Guía Zonificación Costera para Ordenamiento Territorial - Gobierno ...

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE)Primera Edición, Agosto 2011Registro de Propiedad Intelectual Nº: 206802I.S.B.N.: 978-956-8468-35-4COORDINACIÓNDepartamento de Políticas y DescentralizaciónDivisión de Políticas y EstudiosSUBDERECoordinador: Osvaldo HenríquezEquipo de Trabajo: Carmen Schlotfeldt L.; Jorge Ibáñez Z.Colaboración y Revisión: Claudia Bruna y Mónica Baeza (Dirección Nacional de Planeamiento MOP);Gustavo Labbe (MINDEF-SSFFAA), Fernando Peña (UCT), Consuelo Castro y Claudia A. Alvarado (PUC),Eric Salas M. (CLAEH-Uruguay)PATROCINIOPrograma de Crédito de Apoyo a la Gestión Subnacional (AGES)SUBDERE- DIPRES - BIDAPOYO EN PRODUCCIÓN GRÁFICACentro de Documentación y Publicaciones, CEDOC-SUBDEREDISEÑO Y PRODUCCIÓNTorrealba y Asociados S.A.FOTOGRAFÍAS:Banco de Fotos CEDOCBanco de Fotos Programa Zonificación de Usos del Borde CosteroSe autoriza la reproducción total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio oprocedimiento, siempre que se incluya la cita bibliográfica del documento.Impreso en Chile/Printed in Chile

ÍndiceÍndice05 PRESENTACIÓN07 1. ZONIFICACIÓN COSTERA; CONTEXTO YCONCEPTUALIZACIÓN07 1.1. EL PLAN REGIONAL DEORDENAMIENTO TERRITORIAL08 1.2. EL COMPONENTE COSTERO EN EL PLANREGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL09 1.3. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL.13 1.4. LA ZONIFICACIÓN COSTERA; UN INSTRUMENTODE PLANIFICACIÓN16 1.5. LA MODELACIÓN DE ESCENARIOS;LA PROSPECTIVA21 1.6 DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO DE PLANIFICACIÓN28 2. METODOLOGÍA PARA LAMACROZONIFICACIÓN COSTERA28 2.1. ANTECEDENTES Y PRESENTACIÓN29 2.2. ELEMENTOS BASES PARA LA ZONIFICACIÓN32 2.3. SECUENCIA METODOLOGÍA DE LAZONIFICACIÓN DEL COMPONENTE ZONA COSTERA37 2.4. FASE PREPARACIÓN54 2.5. FASE DIAGNÓSTICO Y PROSPECTIVA84 2.6. FASE DE PROPUESTA103 REFERENCIAS109 TEXTOS LEGALES111 PÁGINAS WEB3

Zonificación Costera; Contexto y ConceptualizaciónDe acuerdo con el artículo 594 del Código Civil, lalínea de más alta marea es aquella que señala eldeslinde superior de la playa hasta donde lleganlas olas en las más altas mareas y que, por lo tanto,sobrepasa tierra adentro a la línea de la pleamarmáxima. Para su determinación, la Dirección Generaldel Territorio Marítimo y Marina Mercante, si lo estimanecesario, podrá solicitar un informe técnico al ServicioHidrográfico y Oceanográfico de la Armada”. 14La inusitada valoración de las zonas costeras y del bordecostero en particular tiene su correlato y expresiónconcreta en la creciente ocupación de dichos espacios.Corresponden a “zonas fuertemente presionadas debidoa su localización privilegiada para diversas actividadeshumanas, incluido el proceso de masificación de segundasresidencias, sino también debido a la función que estosespacios tienen asignada en un esquema de crecienteintegración económica planetaria, en donde las costasrepresentan la zona de contacto con el mundo exterior” 15 .La creciente transformación-valoración del espaciocostero ha intensificado el aparecimiento de conflictosentre usos y actividades, aumentando el riesgo de mutuainterferencia o incompatibilidad entre ellos así comotambién aumentar la vulnerabilidad de poblaciones yactividades frente a amenazas naturales.En este sentido, el ordenamiento territorial expresa lavoluntad de corregir los desequilibrios en materias social,económica y ambiental, muchas veces resultantes delos intereses diversos y contradictorios que se expresenen esta zona costera y que se traducen normalmente enconflictos por el uso de recursos. Por consiguiente, enlas tareas de planificación se deberán proponer accionestendientes a establecer los reequilibrios de una zonadada y la relación de las actividades con sus recursosreconociendo para ello, tanto las funciones territorialescomo los problemas y procesos territoriales.Así, se entenderá por zona de influencia costera todoespacio terrestre y marítimo donde se hace sentir o seexpresan las influencias de algunas de las actividades –costeras o no- que generen un impacto positivo o negativo,directo o indirecto en la zona costera. Esta zona de influenciatendrá una definición espacial –largos y anchuras- variablesegún la función o problema territorial de análisis. Estazona, en algunos casos podrá coincidir con la definición dela zona costera, (para algunos también denominada zona deinfluencia directa), y en otros podrá exceder esta limitación.Esto último es el caso por ejemplo de la revisión de unproblema de contaminación de las aguas de mar en una zonaestuarina provocada, por ejemplo, por contaminacionesprovenientes de asentamientos humanos (u otras actividadesproductivas) lejos del ámbito de influencia tierra mar. Estazona de influencia costera mayor, también denominadaindirecta, podrá contener para su demarcación, la definiciónde la cuenca o subcuenca hidrográfica asociada, y por cuyoscursos hídricos fluye la contaminación al mar.14. Ministerio de Defensa Nacional; Normas y Glosario para ComisionesRegionales de Uso del Borde Costero.15. Andrade, B; Arenas, F; Guijón, R. 2008.11

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALFIGURA Nº1:Delimitación de la Zona Costera y Zona de Influencia Costera.a los ecosistemas marinos costeras.” 16 Con tal propósito,es que el Programa de Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) ha venido promoviendo a través delPrograma de acción Mundial para la Protección del MedioMarino frente a las Actividades Realizadas en Tierra (GPA)la aplicación del enfoque denominado en ingles ICARMpara vincular ambos sistemas y lograr un desarrolloordenado y sostenible de dichos espacios.” 17Borde CosteroZona CosteraZona de Influencia CosteraFuente: Adaptación de esquema Tipificación Administrativa del BordeCostero del Litoral de Chile. Normas y Glosario para las ComisionesRegionales de Uso del Borde Costero. Ministerio de Defensa Nacional.Subsecretaria de Marina. 2009.De hecho, “…el reconocimiento de la fuerte interrelaciónentre las zonas costeras marinas y las cuencashidrográficas costeras hacen que sea necesario vincularlos programas de manejo integrado de zonas costeras y elmanejo integrado de las cuencas hidrográficas, teniendoen cuenta que la contaminación y la degradación de losríos que descargan en el mar, ocasionan asimismo dañosEl enfoque funcional por lo tanto tiene un alto valoroperacional aplicado al OT, dado que el reconocimientode las funciones territoriales facilita, por ejemplo,la zonificación funcional así como el análisis decompatibilidad de intereses que en él convergen. Sibien las funciones territoriales dependen del respectivocontexto cultural, del espacio físico concreto y delmomento histórico-temporal, se reconocen por lo menoscinco funciones: identidad (tipo de relaciones), hábitat (ellugar), trabajo (producción), abastecimiento y recreación(reproducción). En este contexto, las tareas de planificaciónen el marco del ordenamiento territorial permite, sobre labase de los intereses y características físicas de la zonacostera, entregar una guía de cómo desarrollarla en unmarco de opciones deseables y factibles, que reflejencompatibilidades entre todos los intereses y funcionesque se presentan en los diversos sistemas territoriales allíidentificados y entre ellos. 1816. En el documento de la Comisión Permanente del Pacífico Sur(2004) se encuentra, entre otros, el caso de estudio de la Cuencadel Biobío, uno de los sistemas hidrológicos más importantes delpaís y al mismo tiempo, uno de los ríos con mayores disturbiosambientales.17. Ibid.18. Mayor información sobre el enfoque funcional puede revisarse en elDocumento de SUBDERE 2010, Plan Regional de Ordenamiento Territorial;Contenido y Procedimiento.12

Zonificación Costera; Contexto y ConceptualizaciónFIGURA Nº2:Prospectiva.La visión de futuro y sus enfoquesFuturosposiblesvisiónESTUDIA EL PRESENTEDESDE EL FUTUROTendencia futuraCONSTRUCCIÓN DESDEEL FUTURO DESEABLEpasado presente futuroENFOQUE FRANCÉS PROSPECTIVOFuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008, Métodos y Técnicas de Prospectiva.En el "proceso de construcción de escenarios, lo quetradicionalmente se denomina predicción, se planteancuestiones como las siguientes: ¿qué le sucederá alobjeto A en el tiempo B si no se interfiere en el curso delos hechos? ¿Qué le sucedería si decidimos introducirel elemento (objeto, acción, etc.) C". Así, el enfoqueprospectivo -o prospectiva - en cuanto disciplinaespecializada y científica, tiene como finalidad eldesarrollo del conocimiento sobre el futuro, elaborandosus pronósticos sobre los escenarios posibles. Al tratar deluso de la prospectiva es importante señalar lo decisivode no limitarse a considerar los campos observados, sinotambién observar al observador, o a las observaciones deéste cuando mira al futuro". 2828. Centro de Estudios de Postgrado de Administración de Empresas dela Universidad Politécnica de Madrid,(página WEB).17

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALUn aspecto fundamental de la prospectiva es, en cuantoopción o alternativa de futuro, entender que ésta puedeser influenciada por decisiones actuales; en otras palabras,se trata de la anticipación para aclarar la acción presente.La prospectiva es, “en primer lugar, un acto imaginativo yde creación; luego, una toma de conciencia reflexión sobreel contexto actual; y por ultimo, un proceso de articulacióny convergencia de las expectativas, deseos, intereses ycapacidad de la sociedad para alcanzar ese porvenir quese perfila como deseable.El propósito de la prospectiva es preparar el camino parael futuro, adoptándolo como objetivo (deseable y posible).La prospectiva guía las acciones presentes y el campode lo posible del mañana. La prospectiva, además depermitir e impulsar el diseño del futuro, aporta elementosmuy importantes al proceso de plantación y a la toma dedecisiones, ya que identifica peligros y oportunidades dedeterminadas acciones futuras, además de que permiteofrecer políticas y acciones alternativas, aumentando asíel grado de elección. Entre los propósitos importantesde esta aproximación cabe mencionar los siguientes:(1) Generar visiones alternativas de futuros deseados(2) Proporcionar impulsos para la acción (3) Promover información relevante bajo un enfoque de largo alcance(4) Hacer explícitos escenarios alternativos de futurosposibles, y (5) Establecer valores y reglas de decisión paraalcanzar el mejor futuro posible.Así mismo la prospectiva mantiene un amplio horizontetemporal: se interesa por eventos y situaciones a largoplazo. Ello trae consigo la flexibilidad ya que por tratarse deuna visión a alcanzar en varios años, permite la elección defuturos alternativos. Las relaciones dinámicas constituyenotro atributo importante de la prospectiva. Esta no esunidireccional en el tiempo, se interesa esencialmente en laevolución, el cambio y la dinámica de los sistemas sociales.De esta manera asume la existencia de vínculos dinámicosentre las variables incluidas en el análisis. Procedeconsiderando la transformación o modificación constante yrápida de las estructuras del sistema en cuestión”. 2929. Management & Emprendimiento; 2007; Prospectiva; (Pág. WEB).18

Zonificación Costera; Contexto y ConceptualizaciónFIGURA Nº3:Secuencia de Pasos de la Prospectiva.La visión de futuro y sus enfoquesENTRADASANÁLISISINTERPRETACIÓNPROSPECCIÓN¿Qué parece estar sucediendo?¿Qué realmente está sucediendo?¿Qué podría suceder?¿Qué debería suceder?SALIDA¿Qué necesitamos hacer?ESTRATEGIAS¿Qué deberíamos hacer?¿Cómo lo haríamos nosotros?Fuente: Adaptado de; Cereceda M. 2008, Métodos y Técnicas de Prospectiva.Según la Comisión Europea "la prospectiva ha despertadogran interés en los últimos años. Este término abarca unagran variedad de actividades, algunas ya conocidas yotras más novedosas. Pero hay razones que explican estecreciente interés. Comparada con los análisis de futuros y lastécnicas de planificación a largo plazo más convencionales,la prospectiva presenta dos características. En primer lugar,incorpora el conocimiento de los retos y oportunidadesexistentes a largo plazo en el proceso de toma de decisionesinmediatas. En segundo lugar, su análisis del largo plazono es abstracto, sino que está relacionado con la realidadpresente y los actuales procesos de decisión". 30Un aspecto fundamental de la prospectiva es que introduceel concepto del largo plazo en relación con las tendenciasy posibles acontecimientos venideros. "El horizontetemporal de las actividades de prospectiva regionalvaría de forma considerable en la práctica. La definiciónde “largo plazo” no es la misma en todas las culturas. Enlos estudios enfocados hacia la “prospectiva territorial”,se ha fijado el horizonte temporal en torno a los 20 años.Por el contrario, en los estudios orientados al desarrollosectorial, suelen ser notablemente más cortos, a veces detan sólo 5 años. Estas diferencias reflejan la disparidad deusuarios, temas y culturas". 3130. Comisión Europea 2002, pág. VII.31. Ibid, pág. 71.19

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALCriterios para la Delimitación de Zonas Costeras:"La tarea de la delimitación involucra como punto demayor relevancia la selección de criterios apropiados quepermitan el reconocimiento de las homogeneidades, lasprioridades y las características más sobresalientes quedistinguen la zona costera, y la explicación de las fuerzasdistintivas que condicionan su formación". 41 Los siguientescriterios establecerán los límites del componente zonacostera del Plan Regional de Ordenamiento Territorial: (a)las características físicas naturales (b) criterios políticoadministrativosregionales, provinciales y municipales y,(c) variables socioeconómicas, culturales y ambientales.Finalmente, el ámbito de aplicación corresponderá al ámbitode competencia del instrumento, en este caso a la Región. 42Criterio de características físico natural:Por medio de este criterio se pretenden "conocer lascaracterísticas básicas del escenario físico-natural, susposibilidades y la interacción entre sus elementos, conel objeto de tener la información suficiente que permitarealizar un análisis detallado de las unidades ambientales,ecosistemas y recursos naturales de la zona costera, de loscuales depende el equilibrio de este sistema, y que sustentalas actividades que se desarrollan en las costas. Es decir,donde se establezca una estrecha relación de dependenciaentre el aprovechamiento de los recursos naturales y lasupervivencia de las poblaciones. Deberán estudiarse losdiferentes ecosistemas en atención a su límite espacial,estructural y funcional, de forma tal de incluirlos o excluirlosdentro de la delimitación... Las diferentes unidades deinterés que se pueden considerar de acuerdo al tipo deambiente y al medio al que pertenece, para servir dereferencia la diferenciación que se requiere realizar", 43 semuestran en el Recuadro Nº 2 a continuación.41. Ibid, pág. 107.42. Ibid, pág. 107.43. Ibid, pág. 109.24

Zonificación Costera; Contexto y ConceptualizaciónRECUADRO Nº2El Subsistema Físico Natural en la Ordenación de las Áreas Litorales.MEDIO GRANDES AMBIENTES CARACTERÍSTICAS Y ASPECTOS DESTACADOS UNIDADES DE INTERÉSTerrestreMarinoterrestreMarinoSierras litorales paralelas a lacosta (vertiente, ladera)Piedemonte, llanura litoralEjes fluviales y áreas ínterfluvialesDe topografía singularZonas húmedasCostas arenosasCostas rocosasFuente: Barragán, J. 1997.Aguas abiertas y fondosmarinosCuerpos de agua cerrado ysemicerradosSuperficie con pendiente considerable, regulación aporte desedimentos, puede no entenderse como parte del litoralÁmbito de transición entre ambientes terrestres y marinos,escasa o nula pendiente, material detrítico.Aporte de agua dulce, procesos erosivos, áreas de posible riesgo.Penetración ambientes terrestres en el mar, difícil accesibilidad,reserva natural, paisaje destacadoÁreas de acumulación sometidas a la influencia mareal escasaprofundidad, circulación horizontal y vertical de agua, salinidadvariableAcumulación de arena por acción del viento, corrientes,mareas, oleaje, defensas naturales, relación duna-playa, paisajedestacadoMasas rocosas de diversos orígenes y material, paisaje destacado(acantilado), áreas de inestabilidad.Dinámica litoral, aguas en movimiento, batimetríaCondiciones de abrigo, circulación limitada de agua, especialescaracterísticas hidrodinámicas, dinámica litoral muy singularBosqueLlanuras, lagunasCuencas hidrográficas,llanuras de inundación.Isla, islote, cabo, promontorioMarismas, manglar, estuario,delta y laguna.Duna, playa, isla barrera,flecha, delta.Acantilado arrecife,plataforma de abrasión.Nerítica, pelágica, abisal,bentonita.Bahía, estrecho, golfo,ensenada, laguna."El límite interior de la zona costera, desde el punto de vistade los criterios naturales, podría identificarse hasta los sitiosen que los organismos vivos dependen del sistema marinopara cumplir sus funciones vitales; en cambio el límite maradentro estaría condicionado por elementos mucho másdinámicos en términos generales, y por lo tanto sería menosevidente y podría extenderse varios kilómetros al mar. El usode este criterio implica extensos conocimientos y presentauna mayor complejidad en cuanto a las técnicas y lasexperiencias científicas. Un excelente ejemplo para definir lafranja es por medio de una coherencia hidrológica, es decir,estableciendo las principales cuencas perpendiculares a lalínea de costa, siendo estas subregiones funcionales ya quesus partes están interrelacionadas con la red hidrológica". 44El criterio administrativo: "El uso de divisiones políticoadministrativaspara el establecimiento del límite esmás generalizado, y la ventaja más sobresaliente ensu aplicación radica en que facilita el proceso de tomade decisiones y la aplicación de los mecanismos decontrol, así como también desde el punto de vista de lainformación disponible, al estar organizada con base en44. Ibid, pág. 109.25

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALunidades administrativas comparables. Son fácilmentereconocibles, cartografiables y administrativamenteviables... De este criterio destacan dos características,la multiplicidad y variedad de divisiones que cubrenla zona que involucra intereses a distintas escalas,las cuales no siempre coinciden y pueden diferir encuanto a sus propósitos. Y la segunda es respecto asu rigidez, donde a veces la zona que comprende unmunicipio puede incluir áreas que no poseen relacióncon el sistema costero o que existan ecosistemas quesobrepasen los límites municipales". 45El criterio referido a las características socioeconómicasy culturales "busca analizar e identificar los centrospoblados que guarden relaciones funcionales, reflejandocondiciones de dependencia y asociación entre sídonde se demuestren enlaces culturales y económicosen un espacio definido, por un proceso de ocupación yconsolidado por las interacciones desarrolladas porla población y el medio donde ésta habita. El uso dedeterminados indicadores socioeconómicos como ladistribución de la población, la infraestructura física o lafrontera agrícola, a pesar de ser indicadores sumamentevaliosos en cuanto a su significación local y/o regional,adolecen de limitaciones en cuanto a su aplicabilidad.La distribución de la población es un criterio simpleque conjuga numerosos factores, es así mismo el másdinámico para la delimitación, pero su utilización no esaconsejable mas sin embrago, en combinación con otroscriterios puede dar resultados satisfactorios. Existenaspectos más simples como la infraestructura física,principalmente las carreteras existentes a lo largo de lacosta que han sido usadas como criterio de delimitación45. Ibid, pág. 111.en algunos países. Este criterio tiene la ventaja de quea pesar de su rigidez, define claramente el área deordenamiento. En líneas generales la aplicación de estecriterio es compleja y suele no ser legalmente viable porno respetar la división político-administrativa y poseervariables poco espacializables". 46Con relación a las variables ambientales es necesariorecordar que "el impacto ambiental por efectos antrópicosy naturales es creciente sobre los ecosistemas costerosen general. Este criterio toma en cuenta la repercusiónterritorial de los impactos ambientales, y está fundamentadoen que los problemas que aquejan el espacio litoral suelenafectar por un lado, a la conservación de espacios y especiesnaturales, y por otro la estructura productiva de la sociedad(ingresos por turismo, pesca, acuicultura). Siendo muchasveces el resultado de la interacción no armónica entrelas características físico naturales y las socioeconómicas,y si además se tiene en cuenta la fragilidad de las zonascosteras, es lógico pensar que los problemas seránnumerosos, aunque generalmente existen 4 grandesconflictos: (1) la utilización competitiva del espacio costeroderivada de la interacción espacial entre diversos usuariosde la zona; (2) el impacto ambiental de los usos múltiples yla modificación de los procesos costeros y la contaminación;(3) los conflictos socioeconómicos que se derivan de lautilización competitiva de la base de los recursos como esel caso del desplazamiento de actividades tradicionalescomo la pesca, y el reemplazo de las mismas por nuevosproyectos de desarrollo; y (4) inadecuada legislación que serefiere a los problemas derivados de los vacíos legales". 4746. Ibid, pág. 112.47. Ibid, pág. 112 - 113.26

