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Propuesta Incidencia Bien comúnRevistaAnálisis de laRealidad NacionalÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACDirectorioRectorCarlos Estuardo Gálvez BarriosSecretario GeneralCarlos Alvarado CerezoCoordinador GeneralEdgar GutiérrezEditoraRina MonroyConsejo EditorialEdgar Gutiérrez, Mario Rodríguez, LisandroMorán, Luis Leal, Carlos Martínez, CristhiansCastillo, Alejandro Sánchez, DiegoMonterroso, Magaly Arrecis, Rina Monroy.Versión ElectrónicaJacqueline RodriguezDiseñoRosario GonzálezÍndice4

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPRESENTACIÓNLa Revista Análisis de la Realidad Nacionales una publicación quincenal del IPNUSACque aborda temas y procesos sociales queinciden en el desarrollo de Guatemala. Proponemosun enfoque plural e interdisciplinario, yen esencia nuestra línea editorial reivindica latradición de libertad de cátedra, el debate vivoe informado y el ejercicio de la crítica y de lapropuesta responsable.Esta Revista aspira a convertirse en un referentede la comunidad sancarlista y de la comunidadnacional en la discusión y exploración derespuestas a los problemas ingentes de la sociedad.Inscribimos este esfuerzo en uno másamplio de la Universidad de San Carlos orientadoa promover debates informados y reflexivos,que sustenten análisis e interpretacionescreativas, inspiradas siempre en la búsquedadel bien común.Es además misión de nuestro Instituto encontrarlos nexos entre academia y políticas públicas,por lo cual estos escritos expresarán reiteradamenteese interés de invitar a la reflexiónsobre lógicas, viabilidades, intereses y efectosde los instrumentos de política que interesan aamplios segmentos sociales. En dos palabrasla búsqueda de esa conexión entre academiay política quiere hacer práctico lo que Weberllamó la “ética de la responsabilidad” en lafunción pública.Además de ser régimen político y procedimentalen permanente transformación, concebimosla democracia como un clima propiciodel quehacer intelectual, en el cual se debenexpandir las opciones para darle tratamiento alos formidables desafíos del desarrollo y la pazen Guatemala. Nada, pues, más alejado deldogma, la censura o la ideología adoptadacomo un lente distorsionador de la realidad.Más cercanos estamos, en cambio, al conceptode la ideología como un modelo de sociedaddeseado para una sociedad integrada porsujetos, actores, comunidades y pueblos queÍndice5

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACviven y piensan de manera diferente, pero queinevitablemente se polinizan.Como es lógico, la Revista Análisis traduceen primera instancia las reflexiones, debates yagenda de trabajo del PINUSAC, pero tambiénconvoca a la comunidad universitaria y a lacomunidad académica en general a participaren el flujo de ideas, en el encuentro de enfoquesy el diálogo constructivo y, por qué no,también en el choque o contraste creativo yrespetuoso entre la ciudadanía comprometidaen el destino de su comunidad.Si este canal que ahora queda abierto es capazde despertar ese interés, será útil y tendráuna vida llena de frutos.Edgar GutiérrezCoordinador General IPNUSACÍndice6

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACANÁLISIS DE COYUNTURAEl retorno de los militaresal poderEl argumento principal del retorno de militaresjubilados es la inseguridad ciudadana. Y enefecto es el campo en el cual se han concentradolos militares, a veces de manera visible yoficial, pero también, más extensivamente, sehan incrustado en los mandos medios operativosdislocados en el territorio, mediante “asesorías”.¿Es la presencia de militares de la vieja guardiael rasgo distintivo de este nuevo gobierno?¿Cómo se puede entender su conformacióny dirección, es decir, es posible hablar de unproyecto político coherente y articulado en estenuevo gobierno?Claves para leer anticipadamente elgobierno de Otto PérezIPNUSACHe aquí tres hipótesis para aproximarnos auna lectura política de un gobierno atípico quelleva apenas 45 días de frenética gestión. Esteenfoque toca tres áreas: seguridad, economíay lo social.El gobierno del general ® Otto Pérez no estípicamente militar, pero ha llevado a unnutrido grupo de oficiales retirados a cargosclave del poder Ejecutivo. Se trata de áreasdonde se han desempeñado funcionarios civilesdurante las últimas administraciones.Hipótesis 1Habrá una crisis de adaptación de los militaresque retornan a un Estado “degradado”,a una sociedad caótica y a un mundo másdemandante en temas estratégicos del crimeninternacional y la corrupción.Índice7

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACAnálisis de CoyunturaLa lógica militar es de control. La lectura delos oficiales retirados es que el aparato estatalse ha vuelto ineficiente por la conducción indisciplinaday no profesional por parte de losciviles y que, por tanto, se requiere ordenar ysometer a mandos verticales y centralizadosla autoridad, a fin de conducir las institucionessiguiendo objetivos, planes y operacioneseficaces. Esa lógica, sin embargo, tendrá unalcance limitado de ejercicio puro del podery despliegue de intereses de corto plazo y seconvertirá en fuente de tensiones y escándalospúblicos.Esa colocación genera círculos concéntricosde seguridad cuyo eje es el propio Presidente,asistido en planificación e inteligencia por otrogeneral ® Ricardo Bustamante y en una funciónde mayor despliegue y de administraciónde la gobernabilidad el coronel ® MauricioLópez. El dispositivo estratégico sin embargocontiene diferencias de enfoques, contradiccionesy disputas de poder en los círculos 2 y3 (Figura 1).- Inteligencia estratégica- Seguridad Presidencial- Secretario PrivadoLa ubicación de los militares llevados por elpresidente Otto Pérez ocurre básicamente en1) el primer círculo de la Presidencia, incluyendolos secretarios Privado, de Seguridade Inteligencia Estratégica, 2) en la estructurabase del Consejo Nacional de Seguridad, consu secretario técnico a la cabeza y una seriede funciones de soporte que incluyen planificación,supervisión y formación de cuadros detodo el sistema de seguridad y 3) en el Ministeriode Gobernación y sus dependencias, comola Dirección de Inteligencia (contra crimenorganizado)y la Dirección de Presidios, peroademás una serie de asesores en Comisariasde la PNC y en cada una de las GobernacionesDepartamentales.PresidenteConsejo Nacionalde SeguridadSeguridad ciudadanay públicaFig. 1. Círculos visibles de ubicaciónde militares retirados en elGobierno del general Otto Pérez- Secretario Técnico- Planificación- Supervisión- Formación personal delsistema seguridad- Ministerio de Gobernación- Inteligencia Crimen Organizado(DIGICI)- Presidios- PNC (“asesores” en Comisarías)- Gobernaciones Departamentales( (“asesores”)Fonapaz (“asesorías”)Índice8

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACAnálisis de Coyunturamanera de dar soporte a sus políticas. El Congresoquerrá hacer el típico negocio de cobrarcomisiones y derechos de ejecución de obra através de empresas vinculadas, a cambio deaprobar el nuevo financiamiento. La componendapuede cargar desgaste a ambos organismosy la presión directa del Ejecutivo puedeademás desencadenar denuncias de intimidaciones,acosos y amenazas.Sin una buena operación política del poderEjecutivo, cualquiera de las dos opciones va agenerar tensión y rompimiento de la mayoríapro oficial en el Legislativo. Las tentaciones de“depuración” volverán a estar presentes y esova a abrir las puertas de la ingobernabilidad.Los grandes negocios, como la reasignaciónde contratos de energía, que se vencen despuésde 20 años, también despertarán disputasardientes y celos en los grupos de podereconómico, de los cuales no se salvarán funcionariosde gobierno. Habrá una lucha declaradaentre inversores en hidroeléctricas, azucarerosy nuevos inversores en gas y carbón. Elcontexto del aparato de seguridad, ya descrito,será un condicionante en las asignaciones decontratos y tensará el clima de negocios.Todo eso significa que, a pesar de la PolíticaNacional de Competitividad 2012-2021, la10vorágine dominará el escenario. Los gruposeconómicos buscarán refugiarse en sus nichos,tratando de buscar acceso a la Presidencia dela República, donde un actor clave será la vicepresidenta.El presidente Pérez podrá optarpor una posición salomónica, pero sus principalesoperadores, Roxana Baldetti y el ministroAlejandro Sinibaldi y su entorno, entrarán enfranca disputa.Ese círculo cerrado de disputas de negociosgarantiza la continuidad del status quo, lainestabilidad de las nuevas inversiones y el relegamientode la economía real que multiplicaproducción, propietarios y empleo. Si la tendenciadescrita es dominante el gobierno correel riesgo de que grupos de la economía realy emergente organicen velozmente resistenciaspolíticas y coaliciones de oposición parlamentariay extra parlamentaria.Hipótesis 3Las iniciativas sociales del gobierno seguiránestructuralmente subordinadas al patrónoligopólico de la economía y limitadaspor la insuficiencia financiera. Son políticasde mantenimiento de las líneas del anteriorgobierno, donde una estrategia de desarrollorural tiene escaso terreno fértil; se encenderánlas disputas ideológicas en tornoÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACAnálisis de Coyunturaal modelo educativo.El programa Hambre Cero adquirió el rangode pacto de Estado, igual que el tema fiscal yde seguridad, justicia y paz. Sin embargo lascondiciones institucionales y administrativas noestán dadas para promover con certeza unapolítica social de largo alcance.El recién creado Ministerio de Desarrollo Socialno tiene facultades de ley para coordinare integrar a instituciones fragmentadas que accionande manera dispersa en el campo social.Será un reto dar coherencia a las iniciativas delMinisterio de Agricultura, la SESAN, el Ministeriode Salud y el programa del Comisionadode Desarrollo Rural, sin contar con apalancamientoinstitucional, financiero y del poder realque deriva del Presidente de la República.Entre tanto las organizaciones sociales de basey de alcance nacional irán tomando nota de lainsuficiencia ejecutiva y de las pruebas de ensayo-errordel poder gubernamental, y querránlanzar su ofensiva. Las movilizaciones populares,según se ha visto con la marcha magisterialal cumplirse un mes del nuevo gobierno,inquieta, molesta y desespera a los nuevos inquilinosde la Casa Presidencial. Esa tensiónprolongada y multiplicada puede despertarvenas autoritarias y represivas en el gobierno,11de lo cual tomará nota inmediatamente la comunidadinternacional.Otro campo de batalla será el de la educación,a donde retorna la corriente neoliberalque promueve la escuela para la competitividadeconómica. El desafío de la nueva administración–que no pudo superar María delCarmen Aceña en el gobierno de Berger- serácristalizar un pacto de gobernabilidad con elmagisterio para la modernización educativa,basado en el acuerdo que firmó el presidentePérez en la campaña electoral.En conclusión, la alta expectativa de ofrecerresultados inmediatos en seguridad abre elriesgo de que el nuevo gobierno caiga en operacionesilegales, al mismo tiempo que las disputaspolíticas con el Congreso (y dentro delpropio Gabinete gubernamental) se puedenver enrarecidas por una atmósfera de acosos eintimidaciones, mientras las previsibles tensionessociales pueden ser fuente de denunciasde represión selectiva. No desbarrancar el gobiernoen las prácticas del pasado es el principaldesafío de control interno del presidenteOtto Pérez.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACAnálisis de CoyunturaTambién puedes consultar:¿Quién es quién en el Gabinetede Gobierno de Otto Pérez?Descripción, perfil, lineamientos generalesque guían la gestión de los ministrosy secretarios de gobierno.IngresarPDFBitácoraRelación de noticias de medios nacionales,del 15 de enero al 29 de febrero2012, que recogen los principales sucesosen los ámbitos:EconomíaPolíticaSeguridad / JusticiaSociedad Civil y Movimientos SocialesIngresarPDFÍndice12

