocomo la “doble carga” de la malnutrición(Figura 1.3).10• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

RECUADRO 1.1.Evaluación de Seguridad Alimentaria Mundial 2010-20 del USDADe forma paralela a la medición de la población hambrienta que realiza la FAO, el Departamentode Agricultura de los Estados Unidos (USDA) publica anualmente una estimación delnúmero de personas subnutridas para 70 países en desarrollo.El método empleado consiste en estimar y predecir la disponibilidad de energía alimentariaper-cápita y compararla con el estándar mínimo recomendado de ingesta calórica diaria(aproximadamente 2.100 calorías dependiendo la región). Para ello, utiliza una serie de variablesclaves en la disponibilidad de alimentos de un país, tales como la superficie cosechaday su rendimiento, la importación y cambios en los stocks de alimentos, la cantidad de ayudaalimentaria, lo niveles de precios domésticos y el tipo de cambio.En su más reciente informe titulado Evaluación de la Seguridad Alimentaria 2010-20, se pronosticaque el hambre para estos 70 países se reduciría de 953 millones a 882 millones entre2009 y 2010 (ver Cuadro). Dentro de esta muestra de países, se incluyen 11 que pertenecen aAmérica Latina y el Caribe, distribuidos de la siguiente forma: Centroamérica incluye a El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua; el Caribe comprende República Dominicana, Haití yJamaica; y finalmente, Sudamérica está representada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.Así, para este grupo específico de la región el USDA proyecta que el hambre se reduciría en5%, lo que equivaldría a 3 millones menos de personas hambrientas.Inseguridad Alimentaria en los países en desarrollo, 2009-20010Millones de personas2009 Estimado 2010 Pronóstico Var. absoluta Var. %Total (70 países) 953 882 -71 -7.5América Latina y el Caribe (11 países)* 61 58 -3 -4.9*/ Nótese que estos países representan el 27% y 56%, respectivamente, del total de población y el del totalde subnutridos estimados por la FAO en la Región.Referencia: Shahla Shapouri, Stacey Rosen, May Peters, Felix Baquedano y Summer Allen. 2010. FoodSecurity Assessment, 2010-20. USDA/ERS, July 2010. http://www.ers.usda.gov/publications/gfa21/Esta “transición nutricional”, en la que la desnutricióny la obesidad pueden incluso llegar acoexistir, está marcada por tres etapas: pre-transición,transición y post-transición (Cuadro 1.1).A su vez, los principales factores que inciden enestos procesos son: a) los cambios demográficos;b) la disponibilidad y el costo de los alimentos y,c) el cambio en los estilos de vida, vinculado esteúltimo a la actividad física (Caballero y Popkin,2002).• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •11

Figura 1.3. | Desnutrición y sobrepeso en niños menores de 5 años, 2000-2009Desnutrición Crónicatalla/edadSobrepesopeso/talla54,329,929,829,729,027,124,622,218,818,216,215,615,513,910,18,27,15,32,0GTMHNDPERHTIECUBOLSLVBLZNICGUYCOLVENMEXURYDOMARGBRATTOCHL3,94,25,14,95,65,25,85,86,16,87,67,38,58,39,19,49,99,513,7504030201000 3 6 9 12PorcentajesPorcentajes*/ Cifra más recienteFuente: Global Health Observatory. OMS, 2010.Cuadro 1.1. | Transición nutricional en ALCEtapa Dieta principal E st ado nutricional PaísesPre-transiciónTransiciónPost-transiciónFuente: UN, 2010.Cereales, tubérculos,vegetales y frutasAumento del consumo deazúcar, grasas y alimentosprocesadosContenido alto de azúcary grasa, contenido bajo defibra.Predominan lasdeficiencias nutricionalesy la desnutriciónCoexisten las deficienciasnutricionales y laobesidadPredomina la obesidad yla hiperlipidemias.Bolivia, Haití,Guatemala, Honduras yNicaraguaParaguay, El Salvador,Panamá, México, Brasil,Colombia, Ecuador, PerúCosta Rica, Chile, Cuba,Uruguay y Argentina.12• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Coincidentemente los países que se encuentran enlas etapas de pre-transición y transición nutricionalson los más vulnerables a la inseguridad alimentaria,así como los que enfrentan mayores riesgos dedesastres naturales. Los países que prácticamentehan erradicado el hambre, por su parte, son los quese encuentran en una etapa de post-transición nutricional,y presentan por lo tanto los mayores pro-blemas de obesidad infantil. Entre ellos, Argentina,Uruguay y Chile presentan niveles de obesidad superioresal 9%. Un desafío importante para estospaíses es el mejoramiento de la calidad de la dietaalimentaria, donde adquieren relevancia los programasrelacionados con la educación alimentariay nutricional, la promoción de hábitos saludables yla regulación de la industria alimentaria.RECUADRO 1.2.Sobrepeso y obesidad, un problema creciente en la regiónArgentina lidera, según la Base de Datos Global sobre Crecimiento Infantil y Malnutrición dela Organización Mundial de la Salud, los porcentajes de obesidad en niños menores de 5 añosen América Latina, con un 7,3% de prevalenciaEn Brasil, uno de cada tres niños de 5 a 9 años tiene exceso de peso, según el Estudio dePresupuestos Familiares 2008-2009 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE),lo que significa un aumento explosivo en la frecuencia de sobrepeso y obesidad en esa franjaetaria durante las dos últimas décadas.De acuerdo a las últimas cifras de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de Chile,sólo un 5,8% de los niños menores de seis años de las familias con mayores recursos económicostiene sobrepeso, mientras que en el sector más pobre la cifra llega a 9,8%, diferencia quese repite en el caso de obesidad, aunque a una escala menor.En México uno de cada cuatro niños de entre 5 y 11 años de edad tiene sobrepeso u obesidad,mientras que en adolescentes lo padecen uno de cada tres, de acuerdo a la Encuesta Nacionalde Coberturas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •13

Acceso a los alimentos, el “talón deAquiles” de la SAN en ALCEl acceso a alimentos (definido como la capacidadde las personas para disponer de alimentos conproducción propia o mediante su adquisición enel mercado, y por lo tanto estrechamente vinculadoa los ingresos de los hogares) constituye elprincipal problema de la SAN en la región. Es porello que la pobreza, y particularmente la pobrezaextrema, constituyen un adecuado indicador delas restricciones de acceso a los alimentos y por lotanto de inseguridad alimentaria.Niveles de pobreza en la regiónDurante la década que termina, los países de laregión habían logrado no solo avances importantesen términos de crecimiento económico,sino también en algunos indicadores sociales. Lapobreza, en particular, se había reducido continuamente,tanto en número de personas comoen incidencia, entre 2002, su punto máximo, y2008, cuando alcanzó su punto más bajo desde1990 (Figura 1.4).La pobreza extrema o indigencia mostró una tendenciasimilar al reducirse en prácticamente 16millones el número de personas bajo esta condiciónentre 2002 –su punto máximo desde 1980–y 2008. También en términos relativos o incidenciase redujo de 19% a alrededor de 14% duranteel período analizado.Desafortunadamente, la drástica caída de la actividadeconómica de los últimos dos años afectaránegativamente este proceso de reducción de la pobreza.De acuerdo a la CEPAL (2009), se estimaque la pobreza total aumentó en 9 millones depersonas (equivalente a 1,1 puntos porcentuales)tan solo entre 2008 y 2009. De esta cifra alrededordel 56%, es decir 5 millones de personas,surge por un aumento en los niveles de pobrezaextrema.Figura 1.4. | Pobreza e indigencia en ALC, 1980-20090 50 100 150 20022121120019318918418013697938976716871621980 1990 1999 2002 2006 2007 2008 20090 10 20 30 40 504844 44413634343323191919131413 131980 1990 1999 2002 2006 2007 2008 2009PobrezaIndigenciaPobrezaIndigenciaFuente: CEPAL, 2010.14• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Ahora bien, el aumento a 34,1% en la incidenciade la pobreza esconde una gran heterogeneidadentre los países de la región. Por ejemplo, enHonduras, Nicaragua, Paraguay, Guatemala yBolivia se estima que la población en condicionesde pobreza rebasa al 50%, mientras la pobrezaextrema alcanza a alrededor de 30% o más (Figura1.5). Por otro lado, mientras una mayoríade países mantienen tasas de pobrezas que oscilanentre el 20% y el 50%, destacan casos como losde Chile, Uruguay y Costa Rica, donde la pobrezaafecta a menos de 20%.Figura 1.5. | Pobreza e indigencia en países de ALC*Porcentaje de personas*/ Cifra más recienteFuente: Elaboración propia en base a información de CEPALSTAT, 2010.Es en Centroamérica, sobre todo Honduras yNicaragua, así como en Haití, donde se concentranlos valores más altos de pobreza extrema(Figura 1.6). Lamentablemente el importantemejoramiento observado entre principios de los90 y 2005-08 en dichos países centroamericanosse habrá perdido en el curso de los dos últimosaños.En esta sub-región la pobreza y la extrema pobrezaestán altamente asociadas a los pequeñosagricultores, particularmente los productores degranos básicos, tal como concluye un reciente estudiode FAO-RUTA (2010), cuyos resultados sepresentan en el Cuadro 1.2: una alta proporciónde esos productores, entre un 20 y un 60% (Honduras)son pobres extremos, y alrededor de 2/3 enpromedio se encuentra en estado de pobreza. Enlos casos particulares de El Salvador, Honduras yNicaragua además la pobreza es mayor entre losproductores de granos básicos que en el promediode los hogares rurales.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •15

Cuadro 1.2. | Pobreza en hogares productores de granos básicos y en hogares rurales deCentroamérica, 2005-2007 (%)PaísesPobresextremos (a)Pobreza en hogares productoresde granos básicos (%)Pobres noextremos (b)Total pobres+ (b)Pobreza en hogaresrurales (%)Total pobresGuatemala (2006) 20,5 48,0 68,5 71,7El Salvador (2006) 19,7 35,9 55,6 48,4Honduras (2006) 60,0 30,7 90,7 72,2Nicaragua (2005) 35,0 41,2 76,2 64,3Costa Rica (2007) 19,6 20,6 40,2 46,5Panamá (2006) 35,6 29,7 65,3 67,1Subregión 32,0 34,0 66,0 61,7Fuente: Tabla 20, Informe sobre Pequeños Productores de Granos Básicos en Centroamérica (PESA-RUTA, 2010).Figura 1.6. | Indigencia en Centroamérica y Haití, 1990-99 y 2005-08*Porcentaje de personas*/ Cifra más recienteFuente: Elaboración propia en base a información de CEPALSTAT, 2010.16• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

El desempleo y el acceso a los alimentosSi bien a nivel mundial el desempleo se había reducidopaulatinamente desde 2004, la recesiónglobal de 2009 podría provocar que durante 2010se vuelva a tasas similares a las observadas duranteel período de 1999 al 2006 (Cuadro 1.3). Por susvínculos económicos con el mundo, ALC no haestado exenta de sufrir los estragos de dicha crisiseconómica, lo que según la OIT provocaría que laregión exhiba niveles no vistos desde 2005 y afecteen mayor medida a las mujeres (ILO, 2010).Cuadro 1.3. | Tasas de desempleo en el mundo según regiones, 1999-2010 (Porcentajes)Región1999-2006(promedio)2007 20082009(pronóstico)2010(pronóstico)Mundo 6,26 5,7 5,8 6,6 6,5Economías desarrolladas yUnión Europea6,82 5,7 6,0 8,4 8,9América Latina y el Caribe 8,14 7,0 7,0 8,2 8,0Fuente: Global employment trends: January 2010. ILO, 2010.http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09332/09332%282010-January%29.pdfEn lo que respecta al comportamiento de la ocupaciónal interior de la región, se observa que despuésde las alzas en los niveles de desempleo desdeinicios del 2009, esas tasas se redujeron hacia elúltimo trimestre de ese año, al menos en los paísesde los que se tiene registro, como Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México,Perú, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela(Figura 1.7).En algunos casos, como Argentina, Chile, Ecuador,México, Uruguay y República Bolivarianade Venezuela, la tasa de desempleo presentó alzasimportantes en los trimestres intermedios paraluego caer en el último trimestre del año.Para el año 2010, se observa un “rebote” de losniveles de desempleo en la mayoría de ellos, con lasola excepción de Argentina, Chile y Brasil. Cabenotar los casos de México y República Bolivarianade Venezuela, donde las tasas se incrementaron2,8 y 1,1 puntos con respecto al primer trimestrede 2009. Asimismo, Colombia es el país conel mayor nivel de desempleo: 13% en febrero de2010. En contraste, el desempleo en Brasil registraun decremento de 1,2 puntos con respecto almismo período del año pasado.Si bien no se dispone de información actualizada(post-crisis) de Centroamérica y (post-terremoto)de Haití, antes de las crisis esos países presentabantasas de desempleo menores al 10%, con una altaproporción de ese empleo considerado vulnerable4 , en rangos que van entre el 20% (Haití) y casi50% (Honduras), lo que indica la precariedad delmercado laboral en esos países.4El empleo vulnerable es definido por CEPAL-OIT comoaquel que cuenta con escasa o nula seguridad social y se refierea las categorías de empleo por cuenta propia y de empresasfamiliares. En este informe se utilizan los datos de UN(2010), referidas a la proporción de trabajadores por cuentapropia y familiares no remunerados.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •17

Figura 1.7. | Tasa desempleo trimestral en países de ALC, 2008-2010PorcentajeFuente: Elaboración propia en base a información de LABORSTA. OIT, 2010.La infl ación y el acceso a los alimentosLas abruptas alzas en los precios internacionalesde los alimentos durante 2008 han provocadola preocupación y la intervención de los gobiernosdebido a la amenaza que los precios altos dealimentos básicos representan para la población,particularmente la más pobre.Es importante tener en cuenta que los cambios enlos precios internacionales no necesariamente setransmiten de modo equivalente en los precios delos alimentos al interior de los países. Esta transmisiónde precios dependerá de múltiples factores,entre los que destacan la importancia del productoen la dieta, el grado de dependencia comercialque tiene un país con respecto a ese producto, lapolítica cambiaria y los costos de transporte (externose internos), entre otros factores.No obstante, el análisis general de la inflación interanualde los alimentos para ALC muestra quedurantes las crisis dichas tasas permanecieron porencima del nivel general de precios (Figura 1.8).Si bien a fines del 2009 las tasas de inflación alimentariafueron menores a la inflación general, apartir de marzo 2010 nuevamente empiezan a serligeramente mayores.De acuerdo con la información desagregada porpaís hasta julio de 2010, la variación interanualdel nivel general de precios llega a 6,3%, menorque el 6,8% en el caso de los alimentos. Entanto, la inflación acumulada alcanza el 3,9% yel 4,8% a nivel general y de alimentos, respectivamente.Como se observa en el Cuadro 1.4, la RepúblicaBolivariana de Venezuela es el país con la mayorinflación acumulada, con una variación de18% (general) y 24,9% (alimentos) en lo que vade 2010, y una variación interanual de 30,5% y40,4% respectivamente. También llama la atenciónel caso de Argentina, donde ambas tasas deinflación interanuales alcanzaron más de un dígitoen julio.18• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

De la misma forma como sucede a nivel regional,en 10 de los de 17 países analizados (Argentina,Chile, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay,Perú, El Salvador, Uruguay y RepúblicaBolivariana de Venezuela) la inflación de alimentosmostró ser mayor a la inflación interanual general.Las remesas y el acceso a los alimentosLas remesas representan una fuente de ingresos departicular importancia para países como Méxicoy los de Centroamérica, y su desempeño está directamenterelacionado con el crecimiento de laseconomías de los países desarrollados, principalmentede Estados Unidos y Europa. Durante elperíodo de crisis esos envíos lógicamente se redujeronfuertemente, pero en los últimos mesesse han observado señales de recuperación, comoindica el hecho de que durante abril y mayo pasadoslas variaciones anuales de las remesas fueronpositivas en Guatemala, México, Nicaragua y ElSalvador, luego de poco más de un año de tendenciaa la baja (Figura 1.9).Figura 1.8. | Inflación anual general y alimentaria en ALC, 2007-2010*Variación porcentual respecto a los 12 meses previos*/ Promedio ponderado de 11 países que representan el 95% del PIB regional.Fuente: Elaboración propia en base a información oficial de los países.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •19

Cuadro 1.4. | Inflación en América Latina y Caribe, julio 2010 (%)Mensual Acumulada AnualGeneral Alimentaria General Alimentaria General AlimentariaABW 0,1 -0,1 -0,5 -1,4 -0,1 -3,0ARG 0,8 0,7 6,7 9,7 11,2 16,0BOL 0,6 1,3 1,1 0,7 2,2 2,7BRA 0,0 -0,8 3,1 3,7 4,6 4,3CHL 0,6 1,0 2,4 1,9 2,2 2,9COL 0,0 -0,3 2,4 3,2 2,2 1,7CRI 0,3 0,7 3,7 3,1 5,7 6,4DOM 0,3 0,1 3,2 3,2 5,7 4,6ECU 0,0 -0,1 1,9 2,9 3,4 4,3GTM 0,4 0,6 3,6 5,2 4,1 3,9HND 0,6 1,0 3,5 4,6 4,2 1,9MEX 0,2 0,0 1,6 1,0 3,6 1,8NIC 0,9 2,2 4,7 8,3 6,2 7,7PAN 1,1 0,3 3,2 3,2 3,4 3,2PAR 0,1 -0,5 2,4 1,9 4,7 9,1PER 0,4 0,5 1,8 3,1 1,8 2,9SLV 0,0 0,0 1,0 4,5 1,0 1,8URY 1,1 2,1 4,2 4,3 6,3 6,9VEN 1,4 1,0 18,0 24,9 30,5 40,4ALC* 0,3 -0,1 3,9 4,8 6,3 6,8*/ Promedio de 11 países de ALC que representan alrededor del 95% del PIB regional.Fuente: Elaboración propia con información oficial de los países.20• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Figura 1.9. | Evolución de remesas en México y Centroamérica, 2007-2010Variación porcentual respecto a los 12 meses previosFuente: Elaboración propia en base a información oficial de los países.Disponibilidad de alimentos:la importancia del comercio en unaregión abiertaProducción de alimentosDe acuerdo a la OECD/FAO (2010) se pronosticaque la producción agrícola mundial crecerámás lentamente el próximo decenio respecto delanterior, pero no existe el riesgo de no satisfacerla demanda de alimentos. A nivel per cápita existeel riesgo de que el crecimiento de la producciónquede rezagado en los países menos desarrollados,con relación al rápido crecimiento demográfico.Este es el caso de países como Haití, donde laoferta de alimentos es altamente dependiente delas importaciones.Según el mismo informe, América Latina y el Caribetendrá un rol clave en el crecimiento sectorialmundial. Con menos de un décimo de la poblaciónmundial, la región en su conjunto produceaproximadamente 16% de las carnes, un 11% delos lácteos y un 7% de los cereales que se producena nivel mundial (Cuadro 1.5). Entre el 2009y el 2010 el crecimiento de cereales y carnes enla región será superior al crecimiento mundial deestos productos.Esta importante posición de la región en la ofertamundial de alimentos proviene fundamentalmentede Sudamérica (75%). Los países de Centroaméricay el Caribe en cambio enfrentan enormesdesafíos en producción de alimentos, particularmenteen granos básicos (maíz, fríjol, arroz y sorgo)que son la fuente principal de alimentación desu población.Un estudio reciente (FAO-RUTA, 2010) demuestraque aunque el número de productoresde granos básicos en Centroamérica aumentó de• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •21