Metodología para la Macrozonificación CosteraUn subcriterio del anterior se refiere a la definición dedistancias arbitrarias, "se trata de una zona de anchurafija de acuerdo a una distancia seleccionada, puede ser apartir de la línea de las altas mareas y otra figura similar.Adolece de considerables limitaciones, particularmenteen la delimitación del límite interior ya que entre otrascosas, el espacio delimitado al responder a una distanciaarbitraria muy difícilmente coincide con el de las unidadesadministrativas, ni guarda relación con los rasgos naturalesmás sobresalientes del área costera, su relevanciaeconómica, los patrones de desarrollo urbano y su áreade influencia, patrones sociales y culturales, y menos conlos sistemas ecológicos propios de la zona. La experienciaexistente indica que se trata de un área relativamentefácil de delimitar y de representar cartográficamente, sinembargo, su utilidad destaca sólo si se aplica luego deidentificar los elementos biofísicos y socioeconómicoscríticos, en este caso la distancia seleccionada solo tendrápor objeto encerrar las áreas de ordenamiento prioritario". 48"Es así como los límites geográficos de cada sistemalitoral deben ser trazados conforme al uso de indicadores,que definan los componentes de cada sistema y permitansu identificación... La importancia de los criteriospropuestos radica en “su visión de conjunto”, lo ideal essolapar cada uno de estos criterios por capas para llegara la delimitación más coherente e idónea de la zona aestudiar, aunque en realidad todo depende del objetode delimitación, por cuanto a veces un solo criteriopodría ser útil en un caso determinado. La flexibilidadde los criterios adoptados deberá estar directamenterelacionada con el dinamismo del proceso de delimitacióny de ordenamiento, y cualquiera que sean los criterios48. Ibid, pág. 114.adoptados la zona costera debe estar delimitada demanera que: (a) su delimitación sea clara, comprensibley esté sujeta a representación cartográfica; (B) queevidencie la realidad de la zona costera y los factoresestructurales que la componen (naturales, económicos,sociales, culturales, político administrativos, etc.); y(c) debe comprender áreas de recursos de importanciaambiental y económica teniendo en consideración lasnecesidades y tendencias de desarrollo del área, así comolas potencialidades de los recursos y los problemas deuso múltiples que estén comprendidos en el uso actual ypotencial de la zona costera". 49"La delimitación con base a rasgos naturales, complementadacon otros criterios socioeconómicos, y todo ello ajustado lomás posible a la división administrativa existente, sería laforma más efectiva de lograr un compromiso entre tantasy tan diversas opciones en pro de la homogeneidad y lafuncionalidad de la delimitación. No hay un criterio quesea aplicable universalmente, ni puede uno solo de ellossatisfacer todos los requerimientos para una delimitaciónefectiva de las zonas costeras. Usar un solo criterio puedetener la ventaja de la simplicidad, pero usando otroscriterios se gana realismo y confiabilidad. Este enfoqueindica que cada criterio empleado da como resultado unadimensión diferente de la zona costera, tanto espacial comofuncional produciendo diferentes delimitaciones". 5049. Ibid, pág. 115.50. Ibid, pág. 115.27

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL2. METODOLOGÍA PARA LAMACROZONIFICACIÓN COSTERA2.1. Antecedentes y Presentación.La guía metodología para la macro zonificación costera,que corresponde a uno de los cinco componentes deanálisis del Plan Regional de Ordenamiento Territorial 51 , esuna herramienta técnica ajustada a la institucionalidad ymarcos político-normativos vigentes en el país, e inserta enel Sistema Regional de Planificación 52 . Su amparo teórico,desarrollado en el primer capítulo de este documento, estáademás complementado por los aprendizajes adquiridosen las diversas experiencias de zonificación costera en elpaís, sobretodo, aquellas desarrolladas en el marco delPrograma de Zonificación de Borde Costero 53 .51. Los otro cuatro componentes –o sistemas territoriales- son: elurbano, el rural, el de cuencas hidrográficas y el componente transversalde riesgos.52. El Sistema Regional de Planificación contempla cuatro instrumentosinterrelacionados entre si: la Estrategia Regional de Desarrollo, el PlanRegional de Ordenamiento Territorial, las Políticas Públicas Regionales yel Presupuesto Plurianual de Inversiones. Mayor detalle de los objetivos,principios e instrumentos del Sistema Regional de Planificación sepueden revisar en el Documento SUBDERE-GTZ, “Sistema Regional dePlanificación (SRP); Elementos para su Operacionalización Integral; 2008.53. Cabe recordar que el Programa e Zonificación Regional del BordeCostero se desarrolla a partir de la firma de Convenio de Cooperacióntripartitos (SUBDERE, ex SSMARINA Y GORES), firmados entre los años2007 y 2009, y donde se explicita el compromiso a desarrollar de formaconjunta, las acciones tendientes al fortalecimiento del proceso dedescentralización y desconcentración de la gestión pública, apoyandotécnica y financieramente a las Comisiones Regionales de Uso del BordeCostero, en el marco de la implementación de la Política Nacional de Usodel Borde Costero. Mayor información sobre este proceso se encuentraen el documento de Sistematización del Programa Nacional para laZonificación del Uso del Borde Costero Regional, documento de trabajode noviembre de 2009 elaborado por el Departamento de Políticas yDescentralización de la División de Políticas y Estudios de SUBDERE.Sin embargo se debe reconocer también que las experienciasdesarrolladas en el Programa mencionado y por ende de estaMetodología, estuvieron basadas en lo que corresponde a sucomponente técnico-metodológico, en el valioso materialdesarrollado por organismos de cooperación internacional queapoyaron en forma pionera a las Regiones de Coquimbo, Aysény Biobío 54 . Dichas experiencias, lideradas por la ComunidadEconómica Europea en el caso de la Región de Coquimbo,y por la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ) enlas Regiones de Aysén y Biobío, permitieron al Programa deZonificación de Borde Costero contar, desde su partida, con unvalioso material orientador, escrito, gráfico y cartográfico. 55En síntesis, se puede afirmar que la guía que aquí se presentaes la resultante de tres procesos paralelos: por un lado, laconstrucción de un cuerpo técnico-metodológico a partir delos conocimientos disponibles, por otro, la puesta a prueba deese mismo cuerpo técnico-metodológico en su aplicación entodas las regiones costeras del país, y finalmente, la evaluaciónde los procesos y resultados alcanzados en el desarrollo de lastareas de zonificación del borde costero nacional. El análisisy evaluación iterativa de esos tres procesos permitieronabstraer el cuerpo técnico-metodológico de las experiencias,y sistematizarlo en el formato de una guía metodológica.54. Mayor información al respecto del proceso de zonificacióncostera en Chile puede ser revisado en el documento SUBDERE 2008“Sistematización Programa Nacional para la Zonificación del Uso delBorde Costero Regional".55. La documentación aludida está referida en los siguientesdocumentos: 1) SERPLAC Región de Coquimbo (2006) Programa Integradode Gobernabilidad y Descentralización Más Región. Experiencia Piloto enOrdenamiento Territorial del Borde Costero de la Región de Coquimbo. 2)SERPLAC Región de Aysén (2005). Zonificación del Borde Costero. GuíaMetodológica de Zonificación Regional del Uso del Borde Costero Litoral.La Experiencia de la Región de Aysén, y 3) SERPLAC Región de Aysén(2008). Método Utilizado en la Microzonificación del Borde Costero Surde la Región de Aysén.28

Metodología para la Macrozonificación CosteraEs muy importante destacar la relevancia que ha tenidopara la estructuración de esta guía el haber contado conla las regiones costeras del país. Ello garantiza en mejormedida su futura utilidad y replicabilidad en la medidaen que ha contado con la casuística más completa, conun representativo abanico de las múltiples realidadesgeográfico-ambientales, sociales y productivas del paístodo lo cual, en su conjunto, ha posibilitado realizar lastareas de abstracción y síntesis posterior.La zonificación costera tiene como fin último la conducciónde una intervención eficiente y racional del espacio,compatibilizando los objetivos señalados en la EstrategiaRegional de Desarrollo con las aptitudes y característicasde ese territorio y, espacializando la forma que toman opudieran tomar en ese espacio los intereses existentes opotenciales. El trabajo de macro zonificación se da en uncontexto de participación ciudadana que, traducida en unacuerdo social, valida y facilita su aplicación práctica.Es un instrumento que tiene como objetivo explicitaruna imagen de desarrollo deseada y acorde con losintereses regionales, locales y sectoriales, y al mismotiempo, promover condiciones favorables a la inversión,proporcionando estabilidad y certeza respecto del usosustentable de los espacios, con el propósito de mejorarlas condiciones de vida de la comunidad.2.2. Elementos Base para la Zonificación. 56El desarrollo de los territorios implica acercarse a alcanzaren forma equitativa tres objetivos fundamentales: lacohesión económica y social; el manejo y conservación delos recursos naturales y del patrimonio cultural; y una másbalanceada competividad de las regiones y por ende, delpaís. Dada la gran incertidumbre creada por el dinamismodel entorno y la creciente complejidad de los procesosterritoriales, desde el punto de vista metodológico esnecesaria una aproximación de un enfoque sistémico conel propósito de responder a la necesidad de entender laestructuración espacial desde una perspectiva de conjuntoy desde una visión territorial.Un elemento que está por detrás de las tareas de zonificaciónincluye la idea de atracción y disponibilidad de recursosfinancieros, con el propósito de orientarlos hacia la inversiónproductiva. Sin embargo, también deben incorporarse otrosfactores vinculados básicamente a la capacidad de introducirinnovaciones en el tejido productivo y empresarial. Si elpropósito de la planificación es apoyar a impulsar el desarrollode un ámbito de gestión, la incorporación del territoriocomo contexto para la apreciación sistémica de los procesode desarrollo, a su vez, resuelve un problema operacionaly político muy sensible: la siempre escasa coordinación yespacios de diálogo entre las instancias regionales y lasinstancias comunales de decisión.56. Los elementos bases que aquí se detallan han sido extraídos yadaptados desde una revisión bibliográfica de los siguientes autores (enbibliografía): Arnold y Osorio 2003; Boisier 1997; Boisier 2003; Committeeon Spatial Development European Comission 1992; Delgadillo yotros 2001; Farinós 2001; Iranzo 2006; Mideplan 2006; Ministerio dePlanificación Federal 2008; Plaza y otros 2003; Silva 2003; Soms 2009;European Conference of Ministres for Spatial Regional Planning 2007; ySubdere 2010 PROT29

Metodología para la Macrozonificación Costeradesarrollo en el marco de los procesos de descentralizacióndel aparato público del país. Está mucho más cerca de lapráctica planificadora y de la toma de decisiones políticasque del análisis científico del territorio.Corresponde a la expresión espacial de las políticaseconómicas, sociales, culturales y ecológicas de lasociedad, y cuyo objetivo es un desarrollo equilibradode las regiones y la organización física del espacio segúnun concepto rector. Se trata de objetivos y metas quela sociedad involucrada se propone y desea alcanzar, ala luz de las limitantes y potencialidades del territorio.Promueve también el fortalecimiento o la creación deformas de cooperación que permitan contribuir a unainterrelación entre política sectoriales -que a la fechahan sido implementadas en forma independiente- y queafectan un mismo territorio.Apoya la coordinación vertical, por niveles de gestión degobierno, incorporando para estos fines al sector privadoy la ciudadanía estableciendo las modalidades y ámbitosde participación. Contribuye a disminuir la tensión que seproduce entre las diferentes condiciones iniciales o departida –de niveles de desarrollo- y los desafíos que elloimpone a los principios de equidad territorial. Así mismo,contribuye a superar las disparidades intrarregionales en lamedida en que posibilita proyectar objetivos concordantescon las situaciones territoriales particulares; al contrario,el desarrollo de una planificación aislada de unidadesmenores probablemente favorecería la mantención yposible potenciación de las disparidades regionales.Al estar vinculado a la Estrategia Regional de Desarrollo,debe convenir una visión futura del territorio regional,proporcionando un referente para orientar las accionestanto de los decisores públicos como privados. Sirvecomo una señal clara y transparente para las políticas deinversión, y por ello y con un carácter anticipatorio, losimpactos en los sistemas de ciudades, las ciudades y lasáreas rurales circundantes.La Zonificación por usos es una metodología que permitesu aplicación en cuanto instrumento al servicio de losprocesos de planificación a través del ordenamientoterritorial. Orienta la planificación sin estandarizar lasrealidades identitario-regionales. Muy por el contrario,en cuanto instrumento permitirá que la toma dedecisiones, orientadas a la consecución de una imagenobjetivo de desarrollo regional, sea un constructo a partirdel propio territorio. Concordante con los principiosde unicidad y coordinación, permite la posibilidad deensanchar el horizonte de planificación más allá de laspolíticas puramente sectoriales, para enfocarlo a todo elterritorio, teniendo en cuenta además las condiciones yoportunidades de desarrollo que emanan de cada una delas zonas costeras y sus áreas de influencia. Contribuyea la necesaria articulación de las múltiples acciones queintervienen en el territorio y que han respondido mása lógicas sectoriales y presupuestarias y menos a unaconcepción de una imagen objetivo del “querer ser” de undesarrollo.La zonificación debe ser entendida como un instrumentode trabajo que busca anticipar acontecimientoseconómicos y sociales para intentar encauzarlos en unadirección determinada. Es una forma de intervenciónsobre la realidad a partir de información sistematizada,31

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALprocedimientos de coordinación institucional y activaciónde canales de participación, cuyo propósito central eslograr objetivos que interesan a toda la sociedad o unaparte de ella. Deberá resguardar coherencia con respecto aotros instrumentos, normativas y planes que inciden sobreel mismo territorio. Es un proceso complejo en el queinteractúan factores políticos, institucionales, sociales,culturales y económicos Está destinado a lograr acuerdosy compromisos trascendentes entre el sector público, lasorganizaciones sociales y la iniciativa privada, en funcióny objetivos compartidos, entonces, el principal desafíopolítico y técnico del desarrollo será estimular el diálogo,buscar consensos y establecer alianzas para garantizarla acción coordinada de todos ellos. Debe por lo tantopropiciar también un proceso de activación y canalizaciónde fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa,de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva, tratándosetambién de un proceso social y cultural.2.3. Secuencia Metodológica de la Zonificación delComponente Zona Costera.El proceso de participación ciudadana se basa en elsupuesto de que todos los sectores que participande la zona costera articulan sus intereses de maneracalificada, la metodología se centra en la construcciónde acuerdos ciudadanos respecto del uso del territorio,manejando y previniendo los conflictos que de lainteracción de estos intereses pudieran surgir. Laelaboración de la zonificación responde a un procesoparticipativo gradual, que en su primera instanciaconvoca a algunos profesionales del ámbito públicoconstituidos en un equipo técnico en el seno de laDivisión de Planificación y Desarrollo Regional delos Gobiernos Regionales. La zonificación, entendidacomo la acción de asignar usos, funciones, potenciales,valores y objetivos a diferentes porciones de la zonacostera debe ser, además, la instancia por excelenciapara realizar procesos participativos e integrados 57 .La integración, como se indicó, es vertical entrelos instrumentos –estrategia, plan, políticas,programación-, pero también de carácter horizontalcon los demás instrumentos de planificación territorialvigentes, regionales o sectoriales. Por tratarse de unejercicio de planificación prospectiva que desencadenaen la modelación de una propuesta público-privadaconcertada, la secuencia metodológica establece tresgrandes fases: la de preparación, la de diagnóstico yprospectiva y la fase de propuesta tal como se mostróen la Figura Nº 3. (pág. 19)Las fases preparatoria, de diagnóstico y prospectiva, y depropuesta, están integradas por dos o tres actividadesy éstas, a su vez, por un número de tareas articuladasentre sí. Si bien, se presentan esquemáticamente comofases sucesivas, se debe comprender que en la realidad, lazonificación es un proceso cíclico y iterativo, constante e57. Sería conveniente diferenciar en cuanto a participación de espaciosinter y multiculturales. En este sentido cobra importancia que losprocesos de participación ciudadana sean abordados reconociendo lossaberes de la comunidad local, su identidad y sus prácticas, situaciónque permitirá abordar metodológicamente la complejidad del territorio.En este contexto, sería conveniente asumir que la participación en laplanificación de los espacios costeros se presenta como un elementotransversal y fundante; que observa a la participación ciudadana comoun proceso que busca en todo momento la endogenización o apropiacióndel procedo por parte de los diferentes actores del proceso –autoridades,privados y sociedad en general-, la cual participa en base al uso de laopinión y la deliberación sustentada en el manejo de antecedentese información. La participación requiere ser por ello diferenciada ypropositiva, y debe estar presente en todo el proceso, no sólo en la fasede diagnóstico y si también en las fases de planificación y validación delas propuestas.32

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALFase de PreparaciónLa Fase de Preparación resalta la importancia otorgada en elproceso a la generación y fortalecimiento de las relacionesde cooperación y trabajo conjunto al interior del gobiernoregional y entre los sectores, y por ende el correspondienterespaldo político necesario, que facilitará el trabajo técnicodel equipo profesional responsable de liderar el proceso dezonificación del componente costero del PROT.Técnicamente esta fase debe ser entendida como la depreparación e instalación de capacidades e informaciónque posibiliten realizar los procesos de zonificación. Susproductos son, en consecuencia, la elaboración de un Plan deTrabajo para el Proceso, la elaboración o rectificación de laCarta Base, y una caracterización territorial de la zona costeraregional. Con tal propósito las actividades comprendidasen esta fase son de dos tipos: el primero, de evaluación einstalación de capacidades y el segundo, de recopilación deinformación base de caracterización regional.FIGURA Nº7:Fase de Preparación.34

Metodología para la Macrozonificación CosteraEl Plan de Trabajo, producto de esta fase, deberá tomar enconsideración una evaluación de las capacidades instaladaspara llevar adelante el proceso –humanas, de equipamientos,de información-, así como, identificar y diseñar el conjuntode actividades que se orientarán a inducir y difundir elproceso entre los sectores y el mundo privado y de lasociedad civil. Por otra parte en esta fase se debe, además deelaborar o revisar la cartografía de la zona costera, recopilar ysistematizar la información base que permitirá una adecuadacaracterización territorial de la zona.FIGURA Nº8:Fase Diagnóstico y Prospectiva.Fase de Diagnóstico y ProspectivaLa Fase de Diagnóstico y Prospectiva concentrasu atención en la interacción de actividades deprocesamiento de toda la información relevante paraconsensuar la imagen objetivo de la zona costeracomunal, aspectos críticos y procesos territorialespropios de la fracción o la totalidad de la zona, laactualización o generación de su carta base, y enespecial la georreferenciación en escala de detallede los usos del territorio actuales y futuros que sesuperponen o interceptan. Es en esta fase donde seajusta la delimitación de la zona costera y la zona deinfluencia costera, territorio objeto de la zonificación.35

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALEs en esta fase donde se explicitan los demás instrumentos deplanificación territorial y sectorial presentes en la zona objetode planificación, tomando en consideración la diferenciaciónde estos instrumentos y su carácter indicativo o normativo.Ello orienta, entre otras cosas, la tarea de establecerzonas homogéneas. Los productos de esta fase son tres: eldiagnóstico descriptivo o línea de base, el modelo actual deocupación de la zona costera y el modelo futuro de ocupaciónde la zona costera. Los mapas de intereses sectoriales ocartografía temática elaborados en las tareas de línea de base,contribuyen a revelar explícitamente la organización territorialde múltiples intereses actuales y futuros que convergen en lazona costera regional, así como las funciones territoriales quese están desarrollando y las restricciones que las condicionan.Todo ello tiene como propósito asegurar que de esta fasede obtenga un diagnóstico del uso de la zona costera y unacartografía del uso actual y proyectado de la zona.Fase de PropuestaLa Fase de Propuesta pone en valor y describedetalladamente el análisis de compatibilidad territorialcomo método que facilita la participación de múltiplesactores comprometidos en la zonificación costera,y al mismo tiempo un recurso metodológico simpley rápido para estimar el potencial de conflictos eincompatibilidades resultantes.La fase tiene dos actividades diferenciadas y sucesivasentre si: la primera, relacionadas con las actividades dezonificación desde el ámbito público y la segunda, laincorporación a ésta del sector privado y la sociedad civilorganizada. La secuencia de tareas es similar para ambasactividades y tiene como resultado la elaboración de unapropuesta de zonificación público-privada y los criteriosde compatibilidad de la misma.FIGURA Nº9:Fase de Propuesta.36