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPERSPECTIVAPensando en un nuevo roldel Estado en la economíaCarlos Aníbal Martínez C.Área Socioeconómica IPNUSACEn los últimos 30 años en América Latinatuvo lugar la estructuración de un Estadoa la luz del otrora pujante ideario neoliberal.El dato carecería de importancia, si nofuera porque fue ese Estado el que se subordinóal poder del mercado, y el que hoy tratade ordenar una dinámica de la sociedad y laeconomía que lo sobrepasan.Pero la gran recesión mundial de 2008-2009corroboró al menos tres principios que invalidaronla pretendida supremacía universal del13modelo económico afincado en la absolutalibertad del mercado: el mercado no puederegularse a sí mismo, esa es una ilusión;a éste le son inherentes fallos que sólo puedenser corregidos por el Estado; y al Estadole corresponde un papel importante dentro dela economía. La libertad de mercado a ultranzallevó a la economía mundial al borde delabismo, del cual fue rescatada por los grandesprogramas estatales anti-cíclicos. Y frente a losescombros neoliberales, el Estado maltrechotrata de sobrevivir con colosales deudas públicasy altísimas tasas de desempleo en el casode los países desarrollados; mientras el rumbomundial de la economía quedó sin paradigmas,pues el ideario que le sirvió de soportedurante los últimos 30 años, entró en profundacrisis, en tanto que el reciclaje de las ideas enquiebra no señalan la ruta de salida.En 2003, Robert Lucas, cuya tesis de las expectativasracionales es soporte del modelode metas de inflación de los bancos centrales(las ideas originales fueron planteadas porJohn Muth en “Rational Expectations and theTheory of Price Movements”), planteó en la reuniónanual de la American Economic Associationque “la macroeconomía en su sentido1 Robert Lucas. Macroeconomic Priotities, enero de 2003.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaoriginal ha triunfado: su problema central deprevención de la depresión ha sido resueltopara todos los propósitos prácticos y en efectoha sido resuelto para muchas décadas”. 1 Irónicamente,la crisis de 2008-2009 le ratificóque el capitalismo evoluciona en ciclos (comoya lo habían probado grandes economistascomo Marx, Keynes y Schumpeter) y puso encuestionamiento sus tesis y las de otros economistascuyas ideas dieron respaldo al modeloneoliberal. Y si bien los principales ideólogosdel modelo, que tienen su “headquarters” enla Universidad de Chicago, el FMI y el BancoMundial, no expresaron su arrepentimiento, síreconocieron las fallas de sus prácticas y susideas 2 .Bill Gross y Mohamed El-Erian, 3 en varios ensayossobre la nueva normalidad publicadosen mayo y junio de 2009, afirmaban lo siguiente:durante el período 1982-2007 la trayectoriade crecimiento estuvo impulsada portres factores: la globalización, la desregulacióny el apalancamiento; después de la recesiónse producirá un cambio radical: ocurrirá ladesglobalización, la re-regulación y el desapa-2 FMI “Lecciones iniciales de la crisis” febrero 2009.3 Ambos son altos estrategas de Pacific Investment ManagementeCompany, PIMCO, una de las administradoras de fondos másgrandes del mundo.14lancamiento; los gobiernos jugarán un papelcada vez más influyente como actores económicos,tanto como promotores del crecimientomediante el gasto y la inversión pública, comoreguladores de los mercados y los agenteseconómicos. Por otra parte, Stanley Engermany Kenneth Sokoloff, de las universidades deHarvard y California, respectivamente, en sureciente libro “Economic Development in theAmericas since 1500” afirman que las diferenciasen las tasas de crecimiento económico ysus resultados sociales entre Estados Unidos yCanadá, y América Latina, están relacionadascon la diferencia y calidad de las institucionescreadas en cada uno de los países. En síntesis,las lecciones de la recesión mundial, investigacionescalificadas y diversos puntos de vista,convergen en el juicio de que el Estado debejugar un nuevo rol en la economía, para locual habrá que reconstruirlo, dotarlo de nuevosfundamentos políticos e ideológicos y herramientas.La razón de la existencia digna delser humano y el desarrollo, debe sustituir aldesmedido interés individual en que se sustentóel modelo neoliberal en quiebra.Los países pequeños, especialmente aquellosque fueron más disciplinados con el sepultadoConsenso de Washington, ensancharon almercado y le subordinaron al Estado. La ignominiosapobreza, la inseguridad, la carenciaÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivade institucionalidad estatal y una economíaanémica que sirve de mecanismo de diferenciaciónsocial, son signos de un desempeñopasado, que fue pensado no en base a lasnecesidades de desarrollo domésticas, sinoen función de la plena libertad del mercado.Y ahora, cuando los lastres agobian a la sociedad,y el Estado se muestra inoperante, losmismos políticos depredadores y economistasque empujaron ese modelo, demandan mejoresresultados y aconsejan reciclar las recetas.En Guatemala ¿están preparados y dispuestoslos actores políticos, sociales y económicosmás influyentes de la sociedad para producirlos cambios necesarios y dar un nuevo rumboal Estado, la economía y la sociedad? Hastaahora, no hay ninguna evidencia de ello. Perono hacerlo implica seguir precarizando la sociedady renunciar al derecho de ser mejores.Quizá no son muchos los problemas que habráque superar, pero son cruciales.Primero. Reconstruir el Estado significa darlelos recursos que necesita. La estructura tributariadescansa en los impuestos indirectos pagadospor los consumidores y en la aportación dela clase media; las actividades empresarialespagan lo mínimo; y la recién aprobada Ley de15Actualización Tributaria, sólo es un mecanismode recuperación del deterioro tributario sufridoen los últimos años. Según apreciaciones defuncionarios que han estado en el Ministeriode Finanzas, es difícil determinar de manerageneral cuánto debieran pagar de ISR las empresas,pero respecto a aquellas que tienenuna estructura formal de costos, se puede concluirque determinan su nivel de tributación dela manera siguiente.Estructura de determinación del ISRRégimen optativo, tasa de 31%ConceptoPorcentajeIngresos brutos totales 100.0%Menos:Costo de ventas 67.5%Sueldos y salarios 5.6%Honorarios 3.2%Arrendamientos 1.4%Depreciaciones 1.3%Intereses 1.1%Otras deducciones 14.0%Renta Imponible 5.9%ISR efectivo, porcentaje de losingresos totales: 5.9 x 31%: 1.8%Fuente. Elaborado con datos del MINFIN.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaSeguramente, esta estructura de referencia semodificará imperceptiblemente con la actualizacióntributaria. Además, en la estructura tributariadel Estado las exenciones tienen privilegiadaimportancia. Si bien no hay consensosobre los cálculos, según la CEPAL las exencionestributarias representan alrededor del 8%del PIB y de ellas se favorecen diversas entidades,empresas que operan en zonas francas,maquilas y otras actividades exentas, donde sealbergan de manera fraudulenta incluso actividadesindustriales. Nadie rinde cuenta de lossupuestos beneficios sociales de la exencióny ningún régimen gubernamental ha tenidoel interés de corregir esos sesgos impositivos.Un Estado eficaz, aunque sea pequeño, cuestadinero, y eso habrá que pagarlo de maneraequilibrada. Si se trata de pagar impuestos y ala vez asegurar que los recursos se gasten demanera eficiente y transparente, eso es posible,pues solo se deberá tener la voluntad políticapara hacerlo. Pero nadie puede negar quelas redes de corrupción que afectan al Estado,también tienen raíces en el sector privadoy trascienden períodos gubernamentales. Lasprácticas fiscales elusivas y depredadoras debense abolidas.Segundo. Construir un Estado con institucioneseficaces requiere, entre otras condiciones,desarrollar una burocracia estable, con carrerade servicio civil sustentada en ley y reglamentacionesde desempeño y rendimiento efectivas.Eso demanda que los sucesivos gobiernos renunciena las prácticas de cada cuatro años,de desmontar, parcial o totalmente, el personalde las instituciones para sustituirlo por correligionariospolíticos. Ese perverso clientelismoha impedido desarrollar el servicio civil. Unaevidencia comparativa de la precariedad delservicio civil guatemalteco lo proveen los estudios“Diagnóstico Institucional de Sistemas deServicio Civil: Resultados del Análisis por Subsistemas”de 2005 y el “Informe Barómetro delServicio Civil” de 2009. Éstos contienen unaevaluación de los servicios civiles de los paíseslatinoamericanos, a partir de dos criterios metodológicos:primero, se toma como parámetrosde evaluación ocho subsistemas (descritosen el cuadro de abajo); y segundo, se da unacalificación de entre 0 y 5 puntos, según sea elnivel de desarrollo en que se encuentre cadasubsistema. “0” corresponde a un casi inexistentedesarrollo y 5 a un máximo desarrollo.Demás está decir que el servicio civil guatemaltecose desempeña en un nivel menos queelemental.Índice16