1,4 millones en 1987 a más de dos millones en el2007 (más del 45%), la producción por habitantepor año se redujo de 156 kg en 1970 a 125 enel 2007. Así, la producción interna no fue capazde cubrir la demanda, lo que se ha traducido enfuertes aumentos de las importaciones.Comercio de alimentosLos países de la región tienen una alta apertura alcomercio en general y al comercio agrícola en particular,tal y como se muestra en la Figura 1.10,lo que significa una gran exposición a los choqueseconómicos externos.Según pronósticos de la FAO (2010), Asia participaráen alrededor de la mitad de las importacionesde cereales, carnes y lácteos, mientras que Américay Europa son los principales exportadores deestos productos, participando con un poco másde 2/3 del valor total. Los países de la región participaríanimportando un quinto y exportando undécimo, respectivamente, del volumen de cerealesa nivel mundial, en tanto que su participación enla exportación de carnes superaría sustancialmenteel volumen importado.En efecto, medido en término de volúmenes,América Latina y el Caribe es deficitaria en cerealesy lácteos, pero con superávit en productoscárnicos (Cuadro 1.6). Sin embargo, el análisisdetallado muestra que al distinguir por subregiones,Sudamérica presenta un saldo positivoen la balanza de los tres grupos de alimentosbásicos. De este modo, el saldo negativo en labalanza comercial de la región está determinadopor el déficit de los países mesoamericanos y delCaribe.Cuadro 1.5. | Producción mundial de alimentos, según región y grupo de alimentos, 2009-2010Cereales Carnes LácteosMillones de toneladas2009Estim.2010Pron.Var.%Miles de toneladas,en peso muerto2009Estim.2010Pron.Var.%Millones de toneladas2009Estim.2010Pron.Latinoamérica 156,8 168 7,1 44.877 46.047 2,6 75,6 76,6 1,3México, Centroaméricay el Caribe40,4 40,3 -0,2 8.249 8.354 1,3 16,2 16,4 1,2Sudamérica 116,4 127,7 9,7 36.628 37.693 2,9 59,4 60,2 1,3Norteamérica y Europa 929,8 923,5 -0,7 100.688 101.457 0,8 309,5 310,3 0,3Resto del mundo 1.166,5 1.188 1,8 135.916 138.939 2,2 314,3 325 3,4Mundo 2.253,1 2.279,5 1,2 281.482 286.444 1,8 699,5 711,9 1,8Fuente: FAO, 2010.Var.%22• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Figura 1.10. | Importancia del comercio total y el comercio agrícola en los países de la Región(a) Comercio total(b) Comercio agrícolaFuente: Elaboración propia en base a información de FAO y el Banco Mundial.Cuadro 1.6. | Comercio mundial de principales grupos de alimentos, pronóstico 2010Cereales Carnes LácteosMillones de toneladas Miles de toneladas Millones de toneladasImp. Exp. X-M Imp. Exp. X-M Imp. Exp. X-MLatinoamérica 50,6 30,2 -20,4 3.374 8.447 5.083 5,5 3,2 -2,3México, Centroaméricay el Caribe25,8 1,3 -24,5 2.420 339 -2.040 3,8 0,4 -3,4Sudamérica 24,8 28,9 4,1 954 8.108 7.123 1,7 2,8 1,1Norteamérica y Europa 22,9 165,8 142,9 7.667 10.887 3.220 7 17 10Resto del mundo 191,1 68,6 -122,5 13.732 6.040 -7.692 30,2 22,5 -7,7Mundo 264,5 264,5 24.774 25.374 42,6 42,7Fuente: FAO, 2010.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •23

Con respecto al valor de los alimentos comercializados,el saldo de la balanza alimentaria arrojaresultados más heterogéneos cuando se utiliza unadefinición amplia de alimentos 5 . Al respecto, lospaíses de Sudamérica, junto con la mayoría de lospaíses centroamericanos, se erigen como exportadoresnetos de alimentos entre 2000 y 2008. Destacandentro de este grupo los casos de Ecuador,Belice, Nicaragua, Costa Rica, Uruguay, Argentina,Paraguay y Honduras, donde el saldo positivosupera el equivalente al 5% del PIB (Figura 1.11).En contraste, los países del Caribe, El Salvador,República Bolivariana de Venezuela y Méxicopresentan déficit en la balanza comercial de alimentosdurante el mismo período.El desempeño comercial durante 2009La crisis financiera y económica afectó al sectoragrícola, que también se vio perjudicado por laalta volatilidad de precios, las bajas reservas de5Es decir, incluyendo además de alimentos, bebidas, tabaco,aceites y grasas vegetales y animales, así como oleaginosas.granos y el crecimiento de la actividad especulativaen los mercados de futuros y opciones. Sin embargoel comercio agrícola de la región continuócon un crecimiento fuerte durante 2008 (20,8%en términos del valor) debido a los altos preciosde los bienes básicos (CEPAL, 2010a). El comerciototal y agrícola empezaron a caer en la segundamitad del 2008.En efecto, la debilidad de la demanda junto conprecios en disminución y eventos climáticos adversos,como las sequías, provocaron una fuertecontracción de exportaciones agroalimentariasdesde la región durante 2009. En Argentina, porejemplo, el valor de las exportaciones agrícolasse redujo en un 38% en 2009 (CEPAL, 2010a),situación parcialmente provocada por la imposiciónde restricciones a las exportaciones, juntocon la baja en la producción de varios cultivos debidoa las adversidades climáticas. En 2008/2009el volumen de las exportaciones de granos de laregión cayó 21% comparado con el año anterior,mientras las importaciones se mantuvieron estables,resultando en un fuerte aumento en las importacionesnetas (Figura 1.12).Figura 1.11. | Saldo promedio de la balanza de alimentos 2000-2008Porcentaje del PIBFuente: Elaboración propia a partir de los Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 2010.24• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Figura 1.12. | Evolución del volumen de exportaciones e importaciones de granosde América Latina y el Caribe(a) Comercio(b) Variación en importaciones netasFuente: Elaboración propia en base a información de FAO.El comercio intra-regional también se vio alteradopor los bajos volúmenes de producción agrícola enlos principales países exportadores, especialmentede granos y semillas oleaginosas. La reducción delas exportaciones de trigo de Argentina, por ejemplo,tuvo repercusiones para las importaciones deBrasil, quien compensó las falencias parciales ensus adquisiciones desde ese país con compras aCanadá, Estados Unidos y Rusia.Aun así, la agricultura fue el sector económico conla menor reducción de los valores de las exportacionesde la región, que cayeron 11,2% durante2009, en comparación con 20,4% de exportacionesde manufacturas y 22,6% de exportacionestotales (CEPAL, 2010a).Para el año 2009/2010 se espera una continuaciónde esta tendencia, con una caída en el volumen de exportaciónde granos de 25%, principalmente debidoa la contracción de las exportaciones de Argentina,que se estima en 41%. Sin embargo, la proyecciónpara el año siguiente es de una recuperación parcialen las exportaciones de granos desde la región.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •25

La importancia del comercioagroalimentario intra-regionalEl intercambio de productos agroalimentariosadentro de América Latina y el Caribe tiene unpeso importante en el comercio total de la regiónen estos productos. En 2008 23% del comercioagroalimentario total (importaciones más exportaciones)se realizó dentro de la región, lo querepresenta un leve aumento en comparación conlos cinco años anteriores, cuando la proporcióndel comercio intra-regional llegaba a aproximadamente20%. Se nota también una crecienteparticipación de China como socio comercial enproductos agroalimentarios de América Latinay el Caribe: de 2,3% en 2000 a 6,5% en 2008,mientras que la importancia de EE.UU. en el comerciode la región está en disminución.El comercio agroalimentario por su parte constituyóun 13,6% del comercio total de AméricaLatina y el Caribe en 2008, y al interior de laregión el porcentaje fue un poco más alto, deun 16,5%.El comercio intra-regional está cobrando cadavez mayor importancia dentro del sector. Entre2000 y 2006 el valor del comercio agroalimentarioregional registró un crecimiento anualpromedio de 7%. Posteriormente, entre 2006 y2008 hubo una fuerte aceleración, y el comerciode alimentos creció 32% por año en promedio,principalmente debido al alza de los precios deproductos básicos. En el mismo período el comerciocon el mundo creció a una tasa más bajade 23% (Figura 1.13).La misma tendencia del crecimiento más rápidodel comercio intra-regional se observa en cadasubregión, con excepción del Caribe, donde lamayoría de los países son importadores netosde alimentos. En estos países la participación deEE.UU. como proveedor de alimentos ha aumentadode 43% a 49% entre 2006 y 2008, mientrasla participación de América Latina y el Caribe seredujo de 23% a 21%.Riesgos y vulnerabilidad:cada vez más presentesDurante los últimos dos años los impactos de losshocks económicos se han trasmitido hacia los paísesde la región dependiendo del tipo de amenazasy la vulnerabilidad que cada país enfrenta. Lavulnerabilidad representa el conjunto específicode características físicas, sociales, políticas, económicas,culturales e institucionales que hace a cadapaís susceptible de sufrir daños.Si bien los países de la región son heterogéneos,existen factores clave que permitirían resumir lasusceptibilidad a la inseguridad alimentaria queciertos grupos de países han enfrentado en losúltimos años. Desde una perspectiva simple, seconsidera que aquellos países con altos niveles depobreza y hambre, fuertemente ligados a los mercadosexternos para el abastecimiento de alimentosbásicos, han sido los que más problemas hanenfrentado durante el último tiempo.El Cuadro 1.7 presenta una clasificación de la vulnerabilidadde los países en tres categorías (baja,media y alta), con base precisamente en los nivelesde pobreza extrema, población subnutrida y lacapacidad de los países para importar alimentos.Esta clasificación sirve como una aproximaciónque permitirá extraer eventuales patrones de impactosy respuestas de los países a raíz de la crisiseconómica.Así por ejemplo, se presume que países con bajavulnerabilidad enfrentaron menos problemáticasque amenazaran la seguridad alimentaria de supoblación, mientras lo opuesto sería cierto paralos países clasificados con alta vulnerabilidad. Enel grupo intermedio están aquellos países que dependiendode las amenazas podrían haber enfrentadomayores o menores dificultades en términosde seguridad alimentaria.A continuación se presenta una discusión sobrelas principales amenazas a la seguridad alimentariaconsiderando el actual contexto regional.26• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Figura 1.13. | Crecimiento promedio anual del comercio agroalimentariopor socio comercial, 2000-06 y 2006-08Porcentaje*/Excluye China. Fuente: Elaboración propia en base a información de COMTRADE, 2010.Cuadro 1.7. | Clasificación de los países según su vulnerabilidada la inseguridad alimentaria y nutricionalClase de vulnerabilidadMesoamérica y el CaribeSub-RegionesSudaméricaBaja Costa Rica Argentina, Brasil, Chile y UruguayMedia México y Panamá Colombia, Ecuador, Perú y RepúblicaBolivariana de VenezuelaAltaEl Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua y paísesdel CaribeBolivia y Paraguay• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •27

Principales amenazas o factores de riesgo de la SAN• Heterogeneidad en la recuperación económicaEn definitiva el año 2009 marcó un pésimo añoen el desempeño de la economía mundial y particularmentede la economía de América Latina yel Caribe. Mientras la economía global se contrajoalrededor de -0,6% (FMI, 2010), el productode América Latina se contrajo casi 2% (CEPAL,2010b).Sin embargo, se prevé que el año 2010 será un añode dinámica recuperación económica. La CEPALen su reciente Estudio Económico de ALC 2009-2010, apunta a que el crecimiento económico dela región para el presente año alcance más de 5%,hecho que se explicaría por el dinamismo de laseconomías asiáticas, la recuperación de la economíade EE.UU., así como la implementación depolíticas fiscales contra-cíclicas (Cuadro 1.8).Es evidente que la rapidez de recuperación dependeráen gran medida de las características propiasde los países. Al respecto, se espera que los paísessudamericanos retomen el dinamismo de crecimientoprincipalmente impulsado por la demandade materias primas originada en el resto delmundo. En tanto, en los países del Caribe, en sumayoría importadores netos de materias primas ydependientes de los ingresos por turismo, se esperauna recuperación marginal en comparacióncon las otras sub-regiones.Este contexto es relevante por sus efectos económicosy sociales en el corto plazo, pero tambiénporque de la velocidad con la que los países recuperenel crecimiento dependerá que los shocksnegativos sobre la seguridad alimentaria no setransmitan al largo plazo.• Volatilidad de los precios internacionalesde las materias primasEn los últimos años los precios internacionalesde los alimentos básicos como trigo, maíz, arroz,azúcar y algunos lácteos sufrieron alzas y caídasabruptas. Esta volatilidad en los precios de losalimentos formó parte de un fenómeno más amplioque afectó los precios internacionales de otrasmaterias primas como los metales y la energía 6 .La Figura 1.14 da cuenta de los movimientos enlos índices de precios de los principales grupos decommodities que se transan a nivel mundial.6Se entiende por volatilidad de los precios la incertidumbrey la dificultad para predecir los cambios, ya sean positivos onegativos (Gilbert y Morgan, 2010).Cuadro 1.8. | Crecimiento económico en ALC, 2008-2011Variación porcentual anualSub-región 2008 2009Pronósticos2010 2011América Latina y el Caribe 4,2 -1,9 5,2 3,8Centroamérica 4,4 0,8 3,1 3,2El Caribe 0,7 -2,3 0,9 ndSudamérica 5,4 -0,2 5,9 4,3nd/ Información no disponible.Fuente: CEPAL, 2010.28• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Figura 1.14. | Evolución de los precios internacionales de materias primas*/ Incluye combustibles y no combustibles.Fuente: Elaboración propia en base a información de FAO y FMI.Una de las primeras hipótesis respecto al origen dela volatilidad de los precios internacionales de losalimentos fue la variación de los stocks de los alimentos.Cabe señalar que las existencias de cerealesa nivel mundial disminuyeron desde 602 millonesde toneladas (mt) hasta 416 mt entre 2000/01 y2003/04, y el nivel se mantuvo por debajo de 500mt hasta 2008/09 (Figura 1.15). De forma similarlos stocks de cereales de EE.UU. sufrieron una reducciónimportante durante los mismos períodos.Figura 1.15. | Evolución de las existencias de cereales a nivel mundial y de los Estados Unidos(a) Mundo(b) EE.UU.Fuente: FAO.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •29

Otra hipótesis que ha tomado fuerza en el debateinternacional que explicaría la volatilidad de precios,está vinculada a la idea de que la crisis alimentariafue una manifestación más de la crisisfinanciera y la recesión económica que el mundovivió entre 2008 y 2009. En concreto, se mencionael rol de los mercados financieros a través del incrementodel volumen de las transacciones en lasbolsas mundiales de futuros y opciones el cual se haseptuplicado en los últimos diez años (Rose, 2009).En particular, se hace hincapié en el aumento deoperadores no comerciales con respecto a las actividadesde operadores comerciales. (FAO, 2010).Independientemente de las causas de estos repentinoscambios en tendencias y variabilidad de losprecios internacionales, puede observarse que enlos últimos dos años se incrementó la volatilidadtanto de granos básicos como de otras materiasprimas (Figura 1.16).Figura 1.16. | Volatilidad de los precios internacionales de alimentos y materias primas(a) Granos básicos(b) Materias primasFuente: Elaboración propia en base a información del FMI.30• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

A raíz de lo anterior, se pronostica que para lospróximos 10 años los precios de los productos básicosestarán por arriba de los niveles de la década1996-2006. Por ejemplo, se espera que los preciosdel trigo y los cereales secundarios serán de 15% a40% más altos (OECD-FAO, 2010).Por último, otros factores como la incertidumbreen torno al clima, factores macroeconómicos, intervencionesnormativas y, sobre todo los preciosde la energía, hacen prever que los precios de losproductos básicos seguirán siendo imprevisibles.Esta situación ha provocado la reacción de variosgobiernos a los que les preocupa la volatilidad delos precios porque amenaza tanto la seguridad alimentariacomo la viabilidad agrícola a través delas decisiones de inversión.Evidentemente, el grado en que los precios mundialesse trasladan a los mercados internos varíanotablemente por país y depende del nivel de integracióndel mercado así como las medidas degestión de riesgos que los países implementen.Esto levanta la preocupación por las estructurasde los mercados de los alimentos. Se observa laexistencia de cadenas de mercados con presenciade oligopsonios y asimetrías de negociación entrelas partes (Nazif, 2010).• Los desastres naturales yla variabilidad climáticaLos fenómenos naturales que provocan desastresen América Latina y el Caribe son básicamente dedos tipos: hidrometeorológicos y geológicos. Estosdan origen a las tormentas, huracanes, inundaciones,olas de frío, sequías, terremotos y erupcionesvolcánicas que asolan periódicamente a la región.Al observar una serie larga de tiempo, como en laFigura 1.17, se aprecia que la frecuencia de estoseventos ha tenido una tendencia a aumentar en elcurso de las últimas tres décadas.En efecto, mientras que entre el 2000 y 2009 seregistraron 663 eventos, con una media de 63,3por año, entre enero 2009 y abril de 2010 se registraronen la región 68 eventos, la mayor partereferidos a inundaciones ocurridas en América delSur. Sin embargo, desde el punto de vista de laSAN, el evento natural que ha generado las másFigura 1.17. | Frecuencia de desastres naturales reportados en ALC, 1975-2009Fuente: Emergency Events Database(EM-DAT).• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •31

dramáticas consecuencias ha sido la aguda sequíade los dos últimos años en Centroamérica y algunaszonas de México, derivada del fenómeno de“El Niño” 7 . Paradójicamente, como expresión deuna alta variabilidad climática, durante el 2010en la misma zona ha tenido lugar la temporada delluvias más intensa de la última década.Al comparar los daños provocados por los distintostipos de desastres durante la última década,valorados en términos monetarios, tal como seobserva en la Figura 1.18, resultan ser las tormentaslas que más daño económico han causadoen América Central y el Caribe, mientras que enSudamérica han sido las inundaciones el tipo dedesastre más oneroso. Cabe considerar, sin embargo,que el daño económico está directamen-te relacionado con la intensidad del desastre, demodo que un terremoto o un huracán puedehacer variar fuertemente el peso relativo de estosdos tipos de desastre. Así, los terremotos de Haití(Recuadro 1.3) y Chile durante el primer semestredel 2010, que no han sido aún incorporadosa las estadísticas oficiales, probablemente haráncambiar las conclusiones que se pueden extraer dela Figura 1.18.De acuerdo a la información disponible, considerandoque las cifras aún son muy preliminares yque de muchos desastres no se cuenta con información,se estima que por concepto de sequías,lluvias excesivas y olas de frío, el valor de los dañosalcanzaría a 95,8 millones de USD, de loscuales 70 millones corresponden a pérdidas por lasequía de Centroamérica 8 .7De acuerdo a un estudio reciente (ACF Internacional, 2010),los pequeños productores del corredor seco centroamericanoafectados por la sequía serían alrededor de 800.000. Las pérdidasproductivas de estas pequeñas explotaciones tienen unefecto directo sobre la falta de disponibilidad y acceso a losalimentos de las familias afectadas.8http://www.iica.int/Esp/prensa/paginas/comunicadoprensav1.aspx?cp=260Figura 1.18. | Daños causados por desastres naturales reportados 1990-2009, según sub-region de ALCMiles de millones de US$Fuente: Emergency Events Database(EM-DAT).32• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

RECUADRO 1.3.Efectos del terremoto del 12 de enero de 2010sobre la SAN en HaitíLos impactos directos del sismo se concentraron en la zona urbana en torno a la capital,donde la pérdida de vidas y de bienes alcanzaron tal magnitud que no es posible compararlacon los daños directos en el medio rural. De acuerdo a los datos del Gobierno de Haití, el terremotocausó al menos 212.000 muertos (2% de la población), y 300.000 personas sufrierondaños de diversa consideración. La población afectada se estima en 3 millones (30% del total)con 1,7 millones sin vivienda y unos 600.000 desplazados a las áreas rurales. De acuerdo a laevaluación post-desastre, los daños totales ascendieron a 8.000 millones de USD.Si bien en la emergencia la situación en el medio rural no fue crítica, salvo en puntos muylocalizados, sí se reportan daños en la infraestructura agrícola y bienes públicos rurales queasciende a 31 millones de dólares. Sin embargo, los efectos más graves sobre la SAN en lasáreas rurales son los indirectos, ocasionados por la migración de personas de las áreas urbanasal área rural (unas 600.000 personas), que generará una fuerte presión sobre la economíarural. Por otro lado, está el impacto sobre la actividad económica de Puerto Príncipe y lacontracción de la demanda de productos, fundamentalmente agrícolas y ganaderos, de laszonas rurales.Por último, hay que considerar que tanto en Puerto Príncipe, como en las zonas urbanas yrurales a las que se ha desplazado la población, se ha incrementado la vulnerabilidad de lapoblación frente a los efectos de otros posibles fenómenos naturales generadores de desastres,como tormentas tropicales y huracanes.Con relación a la producción agropecuaria, afectadaprincipalmente por desastres de origen hidrometeorológico,como huracanes y tormentastropicales, inundaciones, heladas y sequías 9 , sibien no se dispone de datos acerca de la magnitudtotal de los daños en la región, se estima que solopor efecto de las sequías y las inundaciones se habríangenerado costos por USD 13.011 millonesentre los años 2000 y 2009, un 70% de los cualescorresponden a Sudamérica.9CEPAL. 2003. Manual para la evaluación del impacto socioeconómicoy ambiental de los desastres.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •33