Metodología para la Macrozonificación CosteraLa matriz de compatibilidad y el mapa semáforo, sonherramientas que permiten identificar los grados decompatibilidad entre diversas funciones territoriales y ayudana identificar las porciones del territorio con mayor potencialde conflicto, dando una clara indicación de dónde centrar losprocesos de discusión y quienes son los sectores involucrados,vía un “Proceso de Mediación y Negociación de Conflictos”,si fuese necesario. La compatibilidad, en este contexto,hace referencia a la posibilidad de que dos o más funcionesterritoriales puedan ocurrir armónicamente en un mismo lugar.2.4 Fase de Preparación.La Fase de Preparación (Figura Nº10), homologable alas entradas del diagrama de planificación prospectiva,incluye dos grupos de actividades: evaluación e instalacióny recopilación de información base.FIGURA Nº10:Fase de PreparaciónENTRADASFASEPREPARATORIAANÁLISISFASEDIAGNÓSTICO YPROSPECTIVAINTERPRETACIÓNPROSPECCIÓNEVALUACIÓNEINSTALACIÓNRECOPILACIÓNINFORMACIÓNBASEFASEDE PROPUESTASALIDAESTRATEGIASFuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008.37

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALEVALUACIÓN E INSTALACIÓNLa actividad de evaluación e instalación incluye elconjunto de tareas que se detallarán a continuación: (1)inducción del proceso; (2) evaluación de capacidadesinstaladas; (3) inducción del proceso; (4) identificaciónpreliminar de actores y (5) como producto de la actividad,(6) la elaboración del plan de trabajo. Para mejorgarantizar la consecución del componente costero delPROT, es importante que el gobierno regional y la autoridadregional asuman, den a conocer y sensibilicen sobre laimportancia de implementar procesos de planificaciónregional en estas zonas. Significa entre otras cosas dar aconocer: dónde se inserta el componente costero del PROTdentro del sistema regional de planificación; el mandatodel gobierno y la administración regional; el enfoque de lazonificación y el ordenamiento territorial; del proceso departicipación involucrado; y de la utilidad del instrumentode ordenamiento territorial, entre otros aspectos. Lainducción del proceso debe estar dirigida tanto para elequipo profesional encargado técnico del proceso, cuantoal restante de los actores públicos, actores privados, yrepresentantes de la sociedad civil.Se debe entender y transmitir que “los procesos deplanificación regional deben asumir esta tarea desde laespecificidad del territorio región, y en concordancia conel concepto de desarrollo endógeno donde los fenómenosligados al desarrollo tienen siempre una expresión territorialespecifica a cada problemática, eje o dimensión del desarrollofuertemente condicionada por los elementos del espaciofísico, por la dinámica económica, las relaciones sociales, porspectos culturales e identitarios, por la institucionalidad ypolíticas públicas nacionales y regionales, y por los objetivosque la sociedad regional defina.La mirada territorial implica colocar el énfasis enreconocer: (i) Cómo se expresan en la región los problemassocioeconómicos del desarrollo; (ii) Cómo se orientan laspolíticas y programas públicos; y (iii) Cómo se generan yaplican mecanismos sociopolíticos de participación ygestión, así como la vinculación regional con territorios deregiones colindantes desde una perspectiva interregional(dos regiones) o también microregional (más de dosregiones). 58 Habrá que socializar que “ordenar el territorioimplica optar entre sus usos, tomando en consideración lascondicionantes, problemas, vocaciones y potencialidadesalternativas en función del cumplimiento de los objetivosde la Estrategia de Desarrollo que ha definido la región,lo que se manifiesta en el modelo de ordenamientoterritorial.” Debido a la relevancia y proyección que poseeeste instrumento para el desarrollo de los territorios,…“se recomienda que sea altamente consensuado yvalidado entre los actores sociales, económicos, políticosy de la administración pública respecto de cómodesarrollar la Región en un marco de opciones deseablesy factibles, que reflejen compatibilidades entre todoslos intereses y funciones que se presentan en la regiónde los diversos sistemas territoriales y entre ellos. Estoposibilitará al gobierno regional gestionar y administrarlas intervenciones públicas en el territorio y orientarlas intervenciones privadas en sus distintos ámbitosde gestión: social, económico, infraestructura y físicoambiental,con una base social de apoyo que le otorguemayor legitimidad social y económica y política a travésde sus actores.” 5958. SUBDERE; 2010; Manual Guía para la Participación Ciudadana en laElaboración del Plan Regional de Ordenamiento Territorial.59. Ibid38

Metodología para la Macrozonificación CosteraLa autoridad regional debe comprometerse a conducirel proceso de zonificación costera y ha de identificar,respaldar y apoyar al equipo de profesionales encargadosde conducir el proceso y adscritos a las Direcciones dePlanificación y Desarrollo (DIPLADES) regionales. Se deberecordar que, la Subsecretaría de Desarrollo Regional yAdministrativo (SUBDERE), ha desarrollado un procesodurante los últimos años definido su misión al contribuiral desarrollo de los territorios, fortaleciendo su capacidadde buen gobierno, en coherencia con el proceso dedescentralización. En el contexto de esta misión, su primerobjetivo estratégico ha sido “fortalecer la gestión de losgobiernos subnacionales -Regionales y Municipales- ensu capacidad para articular territorialmente políticas,planes, programas y actores públicos y privadosintegrando la participación de la ciudadanía en el diseño,implementación y control de éstos”.Las actividades de difusión se refieren a la entrega deinformación desde la autoridad regional quien lidera elproceso de planificación, al sector público, al privadoy a la ciudadanía en general con el objeto de informar ycoordinar esfuerzos para el proceso de planificación. Esimportante sensibilizar al sector público en general, demanera a establecer compromisos de coordinación tantoen la recopilación y procesamiento de la informacióncomo en la fase de construcción y consenso de los que seconstituirá en la propuesta pública. Esta, como lo establecela metodología de zonificación del componente costero,deberá ser posteriormente consensuada con el conjuntode intereses privados. La importancia de la difusión delproceso está en el establecimiento de confianzas de lo quesignificará la construcción del instrumento PROT, procesodel cual se garantizarán en mejor medida los procesos degestión del mismo.Uno de los aspectos críticos de la participación ciudadanaen la gestión pública es la identificación, la clasificación yla convocatoria de lo/as actores 60 llamados a tomar partedel proceso o actividad participativa. En la participaciónciudadana en la gestión pública se encuentran dosgrandes sectores: el sector público -que en el caso de laplanificación del desarrollo regional es coordinado porel ente gubernamental- y el sector no gubernamental. Sibien dentro del sector no gubernamental todos los gruposque lo integran tienen en común el ser interlocutoresdel sector público como externos a él, es importantediferenciar al sector privado de la sociedad civil ya queestán compuestos por personas u organizaciones quese mueven por intereses diferentes. El primero, como loexpresa su nombre, tiene un interés privado o particular,especialmente de carácter económico, en tanto que lasociedad civil se caracteriza porque su organización yactuación se liga a bienes de interés público, comunesa la sociedad, y no los mueve primeramente un interéseconómico. Estos criterios están a la base de laclasificación de la sociedad que ya es clásica, compuestapor tres grandes sectores: Sector Público (Estado), SectorPrivado (Mercado) y Sociedad Civil.El foco de estos manuales de participación ciudadanase relaciona con la participación no gubernamental,como contraparte de la gestión pública que realiza elsector gubernamental, por lo que las orientaciones quese entregan para la identificación y clasificación de lo/as actores en los procesos de planificación del desarrolloregional, no considera la identificación de lo/as actores60. Los contenidos de este apartado se encuentran más detallados enel documento SUBDERE, 2010; Bases Políticas y Marco Conceptual de losManuales de Participación Ciudadana para los Instrumentos del SistemaRegional de Planificación.39

Metodología para la Macrozonificación Costerarequerida 65 . Finalmente, la diferencia entre la informaciónrequerida y la objetivamente recolectada en el proceso,orientará en la identificación de los vacíos de información.La importancia que este vacío de información representepara la construcción del diagnóstico y el análisisprospectivo posterior, orientará la decisión sobre lanecesidad de desarrollarla o bien solicitar su construcciónal organismo competente.Es importante señalar que al mismo tiempo en que sedefinen los requisitos de información se deberá teneralguna claridad en cómo se prepararán estos datosrecolectados, -tanto cuantitativos como cualitativos-,para que puedan analizarse e integrarse al diagnóstico.El trabajo de pensar en cómo integrar la informaciónrecolectada facilitará la labor posterior y por sobre todo,acotará la información a buscar y recopilar en esta etapainicial de diagnóstico.La cantidad de información es un importante aspecto atomar en consideración. La información “perfecta” es unconcepto hipotético sobretodo desde la perspectiva deltiempo empleado para recolectarla o generarla. Por ello,se sugiere tener una definición de carácter preliminar delos requerimientos de información y del tiempo que sedeberá destinar en esta etapa inicial, entendiendo claro,que será una actividad constante durante todo el procesode zonificación y de planificación en general. Podría inclusollegarse al acuerdo de trabajar sobre la base de informaciónexistente, empleando el conocimiento de los actores,enfatizando el enfoque de “información suficiente” por elde “información disponible” para planificar, privilegiandoel sentido de oportunidad por sobre el de certezacientífica, a fin de garantizar resultados aplicables a larealidad y no superados por la realidad.” 66 En este sentido,se plantea que la elaboración del diagnóstico de la zonacostera debiera privilegiar la rapidez, la oportunidad y elbajo costo relativo.La calidad de la información deberá resguardar algunoselementos. En primer lugar, se debe procurar privilegiarla búsqueda de material disponible preferentementegeorreferenciado. Ello permitirá comprender y representaren lenguaje cartográfico, el modelo de ocupación actualde la zona costera. Por otro lado, es indispensable analizartres aspectos de la información recopilada a saber: suconfiabilidad, su validez y objetividad. Estos aspectos songravitantes en cuanto a la información cartográfica porejemplo, pues se deberá trabajar con información oficialy normalizada. Para la evaluación de la calidad de lainformación es fundamental distinguir su fuente.65. Un dato es una unidad de representación simbólica de una magnitud,condición, atributo o característica. Es algo suelto, por lo que carece desentido contextual y no sirve para la toma de una decisión. La informaciónes un conjunto organizado de datos procesados, que constituyen unmensaje sobre un determinado ente o fenómeno dándole una utilidadsemántica para determinada situación.66. Al respecto es muy esclarecedora la experiencia de zonificación delborde costero de la Región de Aysén en relación a la optimización de loslogros desde la perspectiva del tiempo empleado. Mayor detalle de esteaspecto puede ser revisado en la Guía Metodológica de Zonificación Regionaldel Borde Costero de la Región de Aysén, SERPLAC Región Aysén, pag.15.43

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALRECUADRO Nº4:INTERROGANTES PARA LA BÚSQUEDA DE INFORMACIÓNPara la actividad de búsqueda y revisión de información disponible esrecomendable elaborar un plan detallado de procedimientos que nosconduzcan a reunir los datos de manera eficiente (individualización depersonas y distribución de tareas) y eficaz (instrumentos y técnicas)definiendo: la estructura, el tipo de información que se recolectará,las fuentes de datos, el procedimiento de recolección de datos. Contal propósito, el plan deberá estructurarse respondiendo al menos alas siguientes interrogantes.a) ¿cuáles son las fuentes de dónde vamos a obtener los datos?b) ¿en dónde se localizan tales fuentes?c) ¿a través de qué medio o método vamos a recolectar los datos?d) ¿de qué forma vamos a preparar los datos recolectados paraque puedan analizarse e integrarse al diagnóstico?e) ¿cómo se utilizarán los datos o información tanto cuantitativacomo cualitativa?Fuente: Elaboración Propia.Existen diversos tipos de información así como diferentesalternativas para su recolección. La información se puededividir en categorías según su tipología, por ejemplo enaudiovisuales, gráfica, bibliográfica y cartográfica. Por otrolado, es importante distinguir su fuente y con ello, sus aspectosde confiabilidad, validez y objetividad como se mencionó.Existen también diferentes alternativas para recolectar lainformación: de tipo presencial/participativa (entrevistas,cuestionarios, talleres, reuniones); inspección en terreno(revisión del sitio, observación), revisión de fuentes primariasy secundarias (registros de datos e procesamiento de éstos),revisión de bibliografía en centros científico-técnicos einstituciones académicas de nivel superior, e informacióndisponible en red tanto de la institucionalidad públicacomo privada (normativas, reglamentos, documentación,seminarios, eventos, prensa, etc.). La información puedetambién ser clasificada en los siguientes aspectos enmaterias de ordenamiento territorial:a. Fotografías aéreasb. Cartografía: topográfica; oceanográfica oficial del paísc. Líneas based. Planes y diagnósticos sectorialese. Estrategias de desarrollof. Planes de gobiernog. Planes sectorialesh. Estudios, informesLas fuentes de información son múltiples y dependerátambién del territorio regional, de sus características dedesarrollo productivo allí existentes (usos y actividadespresentes) y del conjunto de actores intervinientes,actuales y potenciales, de la zona costera. A modo de listade verificación se pueden señalar al menos los siguientes:a. Gobierno Regionalb. Servicios públicos regionalesc. Municipios costerosd. Gobernaciones marítimase. Universidades y centros de investigaciónf. Empresas privadasg. Organizaciones de la sociedad civilh. Instituto Geográfico Militari. Servicio Hidrográfico y Oceanográficode la Armada.44

Metodología para la Macrozonificación CosteraLas experiencias de búsqueda de información no estánexentas de dificultades. Las dificultades del proceso serelacionan con una serie de inconvenientes en el acceso ala información existente lo que se da a veces por simplesrazones burocráticas o bien por la abierta oposición dealgunas entidades a compartir su información. Al mismotiempo y no menos importante, la información encontradase presenta generalmente en una disímil variedad deformatos, enfoques y escalas que dificultan su integración 67 .Esto último es especialmente complejo cuando setrata de la necesidad de homologación o normalizacióncartográfica, donde la información recopilada está endiferentes formatos, escalas y parámetros cartográficosde origen. Para el caso específico del borde costero serecomienda la integración de la información cartográficaen el formato que ha sido definido por Subsecretaríade Marina porque además, las zonificaciones de bordecostero siguieron dicho procedimiento de normalización 68 .A modo de resumen en la Tabla Nº1 se entrega un listado deinformación de referencia o “check list”, vinculada con susrespectivas fuentes y que permiten a los equipos técnicossolicitar, reunir y sistematizar de manera a conformar una basede datos georreferenciada sobre la cual iniciar el diagnóstico.RECUADRO Nº5:Información Secundaria Relevante.INFORMACIÓN SECUNDARIA RELEVANTECorredores de navegaciónPredios fiscalesÁreas especialesEspacios Costeros Marinos de Pueblos OriginariosSeguridad portuaria marítimaZona de espera de prácticoInstalaciones y zonas portuariasÁrea fondeoAstillerosVaraderosÁreas reservadas para el EstadoEjercicios NavalesCaleta pesqueraDirectemarFUENTE DE INFORMACIÓNSeremi Bienes Nacionales, MunicipalidadSeremi Bienes Nacionales, MunicipalidadCONADIDirectemarDirectemarDirectemar, DOPDirectemarDirectemarDirectemarPolítica Nacional de Uso de Borde Costero (PNUBC-SSMArmada de ChileMunicipalidad, SSM (Nómina Oficial)67. La dificultad de integración de la información cartográfica ha sidoexplicitada por H. Salzwedel (2002), pág. 25.68. Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina 2008.45

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALRECUADRO Nº5 (continuación):Información Secundaria Relevante.INFORMACIÓN SECUNDARIA RELEVANTEÁreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB)Zona habitual de extracciónPuerto pesquero artesanalHabitacional MixtoIndustrial peligrosoIndustrial molestoConcesiones MinerasConcesiones MarítimasÁreas apropiadas para el ejercicio de la acuicultura (AAA)Turismo y RecreaciónPesca deportivaPlantaciones forestalesBosque nativoAgrícola y/o ganaderoAgrícola bajo RiegoDrenaje naturalParque MarinosÁreas Marinas Costeras Protegidas (AMCP)Áreas Protegidas SNASPEZona de dunasÁreas prioritarias conservación biodiversidadPatrimonio culturalRiesgo inundaciónRiesgo tsunamiRemoción en masaIncendio forestalEmisariosFuente: Elaboración PrópiaFUENTE DE INFORMACIÓNSernapesca, SSPSernapesca, SSPSernapesca, SSPSeremi MINVU, MunicipalidadSeremi MINVU, Municipalidad, SaludMunicipalidad / Serv. SaludSernageomín,SSM y Autoridad MartítimaSernapesca, SSPSernatur, MunicipalidadSernapesca, Sernatur, MunicipalidadCONAF, MunicipalidadCONAF, MunicipalidadSAG, MunicipalidadDOH, MunicipalidadDirección General de Agua, CONAMA, MunicipalidadCONAMA, Municipalidad, SSPCONAMAMonumentos Nacionales, CONAF, MunicipalidadCONAMA, MunicipalidadCONAMA, MunicipalidadSeremi Bienes Nacionales, MINVU, MOP, MunicipalidadSernageomin, DGA, OREMISHOASernageomin, CONAFCONAFServicio Salud del Ambiente46

Metodología para la Macrozonificación CosteraLa elaboración (o revisión caso existiera cartografíaanterior) de la carta base regional de la zona costerase constituye en un producto técnico imprescindibleen todo proceso de planificación territorial. Construidaa partir de una georreferenciación uniformizada de lainformación cartográfica sectorial, permite disponer enforma temprana de una carta única, a partir de la cual serealizará la superposición en integración de informacióntemática en las fases posteriores de diagnóstico ypropuesta. Desde el punto de vista técnico cartográfico,la carta base regional del componente zona costera,así como cualquier carta base, es la representacióngeorreferenciada de los así denominados datosfundamentales del territorio (data core). Está compuestopor los elementos y estructuras geofísicas, así como deuna selección de elementos, sistemas y redes construidas,tales como las infraestructuras regionales y el sistema deasentamientos humanos.Dado el marcado carácter participativo del procesometodológico de zonificación del componente costero,se recomienda establecer desde un inicio espacios decolaboración pública inter-institucional 69 de forma quela elaboración o revisión de la carta base, así como deinformación territorial que se haya de recopilar, sehaga de una forma rápida y confiable. Así mismo, esta69. La experiencia demuestra la importancia de realizar actividades quecongreguen al conjunto de los sectores públicos del ámbito regional,como una forma de sensibilizar y propiciar la colaboración en las tareasde zonificación. Muchas veces, reuniones en la forma de talleres, quecongreguen -por ejemplo- a los representantes del sector público ante laComisión Regional del Uso del Borde Costero y a las autoridades marítimasentre otros, posibilitan la incorporación temprana de información valiosapara el proceso de zonificación costera. También, la incorporación de losAlcaldes de los municipios costeros desde los inicios del proceso –en laFase de Preparación-, garantizará en mejor medida que se sumen, y queaporten con valiosa información para nutrir el proceso.colaboración con instituciones que generan y actualizansistemáticamente información territorial conlleva unalcance más amplio, pues contiene información mínimaque facilita:a. La visualización comparada de informacióntemática (desde el punto de vista cartográficola carta base aporta la base planimétrica comúnsobre la cual se superponen las distintas coberturastemáticas);b. La participación de actores (desde la perspectivapolítica del proceso, disponer de la cartografíabase favorece un punto de partida común,transparente y compartida de la cobertura del áreade zonificación en el ámbito terrestre y marítimo);c. La comunicación a las autoridades (el lenguajecartográfico favorece la acción combinada deexpresar, visualizar y debatir ideas con la acciónde referenciar en el espacio geográfico buenaparte de esas ideas. Pareciera que estas accionescombinadas estimulan más el consenso entre losparticipantes y la socialización del disenso en lostemas más conflictivos, todo lo cual facilita eltrabajo a las autoridades);La elaboración cooperativa de la carta base permitegarantizar en mayor medida su validación por el estamentopúblico. Tiene la ventaja adicional de poder pasara aconstituirse entonces, en un soporte común para plasmare intercambiar información temática georreferenciadadurante las labores de zonificación del componentecostero y también, y tan importante como lo anterior, delconjunto de información temática que se agregue en elfuturo. Los contenidos de la Carta Base están orientados47

