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LASCOMUNIDADESQUE MUEVEN AL PAÍSEl estado de las comunidades rurales en el PerúInforme 2012

www.comunidadesdelperu.orgCAMPAÑA A FAVOR DE LAS COMUNIDADES DEL PERÚFinancian:3

Las comunidades que mueven al paísEl estado de las comunidades rurales en el PerúInforme 2012© Instituto del Bien ComúnAv. Petit Thouars 4377Miraflores, Lima 18, PerúTel. 440 0006 440 6688www.ibcperu.orgPrimera edición: agosto 20121500 ejemplaresHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nro. 2012-09689ISBN 978-9972-2702-8-4Redacción: Milagros SalazarCoordinación y edición: Miluska Carhuavilca y Marine DouchyComité Consultivo:Richard Chase Smith, Cecilia Serpa, Santiago AlfaroEl presente informe está ampliamente basado en los estudios sobre el régimen jurídico de la propiedad comunal en el Perú,realizados por Alberto Chirif, para el caso de las comunidades nativas de la Amazonía y por Laureano del Castillo y PedroCastillo para las comunidades campesinas de la sierra y costa del Perú.Diseño gráfico: Maria Rosa Montes y Camila DelgadoFotos portada: Oxfam: Evan Abramson, Mylene D’Auriol Stoessel, Walter Wust, Instituto del Bien ComunFotos: Oxfam: Evan Abramson y P. Ramirez, Mylene D’Auriol Stoessel, Walter Wust, Instituto del Bien ComúnImpresión:Impreso en los talleres gráficos deSINDUGRAF'S E.I.R.L.Jirón Jangas 363, Breña, Lima, PerúTelf.: 423 5904 Fax: 431 3642E-mail: sindugraf@gmail.com / Web: www.sindugraf.com4

ÍNDICEPRESENTACIÓN 6INTRODUCCIÓN 7I. EL ESTADO DE LAS COMUNIDADES 9II. DE APORTES, RIQUEZAS Y HERENCIAS 17III. EL CAPITAL SOCIAL 23IV. LAS LEYES DE LA EXCLUSIÓN 27V. LO PENDIENTE Y LO URGENTE 31ANEXO 33

PRESENTACIÓNHablar de las comunidades rurales del Perú es referirse a sus pobladores originales, a más de50 pueblos indígenas y originarios que han dado lugar a esa enorme riqueza y diversidadcultural que tanto nos llena de orgullo; es mencionar a aquella parte vital del país que contribuyeal bienestar de todos los peruanos con la excelencia de sus productos.Pero a pesar de disfrutar día a día de los aportes de las comunidades, apenas conocemos a laspoblaciones que los hacen posibles. Ignoramos que cerca de dos millones y medio de familiasperuanas viven en comunidades rurales, contando las comunidades campesinas asentadas enla costa y los Andes y las comunidades nativas y ribereñas de la Amazonía.El reconocimiento legal de las comunidades y sus territorios es una obligación del Estado y unatarea aún pendiente para nuestros gobernantes. Este tema tiene particular vigencia hoy en día,cuando las leyes dictadas en las últimas tres décadas se han aplicado a debilitar el régimen dela propiedad comunal, poniendo en peligro la propia existencia de las comunidades.En nuestra calidad de organizaciones de la sociedad civil que trabajamos por las comunidades,ya sea representándolas o brindándoles apoyo, apuntamos a acercar la realidad de las comunidadesrurales a un amplio público, al tiempo que deseamos destacar la importancia de laseguridad de los territorios de las comunidades para la paz y armonía de nuestra sociedad.6