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaSegún Barrientos, en una sociedad sana sóloel 2% de la población delinque; y los datosevidencian que la sociedad guatemalteca duplicael estándar delictivo. Probablemente estasituación ha mejorado poco y en ella resaltala inoperancia del sistema de justicia del país.18Cuarto. Desde que se tienen registros históricos,el Estado ha actuado para respaldarun esquema económico de enclaves empresariales,y en la última década, hasido penetrado por la economía delcrimen organizado. Un Estado querespalde una equilibrada economíade mercado debe generar tambiénposibilidades de desarrollo para laspequeñas y medianas empresas; generarcondiciones de emprendedurismo;estimular la creación de empleodecente para reducir ese 73.8% 4 dela Población Ocupada nacional quelo está en la vulnerable informalidad;dar apoyo al desarrollo de la fuerzalaboral; y jugar un verdadero papelregulador mediante sus políticas einstituciones, para corregir los excesosde entidades y procesos y sancionarde manera neutral la evasión deresponsabilidades. El Estado que tenemosno posee ni la fuerza ni las herramientaspara realizar estas tareas (lo que hace ahoraal respecto, es insignificante ante las necesidades);y para reconstruirlo se necesitan nuevosparadigmas de pensamiento político y de desarrollo,convicción y el concurso de todos losactores de la sociedad. La crisis mundial hacreado el espacio para un punto de partida.4 Cálculo sobre la base de datos de la Encuesta de Empleo2010 del INE.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivapolíticos para producir una coyuntura de viabilidadpolítica y baja intensidad conflictiva paralas acciones y decisiones gubernamentales; y,en el otro extremo, una situación de ingobernabilidadgeneralmente revela una coyunturade inviabilidad política y alta intensidad conflictivaque se impone sobre los actores políticos.b) La gobernabilidad pone en juego lasrelaciones de poder que ocurren en una sociedaddeterminada. Lo que comienza comoun problema de confianza puede terminar, sino se atiende a la dinámica por inercia de losconflictos, en una crisis de Estado.c) La gobernabilidad revela la capacidado incapacidad de los gobiernos para construirun interés general, y para darle una direccióndeterminada al proceso político, económico ysocial.En América Latina, los procesos de reformainstitucional se han regido bajo dos principiosfundamentales: el despliegue de la razón técnicay tecnocrática por encima de la razón política,y la cada vez mayor privatización de losasuntos públicos.El resultado ha sido el progresivo vaciamientodel Estado, no sólo de contenido político,20sino también de contenido público. En no pocoscasos los Estados “reformados” no puedenasegurar el cumplimiento de algunas de susfunciones básicas. La distancia entre las sociedadesy sus respectivos Estados se hace cadavez mayor. Ese vacío ha pretendido ser llenadopor líderes plebiscitarios y carismáticos. Su resultadoha sido una creciente des-institucionalizaciónde las funciones estatales. Si la políticasobrevive es gracias a los juegos propiciadospor una democracia de la imagen, especialmentela mediática.A diferencia de lo que ha sido un aserto propuestopor diversos organismos de las NacionesUnidas –actuar localmente y pensarglobalmente-, nuestros países enfrentan un dilemaen el que las políticas son cada vez másglobales, pero sus problemas son locales. Losgobiernos de América Latina parecen desbordadospor el acoso político y social que producensociedades en protesta permanente.La reiterada acción dubitativa gubernamental,vuelve también reiterativas las crisis de gobernabilidad.La dificultad para una inserción proactivaen los procesos de globalización tornanprecarias las capacidades de los gobiernospara sostener democracias estables. Los gobiernosse enfrentan a una demanda, principalmenteexterna, que pa-rece rebasarlos: de-Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaben lograr en la política la estabilidad que laeconomía les impide con tozudez. A diferenciadel consenso de hace un par de décadas, hoyse asiste a una nueva formulación del problemadel desarrollo y del crecimiento económico:sin gobernabilidad democrática estos paísesno son posibles.La vieja escisión del Siglo XIX entre la ley y lacostumbre parece volver a ser preeminente ennuestras realidades. Ciudadanías precarias tomanuna ruta distinta de la que parecen señalarlas instituciones democráticas que pretendendarles cobijo al despliegue de sus potencialidades.Otra vez crece la distancia entre el paísprofundo y el país formal. Así, la desconfianzahacia las instituciones estatales crece peligrosamente.Diversas encuestas muestran la baja,y en algunos casos bajísima credibilidad de laadministración de justicia, de los partidos políticos,de los congresos, inclusive de los propiospoderes ejecutivos. Esta situación vuelve muyprecarios los diversos esfuerzos de construcciónde la gobernabilidad democrática.21Aunque las instituciones del Estado siempreestán sometidas al desgaste “natural” de suejercicio, América Latina está llena de ejemplosque demuestran cómo la gobernabilidadse desenvuelve en un contexto que tiende a laprecariedad. Las crisis de gobernabilidad puedenbloquear de tal manera el funcionamientodel aparato estatal, que pueden llegar a debilitary aún destruir las bases de los regímenespolíticos democráticos. La experiencia recientemuestra cómo las crisis de gobernabilidad siguencuatro momentos distintos y bien definidos:a) La crisis de gobernabilidad comocrisis de confianza. Ocurren cada vez másprecozmente en los gobiernos recién instalados,en una aceleración del tiempo político,característica de sociedades tele-informadasde otros procesos políticos. Las primeras iniciativasdel gobierno denotan inseguridad estratégicay un diagnóstico errado de las capacidadesdel aparato público.Rápidamente la sociedad toma nota de una“ausencia de rumbo”. El inicio de un gobiernodubitativo, con poca pericia política, con dificultadespara entender la naturaleza simbólicadel ejercicio del poder, más aún, del poder democrático,propicia un rápido desencanto delos votantes, que empiezan un camino muchasveces sin retorno: el de la desconfianza de supropia decisión electoral. El indicador máscertero es un significativo descenso en la popularidadpresidencial, aún reversible en esemomento.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivab) La crisis de gobernabilidad comocrisis de conducción política. El siguientepaso en este despliegue del distanciamientopolítico del gobierno, produce bloqueos importantesen la gestión de la agenda gubernamental.Es la coyuntura en que se resquebrajala viabilidad política de las acciones y decisionesgubernamentales, y empieza a aparecerun clima de tensión y confrontación que haceque muchas de estas decisiones –que cuentancon plena legalidad-, tengan que ser desechadaspor la ilegitimidad creciente de los actosde gobierno. Un indicador notorio es la combinaciónentre aceleración del tiempo políticopara la sociedad y un estancamiento del tiempopolítico de reacción para el gobierno, quese ve confrontado cotidianamente con la realizaciónde sus promesas electorales.22c) La crisis de gobernabilidad comocrisis de legitimidad. Este momento esaquel en que las acciones del gobierno, y singularmentedel jefe del Ejecutivo, son vistascon marcada sospecha -sea por impericiapolítica, sea por razones de carácter ético. Laviabilidad política de las acciones y decisionesgubernamentales se resquebraja severamentey se instala un clima de confrontación generalizada.En este momento, el gobierno pierde lainiciativa y el control sobre la agenda pública,y pareciera carecer de representación orgánicadefinida, así como de una estrategia consistente.d) La crisis de gobernabilidad comocrisis del Estado. Este momento es el desplieguepleno de la crisis de gobernabilidad.Esta lleva a la quiebra del régimen político ydel mismo Estado. El clima de confrontaciónse vuelve irreductible y el gobierno pierde elcontrol de las tensiones y conflictos de la sociedad.El gobierno pasa a ser en uno más de losactores políticos, que buscan llenar el vacío deautoridad, y deja de representar un elementocentral del orden político.Este itinerario recurrente de las crisis de gobernabilidadtiene sus propios puntos de inflexióny no retorno, que hacen de la comprensión dela dinámica por inercia de los conflictos sea unasunto de primera importancia para la gestiónde cada fase de la crisis de gobernabilidad.La valoración del tiempo político es, en cadacaso, el meollo de la comprensión de los diversosfactores de la gobernabilidad.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaAcceso a medicamentosesenciales, un tema deprioridad nacionalEstos medicamentos deben satisfacer las necesidadesprioritarias desalud de la población,razón por la que se requiereque estén disponiblesen forma permanenteen los sistemas desalud, a un precio accesible.Con base en la Lista modelo,cada país elaborasu propio listado nacio-Lisandro Morán,Área de Salud del IPNUSACHan pasado 35 años, desde que laOrganización Mundial de la Salud(OMS) aprobó la primera lista modelode medicamentos esenciales.23nal de medicamentos esenciales que se conviertenen un factor que afecta claramente lacalidad de la atención en salud.La Organización Mundial de la Salud, en elaño 2003, declaro y recomendó a la Comisiónde Derechos Humanos de las NacionesUnidas, ampliar el acceso a medicamentosesenciales como una prioridad mundial, loque implica el desarrollo de políticas farmacéuticasregionales, la promoción de políticaspara medicamentos genéricos, el implementarestrategias para la contención de costos deproductos básicos, el fortalecimiento de sistemasde suministro y el desarrollo de mecanismosregionales de adquisiciones.Al respecto, los Ministros de Salud y directoresde Seguridad Social deCentro América y RepúblicaDominicana, implementaronun procesode negociación conjuntade precios y compra demedicamentos. El mecanismousado es la subastainversa, lo que significaobtener el precio másfavorable, cumpliendocon requisitos técnicos,administrativos y legales.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaLos medicamentos a negociar son aquellosque tienen una importancia terapéutica alta,un impacto económico por los costos elevadosy una escasa disponibilidad en el mercado. Deesta forma quedaron incluidos los tratamientospara enfermedades críticas tales como Cáncer,Diabetes, Hemofilia, Trasplantes Renales, EnfermedadesCardiovasculares, Hepatitis y Síndromede Distres Respiratorio en Recién Nacidos yrecientemente anticonvulsivantes, analgésicos yanestésicos.Ahora bien, esta negociación conjunta de preciosy compra de medicamentos: también conocidacomo compra regional, aun cuando lograreducir los costos hasta un 46%, contiene unanlista armonizada de medicamentos limitada,hasta hace un año alcanzaba alrededor de 76productos, frente a los 1,127 productos que sonrequeridos por las instituciones públicas de saludde nuestro país.Para adquirir estos productos a nivel nacional,debemos recurrir a la ley de contrataciones delEstado que regula varias modalidades, la licitaciónpública, la cotización pública, el contratoabierto, la compra directa y los casos de excepción.El contrato abierto es una modalidad que datade 1998, la cual se celebra entre el Estado y las24empresas para la provisión masiva de bienes ysuministros a todo el sector público, permitiendola compra con precios preestablecidos porun periodo alrededor de un año y obteniéndoseeconomías de escala; además debido a quelas compras se realizan conforme se van necesitando,también reduce costos de almacenamiento,lo que en conjunto lo hace ventajosocon respecto a otras modalidades.Pese a estas ventajas, con frecuencia, las empresasfarmacéuticas han utilizado impugnacionespara retrasar el proceso de adquisicióndel Gobierno, restringiendo de ese modo elsuministro de medicamentos esenciales y recientementeel propio Ministerio de FinanzasPúblicas como coordinador y administradorde contratos canceló concursos ya efectuados,hecho que contribuye a crear suspicacias conrespecto al sistema, sobre todo en un momentodonde se estaba cabildeando la aprobaciónde la reforma tributaria en el Congreso de laRepública, lo que pudo interpretarse como untráfico de influencias.En el año 2010, Anand Grover, Relator Especialsobre el derecho de toda persona al disfrutedel más alto nivel posible de salud físicay mental visitó Guatemala y al presentar suinforme, referente a su misión manifestó queen referencia a los medicamentos El Go-Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivabierno ha realizado numerosos esfuerzos paraasegurar a su población un suministro continuoy adecuado de fármacos a precios accesibles,sin embargo, las políticas de adquisiciónde medicamentos y las disposiciones sobre lapropiedad intelectual del Tratado de Libre Comercioentre la República Dominicana, Centroaméricay los Estados Unidos han repercutidoen la poca accesibilidad de la población alos mismos, esto sumado a los recursos insuficientespara que el Ministerio de Salud Públicapueda cumplir con su mandato y garantizar elacceso.conjunta de precios y compra de medicamentos;simplificar el sistema de adquisición demedicamentos y eliminar los obstáculos reglamentariosque discriminan la compra de medicamentosgenéricos; la revisión del tratado delibre comercio; y el provocar la participacióninterinstitucional en el tema de la ley de contratacionesde el Estado.Para dar más sustrato al debate, a inicios delaño 2012, del nuevo gobierno declaró públicamente,por el Ejecutivo, el Estado de Calamidadde la red de servicios de salud portiempo indefinido, entre otros por el desabastecimientode medicamentos e insumos, perola declaración quedó solamente en el contextomediático ya que este debe ser establecidopor un decreto gubernativo, luego de lo cualel Congreso de la República debe ratificar,modificar o improbar el mismo, eventos queno sucedieron.A manera de conclusión, no existe una salidaúnica y rápida al problema de acceso amedicamentos esenciales, en todo caso hayrespuestas complementarias: la negociaciónÍndice25

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectiva“El desarrolloeducativo del país:Análisis de situación”Por Mario Rodríguez Acosta•Analista de Educación IPNUSACPensar en la educación nacional, requiereuna caracterización previa que permitadescribir las contradicciones políticas quese manifiestan en su seno, para identificar alos distintos sujetos educativos que interactúanconstantemente en la construcción de su agenday desarrollo.Esa tarea es compleja, debido a que hay querevisar la historia reciente, para comprendercomo la coyuntura actual es moldeada porlas políticas que han traspasado los distintosperíodos gubernamentales en el ministerio deeducación.• Jefe del Área de Educación del Instituto deInvestigación de los Problemas Nacionales INPUSAC.Por ello, esbozar el desarrollo de los cambiossurgidos a los largo de estos años, nos permitedescribir como se ha ido configurando elsistema actual. Sólo así se puede comprenderel rumbo educativo del país, el carácter delsistema, sus funciones y el reto que significaenfrentar las demandas de la sociedad, dentrode un contexto de crisis del modelo económiconeoliberal. Se trata de conocer cómo el Estadoha moldeado el sistema educativo. Y quién haconfigurado y orientado dichos cambios.Los Acuerdos de Paz y el cambioeducativoLa puerta que se abrió con los Acuerdos de Paz,permitió establecer una serie de compromisospara hacer efectivo los derechos a la educaciónque la propia Constitución consagra. LaReforma Educativa fue el logró más importante,cuyo objetivo fundamental fue acabar conla falta de acceso a la educación que afecta ala mayoría de la población.Dicha aspiración unió a diversos sectores atrabajar por concretar la meta. Al inicio, la ReformaEducativa fue el motor y catalizador delproceso de cambio. Una “reforma hacia fuera”como se le llamó, perseguía ampliar la coberturaeducativa y la propuesta tuvo diversos es-Índice26