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALa otorgar la estructuración territorial básica, que permitala localización de toda la información temática de lasdiferentes etapas de la zonificación costera regional. Porello es fundamental que la Carta no resulte sobrecargada deinformación. Sin perjuicio de esta referencia se recomienda,FIGURA Nº11:Contenidos Mínimos de la Cartografía Base.para efectos de normalización de la cartografía de bordecostero, considerar las indicaciones contenidas en elAcápite 3 del documento Bases Técnicas Normalizaciónde las Cartografías Regionales para la elaboración de laZonificación Territorial de Borde Costero. 70LímitesTEMASRelieve/BatimetríaHidrografíaAsentamientosVialidadInfraestructurasToponimiaParámetroscartográficosCONTENIDOS A INCLUIRÁrea de planificación y políticoadministrativosCurvas de nivel según escala, cotas deelevación, tanto para el relieve terrestrecomo para el relieve submarino.Tendencia a trabajar preferentementecon modelo digital de terreno.Ríos, esteros, lagos, lagunas, glaciares,canales ínter comunales, línea de costaregionalCiudades, pueblos, aldeas, villorrios,caletas pesquerasAutopistas, carreteras y caminos íntercomunales, ferrocarrilVertederos y rellenos sanitarios, plantasde tratamiento de agua, embalses,centrales energéticas, puertos yaeropuertosEn lo posible lo más completaSistema de Referencia: Datum yelipsoide de referencia (SIRGAS 2000(WGS84); Proyección (UTM), Huso (segúncorresponda)Detalle de la cobertura de batimetría.Fuente: Elaboración Propia.70. Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaria de Marina, 2008.48

Metodología para la Macrozonificación CosteraComo se trata de cartografía orientada al ordenamientoterritorial regional, se recomienda hacer explícitas lasrelaciones topológicas mayores, lo cual se logra a través dela inclusión de una franja aledaña y de un pequeño planode ubicación relativa en el contexto regional-nacionalinserto en la leyenda.FIGURA Nº12:Cartografía Base de la Zona Costera, Región de Araucanía.En relación a la escala de la cartografía base se deberáconsiderar, la conveniencia práctica de diseñarla predefiniendodos escalas de representación cartográfica. Ello seráespecialmente útil para facilitar la elaboración presentación ydiscusión de la cartografía generada en las instancias de trabajo–talleres, reuniones, etc.-, tanto en la Fase de Diagnóstico yProspectiva como en la Fase de Propuesta.La escala principal de la cartografía base seráprevisiblemente variable según el tamaño real de la región71. Sin embargo aplicando un criterio práctico, se sugiere quela escala principal se subordine al formato de una láminaformato A0 o Súper A0 (85 x 120 cm.) con el propósitode visualizar en una sola lámina tanto la propuesta dezonificación final como sus productos intermedios.La composición cartográfica fue ajustada al formato A0, en escala1: 120.000, y sirvió de soporte cartográfico a todo el proceso deelaboración de la macro zonificación costera.Fuente: Elaboración Propia.71. En el marco del Convenio SUBDERE-SUBMARINA y GobiernosRegionales 2007-2010, se puede encontrar una gran variedad decomposición cartográfica según el tamaño y forma de la región. En lasexperiencias se puede verificar una escala principal y en algunos casosuna escala secundaria de representación de la carta base.Como ejemplo se muestran las composiciones decartografía base regional que han generado las 14experiencias regionales del país, todas ajustadas alformato AO, y que permiten visualizar la cobertura regionalde la zona costera que oscila según las dimensiones realesde cada región en escalas entre 1:50.000 y 1:1.000.000.49

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALFIGURA Nº13:Coberturas Regionales Plataforma Institucional de MIDEPLAN.Fuente: Ministerio de Planificación; Portal de Información Geográfica Social; Catálogo Metadatos (Página WEB) .En el nivel comunal se despliegan los siguientes layerso capas de información: (1) ejes de calle (sin base dedatos asociada); (2) entidades censales; (3) manzanascensales; (4) distritos censales; y (5) imágenes Kompsat deciudades capitales regionales y provinciales más algunaslocalidades pobladas menores.52

Metodología para la Macrozonificación CosteraFIGURA Nº14:Coberturas Comunales Plataforma Institucional de MIDEPLAN.Fuente: Ministerio de Planificación; Portal de Información Geográfica Social; Catálogo Metadatos (Página WEB) .53

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa cartografía disponible en la plataforma institucionalde MIDEPLAN toda vez que sea utilizada como basedel análisis y representación de nueva informacióntemática, resultados de investigación, y/o propuestasde planificación, cuya expresión de salida sea víaimpresiones, textos y/o publicaciones en sitios Web deInternet de administración propia, deberá citarse segúnlo indicado en el recuadro Nº 4.RECUADRO Nº7:FUENTE CARTOGRÁFICA: MIDEPLAN, DIVISIÓN REGIONALUNIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA.Los parámetros utilizados en esta cartografía son los siguientes yserán citados tal como se describe:DATOS GEODÉSICOS:Elipsoide de Referencia SIRGAS - WGS84Origen Datum SIRGAS-WGS84DATOS CARTOGRÁFICOS:Proyección Universal Transversal MercatorOrigen de las abscisas (E) meridiano 69ºOeste = 500 km.Origen de las ordenadas (N) 10.000 al sur del EcuadorDato altimétrico nivel medio del mar / HusoFuente: Elaboración propia en base a restitución satelital año 2004.-versión año 2009.La plataforma cartográfica institucional del Ministeriode Planificación no es la única opción gratuita disponibleactualmente para actualizar los sistemas de informacióngeográficos que sirven de apoyo al trabajo de lasDivisiones de Planificación de los Gobiernos Regionales.Para ello también se recomienda ampliar la consultaa las actualizaciones periódicas que realiza del temacartografía base el Sistema Nacional para la coordinaciónde la Información Territorial (SNIT) del Ministerio de BienesNacionales.Otra importante fuente institucional disponiblegratuitamente para los Gobiernos Regionales es lainformación georreferenciada actualizada al 2009 sobrela vialidad de todo el país la cual se puede visualizada ydescargada desde la página Web institucional del Ministeriode Obras Publicas: http://www.mapas.mop.cl/ mediante ellink Servicio de mapas Web. Esa misma información tambiénpuede ser consultada en la dirección: http://geoportal.mop.gov.cl/arcgis/rest/services que corresponde a serviciosWeb especialmente publicados para ser consultados porSIG, donde se visualiza la información en capas temáticas.Adicionalmente, esos servicios pueden ser consumidosdirectamente desde la aplicación ArcGIS mediante elmodulo ArcCatalog, agregando (Add) el ArcGIS Server,ubicado en la dirección http://geoportal.mop.gov.cl/arcgis/rest/services. El Servicio de mapas “vialidad” abarcatodas las capas temáticas disponibles mientras que si solose requiere actualizar la capa temática vial “Red vial Chile”.2.5. Fase de Diagnóstico y Prospectiva.La fase de diagnóstico y prospectiva, incluye tres gruposde actividades: la de (1) diagnóstico descriptivo o líneabase; la de (2) diagnóstico analítico, y la de (3) imagenobjetivo (prospectiva). Los productos finales de estasfases son: (1) la línea base, la cual contiene a su vez, elconjunto de mapas de intereses sectoriales e indicadorese información de caracterización territorial) (2) el modeloactual de ocupación de la zona costera, y (3) el modelofuturo de ocupación de la zona costera respectivamente.Las tres actividades deben a su vez orientar el trabajo demanera a responder las siguientes preguntas: ¿Qué pareceestar sucediendo?, ¿Qué realmente está sucediendo?,¿Qué podría suceder? y ¿Qué debería suceder?. El ejercicio54

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALDIAGNÓSTICO DESCRIPTIVOLa actividad de diagnóstico descriptivo tambiéndenominada de línea de base o basal, incluye las tareas decaracterización sectoriales de las distintas dimensionesdel análisis territorial a saber: (1) la físico-ambientaly de riesgos, (2) la social-cultural, (3) la económicaproductiva, y (4) la normativa institucional. Se realizaasí un diagnóstico de la zona costera por medio delprocesamiento de datos y el diseño de indicadores queposibiliten una caracterización territorial, y una serie decartografías temáticas que sinteticen esta información.Además se incorpora cuando corresponde, una revisiónde los aspectos institucionales normativos asociados alámbito de planificación, corrigiendo y ajustando con ellotambién, la identificación preliminar de actores realizadaen la fase de preparación. La actividad de diagnósticoincluye, como un primer paso, la delimitación del área deplanificación, la zona costera. Así y siguiendo la secuenciametodológica establecida, la actividad de diagnósticodescriptivo es la primera aproximación al conocimiento dela estructura y funcionalidad de un sistema, cualquiera seasu dimensión de análisis.El término línea de base es una denominación profusamenteutilizada en los estudios de impacto ambiental (EIA) ygeneralmente orientado o restringido a las ciencias oestudios ambientales 74 . Sin embargo, en su acepción másamplia se define como la descripción de la situación actual,-al momento espacio-temporal de la elaboración deldiagnóstico- sin considerar en ese momento metodológico,la influencia de nuevas o potenciales intervencionesantrópicas. El resultado de esta tarea tiene como resultantela elaboración de una imagen cartográfica y de informaciónanexa a ésta, lo más fidedigna posible al estado y dinámicadel territorio en su estructura sectorial, considerando todassus dimensiones de análisis: la físico-ambiental y de riesgos,la social y cultural, la económica y productiva incluyendoaquí, las infraestructuras existentes. Este es finalmente, elproducto de la actividad de diagnóstico descriptivo.La delimitación de la zona objeto de ordenación territorialdel componente costero se define en base a criteriosflexibles y conforme a las condiciones específicas delborde costero de cada región. Esta es una actividadque dentro del proceso metodológico de zonificación,recibe mayor análisis para su definición sobretodo, parala identificación del área de influencia que se abarcará.Por constituirse una zona de interfaz entre el espaciomarítimo y terrestre, deberán fijarse sus límites terrestresy marítimos. En forma más específica, resulta de especialatención la definición del trazado de su límite oriente, la74. Elaborar un estudio o investigación de Línea Base Ambiental (baseline)tiene el propósito de realizar una suerte de "auditoría" del "estado delmedioambiente", antes de que entre en funcionamiento un proyecto oactividad antrópica. Ello porque el enfoque que sustenta todo el procedimientode EIA se basa en el concepto temporal-continuo, lo que se traduce entérminos de resultados en conocer y predecir el estado del medioambiente"antes", "durante", y "después" de una determinada actividad antrópica.56

Metodología para la Macrozonificación Costeraque debe ser concebida en función de una combinaciónde factores, con el fin de obtener una visión regional quepotencie el desarrollo de cada una de las comunas costeras,reconociendo en ellas cada una de sus particularidades 75 .Su límite occidental generalmente se asocia a las 12millas marinas, contadas a partir de la más alta marea, porser esta la zona definida como Mar Territorial y donde sedesarrollan las actividades vinculadas a la pesca artesanal,industrial y a la acuicultura 76 .La delimitación de la zona costera será el resultadode una evaluación de las distintas dimensiones delanálisis mencionadas anteriormente, y los elementosallí identificados y entre los que se pueden nombrar:(1) macroformas geográficas (acantilados, ensenadas,bahías, estuarios por ejemplo), (2) ecosistemas y recursosnaturales (cuencas hidrográficas por ejemplo), (3) centrospoblados próximos o aledaños, (3) infraestructuras(portuarias, industriales, viales, energéticas, por ejemplo),(4) usos o actividades establecidas por organismoscompetentes (áreas reservadas para el Estado o áreasprotegidas por ejemplo), entre otros.Sin embargo, para los propósitos de determinar elámbito de planificación es recomendable identificara priori, ciertos criterios regionales rectores y desdela perspectiva del ordenamiento territorial particular,orientar la selección y ponderación de elementos encada una de las dimensiones y de éstas entres si. Comose señaló anteriormente, esos criterios deberán permitirel conocimiento de las homogeneidades, las prioridadesy las características más sobresalientes que distinguen ala zona costera en cuestión, y la explicación de las fuerzasdistintivas que condicionan su formación.Así mismo, y tras el mismo propósito, se deberá reconocerpor una parte que desde el punto de vista administrativocompetencialy fiscalizador, la definición de espaciosdel borde costero. Así, por un lado, se debe reconocerel espacio de borde costero, como competencia delMinisterio de Defensa Nacional y que explicita la definicióny delimitación del mismo 77 . Por otro lado, se deberánreconocer las áreas urbanas y sus áreas de expansión,todas las cuales están comprendidas en los instrumentosde planificación territorial de competencia del Ministeriode Urbanismo y Construcciones y todos aquellos espaciosque, como se dijo, estén definidos en algún instrumentoregulador 78 . Estos límites político-administrativos tambiénpueden ser utilizados como límites de la zona costera.75. Gobierno Regional de Antofagasta, Febrero de 2010; MacroZonificación de Usos del Borde Costero Región de Antofagasta, cap. 2.76. El Mar Territorial (12 millas) y la Zona Económica Exclusiva (200millas) entre otras, son zonas marítimas establecidas en el marco de laConvención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM)también conocida como Convención del Mar. Es considerado uno delos tratados multilaterales más importantes de la historia, desde laaprobación de la Carta de las Naciones Unidas, siendo calificada como laConstitución de los Océanos. Fue aprobada en 1982 y entró en vigor en1994 después de ser ratificada por sus 60 miembros.77. D.S. 475 de 1994.78. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo yConstrucciones.57

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa tarea de definición georreferenciada de la zona costera,al igual que en toda la fase de diagnóstico y prospectiva, serecomienda desplegar un trabajo combinado de talleres,reuniones y consultas con los servicios e institucionespúblicas regionales. Estas tienen vistas a ajustar lapropuesta preeliminar de la zona costera, elaborada engabinete por los equipos de planificación regional y basadainicialmente, en el análisis de información recopilada. 79FIGURA Nº16:Delimitación de la Zona CosteraDeberán existir criterios para delimitar el ámbito deplanificación en función de funciones o problemasterritoriales. Se definirán de esta manera la denominadazona de influencia costera. Esta zona deberá ser delimitadapor el espacio terrestre y marítimo donde se deja sentir lainfluencia de actividades –funciones- o problemas que sedesarrollen en la zona costera. En algunos casos esto podrácoincidir con la delimitación de la zona costera (o zona deinfluencia directa) y en otros, podrá exceder esta limitación.La delimitación de la zona costera y de la zona de influencia,a modo de ejemplo, ésta última respondiendo al conceptode cuencas hidrográficas. La argumentación que acompañaesta delimitación señala que: “las áreas litorales y las cuencashidrográficas no pueden ser consideradas de maneraindependiente”. Ambas contienen ecosistemas naturalesde elevada importancia, pero éstos están sujetos a un usoantrópico intensivo. Estos sistemas soportan una variedad defunciones socioeconómicas: proporcionan espacio, producenrecursos y absorben productos de desecho.Fuente: Zonificación del Borde Costero Regional de Tarapacá, 2009; Etapade Diagnóstico, Capítulo de Caracterización Territorial.79. Se debe recordar que para el conjunto de Regiones costeras ya huboun trabajo de delimitación de la zona costera y su ámbito de influencia,todo lo cual está contenidos en los documentos de diagnóstico de lasmacrozonificaciones costero regionales que se hicieran en el marco delPrograma Nacional de Zonificación del Borde Costero entre los años2007-2010. El Programa fue desarrollado por un convenio tripartito entrela SUBDERE, la ex Subsecretaria de Marina, y los Gobiernos Regionales.Por lo tanto, este debe ser un punto de partida para su evaluación y casonecesario, corrección o ajuste.58

Metodología para la Macrozonificación CosteraFIGURA Nº17:Delimitación Zona Costera y Zona de Influencia Costera.Los indicadores 80 permiten medir cuantitativamentey cualitativamente las variables de interés. Son unamedida de un aspecto del criterio. Los indicadores revelancondiciones y tendencias que pueden ser de utilidaden la planeación del desarrollo del territorio; de ahí sugran importancia en el marco de acuerdos regionalesy mundiales, como los establecidos en el marco delPrograma de Acción para el Desarrollo Sustentable,conocido como la Agenda 21. 81Fuente: Gobierno Regional de Arica-Parinacota 2009; Informe TécnicoPreliminar Zonificación del Borde Costero Regional, Región de Arica yParinacota, Etapa de DiagnósticoComo se ha señalado anteriormente, el objetivo delordenamiento territorial va dirigido al uso sustentablede los recursos, considerando las distintas dimensionesdel análisis territorial a saber: (1) la físico-ambiental y deriesgos, (2) la social-cultural, (3) la económica productiva,y (4) la normativa institucional. El ordenamiento territorialtiene como propósito final el mejoramiento de lacalidad de vida; en este sentido, comparte los aspectosconceptuales y metodológicos del desarrollo sustentable.Si bien existe una cantidad considerable de indicadoresy que eventualmente pueden ser aplicados a diversasescalas, para efectos del ordenamiento territorial interesaque éstos tengan algunas características que: (1) puedanser representados cartográficamente; (2) se basen enmetodologías sencillas; (3) para su obtención, existanfuentes de datos accesibles y confiables; (4) actualizadasperiódicamente con fines de monitoreo; (5) permitenestablecer tendencias; (6) pueden ser agregados con finesde caracterización regional. La elaboración de indicadorestiene como propósito aproximarse finalmente y lo másprecisamente posible, a una percepción común del modelode ocupación actual de la zona costera territorial y de susactuales procesos territoriales.Uno de los temas principales de la sustentabilidad es ladefinición de criterios e indicadores que permitan lacaracterización del estado de los recursos, la población yla economía y, por ende, del territorio costero, donde eneste caso éstos tienen su expresión última. Esos criteriospodrán ser los mismos utilizados en la definición del áreade estudio y ampliados y profundizados para efectos de lacaracterización territorial.80. Existen diversas instituciones, grupos de investigación públicosy privados, y académicos de manera individual, que han propuestocriterios e indicadores enfocados a la caracterización de los recursos e,implícitamente, del territorio, sea en escalas mundial, regional, nacionaly local. Algunos de los aportes más relevantes a nivel internacionalpueden consultarse en ONU (2000); OECD (2001) entre otros. Másespecíficamente y para zonas costeras, se debe revisar UNESCO, 2006.81. Palacio-Prieto J. L., y otros; 2004.59

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa construcción del diagnóstico descriptivo o líneabase, suele tener un carácter cuantitativo-descriptivopudiendo combinar diferentes tipos y fuentes deinformación tal como se señaló anteriormente.Así mismo, se deberán revisar y habrán de habersido estipuladas en el Plan de Trabajo, las formas,cantidad, confiabilidad de la información a recopilar,así como también la modalidad y responsabilidad desu recopilación. Es importante recordar la utilidadque puede ser para estos propósitos la generación deinstancias de consulta con las demás institucionessectoriales de la región y, para ello, la adecuadaidentificación preliminar de actores realizada.La línea base o diagnostico descriptivo se elabora demanera sectorial según las distintas dimensiones deanálisis. Ello implica que esta primera aproximaciónal conocimiento de la realidad costero regional seránecesariamente apoyándose en la estructura sectorial,entretanto, deberá resguardarse en ese proceso lacaracterización de sus respectivos aspectos territoriales ysus interrelaciones horizontales dentro de los limites de lazona costera.La contribución específica que hace la modalidad decaracterización en base a indicadores es que a través deellos se expresan diversas medidas objetivas y comparablesdel desarrollo territorial al interior de la zona costera, yentre dicha zona y otras delimitaciones territoriales quela contenga, por ejemplo la zona costera en el contextode su respectiva comuna costera. Será especialmente útilen tanto provea información comparable o descriptora delestado de un fenómeno dado. Tiene las ventajas adicionalesde reducir el número de mediciones y parámetros quenormalmente se requieren para describir una situacióndada, y simplificar el proceso de comunicación con losactores que participan en el proceso de planificación.Una posibilidad eficaz de aplicación de esta modalidadde caracterización territorial la podemos visualizar enel siguiente ejemplo a partir de la experiencia de macrozonificación costera Región de Valparaíso. En base a esaexperiencia y tomando como objetos de caracterizaciónlas fracciones comunales de zona costera de Valparaíso enel contexto de su respectiva comuna costera se muestrauna matriz tipo de caracterización territorial considerandoindicadores genéricos frecuentemente empleados solopara fines de ilustrar el ejemplo:60

