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—incluidas Educación y Salud— se inician desde el 1 deenero de 2004. Finalmente, el fracaso en la constituciónde las regiones a partir de la unión de varios departamentos,en el año 2005. Este conjunto de elementos restóconsistencia a la continuidad de las etapas planteadasen la Ley de Bases.Asimismo, si bien las leyes establecen las competenciasy funciones en los distintos niveles de gobierno,ha habido debilidad en los diseños más específicos defuncionamiento descentralizado del Estado —incluyendoel propio Poder Ejecutivo—, por un lado, al no precisarfunciones y atribuciones específicas, y por otro,al no plantear líneas de base y estándares básicos conlos que debían funcionar los servicios públicos. Estascaracterísticas del proceso, añadidas a retrasos en laelaboración normativa para las transferencias —comoen el caso de la Ley del Sistema de Acreditación— ya la débil información y construcción de consensos,generaron un marco de incertidumbre y confusión conrespecto a las responsabilidades efectivas que debíanrecibir las regiones y municipalidades y a las condicionesnecesarias para ejercerlas. Excepciones importantesen este aspecto son el programa Provías Rural,que se basó en los Institutos Viales Provinciales paraprocesar la transferencia, y los esfuerzos desarrolladosentre el sector Salud y organismos de la sociedadcivil 98 en la precisión de funciones y requerimientospara su desempeño descentralizado.En este marco, el proceso de transferencias ha marchadocon relativa lentitud, reforzada por una actitudconservadora del Ejecutivo para impulsarlo. En 2006recién se están completando las transferencias programadaspara 2004.Avances en la transferencia de programassociales a los gobiernos locales y lentituden el procesoLa transferencia de los programas sociales a los gobiernoslocales, correspondiente a la primera etapa, seinicia en 2003, y luego de tres años se ha concretado—de manera aún inconclusa— la de tres tipos de programas:(i) programas de complementación alimentaria(de PRONAA); (ii) proyectos de infraestructura social yproductiva (de FONCODES); (iii) el programa ProvíasRural para el mantenimiento rutinario de los caminosvecinales. Quedan aún fuera del proceso importantesprogramas, como los nutricionales (PRONAA), el ProgramaNacional de Manejo de Cuencas Hidrográficasy Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), la construcciónde infraestructura escolar (INFES) o el Programade Alfabetización. En el caso de los programas quehan iniciado las transferencias, el proceso ha sido lento.A fines de 2005, si bien se había avanzado en el cumplimientode requisitos (mecanismos de verificación) porlos gobiernos locales, las transferencias efectivas (comoresponsabilidad integral de la municipalidad) fueron menoresen varios casos: en complementación alimentariaal 64 por ciento (125) de las provincias destinatarias, eninfraestructura social solo al 25,7 por ciento (406) delos distritos focalizados por FONCODES, 99 y en ProvíasRural solo se efectivizaron las transferencias a veintidósmunicipalidades provinciales (20 por ciento de las focalizadas),pues en el resto de municipalidades acreditadashay problemas de expedición de normas. 100En cuanto a las competencias sectoriales, los gobiernoslocales han venido quedando fuera del proceso,pues sus funciones en los sectores no están adecuadamentedefinidas.98 En los que significaron un aporte sustantivo instituciones como PHR Plus.99 Fuente: Dirección General de Descentralización - MIMDES.100 El programa se realiza en 108 provincias, y hasta 2005 se habían acreditado 78.90Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006