Capítulo II:Políticas de Seguridad Alimentaria yNutricional en América Latinay el Caribe: frente a la crisisy en perspectiva• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •35

La crisis alimentaria que ha debido enfrentarla región durante los dos últimos añosha impulsado a los gobiernos a ensayar unaamplia gama de medidas de políticas públicas paraenfrentar diversos aspectos de la crisis, como lasreferidas a la contención de las alzas, los efectos dela caída de la actividad económica, los problemasde abastecimiento alimentario y el acceso a los alimentosde los sectores sociales más vulnerables ala inseguridad alimentaria, entre otros.También durante el mismo período, además de lacrisis alimentaria - y en algunos casos agravándola- la región se ha visto afectada por otro factor disruptivode la seguridad alimentaria y nutricional,particularmente de su población más vulnerable:los desastres naturales. Sus consecuencias, máslocalizadas territorialmente, resultan extremadamentegraves para la vida, la salud y la integridadfísica de muchas personas.Más allá de la diversidad de esfuerzos emprendidospara enfrentar las crisis alimentaria y los desastresnaturales, de las capacidades fiscales y deotros tipos de condiciones propias de cada país,es posible afirmar que el período ha sido prolíficoen iniciativas, en la generación de respuestasy en nuevos enfoques en materia de políticas públicasreferidas a la seguridad alimentaria y nutricional,y ello ha ocurrido de manera más notoriaen cuatro ámbitos de políticas: la producción dealimentos, la gestión de mercados y el comercioagroalimentario, la protección social, y la ayudaalimentaria.Tendencias recientes en políticaspúblicas de seguridad alimentaria ynutricionalEntre el segundo semestre del 2008 y el primersemestre del 2010, los países de la región, especialmentelos de mayor vulnerabilidad a la inseguridadalimentaria, han orientado la mayoría desus medidas de política al apoyo a la producciónde alimentos, lo que expresa la persistencia de unafuerte incertidumbre sobre la operación de losmercados agroalimentarios internacionales. Trasla notable alza de los precios internacionales enel 2008, a partir de las cosechas 2009/2010, lasmedidas en apoyo a la producción subieron notablementey se han mantenido así hasta ahora, talcomo se aprecia en la Figura 2.1, que condensael número de medidas adoptadas por los paísesde la región en los cuatro principales ámbitos depolíticas considerados 10 .En segundo término se aprecia también, duranteeste período, un aumento sistemático de las medidasde protección social y ayuda alimentaria entodos los países, pero especialmente en los menosvulnerables, dado que sus mayores capacidadesfiscales les permiten solventar ese aumento delgasto público. Prácticamente en su totalidad, estasmedidas corresponden a la ampliación de presupuestosy coberturas de los sistemas de protecciónsocial preexistentes, que era la única posibilidad10La información acerca de las medidas de políticas de los paísesdurante el período proviene del Sistema de Monitoreode Políticas de la Oficina Regional de la FAO para AméricaLatina y el Caribe (véase recuadro 2.1). Se utiliza aquí el“número de medidas de políticas”, en cada ámbito, como unindicador aproximado del grado de actividad, de interés onivel de prioridad que los gobiernos le asignan en un períodode tiempo, en este caso un semestre.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •37

que disponían los gobiernos para atender conrapidez las situaciones más críticas de pobreza einseguridad alimentaria que se generaron en elperíodo de crisis.También en materia de gestión de los mercados(regulación de precios, formación de reservas estratégicas,etc.) y de comercio agroalimentario, latendencia de los países de la región ha sido desplegarun número creciente de medidas, con elobjeto principal de asegurar la disponibilidad dealimentos a precios que resultaran razonablementeasequibles para la mayoría de la población.Medidas tomadas en apoyo a laproducción de alimentosA partir de 2009, dada la elevación de los riesgosde desabastecimiento, se advierte en los países dela región un cambio en el foco del fomento productivohacia la producción de alimentos básicos.Este cambio es visible tras años de intervenciónpública en el fomento productivo con la orientaciónde aumentar la competitividad de productospara la exportación, que en varios países manteníaa sus sistemas públicos de apoyo productivo al sectoragropecuario reducidos a su mínima expresión.Esto se manifiesta en un aumento del número demedidas de políticas que han sido tomadas por losgobiernos durante los últimos tres semestres. Deese conjunto de medidas de apoyo del sector públicoa la producción de alimentos, sin embargo, haydos tipos que han concentrado el mayor númerodurante el período: la distribución de semillas e insumosagrícolas y el financiamiento para la produccióny para las exportaciones, en el caso particularde los países exportadores netos de alimentos.• Distribución de semillas e insumosLa provisión subsidiada –total o parcialmente– desemillas y fertilizantes, y en mucha menor medidade algunos equipos básicos, ha sido una de lasmedidas más frecuentemente utilizadas por losgobiernos durante el período.En Bolivia, por ejemplo, el programa “Apoyo a laproducción familiar campesina e indígena en loscultivos de papas, cebolla, tomate y zanahoria”entrega semillas, fertilizantes y mochilas para fu-Figura 2.1. | Medidas de políticas de SAN en América Latina y el Caribeentre el segundo semestre de 2008 y el primer semestre de 2010Número de medidas reportadasFuente: Sistema de Monitoreo de Políticas de FAO-RLC.38• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

RECUADRO 2.1.Sistema de Monitoreo dePolíticas de la FAOA partir del ciclo de alzas en los precios internacionalesde los alimentos, la Oficina Regional para AméricaLatina y el Caribe pone en marcha el año 2008un sistema de monitoreo de las medidas de políticallevadas a cabo por los gobiernos de la región paraenfrentar la crisis alimentaria.El proceso de monitoreo consiste en la búsqueda ysistematización permanente de toda la informaciónoficial disponible en Internet, referida a medidas depolíticas gubernamentales o programas públicos 11 enlos ámbitos de la agricultura, la seguridad alimentariay el desarrollo rural, principalmente a partir de la“fuentes oficiales”, esto es, sitios Web correspondientesa los gobiernos o a diversos órganos estatalesvinculados a esos ámbitos de políticas, comopor ejemplo los ministerios de agricultura, desarrollosocial, salud, o instituciones de financiamiento y desarrollorural, entre otros, complementada con informaciónde prensa.Hasta agosto del 2010 han sido consultados 200 sitiosgubernamentales de 33 países en la región, sumándoseun registro de alrededor de 3.000 medidas depolítica registradas.11La “medida de política” corresponde a un anuncio gubernamentalacerca de una acción que se ha tomado (o se tomará próximamente),como respuesta a un problema específico, en este caso referidosa seguridad alimentaria, agricultura y desarrollo rural, como puedeser un apoyo productivo, una ayuda alimentaria, un subsidio o unavariación tributaria, que afectan a un sector productivo o geográfico.Los “programas” son acciones públicas estructuradas, que operanpor períodos largos o indefinidos, que son ejecutados por organismosespecializados, sean centralizados o descentralizados.migación. En Ecuador los productores recibenun paquete de insumos complementarios entre sídenominados “combos”, que pueden ser agrícolas(semilla certificada, urea, productos agroquímicosy herramientas agrícolas) o ganaderos, queincluyen alimentos y suplementos pecuarios. EnGuatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua seimplementan programas que distribuyen los denominados“paquetes tecnológicos”, que consisten ensemillas, fertilizantes y en algunos casos insecticidasy fungicidas. También en la República Bolivarianade Venezuela, entre varios otros ejemplos, los productoresbeneficiados por el Fondo de DesarrolloAgrario Socialista (Fondas) reciben semillas, fertilizantesy asistencia técnica a objeto de elevar losrendimientos en la producción de maíz blanco.Es interesante destacar también que en varios paísesse están implementando programas orientadosa reforzar el autoconsumo en hogares rurales pobres.Guatemala es quizá el país donde este tipode medidas es más frecuente, contando con variosprogramas que distribuyen semillas de hortalizasy animales menores (gallinas, conejos). En Nicaraguael programa “Bono Productivo Alimentario”ha entregado a alrededor de 50.000 familiasrurales una vaca, animales menores, plantasforrajeras y frutales. De modo similar, se vienendesarrollando en varios países de la región, comoBolivia, Brasil, Ecuador, Argentina, Perú, Cubay Colombia, experiencias de “agricultura urbanay periurbana” (AUP), cuyo objetivo es mejorarla disponibilidad de alimentos de los hogares y,donde sea posible, comercializar excedentes. Enesta línea, son particularmente relevantes las experienciasde Cuba, donde cerca de 30 mil hectáreasproducen más de 3 millones de toneladas de verdurafresca al año, y de Bogotá, Colombia, dondela Secretaría de Salud lidera un programa de AUPque busca incorporar a más de 5.000 agricultoresurbanos en 10 localidades de la capital.• Financiamento agrícolaAunque las consecuencias más graves de la faltade liquidez del sistema financiero internacionalparecen estar atenuándose, sus efectos más permanentesaún subsisten. La crisis de desconfianzae incertidumbre se prolonga por no haberse solu-• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •39

cionado del todo la crisis bancaria en el mundodesarrollado, por lo que el financiamiento externoprivado continúa muy restringido. Frente a ellotodos los países continúan tomando medidas conun triple objetivo: aumentar la liquidez en el sistemafinanciero; financiar la producción de alimentosy las exportaciones agrícolas mediante la reactivacióndel crédito; y reforzar sus institucionesfinancieras públicas (Soto Baquero, 2009).• Aumentos en la liquidez del sistema financieroCon el propósito de aumentar la liquidez en elsistema financiero, los Bancos Centrales han disminuidoo flexibilizado el encaje bancario, hanprovisto liquidez con líneas de crédito público,han gestionado créditos externos para aumentarla liquidez en moneda extranjera y han disminuidolas tasas de interés de referencia con el fin dereducir el costo del fondeo de la banca y, por esavía bajar sus tasas de interés activas.Las entidades financieras privadas -con una exacerbadapercepción de riesgos- han tendido,por una parte, a aumentar sus exigencias para elotorgamiento de préstamos agrícolas y por otra,previendo una elevación de la morosidad, hanaumentado sus reservas contra créditos incobrables.Es por ello que el aumento de la liquidezen los sistemas financieros se ha ido traduciendosolo muy lentamente en aumentos en la oferta decrédito agrícola.• Crédito a la producción de alimentos yexportaciones agrícolasTras una casi interrupción del crédito internacional,al inicio de la crisis, el mayor volumen decrédito interno se ha ido orientando, en general,a sostener las exportaciones agropecuarias, especialmenteen los países exportadores netos de alimentosdel MERCOSUR. Asimismo, la mayoríade los países han movilizado sus instituciones financieraspúblicas para canalizar créditos a actividadesagrícolas específicas, como los productoresde trigo en Argentina, de leche en Chile, de maízy frijol en México y países de Centroamérica, y dediversos alimentos de consumo básico en la RepúblicaBolivariana de Venezuela.Otro tipo de medidas que están tomando algunospaíses es la de mitigar y transferir riesgos agrícolasmediante la ampliación de la cobertura de diversosinstrumentos de garantías públicas y de seguros.Chile, por ejemplo, ha ampliado y aumentadolos subsidios al seguro agrícola y, al igual queBrasil, ha aumentado el patrimonio y la coberturade sus fondos de garantía para créditos agrícolas ya la exportación. México, por su parte, ha creadoun sistema nacional de aseguramiento; en CostaRica se han extendido las coberturas de sus garantíascomo de seguro agrícola público y, en Perúha sido creado Agro-Perú, un Fondo para otorgargarantías públicas a los agricultores. A pesar deesos avances, en términos generales el desarrollode los seguros en la región es aún incipiente, como¿Qué nos está dejando este período comoaprendizaje de las medidas de política que hansido aplicadas para apoyar la producción de alimentos?• La distribución de insumos subvencionados alsector productivo (semillas, fertilizantes y otrosbienes privados), está mostrando escasa efectividadtanto en lograr aumentos significativos enla producción, como en su carácter distributivo,al ser apropiados una buena parte de ellos porproductores que menos los necesitan. A esto hacontribuido la ausencia de catastros de pequeñosproductores generándose, en algunos casos, hastamercados paralelos de esos insumos. Asimismono han existido las capacidades institucionalespara complementar esa distribución con transferenciade tecnología, crédito y apoyos a la comercialización.• A los países que en mayor o menor medida apoyabanla producción de alimentos de la agriculturafamiliar previamente, la crisis los encontró consistemas de transferencia de tecnología y de cré-40• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

lo indica el que solo una muy pequeña proporciónde las tierras agrícolas registradas está asegurada:1% en Argentina, 3% en Brasil, 2% en Chile, 9%en México y 4% en la República de Venezuela(Hatch, 2008).Respecto al crecimiento de la cartera de créditosagrícolas de Instituciones Financieras Públicas(IFP), desde el segundo semestre del 2008 son casosdestacados los del Banco del Brasil, que en seismeses aumentó en 71% sus desembolsos de créditopara la comercialización; la Financiera Rural enMéxico, que otorgó en el 2008 casi un 40% másde créditos que en el 2007; y el Banco Agrarioen Colombia, que terminó aportando el 61% delfinanciamiento agrícola.dito agrícola mejor preparados para intensificaresos apoyos, aumentar la producción de alimentosy contribuir por esa vía a controlar el ritmo dela inflación alimentaria.• Respecto al financiamiento, los países que hanlogrado más efectividad en canalizar liquidez,particularmente en crédito a los sectores productivos,son aquellos que, como Brasil, Chile, CostaRica y México, han mantenido -a pesar de habersereducido- un vigoroso y saludable sector públicofinanciero.• Por el contrario, los países que carecían de unsector financiero público, que coinciden precisamentecon los más vulnerables a la inseguridadalimentaria, donde el financiamiento agrícolaha sido canalizado a través de bancos agrícolas(normalmente con serios problemas de solvencia)o mediante programas públicos de fomentoproductivo, han mostrado escasa eficiencia en laasignación y recuperación del crédito, así comolos impactos que podrían tener en las actividadesproductivas.• Reforzamiento de las InstitucionesFinancieras PúblicasDurante el período, la mayoría de los países hanvenido reforzando o capitalizando su sector financieropúblico. Son ejemplos de ello:– Costa Rica ha instituido un Sistema Nacionalde Banca de Desarrollo;– El Salvador está constituyendo un sistema debanca pública de desarrollo;– Bolivia ha creado el Banco de Desarrollo Productivo(BDP);– Paraguay está creando una Agencia Financierade Desarrollo;– El Banco Público de la República Bolivarianade Venezuela adquirió el Fondo FinancieroPrivado (PRODEM) que es la tercera mayormicrofinanciera del país;– Nicaragua inauguró en marzo del 2010 elbanco público “Produzcamos;”– Brasil ha capitalizado su sistema de banca pública(BNDS, Banco del Brasil); y– Chile ha capitalizado por USD 500 millonesal Banco Estado.Medidas tomadas en el ámbitodel comercio agroalimentarioPara enfrentar los efectos negativos del alza de losprecios en el período 2006-2008, los países en laregión reaccionaron con una combinación de políticascomerciales, dependiendo de su posición enel comercio agrícola y su vulnerabilidad frente ala seguridad alimentaria. Así, varios de los paísesexportadores netos de alimentos, especialmentede granos, establecieron restricciones e impuestosa las exportaciones con el objetivo de asegurar elabastecimiento interno. Por otro lado los paísesimportadores netos bajaron las barreras a la importaciónpara reducir los precios de los alimentosy buscaron estimular la producción propia.Con posterioridad al ciclo alcista de los precios delos alimentos, desde el segundo semestre del 2008los países han aplicado un número creciente demedidas comerciales referidas al sector agropecuario,orientadas a ajustar sus políticas comerciales yde producción al nuevo ciclo, con estrategias que• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •41

difieren, lógicamente, entre países exportadores eimportadores de alimentos.• Países exportadores de alimentosEn los países exportadores se observa una tendenciaa establecer mecanismos más flexibles para laexportación de granos y el reemplazo de prohibicionesy cuotas de exportación por acuerdos entreel gobierno y los productores sobre las políticas deabastecimiento.En este sentido, Argentina disminuyó algunas delas barreras a la exportación y rebajó impuestosa la exportación, beneficiando especialmente lasexportaciones de trigo. En septiembre del 2009los principales exportadores y la industria molinera,por una parte, y el gobierno, por otra, establecieronun acuerdo para asegurar el suministro delmercado interno y a la vez disminuir las restriccionescuantitativas para la comercialización detrigo y maíz. También en Bolivia se estableció unacuerdo público-privado para asegurar el abastecimientodel mercado interno (antes de exportar)para el azúcar y el arroz. Brasil, otro de los grandesexportadores, adoptó una combinación demedidas orientadas principalmente a facilitar lasexportaciones, particularmente a través de mecanismosde financiamiento e incentivos tributarios.• Países importadores de alimentosEn el caso de los países de América Central y algunosde los países andinos, que coinciden en lamayoría de los casos con los más vulnerables, lasmedidas comerciales se enfocaron hacia la reduccióno eliminación de aranceles de importacióncon el fin de reducir los precios domésticos de losalimentos que integran la canasta básica.Así, por ejemplo, en Bolivia fueron exentas deimpuestos (hasta el 31 de abril de 2010) las importacionesde trigo y de carne de vacuno, y Colombiaestableció cuotas de importación de arrozcon franquicias arancelarias. En los casos de Nicaraguay Ecuador fueron prolongadas las franquiciasarancelarias para importación, en el primercaso de diversos alimentos básicos y en el segundode trigo y de harina de trigo, y Ecuador tambiéneliminó en febrero de 2009 un arancel “antidumping”que grava más de 1.000 productos provenientesde Colombia. En julio de 2009, CostaRica aprobó una ley que permite la reducción dearanceles de importación de frijol y maíz blanco sila producción local de estos productos no alcanzapara abastecer la demanda.• Integración y cooperación regionalEn otro plano cabe destacar los avances que sehan producido en la integración y cooperaciónregional en materias de seguridad alimentaria ynutricional, especialmente para la producción y elcomercio agroalimentario intra-regional.América Central, que cuenta con una “PolíticaAgropecuaria Centroamericana 2008-2017” y unprograma de iniciativas nacionales y regionalescon directrices para facilitar el comercio de productosagropecuarios al interior del bloque, esindudablemente la subregión más avanzada enesta materia. Durante la crisis de precios de losalimentos, además, definió un Plan de Emergencia,cuyas metas regionales de producción para elciclo 2008-2009 apuntaron a lograr el autoabastecimientoregional de frijol, maíz blanco y sorgo, yla reducción gradual de las importaciones de arrozy maíz amarillo.También merecen ser destacados los acuerdos delibre comercio (TLC) y la intensificación de lasrelaciones comerciales bilaterales, especialmentepara abastecer mercados con déficit comercial.En 2009 entraron en vigor el TLC entre Chiley Colombia, suscrito en el 2006, y el nuevo tratadoentre Chile y Perú, recogiendo y ampliandoel acuerdo vigente desde 1998. La RepúblicaBolivariana de Venezuela, por su parte, firmó unacuerdo con Ecuador para importar de ese paísarroz y maíz. De la misma manera el gobierno deEl Salvador puso en práctica medidas para facilitarla importación de frijoles rojos de Nicaragua,simplificando los procedimientos administrativosy reotorgando financiamiento para aumentar elvolumen importado.Otro ámbito interesante en el camino de la integracióneconómica ha sido la creación de me-42• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