Metodología para la Macrozonificación CosteraFIGURA Nº18:Zona Costera Regional, Objetos e Indicadores Genéricos de Caracterización Territorial.ZONA COSTERA(ZC)SUPERFICIE Y POBLACIÓNSuperficie costeraLínea de costaTipología de costaPoblación costeraPoblación costera originariaPoblación activa costeraÍndice envejecimientoPoblación urbana costeraDinámica demográfica costeraPoblación rural comunalDensidad de poblaciónFuente: Elaboración Propia.ZC La LiguaZC PapudoZC ZapallarZC PuchuncavíZC QuinteroZC ConcónZC Viña del MarZC ValparaísoZC CasabalnacaZC AlgarroboZC El QuiscoZC El TaboZC CartagenaZC San AntonioZC Santo DomingoEl despliegue cartográfico de cada indicador irá diferenciandola zona costera regional y generando simultáneamenteuna colección de capas temáticas de información que seconstituyen desde ya en insumos fundamentales parafacilitar el análisis territorial orientado al conocimientointegral de la actual estructura y funcionalidad de la zonacostera regional, así como sus respectivas tendenciasterritoriales. Adicionalmente, esta primera diferenciaciónde la zona costera regional -según estos indicadoresgenéricos- debería ir mostrando incipientes regularidadeso patrones territoriales que aportan al conocimientogeográfico de la zona costera en su conjunto.61

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALFIGURA Nº21:Esquema para Elaboración de la Línea Base.DIMENSIONES CONSIDERADAS EN LA ELABORACIÓN DE LA LÍNEA BASE O PREDIAGNÓSTICODIMENSIÓNFÍSICO-AMBIENTALDIMENSIÓNSOCIALDIMENSIÓNECONÓMICO-PRODUCTIVADIMENSIÓNINSTITUCIONALVariables, índices e indicadores ponderadosFuente: Adaptado del proceso de zonificación costera regional, Región de Valparaíso 2009. Etapa de Diagnóstico, Capítulo deCaracterización Territorial. Las imágenes insertadas representan la distribución geográfica de 8 variables correspondientesa alguna de las dimensiones, entre ellas, clima y geomorfología, vegetación y fauna, capacidad de uso del suelo, áreasprotegidas y prioritarias ambientalmente.66

Metodología para la Macrozonificación CosteraLos procesos participativos también pueden dar lugar ala elaboración de mapas temáticos, mediante procesositerativos de localización geográfica manual de informaciónpreviamente seleccionada. Esto es, representandocartográficamente las variables e indicadores relativosde cada componente de la realidad costera regional.Siempre en el entendido que la cartografía temática de uncomponente o subsistema territorial y que está referidaa la síntesis de las variables –criterios- consideradas.A diferencia de los mapas temáticos elaborados desdela perspectiva más técnica y a través de indicadores decaracterización territorial, la caracterización de carácterparticipativo privilegiará la elaboración de cartastemáticas (bocetos) sobre la situación actual de un modomás artesanal (manual). A través de este se favorecerá laparticipación de los actores que no son necesariamenteexpertos en ordenamiento territorial, sin embargo, sonprofundos conocedores de la realidad costera regional.Operacionalmente sugerimos que al trabajar en tallerescon actores representativos de la zona costera regionalse oriente el trabajo de caracterización y conocimientode situación actual por preguntas del tipo: ¿qué se haceen la zona costera?, ¿para que sirven las diferentes franjaso segmentos de la zona costera?, ¿quién moviliza la zonacostera?, ¿con qué medios o recursos se desarrolla?Continuando con la caracterización territorial desde unaperspectiva más participativa se utiliza frecuentemente,a nivel de talleres de trabajo con actores no expertos, unrecurso metodológico especialmente útil en el análisisterritorial, cual se basa en la visualización (en lenguajecartográfico) y la reducción de las múltiples y complejasfacetas de la estructura y funcionalidad de la realidad.Para este propósito se recomienda simplificar el análisisa tres categorías denominadas convencionalmente yque en definitiva resumen las condiciones del desarrolloterritorial, cuales son: condicionantes (lo bueno quehay que mantener), problemas (lo malo que hay quemejorar) y potencialidades (las opciones que tenemospara alcanzar el futuro deseado) en sus respectivasconcreciones territoriales.En ese sentido, la valoración de las condicionantes,problemas y potencialidades que presenta el territorio,a partir del conocimiento y prioridad que los residentes,empresarios, usuarios, visitantes, entre otros actores dela zona costera otorgan a los distintos elementos de lasituación regional así como de los determinantes regionalesla mayor legitimidad al proceso de zonificación. Si ya se haavanzado sustancialmente en la caracterización territorialen base a indicadores se supone que ya se cuenta con unaagregación sectorial de la realidad costera la cual ha sidoconcensuada para facilitar todo este trabajo de elaboraciónde la línea base. En base a esa misma agregación sectorialse continuara trabajando complementariamente con losactores regionales. Vale decir, si ya se había convenidocaracterizar todo lo concerniente a los rasgos físicogeográficos,estado del medio ambiente, los peligros,vulnerabilidades y riesgos asociados y originados encausas naturales, dentro de la dimensión físico-ambientaly riegos naturales, entonces será conveniente continuartrabajando con esta dimensión y organizar grupos detrabajo que mas información y conocimientos tengan queaportar dentro de esta dimensión.A modo ejemplo se puede ilustrar el trabajo realizado decomplementación desde la perspectiva más participativacon actores regionales en la Región de O'Higgins durantela elaboración de su respectiva línea base en el proceso de67

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALformulación del instrumento macro zonificación costera porparte del Gobierno Regional de O'Higgins. En esa experienciaregional se avanzó en la etapa de diagnóstico descriptivoy en la definición de 4 dimensiones que orientaron todo eltrabajo de análisis territorial, tal como se presenta en lasimágenes que se presentan a continuación.FIGURA Nº22:Imágenes que Ilustran la Dinámica de los Talleres y Resultados del Proceso de Caracterización Territorial AplicandoHerramientas del Enfoque Territorial Participativo.Fuente: GORE Región del Libertador Bernardo O'Higgins. Proceso de zonificación costera regional. Etapa de Ejecución 2008.Mediante talleres de capacitación basados en técnicas yherramientas de planificación participativas se entrenaa los profesionales de los servicios públicos regionalesy municipios costeros que forman mayoritariamentela Comisión Regional de Uso del Borde Costero, y quefueron designados por cada una de esas institucionespara integrar el equipo técnico intersectorial ampliadoencargado de elaborar la propuesta pública de macrozonificación costera. Se trabaja inicialmente en base alos mapas temáticos de caracterización territorial, secompetitividad territorial enfocados a la zonificación,produciendo nuevo conocimiento colectivo que aporta ala comprensión de los procesos territoriales que explicanel actual ordenamiento del territorio costero.68

Metodología para la Macrozonificación CosteraOBJETIVODIAGNÓSTICO ANALÍTICOEl diagnóstico analítico persigue obtener una síntesis de lasituación actual, como base para concertar la orientacióndel desarrollo de la zona costera hacia el futuro.Implica un ejercicio de superposición y evaluación de lasdiferentes variables e información secundaria disponible,sistematizada en la caracterización previa hasta laconstrucción de una zonificación con criterio integrador,en la cual los actores regionales reconozcan y compartanlos principales rasgos de la situación actual en ámbitosdiferenciados de la zona costera regional.Es necesario esclarecer que el término diagnóstico analítico seempleará para los efectos de este documento para diferenciarexplícitamente, dentro de la fase de diagnóstico y prospectiva,los dos momentos orientados a diagnosticar la situación,estructura y funcionalidad actual de la zona costera.El primer momento dentro de la fase de diagnósticoy prospectiva se denomina Diagnóstico Descriptivo,Línea Base o Pre diagnóstico, cuyo alcance y productosfundamentales se dirigen a facilitar -con base a lacaracterización territorial- la comprensión de la dinámica,estructura de ocupación y nivel de desarrollo de la zonacostera regional. Ese primer momento produce un granvolumen de coberturas temáticas aisladas soportadaspreferentemente en indicadores, índices y variables,dentro de las cuales tienen una especial importancia lascoberturas temáticas que representan cartográficamentelos intereses, las competencias, las actuaciones eidentidades en la zona costera.El segundo momento aborda la definición del diagnósticoterritorial expresado como la síntesis de la imagen actualy evaluación del modelo de ocupación del territoriocostero regional en términos de sus aspectos críticos ygeorreferenciados como combinaciones en el territoriode limitantes, conflictos, potencialidades y tendenciasterritoriales hacia el futuro. El diagnóstico analítico sedebe valorar como la transformación de los datos einformes sectoriales o agrupaciones de estos, generadosdesde la caracterización en información relevante para laevaluación del estado actual del sistema territorial.La caracterización inicial está basada en la estructurasectorial y, en ese sentido resulta tan importante laevaluación de determinantes, problemas, tendencias ypotencialidades de desarrollo en cada sector, objetivode la fase anterior, como la comprensión de la situaciónque presenta la zona costera como unidad territorialsingular: las condicionantes del medio físico, lasrestricciones del medio natural, los niveles de desarrolloalcanzados y diferenciados en cada parte del territorio,los desequilibrios presentes, las vocaciones territoriales,la estructura funcional actual, así como los procesosterritoriales presentes y sus tendencias de cambio.Se debe considerar que uno de los propósitos específicosdel ordenamiento territorial del componente zona costeraen el contexto de la elaboración del instrumento PROT es laarmonización de los aspectos territoriales de las múltiplesintervenciones y políticas sectoriales los productosrelevantes que se esperan de este momento son:a. Zona costera regional diferenciada en áreas ozonas homogéneas, según el comportamiento delas dimensiones y variables consideradas69

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALb. Identificación y análisis de usos actuales,restricciones e intereses potencialesc. Análisis de las principales tendencias pordimensión y zona homogéneaEl diagnóstico analítico deberá asimismo (adelantar a)contribuir a la identificación territorial de los actualesconflictos por el uso del territorio, por lo menos a nivel delas percepciones de los diferentes representantes de losintereses presentes en el proceso. Los conflictos actualespueden ser resultado de funciones territoriales aledañas oconcurrentes en un mismo espacio, funciones territorialesque se desarrollan en áreas de restricción, o bien por serfunciones territoriales incompatibles con instrumentos deplanificación territorial vigentes en el borde costero.No habrá que confundir catastro de usos del territorio condiagnóstico territorial. Con mucha frecuencia se confundenestos dos productos por lo estrechamente interrelacionadoque están, sin embargo hay que tener claridad que en el marcode la metodología de la zonificación de borde costero, lo quese catastra (selectivamente), es prioritariamente informaciónsecundaria en base de la cual se hace el diagnóstico territorialque de cuenta del uso actual y futuro de la zona costera.En relación al diagnóstico se debe hacer especial énfasisen que el resultado esperado es un diagnostico analíticodel uso del territorio, no es un diagnostico sectorial y surelación con el territorio. Esta especificación es clavepara que los planificadores regionales no se limiten arealizar análisis por variable dentro de cada dimensión osector. Esta aclaración puede parecer trivial, pero es muyfrecuente que en los trabajos de ordenamiento territorialse entregan voluminosos textos analíticos, muy valiosos yrigurosos por cierto, pero que no diagnostican la situaciónde partida del uso del territorio, independiente de la escalade trabajo y el ámbito geográfico que se trate.El diagnóstico analítico se distinguirá del pre diagnóstico olínea base porque esencialmente avanza en problematizarla realidad 84 que se pretende gestionar planificadamente enun futuro próximo. El diagnóstico debe ser por sobre todouna síntesis acotada de una caracterización necesaria ysuficiente de información estadística georreferenciada quemuestre el “estado de situación” en el área de zonificaciónpredefinida (ámbito de aplicación de la zonificación).Un recurso metodológico útil durante la elaboración deldiagnóstico analítico es la preparación de una matriz o fichade diagnóstico que resuma los resultados obtenidos en unformato similar al que se anexa a continuación, en el cuadroque se inserta seguidamente. Este ejercicio contribuye y dealguna manera “obliga” a relevar el enfoque territorial deldiagnóstico, sin perjuicio que se acompañe de documentoscomplementarios de análisis por variables y unidadesterritoriales delimitadas en la zona costera. En el ejemplose ha usado arbitrariamente la competitividad como uno delos temas claves dentro de la dimensión económica.84. Problematizar la realidad, objeto de planificación, en este casola zona costera, consiste en “convertir” a dicho objeto en un tema deinterés público que justifique su realización, objetivos y aproximaciónmetodológica. Si bien en la mayoría de los casos se busca dar solución a unproblema (como deficiencia, falencias, limitaciones), no necesariamentese reduce a la connotación negativa que sugiere la palabra “problema”,con mayor frecuencia el aprovechamiento de potenciales, situacionessinérgicas y oportunidades hacen parte de la problematización.Al problematizar la realidad costera lo que estamos haciendo esdecodificando su complejidad haciéndole preguntas inteligentes a lamisma a fin de distinguir y clasificar las distintas dimensiones y variablesque la componen, para comprender su estructura, relaciones reciprocas,funcionalidad y tendencias de sus procesos territoriales.70

Metodología para la Macrozonificación CosteraRECUADRO Nº8:Análisis del Criterio/Dimensión Económica de Competitividad.DIMENSIÓN ECONÓMICATEMA: COMPETITIVIDADSe define el concepto y alcance de la competitividad económica, los factores y variables que se analizarán, resumiendo para cadavariable la fuente secundaria utilizada, su cálculo (o estimación) e interpretación.VARIABLE APRESENTACIÓNIMPLICANCIA TERRITORIALACTUALPOSIBLES TENDENCIAS(RELACIONES RELEVANTES)VARIABLE BPRESENTACIÓNIMPLICANCIA TERRITORIALACTUALPOSIBLES TENDENCIAS(RELACIONES RELEVANTES)VARIABLE CPRESENTACIÓNIMPLICANCIA TERRITORIALACTUALPOSIBLES TENDENCIAS(RELACIONES RELEVANTES)Fuente. Elaboración PropiaFACTOR ECONOMÍASe define la variable o factor, como se calcula, como se interpreta y la fuente utilizada.Se explicita la relación de esta variable a un proceso o patrón territorial, si es una potencialidad olimitante para el desarrollo regional, su coherencia con los lineamientos de la estrategia regionalde desarrollo e instrumentos de planificación territorial. Conflictos presentes entre los diversosintereses sectoriales por el uso del territorio.Anexos: cartografía de las áreas, corredores o cluster regionales clasificados por especializaciónproductiva y dinamismo.Con énfasis en las diferentes direcciones geográficas o en los diferentes procesos territoriales quese desarrollan en el litoral o en su relación con nuevas grandes inversiones en el borde costero,tales como puertos, industrias transformadoras, plataformas de extracción, parques eólicos, entreotras intervenciones de alcance regional o supra regional.El análisis de las posibles tendencias también incluye un tratamiento que recoja la evolución ymultitemporalidad de los procesos que ocurren en el territorio.FACTOR EMPRESA Y GESTIÓNFACTOR PERSONAS71

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALSe plantea que uno de los productos más representativosde la etapa del diagnóstico analítico, es revelar el patrónde diferenciación del territorio costero regional, lo cualse materializa en una cartografía temática de unidadesterritoriales homogéneas o unidades de síntesis deldiagnostico, basados en la integración de las variables quemejor explican (o mejor se aproximan a comprender) elmodelo de ocupación actual de la zona costera objeto de lazonificación. A modo de ejemplo ilustrativo, se muestra en lafigura siguiente la diferenciación de la zona costera regionalresultante de integrar las variables utilizadas para la definiciónde unidades ambientalmente homogéneas. De izquierdaa derecha en este esquema se integraron las siguientesvariables: masas de agua oceánica, clima, vegetación terrestre,extensión de las planicies costeras, cuencas costeras y zonasaturada por contaminación atmosférica.FIGURA Nº23:Unidades Territoriales Homogéneas de Dimensión Ambiental.SISTEMASUBTROPICALZONA DE TRANSICIÓNOCÉANO PACÍFICOSISTEMASUBANTÁRTICOPapudoTemplado cálido con lluvias invernales y nubosidadSemiárido con nubladosabundantesEsteroCartagenaMatorralsecanocosteroMatorralesteparioarborescenteVALLE RIOS PETORCA Y LIGUAMatorralesteparioarborescenteBosqueesclerófilocosteroVALLE RÍO ACONCAGUABosqueesclerófilocosteroEsteroCasablancaRío MaipoDesembocaduraLigua y PetorcaDesembocaduraEstero CatapilcoMicrocuencas NorteMicrocuencas del AconcaguaMicrocuencasCosterasRío AconcaguaRío MaipoMicrocuencas Costeras del Maipo y RapelZONA SATURADAPOR MATERIALPARTICULADO Y SO 2PTA. HUESOSPTA. CONCÓNPTA. PANULPTA. PITEDESEMBOCADURARÍO RAPELFuente: GORE Región de Valparaíso, División de Planificación y Desarrollo (2009). Informe Final Diagnostico Macrozonificación del Borde Costero.Esquema de variables utilizadas para la definición de unidades ambientalmente homogéneas.72

Metodología para la Macrozonificación CosteraEl diagnóstico analítico deberá identificar e interpretarlas condiciones, potencialidades, problemas y procesosterritoriales intrínsecos al área de zonificación costeraincorporando como insumo básico la informaciónsistematizada sobre las demandas e intereses expresadospor los actores que cooperan en el proceso.FIGURA Nº24:Procedimiento del Diagnóstico Analítico.Diagnóstico Descriptivo(previo )Momento 1(síntesis parcial)Momento 2(síntesis total)Cartografía TemáticaParticipativaCarta Síntesis-Dimensión AmbientalInformaciónSecundaria de ApoyoCarta Síntesis-Dimensión EconómicaSíntesis del Diagnostico- Estructura Funcional- Zonas Homogéneas- Fichas Descriptivas por ZonaCartas Temáticas TécnicasCarta Síntesis-Dimensión SocialCOBERTURASCarta Síntesis-Dimensión InstitucionalFuente: Elaboración Propia73

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa orientación metodológica general para operacionalizarla integración de toda información sistematizada en funciónde definir zonas homogéneas supone que el diagnósticoanalítico lo que hace finalmente es transitar de laidentificación y georreferenciación de objetos o fenómenosgeográficamente aislados, hacia la diferenciación delterritorio según las condiciones específicas, problemas,conflictos y potencialidades, presentes en diferentespartes de la zona costera. Consecuentemente, se sugiereque su ejecución se realice en dos momentos sucesivos:la elaboración de síntesis de cada una de las dimensionesconsideradas, a saber: físico ambiental, económica, social,e institucional, revelando la estructura funcional/relacional,así como también una síntesis de aquellas determinantesnacionales que pudieran estar gravitando en la estructuraterritorio. Dichas síntesis parciales por dimensión tienenvalor explicativo per se y adicionalmente deberán integrarseen una síntesis total derivando de esta integración unproducto de zonificación denominadas convencionalmenteunidades de síntesis de diagnostico.Todo este trabajo que se inicia, desde el diagnosticodescriptivo, con el reconocimiento sectorial de larealidad para describir sus atributos, pasando luego aagregarla en dimensiones (agrupaciones de sectores) parafinalmente integrarla territorialmente no es otra cosa queel procedimiento metodológico genérico que se utilizapara articular los múltiples y diversos temas propios dela realidad para definir las condicionantes, problemasconflictos,potencialidades territoriales. Dicha articulaciónse facilita enormemente mediante la definición deunidades operacionales de análisis –unidades síntesisdel diagnostico- las cuales convencionalmente podemosdenominar zonas homogéneas.Lo siguiente consiste en delimitar unidades síntesis dediagnóstico, a partir de la integración de toda la informacióngeorreferenciada. La diversidad de aspectos que se abordanen el diagnóstico territorial hace difícil su articulación, por lotanto, metodológicamente resulta indispensable identificaralgunos componentes como delimitadores de las unidadessíntesis (homogéneas) y otros, como caracterizadores delas mismas. No menos importante será el paso siguientede caracterización de las unidades síntesis de diagnósticocon la finalidad de precisar las potencialidades, vocaciones,limitaciones y conflictos de uso para cada una de ellas, asícomo identificar problemáticas concretas en cada una delas zonas homogéneas resultantes.¿Cómo se delimitan las unidades síntesis de diagnóstico?.Tal como se mencionó anteriormente, las unidadessíntesis de diagnóstico se definen en términos de lahomogeneidad relativa que el territorio presenta respectoa potencialidades y restricciones de utilización y enfunción de las características y magnitudes que revistanlos conflictos de uso y problemas propios de los procesosterritoriales que transcurren en la zona costera.El propósito de definir un conjunto de unidades o zonashomogéneas es que ellas permitan diseñar alternativas uopciones de utilización del territorio costero en la fasesde prospectiva y propositiva. Por lo tanto son unidadesoperacionales que articulan coherentemente una grancantidad de información temática, que por separado notendría la misma relevancia que en su análisis integrado. Enotras palabras, las unidades de síntesis se constituyen en laintegración operativa de las estructuras, funcionalidades yprocesos territoriales en términos comprensibles para lamayoría de los actores que interactúan en la elaboracióndel diagnostico.74