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivacenarios y causes, entendiendo que la educaciónes siempre un espacio social que se encuentraaltamente ideologizado y politizado, porqué es elresultado de las condiciones históricas, culturales,sociales y geográficas en que se desarrolla.En ese orden, la discusión de la Reforma Educativa,fue el corolario de diversas propuestas quedesde la sociedad civil se hicieron y discutieron. Unsucinto resumen de dichas propuestas dejar ver lasdiferencias de enfoques entre los involucrados. Porejemplo, para el Consejo Nacional de EducaciónMaya, su propuesta giraba en torno a la transformacióndel sistema educativo nacional a partir deldesarrollo de la interculturalidad, para adecuarloa las condiciones sociales y a la multiculturalidaddel Estado guatemalteco. En esa misma línea sepronunciaron K´amal B´e, quién además incluyóuna reforma curricular para la educación interculturaly la ampliación de cobertura educativa, condos sistemas, uno para la población indígena yotra para la no indígena.Por su parte instituciones con Asies y CIEN, propusierontransformar el rol de Estado en la educación,el primero a partir de la participación yla búsqueda de consenso acerca de los temasde reforma y el otro, en la línea de cuestionar losprincipios de subsidiariedad, financiamiento directoa los beneficiarios y participación privada en laprestación de servicios, de manera que el Estado27y sus organismos encargados de la educacióncentren sus funciones en la definición de políticaseducativas, la emisión de normas y lasupervisión de la calidad educativa.Las diferencias no sólo fueron conceptuales,también se marco el grado en que cada instituciónpuso el énfasis en las estrategias depolítica, así como el grado de involucramientoen cada planeamiento. Cada una de ellas tuvoun cause, de acuerdo al peso político que lainstitución proponente tuvo en este proceso.El uso del término reforma educativa implicóla realización de cambios en dos sentidos, uncambio estructural que afecta directamente lamisma institucionalidad; y otro organizativo,que incluye las formas en que se desarrollaen sí el proceso educativo. En tal sentido, elcambio institucional se puede explicar a partirde la articulación de factores internos, como lalegislación. Y también se puede explicar travésde factores exógenos que afectan el rumbo detodo el sistema y por lo tanto, su institucionalidad.El cambio organizativo va orientado al procesode enseñanza aprendizaje y tiene que vercon los contenidos, las formas y los espaciosque se crean para moldear el cambio institucional.Sin embargo, es pertinente asentar queÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACel cambio educativo debe verse y asumirsepor una complementariedad analítica,que permita observar ambas perspectivas,que le den dimensión, tanto al análisisde las fuerzas internas que propicianel cambio, cómo a los factores del contextoque lo condicionan e influyen en elmismo.En la década de los 80, en América Latina,se impulsaron procesos de reformaeducativa impulsados por institucionesfinancieras internacionales. La publicaciónen 1977 por parte del Banco Mundialsobre los indicadores de eficiencia yequidad en la educación abrió la puertapara el involucramiento de diversas instanciasen esa misma línea. Insertar losprocesos de reforma educativa dentro deun marco de desregulación tuvo tres objetivos:i) propiciar el proceso de descentralización;ii) crear el marco adecuadopara un repliegue del aparato públicoeducativo; y, iii) la reducción del gastoen educación.Perspectivapublicaron diversos estudios que se centrabanen asignarle un vínculo muy preciso al papelde la educación en la economía, incorporandoun sesgo ideológico importante. Ahí destacanlos estudios Feinberg (1992), y de Coraggio(1992), que desde un conjunto de categoríaseconómicas, vinculan el proceso educativo a laproducción de mercancías. Por ejemplo, Coraggiomenciona que existen algunas relacionesgenerales entre educación y economía en unasociedad moderna, y el detalle que hace es elsiguiente:A través de los procesos de enseñanza-aprendizaje,los agenteseducativos producen, reciclan otransforman recursos humanos específicos,que pueden ser utilizadospara actividades económicas deproducción o de reproducción.La microprogramación educativaadapta la oferta educativa a la demanda,derivada de un proceso decrecimiento y desarrollo económicoprevisto o deseado.Las tesis de abordaje de como ver laeducación como mecanismo de formaciónde capital humano, fueron incorporándoseen la discusión de las políticaseducativas propuestas. En esa época seLa educación se conecta complementariamentecon un conjunto denecesidades económicas, al afectarla motivación y la capacidad de accedera determinados satisfactores.Índice28

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaLa educación satisface de por sí, lasdemandas derivadas de las necesidadesculturales de participaciónen el conocimiento social acumulado.La participación en la actividadeconómica es una fuente de aprendizajede conocimientos y valores,que a su vez, permiten una extensiónde los procesos de educaciónpara el trabajo.La asignación de recursos a la educación,se realiza dentro de los límitesde la producción material, deque puede disponer una sociedad.La educación, formal, no formal oinformal, es un proceso conscientede socialización, dirigido a construiruna ciudadanía socialmenteintegrada, mediante la internalizaciónde valores y actitudes.29Todo ello también contribuyó al debate interno.Para el CIEN, la finalidad fue hacer de lainversión en capital humano el componenteclave para el desarrollo del país, integrandolos aspectos económicos y sociales de la educación.Para las organizaciones indígenas, elfin fue modificar las desiguales relaciones entrelos pueblos de Guatemala.Los cambios que se generaron en educaciónmotivados por los Acuerdos de Paz, no tienenun origen explicativo monocausal, ni siempreha sido el resultado de un evento específico. Esel reflejo de la convergencia de distintos factores,que están presentes en el contexto socialde la época en que se inicia el cambio institucionaly que se van desarrollando a medidaque avanzan también las reformas.Esas coincidencias internas y externas, permitieronel desarrollo del proceso de reformaeducativa en el país, así como los cambios generadosposteriormente. Ello ha sido resultadode un proceso de ajuste incremental, que ensu conjunto, forma parte de un amplio contextoglobal que influenció directamente en lainstitucionalidad educativa del país. Los Acuerdosde Paz permitieron el consenso inicial parapromover las adaptaciones internas, generó eldiscurso acorde al tiempo y a los logros alcanzadosen materia de Paz y las nuevas prácticasque el cambio institucional promovió.En ese proceso de macropolítica, intervinieronlas instituciones internacionales propiciandouna reconstrucción singular de la micropolíticaÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivainterna. Al momento en que se propiciaron lasreformas, la dimensión política estaba influenciadapor la superación del autoritarismo y elretorno del Estado de Derecho y por lo tanto,los autores estaban convencidos que la educaciónpodría contribuir en la superación dedicha problemática. Sin embargo a nivel externoe interno, la visión neoliberal promovidapor la desregulación y los programas de ajusteestructural, también se imponían en el imaginariosocial que se construía en ese contexto.Al interior del país, diversos sectores criticabanla prestación de servicios educativos públicosy alentaban el desarrollo de los centrosprivados de enseñanza. Coincidencia con losprogramas de privatización que se impulsabandesde la administración central de los activosestatales. El resultado fue que los espacios depoder y los intereses económicos cuestionaronel pacto social en educación, sobre la base delliberalismo económico, impregnado de conceptossobre la libertad, el mercado y el individuoen los debates.30La reforma institucional estuvo basada fundamentalmenteen la idea de la descentralización,con el objetivo de buscar masificar el accesoa la educación, garantizar mayor eficiencia ymás equidad. Sin embargo, paradójicamenteese proceso de descentralización, siguió teniendoun centralismo presupuestario que seha visto afectado por el ajuste presupuestario,y también a través de un mayor control ideológicoy operativo de las decisiones del podercentral, que a la postre resultó contradictorio.Las propuestas del CIEN y ASIES encontraronun mayor eco al interior de la institucionalidadeducativa, debido entre otros factores, por laincorporación de los cuadros técnicos de dichasinstituciones a la conducción de las políticaspropuestas a nivel ministerial.En ese contexto, el Programa para la Promociónde la Reforma Educativa en América Latinay el Caribe, PREAL, que siendo un proyectoconjunto del Dialogo Interamericano y la Corporaciónde Investigaciones para el Desarrollo,CINDE, estaba siendo apoyado por la Agenciapara el Desarrollo del Gobierno de los EstadosUnidos. (USAID), Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Banco Mundial, (BM), GlobalDevelopment Research Network, InternacionalAssociation for the Evaluation of EducationalAchievement (IEA), la Fundación Tinker, GEFoundation, entre otros que figuran como donantes,contribuyeron a orientar el proceso dereforma educativa.En el año 2008 Preal-CIEN publica un informeque permite observar a cabalidad los cambiosÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivapropuestos y la orientación que siguió el procesoinstitucional. Del año 1996 cuando se firmala paz al 2000 se crearon en el interior delMinisterio de Educación la Gerencia de Modernización,se impulsó el nuevo modelo degestión en recursos educativos y en términosgenerales se estableció a nivel organizativo elmodelo de competencias a nivel nacional, regionaly departamental, a pesar que en esasfechas se estaba discutiendo la propuesta delCurriculum Nacional Base. Las propuestas hechaspor otras instituciones en cuestiones clavescomo la educación intercultural, pasaron aformar parte de las políticas educativas, perosin el apoyo político y financiero para su viabilidad.En dicho informe, también resaltan los resultadosque obtiene el Programa Nacional deDesarrollo Educativo Pronade, con el establecimientode los Consejos COEDUCAS que administrabanlos servicios de apoyo, relacionadocon la ayuda alimentaria, útiles escolares, valijadidáctica y el remozamiento de las escuelas.Hasta el 2007 se contó con el involucramiento1 El término se utiliza para entender el importante flujo de capitalprivado orientado a la educación y la creación de mercado paraservicios educativos que se implementan en todos los niveles através de un modelo empresarial y corporativos en la reconfiguraciónde los sistemas educativos.31de las llamadas Instituciones de Servicio Educativo(ISE) Actividades de supervisión.Con la llegada de la Gran Alianza Nacional–GANA- al poder, desde el ministerio se establecióun modelo de gestión que consolidó lavisión que se tenía inicialmente con la reformaeducativa. Fue una visión con una mayorinjerencia en torno a la mercadización 1 delproceso educativo público. Algunas de las medidasadoptadas dejan ver claramente dichaorientación. Por ejemplo, la llamada “Maratóndel lápiz”, con la participación de bancos yempresas privadas para recaudar fondos paralas escuelas. El programa “Todos a leer” sedesarrolla entre el MINEDUC, empresas y colegiosprivados. El proyecto “Becatón”, coordinadopor el MINEDUC, contó con la participaciónde empresas privadas, Organizacionesde servicio, iglesias, establecimientos privadosy personas individuales, que apadrinaban becaspara personas necesitadas. Ahí también seincluye el programa “Escuelas de futuro”, condonaciones de equipo usado para instalarseen escuelas participantes y que posteriormentedio lugar a un negocio en la venta directa aprofesores de computadoras para el serviciodocente.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectiva¿Cuál es el resultado de todo?Las divergencias en torno a los objetivos que se percibenfueron patentes a lo largo del proceso de discusión.Incluso en la misma consideración del propioproceso. Los actores influyeron en los elementos estratégicosque cada quién destacó y ello dio lugar agrandes consensos, que no se ven reflejados en políticasconcretas en todos los puntos discutidos. Sólo lograronpreeminencia, aquellos que alcanzaron mayorpoder en la esfera decisional.Esas propuestas dejan ver claramente que los sujetostoman partido, porqué se decantan por una visión muyparticular de la función educativa. Las ideas se van articulandoen una secuencia lógica de interpretaciónque buscar su legitimidad. El argumento central delcambio es que logran vincular la función educativa ala formación de recurso humano para el trabajo desdeuna visión de oferta y demanda. El discurso es aceptadoy apoyado por docentes y estudiantes porqué seconvierte en un ideal imaginario, que incluye una reivindicaciónaceptada por todos- El cambio educativoarticula toda la serie de afirmaciones posteriores quele dan sentido y orientación al proceso de cambio.La aceptación de este planteamiento por un parte dela comunidad educativa implica un reconocimientode que el sistema anterior no da respuesta a las aspiracionesque cada actor tiene de la educación que recibey el nuevo sistema que se propone suponeuna oportunidad para lograr las aspiracionescolectivas e individuales que promueven el sistemaeducativo.Las fuerzas del cambio se van articulándo entorno a esa idea. La transformación permiteconfluir en las interpretaciones sobre el contextoactual y el futuro del sistema. Un elementoaglutinador es el discurso modernizante, basadoen la adaptación al entorno global, con eficienciay calidad educativa que ha permeadoen los sujetos educativos. En cualquier caso,ese constituye el eje principal de un discursoque se asume desde la retórica de direccióninstitucional y que al final termina influenciandoa todos.Eso permitió reconfigurar el espacio educativo,aprovechando ausencias importantes. Desdeuna perspectiva crítica ciertos sectores de docentesy en menor medida estudiantes, fueronexcluidos de todo el proceso de implementaciónde las políticas y de su discusión. Esto sedio precisamente por la presencia de los podereseconómicos de forma más evidente enla conducción del sistema educativo nacional.Para algunos sectores de docentes, la cuestiónde fondo radica en la orientación que persigueel cambio. En este aspecto se observa unaoposición frontal en dicho vínculo.Índice32