canismos de comercio en moneda local. Así, enla subregión MERCOSUR, Brasil y Argentinaadoptaron en octubre de 2009 el “sistema de pagoen moneda local” (SML), y en noviembre del mismoaño los bancos centrales de Brasil y Uruguayfirmaron una carta de intenciones para iniciar elproceso para que Uruguay se sume al sistema. Deforma análoga, los países integrantes de la AlianzaBolivariana para los Pueblos de Nuestra América(ALBA) crearon en octubre de 2009 un SistemaÚnico de Compensación Regional (SUCRE) queutiliza una moneda virtual para intercambiar bienesentre los países. La primera transacción delSUCRE consistió en la venta de 5.430 toneladasde arroz ecuatoriano a la República Bolivariana deVenezuela en julio de 2010.¿Qué nos deja el período como aprendizaje enel ámbito del comercio?• El incremento en el comercio intra-regional ha jugadoun papel importante en la recuperación económicay en la seguridad alimentaria y nutricional.Los Gobiernos en la región buscan cada vez mássus complementariedades en el comercio agroalimentarioy facilitan los acuerdos y negociacionescomerciales.• La seguridad alimentaria de los países más vulnerablesse beneficia de la tendencia regionalexistente a la disminución de barreras y a la facilitaciónde comercio de los productos que constituyenla canasta básica de la alimentación de suspaíses.• A pesar de las buenas intenciones que se han manifestadoen sucesivas cumbres y reuniones dealto nivel, aún faltan mecanismos de integracióncomercial regional para reducir la vulnerabilidad ala inseguridad alimentaria de muchos países.Medidas tomadas en la gestión demercados agroalimentariosFrente a la volatilidad de los precios internacionalesy la exacerbación de la incertidumbre en losmercados agroalimentarios –tanto internacionalescomo domésticos– una buena parte de los paíseshan ampliado su intervención en dichos mercados,ampliando las compras públicas de alimentos,constituyendo reservas estratégicas, y ejerciendocontroles o regulando algunos precios dealimentos básicos.• Regulación de preciosExisten diversas modalidades a través de las cualeslos gobiernos regulan o controlan los precios delos alimentos, en beneficio de los consumidoreso de los productos agrícolas a nivel de la finca, enapoyo de los productores.En el caso de la regulación de los precios alconsumidor,,el mecanismo más utilizado porlos países de la región ha sido acuerdo de mutuointerés entre los gobiernos de la región ylos sectores productivos involucrados, de modode evitar o atenuar las alzas de los alimentos deconsumo popular, tal como ocurrió durante elciclo inflacionario internacional del año 2008.En Bolivia, por ejemplo, un acuerdo de ese tipose realizó entre el gobierno y los representantesde las industrias avícola y de caña de azúcar. EnColombia fue con las centrales mayoristas y losgrandes productores, que concordaron en la estabilizaciónde precios para más de 1.600 productosde la canasta familiar, y en México con losempresarios del rubro cañero para el precio delazúcar. La otra modalidad, que es menos comúnen la región, es la fijación (por ley) de los preciosde los productos básicos de alimentación, comoocurre en Cuba y en la República Bolivariana deVenezuela.Sin embargo, en la región son mucho más frecuenteslas medidas de intervención para regularlos precios al productor, sea en forma permanenteo en situaciones coyunturales de bajos precios odificultades de comercialización. Aquí tambiénse presentan distintas modalidades. Una de ellas• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •43

es la de Brasil, que dispone de un “Programa deGarantía de Precios para la Agricultura Familiar”,cuyo objeto es garantizar un precio mínimo a lospequeños agricultores cuando los precios de susproductos (frijol, trigo y café, entre los principales)se encuentran bajo un nivel mínimo previstopor el Estado. En Honduras, en cambio, el gobiernorecurre a la fijación de precios de garantíasolo ocasionalmente, cuando algún producto fundamentalde su agricultura sufre una fuerte caída,como ocurrió el 2009 con el maíz.El gobierno de Ecuador, por su parte, estableceprecios mínimos referenciales para la industriarespecto de una serie de productos (leche, trigo,soya, etc.), de modo de garantizar precios mínimoso de sustentación para los agricultores. Enotras ocasiones el gobierno, a través del BancoNacional de Fomento u otras entidades especializadas,ha realizado compras públicas para regularizary normalizar precios, como ha ocurridoen los últimos años con arroz, maíz, frijol, bananas,etc.• Gestión de reservas estratégicas de alimentosMás común ha sido en la región la utilización delmecanismo de formación/liberación de reservasde granos, a objeto de controlar las alzas en elmercado doméstico de alimentos. En Brasil, porejemplo, el gobierno realiza compras públicas dealimentos a través de la Compañía Nacional deAbastecimiento (CONAB) para la formación dereservas de maíz, trigo y arroz, que subasta periódicamentepara influir la formación de preciosal consumidor. Colombia, a fines de 2008, liberó72.000 toneladas de arroz almacenadas con el objetivode que su precio al consumidor se normalizara.El gobierno de Ecuador, por su parte, utiliza lascompras públicas de arroz (100 mil toneladas) através del Banco Nacional de Fomento, a objetode regularizar y normalizar el precio por la alta demandadel grano y como una forma de solucionarel problema de la comercialización. Nicaragua yHonduras han implementado medidas parecidaspara el maíz y el frijol. En el caso de Colombia,finalmente, el gobierno interviene a través de incentivospara la formación de reservas privadas,promoviendo su comercialización en momentosestimados necesarios.• Sistemas públicos deabastecimiento de alimentosSon pocos los países que han mantenido sistemaspúblicos de abastecimiento de alimentos aprecios subsidiados. En la República Bolivarianade Venezuela, el gobierno realiza compras públicasde alimentos básicos a través de la Productoray Distribuidora Venezolana de Alimentos(PDVAL) y los distribuye a precios subsidiadosa través de una red de mercados estatales dealimentos (MERCAL). También en México laSecretaría de Desarrollo Social cuenta con unprograma de “abasto social” (DICONSA), queabastece productos básicos –no solo alimentos–en localidades rurales de alta y muy alta marginación,a través de una red de tiendas comunitarias.También la Empresa Nicaragüense de AlimentosBásicos (ENABAS) compra granos básicos paradistribuirlos a través de una red de 2.700 puntosde venta donde los productos se comercializan a“precios justos”.• Compras públicas a la agricultura familiarLas compras públicas a la agricultura familiarhan venido extendiéndose en los últimos años enla región en una doble modalidad: como mecanismospara auxiliar en la sustentación de preciosal productor en situaciones en las que unexceso de oferta hace bajar mucho los precios,o como programas para ampliar el acceso de losagricultores familiares al mercado institucional(demanda del Gobierno para redes de protecciónsocial, etc.).En la primera modalidad pueden mencionarseejemplos como el Gobierno de Costa Rica, quecompró frijol producido por pequeños productores,en la temporada 2009-2010, a un precio determinado.El gobierno de Honduras también adquirió5.000 toneladas de maíz y sorgo a pequeñosproductores para sustentar sus precios en la épocade salida de la cosecha. En México, el gobiernofederal compró maíz blanco a los productores44• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

para asegurar la comercialización de la cosecha aun precio garantizado. También el Gobierno deNicaragua realizó compras públicas de friiol a másde 30.000 pequeños productores a través de suEmpresa Nacional de Abastecimiento.Es en la segunda modalidad donde más se está innovandoen los últimos dos años en términos deampliar el acceso de pequeños productores al mercadoinstitucional. En Ecuador, por ejemplo, elRECUADRO 2.2.Compras públicas con fines deapoyo a la agricultura familiarPrograma de Adquisición de Alimentos de la AgriculturaFamiliar de Brasil (PAA). Creado en el año2003 como parte del Programa Hambre Cero (“FomeZero”), este programa busca fortalecer a la agriculturafamiliar mediante una comercialización garantizadade sus productos, que luego el sector públicocanalizará hacia diversos programas sociales y para laconstitución de reservas estratégicas.Programa de Compras Públicas de Alimentos del Ministeriode Inclusión Económica y Social (MIES) deEcuador. Su finalidad es satisfacer los requerimientosde producción agrícola y alimentos del sector público,y a la vez impulsar la incorporación de pequeños productorescomo proveedores, en concordancia con lapolítica de inclusión económica y social del Gobierno.Programa “Compras para el Progreso” (P4P) delPMA en Centroamérica: tiene el objetivo de utilizar elpoder de compra del PMA para adquirir la producciónde pequeños agricultores y distribuir esos alimentosa través de programas sociales de los Gobiernos.programa Nutriendo el Desarrollo compra lechede 2.800 pequeños productores para después destinarlaa los programas públicos de alimentación.En México el Programa de Adquisición de LecheNacional (LICONSA) compra excedentes de producciónde leche con problemas de comercialización,a través de una red de centros de acopios, enlas principales cuencas lecheras.En algunos países, esta política ha logrado un mayordesarrollo, al complementar las compras conmodalidades de apoyo y fomento de la agriculturafamiliar. La idea central que anima este tipo deprogramas es doble: por una parte, ampliar el accesode los pequeños productores a un mercadorazonablemente seguro y previsible en cuanto aprecio, y por otra, entregar las capacidades y recursostécnico-productivos que los pequeños agricultoresrequieren para lograr cumplir sus compromisoscomerciales.Entre estas experiencias cabe destacar el Programade Adquisición de Alimentos de la AgriculturaFamiliar de Brasil (PAA), que es el más antiguo;el Programa de Compras Públicas de Alimentosdel Ministerio de Inclusión Económica y Social(MIES) de Ecuador; y el Programa “Compraspara el Progreso” que aún a nivel piloto están impulsandoGuatemala, El Salvador, Nicaragua yHonduras (ver Recuadro 2.2).• Compras públicas de alimentospara atender emergenciasEn caso de desastres naturales los Gobiernos hanintervenido directamente para aminorar la faltade acceso a los alimentos de poblaciones ubicadasen los territorios afectados por situaciones catastróficas,como ocurrió por ejemplo con las comprasde maíz por parte del Gobierno de Méxicopara enfrentar la peor sequía de los últimos 60años; y Guatemala, que importó 150.000 quintalesen granos básicos en agosto de 2009 parapaliar la situación de hambre en algunas zonassecas. 1111• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •45

¿Qué nos deja el período como aprendizaje enla gestión de mercados?• El acceso de los agricultores familiares al mercadoinstitucional -demanda por alimentos delGobierno- se ha mostrado como un complementoindispensable para hacer efectivos los apoyos públicospor el lado de la producción (transferenciade tecnología, crédito, riego, etc.).• Lograr una mayor efectividad de las intervencionespúblicas en los mercados agroalimentariosdepende de que se mejoren o sean creadas lascapacidades institucionales en los Gobiernos paraimplementarlas de forma que no resulten en altoscostos sociales o generen desincentivos a la produccióny el empleo en el campo.Protección socialEl ámbito de la protección social, aquellas accionespúblicas vinculadas a la seguridad alimentariay nutricional han cumplido un rol fundamentalen el período de crisis para contener, dentro delmarco de las posibilidades en cada caso, las consecuenciasmás dramáticas en esta materia. Entre lasdiversas líneas de acción que realizan los países enesta área de políticas públicas, se presentan aquídos que han jugado un rol determinante para enfrentarlas situaciones de crisis alimentaria en laregión: las transferencias condicionadas y la alimentaciónescolar.• Programas de Transferencias deIngresos CondicionadasLos Programas de Transferencias de IngresosCondicionados (PTC) -subsidio monetario a hogaresvulnerables sujeto a condiciones- constituyenen la actualidad uno de los componentes másextendidos en la región de las “redes de protecciónsocial”, pasando de 2 (1997) a 17 los países deAmérica Latina y el Caribe que cuentan con ellos,al finalizar la primera década de los años 2000,beneficiando en torno a 25 millones de familias.En el período reciente los PTC han enfrentadoel desafío de atenuar los efectos de la crisis y, sibien es muy temprano para evaluar, la evidenciade análisis recientes indicaría que han cumplidoel rol de garantizar un consumo mínimo para lasfamilias más vulnerables.No obstante las restricciones y diferencias entrepaíses, es interesante destacar los esfuerzos que sehan hecho en la región, particularmente en materiade ampliación de beneficios y cobertura. Respectoal primer punto, la ampliación de beneficiosse dio de forma bastante rápida y eficiente a travésde la creación de bonos especiales, de alzas en losmontos de las transferencias y de la búsqueda deintegración de los PTC con los sistemas de protecciónsocial de nivel nacional. La ampliación decobertura, en cambio, se ha realizado de formamás lenta, debido sobre todo al carácter rígido quemantienen los PTC dados los criterios de focalizaciónen que operan y los cuales deben ceñirse.Por otra parte, si bien es cierto que la crisis constituyeuna realidad inmediata a ser enfrentada, unode los temas que ha comenzado a relevarse en laagenda de políticas sociales de la región es el delas “puertas de salida” de los programas. Esto serefiere al análisis de formas a través de las cualeslos beneficiarios ya no requieran del apoyo deun PTC y puedan integrarse de modo completoa la vida social, con plenitud de derechos. En esesentido, resultan promisorios algunos proyectos(todavía a nivel de “pilotos”) inspirados en la ideade articular los PTC con iniciativas de “inclusiónfinanciera”. Estas consisten básicamente en que alos beneficiarios de las transferencias se les proveede cuentas de ahorro y de pago, promoviendo asíel ahorro de los hogares mediante el cual, entreotros efectos positivos, pueden disponer de recursosen períodos de bajos ingresos y/o facilitarla inversión productiva, vinculándose al sistemafinanciero sin necesidad de un proyecto, todo locual apunta, en definitiva, a reducir la vulnerabilidad.46• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Cuadro 2.1. | Principales Programas de Transferencias Condicionadas de América Latina y el CaribePaísNombre del ProgramaBeneficiarios(N° familias)Montos USDArgentina Programa Familias por la Inclusión Social 695.177 50-95Brasil Programa Bolsa Familia 12.486.000 12-38Chile Chile Solidario 346.219 11-25Colombia Programa Familias en Acción 2.709.068 8-30Costa Rica Avancemos 109.207 28-94Ecuador Programa Bono de Desarrollo Humano 1.658.404(*) 35Guatemala Mi Familia Progresa 447.769 19Honduras Bonos Programa de Asignación Familiar s/i 61-114(**)Jamaica PATH s/i 7-12México Oportunidades 5.209.359 4-158(***)Panamá Red de Oportunidades 70.599 50 (***)Paraguay Tekoporâ 115.104 7-28Perú Juntos 409.610 35Fuente: Elaborado por FAO-RLC a partir de información de páginas Web oficiales de los programas.Notas: (*) Número de personas; (**) Pago beneficio anual; (***) Valores máximos.• Alimentación escolarLos programas de alimentación escolar (PAE),una de las principales modalidades de alimentaciónsocial, son muy similares en todos los países:consisten en una organización y una logística quepermite entregar raciones alimenticias a los niñosdurante su permanencia en la escuela. A partirde esas características comunes, sin embargo, sepresentan diferencias en aspectos tales como lafrecuencia diaria, el tipo-horario en que se consumen(desayunos, almuerzos, cenas o meriendas),y en los contenidos nutricionales de las raciones(Infante, 2005). En algunos casos, además, a losservicios de alimentación en la escuela se le asocianotros servicios o prestaciones complementarias,como por ejemplo monitoreo en salud nutricional,atención en salud a la comunidad escolar,distribución de alimentos a los hogares, actividadesde educación nutricional y creación de huertosescolares, entre otros.En las condiciones de crisis alimentaria que hanenfrentado los países de la región durante los últimosaños, los programas de alimentación escolarhan resultado ser un recurso fundamental paraatenuar las situaciones más dramáticas de inseguridadalimentaria. Si bien no se dispone aún de informaciónacerca de la cobertura de los PAE en lospaíses en años recientes, hay indicios de que elloshan aumentado de modo considerable. Tal comolo plantea un estudio reciente (Bundy, 2009) haquedado demostrado que en situaciones de crisisestos programas pueden aumentar de modo relativamentefácil sus coberturas - dependiendo lógicamentede la disponibilidad de recursos, que enmuchos casos provienen de la cooperación internacional– llegando a aportar más de un 10% de• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •47