Metodología para la Macrozonificación CosteraLa utilidad específica, así como los criterios empleados en ladefinición de unidades síntesis de diagnóstico dependerándel tipo particular de territorio objeto a ordenar y la escalafinal de la propuesta. Es por esta razón que como orientaciónmetodológica para la delimitación de dichas unidades, en elcontexto de la zonificación del componente costero, se sugieredelimitar zonas homogéneas entendidas como unidades depaisaje (costero), dado que el concepto de unidad de paisajees una referencia espacial que ofrece comprensiblementeuna visión sintética muy aproximada de la realidad territorial.Es necesario aclarar que se entenderá como unidades depaisajes atendiendo a la homogeneidad o similitud de lasparticulares combinaciones de sus características biofísicas,socioeconómicas y culturales, que en definitiva faciliten laidentificación de conflictos y potencialidades territoriales.Una vez identificadas y delimitadas las zonas homogéneas(unidades síntesis de diagnóstico) será necesariocaracterizarlas para lo cual se recomienda prepararformatos de ficha tipo que a lo menos resuman lossiguientes aspectos relevantes propios del ordenamientoterritorial: potencialidades y vocaciones, problemas ycondicionantes, conflictos, actores e intereses, funcionesy usos predominantes, entre otros. A continuación sepresenta un ejemplo ilustrativo de cómo preparar las fichasde caracterización de las zonas homogéneas a partir delelaborado en la experiencia de macro zonificación costeraen la Región de Valparaíso.FIGURA Nº25:Fichas de Caracterización de Zonas Homogéneas.Fuente: GORE Región de Valparaíso, División de Planificación y Desarrollo (2009). Informe Final Diagnostico Macrozonificación del Borde Costero. Fichassíntesis de las unidades homogéneas resultantes del proceso de Diagnostico Territorial.75

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALUna utilidad adicional que tendrán estas fichas decaracterización es que facilitaran la etapa siguiente deprospectiva territorial en el sentido de que las propiaszonas homogéneas ya identificadas servirán de marcoreferencial del modelo actual de ocupación de la zonacostera, al tiempo que constituyen en si mismo la primeraaproximación a los escenarios tendenciales de los diversosespacios costeros que la componen.Para la elaboración del informe final del diagnóstico,y especialmente en la preparación de su borradorse recomienda tener muy presente los rasgos quecaracterizan el enfoque de la planificación rápida yparticipativa en el territorio 85 , en el sentido de privilegiarla simpleza por sobre la complejidad científica, la rapidezversus lo tardío de la planificación exhaustiva tradicional,y la participación temprana y diversa, con el propósitoexplícito de construir y difundir conocimiento colectivoentre los actores participes. Considerando lo anterior, elinforme de toda la etapa diagnóstico debe estar redactadoclaramente, con imágenes, esquemas y todo materialcartográfico que refuerce las ideas principales, y sobretodo con el propósito de llegar a todos y cada uno de losactores que participa en el proceso. El informe Diagnósticodebe contener como mínimo:85. Para profundizar en este enfoque se sugiere revisar los trabajos deinvestigación sobre los “Enfoques del Desarrollo Rápido y Participativo”propuestos por Robert Chambers (1991 & 2004) y Manfred Poppe 1999).Salas, E. en 2008 hace una valiosa síntesis de los principios y alcancesprácticos de estos enfoques en su presentación realizada dentromodulo Técnicas de Análisis Regional en el contexto del programa deperfeccionamiento a los Gobiernos Regionales en materia de planificacióny ordenamiento territorial regional organizado por MIDEPLAN-SUBDEREen Iquique, Región de Tarapacá.a. Introducción y antecedentes.b. Alcance y ámbito de aplicación.c. Metodología seguida (enfoque del diagnóstico).d. Aspectos descriptivos (lo nuevo que se encontró).e. Aspectos interpretativos (el análisis propiamente).f. Resultados globales y desagregados por unidadterritorial.El informe diagnóstico de la zona costera debe sistematizarla suficiente información que permita comprender ycompartir una percepción común acerca del modelo deocupación actual del territorio costero a zonificar, loque implica decodificar los procesos territoriales propios,el patrón o modo de desarrollo territorial predominante,sus tendencias e inflexiones, las funciones territorialespresentes a través de sus usos y actividades concretas,las restricciones y riesgos a los usos del territorio, de losactores y sus principales intereses.La identificación y análisis de las tendencias o posiblestendencias territoriales será un importante aporte quese incorpora a los resultados del diagnóstico analítico yque adicionalmente serán retomadas en el trabajo deprospectiva territorial 86 que prosigue. Las tendenciasterritoriales deberán ser conceptualizadas como lasposibles direcciones geográficas o procesos territorialesque se desencadenan como resultado del conjunto deintervenciones sectoriales que se verifican en el ámbitode la zona costera, en cuestión.86. En algunos trabajos de ordenamiento territorial es posible encontrarque en la fase o etapa de elaboración del Diagnostico se diferencie unmomento reflexión prospectivo denominado Diagnostico Prospectivodonde se analizan las principales intervenciones (proyectos de inversión),tendencias y escenarios territoriales.76

Metodología para la Macrozonificación CosteraEn el contexto del ordenamiento territorial aplicadoal componente zona costera (u otro componente) lasprincipales tendencias a considerar como parte deldiagnóstico analítico son: tendencias de crecimiento de lapoblación, tendencias de crecimiento y dinamismo de lossectores económicos, así como las determinantes regionalesy nacionales que están influyendo en la estructura territorialy funcional de la zona costera. Lo que interesa relevar entodo caso es las implicancias territoriales que tienen lastendencias identificadas y las llamadas rupturas, entendidasestas ultimas, como acontecimientos o decisiones queimpliquen cambios radicales en las tendencias identificadas.También será posible distinguir entre tendencias territorialesconsolidadas y tendencias emergentes.En la realidad costera chilena es bien ilustrativo elcaso de evolución en el pasado reciente de la industriaacuícola y sus implicancias territoriales, expresadascomo tendencias territoriales. A los efectos de mostrarcomo identificar e incluir en el diagnóstico analítico lastendencias territoriales propias del componente zonacostera. Resumidamente se mostrará un ejemplo.La actividad acuícola en una determinada región conformaparte del sector pesquero regional. Dicha actividad osubsector económico ha registrado un crecimiento atasas que superan varias veces el crecimiento del PIBnacional durante los últimos 20 años, en términos deproducción física, generación de empleos, exportación deproductos, importación de ovas, participación en el PIBregional, numero de empresas, entre otros indicadores deactividad sectorial.¿Que implicancias territoriales tiene tal dinámica decrecimiento y expansión que ha experimentado esesubsector de actividad productiva?77

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALRECUADRO Nº9:Sector Pesca: Dinámica, Implicancias Territoriales y Posibles Tendencias.SECTOR /ACTIVIDADDINÁMICASECTORIALIMPLICANCIASTERRITORIALESPOSIBLESTENDENCIASSector PescaIndustriaAcuícola desalmonídeosFuente: Elaboración propiaLa actividad acuícola es elsubsector más dinámico dentrodel sector pesquero nacional, creciendoen la última década a unatasa promedio anual del 22%.Dicha actividad o subsectorha registrado un crecimiento atasas que superan varias vecesel crecimiento del PIB nacionaldurante los últimos 20 años, entérminos de producción física, generaciónde empleo, exportación,importación de insumos y ovas,participación en el PIB regional,numero de empresas, entre otrosindicadores de actividad sectorial.Solo para tener una idea del extraordinariocrecimiento de estesubsector productivo baste señalarque en el período 1987-1996la producción chilena de salmóndel Atlántico aumentó 1.886 vecesmientras la producción mundiallo hizo 8,2 veces.El Ministerio de Defensa Nacional decreto desde 1993zonas vinculantes a lo largo de la costa nacional, convencionalmentedenominadas Áreas Apropiadas para elejercicio de la Acuicultura (AAA).Dichas áreas han sido cuestionadas por los intereses dela pesca artesanal y otros actores sociales acerca de la“aptitud” de dichas áreas.La instalación de balsas-jaulas, centros de cultivos flotantese infraestructura de apoyo en tierra ha modificadosustancialmente el paisaje costero histórico, y enotros casos es percibido como una contaminación paisajísticaen áreas de alto valor turístico por su naturalidady singularidad.La actividad acuícola compite directamente con lapesca artesanal en la medida que reduce superficies depesca tradicional, y disminuye la biomasa de recursospesqueros.La actividad acuícola es altamente contaminante alambiente marino y lacustre por las descargas de desechossin tratamiento, de alimentos no consumidos y noasimilados acelerando la eutrofización de la columna yfondos marinos.La acuicultura genera una permanente disfuncionalidadcon los intereses de la navegación marítima local y decabotaje por la densidad de elementos flotantes que seinterceptan en las líneas de navegación regular.De continuar el acelerado ritmode crecimiento de la actividadacuícola, particularmente la producciónde salmónidos asociadoa un modelo expansivo que nointernaliza los costos ambientalesimplicará en el mediano plazo, elestancamiento y posterior reducciónde la actividad acuícola conefectosNo menos importante será elcreciente nivel de conflictividadde intereses entre la industriadel salmón, la pesca artesanal, elmedio ambiente, el turismo y elcabotaje.Los impactos negativos más relevantesen la zona costera son laalteración de la calidad de cuerposde agua, contaminación de lasaguas litorales, alteración en ecosistemas,en sus hábitats y estructurade sus comunidades, perdidadel patrimonio natural y cultural.78

Metodología para la Macrozonificación CosteraOBJETIVOANÁLISIS PROSPECTIVOLa formulación de la imagen objetivo en el contextodel ordenamiento territorial costero es la formulacióndel modelo futuro de ocupación deseado y concertadoque se busca alcanzar mediante la intervención ymodificación de la realidad.El producto de esta fase es la creación de una serie deescenarios que se expresan en un conjunto de modelosterritoriales futuros. En base a esos modelos se avanza enel análisis y concertación de las alternativas viables que endefinitiva conllevan al modelo territorial a adoptar.Se estima que la prospectiva es la etapa más compleja detodo el proceso de ordenamiento territorial. Es un momentodel proceso donde se requiere gran capacidad creativa yespecialmente un profundo conocimiento técnico de losresultados del diagnostico territorial. Metodológica yconceptualmente es necesario apoyarse en la expertis deprofesionales en la disciplina prospectiva.El propósito de realizar análisis prospectivo o simplementeprognosis en el proceso de elaboración de la zonificacióncostera, es la construcción o validación de una visióncomún del territorio a largo plazo. Dicho análisis se traduceen conducir un proceso de reflexión colectiva, que permitareconocer las principales tendencias, construir posiblesescenarios y evaluar comparativamente el modelo actualde ocupación del territorio costero con la imagen objetivodeseable de ese mismo ámbito geográfico.La imagen objetivo deseable de la zona costera, no es otracosa que el modelo deseado de ocupación que surge comorespuesta correctora a tendencias indeseadas del modeloactual de ocupación costera, tales como el deterioroambiental o la practica de sistemas productivos deexplotación irracional que no promueven la multiplicidad deusos, ni el aprovechamiento pleno de sus potencialidades.Durante la elaboración del componente zona costeraserá posible contrastar y validar la visión del desarrollodesde la perspectiva territorial explicitada en la EstrategiaRegional de Desarrollo (ERD), y/o bien construir la imagenobjetivo más específica y acotada a las particularidadesde la zona costera como parte del proceso de zonificación.Las experiencias piloto de zonificaciones costerascomunales realizadas en el pasado reciente en la Regiónde Biobío se refieren a este aspecto enfatizando que “elproceso de Zonificación del Borde Costero es un mecanismode implementación de las orientaciones de desarrollocomunal y regional, establecidas en instrumentos talescomo la ERD y los respectivos PLADECO, en los cuales secontiene una visión de desarrollo acordada. La visión, oImagen Objetivo, deberá ser, entonces, el punto de partidadel proceso de planificación al cual debe sumarse laorientación política que debe dar el Alcalde y el ConcejoMunicipal de cada comuna. Sólo es recomendable discutiracerca de las visiones de desarrollo comunal cuandoel PLADECO está obsoleto o en actualización, en cuyocaso se puede contribuir a ese proceso” 87 .Esta reflexiónes totalmente valida y vigente para incursionar en laprospectiva territorial complementaria al diagnostico enla elaboración del componente zona costera regional.87. Salzwedel, H., et al (2002), pág. 31.79

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALEn la literatura disponible sobre el tema frecuentementese mencionan y describen los principales métodos quese utilizan en prospectiva aplicados al ordenamientoterritorial. Entre los más conocidos se encuentran:Tormenta de Ideas, Análisis Estructural, Juego de Actores,Matrices de Impacto Cruzado, Diseño de Escenarios,Ábaco de Regnier, y entre los mas utilizados aparecen,los cuestionarios Delphi. Todos estos métodos, tienen susventajas y desventajas de acuerdo a las aplicaciones quese haga de ellos. Sin embargo, en relación al método deDiseño de Escenarios pareciera haber consenso en la granpotencialidad que tiene dicho método para estimular lareflexión estratégica, optimizar la reflexión interna frentea la incertidumbre y reorientar las decisiones en funcióndel contexto futuro.Un escenario (territorial) se define como un conjuntoformado por la descripción de una situación futura y laprogresión de una serie de acontecimientos que permitanpasar de la situación inicial a la situación futura, concriterios coherentes. A partir de este concepto principalse desarrolla el método de escenarios identificando lostemas claves, determinar los actores fundamentalesy describir las situaciones futuras. 88 Se reconocen dosgrandes familias de escenarios: los llamados escenariosexploratorios en los cuales se proyecta el futuro a partir desituaciones del pasado reciente, presentes y tendenciales,de ahí su denominación común de escenarios tendenciales,recorriendo del presente al futuro. La otra familia deescenarios son los de anticipación, los cuales son másimaginativos y se retrotraen del futuro al presente.88. GODET, Michel, 1989.En el análisis prospectivo, o prognosis, aplicado a lazonificación costera u otro instrumento de ordenamientoterritorial, frecuentemente se utiliza el método deconstrucción de escenarios territoriales, definidogenéricamente como la descripción de una situaciónfutura y la trayectoria de eventos que permite pasar dela situación origen (modelo actual de ocupación), a unafutura. Este método de prospectiva se basa esencialmenteen crear y recrear iterativamente diversos escenariosalternativos al mismo escenario o modelo de ocupaciónactual del territorio 89 .En líneas muy gruesas el método de escenarios(territoriales) se centra en un enunciado muy simple: eldiseño de diversos escenarios alternativos parte de unamisma situación inicial (modelo territorial actual), quebajo diferentes supuestos y condiciones propone un futuromejor relativo a lo que habríamos llegado, en ausenciade intervenir la tendencia de la situación inicial (modeloterritorial propuesto). Los escenarios pueden elaborarseen base a diversos temas o variables claves como, porejemplo, la evaluación del uso del territorio, el análisistendencial de procesos territoriales, la evolución futura delas variables críticas que inciden en el sistema territorial,entre otros.89. Para profundizar en las metodologías de análisis prospectivo verCuadernillo 4 Construcción de Escenarios de Desarrollo Regional. AnálisisProspectivo. MIDEPLAN Metodologías de Planificación Santiago, 2005.También se recomienda revisar presentación titulada “La reflexiónprospectiva y la planificación por escenarios: Prospectiva y Territorio”,incluida en el modulo 4 del Curso de Planificación e Instrumentosen el Territorio. Programa de Capacitación y Perfeccionamiento enOrdenamiento Territorial. SUBDERE-CEPAL. Santiago, 2008.80

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALal escenario deseado), al proyecto político regional queel conjunto de los actores acuerdan para conducir eldesarrollo y el bienestar de sus habitantes.El proceso incluye sistematizar y presentar públicamentelas múltiples visiones sectoriales de entidades públicasde nivel regional y nacional sobre el desarrollo futuro enla zona costera. Particularmente interesan las visiones delas Direcciones Regionales y/o Zonales de Infraestructura,Obras Portuarias, Pesca, Medio Ambiente, Vivienday Urbanismo, Bienes Nacionales, Turismo, TerritorioMarítimo y Marina Mercante, Capitanía de Puerto, Mineríay Geología, entre los sectores que desde la perspectivapublica tienen intervenciones relevantes. Estas visionesse constituyen en valiosos insumos para la elaboración dela imagen objetivo de la zona costera y su contribuciónespecifica radica en aglutinar una base común que facilitala definición de la imagen objetivo de la zona costeraen la medida que se explicitan los ejes estratégicos dedesarrollo de cada sector y dentro de ello el rol que juegacada territorio subregional.Como se trata de ejercicios de construcción colectiva seemplean mayoritariamente dinámicas de trabajo grupalesen los conocidos talleres participativos. Para producirelementos constitutivos (ideas) de la imagen objetivose sugiere, solo a modo de referencia la siguiente pauta,utilizando como recurso metodológico la construcción deun mapa mental, a partir de una lluvia de ideas en torno auna pregunta inicial de tipo abierta.82

Metodología para la Macrozonificación CosteraRECUADRO Nº 10RECURSOS METODOLÓGICOS¿Cuáles son los elementos más destacados con que contamos, las potencialidades y oportunidades que podemos aprovechar para construir unamejor zona costera en el futuro? o bien, podría ser formulada en términos de:¿Superados los problemas, dificultades, conflictos y aprovechamos inteligentemente los potenciales que tenemos y las oportunidades que seabren en nuestro litoral costero: cual debería ser nuestro sueño de zona costera para el largo plazo?a. Con la ayuda de un moderador se invita a los participantes a reflexionar respecto de la imagen de territorio costero ideal que cada cualtiene, hacia el mediano y largo plazo. Para facilitar la discusión y generar un ambiente de horizontalidad se puede organizar previamentela sala en forma de círculo de modo tal que favorezca adicionalmente la rápida familiarización entre los participantes.b. Se explica que este ejercicio grupal tiene por objetivo dar a conocer y discutir las eventuales diferentes visiones y versiones quecoexisten entre los actores participantes en relación al sueño deseado que inspire la conducción del crecimiento y desarrollo en la zonacostera, con énfasis en la perspectiva territorial.c. La idea es provocar la reacción, los planteamientos que expresen las percepciones de los actores que emerjan de los asistentes. Seinvitará a actores clave a emitir su opinión al respecto. En cualquier caso desde la moderación se indagará en el alcance más precisode las definiciones que salgan de los participantes. Se busca que a través de la oposición los asistentes precisen sus definiciones y seclarifiquen las alternativas en materia de imagen objetivo.d. Posteriormente desde la moderación se realizará una breve síntesis de lo dicho hasta el momento. A continuación se explicará tambiénde forma breve los pasos a seguir, la invitación y reafirmación del compromiso de continuar participando a los asistentes, y las fechasaproximadas de convocatoria a nuevas sesiones de trabajo, esta vez en grupos de menor cantidad de personas y sobre temáticas másespecíficas siempre afines a la formulación mas precisa de la visión.e. Otro recurso metodológico efectivo y motivador para aplicar en este tipo de dinámicas de grupo en talleres es explicitar y aclarar desdeel inicio las expectativas que tienen los participantes del proceso que recién inicia, por medio de preguntas abiertas que sirvan de guíarecurrente y que promueva la reacción y los planteamientos de los asistentes.f. Se recomienda ganar en productividad (generación de ideas) trabajando en grupos de trabajo aglutinados según las dimensionesterritoriales que se han venido trabajando desde el diagnostico. Operativamente se solicita a cada grupo que presente una versiónde sueño de la zona costera para el largo plazo desde una dimensión específica adelantando algunas líneas estratégicas o “caminos”atingentes para la materialización de la visión propuesta. Para complementar los aportes desde las distintas dimensiones se recomiendapersonalizar sus respectivos sueños con un slogan y una imagen grafica o iconografía.g. En plenaria del mismo taller los actores convocados presentan y discuten la visión propuesta desde cada dimensión territorial hastaavanzar en la construcción de consenso sobre la imagen objetivo de desarrollo para la zona costera regional.h. Esta visión o sueño deberá ser contrastada y retroalimentada con la visión estratégica derivada del instrumento estratégico regional–ERD- e incluso con los instrumentos estratégicos comunales costeros –PLADECO- con el propósito de asegurar una articulación yarmonía entre la visión de desarrollo en todos estos instrumentos.Fuente: Elaboración Propia83

