CAPÃTULO II. LOS CONSORCIOS METROPOLITANOS ...
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Lo que ocurre es que, con esto, no se resuelven todos los problemas de aplicaciónde la LCSP al Consorcio. Solo sabemos que esta Ley le es aplicable, pero no en quémedida, ya que la nueva Ley, como se ha dicho, distingue distintos ámbitos de aplicaciónsubjetiva, y la inclusión en uno u otro de estos círculos trae como consecuencia diferenciasimportantes en el régimen jurídico de contratación aplicable a las entidades de quese trate. Así, tal y como expone Martín Rebollo, dentro del concepto amplio de sectorpúblico referido y listado en el artículo 3.1 de la Ley, esta “distingue tres niveles o gradacionesde organismos a los que se les aplicará un régimen más o menos intenso enfunción también de los contratos que pueden celebrar. Estos tres niveles son: a) lasAdministraciones Públicas; b) los poderes adjudicadores; y c) los demás entes enumeradosen la lista anterior que no quepa ubicar en las dos categorías anteriores”. 438 Portanto, debemos ahora preguntarnos, y resolver, en cuál de estas categorías hay que situaral Consorcio, al efecto de detraer las consecuencias jurídicas oportunas.Tras el listado de entes, organismos y entidades del artículo 3.1 de la LCSP, que hande ser estimados como sector público a efectos de la Ley, el artículo 3.2 viene a disponercuáles de estos han de ser considerados, también “a efectos de esta Ley”, AdministracionesPúblicas. El listado que le sigue, que parte del anterior artículo 3.1, puesto queva enumerando supuestos recogidos en el mismo, no incluye expresamente a los consorcios.Estos sí constan como tales en el artículo 3.1, donde se les considera sectorpúblico a efectos de la Ley, pero no así en el 3.2, en el que no aparecen por ningún lado.¿Significa esto que los consorcios no son Administración Pública a efectos de la LCSP?Ante esta pregunta, son dos las posibles respuestas, en función de la interpretación quese haga de los términos legales.Una primera interpretación, de corte literal y restrictivo, consistiría en entender quela falta de mención expresa del Consorcio en el apartado 2 del artículo 3 obedece a unaexclusión deliberada de esta entidad como Administración Pública. El artículo 3 ha distinguidodiferentes realidades en su apartado 1, todas las cuales se consideran sectorpúblico a los efectos de esta Ley, y entre estas ha incluido al Consorcio. En el apartado2 se parte de estas mismas realidades, enumerando las que deben considerarse AdministraciónPública a los efectos de la Ley. Por tanto, la no inclusión del Consorcio entreestas significa eso mismo, su no inclusión.Debe precisarse en esto que, en cualquier caso, la exclusión de la consideración delConsorcio como Administración Pública que resulta de esta interpretación, se haríaúnicamente a efectos de la LCSP. Téngase en cuenta que el Consorcio, al resto de losefectos, sigue siendo Administración Pública. Estamos, como ya se ha dicho, ante unaentidad de Derecho público, forma de personificación jurídico-pública, Administración438. Cfr. Martín Rebollo, Luis, Leyes administrativas, op. cit., p. 573.204 I Francisco Toscano GilSerie Claves del Gobierno Local, 13ISBN: 978-84-939146-0-8Fundación Democracia y Gobierno Local
Pública instrumental de base asociativa, que se rige por el Derecho Administrativo,puesto que no constituye un fenómeno de huída de este, sino de sometimiento deliberadoal mismo. En este sentido, el Consorcio es, desde luego, Administración Pública aefectos de otras leyes, como la LRJPAC y la LRJCA, cuya aplicación al mismo es más quemeridiana, como ya se ha expuesto en este trabajo.De esta forma, el no considerar Administración Pública al Consorcio a efectos dela LCSP, lo que implica es que los contratos celebrados por estos siempre habrán deconsiderarse contratos privados, no contratos administrativos, conforme al tenor delos artículos 19 y 20 de la LCSP. Esto tiene importantes consecuencias sobre el régimenjurídico de la contratación, que afectan no solo a la preparación y adjudicación delcontrato, sino muy especialmente a los efectos y la extinción de estos. A este respecto,debe destacarse que el Consorcio no tendría las potestades unilaterales exorbitantespropias de las Administraciones Públicas en esta materia. Téngase en cuenta queel artículo 194 de la LCSP dispone que, “dentro de los límites y con sujeción a los requisitosy efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta laprerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezcasu cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolucióny determinar los efectos de esta”. 