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaLos cambios institucionales que condicionanel rumbo asumido por la política pública educativaen los años subsiguientes a la firma delos Acuerdos de Paz se resumen en el siguientecuadro.A Nivel NacionalConstitución de la República de GuatemalaLa Ley de Educación NacionalEl Acuerdo Gubernativo No. 226-2008El Acuerdo Ministerial 1492-2008Acuerdo Gubernativo 333-2004Diseño y reforma educativa, 2003Acuerdos a Nivel InternacionalConvención sobre los derechos del niñoLa propuesta de la Comisión Centroamericana para lareforma Educativa, PREAL 1999Foro mundial sobre la educación, Dakar 2000 (suscritopor Guatemala en abril del 2000)Declaración del milenio, ONU (suscrito por Guatemalaseptiembre del 2000), compromiso con 189 países delmundo.Proyecto principal de educación para América Latina y elCaribe, PREAL (2001).Proyecto principal de educación para América Latina y elCaribe, PREAL (2001).Agenda de crecimiento económico y desarrollo social,con visión de largo plazo, 2003Plan de educación Guatemala 2004-2007Visión educación, MINEDUC 2005Resultados para el 14de enero 2008, MINEDUCAgenda pública “Hacia los pueblos indígenas en el marcode los acuerdos de paz” 2005- 2012Agenda pública “Hacia los pueblos indígenas en el marcode los acuerdos de paz” 2005- 2012Plan nacional de educación de largo plazo, 2023,MINEDUCÍndice33

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaLos actores educativosEl análisis del debate que provoca el procesode reforma educativa se aborda desde una dobleperspectiva: por un lado, las instituciones,los grupos gremiales y los sujetos educativosdesarrollan sus discursos en función de establecerrelaciones de poder que hacen posibletomar decisiones asociadas con una posiciónque defiende o legitima un espacio social, endefinitiva los discursos sustentan o cuestionanla situación existente.Por otro lado, los sujetos educativos provienende contextos sociales, culturales y políticosdiferentes y por lo tanto sus discursos son representacionesmentales asociados a contextosespecíficos cuyas estructuras complejas serelacionan con las acciones, objetos y acontecimientosque les vinculan a determinadasestructuras.En ese marco, es importante destacar quelas percepciones que se tienen de la funcióneducativa se convierten en objeto de disputay confrontación. Esas percepciones definen engran medida el conflicto político que a su vezse encuentra influenciado por un espacio másamplio de discusión política que se desarrollaen el seno del Estado.34En ese orden, el entramado institucional quese fue creando a raíz de los cambios propuestos,provocan que los cambios políticos en laesfera estatal, no generen cambios sustancialesa nivel de las políticas, aunque si una reacción,resistencia o la adaptación al interior delos distintos sujetos educativos del espectro deactuación que tienen.Desde esa visión se pueden comprender losprocesos de cambio que se están gestando,así como las respuestas organizacionales quelos actores adoptan desde un posicionamientopolítico-educativo. En general las acciones ylas propuestas que hacen los sujetos educativosparten de un planteamiento político, y enalgunos casos, cada sujeto trata de dejar clarodicha filiación.Por un lado, los proveedores del ministerio deeducación, las gremiales empresariales y lostecnócratas que han implementado las políticaseducativas los últimos años, accionan enuna dirección determinada, la implementaciónde la segunda reforma, llamada “hacia adentro”,la cual busca mejorar la calidad educativay proporcionar una visión compartida deco-financiamiento de dicho proceso. Diversasorganizaciones privadas de desarrollo, complementanel “círculo virtuoso” del proceso,implementando proyectos de apoyo al procesoÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaeducativo, siendo parte del sistema de educaciónno formal y de procesos de alfabetización,en algunos casos financieramente vinculadosa los fondos públicos, pero a ejecuciones privadas.De aquí emanan las actuales orientacionesrespecto a la necesidad de transformar los modelosde formación para adaptarlos al cambiosocio-económico y laboral del país, y se venreflejadas dichas posturas en las disputas internaspor los contenidos que se transmiten enlas aulas con los docentes que implementana marchas forzadas y sin un apoyo político alCurriculum Nacional Base, fruto de las discusionesdel proceso de reforma.A este espacio de influencia también se unenlas instituciones financieras internacionales,que además de proporcionar el financiamiento,influyen con sus propuestas y el desarrollode investigaciones en temas prioritarios. LaAgencia para el Desarrollo del Gobierno delos Estados Unidos, USAID, es un ejemplo dedicha participación.Esos espacios de poder están claramente definidosy delimitados. Por el otro lado, los docentestienen sus estructuras organizativas, tantoen los departamentos cómo a nivel nacionaly ejercen el poder en función de sus propiosintereses.35La redistribución del poder mediante la transferenciade un conjunto de atribuciones a distintosentes ejecutivos genera un proceso demultiplicación y dispersión de los espacios depoder. Estos actúan en función de las directricesrecibidas y de la interpretación que hacende sus funciones. La burocratización del procesotambién genera tensión, pero es un mecanismode control y poder, en las decisionesministeriales.Desde el punto de vista de la gobernanza lospactos educativos generan procesos de relevanciaen función de operativizar la transferenciade responsabilidades. El pacto colectivonegociado durante la administración de laUNE, lograba hasta ese momento un procesode estabilidad en torno al desarrollo del PlanNacional de Educación. Sin embargo el propiogobierno fue diluyendo el alcance del mismo ysu implementación.La hostilidad hacia el gremio magisterial organizado,de parte de las autoridades ministeriales,la prensa y los sectores empresariales,ha tenido continuidad a lo largo de los cambiosde gobierno y autoridades. El Sindicato ysu principal líder, son vistos con menosprecioy como responsables de todos los males queaquejan al sistema educativo.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaLa nueva ministra del Patriota sigue insistiendoen lo mismo. El discurso es claro: “los docentesno son socios activos en el proceso de reforma”.A las actitudes adoptadas por las autoridadeshacia los maestros, la conflictividaden torno a la educación se radicaliza.Por otro lado, las universidades, organizacionesno gubernamentales, organizacionesindígenas y municipalidades conforman otrogrupo de actores que participan en la construcciónde la agenda educativa nacional conrelativa influencia en las instancias de poder.La confluencia por impulsar los cambios haprovocado fricciones, poco entendimientoy resistencias. El cambio se llevó a cabo porrealidades externas y por necesidades internas.En ambos casos, los actores participantesdel proceso tienen distintas visiones, pero fuela propuesta de los centros de investigación,-CIEN- AISES-, la que más ha influido en lainstitucionalidad y organización de la reforma,especialmente motivado por la relación depoder que llegaron a tener en el período delPartido de Avanza Nacional en el tiempo deÁlvaro Arzú y posteriormente con el gobiernode Berger que posibilitó la llegada de Mariadel Carmen Aceña, que se centró en responderal cambio de la institucionalidad educativa através de su marcada visión neoliberal.36La política de gratuidadSi bien en la Constitución y en los AcuerdosGubernativos aparece explícitamente la gratuidadeducativa, es hasta el gobierno de ÁlvaroColom que se instaura la política de gratuidad.Una política de esa naturaleza es necesaria enpaíses como Guatemala, debido al grado deacceso a la educación formal que tiene su población.Sin embargo es insuficiente. Una vezimplementada se debió completar con otrosaspectos, como una política de calidad educativa.La propuesta actual tampoco se centra engarantizar un mayor acceso, de calidad, conpertinencia cultural, equidad de género (nogarantiza a las niñas y mujeres el acceso plenoy equitativo de una educación, reflejado en lasprácticas cotidianas); no prioriza las mayoríasétnicas de nuestro país, que históricamente hasido la población más vulnerable y desfavorecida;y tampoco refleja la necesidad de unaeducación de calidad y equitativa entre las zonasrurales y urbanas.Pero a pesar de ello, ha permitió ampliar la cobertura,principalmente en el área de primaria,logrando con ello alcanzar metas importantes.Sin embargo, para disminuir dicho logro, seÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaha tratado de relacionar o vincular el aspecto dela ampliación de la cobertura con la baja calidadeducativa. No obstante la falta de calidad educativa,no es efecto directo de la ampliación de cobertura,pues en años anteriores, el resultado hasido similar a los presentados en el último estudio.Esto quiere decir que sigue siendo una metano superada por los últimos gobiernos de turno,quienes dentro de sus políticas públicas han enfatizadoel acceso, equidad y calidad, pero losresultados demuestran lo contrario, por lo que elsistema educativo debe evaluar sus propios cuellosde botella que impiden el logro de metas y asu vez, generar propuestas realistas ante la situacióneducativa actual.Pese a que ha habido cambios inclusive a nivelde políticas públicas, siguen enfrentando una seriede limitaciones para cumplirlas, muchas vecesporque siguen un modelo del política centralizadoy sectorial, en contraste, se evidenciala necesidad de modelos descentralizados endonde se priorice la participación de otros sectorespolíticos y de la sociedad civil, para lograrel fortalecimiento institucional y la gestión local;además se requiere de nuevas formas de relaciónentre gobierno central-gobierno local; gobiernolocal-sociedad civil; esto a su vez requiere el fortalecimientode recursos, tanto económicos comofinancieros.Durante el año 2009 fueron distribuidos Q180millones de quetzales en el programa de gratuidad,esto tanto en el nivel de primaria comoen el de secundaria; monto que se incrementóa los Q200 millones en el año 2010.Desde los sectores que se han opuesto a lapolítica de gratuidad, se han vertido fuertes críticas.Así la ex ministra de educación, expresóen la revista digital Plaza Pública sus puntos devista al respecto, diciendo: partir del año 2009inició la gratuidad, lamentablemente conpocos resultados positivos. ¿Por qué? Posiblementeno se tenía un buen plan para cubrir lospequeños aportes que hacían los padres defamilia de forma descentralizada, por escuela.Tanto se criticó el Programa Nacional de Autogestión(PRONADE) por grupos de ideologíaobsoleta y de egoísmo y ambición desmesurada,que convencieron a congresistas irresponsablesy al presidente Álvaro Colom de cerrartan exitoso programa de cobertura.Esta cita muestra las dos visiones existentes alo largo de este período y permite identificartambién el giro que pueda tener el proceso actual.Índice37