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALPara sistematizar toda la información y acuerdos que segenera en estas dinámicas grupales se pueden diseñarmatrices síntesis de ideas del tipo:RECUADRO Nº11:Matriz Síntesis de Imagen Objetivo según Dimensiones.EL SUEÑO COSTEROEJES ESTRATÉGICOSSLOGAN PORDIMENSIÓNIMAGEN (ICONO)IDENTITARIODimensión físico ambiental y riesgos naturalesDimensión SocialDimensión EconómicaDimensión normativo institucionalDimensión relacionalOtros temas estratégicosFuente: Elaboración Propia2.6. Fase de Propuesta.La fase de propuesta incluye dos grupos de actividades:zonificación propuesta pública y zonificación propuestapúblico-privada. Los productos finales de estas fasesson: (1) la propuesta pública consensuada y los criteriospreliminares de compatibilidad y (2) la propuestapúblico-privada consensuada y los criterios definitivos decompatibilidad. (ver Fig. Nº27)La zonificación en cuanto espacialización en la zonacostera de los objetivos contenidos en la ERD incluye,en esta su fase metodológica final, las actividades demediación con los actores regionales, con el propósitode lograr los acuerdos que sustentarán la zonificaciónfinal del componente zona costera. Esta fase comienzacon el acuerdo entre los distinto/as actores del sectorpúblico que intervienen en la región, para luego pasara las etapas de acuerdos entre los distintos grupos deinterés no gubernamentales 90 . Esta fase culmina con unacuerdo general de zonificación con los diversos actorespúblicos y privados de cada territorio, sobre la forma decompatibilizar los distintos intereses particulares por losusos de los diversos territorios.90. Profundizar en la Guía para la Participación Ciudadana en laElaboración del Plan Regional de Ordenamiento Territorial; en Seriede Manuales de Participación Ciudadana Nº 10; División de Políticas yEstudios, SUBDERE; 2010 la cual orientará en las instancias y formas parallevar a cabo este proceso participativo.84

Metodología para la Macrozonificación CosteraFIGURA Nº27:Fase de Propuesta.ENTRADASANÁLISISINTERPRETACIÓNPROSPECCIÓNPROSPECTIVASALIDAFASE DEPROPUESTAESTRATEGIASZONIFICACIÓNPROPUESTAPÚBLICAZONIFICACIÓNPROPUESTAPÚBLICO-PRIVADAFuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008.ZONIFICACIÓN SECTOR PÚBLICOLa actividad incluye la participación a través de la cual ungrupo de actores públicos decide de manera consensuadala propuesta de zonificación del componente zona costera.Se trata de un espacio de participación que ha trascendidodesde el inicio lo meramente informativo, alcanzandocarácter de definitivo en lo que a propuesta pública se refiere.Metodológicamente en esta tarea se trata de levantarlos intereses sectoriales y aunar visiones al interior de losservicios públicos vinculados al proceso de ordenamientoterritorial de la zona. Se deberán convocar y realizar jornadasde trabajo con cada sector y con grupos de representantesde organismos públicos con competencia en el borde costero.Ello ayudará a generar consensos básicos entre los mismosy a profundizar el trabajo dirigido a generar una culturade coordinación en la administración pública, uno de losimpactos positivos más relevantes de este tipo de procesos.Se busca de esta manera, además, un mayor alineamientodel sector público frente a eventuales propuestas emanadasdel sector privado, comunidad y organizaciones sociales, 91siempre liderado por el Gobierno Regional.91. SERPLAC Región de Aysén. 2008.85

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa tercera instancia se refiere a la interacción entrelos mapas de intereses presentados por los diferentesservicios y su compilación en un mapa de conflictos de uso(Mapa Semáforo) que da lugar a la primera instancia denegociación del proceso, cuyo producto es la conciliaciónde los intereses del ámbito público, en una “PropuestaPreliminar de Zonificación”, estructurada en términosde “Usos Preferentes” y acompañada de los criterios decompatibilidad que definen las condiciones de ingreso delos otros usos tolerados en un mismo espacio.En el proceso de zonificación costera, no se debe perder devista los propósitos y desafíos del ordenamiento territorialcostero. A modo de ejemplo, es posible mencionar lanecesidad de evaluar los procesos de urbanización litoral,conducir los nuevos usos y las nuevas grandes inversionesen las zonas costeras, enfrentar los conflictos de usoacumulados, proteger las áreas sensibles, restaurar las áreasdegradadas ambiental y patrimonialmente, promover lainclusión social y reducir la pobreza costera, como también,atender a los nuevos requerimientos de la globalización enmateria de transporte marítimo, estándares de seguridad ycompetitividad de las zonas costeras 92 .La conciliación de múltiples intereses se puede realizara través de un procedimiento metodológico reconocidopor su contribución a la coordinación intersectorial enel territorio. Dicho procedimiento ha sido empleadoeficazmente en las experiencias de elaboración deinstrumentos de zonificación costera regional, el cualmostró también, y más específicamente, su eficacia para92. Para profundizar en los temas de ordenamiento territorial ygobernanza en zonas costeras un referente importante son los trabajossobre esta temática desarrollados por Erik Salas.compatibilizar los intereses sectoriales entre si, y éstoscon la ERD. Este procedimiento se denomina análisis decompatibilidad territorial. El análisis de compatibilidaden ordenamiento territorial abarca dos momentossecuenciales: un primer momento es la elaboracióncartográfica de los intereses 93 (convencionalmentellamados intereses sectoriales georreferenciados), y elsegundo es el análisis comparado en sí mismo.Dicha secuencia es precisamente la acción de territorializarlos objetivos de desarrollo sectorial públicos y no públicos,presentes y futuros, en el ámbito costero, analizando sucompatibilidad con el propósito principal de coordinarlos aspectos territoriales de las políticas y actuacionessectoriales, y su concordancia con los instrumentos deplanificación territorial vigentes. A partir de experienciasde zonificaciones, se muestra en la Figura Nº 23 acontinuación, un esquema general que ilustra, a modode referencia, el análisis de compatibilidad territorialdestacando los contenidos de los principales momentosde la secuencia y sus productos asociados.93. La cartografía de intereses sectoriales comienza a elaborarseconjuntamente con los sectores/actores en la etapa de Diagnostico ydebería estar terminada o muy avanzada antes de iniciar el análisis decompatibilidad territorial. Esta es la llamada cartografía temática de losusos actuales y futuros del borde costero, que incluyen áreas especialesy riesgos naturales.86

Metodología para la Macrozonificación CosteraFIGURA Nº28:Análisis de Compatibilidad Territorial.Plan Sectorial 1Plan Sectorial 2Plan Sectorial 3Plan Sectorial 4Plan Sectorial NCatastro de los intereses sectorialesregionales y comunales expresadosen funciones, usos y actividadesconcretas de las reparticionespúblicas y de los actores localesPUERTOEJEMPLO FICTICIO DE MATRIZ DE COMPATIBILIDAD(ESTIMACIÓN DEL POTENCIAL CONFLICTO)INDUSTRIATURISMOPLAYAÁREAPROTEGIDAAGRICULTURAPESCAPuerto bajo alto alto bajo bajoIndustria medio alto medio medioTurismoPlayaAreaprotegidaAgriculturabajo bajo mediomedioaltobajoAcuerdos e indicaciones para reducir, anticipary prevenir conflictos territorialesPromueve la coordinación y la cooperacióninterinstitucional orientada a compatibilizarcompetencias y acciones de relevancia territorial,aprovechando sinergias con el fin de prevenirconflictos territorialesCooperación intersectorial, con especial énfasisen el flujo de información al interior de lainstitucionalidad públicaAsesora en la definición de decisiones en el usodel territorio costero y en las prioridades de inversiónde decisión regionalArmonización de prioridades eintereses sectoriales en elterritorio mediante procesosparticipativos y flexibles denegociaciónFuente: Elaboración propia87

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALEl primer momento del análisis de compatibilidad territorialse concentra en generar un catastro cartográfico lo masamplio posible, de los intereses Sectoriales convergentesen zona costera. La cartografía de los intereses sectoriales,se vinculan a aspectos productivos, sociales, habitacionales,culturales y ambientales, y constituyen, esencialmente,la representación cartográfica de los intereses actualesy futuros, que tienen o tendrán un efecto especialmentesignificativo en el desarrollo territorial. De lo anteriorse deduce que la elaboración de cada una de las cartassectoriales, es el resultado de la formulación técnica,de responsabilidad exclusiva del sector en cuestión, enrelación al conjunto de objetivos de desarrollo territorialallí identificados. Durante este momento del proceso, eltrabajo de planificación no substituye el trabajo sectorial,y si asegurar que cada una de las cartas sea comparable alos efectos del análisis de compatibilidad territorial.Los intereses sectoriales -sean estos actuales o futuros- sonfundamentados por los sectores/actores en concordanciacon su misión institucional, sus objetivos estratégicos, losproductos/ servicios relevantes y la población beneficiaria.Dichos intereses siempre tienen áreas de intervenciónasociadas, y es allí donde en definitiva se verifican lasfunciones básicas del territorio, las que, en términosgenéricos se pueden clasificar en: hábitat o funciónresidencial; trabajo o función productiva; educación,recreación, abastecimiento o función reproductiva, entreotros. Sí, el eje de aproximación principal de la zonificacióncostera es la facilitación de la coexistencia de diversosintereses en el territorio, el análisis de compatibilidad esun recurso metodológico simple y rápido para estimar elpotencial de conflictos e incompatibilidades resultantes.Los resultados derivados del procedimiento sonrepresentados cartográficamente en una cartografíadenominada convencionalmente: ‘mapa semáforo’. Enéste se indicarán con color rojo las áreas de alto potencialde conflicto, en verde las áreas con nulo o bajo potencialde conflicto, y en amarillo aquellas áreas que requierende mayores estudios para evaluar un potencial conflicto.Este procedimiento permite focalizar tanto los estudioscomo las propuestas hacia las áreas que lo requieran. Almismo tiempo, esta aproximación permite identificarrápidamente aquellas superficies que presenten altosniveles de compatibilidad (áreas en color verde), lo quefavorece positivamente la discusión de potencialesconflictos por parte de los participantes involucrados.La matriz de compatibilidad es una herramienta útil porsu carácter orientador en la etapa de armonización deintereses sectoriales. Consiste en configurar una matrizsimétrica de doble entrada con los usos o funcionesterritoriales presentes y futuras en el territorio costero. Enlas celdas de la matriz se registra el nivel de compatibilidadentre las distintas funciones territoriales. Los participantesdel proceso de elaboración de la matriz convendrán ladefinición de los niveles de compatibilidad.88

Metodología para la Macrozonificación CosteraRECUADRO Nº12:Matriz de Compatibilidad Territorial (Primer ejemplo).VIVIENDA Y URBANISMO AGROPECUARIO SILVICULTURAConsolidadoDe expansiónExcluido/restringidoProducción y servicios industrialesParque MetropolitanoEquipamiento complementarioAeródromoAlta prioridad productivaMedia prioridad productivaBaja prioridad productivaAlta prioridad ambientalMediana prioridad ambientalBaja prioridad ambientalAlta prioridad protección porincendios forestalesVIVIENDA Y URBANISMOAGROPECUARIOMediana prioridad protección porincendios forestalesBaja prioridad protección porincendios forestalesAlta prioridad fiscalización forestalMediana prioridad fiscalizaciónforestalBaja prioridad fiscalización forestalConsolidado na na naDe expansión na na naExcluido/restringidoProducción y servicios industrialesParque MetropolitanoEquipamiento complementarioAeródromoAlta prioridad productivaMedia prioridad productivaBaja prioridad productivaAlta prioridad ambientalMediana prioridad ambientalBaja prioridad ambientalAlta prioridad protección porincendios forestalesPrioridades e intereses sectoriales contrapuestos, alto potencialde conflicto, funciones territoriales incompatibles.Prioridades e intereses sectoriales condicionados, competitivos,medio potencial de conflico, compatibilidad relativa entrefunciones territoriales.nanananananaPrioridades e intereses sectoriales sinérgicos, complementarios,bajo a nulo potencial de conflicto, funciones territorialescompatibles plenamente.No aplica, dado que no concurren funciones, intereses,prioridades, usos del territorio (escala regional) en un mismoespacio-temporal de la zona costera.Fuente: Elaboración Propia89

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALUna vez convenidos colores y niveles decompatibilidad, lo que debe fundamentar el trabajode la construcción de la matriz, es asegurar que eltrabajo resulte en acuerdos más que en derivacionesteórico-académicas. Estos acuerdos reflejarán elcómo los diferentes actores/sectores perciben lasrelaciones intersectoriales en función del uso delterritorio costero. Del cruce o integración de filasy columnas en la matriz –celdas- se obtiene unresultado referencial, el cual se verifica y acuerdaentre los participantes al comienzo del ejercicio dearmonización. La matriz de compatibilidad elaboradaen talleres participativos tiene la funcionalidad,en tanto que herramienta metodológica, desistematizar a nivel cualitativo, las percepcionesque los representantes sectoriales tienen sobre lasrelaciones recíprocas entre las actividades y usospropios de una u otra función territorial.Las matrices de compatibilidad son ampliamenteempleadas y valorada por otras experiencias de planificaciónparticipativa, como una forma de dotar a los tomadoresde decisión de una herramienta adicional para prevenir oenfrentar conflictos por el uso de un mismo espacio territorial.En ese sentido, y a modo de ejemplo, pueden ser utilizadaslas categorías de compatibilidad plena, compatibilidadrelativa, e incompatibilidad, para caracterizar los casos desuperposición territorial de intereses sectoriales, en términosde grado de compatibilidad, asociada a los colores primarios.El diseño inicial de la matriz se debe orientar más areforzar la idea de la prevención de conflictos territoriales.Para ello, podrá emplearse las categorías de alto, medio ybajo potencial de conflicto, las cuales corresponderán a lasdiferentes y múltiples combinaciones de superposicionesde usos del territorio. Se inserta a continuación un ejemplode matriz de compatibilidad destacando esta orientación:RECUADRO Nº13:Matriz de Compatibilidad Territorial (Segundo ejemplo).EJEMPLO FICTICIO DE MATRIZ DE COMPATIBILIDAD (ESTIMACIÓN DEL POTENCIAL CONFLICTO)PUERTOINDUSTRIATURISMOPLAYAÁREAPROTEGIDAAGRICULTURAPuerto bajo alto alto bajo bajoPESCAIndustria medio alto medio medioTurismo Playa bajo bajo medioAreaprotegidaAgriculturamedioaltobajoFuente: Elaboración Propia90

Metodología para la Macrozonificación CosteraEs conveniente simplificar los grupos de categoríasantes de cruzar la información extraída de la cartografíatemática de intereses sectoriales. Las experienciasen la utilización de esta u otras herramientasmetodológicas de carácter participativo nos enseñanque la reducción de complejidad contribuye a llegara buenos y más eficientes resultados. En este sentidoy a modo de referencia, se muestra cómo se podríanfusionar las categorías de usos propias de cada sectory las funciones territoriales.RECUADRO Nº14:Fusión de Categorías de UsoMINERÍAFUSIÓN DE CATEGORÍAS DE USOInterés potencial de rocas y minerales industrialesProtección prioritaria de yacimientos para futura extracciónÁrea destinada a depósitos de relaves minerosProyecto minero planeadoConcesión mineraMinería tradicional en roca ornamentalExtracción de áridosFUSIÓN DE CATEGORÍAS DE USOReserva mineraRelave mineroActividad mineraExtracción de áridosRESIDUOSDisposición actual de residuos (relleno, vertedero, virs)Relleno sanitario planeadoSitios propuestos para nuevo rellenoPlanta de transferencia planeadaDisposición de residuosPlanta de transferencia planedaFUSIÓN DE CATEGORÍAS DE USOINFRAESTRUCTURATURISMOCamino nacional planeadoCamino regional planeadoFerrocarril planeadoObra fluvial planeadaColector primario de agua lluvia planeadoProyecto de agua potable ruralProyecto de riegoÁrea de restricción a nuevos permisos de explotación de agua subterráneaFUSIÓN DE CATEGORÍAS DE USOÁrea turística prioritaria en desarrollo (ZOIT)Área turística prioritaria potencialConcesión turísticaÁrea turística especializada por temática ámbito urbano/ruralFuente: Elaboración PropiaInfraestructura de transportePrevención de inundacionesAbastecimiento de agua en área ruralÁrea de restricción a nuevos permisos aexplotación de agua subterráneaÁrea de interés turístico91

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALRECUADRO Nº14 (continuación):Fusión de Categorías de UsoVIVIENDA YURBANISMOAGROPECUARIO SILVICULTURA ECONOMÍAVIVIENDA YURBANISMOAGROPECUARIOSILVICULTURAActividades productivas y de servicios decarácter industrial molestaParque MetropolitanoAeródromoPrioridad productivaPrioridad ambientalPrioridad forestalRiesgo incendio forestalHabitacional mixtoActividades productivas y de serviciose carácter industrial molestaParque MetropolitanoAeródromoPrioridad productivaPrioridad ambientalPrioridad forestalRiesgo incendio forestalPrioridad al fomento de la pequeña y mediana empresaECONOMÍAPrioridad al fomento de la pequeña y medianaempresaPrioridades e intereses sectoriales contrapuestos, alto potencialde conflicto, funciones territoriales incompatibles.Prioridades e intereses sectoriales condicionados, competitivos,medio potencial de conflico, compatibilidad relativa entrefunciones territoriales.Fuente: Elaboración PropianaPrioridades e intereses sectoriales sinérgicos, complementarios,bajo a nulo potencial de conflicto, funciones territorialescompatibles plenamente.No aplica, dado que no concurren funciones, intereses,prioridades, usos del territorio (escala regional) en un mismoespacio-temporal de la zona costera.92

Metodología para la Macrozonificación CosteraRECUADRO Nº 15:ELABORACIÓN DE LA MATRIZ DE COMPATIBILIDAD TERRITORIAL EN TALLERES PARTICIPATIVOS : TALLER TIPOPara esos talleres deberán ser planteados como objetivos:a. Revisar y validar las cartografías temáticas de intereses según sectores o grupos de intereses;b. Establecer, con la participación de profesionales y técnicos del sistema público regional y municipal, los niveles decoherencia y/o aparente conflicto que existirían entre las distintas categorías territoriales establecidas en las cartastemáticas de intereses sectoriales;Se recomienda la siguiente dinámica para el desarrollo de esos talleres y considerando como orientación general para el llenadode la matriz un mínimo de convenciones y reglas de trabajo para asegurar su éxito en un contexto de trabajo multiactores. Paraello deberá considerarse, entre otros aspectos:a. Que la participación de representantes técnicos de los servicios públicos sean los involucrados y coautores de susrespectivas cartografías temáticas sectoriales.b. Los participantes emitirán juicios a las preguntas orientadoras considerando como base su expertis temática 1 y elcarácter ínter subjetivo 2 de la evaluación. En este sentido, las respuestas deberán tener cierto grado de acuerdo generalpor parte de los participantes.c. La matriz de compatibilidad relaciona dos o más usos del territorio en un mismo espacio geográfico y tiempo.d. La compatibilidad entre usos podrá expresarse en tres grados o niveles: compatibilidad plena, compatibilidad relativa eincompatibilidad. Esta es la base para decidir sobre los usos prioritarios, preferentes o excluyentes;e. Los representantes sectoriales y grupos de interés deben opinar y fundamentar sobre la compatibilidad de superposicionesde usos, en la mayor cantidad de casos posibles;f. Las argumentaciones más discutidas deben quedar documentadas en tarjetas;g. Frente a percepciones divergentes en relación a la compatibilidad de usos del territorio se opta por el grado menor decompatibilidad.1. La experiencia de los representantes (de todos y cada uno de los intereses) que participan en la elaboración de la matriz de compatibilidad es dela mayor relevancia dado que son estos actores quienes conocen las particularidades de sus respectivas actividades, las interrelaciones con otrossectores, efectos, impactos y potenciales sinergias que pueden generar los distintos usos, actividades y funciones territoriales.2. Por intersubjetividad, entenderemos para los efectos prácticos de zonificar, una aproximación de evaluación cualitativa que, sin pretender serobjetiva, se sustenta en juicios de valor - que reclaman para sí una validez social y pretenden ser orientadores de comportamiento- que sobrepasanlas opiniones subjetivas individuales. La argumentación y los criterios valóricos de la evaluación reflejan en definitiva las preferencias de unasociedad hacia un modelo de ordenamiento territorial. (véase GORE Región Metropolitana de Santiago 2002. Planificación Ecológica del Territorio.Guía Metodológica.Fuente: Elaboración Propia93