439 En la medida en que las potestades públicas listadasen este precepto solo pueden ejercerse en los contratos administrativos, elConsorcio no podría ejercer tales potestades si no se le considerara AdministraciónPública a efectos de la LCSP.Además, a mayor abundamiento, cabe decir que, conforme a esta interpretación, alConsorcio le estarían vedados algunos de los contratos calificados o típicos enumeradospor la Ley, aquellos que solo pueden celebrar las Administraciones Públicas, como el contratode gestión de servicios públicos, del artículo 8 de la Ley, y el contrato de colaboraciónentre el sector público y el sector privado, regulado en el artículo 11 de esta. De esta manera,los consorcios metropolitanos sectoriales que estamos estudiando no podrían yacelebrar el contrato de gestión de servicios públicos, que, como se ha visto, bajo la formade la concesión, ha dado pie a un modo de gestión indirecta del servicio utilizado por elConsorcio Metropolitano de Transportes en el ejercicio de su potestad de autoorganización,considerado hasta ahora oportuno y adecuado a los fines que se persiguen.Ahora bien, una segunda interpretación del artículo 3.2 LCSP, contrapuesta a laanterior, es la que entiende que, aunque el Consorcio no se mencione expresamente endicho artículo entre los entes, organismos y entidades del sector público que tienen laconsideración de Administración Pública a los efectos de la Ley, puede incluírsele sin439. Vid. Blanquer Criado, David Vicente, La nueva Ley de contratos del sector público. Guíapráctica, op. cit., p. 72 y ss.Los consorcios metropolitanos sectoriales I 205Serie Claves del Gobierno Local, 13ISBN: 978-84-939146-0-8Fundación Democracia y Gobierno Local
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Pública instrumental de base asociativa, que se rige por el Derecho Administrativo,puesto que no constituye un fenómeno de huída de este, sino de sometimiento deliberadoal mismo. En este sentido, el Consorcio es, desde luego, Administración Pública aefectos de otras leyes, como la LRJPAC y la LRJCA, cuya aplicación al mismo es más quemeridiana, como ya se ha expuesto en este trabajo.De esta forma, el no considerar Administración Pública al Consorcio a efectos dela LCSP, lo que implica es que los contratos celebrados por estos siempre habrán deconsiderarse contratos privados, no contratos administrativos, conforme al tenor delos artículos 19 y 20 de la LCSP. Esto tiene importantes consecuencias sobre el régimenjurídico de la contratación, que afectan no solo a la preparación y adjudicación delcontrato, sino muy especialmente a los efectos y la extinción de estos. A este respecto,debe destacarse que el Consorcio no tendría las potestades unilaterales exorbitantespropias de las Administraciones Públicas en esta materia. Téngase en cuenta queel artículo 194 de la LCSP dispone que, “dentro de los límites y con sujeción a los requisitosy efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta laprerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezcasu cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolucióny determinar los efectos de esta”. 439 En la medida en que las potestades públicas listadasen este precepto solo pueden ejercerse en los contratos administrativos, elConsorcio no podría ejercer tales potestades si no se le considerara AdministraciónPública a efectos de la LCSP.Además, a mayor abundamiento, cabe decir que, conforme a esta interpretación, alConsorcio le estarían vedados algunos de los contratos calificados o típicos enumeradospor la Ley, aquellos que solo pueden celebrar las Administraciones Públicas, como el contratode gestión de servicios públicos, del artículo 8 de la Ley, y el contrato de colaboraciónentre el sector público y el sector privado, regulado en el artículo 11 de esta. De esta manera,los consorcios metropolitanos sectoriales que estamos estudiando no podrían yacelebrar el contrato de gestión de servicios públicos, que, como se ha visto, bajo la formade la concesión, ha dado pie a un modo de gestión indirecta del servicio utilizado por elConsorcio Metropolitano de Transportes en el ejercicio de su potestad de autoorganización,considerado hasta ahora oportuno y adecuado a los fines que se persiguen.Ahora bien, una segunda interpretación del artículo 3.2 LCSP, contrapuesta a laanterior, es la que entiende que, aunque el Consorcio no se mencione expresamente endicho artículo entre los entes, organismos y entidades del sector público que tienen laconsideración de Administración Pública a los efectos de la Ley, puede incluírsele sin439. Vid. Blanquer Criado, David Vicente, La nueva Ley de contratos del sector público. Guíapráctica, op. cit., p. 72 y ss.Los consorcios metropolitanos sectoriales I 205Serie Claves del Gobierno Local, 13ISBN: 978-84-939146-0-8Fundación Democracia y Gobierno Local
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