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No es menos cierto que esa politización de la alta administración (sea estatal,autonómica o local) se produjo principalmente a raíz de la implantación del sistemademocrático tras la Constitución de 1978. Con anterioridad, sobre todo durantela etapa franquista (pero con precedentes en la dictadura de Primo de Rivera)el modelo de alta administración era claramente «burocrático-corporativo», pueseran por lo general los miembros de los cuerpos de elite quienes estaban llamadosa ejercer funciones directivas en el sector público.El sistema politizado de cobertura de puestos de naturaleza directiva hundesus raíces en el viejo sistema del clientelismo político que reinó en España durantebuena parte del siglo xix y principios del xx. La vuelta a los postulados democráticostras cuarenta años de dictadura franquista supuso, sin embargo, «repescar»en buena medida nuestros viejos demonios y ancestrales patologías en la concepciónde lo público: el retorno –como diría Varela Ortega– de «los amigos políticos». 2Así, la concepción patrimonial de lo público, el favor político, el nepotismo, el viejoy denostado «enchufismo», y un largo etcétera de lacras y patologías fueron asentándosecómodamente en el espacio de decisión política, sin que la sociedad española,con una débil cultura de lo público, construyera los necesarios anticuerpospara hacer frente a tan letal enfermedad.Bien es cierto que esa concepción tradicional de la dirección pública como espacioreservado a la confianza política fue mostrando, tal como se verá, algunasfisuras, por lo demás muy poco profundas. En efecto, la aprobación en 1996 de laLey de organización y funcionamiento de la Administración del Estado (LOFAGE),por el primer Gobierno del PP, recuperó una idea que comenzó a tomar cuerpo enel último Gobierno del PSOE, y que no era otra que la estructuración de la «altaadministración» en dos tipos de órganos, los «superiores» y los «directivos». Conesta idea se introdujo en la Administración del Estado la noción de «órgano directivo»,aunque con perfiles muy vagos y con una construcción conceptual muy frágil.Pero lo más relevante es que el modelo de politización se recondujo mediantela introducción de criterios burocrático-corporativos para el nombramiento de lostitulares de tales órganos.Aunque esa relativización del modelo de dirección pública politizado tuvo suprolongación en el espacio local de gobierno, a través de la Ley 57/2003, lo ciertoes que el sistema no había cambiado en su sustancia, sino que únicamente previóque determinados puestos directivos en las administraciones del Estado y local(sólo en los municipios de gran población) se deberían cubrir entre personas queacreditaran previamente tener la condición de funcionarios públicos de cuerpos oescalas para ingresar en los cuales se exigiera titulación superior.Esta leve, pero importante, corrección no tuvo lugar hasta bien avanzada la2. Véase su excelente obra Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración (1875-1900). Madrid:Alian za, 1977.10
dé cada de los noventa en lo que se refiere a la Administración del Estado, y hastaprincipios del siglo xxi en lo que respecta a la Administración Local (municipiosde gran población). Y sólo lo fue para determinados puestos de naturaleza directiva,admitiéndose por lo demás excepciones a la regla general, esto es, que fuerannombrados titulares de órganos directivos personas que no tuviesen los requisitosantes mencionados.Esta operación de «maquillaje» fue revestida bajo el manto del «principio deprofesionalización de la Administración General del Estado», en palabras de la exposiciónde motivos de la LOFAGE. 3 Bajo estas premisas, cualquier ingenuo podríapretender extraer que se había producido un cambio de paradigma: del modelopolitizado habíamos pasado, sin solución de continuidad, al modelo «profesional»de dirección pública. Nada más lejos de la realidad.En efecto, lo que la LOFAGE hizo no fue otra cosa que poner «negro sobreblanco» una práctica que ya era común en la Administración del Estado: los puestosde titular de determinados órganos directivos (sólo de algunos, como eranlas Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales ySubdirecciones, así como los Subdelegados del Gobierno), se deberían proveerentre funcionarios públicos de cualquier administración pública pertenecientes acuerpos y escalas para cuyo ingreso se exigiera titulación superior. Solo en el casode las Direcciones Generales se admitían excepciones, siempre que así lo previerael Decreto de estructura orgánica del departamento ministerial correspondiente.Intentar extraer de esta regla, que tiene su consabida excepción, que el modelode dirección pública implantado a partir de 1997 es el «profesional» no deja deser un exceso de optimismo del legislador