los gastos de los hogares, e incluso más cuando seles ha adicionado la distribución de raciones alimenticiaspara las familias de los alumnos.Efectivamente la información de que se disponerespecto a la dimensión y el alcance de los PAEen la región es de mediados de los años 2000,y además difiere entre distintas fuentes. Se estimaque las coberturas superarían en promedio el50% de la matrícula, y en algunos casos, comoBrasil (90%) y Panamá (100%), prácticamenteel total de los alumnos matriculados estaríancubiertos por la alimentación escolar (Infante2005).¿Qué nos deja el período como aprendizaje enel ámbito de la protección social?• Aquellos países que antes de la crisis habíaninvertido en implementar programas de protecciónsocial y de mejoramiento nutricional –transferencias de ingresos, pensiones, nutricióninfantil, alimentación escolar- son los que han logradoamortiguar en mejor forma sus consecuenciassobre la población más vulnerable a la inseguridadalimentaria, mediante la ampliación de sucobertura hacia áreas rurales de mayor pobreza ysubnutrición.• Las transferencias de ingresos y subsidios al consumoson indispensables pero se han mostradoinsuficientes, como lo ilustra el caso de Chile: apesar de haber aumentado el gasto social entreel 2006 y el 2009 y de haber ampliado transferenciasy bonos sociales, la pobreza, medida el2009, aumentó de un 13,7% al 15,1%, lo mismo quela desigualdad (el índice de Gini pasó de un 0,54a un 0,55). La principal causa de lo anterior estáen que el aumento en el precio doméstico de losalimentos provocó un aumento de 18% en el valorde la canasta de consumo básico y con ello elevóproporcionalmente la línea de la pobreza, dejandocasi 360 mil personas adicionales en condicionesde pobreza. Es indudable que sin la ampliación delos programas sociales los indicadores de pobrezay desigualdad podrían haber sido peores; su limitación,sin embargo, está en que dichos programasno afectan directamente los ingresos autónomosque derivan de la ocupación y el empleo.El manejo de la crisis y lastransformaciones en curso:recomendaciones de políticas públicaspara la seguridad alimentaria ynutricionalLa experiencia de las políticas públicas en períodode crisis ha dejado importantes enseñanzas quedeben ser tomadas en cuenta para el debate de unaagenda que realmente logre reducir los niveles devulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y a lamalnutrición en general.Tal vez la principal de esas enseñanza deriva deque no todos los países han sufrido de igual formasus consecuencias, debido fundamentalmentea las diferentes capacidades e institucionalidadespúblicas que tenían antes de la crisis y que les hapermitido, a unos más que a otros, implementarpolíticas económicas anticíclicas y políticas socialesa mayores escalas. No queda duda de que otrosfactores, como las capacidades fiscales y el tamañodel mercado interno, han influido también enmarcar esas diferencias.En efecto, los países que han logrado amortiguarmejor las consecuencias de la crisis han sido aquellosdonde el Estado tenía una importante participaciónen áreas estratégicas, como el fomentointegral a la producción de alimentos para elmercado interno, el financiamiento agrícola, elabastecimiento de alimentos (compras públicas,formación de reservas, distribución de alimentos),los programas de protección social, así como lacapacidad de generar iniciativas para la diversificaciónde sus fuentes de importaciones de alimentos,y la suscripción de acuerdos comercialesbilaterales e intra-regionales.48• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Del mismo modo, aquellos países que habíanmodificado su legislación para permitir una mayorparticipación gubernamental en los mercadosagroalimentarios, por ejemplo a través de compraspúblicas, y a la vez habían desarrollado suscapacidades gerenciales para la gestión de reservasde alimentos –almacenamiento, logística, distribución-estuvieron en mejores condiciones parainyectarle dinamismo al mercado interno, influiren la regulación de precios, controlar la inflaciónalimentaria y mantener el abastecimiento de alimentosen zonas de mayor vulnerabilidad a la inseguridadalimentaria.En suma, el fortalecimiento de la institucionalidadpública en conjunto con la construcción deesquemas de participación y articulación públicoprivados,incluyendo las instituciones públicassectoriales y territoriales, empresas y toda la diversidadde organizaciones de productores así comode la sociedad civil, parece ser el camino más eficazpara enfrentar los desafíos de mayor equidade inclusión social y por lo tanto menor pobreza yhambre en la región.Tomando en cuenta esas enseñanzas (aunque porlo recientes estén aún sujetas a mayor validaciónen evaluaciones técnicas y en el debate público)a continuación se realizan recomendaciones demedidas de políticas públicas para la seguridadalimentaria y nutricional en una perspectiva demedio y largo plazo, con especial énfasis en lospaíses con mayor vulnerabilidad a la inseguridadalimentaria.Recomendaciones de política públicaTomando en cuenta las principales enseñanzasderivadas de la crisis, el objetivo de la políticapública en el ámbito de la seguridad alimentariay nutricional sería fortalecer los vínculos entre elcrecimiento económico y la inclusión social. Haquedado en evidencia que el crecimiento económicoes una condición necesaria, pero insuficiente,para reducir la pobreza, el hambre y la malnutrición.Los mercados agroalimentarios -primaria,procesamiento, distribución- tienen una marcadatendencia a la concentración y a la exclusiónsocial, tanto por la elevación de las barreras a laincorporación de la agricultura familiar, como lareducción en puestos de trabajo que conlleva lainnovación tecnológica y las nuevas formas de organizaciónde la producción.Para lograr ese vínculo entre crecimiento e inclusiónno es suficiente continuar buscando compensarcon políticas sociales y un mayor gastosocial las consecuencias excluyentes del modeloeconómico. Esto, porque el gasto social tiene límitesestrechos en buena parte de los países dela región y más aún en aquellos más vulnerables,debido a las bajas cargas impositivas (impuestostotales como proporción del PIB) y su carácterregresivo (basadas más en impuestos indirectos atoda la población que directos a la propiedad yla renta).En consecuencia, la política pública debiera centrarsus prioridades en contribuir a contrarrestarlos efectos excluyentes del crecimiento económicoen un ambiente que incentive la inversión y elempleo (Mercadante A., 2010). Es en este sentidoque las recomendaciones de política se realizan enlos siguientes ámbitos:• Producción, inocuidad, calidad y comercio internacionalde alimentos• Gestión pública en los mercados• Programas sociales• Gestión territorial de las políticas públicasProducción, inocuidad, calidad y comerciointernacional de alimentosEn este ámbito se identifican cuatro áreas de políticapública: la agricultura familiar, la agriculturaurbana y periurbana, la inocuidad y calidad de losalimentos y el comercio internacional de alimentos.En los países con mayor vulnerabilidad a la inseguridadalimentaria, la producción y el consumointerno de los alimentos aparece como eje principalde una agenda de políticas, sin desestimarla importancia del comercio del cual dependen.Partiendo de un sector agrícola muy abierto alexterior, el principal desafío está en lograr un balance,social y políticamente posible, entre la pro-• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •49

ducción interna y las importaciones estratégicasde alimentos. A continuación se señalan recomendacionesde medidas de política en áreas consideradasprioritarias:• Agricultura familiarLa agricultura familiar produce, en la mayoría delos países, más del 60% de los alimentos básicosy contribuye de manera significativa en la generaciónde ingresos y empleos rurales 12 . Sin embargo,los índices de pobreza y malnutrición en laagricultura familiar están entre los más elevados, apesar de que cuentan con una importante capacidadproductiva ociosa y una importante demandainterna de alimentos básicos.Aunque siempre se destaca más su inserción productivaen la producción de alimentos, la inclusióneconómica y social de la agricultura familiardebe también tomar en consideración su inserciónproductiva en actividades no agrícolas, suparticipación en los mercados laboral y financieroy su incorporación en los sistemas de protecciónsocial. Los hogares rurales de la regiónson muy heterogéneos y sus fuentes de ingresosprovienen de múltiples fuentes, incluyendo actividadespor cuenta propia, agrícola y no agrícola,trabajo asalariado (permanente y temporal) remesasy transferencias públicas. La agricultura familiaren cada país tiene su propia combinación defuentes de ingresos y estructura ocupacional cuyacaracterización y dinámica debieran estar en labase del diseño de las políticas públicas.Asimismo, esta perspectiva de tratar desde el puntode vista de las políticas públicas la múltiple inserciónde la agricultura familiar facilita visualizar y valorarel papel central que juegan en los hogares rura-12En Centroamérica, donde un promedio de 50% de su poblaciónvive en áreas rurales, un poco más de la mitad (3,4millones de hogares rurales) producen granos básicos -maíz,frijol y sorgo- (FAO-RUTA, 2010). También en países comoBrasil la agricultura familiar hace una relevante contribucióneconómica y social, aportando el 38% del valor bruto de laproducción agrícola y generando el 74,4% del total de lasocupaciones rurales (Caio G. de Franca; Mauro E. Del Grossa;Vicente P. Azevedo Marques, 2010) .les las mujeres y los jóvenes. La mayor proporciónde mujeres jefas de hogar y trabajadoras temporalesestán en condiciones de pobreza y pobreza extrema.En la mayor parte de los países la pobreza ruraltiene “rostro de mujer”. Una situación similar depobreza, aunque casi siempre proporcionalmenteen menor escala, se repite cuando los jefes de hogarson jóvenes (FAO-OIT-CEPAL 2010).En la mayoría de los países su mayor inserciónproductiva en actividades agrícolas pasa inicialmentepor brindarles un mayor acceso a tierra yagua, a innovaciones tecnológicas en sus propiossistemas de producción, a los mercados institucionalesy al financiamiento público. De ahí lasrecomendaciones de políticas de:a) Implementación de programas que amplíen elacceso a recursos de tierra y agua, con especialénfasis en los jóvenes, considerándose quela edad promedio de los agricultores familiareses de 50 años en la región 13 . Un mayor acceso atierra y agua para riego debe ser necesariamenteacompañada por apoyo en la transferenciade tecnología, en el financiamiento y la comercialización.En la actualidad solamente en algunos paísesde la región se están implementando políticasque buscan una redistribución de tierras en laregión. Las experiencias que en los 90 e iniciosde esta década se propusieron lograr un mayoracceso a la tierra para los agricultores familiares“via mercado” tuvieron resultados muy limitados,por lo que no han sido continuadospor los Gobiernos.Un componente importante del acceso a latierra son las leyes que en la región le brindanseguridad jurídica sobre la propiedad de la tierraa la mujer, principalmente en lo que hacereferencia a sus derechos sucesorios.13Por lo pronto, las experiencias que buscan facilitar el accesode los jóvenes a la tierra se están realizando desde hace pocosaños en países como México y Brasil con resultados aúnincipientes, pero prometedores, para extraer lecciones quecontribuyan al diseño de este tipo de programas.50• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

) Recomposición de sistemas de transferenciatecnológica que promuevan la adopción deinnovaciones tecnológicas con el objetivo deaumentar su productividad a bajos costos y aumentarla resiliencia a riesgos provenientes dela variabilidad climática (sequías y/o inundaciones).Se trata, por ejemplo, de la utilizaciónde semillas nativas seleccionadas, de la adopciónde mejores prácticas de cultivo, de manejoy alimentación de los animales, de cosechay utilización del agua, etc.Para lograr esto es indispensable utilizar lasexperiencias que al respecto han desarrolladodurante las últimas dos décadas las propiasorganizaciones gremiales y productivas de laagricultura familiar en la mayoría de los paísesy que no han logrado escala debido a la ausenciade una política pública que las valorice ycontribuya a diseminarlas.Una vez que en la mayoría de los países seandesmontadas las capacidades públicas detransferencia de tecnología será necesaria sureconstitución sobre nuevas bases y alcancelimitado. Es por ello que se recomienda utilizary expandir las experiencias existentes detransferencia tecnológica horizontal con laparticipación activa de los propios agricultores.Hay experiencias muy exitosas al respectoen Centroamérica con modalidades “campesinoa campesino”, que muestran importantesresultados productivos y organizacionales.c) Implementación de programas de compraspúblicas a la agricultura familiar con el objetivode asegurarles acceso preferencial almercado institucional que provee alimentosa instituciones públicas y programas de alimentaciónescolar, ayuda alimentaria y otros.Para ello, en la mayoría de los países debensuperarse trabas legales que impiden las compraspúblicas a la agricultura familiar, ya quesolo están permitidas las compras a grandesempresas comerciales.En estos últimos tres años buena parte de lospaíses han experimentado con compras públicasde alimentos con diversos objetivos específicos,sea para adquirir excedentes estacionalesque deprimen los precios al productor o paraabastecer programas de ayuda alimentaria. Sinembargo, como un programa integral y de mayoralcance, la experiencia que ha desarrolladoel “Programa de Adquisición de Alimentos dela Agricultura Familiar” en Brasil es una fuentede aprendizaje de las condiciones y las capacidadesinstitucionales públicas que son necesariasconstruir para llevar a cabo programasde este tipo. En ese mismo sentido, los paísescentroamericanos están iniciando programaspiloto de compras públicas de la agriculturafamiliar para abastecer programas sociales, quepronto arrojarán luces sobre las condicionesnecesarias para su implementación a mayorescala.d) Ampliación de la oferta de servicios financieros–crédito, ahorros, seguros, transferencias- delas instituciones financieras públicas (IFP)para atender la demanda de los agricultoresfamiliares y sus organizaciones productivas.Entre las condiciones que favorecen su éxitoestán:– Que las IFP adopten tecnología financierade microfinanzas para administrar losriesgos propios de las actividades productivasa pequeña escala y con altos costosde transacción. Esta tecnología ha sidodesarrollada ampliamente para mercadosurbanos, pero hay algunas experiencias desu adaptación a mercados rurales, entre lasque destacan los programas de microfinanzasrurales del Banco del Nordeste en Brasily el Banco Estado de Chile.– Que el análisis y el otorgamiento del créditose correspondan con las opciones decomercialización de la producción, de maneraque el productor pueda honrar susobligaciones financieras. Caso contrario,la experiencia muestra como el créditopuede conducir a su mayor descapitalización.– Que se desarrolle una cultura de cumplimientode los contratos de crédito como• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •51

condición indispensable para hacer sostenibleslos servicios financieros. Los programasmal implementados de reestructuracióno condonación de deudas agrariasen muchos casos terminan beneficiando agrandes deudores y perjudicando la culturacrediticia de los pequeños deudores.En relación a su inserción laboral, diversos análisishan mostrado que las menores tasas de pobrezase dan en los hogares rurales multiactivos, lo queestá directamente relacionado con más oportunidadesde empleo dentro y fuera de la agricultura,es decir, con el aumento en el número de ocupadosen los hogares (FAO-OIT-CEPAL 2010). Poreso es que tanto las políticas activas de promocióndel empleo, como la capacitación y especializaciónlaboral, y las que regulan el mercado del trabajorural tienen un papel esencial en el procesode incluir a la agricultura familiar.En general, pero más aún considerando la tendenciaexistente a una mayor incorporación de lamujer a las actividades productivas y al mercadolaboral y la importancia que ello tiene en la reducciónde la pobreza, adquieren una gran prioridadlos programas públicos que promuevan suinserción en actividades no agrícolas, como elcomercio, la agroindustria rural y el turismo.El contar con políticas públicas diferenciadas parala agricultura familiar depende no solamente deuna voluntad política y la creación de capacidadesinstitucionales en los Gobiernos para implementarlassino que también del fortalecimientode las organizaciones gremiales o de interesesde los agricultores familiares. A estas últimasles corresponde no solamente ejercer las presionessociales indispensables para hacer viables ciertasmedidas de política, sino que también hacer propuestasy participar en los procesos de formulacióny gestión de las mismas (implementación,control social y evaluación).• Agricultura urbana y periurbanaVarios países de la región le han otorgado unaespecial consideración a iniciativas de agriculturaurbana y periurbana con el objetivo de mejorarel abastecimiento de productos perecibles en lasciudades. Si bien hasta ahora estos programas sehan orientado principalmente hacia el autoconsumo,cada vez más se proponen generar excedentespara comercializar en los mercados. Lasexperiencias de Cuba, Argentina y República Bolivarianade Venezuela son referencias importantespara el diseño e implementación de este tipode programas. En el caso de Venezuela, recientementeel Gobierno envió al parlamento una leyde agricultura urbana.Entre las principales medidas recomendadas a esterespecto están:a) Promoción de la organización y participaciónciudadana de miembros de hogares debajos ingresos en áreas urbanas y periurbanaspara la implementación de huertos familiares,comunitarios y escolares en patios, terrenosinstitucionales y escuelas.b) Implementar modalidades participativasde transferencia de tecnología y mecanismosfinancieros asociativos que provean capitalsemilla y roten el crédito necesario para laadquisición de insumos y otros costos de laproducción en los huertos.c) Facilitación de alianzas con instancias institucionaleslocales para la comercialización departe de la producción de los huertos familiaresy comunitarios, incluyendo compras porparte de los programas de ayuda alimentaria,como la alimentación escolar y otros.• Inocuidad y calidad de alimentosEn este caso, las recomendaciones de políticaresponden al enfoque que la FAO promueve encuanto a la inocuidad de los alimentos, que abarcatoda la cadena alimentaria e incluye dos elementosfundamentales:a) el énfasis en la prevención de la contaminaciónde los alimentos en su origen, incluido eldesarrollo y la divulgación de buenas prácticasde manejo, manipulación e higiene y de sistemasde aseguramiento de la inocuidad;52• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

) la adopción de un enfoque integral relativoa la inocuidad de los alimentos que abarquetoda la cadena alimentaria, desde la granja (oel mar) hasta la mesa, en el que se comparte laresponsabilidad de la producción de alimentosinocuos por todos los involucrados.A partir de ese enfoque, algunas medidas de políticaque se recomiendan son:– Creación de Sistemas Nacionales o Agenciasespecializadas para la coordinación entre diversaspolíticas relacionadas con la inocuidad.Estas instancias debieran integrar la normativadoméstica y de exportación, armonizándolacon la internacional (Codex), así como coordinarlos sistemas de inspección y análisis dealimentos, asegurando una gestión integralde la inocuidad a lo largo de toda la cadenaalimentaria desde la producción hasta el consumofinal.– Facilitación de acuerdos entre diversos actoresde la cadena alimentaria para implementarplanes de acción que aseguren la inocuidady calidad de los alimentos. Para esto es indispensablemejorar los sistemas de informacióny estadísticas que permitan cuantificar los impactosfavorables derivados de la inocuidad ycalidad de los alimentos.– Implementación de campañas de informacióny programas de capacitación para todoslos actores de la cadena alimentaria –productores,comercializadores, procesadores, consumidores-para, por un lado, crear concienciade la importancia de la inocuidad y calidad delos alimentos para la salud y la economía, ypor otro, para mejorar sus capacidades en buenasprácticas que garanticen la inocuidad y calidadde los alimentos.• Comercio internacional de alimentosEn el acápite anterior se hizo referencia a la tendenciaexistente al aumento del comercio agroalimentariointra-regional y la utilización de nuevasmodalidades de comercio para asegurar el abastecimientode los mercados internos. Si bien hahabido avances en la integración y cooperaciónregional para el tema de Seguridad Alimentaria yNutricional y especialmente para la producciónagroalimentaria al interior de los bloques subregionales,aún son insuficientes. Algunas medidasde política que se recomiendan son:a) Promoción de un mayor flujo de comerciointra-regional de alimentos, facilitando iniciativasy buscando acuerdos que aprovechenlas complementariedades existentes entre paísescon excedentes y con déficit de alimentosbásicos.b) Ampliación de las iniciativas, aún escasas 14 , deintegración comercial regional, evaluándoselas ventajas y restricciones para la utilizaciónde mecanismos de comercio en moneda local.c) Reducción del uso de las restricciones a lasexportaciones agrícolas que terminan afectandoa los países importadores netos de alimentos,entre los cuales están los más vulnerables ala inseguridad alimentaria en la región.d) Transparentar la información sobre los mercadosagroalimentarios con aval público. Muchasde las estimaciones futuras sobre los fundamentosde los mercados (oferta, demanda,existencias) sobre las cuales se forman las expectativasy los mercados de futuro son provistaspor actores con intereses en esos mercados.Gestión pública en los mercadosEn los últimos 20 años ha predominado en laregión una tendencia a la reducción y debilitamientode la institucionalidad pública y, en consecuencia,a la ausencia de regulación pública enlos mercados. La crisis encuentra a nuestros paísescon sus mercados –agroalimentarios, financieros,del trabajo rural y de tierras- cada vez más concentrados,con bajos grados de competencia e inequitativos.14Véase las experiencias de Brasil y Argentina y la de los paísesdel “ALBA” reseñadas en la página 37.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •53