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivaReforzando visiones,consolidando políticasLa llegada de las nuevas autoridades al Ministeriode educación fue precedida por muestrasde simpatía y entusiasmo por parte de los actoresque han apoyado la reforma institucionalidadque cuestiona el papel del estado enel desarrollo del sistema educativo.La nueva ministra Cinthia del Águila, es egresadade la Universidad del Valle y vinculada conel sector empresarial de la educación. Formóparte de ASIES como investigadora asociada,junto a Ana de Molina, la ex ministra de educaciónen los inicios del gobierno de la UNEy una de las impulsoras de la Gran CampañaNacional por la Educación, que tuvo un importanteaporte desde diversos sectores que laconforman en la configuración de las políticaspúblicas. Ocupó el cargo de viceministra técnicade Educación durante la administraciónde Álvaro Arzú y fue gerente de Educación delproyecto USAID/Alianzas previo a su designacióncomo ministra. En tal sentido, dada sutrayectoria, se espera una continuidad de políticas,especialmente desde la visión neoliberaldel cambio de la educación pública.38Con una visión tecnócrata del proceso educativo,las nuevas autoridades han propuestoponer orden en la casa, asumiendo que existeun desorden dejado por el anterior gobierno,aún y cuando no se sabe si este es en el ámbitoadministrativo o de políticas. Reconocenla importancia de la Ley de Gratuidad, peroplantea una revisión para determinar los resultadosobtenidos y profundizar más en el ámbitode la calidad educativa. La visión de esacalidad se enfoca más a los procesos docentesy ahí el enfrentamiento que se manifiesta principalmentecontra los grupos aglutinados en elSindicato.Esto ha implicado una revisión sobre los contratosmagisteriales, la distribución de los recursoshumanos del ministerio y el enfoque deexigir resultados. Esa gestión por resultado esparte del paquete de planes concretos paraalcanzar un nuevo modelo educativo en dondeel maestro forme parte del proceso sobreel que recae la mayor responsabilidad de lacalidad educativa. Levantar actas, sancionarpor participar en una manifestación y exigirel cumplimiento de los horarios de trabajo, esparte del enfrentamiento actual con el sectordel magisterio.Los argumentos nuevamente utilizados dentrodel discurso oficial para propiciar la segundaÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPerspectivareforma educativa, son: la competencia requieremejorar la calidad educativa, de ellodependen las oportunidades de tener manode obra calificada y mejores oportunidades detrabajo para la población; por lo tanto la calidadde la educación depende exclusivamentede los maestros. Esa visión es simplista, porqueasume que son los maestros los culpablesdel atraso, y descarga de responsabilidades alsistema económico excluyente, a las políticaspúblicas erradas, a la mala gestión estatal y alas condiciones de pobreza, exclusión social ymarginación que el propio sistema genera.Al final, la consolidación de la visión educativaque proponen, es una continuidad del rumboeducativo impulsado desde el gobierno del ÁlvaroArzú y que los Acuerdos de Paz permitiódesarrollar.No sólo es simplista, sino de muy mala fe.Cuestiona las condiciones de la educación públicay de aquellos maestros que, en condicionesprecarias, obtienen malos resultados consus alumnos, y premia, aquellos maestros quedesde los sectores privados ejercen con todaslas condiciones y obtienen mejores resultadosde sus procesos de enseñanza aprendizaje.La desproporcionalidad en torno a excluir delas condiciones materiales en donde se impartela docencia, y los resultados, hacen ver unavisión sesgada del problema. La propuesta dela calidad educativa se reduce sólo a controlary reprimir a los maestros para lograr los objetivospor resultados propuestos, lo cual es uncontrasentido.Índice39

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACACTUALIDADAsume Coordinadordel IPNUSACRina Monroy, ComunicaciónIPNUSACApartir de la segunda quincena de febrero,asumió el cargo de CoordinadorGeneral del Instituto de ProblemasNacionales de la Universidad de San Carlosde Guatemala (IPNUSAC) el doctor EdgarGutiérrez, quien es economista por el CIDE-México, con Postgrado en “Matemática aplicadaa la economía” y en “Política exterior yrelaciones internacionales”, con amplia experienciacomo analista político y económicode Guatemala y Centroamérica.40Fungió como coordinador general del ProyectoInterdiocesano “Recuperación de la MemoriaHistórica”, producto de ese esfuerzo es elinforme “Guatemala Nunca Más”.Se desempeñó como Secretario de Análisis Estratégicoy Ministro de Relaciones Exteriores.Ha trabajado como consultor de varias agenciasde cooperación de Europa y Estados Unidos.Es autor de múltiples libros.El doctor Gutiérrez, manifestó su compromisode fortalecer el aporte técnico-científico de laUSAC en el abordaje de la solución de los problemasnacionales, trabajo que se lograrápor medio de la relación dentro de las instanciasuniversitarias, sectores gubernamentales,sociales e internacionales, para fundamentarestudios de coyuntura, la elaboración de iniciativasde leyy formulaciónde propuestasde incidenciapolítica.Dr. Edgar Gutiérrez,Coordinador General IPNUSACÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACActualidadEncuentro Nacional sobre elAcuerdo de AsociaciónRina Monroy, ComunicaciónIPNUSACces en el sector rural; b) Implicacioneslaborales del Acuerdo; c) Relaciones delAcuerdo de Inversiones; d) Cambios deenfoque e instrumentos de la cooperaciónal desarrollo de la Unión Europeacon Centroamérica y Guatemala: quesignifican para el combate a la pobrezay la desigualdad.En tal sentido se realizó el 13 de febreroen las instalaciones del Paraninfo Universitariode la USAC, un Encuentro Nacionalpara discutir sobre el Acuerdo de Asociación,“Corriendo contra el tiempo:Implicaciones del Acuerdo de Asociaciónpara Guatemala”.“El evento fue organizado por el ColectivoIxim, la Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales FLACSO Sede Guatemala,el Instituto de Problemas NacionalesIPNUSAC, el Movimiento TzukKim Pop y las agencias de Cooperación InternacionalTrócaire y Broederlijk Denle.México, Estados Unidos, República Dominicana,Chile, Panamá, Taiwán, Colombia,Belice, Cuba, Venezuela son algunosde los países con los que Guatemalamantiene tratados o acuerdos vigentes.*El Encuentro es una oportunidadpara abordar conjuntamente losdesafíos que la coyuntura económicainternacional nos impone.”Mario Rodríguez*,analista IPNUSACEl encuentro contribuyó a generar conocimientoy articular propuestas que permitan conocerestrategias y líneas de acción sobre temascomo: a) Acuerdos comerciales y sus alcan-Participantes deleventoÍndice41

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACCONTRA PUNTOCincuenta años dereformas fiscalesAlfredo Guerra-Borges*EconomistaGuatemala ha tenido históricamente unEstado apremiado por la falta de recursos.Todas las reformas fiscales propuestasen los últimos 50 años han sido rechazadaspor los empresarios. Además, la evasiónfiscal es muy elevada; se estima en alrededorde 40%. En resumen, lo que se ha propuesto serechaza y lo que se ha aceptado se evade.Los gobiernos militares, de cuya mano dura setienen registros históricos, en materia tributariahan exhibido con regularidad una notablecomplacencia con la elite del poder económico.Algunos investigadores han estudiadoesta particularidad, llegando a la conclusiónde que ha habido una alianza entre los interesesde las elites y las cúpulas militares. Aunquecabe mencionar que este tema no parece haberseestudiado con posterioridad a la firmade los Acuerdos de Paz. Pero antes de llegara esa fecha, intentaremos resumir el trasfondohistórico en materia fiscal.En 1961 el Gobierno de Miguel YdígorasFuentes introdujo por primera vez el impuestosobre la renta. Hubo oposición patronal a fijaruna tasa progresiva y se pidió que todo ingresoproveniente de la agricultura de exportaciónquedara exento de gravámenes. Por entoncesla agricultura de exportación se resumía prácticamenteen el café y el banano, que dabanorigen a alrededor de 80% de los ingresosexternos del país. Finalmente bajo el apremiode la Alianza para el Progreso del presidenteKennedy, la oposición tuvo que ceder y aceptóla propuesta de ley con una tasa progresivamáxima de 37%. Los agricultores consiguieronque el impuesto sobre sus empresas fuera fijadoen 10% solamente.Índice42

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntoEntre 1966 y 1968 el Gobierno de Julio CésarMéndez Montenegro hizo tres intentos sucesivosde introducir una reforma tributaria, aunquefracasó en ellos. Inclusive, en el último dedichos intentos el Gobierno tuvo que sacrificara su Ministro de Hacienda para apaciguar elenojo que las empresas habían manifestadoen contra del autor de la propuesta de reformafiscal.En 1974, encontrándose al frente del Gobiernomilitar el general Carlos Arana Osorio,su Ministro de Finanzas, que había sido presidentede la Cámara de Comercio, presentóal Congreso un proyecto de impuestos a lasexportaciones de productos agropecuarios tradicionales.La propuesta se aprobó finalmentepero lo fue en forma tan modesta que los ingresosfiscales permanecieron casi iguales.En 1982 el general Efraín Ríos Montt, al frentede un Gobierno militar de facto, introdujo porprimera vez el Impuesto sobre el Valor Agregado(IVA) con una tasa de 10%; al mismo tiemporedujo la tasa máxima del Impuesto Sobrela Renta. Ríos Montt, por razones internas delEjército, fue sustituido en 1983 por el generalÓscar Mejía Víctores, quien redujo la tasadel IVA a 7%, con la consiguiente caída de losingresos fiscales. A fin de recuperar ingresosperdidos, Mejía Víctores procedió en 1984 a43corregir su error mediante una llamada “readecuaciónimpositiva”, gracias a la cual recuperóel nivel de ingresos en 1985.Al restablecerse los gobiernos civiles, en 1986,el Congreso de la República aprobó la reformafiscal presentada por el presidente VinicioCerezo. Entre otros, esta reforma incrementabasustancialmente el Impuesto Sobre la Renta.Como reacción, el Comité Coordinador deCámaras Agrícolas, Comerciales, Industrialesy Financieras (CACIF) convocó un paro empresarial;sin embargo, el presidente Cerezose mantuvo imperturbable, motivo por el cualfracasó el paro. Fue así como se suscribió lanueva legislación tributaria, aunque los ingresosfiscales no se incrementaron en la proporciónesperada, pues aumentó la evasión fiscal.El presidente Cerezo se mostró igualmente imperturbable.Durante el Gobierno de Álvaro Arzú, ya en losaños 90, se estableció un impuesto extraordinariopara mejorar la deteriorada situaciónfiscal. En esa ocasión el sector empresarial nohizo mayor oposición, sobre todo porque Arzúera un empresario conocido. Al menos al principio,el sector empresarial estuvo de acuerdoen ayudar a un Gobierno al que considerabanafín. Esto no sucedió en el año 2000, cuandolos empre-sarios mantuvieron una confronta-Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntoción sumamente áspera con el Gobierno deAlfonso Portillo, quien elevó de nuevo la tasadel ISR a 31% e incrementó el IVA a 12%. En elcurso de 2001 las relaciones entre ambas partesse agriaron mucho más por el incre-mentode otros impuestos, principalmente el Impuestosobre Empresas Mercantiles y Agropecuarias(IEMA), contra el cual se interpuso un recursode inconstitucionalidad. No fue el único. Brevementese pasa a indicar por qué.En años recientes, el poder fiscal del Estado hasufrido un golpe muy severo que lo ha quebrantado.El golpe provino de la Asamblea Constituyentede 1985, que aprobó la norma segúnla cual personas naturales o jurídicas puedenrecurrir a la Corte de Constitucionalidad paraque no les sea aplicable una disposición fiscal,cuando a su juicio esa disposición lesionasus derechos o intereses. De esta manera, lafacultad exclusiva de crear y dejar sin efectoimpuestos, tradicionalmente reservada al Congresode la República, es sustraída a este organismode Estado cuando el desacuerdo conuna medida tributaria se pone en manos dela Corte de Constitucionalidad y ésta deja sinefecto la disposición recurrida.En 2004 se constituyó el Gobierno de ÓscarBerger, en el cual la empresa privada está muyrepresentada. Cabe mencionar que desde sus44inicios la administración Berger encontró unasituación fiscal muy apremiante, en particularporque se carecía del ingreso esperado delmencionado IEMA que, paradójicamente, losempresarios habían dejado sin efecto el añoanterior en virtud del recurso de inconstitucionalidadque interpusieron.La otra cara de la historia fiscalLa otra cara de la historia fiscal del país es que,no obstante la estrechez crónica de recursosfiscales, el Estado guatemalteco ha apoyado eldesarrollo mediante una política de subsidiosa la producción agrícola e industrial en formade exención de impuestos de importaciónde materias primas, de bienes de capital y deimpuesto sobre la renta. Algunas veces tambiénse ha apoyado mediante la exoneraciónde otros impuestos y hasta de tasas, recargos yotras obligaciones.Todas las innovaciones en la agricultura (comola implantación del cultivo de algodón, hule,la producción y exportación de azúcar, de trigoy la producción harinera); las innovaciones enla ganadería de carne para la exportación; elsacrificio fiscal en que se incurrió para apoyarla ampliación, modernización y diversificacióndel sector industrial, sobre todo en los añosÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra punto60 en el marco de la integración económicacentroamericana, todos estos rubros, sin excepción,han sido favorecidos con generosossubsidios fiscales, generosos no sólo por sucobertura sino también por el monto y el plazode las exenciones. Si hubo errores, y los hubo,fue por exceso y no por falta, de manera queel Estado nunca estuvo ausente del desarrollode las nuevas actividades agrícolas e industriales.Si se quiere ir más lejos puede decirse quedesde la implantación del café como cultivode exportación, a mediados del siglo XIX, todanueva actividad productiva ha sido prohijadapor el Estado.una estrategia equivocada pues ha cooperadotodo el tiempo con las cámaras empresarialessin obtener de éstas la cooperación que el Estadoesperaba recibir en contrapartida. Por lotanto, la evaluación final puede resumirse enuna observación que debemos a Nowak, “…cuando uno de los jugadores decide cooperar,la mejor estrategia para el otro jugador serásiempre no cooperar”.*Extractos de su obra Guatemala 60 años de historiaeconómica (PNUD/USAC, 2006).A la vista de ambas caras de la historia fiscal,la denegación de recursos, por un lado, y lautilización de los recursos escasos, por el otro,cabe preguntarse qué evaluación hacer. Paracalificar las estrategias fiscales seguidas por elEstado guatemalteco se ha sugerido utilizar elanálisis propuesto por Robert Axelrod con baseen el modelo de la teoría de juegos conocidocomo el dilema del prisionero. Abreviando,diremos que el punto central del análisisde Axelrod es que en ese juego la estrategiasuperior, denominada “ojo por ojo”, consisteen que un jugador coopera hasta que es engañadopor el rival, en cuyo caso reaccionacastigando a este rival. De lo anterior se concluyeque en Guatemala el Estado ha seguidoÍndice45

