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A diferencia del tipo de participación establecida en ladécada anterior con la Ley 26300, Ley de los Derechosde Participación y Control Ciudadanos, que se centraen la petición masiva ciudadana para obtener decisionesdel Estado —referéndum, iniciativas legislativas,revocatorias o rendición de cuentas—, la normativa dela descentralización apuntó a la participación ciudadanaactiva en la planificación y gestión del Estado. 129Remy 130 define a la primera como una participación poriniciativa, en la que el sujeto del derecho son todoslos ciudadanos —organizados o no— y el ejercicio departicipación es directo, no mediado por representantes.El sujeto de la participación es el ciudadano, no lasociedad civil. Como derecho ciudadano universal, la“calidad” no cuenta (sería excluyente): cuenta el número.Al segundo tipo lo define como participación porinvitación, y significa que las instituciones del Estadoencargadas de la gestión se abren para dar paso a lasociedad, donde el órgano de gobierno invita, convocaa la participación. El costo de esta segunda es numérico:no entran todos, pueden entrar solo sus representantes.Los ciudadanos participan si están organizados,por lo tanto su referente es la sociedad civil. La ventajaes que estos espacios de participación pueden serconstantes. En ellos es necesario poner atención a dosfactores que condicionan su eficacia para incidir en laspolíticas públicas: la representatividad de los participantesdirectos y el tipo de decisiones que los gobernantesestén dispuestos a compartir.El nuevo marco legal de la participaciónLa reforma constitucional aprueba el derecho a la participaciónen la gestión pública y destaca en ella lapromoción de la participación vecinal y el tema de laformulación de los presupuestos regionales y locales,con participación de la población. Luego, la Leyde Bases de la Descentralización, en su capítulo VI,desarrolla con amplitud el marco institucional para elejercicio del derecho a la participación y establecela obligatoriedad, para los gobiernos locales y regionales,de promover la participación ciudadana en laconcertación de sus planes de desarrollo, en sus presupuestosy en la gestión. Junto a esto, se establececomo condición la garantía de acceso de los ciudadanosa la información pública, así como la conformacióny funcionamiento de espacios y mecanismos deconsulta, concertación, control, evaluación y rendiciónde cuentas.Este amplio reconocimiento de la participación enla Ley de Bases de la Descentralización fue luegorestringido significativamente por la Ley Orgánica deGobiernos Regionales y la nueva Ley Orgánica deMunicipalidades. El tema de la participación fue unode los puntos más sensibles en el debate congresalsobre estas leyes, y en varios partidos y movimientospolíticos se puso de manifiesto el temor a la participacióny una tendencia a restringirla. Los Consejosde Coordinación Regional, creados en la reformaconstitucional, tienen poca capacidad de intervención,no son vinculantes en las materias de planificaciónque requerirían altos consensos, y en ellosse establecen normas restrictivas a la participaciónde la sociedad civil, especialmente cuando se fija unporcentaje uniforme y arbitrario (40 por ciento del total)para determinar el número de representantes deeste sector. 131129 Informe balance de la Comisión de Descentralización del Congreso.130 Remy, M.I. Los múltiples campos…, ob. cit., pp. 32 y 57-58.131 Si el órgano es consultivo y los acuerdos se toman por consenso, tenía menos sentido restringir la participación de la sociedad civil a una proporción minoritaria.Una restricción adicional fue exigir el reconocimiento legal de las organizaciones participantes, así como una existencia no menor de tres años.104Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006