Las barreras a la entrada de la agricultura familiary la precarización de trabajo agrícola en losmercados alimentarios son cada vez mayores. Elloacompañado de una cada vez mayor concentraciónde la tierra, que tiende a acentuarse en paísesdel Mercosur, donde países emergentes, comoChina e India, buscan arrendar y/o comprar grandesextensiones de tierra para la producción dealimentos.Por su parte, tanto en términos de eficiencia económicacomo de equidad social, los mercadosfinancieros rurales en la región tienen un pobredesempeño: son poco profundos, altamente segmentados,y con rentas diferenciales (monopólicasu oligopólicas), además de muy poco equitativos.Es por esto que al momento de tener que enfrentarla crisis, producir más alimentos, contener elalza de los precios, mantener los niveles de empleoy amortiguar los impactos negativos en los ingresosde la población más vulnerable, a pesar de unaenorme voluntad política, los países se vieron enfrentadosa las restricciones propias de una institucionalidadpública insuficiente y poco preparadapara la implementación de políticas públicas.No es por otra razón que aquellos países que preservaronuna mayor institucionalidad pública y sucapacidad de intervención-regulación en algunosde estos mercados, lograron amortiguar mejor losefectos negativos de la crisis y retomaron más rápidamenteel crecimiento.• Mercados agroalimentariosEl dinámico crecimiento agrícola en la región hasido liderado por grandes empresas y productoresmodernos de altos niveles tecnológicos y productividad,con fuertes encadenamientos comercialesy financieros con agroindustrias, exportadores ydistribuidores mayoristas, fondos de inversión ymercados de futuros 15 . Esos eslabones de la cade-na productiva agroalimentaria tienen, en general,altos niveles de concentración y una creciente estructuratrasnacional. La concentración implicano solamente el dominio de la tierra, sino tambiénel control de otros activos, entre ellos, de lainformación, el financiamiento y el acceso al conocimientocientífico. El poder económico y controlde la tierra, el acceso financiero y el dominiodel conocimiento tienden a marchar en paralelo(Bisang, R.; Anlló, G.; Campi, M. 2009).Lo anterior sugiere que los problemas asociadosa la competencia, tales como la transparencia delos mercados, las reglas de competencia y las barrerasde entrada a la industria, la capacidad denegociación de los distintos eslabones de las cadenasagroalimentarias y la integración de empresasnacionales en cadenas agroalimentarias mundialesson todos temas de creciente importancia para lapolítica pública en la región.Derivado de lo anterior, se ha evidenciado en lacrisis que la transmisión de los altos precios internacionalesde los alimentos fue atenuada en elcaso de los productores e inmediata en el de losconsumidores. A su vez, tras su posterior caída,la disminución de los precios de los alimentos alos consumidores se ha transmitido en forma muyretardada, a causa de lo cual la inflación alimentariase ha manifestado por encima del promediogeneral en la mayoría de los países.Las políticas públicas a este respecto debierancontribuir a lograr mercados agroalimentariosmás competitivos, eficientes y equitativos, promoviendouna mayor competencia y transparenciaa lo largo de las cadenas productivas. Entre lasmedidas de política recomendadas como prioridadesdestacan:15Aun cuando el peso relativo del sector de agronegocios varíade país a país, su mayor desarrollo y peso relativo se han dadoen los países exportadores netos de alimentos. En la Argentina,por ejemplo, la presencia de los agronegocios solo en laproducción primaria responde por dos tercios del valor totalde la producción agrícola (Bisang, R., Anlló, G., Campi, M.,2008). En el caso de Brasil, incluyendo además de producciónprimaria la transformación industrial y servicios, el PIBde los agronegocios es 4,5 veces el PIB agrícola y alcanza un25,4% del PIB nacional CEPEA/USP 2010).54• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

a) Medidas que apunten a aumentar la competencia,como por ejemplo: compensar lasdisparidades en el poder de negociación entreactores 16 , facilitar acuerdos sobre márgenesde comercialización y precios al consumidor,transparentar los procesos de transmisión yformación de precios en cadenas agroalimentariasfundamentales para el consumo básicode la población, como granos básicos, trigo,leche, etc.b) Implementación de programas de compraspúblicas de alimentos, con prioridad en laagricultura familiar, con el objetivo de asegurarlesun mercado indispensable para suinserción productiva en varias cadenas agroalimentarias.Esto implica, en la mayoría de lospaíses, modificar los sistemas de provisión dealimentos para los programas sociales, en loscuales predominan los grandes intermediarioscomerciales.c) Formación de reservas estratégicas de alimentosy su operación en los mercados. Lavaloración y el establecimiento de esta medidaestán en función de evaluaciones costo-beneficioque realice cada país en función de su conveniencia.Existen experiencias al respecto enla región que habría que tener en cuenta y queen sus extremos van desde un sistema públicode reservas de alimentos y regulación directade precios como en el caso de Brasil, hasta experienciasde sistemas privados de existenciasy regulación indirecta de precios como en Colombia.d) Promoción de alianzas o acuerdos público-privadosque faciliten la inserción de laagricultura familiar en cadenas de valor, contribuyendoa reducir las barreras de entradaexistentes.• Mercado del trabajo ruralEn un estudio reciente de la FAO sobre mercadode trabajo y pobreza rural en cinco países de la región17 se concluye que, con la excepción de CostaRica y El Salvador, la mayor parte de los ocupadosrurales trabajan en actividades agropecuarias,pero los empleos rurales no agrícolas, sobre todoen el comercio y los servicios, son también significativos.Es importante considerar este puntoen relación a la pobreza, dado que las actividadesrurales no agrícolas producen, en general, ingresosmayores que las agropecuarias.El mismo estudio constata que en esta área hayuna marca da ausencia de políticas públicas, entreotros factores debido al vacío institucional existente:ni los ministerios del trabajo ni los de agriculturaformulan políticas o fiscalizan el cumplimientode las leyes laborales. La prioridad aquí esindudablemente el establecimiento de una institucionalidadque se haga cargo del tema y formuleun marco de políticas.Entre las medidas que se recomiendan en el ámbitolaboral pueden mencionarse:a) Fiscalización y aseguramiento del cumplimientode la legislación laboral y en especialdel salario mínimo en el campo. En muchospaíses el salario mínimo se encuentra estancadodesde hace años o es significativamentemás bajo en el caso de la agricultura que paralos ocupados en otras ramas de actividad. Serequiere también, por otro lado, asegurar quefuncionen los sistemas de inspección laboralpara el adecuado cumplimiento de la ley delsalario mínimo.16Algunos países de la región han desarrollado contratos modeloentre actores en una cadena de producción que resguardelos intereses de los actores con menor poder de negociación.17FAO-OIT-CEPAL (2010), “Políticas de mercado de trabajoy pobreza rural”. En impresión. Santiago de Chile 2010• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •55

) Formalización de los empleos. La informalidady la pobreza van de la mano y ello esparticularmente válido para el importante segmentode los trabajadores temporales, los cualesmuchas veces quedan al margen de la protecciónsocial. En este sentido, una revisión delas leyes laborales aplicables a las actividadesagropecuarias, caracterizadas por la estacionalidad,es una medida de política pendiente deprimer orden.c) Facilitación de las instancias de diálogo. Silas negociaciones colectivas fueran generalizadas,seguramente los ingresos de los asalariadosserían superiores. En varios países de la regiónhan surgido recientemente nuevas formasde acuerdos entre los empleadores y los trabajadores18 que habría que promover por serpotencialmente instrumentos positivos parareducir la pobreza de los asalariados, particularmentede los temporales.d) Fortalecimiento de las organizaciones sindicalesen el campo. Las capacidades de organizacióny movilización organizacional de lostrabajadores son fundamentales para llamar laatención acerca del cumplimiento de las condicionesde empleo decente, no solamente alrededordel salario, sino también de seguridady formalización de las relaciones contractuales.También es esencial para compensar las enormesdisparidades de poder existentes en lasinstancias de negociación laboral.• Mercados financierosCon las reformas que preconizaban la liberalizaciónfinanciera y la modernización agrícola, cerrandobancos públicos agrícolas y reduciendo elpapel del Estado en la provisión de servicios nofinancieros (asesoría técnica, apoyo a la comercialización,etc.), no solo no se ha logrado la expan-sión del crédito privado ni el mejoramiento de lacalidad de la demanda por créditos sino que, porel contrario, se han disminuido la cobertura y laprofundidad financiera. 19En un contexto en el que las medidas monetariasy financieras se han mostrado insuficientespara estimular a las entidades financieras privadaspara que retomen el crédito, y frente al aumentoevidente en la intervención pública, se revive eldebate sobre el papel que debiera jugar el Estadoen el financiamiento a los sectores productivos.A diferencia de la década de los setenta, la mayoríade las instituciones financieras públicas en laregión aplican estrategias multisectoriales para elmanejo de riesgos, tienen sanas prácticas financieras,una gobernanza que reduce las posibilidadesde ser usadas en la política contingente y varias deellas han procurado expandir sus servicios en lasáreas rurales.Las principales medidas de política que contribuiríana lidiar con las consecuencias de la contraccióngeneralizada de crédito, sin poner enriesgo el desarrollo futuro de los mercados financierosrurales (FAO, 2009b), se detallan a continuación:a) Ampliación de la cobertura de instrumentos demanejo de riesgos existentes: garantías públicasy seguros agropecuarios. La ampliaciónde los seguros agrícolas públicos debería sujetarsea una reducción de sus riesgos de fraude–riesgo moral- que en el pasado han erosionadosu patrimonio e inhiben la participaciónfutura de privados en los seguros. Además debierandesarrollarse mercados de garantías quesuperen la utilización exclusiva de hipotecasinmobiliarias, desarrollando el marco legal ynormativo necesario para la utilización de ga-18El Compromiso Nacional de Mejorar las Condiciones deTrabajo en la Industria de la Caña de Azúcar en Brasil o elComité Bilateral Nacional Agrícola Laboral y Social que funcionaen Chile (básicamente para la fruta), representan a unaproporción importante de la mano de obra en esas industrias.19La cobertura del crédito agropecuario en México pasó del25% al 15% entre 1990 y el 2006. Según datos de la OCDEpara el 2007 el 36% de los mexicanos vive en las zonas ruralesy solo 15% de ellos tiene acceso al crédito y apenas 2,5%tiene acceso a los seguros agrícolas (La Jornada del Campo,17 abril 2009).56• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

antías mobiliarias 20 y la expansión de las sociedadesde garantías mutuas.b) Aseguramiento del financiamiento a la comercialización.En el corto plazo, una de lasprincipales prioridades en los países es superarla fuerte restricción del crédito comercialy asegurar el financiamiento necesario paramantener operando los principales circuitosde comercialización de los productos agropecuarios(agroindustrias y exportadores, entreotros).c) Promoción de esquemas de financiamientointegral de las cadenas agroalimentarias, loque permitiría no solamente asegurar la comercialización,sino también financiar a travésde ellas actividades productivas, utilizándoseinstrumentos para el manejo y la transferenciade riesgos entre diversos actores (productores,comercializadores, transformadores, exportadores).d) Ampliar el financiamiento agropecuario y ruralde las instituciones financieras públicas,sin menoscabar su sostenibilidad financiera einstitucional. La canalización a través de ellasde mayores volúmenes de crédito aumentan,en general, los riesgos de deteriorar su desempeñofinanciero, por lo que ello debiera acompañarsecon medidas que protejan su sostenibilidad.• Mercado de la tierraHay una creciente preocupación en muchos Gobiernosde la región, en especial en los países delMERCOSUR, respecto a la tendencia a la concentraciónde la tierra que ha acompañado el dinamismode las cadenas agroalimentarias. Esto haderivado del aumento en las escalas mínimas deproducción primaria, teniendo entre sus consecuenciasun aumento en la migración campo-ciudadcon todas sus consecuencias de marginalidad.20Permite dar en garantía todo tipo de de bienes: ganado, maquinariaagrícola, inventarios, etc.Recientemente, se han agregado dos fenómenos a loanterior, que afectan al mercado de tierras: por unlado, un aumento en la utilización del arriendo detierras y por el otro, la compra o arriendo de tierraspor transnacionales de países emergentes –China eIndia- para la producción de alimentos. La preocupaciónsobre este tema deriva del reconocimientocada vez mayor de que la tierra no solo representa elmedio principal de acceso y suministro de alimentoa millones de minifundistas y a sus familias, sinoque además constituye un elemento esencial deidentidad para ciertos pueblos y comunidades.Aunque los análisis de estos recientes fenómenosaún están en proceso, las recomendaciones quepueden adelantarse son:a) Modernización de la legislación existentepara el arriendo de tierras, con el objetivode actualizar y cautelar en mejor medida losdeberes y obligaciones de las partes. Esta modalidadde arriendo, que ya cubre alrededordel 70% de las tierras destinadas al cultivo decereales en la Argentina, se está extendiendocon la modalidad organizativa de “pools desiembra” al Uruguay, Paraguay y sur de Brasil.b) Regulación de las operaciones transnacionalesde adquisición o arrendamiento de tierras agran escala, fenómeno comúnmente conocidocomo apropiación de tierras, en inglés “landgrabbing”. El Relator Especial de las NacionesUnidas sobre el Derecho a la Alimentaciónha hecho un llamamiento para que se tengaen cuenta una serie de once principios mínimosrelativos a los derechos humanos en lasoperaciones transnacionales de adquisición oarrendamiento de tierras a gran escala.Los programas socialesEn este ámbito se identifican cuatro áreas fundamentalesde política pública: la erradicación de ladesnutrición crónica infantil, las transferenciascondicionadas de ingresos, la alimentación escolary la educación alimentaria. Estas últimas estándirectamente relacionadas con la reducción de losaltos indicadores de sobrepeso infantil existentesen varios países de la región.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •57

a) Implementación con prioridad de los programasde erradicación de la desnutricióncrónica infantil. Con base en una ya extensaevaluación de experiencias, se ha llegado aprecisar un paquete de medidas que, implementadasen forma conjunta, aseguran resultadosen la disminución de los indicadores dedesnutrición crónica infantil (PMA, 2006).Entre estas medidas, destacaremos únicamentealgunas:– Control pre-natal, asistencia calificada delparto, control de crecimiento y desarrolloperiódico y de calidad, que permitan la deteccióny atención oportuna de riesgo nutricionalen madres, niños y niñas– Fomento de la lactancia materna exclusivahasta los seis meses de vida y la prolongaciónde esta práctica hasta los 2 años, asícomo facilitar condiciones apropiadas parala mujer trabajadora con hijos lactantes.– Promoción de la participación activa y plenade las familias y las comunidades en laplanificación, ejecución y evaluación de laspolíticas, planes y programas dirigidos aerradicar la desnutrición.b) Incorporación en los Programas de transferenciascondicionadas de ingresos de medidasque mejoren sus impactos en la nutrición,entre ellas la educación nutricional. Diversasevaluaciones de programas que han incluidomedidas que apuntan a mejorar la nutriciónhan mostrado resultados muy alentadores(FAO, 2008).c) Ampliación de las medidas que buscan unamayor inclusión financiera de la poblaciónbeneficiaria de los Programas de transferenciascondicionadas de ingresos. Hay en laregión diversas experiencias piloto que estánsiendo facilitadas por instituciones financierasque pueden transferir el efectivo en cuentasde ahorro u otros instrumentos similares.Para quienes implementan los programas estocontribuye a ampliar con mayor facilidad sucobertura y a reducir los costos de transacciónde atender poblaciones en áreas remotas.Para quienes reciben las transferencias,éste representa un primer paso en su procesode bancarización que puede complementarsecon educación financiera y pueden progresivamentecalificar a sujetos de crédito (FAO,2009c).d) Incorporación de compras locales de alimentosde la agricultura familiar en los programasde alimentación escolar. Está comprobadoque estos programas no solamente mejoranlos niveles nutricionales sino que también generanbeneficios educacionales significativos,tanto en lo relativo al aumento de las matrículascomo en la asistencia y retención (Ortiz.A;, 2008). Estos programas debieran al menoscubrir la educación primaria y los 180 días delcalendario escolar normal. Entre las principalesmedidas recomendadas en relación a estosprogramas, figuran:– Vinculación con programas de compraspúblicas de alimentos a la agricultura familiar,para dinamizar adicionalmente losmercados locales.– Generación de marcos legales que asegurenque el Estado garantice el derecho delos niños a una alimentación saludable ybrinde la infraestructura necesaria para laoperación de los programas de alimentaciónescolar, con una mayor cobertura enpoblaciones vulnerables.– Mejoramiento de las prácticas de manipulacióny preparación de alimentos y lagestión operativa de transporte, almacenamientoy distribución de los alimentos.e) Ampliación, con una mayor prioridad y asignaciónde recursos, de los programas de educaciónalimentaria para la población. El aumentode los ingresos promedio en los hogareses una condición necesaria, pero no suficientepara reducir los elevados índices de malnutricióninfantil-desnutrición y sobrepeso- en laregión. Son los países que han logrado reducirla desnutrición crónica y elevar los ingresos58• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

per-cápita, los mismos en que ha aumentadode forma alarmante obesidad infantil. Entrelas medidas que se recomiendan a este respectoestán:– Incorporación de la educación alimentariaen los programas curriculares de la educaciónelemental y de segundo grado.– Implementación de huertos en las escuelas,ya sean rurales o urbanas, con el objetivode coadyuvar en forma práctica conlas enseñanzas relacionadas con los hábitosalimentarios saludables.– Regulación y control de los expendios dealimentos dentro de las escuelas que estándados en concesión a privados y que contribuyena ampliar el consumo de alimentospoco saludables.– Promoción de una amplia participaciónde la sociedad civil y la comunidad educativaen la implementación de estos programas,convirtiendo la escuela en un puntode encuentro de la comunidad donde seentregan alimentos y se educa en materianutricional.Gestión territorial de las políticas públicasEs necesario subrayar la importancia estratégicaque tiene la gestión territorial descentralizada ylocal de las políticas sectoriales. Esto implica articularlas políticas sectoriales definidas centralmentecon los intereses y visiones de los actoresterritoriales, área en la que la región muestra interesantesinnovaciones institucionales en los últimosaños (Echeverri, 2009).Esa importancia se hace evidente al observar queuna proporción cada vez mayor del gasto públicoen todos los países está siendo decidida e implementadopor entidades subnacionales, señalizandouna marcada tendencia a la descentralización.En países como Brasil y Argentina es ya un pocomás del 40% del gasto público total realizado porentidades subnacionales, proporción que en paísescomo México, Colombia, Perú y Ecuador esde alrededor del 25% y en Chile, Uruguay y Guatemaladel orden del 15% 21 .La articulación de políticas y la participación socialse han establecido como prioridades de unnuevo modelo de gestión pública que impacta yorienta la inversión pública en un modelo de ordenamientode las acciones y programas sectoriales,de acuerdo con consensos y pactos establecidosentre el nivel nacional, federal y los territorios.Entre las medidas para la gestión territorial de laspolíticas tienen prioridad:a) Diseminación de experiencias exitosas de arreglosinstitucionales que han logrado la articulaciónde políticas sectoriales en accionesconjuntas de cooperación sobre un territorio.Entre esas experiencias destaca la planeaciónterritorial participativa como el eje central deprocesos de ordenamiento de las demandas deproductores, organizaciones y comunidades enlos territorios que, mediante planes de desarrollorural y/o municipal, determinan visionesprospectivas, ejes estratégicos de desarrolloy proyectos territoriales en diversos niveles ydimensiones sectoriales.b) Facilitación de iniciativas que repliquen yaumenten la cobertura de experiencias exitosasde gestión multinivel –Nación, Estados,Provincias, Municipios– de las políticas. Unproceso que está en marcha en la mayoría delos países es la municipalización de la gestiónterritorial mediante procesos de acuerdos degobiernos nacionales o federales con gobiernosestatales o provinciales y los locales. La experienciamás avanzada en la región de este tipo yde la cual pueden extraerse importantes leccioneses la estrategia “Territorios da ciudadanía”en el Brasil (Galvão de França, 2009).c) Implementación de modelos de participaciónciudadana en la gestión de las políticasy de los programas públicos a nivel territo-21FLACMA, Observatorio de la Descentralización, http://www.flacma.org/Observatorio/• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •59

ial. En varios países, la participación estádando un paso significativo hacia modelos decogestión o gestión social del territorio, quepermite concertar políticas, estrategias, programase inversiones entre los actores socialesy agentes económicos, con las institucionespúblicas.Igualmente, debiera reforzarse la tendenciaexistente a la formalización, reconocimiento ylegitimación de la participación por medio decolegiados público-privados, en cuanto a estructurasinstitucionales de gestión, en todoslos niveles territoriales a los cuales les han sidoasignadas responsabilidades y potestades sobrela orientación de las políticas en su ámbito dealcance territorial. El modelo de consejos esuna de las innovaciones más caracterizadas enlas legislaciones recientes de desarrollo rural enla región.60• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Capítulo III:La FAO asiste para evitar crisisalimentarias recurrentes• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •61

La Iniciativa América Latinay el Caribe sin HambreAl iniciar la crisis alimentaria, la FAO advirtiósobre la enorme vulnerabilidad a la inseguridadalimentaria de segmentos importantes de la poblacióny las previsiones de aumento en el númerode personas subnutridas en el mundo.Varios países y organizaciones de la región hanrespondido a esta alerta y se han comprometidoa erradicar el hambre y garantizar la seguridadalimentaria y nutricional de todos los habitantes,mediante la Iniciativa América Latina y el CaribeSin Hambre (ALCSH), que la FAO apoya demanera prioritaria, fungiendo como su SecretaríaTécnica 22 . El compromiso de los gobiernos, Jefesde Estado y parlamentarios con la Iniciativa ALC-SH ha quedado de manifiesto en:a) La declaración final de los Jefes de Estado yde Gobierno en la XVI Cumbre Iberoamericana,realizada en Uruguay los días 4 y 5 denoviembre de 2006.b) La declaración final de la XXXIV Reunióndel MERCOSUR del 16 y 17 de diciembrede 2007.c) La declaración de Lima, de la V CumbreAmérica Latina y Caribe, Unión Europea.Mayo de 2008.22Esta Secretaría Técnica está apoyada por la Cooperación Españolaa través del proyecto “Iniciativa América Latina y elCaribe Sin Hambre 2025 - ALCSH 2025”d) La declaración final de la Cumbre de AméricaLatina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo(Salvador de Bahía, Brasil, diciembrede 2008).e) La declaración de la Cumbre de la Unidadconstituida por la XXI Cumbre del Grupode Río y la II Cumbre de América Latinay el Caribe sobre Integración y Desarrollo(CALC), en Cancún, México, en febrero de2010, donde se señala la intención de fortalecerlos procesos de integración en el ámbitoalimentario y conjugar esfuerzos en apoyo ala Iniciativa América Latina y el Caribe SinHambre 2025.En estas circunstancias, para apoyar a los Gobiernosen sus respuestas a la crisis y al complejoproblema de la inseguridad alimentaria, la FAOcomparte enseñanzas y lecciones que contribuyena mejorar las capacidades de producción agropecuariae ingresos rurales, así como aumentarla resiliencia a choques externos de la poblaciónmás vulnerable a la inseguridad alimentaria, paraasí contribuir a las medidas de política que estántomado los países para enfrentar y evitar crisis alimentariasrecurrentes.FAO contribuye con los países aamortiguar efectos de la crisisPoniendo a su disposición experienciaspara atender emergenciasComo una respuesta rápida a la crisis alimentariaen el mundo, la FAO puso en marcha, endiciembre del 2007, la Iniciativa sobre el Alzade Precios de los alimentos (ISFP, por sus siglasen inglés), con el objetivo de: (i) ayudar a los• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •63