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra punto-o complementarias-, que se pueden resumiren tres procesos.El peso de la historiaPueblos indígenas yreapropiación del espacio en laGuatemala del cambio de milenioSANTIAGO BASTOSCIESAS OccidenteLa conformación histórica de la diferenciaétnica en Guatemala ha tenido siempre sucorrelato en la organización económica,administrativa e ideológica del espacio.Dados los procesos sociales, económicos ypolíticos en que están inmersos los indígenasen la actualidad, esa relación está cambiando.Podemos hablar de ten-dencias contrapuestasLa llegada de los españoles a estas tierras supusola desaparición de una serie de unidadespolíticas que, en diferentes grados veníandesarrollándose al menos desde 150 añosantes, y la entrada de todos ellos en la categoríagenérica de “indios” dependientes deunidades administrativas de lógica colonial.Se reorganizó el patrón de asentamiento conla concentración en unos “pueblos de indios”.Estos se convirtieron en la unidad de pertenenciade una manera tal que ha condicionado laidentidad y la acción política y social desde entonces.De ahí surge la idea de “comunidad”,reivindicada como unidad de comportamientode los actuales indígenas.A lo largo de la época republicana fue madurandouna imagen bipolar de la sociedad quefraguó después de la implantación del café yquedó reflejada en la idea generalizada de un“oriente ladino” y un “occidente indígena”, quedejaban ocultos a chorti’s y poqomames en elprimero y los corredores mestizos de Huehuetenango,Quetzaltenango y San Marcos en lesegundo. Ésta es la imagen que hemos here-Índice46

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntodado de la historia y que ha guiado y guía muchade la acción política y cotidiana.La ideología de la ladinización, con su poderosaimagen de la aculturación por vías del “progreso”que se dio tras los años 50 del sigloXX, también tuvo su correlato espacial, con laidea de que el espacio indígena se iría reduciendocon el “desarrollo” que se daba en lasciuda-des y en los espacios de colonización,pues ambos eran espacios “modernos” a étnicos,en que no cabía el indígena ni lo quefuera “atrasado”.Sin embargo, como ahora sabemos, las cosasno fueron así; la promesa de modernidad acabóbañada en sangre, y después de más de 20años de ajuste, neoliberalismo, globalizacióny políticas multiculturales en un contexto depostconflicto, Guatemala se halla en una encrucijadarespecto al futuro de esa dimensióntan importante como es la étnica.La dispersión espacialLas tendencias a la dispersión que se dieroncomo fruto de la movilidad espacial asociadaa la modernización, cambiaron en parte lageografía étnica dentro y fuera del país. Desde47los años 60 los indígenas empezaron a salir desus comunidades de forma permanente --yano estacional como hasta entonces-- para instalarseen los nuevos espacios de colonizaciónque se abrían en la Costa Sur y, sobre todo laFranja Transversal Norte y Petén. Ixcán es posiblementeel caso más conocido, y también llamala atención la expansión de los q’eqchi’s,pero la dinámica fue mucho más allá. Y llegóa las ciudades, de tal forma que en los años90 del siglo pasado, el Área Metropolitanade Guatemala era el espacio que albergabala mayor concentración de mayas en todo elpaís: entre 150 y 200 mil.La campaña de tierra arrasada de inicios delos 80 no hizo más que aumentar estos movimientosde dispersión, cuando personas,familias y comunidades enteras se escondieronpor todo el país, y en la vecina Chiapas.Como resultado, al cambiar el siglo teníamosuna situación en apariencia paradójica: comoha mostrado Richard Adams, el altiplano eracada vez “más indígena”, pues con el conflictose acabaron de ir muchos de los ladinosque vivían en las cabeceras. Pero los indígenastampoco se habían quedado en el occidente:los mapas lingüísticos realizados por MichaelRichards muestran una imagen de presenciapor todo el país, que más parece de una regaderaque de un embalse cerrado.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntoEste inicio de milenio ha puesto de manifiestouna tendencia que comenzó también en el conflictoy ha disparado esa dispersión: la salida aEEUU como forma de mantener las maltre-chaseconomías familiares. Forma parte de la dinámicade dispersión que venimos viendo a nivelcontinental (sus hermanos mixtecos mexicanoshace tiempo ya pasaron a EEUU y los ki-chuasecuatorianos se riegan por Europa); en su formade insertarse en esta globalización.Toda esta dispersión y todo el cambio socioculturalque conlleva deberían haber contribuido ala pérdida de identidad indígena. Evidentemente,los costos para la sociabilidad comunitaria ypara la reproducción cultural e identitaria sonmuy altos, pero los estudios en la capital, enIxcán, en EEUU, en las comunidades nos dicenque no es así. La dispersión territorial suponeun cambio identitario tanto entre los que se vancomo en los que se quedan, pero no la desaparicióndel papel de cada comunidad como centrode referencia de la diáspora.Además de esta recreación de las identidadesétnicas y comunitarias, la dispersión territorial,unida a las políticas económicas y sociales decorte neoliberal están creando nuevas for-masde exclusión que, como siempre en Guatemala,tienen su faceta étnica. Es lo que se aprecia enla renovación de la categoría de los “shumos” y48en la cholificacion amestizada de las periferiasurbanas y rurales. Se trata de categorías deexclusión en parte diferentes a las heredadas,en que se conjunta lo étnico y lo clasista conun desprecio de fondo. Las maras, verdaderosespacios marginales transétnicos, son la mejormuestra de esta reformulación.El Pueblo Maya y los mapasA la vez y frente a esta tendencia a la dispersióny transformación de los vínculos con el espaciohistórico, se están dando otras dos dinámicasque van en sentido contrario, hacia una nuevafijación de “lo indígena”, ahora entendidocomo “lo Maya”, en el territorio. Ambas van dela mano de las demandas por participación yreconocimiento que los mayas llevan desarrollandosobre todo desde el proceso de paz.La primera dinámica tiene que ver con la fijaciónde lo Maya a través de la idea del territorioque corresponde en la calidad de puebloMaya. Como pueblo indígena se reclama serusuario ancestral de un territorio que fue usurpadoprimero por los españoles y después porla República de Guatemala, y cuyos miembrosmantienen desde entonces una serie de idiomasque les diferencian y cuya distribución hasido representada hasta la saciedad en mapas.Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntoAbonando así la identidad pan-maya, desdefinales de los 80, los mapas representando lasáreas idiomáticas han sido una de las principalesvías de consolidación de la idea de unterritorio habitado por el Pueblo Maya en laRepública, claramente diferenciado del área“ladina”.Estos territorios lingüísticos han sido y son labase de los reclamos de una distribución autonómicadel poder político, o al menos de unrediseño administrativo del país. Poco –o casinada- se ha avanzado en esa faceta espacialterritorialdel reconocimiento del carácter multiculturaldel país. Sin embargo, su efecto seva a notar a mediano y largo plazo. La proliferaciónde los mapas va ayudando a fortalecerla idea de “territorio maya” mientras lanueva función identitaria de los idiomas estásirviendo para que entre los mayas tome formala idea de pertenecer a esos grupos lingüísticoscomo referentes identitario-políticos: “soymaya-k’iche’”, “maya-tz’utujil” etc. Con ello seconsolidan identidades regionales intermediasque antes apenas se daban y en algunos casossustituyen a la identificación local como primerreferente.La renovación de la territorialidadcomunitariaPese a estos esfuerzos unificadores, la faceta comunitariano está desapareciendo en esta dinámicade renovación política de la identidad étnica. Deforma paralela y a veces autónoma a los reclamospor reconocimiento y autonomía como Pueblos,en algunos lugares están recreándose las estructurase instituciones como las Alcaldías Indígenasy Consejos de Ancianos que por siglos fueron labase del accionar local indígena. A veces aparte,a veces en contra y otras usando las estructurasestatales de los COCODE, resurgen desde la ideade los derechos indígenas, sobre todo el de la autonomíade decisión sobre su asuntos renovandola concepción del control de los recursos, como enTotonicapán, a veces con claras connotaciones deautogobierno, como en Sololá y otras vinculadas alejercicio del Derecho Maya, como en Santa Cruzdel Quiché, creando así territorios jurisdiccionalesde hecho.Pero quizá es más importante el proceso que se dapor la voracidad de las empresas transnacionales,lanzadas en la última década contra los recursosnaturales los minerales, el agua, el petróleo, losnuevos cultivos extensivos. Violan de tal forma elprecario equilibrio ecológico, económico y políticoÍndice49

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntode los espacios comunitarios, que están provocandoun refor-zamiento de la idea de territorio,ahora ligados al disfrute de derechos sobre esosrecursos. Para ello, estas comunidades movilizadasestán usando todo el bagaje y el discurso delos derechos indígenas proclamados universalmente.Así, en el contexto de unos pueblos indígenas enlucha en el continente, los conflictos contra cementeras,hidroeléctricas, mineras y cultivadoresde palma africana, están ayudando a recrear el“territorio indígena” desde las comunidades, a vecesapoyándose en unas estructuras locales quehabían ido perdiendo su razón de ser, que ahorase renuevan desde una visión de lo indígena quereclama igualdad y soberanía. Estas son las tendenciasque están suponiendo el cambio en la relaciónentre los pueblos indígenas y el espacio enGuatemala. Como ocurre con todo lo que tieneque ver con la dimensión étnica de nuestra sociedad,no sabemos hacia dónde puede llevar, perosí que nada será igual a como nos imaginamosque sigue siendo.Índice50