del momento. Lo único «profesional» delmodelo era que el nombramiento debía recaer en ese tipo de funcionario público.El nombramiento seguía siendo libre (y, en consecuencia, discrecional), y el cesetambién. No obstante, se indicaba, que los titulares de los órganos directivos erannombrados «atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, enla forma establecida en esta Ley [...]» (artículo 6.10 LOFAGE), pero nada se recogíaen la misma en torno a la acreditación de esa (indefinida) «competencia profesionaly experiencia».Repare el lector en un dato: el nombramiento se llevaba a cabo «atendiendo» aesos criterios vagos y nunca concretados, lo que lisa y llanamente dejaba al órganoque llevaba a cabo el nombramiento unos amplísimos márgenes de discrecionalidad.Porque el dato determinante de ese sistema –luego trasladado al ámbito dela alta administración de los municipios de gran población– era básicamente quese trataba de un sistema no competitivo.3. Así se expresaba la exposición de motivos de la LOFAGE: «Como garantía de objetividad en el servicio a los intereses generales, laLey consagra el principio de profesionalización de la Administración General del Estado, en cuya virtud los Subsecretarios y SecretariosGenerales Técnicos, en todo caso, y los Directores Generales con carácter general, son altos cargos con responsabilidad directiva yhabrán de nombrarse entre funcionarios para los que se exija titulación superior».11
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dé cada de los noventa en lo que se refiere a la Administración del Estado, y hastaprincipios del siglo xxi en lo que respecta a la Administración Local (municipiosde gran población). Y sólo lo fue para determinados puestos de naturaleza directiva,admitiéndose por lo demás excepciones a la regla general, esto es, que fuerannombrados titulares de órganos <strong>directivo</strong>s personas que no tuviesen los requisitosantes mencionados.Esta operación de «maquillaje» fue revestida bajo el manto del «principio deprofesionalización de la Administración General del Estado», en palabras de la exposiciónde motivos de la LOFAGE. 3 Bajo estas premisas, cualquier ingenuo podríapretender extraer que se había producido un cambio de paradigma: del modelopolitizado habíamos pasado, sin solución de continuidad, al modelo «profesional»de dirección pública. Nada más lejos de la realidad.En efecto, lo que la LOFAGE hizo no fue otra cosa que poner «negro sobreblanco» una práctica que ya era común en la Administración del Estado: los puestosde titular de determinados órganos <strong>directivo</strong>s (sólo de algunos, como eranlas Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales ySubdirecciones, así como los Subdelegados del Gobierno), se deberían proveerentre funcionarios públicos de cualquier administración pública pertenecientes acuerpos y escalas para cuyo ingreso se exigiera titulación superior. Solo en el casode las Direcciones Generales se admitían excepciones, siempre que así lo previerael Decreto de estructura orgánica del departamento ministerial correspondiente.Intentar extraer de esta regla, que tiene su consabida excepción, que el modelode dirección pública implantado a partir de 1997 es el «profesional» no deja deser un exceso de optimismo del legislador del momento. Lo único «profesional» delmodelo era que el nombramiento debía recaer en ese tipo de funcionario público.<strong>El</strong> nombramiento seguía siendo libre (y, en consecuencia, discrecional), y el cesetambién. No obstante, se indicaba, que los titulares de los órganos <strong>directivo</strong>s erannombrados «atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, enla forma establecida en esta Ley [...]» (artículo 6.10 LOFAGE), pero nada se recogíaen la misma en torno a la acreditación de esa (indefinida) «competencia profesionaly experiencia».Repare el lector en un dato: el nombramiento se llevaba a cabo «atendiendo» aesos criterios vagos y nunca concretados, lo que lisa y llanamente dejaba al órganoque llevaba a cabo el nombramiento unos amplísimos márgenes de discrecionalidad.Porque el dato determinante de ese sistema –luego trasladado al ámbito dela alta administración de los municipios de gran población– era básicamente quese trataba de un sistema no competitivo.3. Así se expresaba la exposición de motivos de la LOFAGE: «Como garantía de objetividad en el servicio a los intereses generales, laLey consagra el principio de profesionalización de la Administración General del Estado, en cuya virtud los Subsecretarios y SecretariosGenerales Técnicos, en todo caso, y los Directores Generales con carácter general, son altos cargos con responsabilidad directiva yhabrán de nombrarse entre funcionarios para los que se exija titulación superior».11
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