RECUADRO 3.1.Mecanismo Alimentario de la UniónEuropea ejecutado por la FAO enAmérica Latina y el CaribeEn el Marco del Mecanismo Alimentario de laUE, la FAO está implementando proyectos encinco países de la región:En Guatemala el proyecto cuenta con 5,1 millonesde Euros y se está implementando en formaconjunta con el Programa Mundial de Alimentos.El proyecto persigue mejorar las capacidadesde producción y de mercadeo de pequeñosagricultores, a la vez que mejorar sus condicionesnutricionales.La FAO está implementando un proyecto de 9,3millones de Euros en Haití con el objetivo decontribuir al crecimiento y diversificación de laagricultura, la ganadería y los sistemas agroforestalescombinados con la gestión de recursosnaturales y gestión del agua.En Honduras el proyecto de 5,53 millones de Eurospersigue proporcionar un apoyo inmediato para larestauración de los sistemas de producción agrícolade las familias más vulnerables afectadas porlas sequías en las regiones secas del país.El objetivo principal del proyecto en Jamaica,con un presupuesto de 4,15 millones de Euros,es asegurar que la población vulnerable rural yurbana mejore su acceso a alimentos nutritivos,seguros y asequibles.En Nicaragua se busca reforzar las organizacioneslocales de productores para que aumenten la producciónde cultivos básicos y para que éstos esténdisponibles para la población más vulnerable. Elproyecto cuenta con 3,16 millones de Euros.países miembros a aplicar medidas urgentes queimpulsen una respuesta de la oferta en las siguientescampañas agrícolas, y (ii) proporcionar apoyoen la formulación e implementación de políticaspara mejorar el acceso a los alimentos, reduciendola inseguridad alimentaria en los países más afectados.La ISFP adoptó el enfoque de doble vía twintrackapproach 23 , promovido por la FAO en susprogramas de reducción del hambre. Este enfoquepromueve acciones que atiendan, en forma simultánea,las necesidades inmediatas de la poblaciónque sufre hambre y la creación de condicionespara el desarrollo sostenible de la agricultura y deldesarrollo rural.La Iniciativa se centró en los países más afectadospor la crisis de los precios de los alimentos a nivelmundial: (i) países ya afectados por crisis deemergencia de Seguridad Alimentaria, (ii) Paísesde Bajos Ingresos y Déficit de Alimentos (PBIDA)y (iii) países especialmente afectados por la subidade los precios alimentarios y que solicitaron asistenciaa la FAO.Como parte de la respuesta a corto plazo, la ISFPlanzó, con los fondos del programa regular de laFAO, 74 proyectos de emergencia de distribuciónde insumos agrícolas (16 de ellos en ALC 24 ), y 45proyectos de asistencia técnica a nivel mundial.Estos proyectos se centraron en impulsar la producciónagrícola a través de la provisión de semillas,fertilizantes, pesticidas e insumos para laproducción animal, así como en infraestructurasde riego y de captación de aguas pluviales, entreotros.Además, en el marco del Mecanismo Alimentariode la Unión Europea (EU Food Facility), un fondo23Anti-Hunger Programme. A Twin-Track Approach to hungerreduction: priorities for national and international action,FAO, Roma 2003. http://www.fao.org/docrep/006/j0563e/j0563e00.htm24Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica,República Dominicana, Granada, Guyana, Haití, Honduras,Jamaica, Nicaragua, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, SanVicente y las Granadinas, y Suriname.64• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

de mil millones de Euros fue aprobado por el ParlamentoEuropeo en diciembre de 2008. Además,la FAO está implementando en la actualidad proyectosen 25 países afectados por la crisis alimentaría,con un presupuesto total de 285 millonesde dólares. A través de estos proyectos se buscaimpulsar la producción agrícola en los países másafectados por la crisis alimentaria, trabajando conlas comunidades locales y las organizaciones decampesinos.Poniendo a su disposición experienciaspara atender problemas estructurales• Prácticas comprobadas para reducir lavulnerabilidad de los hogares rurales a lainseguridad alimentariaLa FAO trabaja en aspectos que contribuyen alfortalecimiento de los medios de vida de los hogaresrurales, permitiendo así mejorar el acceso,el consumo y la utilización de los alimentos, enparticular para aquellas familias que viven en laszonas marginadas.El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria(PESA) en Centroamérica; el Programa Estratégicopara la Seguridad Alimentaria (PESA) enMéxico, el Programa de Promoción de la SAN enel Caribe y varios otros proyectos, como el que seorienta a aumentar los impactos de las políticas enParaguay, Perú y Ecuador 25 ; el de producción desemillas para la agricultura familiar campesina enCentro América y Países Andinos; y el de rescatede los productos tradicionales en Ecuador y Perú,son ejemplos de iniciativas que apoyan a los gobiernosa avanzar en la lucha contra el hambre yla reducción de la pobreza.a) En la producción de alimentosEl fomento a la producción de alimentos por lapequeña agricultura constituye uno de los prin-cipales elementos de apoyo a las familias ruralespara mejorar su seguridad alimentaria. Se apoyantanto los procesos productivos, lo que permiteaumentar la disponibilidad de alimentos, comola diversificación de fuentes de ingresos, lo queabre posibilidades de complementar y diversificarla dieta.La participación de la FAO en este ámbito es amplia,promoviendo la implementación de prácticassostenibles, el uso eficiente de recursos naturales,insumos agrícolas y financieros, mejoras enlas prácticas de post-cosecha, promoción de la investigación,transferencia tecnológica y mejora delacceso a mercados para la venta de los productos.Actualmente la FAO brinda asistencia técnica através de diversos proyectos en diferentes países,que se orientan a aumentar la producción de alimentospara los hogares pobres y que forman partede estrategias regionales y nacionales.b) Instrumentos para el fortalecimientode cadenas de valorUno de los ejes de trabajo de la FAO es el apoyo alos gobiernos en sus programas de fortalecimientode las cadenas agroalimentarias. La experienciainternacional ha demostrado que, en ocasiones,el enfoque de cadenas puede ser una importanteherramienta para mejorar el desempeño de la agriculturay de los sistemas alimentarios.Así, por ejemplo, en los países miembros del CA-RIFORUM se lleva a cabo el Proyecto de Promociónde la Seguridad Alimentaria, financiado porel gobierno de Italia 26 . Uno de sus componenteses precisamente el fortalecimiento de cadenas devalor, mediante el cual la FAO brinda asistenciatécnica a los gobiernos para trabajar, conjuntamentecon asociaciones, cooperativas y redesrepresentativas de productores, en las siguientescadenas:25“Programa Regional para reforzar los impactos de las políticaspúblicas en la erradicación del hambre y la desnutricióncrónica infantil”, financiado por la Cooperación Española.http://www.rlc.fao.org/fondo/proyectos/gcp169.htm#26http://www.rlc.fao.org/progesp/pesa/caricom2• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •65

– Belice: ají picante – fresco y salsas procesadaspara exportación.– Dominica: piña fresca orgánica para exportacióna mercados del CARICOM y la UniónEuropea.– Jamaica: ackee enlatado y en “tetra pack” paramercados domésticos y de exportación.– Santa Lucía: ensaladas de frutas (melón/piña/papaya) para mercados locales minoristas yhoteles.– San Vicente y las Granadinas: tubérculos enfresco para exportación a mercados minoristasy para procesadores.La asistencia técnica abarca una gran gama de actividadesen distintos niveles, desde el de la fincahasta el institucional, por ejemplo:– Fortalecimiento de las organizaciones deproductores, de sus habilidades productivasy de la agroindustria. Se trabaja en mejorar laproductividad a nivel de finca y de la agroindustria,fortaleciendo capacidades técnicas, deprocesamiento y comercialización.– Fortalecimiento del marco institucionalpara los agronegocios y el desarrollo empresarialque implica, entre otros, el fortalecimientode asociaciones gremiales e interrelacionesentre los distintos eslabones o agentesde las cadenas.– Fortalecimiento de las cadenas de valoragroalimentarias que incluye, por ejemplo,estudios de oportunidades de mercado, preparaciónde materiales y cursos sobre cadenas devalor, inteligencia de mercados, fortalecimientode relaciones con compradores nacionalese internacionales y el desarrollo de planes deacción y de negocios para los distintos actoresde la cadena.– Fortalecimiento de alianzas estratégicas. Sefortalecen las capacidades gerenciales para tratarcon mercados globales, para aumentar lacredibilidad de socios del Caribe como proveedoresde productos agrícolas, y se promocionael potencial agrícola del Caribe fuera dela región CARICOM/CARIFORUM.c) Los PESA en México y CentroaméricaOtra iniciativa de fortalecimiento de la producciónde alimentos a nivel de hogar son los ProgramasEspeciales para la Seguridad Alimentaria(PESA), que han colaborado con los gobiernos afavor de la seguridad alimentaria y nutricional enel ámbito nacional, municipal y familiar, tanto enMéxico como en Centroamérica.El PESA en Centroamérica 27 -Guatemala, Honduras,Nicaragua y El Salvador- financiados porla Cooperación Española, ha tenido como unade sus metas el incremento en la disponibilidadde alimentos en familias en situación de inseguridadalimentaria y nutricional a nivel comunitarioy local. En México la FAO asiste técnicamenteal “Programa Estratégico para la SeguridadAlimentaria” 28 (PESA) de la Secretaría de Agricultura,Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA), centrado en el apoyo ydesarrollo de zonas altamente marginadas.Los PESA han identificado y sistematizado en sutrabajo directo con las familias, buenas prácticaspara incrementar la producción de manera sosteniblea nivel de finca. Varias de estas experienciashan sido apropiadas y difundidas por los gobiernosmunicipales en sus programas de fomentoproductivo.En el caso de México son las Agencia de DesarrolloRural (ADR) quienes apoyan a las familias ygrupos de las zonas marginadas con capacitacionestécnicas y metodológicas para el diseño y operaciónde proyectos productivos, como base parael desarrollo de sus capacidades y el incrementode la producción de alimentos. Desde su inicio,el PESA de México ha logrado implementar 150mil proyectos familiares en comunidades rurales,lo que ha permitido incrementar la producciónde alimentos y el mejoramiento en el uso de losrecursos de la comunidad. Dentro de estos proyectosse incluyen obras para el almacenamientoy recolección de agua, estufas ahorradoras de27http://www.pesacentroamerica.org/28http://pesamexico.org/66• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

leña, silos para el acopio de granos y producciónde traspatio.En el caso de Centroamérica primero con los Ministeriosy Secretarias de Agricultura y luego conotros sectores vinculados a la problemática de laalimentación, como Salud y Educación, se promuevenbuenas prácticas para el fortalecimientode la SAN. A nivel de municipios, por su parte,se presta apoyo a la formulación de programas yproyectos que contribuyan a la capacidad de innovacióny de articulación de esfuerzos multisectorialesa nivel local en torno a la SAN.d) La producción de semilla de calidad comoinsumo estratégico para la agricultura familiarMás recientemente, y como respuesta a los problemasde disponibilidad de semilla de calidadque enfrentaron los países cuando buscaron apoyara los pequeños agricultores para hacer frentea la crisis alimentaria, la FAO colabora con losgobiernos para garantizar la disponibilidad de esteinsumo. En el marco de la Iniciativa sobre el Alzade Precios de los Alimentos (ISFP), la FAO apoyala implementación de dos programas para el fortalecimientode los sistemas locales de semillas enCentroamérica y los países andinos, ambos financiadospor la Cooperación Española 29 .En los países andinos el Programa se centra en laszonas alto andinas de Perú, Bolivia y Ecuador, conel objetivo principal de mejorar la seguridad alimentariade la agricultura familiar campesina medianteun mayor rendimiento y producción de tubérculosy granos básicos. Este objetivo se pretendealcanzar a través de: (i) mejora de la obtención ydisponibilidad de semilla de calidad de papa, maíz,frijol, quinua y haba, incrementando su acceso yuso en las zonas alto-andinas; y (ii) aumento dela producción de semilla de calidad en cantidadesy condiciones de mercado que permitan extenderel área cultivada con semilla de calidad y disponerde semillas en caso de emergencia. Adicionalmente,el proyecto busca fortalecer las competencias y29http://www.rlc.fao.org/fondo/default.htmcapacidades de la Comunidad Andina y sus paísesmiembros en la formulación de normas y reglamentosrelacionados con la disponibilidad, accesoe incremento del uso de semilla de calidad.En Centroamérica el proyecto actúa en los paísesmiembros del Consejo Agropecuario Centroamericano(Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua y Panamá) y persigue lamejora de la seguridad alimentaria mediante elaumento de la disponibilidad de semilla certificaday, consecuentemente, una mayor producciónde granos básicos. Adicionalmente el proyectopersigue apoyar en la gestión de políticas y normativasregionales de producción de semilla.e) Mejoras en la alimentación y nutrición– Agricultura urbana y periurbana: dos casos deéxito en Argentina y BoliviaLa FAO viene trabajando en una serie de proyectosde agricultura urbana y periurbana (AUP) conel objetivo de contribuir al logro de la seguridadalimentaria y mejorar las condiciones nutricionales.En los últimos años se han llevado a caboproyectos de AUP de gran impacto, dirigidos alas comunidades más vulnerables de la región, enpaíses como Ecuador, Argentina, Bolivia, Brasil yColombia.En Argentina se ha colaborado con el InstitutoNacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) enun proyecto de carácter nacional, y también se habrindado asistencia técnica a la Provincia de BuenosAires, capacitando a técnicos de institucionesy monitores de municipios seleccionados e implementandoCentros de Difusión y Capacitación(CDC).La FAO articula los lineamientos de sus proyectoscon las políticas del gobierno, como la articulaciónentre el Programa Huertas Bonaerenses yPro HUERTA/INTA de la Provincia de BuenosAires, para intensificar y diversificar, en un cortoplazo, las intervenciones en marcha de AgriculturaUrbana y Periurbana, aumentando el alcancede los programas y fortaleciendo la capacidad institucional.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •67

En Bolivia, con el Gobierno Municipal de ElAlto, se desarrolla el proyecto Micro-Jardines Popularesen El Alto, en conjunto con el Gobiernode Bélgica. El proyecto apunta a incrementar ladisponibilidad de alimentos en el ámbito local facilitandoel acceso permanente a los mismos.Las acciones del proyecto se orientan hacia la promociónde técnicas de producción permanenteque se adapten al ambiente urbano y peri-urbanodel municipio, según criterios agro-climáticos ysocio-económicos. El proyecto ha implementadoCDC para la producción orgánica y la demostraciónde las técnicas básicas, instaurando casi1.200 huertas familiares, en las que se cultivan 54especies de hortalizas, frutas, plantas aromáticasy condimentos, que han sido adaptados para suproducción a las condiciones de la ciudad de ElAlto, que se encuentra a 4.000 msnm. Adicionalmente,se han implementado sistemas de reciclajey centros de provisión de insumos, los que hansido gestionados por las propias familias, que proveende semillas, material de plantación, materiaorgánica, solución nutritiva y otros materiales alos beneficiarios en forma oportuna, en cantidadesadecuadas, con calidad garantizada y a preciosrazonables.El proyecto ha logrado que las familias beneficiariascuenten diariamente con hortalizas frescas einocuas, lo que se constituye como un gran avancepara mejorar la alimentación y nutrición de lapoblación de El Alto.La FAO, además, pone a disposición de los gobiernosmanuales, instrumentos y buenas prácticaspara el establecimiento de huertos familiares,hidroponía simplificada, agricultura orgánica,hidroponía escolar, almácigos flotantes, manejointegrado de plagas y enfermedades, organizaciónde productores urbanos, así como sistematizacionesde diversos proyectos ejecutados por la FAOen el área de agricultura urbana y periurbana 30 .– Huertos escolaresLos huertos escolares constituyen una herramientapara mejorar la calidad de la nutrición y la formaciónde los niños y sus familias en las zonasrurales y urbanas. Los beneficios de los huertosescolares van más allá de aumentar la disponibilidadde alimentos a las familias: los escolaresaprenden a producir alimentos sanos y a darlesel uso adecuado para mejorar la dieta y nutriciónde los hogares, a la vez que contribuyen a la formaciónintegral de los niños al abordar temas deeducación medioambiental, desarrollo individualy social, y añaden una dimensión práctica a la formacióntradicional infantil.Desde el 2007 la FAO participa en el proyectoEducando con la Huerta Escolar en Brasil 31 , administradopor la Secretaría Municipal de Educacióny bajo la coordinación del Programa de AlimentaciónEscolar. El proyecto busca estimular laparticipación de la comunidad en las actividadesescolares, generar el compromiso con el medioambiente y la salud comunitaria, educar y fomentarla alimentación saludable.Otras iniciativas en esta materia se han generadoen el marco del PESA en Nicaragua, con elPrograma Integral de Nutrición Escolar (PINED)del Ministerio de Educación, y el Proyecto “DelHuerto Escolar a la Seguridad Alimentaria”, enEl Salvador, que busca contribuir a mejorar la alimentacióny nutrición de los estudiantes, complementandoel programa de alimentación y saludescolar, e incidir en el conocimiento de docentes,estudiantes y familias sobre la seguridad alimentariay nutricional.30http://www.rlc.fao.org/es/agricultura/aup/tecno.htm31http://www.educandocomahorta.org.br/68• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