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalLa vida de GaiaIPNUSACFabrizio Feliciani*AmbientalistaContra puntosi está dirigida hacia el horizonte planetario,buscando entender como está evolucionandola vida de nuestra Tierra. Dónde está sufriendo,cuáles enfermedades la aquejan, a partirde cuáles recursos puede volver a un estadode salud. No se trata de una visión románticadel medio ambiente, sino de un enfoque científico,que tiene un valor absolutamente prácticoy utilitarista.Pensar globalmente, actuarlocalmenteNo existen fronteras capaces de limitarla escasez de agua dulce, no haypolicías que puedan parar los efectosdevastadores del cambio climático, generadopor un modelo de desarrollo depredador delos recursos naturales.Hoy, cuando la población mundial está a puntode alcanzar los 7 billones, el modelo de desarrollobasado en la producción y consumoinsostenibles lleva a la humanidad entera alborde del colapso.Por estas razones – y muchas otras – la miradasobre los temas ambientales tiene sentido solo51La Tierra – en particular la biósfera – se comportacomo un único sistema coherente, dondela vida y los factores ecológicos como temperatura,precipitaciones o salinidad del agua,interactúan continuamente, buscando siempreun equilibrio. Hace más de 40 años el químicoinglés James Lovelock propuso por primeravez este modelo, denominado Hipótesis Gaia,por el nombre de la antigua diosa griega dela Tierra.Hay que reflexionar sobre la vida de Gaia paravislumbrar los horizontes que se presentan antenuestras sociedades: para entender cómo podemosinvertir la tendencia actual que nos estáempobreciendo es necesario pensar globalmente.Pensar globalmente, para decidir cómo cambiarnuestros comportamientos de ciudadanasy ciudadanos, de productores, consumidores,Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntocompradores y así acompañar un proceso quelleve Gaia a un nuevo equilibrio, donde la existenciade la humanidad siga siendo posible.Pensar globalmente para actuar localmente.En la casa, en nuestra comunidad, en el paísdonde vivimos. Guatemala es uno de los 19países Megadiversos del mundo: uno de losterritorios del planeta con mayor riqueza biológica.Sin embargo, en Guatemala se sigueperdiendo una enorme cantidad de recursosnaturales y las tasas de contaminación son crecientes.¿Qué podemos hacer para contribuira revertir los procesos que están diezmandonuestros recursos naturales y están incrementandola contaminación?Con este artículo, que dedico a Gaia, pretendobrindar informaciones que nos lleven apensar globalmente y a actuar con coherenciaen nuestra vida diaria, tratando de contribuir ala construcción de una sociedad viable, equitativay sostenible.Hacía la Cumbre de Río+20El próximo 20 de junio en Río de Janeiro tendráinicio la Conferencia Mundial sobre el DesarrolloSostenible, en la que participarán delegacionesde casi todos los países del mundo.52La reunión se conoce también con el nombrede Cumbre de Río+20, porque se celebra 20años después de la primera Conferencia sobreMedio Ambiente y Desarrollo, que tambiéntuvo lugar en Río. Muchos aseguran que setrata de un evento de gran relevancia para lapolítica global y que tendrá grandes repercusionespara el medio ambiente. Otros dudamosde ello.Los temas que se tratarán en la Cumbre sonrealmente de gran relevancia para Guatemala,para nuestra región y para el planeta entero,así que en los próximos meses a estos temasdedicaremos varios artículos. Sin embargo,la relevancia de los temas a tratar no implicanecesariamente que la Cumbre que tenga impactospositivos perceptibles. Las razones paradudar de la eficacia de la reunión de Río+20son muchas.Para empezar, hay que considerar que en los20 años que transcurrieron desde la primeracumbre de Río, se celebraron otras 17 CumbresMundiales del mismo tenor, dedicadas a variosde los temas relacionados con el ambiente y eldesarrollo. Además, en el mismo periodo, lacomunidad internacional se ha dado cita otras21 veces, para discutir de los más diversos maticesdel desarrollo en el marco de las denominadasDécadas Internacionales. Cada unaÍndice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntode las 38 reuniones principales – en 20 años:¡son casi 2 por año en promedio! – significódecenas de reuniones preparatorias y de seguimiento,que si bien aportaron a la industriaturística de las ciudades que hospedaron estasuerte de Olimpiadas de la diplomacia internacional,solo en contadas ocasiones decidieronalgo que luego realmente aconteció y quemejoró nuestras vidas.Como excepción, algunas de estas Cumbreshan significado reales avances en el pensamientocolectivo y en la convivencia civil, quecambiaron nuestra manera de pensar el mundoy el desarrollo. Si hoy en día, por ejemplo,el desarrollo sostenible y el medio ambienteson temas fundamentales en cualquier gradode instrucción de cualquier país del mundo esporque nuestra manera de pensar se ha modificado.¿Qué tenemos que esperarnos de Río+20?Lo ideal sería que se lograra un acuerdo globalpara salvar al Planeta y a las generacionesfuturas, pero me parece que estamos lejosde esta posibilidad porque siguen siendo muyfuertes las contradicciones existentes entre variosbloques de países, todas dictadas por interesesespecíficos y generalmente de corto plazo.Lo que personalmente me espero es quesea una ocasión para reflexionar y cambiar:53para que empecemos a incidir más sobre eldestino del planeta, a partir de nuestros comportamientoscomo consumidores y productoresresponsables, como ciudadanos activos ycomo electores.Desarrollo sostenible: nuestrascuentas están en rojoEs tiempo de balances: la Cumbre de Río+20es ocasión para revisar qué ha ocurrido con eldesarrollo sostenible en los últimos 20 años.Demos un vistazo rápido a las tendencias enAmérica Latina y en Guatemala.El lado positivo de la cuenta dice que vivimosen un país con una enorme riqueza biológica yestamos en el continente con mayor biodiversidaddel planeta. La otra noticia positiva es quese incrementa la extensión de las áreas protegidas;sin embargo, a menudo la protecciónde la ley es ficticia y no corresponde a la realidad.En Guatemala, por ejemplo, la terceraparte de la deforestación se produce en áreassupuestamente protegidas.La columna negativa del balance continentales larga. Hay más pobres que hace 30 años;seguimos con las más altas diferencias entre ricosy pobres; América Latina pierde anualmen-Índice

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACContra puntote más bosques que los demás continentes yGuatemala está entre los países que más pierden.Contaminamos más y limpiamos menos;si siguiéramos adelante así como vamos, elagua para el consumo humano y la agriculturaserá cada vez más escasa, más contaminaday más cara.Vivimos en el continente que más sufre porlos efectos del cambio climático y del calentamientoglobal. Es decir causados por las emisionesde Estados Unidos, Europa y Australia alas que más recientemente se añadieron Indiay China que es hoy el mayor emisor del planeta.Los daños producidos en la última décadapor los efectos del cambio climático superanlos 40 mil millones de USD.La noticia peor procede de la economía. Enlos últimos 20 años se amplió la brecha deproductividad entre América Latina y los paísesllamados desarrollados: hemos perdido el40% de competitividad relativa con respecto aEstados Unidos. En pocas palabras: si hace20 años ya estábamos muy lejos, ahora hemosperdido aún más distancia.competitividad: son décadas que los neoliberalesponen en práctica sus recetas en casi todoslos países de la región. Y – ¡mira tú, quesorpresa! – las teorías no resultaron en la prácticay resulta que estamos peor.América Latina tiene hoy una estructura productivaaún más primarizada: basada en lossectores intensivos en recursos naturales no renovablesy en la mano de obra no calificada.Ello significa que vendemos lo menos refinado,lo más corriente, lo que tiene menor valoragregado. Nuestras economías se basan en laexplotación insostenible de yacimientos por unlado y en el aprovechamiento del trabajo malpagado por el otro. Parece que desde la épocacolonial no hubo grandes cambios: la sangrehumana y los metales preciosos siguen siendola contribución principal de América Latina aldesarrollo (de los otros).* Italiano radicado en Guatemala¿Cómo es posible? Los Tratados de Libre Comercio,las privatizaciones, la deregulation,el achicamiento del Estado, tantos préstamosde los bancos multilaterales para fomentar laÍndice54

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPropuestasSu preocupación porque esta propuesta, que llega con 5 años de atraso, resulta insuficiente paraequilibrar las finanzas públicas, detener el endeudamiento futuro y sobre todo atender las necesidadessociales de seguridad alimentaria, seguridad ciudadana, salud, educación y vivienda popular.Su desacuerdo porque la Iniciativa de Actualización Tributaria distribuye la carga de manera injustae inequitativa, violando el principio de capacidad de pago establecido en Artículo 243 de la ConstituciónPolítica de la República de Guatemala, afectando principalmente a la clase media.Por lo anteriormente expuesto, este Cuerpo ColegiadoPROPONE:1. Ajustar el impuesto a dividendos (rentas de capital) del 5% propuesto a un 7%, a fin de que elnuevo Impuesto Sobre la Renta (ISR) que deberán pagar las clases medias (del 7%) adquiera algúnsentido de equidad y justicia.2. Recuperar el concepto de “renta global” -que es parte de la iniciativa original del pacto fisca- grabandolas rentas de capital guatemalteco, generadas en Centroamérica.3. Elevar el mínimo vital de Q 48 mil (propuesto) a Q 60 mil anuales, lo cual responde en parte, alcosto real de la canasta básica.4. Suprimir la planilla del IVA de manera gradual durante 4 años a razón de una disminución del25% anual, en función del fortalecimiento de la cultura tributaria de la sociedad, mediante la tributacióndirecta.5. Aplicar un “gravamen de compensación al desarrollo sostenible” a aquellas actividades económicas(explotación de recursos minerales y monocultivos extensivos) que tienen un alto costo ambientalpara el país y cuya generación de empleo es mínima, sobre todo si se considera la inversiónde ca-pital, el uso extensivo del territorio por el desplazamiento de cultivos básicos, los elevadosprecios de mercado y las respectivas ganancias.6. Ampliar la base impositiva hacia actividades agropecuarias, forestales y comerciales que sonÍndice56

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACPropuestasfuente de acumulación de capital sin contribuir a la reasignación de recursos para el desarrollonacional.7. Profundizar el esfuerzo de recaudación que ha emprendido la SAT, poniendo en marcha controlesaduaneros estrictos, los cuales, además de mitigar el contrabando, deberán poner barreras al crimenorganizado (narcotráfico y trata de personas) y abatir la elusión de los grandes recaudadores.8. Procurar una legislación que modernice el sistema bancario y financiero, a fin de estimular sufunción de intermediación financiera para el desarrollo.9. Condicionar la aprobación de la Iniciativa de Actualización Fiscal a la puesta en marcha de unverdadero Pacto Fiscal, lo cual significa lograr que los actuales “programas” de inversión social yseguridad se conviertan en políticas públicas; además, incluir en la agenda prioritaria la legilaciónde la transparencia y modernización del Estado, que incluye: fideicomisos públicos, enriquecimientoilícito, presupuesto público, compras y contrataciones, y la carrera de servicio en el Estado.“ID Y ENSEÑAD A TODOS”Guatemala, febrero de 2012Índice57

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACLEGADOCampus Central declaradopatrimonio cultural de lanación.del conjunto monumental que posee valoresartísticos constructivos y con arquitectura dealto relieve, mismos que integran el PatrimonioCultural de Nación, tanto en el ámbito arquitectónico,político, tangible y los elementos yespacio que son de interés arqueológico dentrodel campus central.Universidad de San Carlos de Guatemala.(2012, 31 de enero). Campus Central, hoyPatrimonio Cultural de la Nación. PeriódicoUniversidad. p.4.http://sitios.usac.edu.gt/periodico/?p=54Lugar donde se han librado batallas ideológicasy políticas, aulas donde miles de guatemaltecoshan dejado su huella del saber, murales queplasman acontecimientos que nos han llevado acumplir 336 años de fundación y 67 de Autonomía.El pasado16 de enero fue publicado en el DiarioOficial el Decreto número 1199-2011, elcual declara Patrimonio Cultural de la Naciónal Campus Central por su antigüedad, importanciay relevancia histórica para la sociedadguatemalteca, constituyendo un ícono de espaciosemblemáticos y representativos; así como,Índice58

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalIPNUSACHORIZONTESOtros links relacionados:http://www.libertopolis.com/wp-content/files/REPORTE_PETEN_DE_Insightcrime_Parte_I.pdfhttp://www.iglesiacatolica.org.gt/20120127.pdfhttp://www.prensalibre.com/opinion/campus-Usac_0_641335921.htmlhttp://udefegua.org/images/Informes/informe_anual_2011.pdfhttp://periodico.usac.edu.gt/Índice59

RevistaAnálisis de laRealidad NacionalPeriodicidad quincenal,1 al 15 de marzo 2012Instituto de los Problemas NacionalesIPNUSACVersión Electrónica www.ipn.usac.edu.gtUniversidad de San Carlosde GuatemalaEdificio S-11, Oficina 100,Ciudad Universitariaipnusac@gmail.com00 503 2418-7679Nota:Su aporte será bienvenido.Las colaboraciones deben serenviadas a:ipnusac@gmail.comSíguenos“ID Y ENSEÑAD A TODOS”Índice