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALLa matriz de conflictos consiste en un productocartográfico que revela las incompatibilidades y/opotenciales conflictos que resultan de la superposición dela información de la matriz de compatibilidad. Medianteeste procedimiento, es posible identificar por ejemplo,áreas donde se superponen prioridades sectoriales, oprioridades sectoriales sobre áreas de riesgo, o prioridadessectoriales sobre áreas reservadas para fines especiales.La matriz de compatibilidad acordada en los talleres,se traducirá en la elaboración de cartografía temáticaauxiliado de herramientas SIG. Como resultado de estetrabajo se genera un conjunto cartográfico denominadoconvencionalmente “mapas semáforos” o cartografíade conflictos. Estos se imprimen para cada uno delos sectores o intereses como se podrían fusionar lascategorías de usos propias de cada sector y funcionesterritoriales y sobre los cuales se sustentará la reflexiónde la fase siguiente denominada armonización deintereses sectoriales.La experiencia de zonificación en la Región de Aysén 94 ,expresa muy acertadamente este momento en lasecuencia metodológica adoptada, cuando afirma: “Lasuperposición de intereses se realiza cartográficamentesuperponiendo sobre la carta base la cartografía deintereses de cada sector, agrupación sectorial o ejestemáticos a modo de capas sucesivas de información.El resultado esperado es un mapa o conjunto de mapastemáticos que da cuenta del universo de interesesconcurrentes y superpuestos, aun cuando no tiene94. Secretaría Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC), 2008,Gobierno Regional de Aysén; Método Utilizado en la Microzonificacióndel Borde Costero Sur de la Región de Aysén.todavía la valoración definitiva derivada de aplicarla matriz de compatibilidad. El mapa semáforo es laexpresión cartográfica de la superposición de interesescualificada por medio de la matriz de compatibilidad”.La armonización de intereses sectoriales concurrentes enla zona costera, como procedimiento técnico-político, seenmarca en trabajo participativo e interinstitucional, dondelos representantes de los principales actores públicos 95exponen y argumentan sus respectivos intereses sectorialessuperpuestos, y las funciones territoriales complementariaso excluyentes. Este trabajo se enfoca a prevenir conflictosterritoriales derivados de desafíos regionales de interéspúblico y en buena medida, de los resultados y acuerdos delproceso de macrozonificación precedente.La primera aproximación a la propuesta de zonificacióncostera se inicia con una primera ronda de discusión conlos actores públicos, a fin de consensuar una primerapropuesta (propuesta preliminar de zonificación). Posteriora esta primera propuesta de zonificación acordada dentrode la administración pública, se realiza una segunda rondaampliándolo la participación e incluyendo a los principalessectores sociales y económicos privados, representantesde organizaciones no gubernamentales, gremios,sindicatos, universidades, y otros actores del territorio.95. Para los fines de los procesos de zonificación costera ladeterminación los diferentes sectores representantes de interesespúblicos son aquellos que tienen competencias administrativas, legales,fiscalizadoras o planificadoras, y adicionalmente implementan hasta elpresente políticas específicas, programas, planes y proyectos con efectosterritoriales relevantes en la zona costera.94

Metodología para la Macrozonificación CosteraEstos pasos secuenciales no son un proceso casual, alcontrario, se deberán pre-establecer y en ese orden.Las principales razones de este diseño secuencial son lanecesidad, en primer lugar, de presentar la zonificacióncostera como una iniciativa de coordinación transversal dela administración pública 96 , y en segundo lugar, potenciara los sectores más débiles de la administración públicaen relación a un sector privado cual suele ser altamentedinámico y proactivo. El supuesto implícito en lasecuencialidad es que la cultura, la voluntad y la capacidadtécnica de cooperación en el marco de la administraciónpública, tendría mayor preponderancia en relación alsector privado. En este proceso de armonización deintereses, en función de una visión pública, más amplia delfuturo regional, y vinculada al desarrollo de la zona costeraobjeto de zonificación.Como pauta metodológica para operacionalizar las reuniones o talleres de armonización de intereses sectoriales se podrán plantear comoobjetivos:a. Minimizar el número de áreas con intereses sectoriales contrapuestos,b. Maximizar el número de áreas de compatibilidad y sinergia,c. Establecer los criterios de compatibilidad 1 que debieran considerar los sectores para disminuir potenciales conflictos territoriales,d. Adicionalmente se pueden hacer indicaciones si diera lugar modificaciones a las cartografías temáticas de los sectores con interés ycompetencias en el borde costero.A modo de referencia se sugiere seguir la siguiente dinámica en el desarrollo del taller, enfocada a:Paso 1 :Paso 2:Paso 3:Paso 4:Paso 5:Paso 6:RECUADRO Nº 16:PAUTA METODOLÓGICA PARA OPERACIONALIZAR REUNIONES O TALLERESPresentación de la contraposición de intereses sectoriales actuales y potenciales con base a los mapas temáticos sectoriales, la matrizde compatibilidad y los mapas semáforos.Cada representante sectorial presenta los argumentos técnicos, legales o administrativos que sustentan la contraposición de interesessectoriales.Los representantes reflexionan, argumentan y acuerdan.Los posibles acuerdos son: uso o función exclusiva, uso o función prioritaria/preferente y criterios de compatibilidad asociados, polígonosno resueltos los cuales requieren de trabajo más focalizado en mesas bilaterales con los actores competentes.Los acuerdos se escriben en tarjetas a la vista de todos los representantes y son consensuados a modo de resumen del taller.Se documenta todo el proceso para su validación por parte de las autoridades regionales.1. Los criterios de compatibilidad son aquellas condiciones y/o restricciones que se acuerdan establecer caso a caso durante las rondas dearmonización entre dos o mas intereses con el propósito explicito de supeditar todos los demás intereses a la función territorial predefinida comopreferente o prioritaria.Fuente: Elaboración Propia96. Iniciativa de coordinación coherente al interior de la institucionalidadpública a fin de evitar orientaciones contradictorias gruesas en lasmúltiples intervenciones que se realizan en la zona costera.95

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALZONIFICACIÓN PÚBLICA - PRIVADAGenéricamente la participación de la comunidad esentendida como el involucramiento de la ciudadanía enprocesos de toma de decisiones político-administrativas.La participación ciudadana puede establecerse a travésde procedimientos de consulta, ponderación, debateso traspaso de funciones del Estado a organizaciones einstituciones no gubernamentales. En Chile, ciertamente seaprecia en los últimos años un creciente interés y aplicacióndel enfoque participativo en planificación territorial. Eneste caso, “La zonificación del borde costero contempla unproceso de participación ciudadana que busca alcanzar ydar legitimidad social a dos componentes centrales de esteinstrumento: por un lado, la identificación, caracterizacióny representación cartográfica de intereses de los sujetos yactores sociales e institucionales sobre el territorio y, porotro, la construcción de una propuesta de zonificación deusos del territorio, consensuada entre ellos.” 97Especial importancia tendrá la participación (desde la fasede diagnostico y sus análisis territoriales correspondienteshasta la fase de propuesta) de representantes de lascomunidades indígenas asentadas a lo largo del bordecostero. Al respecto el proceso de macrozonificacióncostera tendrá que tener meridiana claridad de realizaroportunamente el procedimiento de consulta que exigela legislación sobre el tema indígena vigente desde 2009relativo a la aplicación del Convenio 169 de la OIT firmadopor Chile en 2008.97. Secretaría Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC),Gobierno Regional de Aysén, Método Utilizado en la Microzonificacióndel Borde Costero Sur de la Región de Aysén, pág. 28.No obstante a que el proceso de elaboración delcomponente zona costera es esencialmente participativo,de alcance indicativo, y que cada Gobierno Regionaldiseñara una formula propia para hacer efectiva laparticipación y contribución de las comunidades indígenasy sus intereses en la zona costera, es clave diferenciar loanterior con el procedimiento sectorial administrativovinculado de la Ley 20.249 vigente desde 2008 delMinisterio de Planificación que crea la figura normativade Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO)y un procedimiento reglamentado que explicita ladelimitación, declaración y administración entregado encalidad de destinación (como modalidad de concesión)por el Ministerio de Defensa Nacional a la Subsecretraríade Pesca. Lo relativo a la figura ECMPO esta relacionadoesencialmente con áreas suceptibles a ser declaradasespacio costero y en virtud de lo anterior solicitar unadestinación cuya administración es entregada a lascomunidades o asociaciones indígenas solicitantes conel propósito de usos concetudinarios que comprendenla pesca, la recreación, el culto religioso y prácticasmedicinales asociadas a recursos naturales.Lo relavante para los efectos del análisis del componentezona costera en el marco de la formulación del instrumentoPROT es reconocer y ponderar en el mismo plano deigualdad los intereses de las comunidaes indígenasasociadas a la zona costera a los efectos de asegurar quedichos intereses se expresen en terminos de categoríastales como áreas preferentes de influencia indígena o derelevancia indígena fundamentadas en el asentamientoconsolidado de población, saberes y practicas ancestralesque marcan una identidad particular. Y al mismo tiempoasegurar que el acuerdo sobre la distribución espacial delas funciones territoriales preferentes en la zona costera96

Metodología para la Macrozonificación Costerano desvirtué su alcance y propósitos transformándose enuna cartografía temática de las solicitudes de concesionesy destinaciones marítimas, acuícolas y áreas de manejo derecursos bentónicos.Las acciones e interacciones de una comunidad deactores marcan, estructuran y modelan constantementeel territorio. Aún reconociendo que algunos actores sonmás relevantes que otros en los procesos territorialesconcretos y tienen diferente peso en las correlacionesde poder cambiantes en el tiempo, el enfoque departicipación en ordenamiento territorial supone comocondición necesaria la apertura a una participación tanextensa y abierta como sea posible. Ello debido entreotras bondades, porque hace más eficaz la planificación,aportando legitimidad y viabilidad al proceso.Como tendencia, la participación en ordenamientoterritorial deberá ser el rasgo más relevante presente enlas herramientas, instrumentos, procedimientos y nivelesterritoriales. Ello es así porque lo que define la viabilidadpolítica de las propuestas técnicas de ordenamientoterritorial es crecientemente la capacidad de construirconsenso, acuerdos sociales y compromisos, base firmepara gestionar un desarrollo armónico y sustentable. En esteentendido y a los efectos de la zonificación costera, tantopara la etapa de negociación con el sector público comocon el sector privado, es indispensable realizar un análisisde los actores con el objeto de verificar el concepto derepresentatividad. La experiencia de zonificación de Ayséndefine con brillante simpleza lo que se espera de un actorrepresentativo en los procesos de zonificación costera:En la experiencia del Gobierno Regional de Aysén y conpropósitos de la participación ciudadana, se realizó unafase preliminar de “instalación en la comunidad”. Enesta fase y como lo señalan, “debiesen participar sólolas organizaciones inscritas y sus representantes…”.Laacreditación, por su parte, supone que hubo un adecuadoproceso de difusión, información y consulta con lasorganizaciones, las que se inscriben para ser parte delproyecto. Esta difusión, para ser efectiva, debiera serrespaldada por las autoridades regionales, que son quienesconvocan a este proceso de participación ciudadana yestablecen las condiciones bajo las cuales la participaciónes considerada válida.En síntesis, la “instalación de la comunidad” en el centrode la mediación tiene por objetivos: dar liderazgo yconducción política al proceso; difundir y formalizar elproceso ante la comunidad y dar garantías de un procesode participación real; informar a la comunidad sobre lascondiciones bajo las cuales la participación será válida;acreditar a los representantes de las “fuerzas vivas” de laregión inscritas para participar.” 98El involucramiento temprano de los actores desde el iniciode la etapa de zonificación, permite validar el procesodurante toda su ejecución, es en la instancia de mediacióny negociación donde resulta necesario revisar y precisarla identificación de actores. Esta precisión deberá estarorientada en función a varios principios orientadorescomo lo son su representatividad y el grado de posición,fuerza e intensidad, entre otros. La identificación y análisis98. Secretaría Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC),Gobierno Regional de Aysén, Método Utilizado en la Microzonificacióndel Borde Costero Sur de la Región de Aysén, pág. 29-30.97

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALde los actores (públicos/privados y de la sociedad civil)es también en función de las situaciones de conflictoso sobre posiciones de uso en el territorio de estudioy que se deben resolver. Ello está vinculado tambiéna las diferentes cartografías temáticas elaboradas enla etapa de diagnóstico, las cuales han sido validadasen esa instancia, por cada uno de los representantessectoriales públicos, así como también de los interesesprivados en el borde costero. Las metodologías pararealizar dicho análisis de actores, orientadas a identificara las personas clave, que cuentan con respaldo, autoridad,credibilidad y son ampliamente reconocidos por sus bases,acreditándolos ante las instancias de toma de acuerdosy toma de decisiones del proceso. Se puede construirun Mapa de Actores, los que podrían ser consultados enencuestas, respecto de diferentes materias.RECUADRO Nº17 :Análisis de Juego de Actores.Elementos a evaluarANÁLISIS DE JUEGO DE ACTORES• FUERZA (PODER)Cómo valorar:Posición, Fuerza, IntensidadMUY ALTA ALTA MEDIA BAJA MUY BAJA5 4 3 2 1• INTENSIDAD (grado de involucramiento)MUY ALTA ALTA MEDIA BAJA MUY BAJA5 4 3 2 1• POSICIÓNPOSITIVA NEGATIVA(+) (-)Ejercicio:1. Identificación:Usted es el Intendente de la Región: ¿cuáles son los grupos de interés que más sobresalen para el desarrollo de la ERD? Valore tiempo presente y futuro.PROYECTO: DESARROLLAR UNA ERDActor Objetivos del actor fuerza Intensidad PosiciónSugerencia: Puede dividir a los actores en 2 grandes grupos: Primarios y Secundarios.Estrategias ¿Qué estrategias desarrollaría para instalar/mantener alianzas con cada actor?¿Qué actores precisan de una respuesta en el corto plazo?Fuente: Adaptado de Suárez, Andrés; Análisis de Juego con Actores; Módulo III de Capacitación MIDEPLAN-SUBDERE-CEPAL; Julio 200898

Metodología para la Macrozonificación CosteraSe ha mencionado antes que las razones que justificanla secuencialidad del proceso de zonificación costeraen cuanto a la participación de actores públicos, esfortalecer la coordinación interinstitucional orientada apromover una mayor cohesión y fortalecimiento técnicode las instituciones del estado, para poder encararmejor un proceso de armonización con actores privadosaltamente dinámicos. La experiencia de zonificaciónen la comuna de Tortel resume este momento de laparticipación institucional como el trabajo con el sectorpúblico cuyo propósito es “levantar los intereses y aunarvisiones al interior de los servicios públicos vinculadosal proceso de planificación Esto ayudó a generarconsensos básicos entre los mismos y a profundizar eltrabajo dirigido a generar una cultura de coordinaciónen la administración pública; uno de los impactospositivos más relevantes de este tipo de procesos. Sebusca de esta manera, además, un mayor alineamientodel mundo público frente a eventuales negociacionescon el mundo privado” 99 . Dicha secuencialidad lapodemos esquematizar en la siguiente figura.FIGURA Nº29:Momentos de Participación en la Zonificación Costera.Fuente: Elaboración Propia99. SERPLAC Región de Aysén, 2008.99

GUÍA DE ZONIFICACIÓN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALSe debe resaltar los siguientes aspectos durante lapreparación y desarrollo de los talleres de armonizacióny eventual mediación con actores no públicos. En primerlugar, lo que está relacionado con los criterios de seleccióndentro del universo de actores posibles y en ese sentido,sugerimos considerar los siguientes como pauta dereferencia para seleccionar a los participantes en lostalleres ampliados a los actores no públicos:a. Actores sociales, empresarios, gremios y organizacionesrepresentativas 100 del territorio costero.b. Gestores y promotores de actividades que sedesarrollan en el presente y/o en el futuro.c. Actores relevantes por la generación de empleo,valor y movilizadores de recursos endógenos.d. Actores interesados con disponibilidad y voluntadde participar hasta el final del proceso.La selección de actores privados, responden a loscriterios mencionados arriba: actores socioeconómicos;representativos de su actividad y territorio; condisponibilidad y viabilidad de participación; así como, unavaloración del peso específico en el proceso de toma dedecisión. Sin embargo, dicha selección si bien contribuye ala conformación de la masa crítica necesaria para otorgarlegitimidad social al proceso, no es suficiente.100. El concepto de representatividad, para efectos prácticos delas zonificaciones costeras, ha sido ampliamente explicitado en lasexperiencias comunales de zonificación costera, entendiéndose quelos actores no públicos representantes son las personas sobre lasque sectores específicos de interés, delegan la facultad de participary decidir. Tienen la facultad de votar en las mesas de participaciónciudadana al momento de tomar acuerdos, y tienen el deber de informara sus representados, de quienes son sus portavoces.Probablemente entre los actores seleccionados habrádisparidades tales como una marcada brecha deconocimientos, de información, y de habilidades, destrezasy prácticas de comunicación. Así mismo, estas brechasexistirán entre los propios actores públicos y entre estosy los privados. Debido a esto, es menester considerar unespacio de capacitación otro aspecto fundamental durantela preparación de los talleres de armonización de interesescon actores privados.En este aspecto resulta muy aleccionadora la experienciade Tortel cuando se iniciaron las primeras sesiones detrabajo en las denominadas mesas de participaciónciudadana – mesas PAC -. En esa experiencia de zonificaciónlos representantes de los actores manifestaron al iniciarla segunda sesión, que no se sentían en condiciones de“enfrentarse a los representantes de grupos de interésregionales, especialmente a representantes del sectorsalmonero. Argumentaron que les faltaban conocimientossobre las diferentes normas que regulan el uso delterritorio y plantearon la idea de detener el proceso paracomplementar la capacitación recibida inicialmente”.En función de lo anterior es prioritario capacitar previo a lostalleres de armonización, fortaleciendo a los participantesbajo la premisa de que los actores privados no solo tienenel derecho legítimo de participar como informantes, sinotambién y necesariamente como equivalentes. Se hacenecesario, aunque sea a nivel introductorio, capacitaren la gestión de conflictos a fin de familiarizar a losdiversos actores sobre normas de interacción social, rolesy acuerdos de funcionamiento interno de los talleres, asícomo transferir algunos antecedentes teóricos acercade gestión contemporánea de conflictos, sociabilizarun glosario que incluyan las definiciones y términos100

Metodología para la Macrozonificación Costeranormativos, de política y de planificación que se emplearánmayormente a lo largo del proceso. Uno de los aportes másimportantes en esta transferencia son las presentacionesque los actores públicos puedan realizar a los actores nopúblicos que se incorporan a los talleres ampliados. Esaspresentaciones se orientan a poner “al día” al resto de losparticipantes sobre sus actuales y previsibles intereses,matrices de compatibilidad, cartografía de conflictos,entre otros, visualizados en todo tipo de material y formatoque favorezca la interacción entre los actores.El producto de los Talleres de Mediación con ActoresPrivados es la revisión/reformulación de la Cartográfica deIntereses y la Matriz de Compatibilidad; en otras palabras,incorporar los acuerdos alcanzados.En base a los elementos antes producidos, se convoca aun taller final de Zonificación, en el cual se presenta elresultado cartográfico de los acuerdos adoptados, asícomo el documento borrador de la Memoria Explicativa,los cuales se someten a discusión. Esta es una instancia devalidación que permite a los actores verificar si sus acuerdosy propuestas han sido fielmente reflejados tanto en lacartografía como en la documentación complementaria.Es una instancia de aprobación de la propuesta porparte de los actores públicos y representantes, privados,comunidad y sociedad civil, que asegura un mayorcompromiso de todos con su contenido.” Se recomiendadejar establecidos los acuerdos y compromisos, porescrito, mediante el levantamiento de un Acta o Protocolode Acuerdos, firmada por los actores con representatividadde cada sector.101

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