– Fomento del uso de productostradicionalesen la alimentaciónUno de los ejes fundamentales del Proyecto que laFAO desarrolla en las zonas alto andinas de Perúy Ecuador 32 es el fomento del uso de los productostradicionales, por su gran valor nutritivo, en ladieta diaria de las familias más vulnerables en esaregión. Por medio de la consolidación del trabajointerinstitucional entre los programas sociales delos gobiernos, apoyado por la FAO, se busca mejorarlas condiciones nutricionales de madres gestantes,lactantes y niños en edad escolar. Se realizantalleres de nutrición sobre el uso de productostradicionales y capacitaciones sobre buenas prácticasde higiene alimentaria. Se trabaja tambiénen sensibilización y difusión, lo que ha incluido,entre otros, la realización de festivales gastronómicos,la promoción de productos tradicionalesen ferias locales y provinciales, y la elaboración ysocialización de recetarios de preparaciones tradicionales.Ejemplo de lo anterior es el libro GastronomíaTradicional Altoandina: Allin Mikuy/SumakMikuy, que recoge recetas, productos y prácticastradicionales de las propias comunidades altoandinasde Perú y Ecuador, que lanzó la FAO enmayo de 2010. Esta iniciativa constituye un esfuerzopor rescatar el saber local, la biodiversidady los productos originarios de la zona alto andina;asimismo, busca dar valor al legado productivo,alimenticio y cultural de esa región, comouna forma de contribuir a mejorar la seguridadalimentaria y el ingreso de las familias indígenas.El recetario recoge la gran riqueza gastronómicaque caracteriza a las comunidades altoandinas, yestá orientado a la población de las mismas comunidadesdonde se recopilaron las recetas y a lasmiles de comunidades altoandinas con similaresentornos, características y cultura. El recetario32“Fortalecimiento de Organizaciones Indígenas y Apoyo alRescate de Productos Tradicionales en Zonas Altoandinas dePerú y Ecuador”, financiado por el Programa de AsistenciaInternacional para el Desarrollo de Nueva Zelandia (http://www.rlc.fao.org/proyecto/163nze/).también está dirigido a los gourmets y chefs, quienesjuegan un papel fundamental en la revaloracióny difusión de los productos tradicionales, y alos programas de gobierno de apoyo alimentario.El recetario constituye un reconocimiento a lacultura indígena andina, que reafirma su sabiduríatradicional en el uso de los alimentos y muestralas enormes potencialidades con que cuentan.Divulgando recetas nutritivas de bajocosto: Chefs contra el hambreEl trabajo de la Iniciativa América Latina y Caribesin Hambre (ALCSH) forma parte del esfuerzoque realiza la FAO por contribuir a mejorar loshábitos alimentarios de la población de la región.Para este propósito, la Iniciativa lanzó el programaChefs contra el hambre, un espacio en el quechefs, cocineros y cocineras pueden compartir contoda la sociedad información útil y práctica paraque, con los alimentos a los que tienen acceso laspoblaciones más vulnerables, puedan prepararplatos diversos, nutritivos y sabrosos.La Iniciativa ALCSH actualmente trabaja en elTercer Recetario Internacional, el cual proveerecetas de bajo costo y un importante aportenutricional con los alimentos tradicionales de laRegión. En su edición 2010, las recetas tendrán• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •69

como elemento central el maíz. Anteriormente,en el Primer y Segundo Recetario Internacional,la papa y las legumbres, respectivamente, fueronprotagonistas. La publicación permite dar a conocerlas propiedades y usos de alimentos propios dela región, y es utilizada por instituciones públicasen sus programas de alimentación infantil.La publicación se complementa con visitas enterreno para la realización de cursos de cocina acomunidades de bajos recursos y que sufren problemasde desnutrición, promoviendo el uso adecuadode los alimentos en la preparación de platosprácticos, rápidos y sencillos, además de reducir eldesperdicio.Experiencias y modelos para mejorarla SAN en los municipiosAnte el rol cada vez más protagónico que estánasumiendo los municipios, producto de los importantesprocesos de descentralización quesiguen los países de la región, el abordaje de laproblemática del hambre y la inseguridad alimentariademanda contar con enfoques y estrategiasde carácter multisectorial y territorial con ampliaparticipación ciudadana y acciones en torno a objetivose intervenciones compartidas. En dichosenfoques, el proceso de planeamiento participativo,el vínculo presupuestario por resultados, lagestión participativa por resultados, el monitoreoy la evaluación, además de los instrumentos de comunicacióny divulgación, junto con el andamiajeinstitucional público y privado y la participaciónde las organizaciones sociales, se convierten enfactores de interacción para reforzar las estrategiasnacionales de desarrollo en la lucha contra la pobreza,el hambre y la desnutrición.• Coordinación de políticas sectorialesUno de los instrumentos metodológicos utilizadospor la FAO para colaborar con los gobiernosen la gestión pública con visión multisectorial y deaplicación sencilla para mejorar el desempeño delas políticas y programas de la seguridad alimentariay otros problemas complejos del desarrollo esel “Enfoque Territorial Participativo”. Éste es unenfoque integrador de diversos métodos y herramientasanalíticas que hacen converger a los actorespúblicos/privados y las organizaciones socialesen el conocimiento de los problemas reales de losterritorios, la definición de prioridades y el planteamientode estrategias y soluciones.Este enfoque permite construir un proceso deconvergencia y articulación para la aplicación depolíticas nacionales, generado a través del diálogoy la concertación entre los diferentes actores institucionalesy sociales, logrando al final la elaboración,ejecución y evaluación de los Planes de AcciónConcertados a nivel territorial y local (PAC)para el mejoramiento de la seguridad alimentariaen comunidades y familias vulnerables. En Paraguay,por ejemplo, el enfoque se ha desarrolladoen el marco del Plan Nacional de Soberanía y Se-70• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

guridad Alimentaria (PLANAL), involucrando untotal de 15 distritos en el Departamento de SanPedro 33 .En el caso de Centroamérica, los municipios sonconsiderados la unidad básica de la organizaciónterritorial del Estado y el espacio inmediato departicipación ciudadana en los asuntos públicos;son las instituciones más cercanas a la ciudadanía,a las comunidades y a sus intereses cotidianos.Entre las competencias de los Gobiernos Municipales34 , se encuentran todas aquellas que incidenen el desarrollo socioeconómico y la preservacióndel medio ambiente de su jurisdicción territorial,la elaboración y ejecución de planes de desarrollomunicipal, la promoción de la participaciónciudadana en la solución de problemas locales,así como la convocatoria a distintos sectores dela sociedad para la formulación e institucionalizaciónde políticas públicas municipales y planesde desarrollo.Las leyes municipales de El Salvador, Guatemala,Honduras y Nicaragua reconocen, además, laasociación de las municipalidades (mancomunidades)para la defensa de sus intereses y el cumplimientode sus fines generales y los que estángarantizados en la Constitución Política de lospaíses.La FAO, a través de los PESA, ha colaborado conlos gobiernos municipales para:a) Suministrar asesoría técnica y acompañar a lasautoridades municipales y sus comisiones técnicas(oficinas de planificación municipal, oficinasde la mujer y otros). Esta asesoría técnicacontempla el diseño y ejecución de serviciosdiferenciados según las necesidades y prioridadesdemandadas por la población.33Componente nacional del “Programa Regional para reforzarlos impactos de las políticas públicas en la erradicación delhambre y la desnutrición crónica infantil”, proyecto financiadopor la Agencia Española de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo.34Información recogida a partir de los respectivos CódigosMunicipales, disponibles en: www.femica.orgb) Facilitar la generación y promoción de lasalianzas con entidades presentes en los municipios,gubernamentales y no gubernamentales.Apoyar en labores de incidencia en elámbito nacional y regional centroamericano,para que las entidades públicas nacionales y losorganismos regionales conozcan las bondades,las buenas prácticas y los logros en seguridadalimentaria y nutricional que es posible alcanzaren los municipios. Asimismo, orientar laspropuestas de las municipalidades para que lasinstituciones que van acercándose al municipioapliquen los aprendizajes y metodologíaspuestas en práctica en virtud de la alianza Municipalidad– PESA.RECUADRO 3.2.Experiencias innovadoras parasuperar la inseguridad alimentarianutricional en los MunicipiosEn el Municipio de Huité (Departamento de Zacapa,Guatemala) se ha propuesto una alternativapara, de forma simultánea, generar empleolocal y mejorar la disponibilidad de alimentos delas familias más pobres, que han sido identificadasde forma participativa. La alcaldía ha propuestoalquilar con fondos municipales tierras(privadas y comunales) para que puedan ser cultivadascon maíz. La mitad de la producción serepartirá entre familias pobres, y la otra mitadse venderá para seguir disponiendo de efectivopara alquilar las mismas tierras.Aunque el PESA ha participado en el diseño, estaes una solución propia, imaginativa, que combinala donación de alimentos con una fórmulasostenible para obtenerla, sin depender de lasasistencias del Gobierno u otras entidades.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •71

Conocimiento y experiencias paraapoyar la legislación y formulación depolíticas y programas para mejorar laseguridad alimentariaLegislación sobre la SeguridadAlimentaria y NutricionalEn la región se observa que es cada vez mayor elnúmero de países en los que las Políticas de SeguridadAlimentaria y Nutricional se están acompañandocon leyes que garantizan el cumplimientode los objetivos establecidos en esas políticas yrefuerzan el compromiso institucional en la luchacontra el hambre y la seguridad alimentaria. Estasleyes, en general, definen la creación de institucionesgubernamentales responsables del diseño,seguimiento e implementación de Leyes, Políticasy Programas relativas a la SAN.En el marco de la Iniciativa América Latina yCaribe sin Hambre (ALCSH), la FAO está trabajandocon los países de la región en el desarrollode políticas públicas y programas para erradicarel hambre, que se traduzcan en una Institucionalidadde la Seguridad Alimentaria y Nutricional(Leyes, Derecho a la Alimentación, Estrategias) yen la implementación de un plan de acción conuna asignación de fondos presupuestarios acordescon la magnitud del problema en cada país.En 2004, la FAO adoptó por consenso los lineamientospara la promoción del Derecho a laAlimentación en el contexto de la Seguridad Alimentaria.Estos lineamientos no son obligaciónlegal, pero estimulan la creación de leyes y proyectospara garantizar el derecho de los ciudadanos.Uno de los principales objetivos de esta Iniciativaes que el Derecho a la Alimentación esté incluidoen las Cartas Magnas de todos los países deAmérica Latina y el Caribe. Para eso, es clave eneste esfuerzo posicionar el Derecho a la Alimentaciónentre los Derechos Humanos fundamentales.Cada nación debe persuadirse de su obligaciónde garantizar, respetar y proteger todos losderechos de sus ciudadanos, empezando por elderecho a comer.La FAO ha apoyado los procesos de preparación ydiscusión de leyes en Seguridad Alimentaria enBolivia, Ecuador, Haití, Nicaragua y Paraguay yel Distrito Federal de México.La FAO en Nicaragua, especialmente a travésdel PESA, fue un actor clave en la fase final deaprobación de la Ley de Soberanía y SeguridadAlimentaria y Nutricional (Ley 693) 35 durante losdos últimos años. Durante el último semestre, elPrograma PESA-Nicaragua III ha contribuido ala promoción y divulgación de la Ley en una ediciónde bolsillo y con una versión ilustrada, y ala conformación y consolidación de las diferentesestructuras mandatadas por ley a diferentes nivelesterritoriales y sectoriales. El PESA-III ha contribuidotambién a la elaboración de estrategias ypolíticas sectoriales que incluyen el enfoque SAN:a) con el Ministerio Agropecuario y Forestal (MA-GFOR) y específicamente con el Instituto Nicaragüensede Tecnología Agropecuaria (INTA); b)con el Ministerio de Educacion (MINED); c) conel Ministerio de Salud (MINSA); y d) con gobiernoslocales.Con el apoyo del Programa Especial de SeguridadAlimentaria (PESA) y la Representación de laFAO en El Salvador se está iniciando el procesode formulación de la ley de Seguridad Alimentariay Nutricional con la Comisión de Agriculturay Economía de la Asamblea Legislativa de El Salvador.La FAO está proporcionando apoyo técnicoy financiero, así como facilitando el aprendizajeconjunto del proceso; adicionalmente se estárealizando un estudio para la revisión del marcolegal vigente relacionado con la SAN que será unimportante insumo para la elaboración de dichaLey.El Gobierno de Honduras ha solicitado a la FAO“conformar un programa de erradicación delhambre y mejoramiento de la calidad de vida enaquellos sectores vulnerables”. En este sentido,la FAO forma parte de las discusiones nacionalespara racionalizar los programas en curso del35http://www.pesacentroamerica.org/biblioteca/SSANN.pdf72• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

Ejecutivo vinculados con la SAN, y para apoyara la Asamblea Nacional en la formulación de unborrador de Ley SAN.En el marco de la Iniciativa ALCSH, se ha realizadotambién un estudio sobre el Marco Institucionalde Lucha contra el Hambre en AméricaLatina y el Caribe, en el que se resume la situaciónpolítico-institucional de la lucha contra elhambre en la región, detallando para cada país laexistencia o no de: (i) Derecho a la Alimentaciónen la Constitución Política; (ii) Ley de SeguridadAlimentaria; (iii) Política Nacional de SeguridadAlimentaría y Nutricional 36 . Igualmente, se hapublicado un informe con el detalle de las leyes36http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/marcoinst.pdfRECUADRO 3.3.Intercambios de experiencias en diseño e implementación depolíticas y leyes de SAN con el apoyo coordinado de diferentesinstrumentos de FAO en la región 38Fruto de sucesivos aprendizajes, la FAO en Centroamérica apuesta por los intercambiosy giras de personas, técnicos, políticos y funcionarios clave en la región paramejorar el diseño de nuevas propuestas y la ejecución de nuevas políticas y leyes.Así, por ejemplo, en dos viajes diferentes, diputados de la Asamblea de El Salvador yfuncionarios del Consejo Técnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional de El Salvador(COTSAN) viajaron a Nicaragua a principios del 2010 para escuchar, directamentede sus protagonistas, cómo se ha armado el proceso político, legislativo y técnicoen ese país en torno a la SAN.De igual forma, en El Salvador se celebró, a mediados del 2010, un Foro para intercambiarexperiencias en materia de políticas y procesos normativos y jurídicos entorno a la SAN. Junto con la FAO, el foro estuvo co-organizado por el Gobierno yla Asamblea Legislativa de El Salvador, así como por el Foro de Presidentes de lasAsambleas Legislativas de Centroamérica (FOPREL).En este foro, por ejemplo, la directora de la SESAN de Guatemala pudo exponer susavances y desafíos como primera Secretaría ad-hoc constituida en Centroamérica,suministrando información muy valiosa para la recién creada SESSAN de Nicaragua,y sobre todo para la UTSAN de Honduras que tiene un papel preponderante en laconstrucción de la nueva institucionalidad que impulsa el Gobierno hondureño.38Incluye: Unidad de Derecho a la Alimentación, Unidad de Políticas, Servicio de Derecho para el Desarrollo,Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre y Componente Regional de los PESA en Centroamérica.• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •73

vigentes en toda América Latina y el Caribe enmateria de SAN. 37En el marco de esta Iniciativa, el trabajo con losCongresos y Asambleas Legislativas es un elementoclave para garantizar la institucionalidadde lucha contra el hambre. El poder legislativo esfundamental a la hora de dictar marcos legales yaprobar los presupuestos de los programas.En el trabajo con los Parlamentos se han producidoavances muy relevantes de dimensión regionalcon la formación e institucionalización del FrenteParlamentario Contra el Hambre en el ParlamentoLatinoamericano en septiembre de 2009, al quese han adherido otras instituciones como los ParlamentosCentroamericano y Andino, además demiembros de más de 20 parlamentos nacionales.El Frente Parlamentario Contra el Hambre(FPH) tiene dos objetivos: primero, aglutinarlos esfuerzos de los parlamentarios y congresistas,además de diputados de asambleas legislativasnacionales, regionales e interamericanas, parapriorizar la erradicación del hambre en las agendaspúblicas; y segundo, poner los medios legales,institucionales y financieros para conseguirlo.El FPH se organiza a nivel nacional, regional ycontinental y tiene dos ejes centrales.a) Promover leyes que garanticen el Derechoa la Alimentación: marcos legales para la institucionalizaciónde la lucha contra el hambrede manera eficaz y la realización del derecho ala alimentación para todos los ciudadanos.b) Impulsar la financiación de la lucha contrael hambre: colaborar para asegurar que lospresupuestos nacionales estén focalizados enluchar contra la desnutrición crónica infantil yque sean adecuados a la magnitud del problemaen cada país.• Operación de Consejos Nacionales SANDurante la última década se han generado importantesinnovaciones institucionales relacionadas ala seguridad alimentaria. Por un lado, ministeriosrelacionados con la protección o desarrollo social- cuyas competencias tradicionales se asocian al accesoa los alimentos, al consumo y/o la nutrición- incorporaron también programas más orientadosa los aspectos productivos, particularmente agriculturafamiliar y agricultura urbana y periurbana.Por otro lado, se ha avanzado en la institucionalizaciónde Comisiones o Consejos Interministerialesde Seguridad Alimentaria que afrontan el combatecontra el hambre de forma interdisciplinaria,con la participación de la sociedad civil. Estenuevo sistema abre para la sociedad la posibilidadde participar en la construcción de las políticasde seguridad alimentaria y en el seguimiento delcumplimiento de políticas y leyes gubernamentalesrelativas a la SAN. Con la conformación deestos organismos, que se hacen cargo de todos losaspectos relativos a la SAN, se evita la fragmentaciónde las distintas políticas y programas relacionados,y se asegura la existencia de un marco deacción común y de un mecanismo de seguimientode la implementación de estos programas garantizadospor una Ley.Estos Consejos Nacionales de Seguridad Alimentaria,en general, tienen carácter consultivo y asesoranal Presidente de la República en la elaboracióny redefinición de políticas públicas que garanticenel derecho humano a la alimentación adecuada.• La institucionalidad SAN y losPESA en CentroaméricaLa FAO en Guatemala mantiene vinculación yapoyo a las diferentes Unidades de la SubsecretaríaTécnica de la Secretaría de Seguridad AlimentariaNutricional Nacional (SESAN), 38 prestando37http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/marcoinst2.pdf38La SESAN cuenta con cinco Direcciones: Comunicación eInformación; Cooperación Externa; Fortalecimiento Institucionaly Planificación, Monitoreo y Evaluación. http://www.sesan.gob.gt/index.php?ID=705774• Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación •

asistencia técnica en materia de planificación,monitoreo y evaluación; sistemas de información;comunicación para el desarrollo y análisisnacionales de SAN y disponibilidad de alimentos.Adicionalmente, se está brindando asistencia técnicay apoyo para el análisis de los instrumentosde monitoreo, registro y alerta manejados en SE-SAN (especialmente con la dirección de planificacióny sistemas de información). A nivel territorial,en los distintos Departamentos, el proyectoPESA trabaja con las delegaciones de la SESANen: asesoría técnica, incremento de capacidades ypromoción de las Comisiones departamentales ymunicipales de SAN, constituidas en aplicaciónde la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentariay Nutricional (SINASAN), aprobada enel 2005 39 , y de la Política de SAN.En El Salvador la FAO, a través del PESA, apoyaal Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria yNutricional (CONASAN) 40 y al Consejo Técnicode Seguridad Alimentaria y Nutricional (COT-SAN). A través de la Secretaría de Inclusión Social(SIS) 41 de la Presidencia de la República y delComité Técnico de SAN (COTSAN), se han impulsadouna serie de talleres de consulta y diálogosocial con representantes de la población en los 14departamentos del país, como parte del procesode formación de la Política en Seguridad Alimentariay Nutricional que se está promoviendo en elpaís con un enfoque de derechos. Estas consultasincluyen al sector privado, organizaciones nogubernamentales, academia, asociaciones de productoresy otros. Se prevé disponer de una primeraversión de documento de política para octubredel 2010.La FAO en Nicaragua, especialmente a travésdel PESA, ha sido un actor clave en la conformacióny consolidación de las diferentes estructurasmandatadas por la Ley de Soberanía y SeguridadAlimentaria y Nutricional (SSAN) a diferentesniveles territoriales y sectoriales: a) conformaciónde la Comisión Técnica de SAN del sectorEducación (COTESANE); b) realización deforos nacionales con la Asamblea Nacional pararevisión en los avances en la ejecución de la ley;c) asistencia técnica en el nombramiento del secretarioejecutivo de la Secretaría Ejecutiva de laSoberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional(SESSAN).Finalmente, la Secretaría de la Presidencia deHonduras cuenta con una Unidad Técnica deSeguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN),que es la instancia que establece y prioriza loslineamientos en torno a la SAN. La UTSAN harecibido el apoyo de la FAO para participar en forosde alcance regional en los cuales pueda recogeraprendizajes de otros países.39http://www.sesan.gob.gt/ley_del_sinasan.html40Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN)fue conformado según Decreto Ejecutivo 63/2000.41http://190.5.132.123/Presidencia/inclusionsocial/index.php?option=com_content&view=article&id=63&Itemid=123&Itemid=131• Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe •75

Anexo I | Indicadores más recientes de hambre, malnutrición y pobreza por país en ALCSubnutrición1990-1992Subnutrición2005-2007Tendenciasen metasMalnutrición en niños menores de 5 años de edad a (%)Pobrezaextrema dMillones depersonas% RespectoPob. TotalMillones depersonas% RespectoPob. TotalCMA ODM Año Desnutrición global oinsuficiencia ponderalDesnutricióncrónicaSobrepeso Año %Mundo 843.4 16 847.7 13 Países en desarrollo 826.6 20 835.4 16 América Latina y el Caribe 54.3 12 47.1 9 2008 12.9México y Centroamérica 9.4 8 9.7 7 México ns

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