INTRODUCCIÓNSi viéramos al Perú como un cuerpohumano, las comunidades vendrían a ser elcorazón. Son la parte vital del país: las quealimentan a los peruanos de todos los estratossociales con los cultivos que handomesticado y preservado por siglos, lasque aportan a la cultura nacional con elcanto, la música, la poesía; las que practicanla solidaridad y el intercambio para distribuirmejor la riqueza; las que construyeroncarreteras, puentes, colegios, postas médicasy demás infraestructura en pueblosalejados donde el Estado era un fantasma,las que movilizan al país con la mano deobra de sus hijos migrantes; las que cuidanlos bosques, el aire, la tierra y el agua quehacen posible la vida; las que nos convierteen un país con historia y con un inmensolegado para el mundo.La presencia fundamental de las comunidadesen el Perú es innegable. Más del 27%del territorio nacional está conformado porcomunidades de la costa, los Andes y laAmazonía, que son reconocidas y tituladas porel Estado 1 , mientras que el 55% de lasuperficie agropecuaria opera bajo el régimencomunal 2 . El Perú es uno de los paísesdonde más prevalece la gestión comunitariade los ecosistemas locales y susrecursos naturales, la propiedad y losbienes comunes. Una forma de organización yde existencia definida por estas comunidades ysus iniciativas.Sin embargo, pocos miran esta contribuciónque no solo se da en el plano cultural sinotambién económico. Pocos la reconocen,pocos la valoran. El poder político ha preferidoasociar a las comunidades con el atraso, laociosidad y la falta de conocimientos. Esto hagenerado que en las últimas tres décadas seaprueben diversas normas en contra delrégimen comunal, sobre todo a partir de los 90cuando se afianzó una carrera de inversionesprivadas en las tierras de las comunidades, enlas mismas tierras donde los campesinosproducen la mayoría de los alimentos queabastecen los mercados de las ciudades. El70% de estos productos son generados porla agricultura familiar 3 que subsiste con casitodo en contra. Las políticas públicas enagricultura no han sido prioridad para losgobernantes.Los países andinos como el Perú poseen 84 delas 114 zonas de vida reconocidas en el planetay 28 de los 34 climas del orbe 4 . Debido a esteaporte que nace del campo, el Perú esconsiderado como uno de los ocho centrosmás importantes para la domesticación deplantas cultivadas en el mundo 5 .¿Cómo ha sido posible esto sin tecnología niapoyo permanente del Estado? Hay una gransabiduría puesta en práctica. Las comunidadesse definen y organizan en función del territorioque habitan y de sus necesidades. En losAndes, las comunidades campesinas ejercenun control vertical del espacio que les permitecultivar un producto diferente en cada pisoecológico. Esta distribución exige solidaridad yreciprocidad entre los comuneros que debenintercambiar productos para el bien de sufamilia y la comunidad. Las comunidadesfundamentan su organización en redesfamiliares de reciprocidad, de intercambio debienes y mano de obra.1De acuerdo con cifras del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) hasta diciembre de 2010, mes enque se hizo cargo de la titulación de las comunidades.2Según el III Cenagro de 1994.3Cifras del Ministerio de Agricultura citadas por la FAO.4Kuan Cubillas, Judith. La crisis alimentaria: retos y oportunidades en los andes. Lima: Centro Internacional de la Papa; 2008.5Tapia, Mario. Cultivos andinos subexplotados y su aporte a la alimentación.http://issuu.com/b.mendozaelizabeth/docs/cultivos_andinos_subexplotados_y_s17

En las sociedades indígenas amazónicas, laactividad económica tradicional se produce conel intercambio de dones (productos y servicios)donde se valora la reciprocidad y la igualdad enlas relaciones sociales 6 . La equidad es un valorimportante: todos los comuneros deben tenerlas mismas posibilidades de acceder a losrecursos productivos que le pertenecen a lacomunidad así como nadie debe quedarse sinhambre si alguna familia tiene comida. Estasnormas de distribución en un país como el Perúdonde prevalece la desigualdad deberían serconsideradas por las autoridades en el diseñode políticas públicas de inclusión y lucha contrala pobreza.Este informe pretende mostrar quiénes sonestas comunidades, cuál es su contribución ypor qué es importante que sean incluidas encualquier idea de progreso fortaleciendo su régimencomunal y no deteriorándolo. La construcciónde un país no puede concretarse destruyendoestos cimientos que nacen de la vida encomunidad.6Smith, Richard. “El don que hiere: reciprocidad y gestión de proyectos en la Amazonía Peruana”, publicado en El cuidado de losbienes comunes: gobierno y manejo de los lagos y boques de la Amazonía. Lima: Instituto del Bien Común e Instituto de EstudiosPeruanos; 2001.Foto IBC8

I. EL ESTADO DE LAS COMUNIDADES

¿Quiénes son?Las comunidades tienen una larga historia, perono se sabe con seguridad quiénes las integran ycuántas son.Lo que existe son cifras y registros oficialessubestimados y desactualizados que no correspondena la realidad, según las organizacionesindígenas y las instituciones especializadas enel tema. ¿Qué demuestra esto? Que las comunidadesson ignoradas hasta en las estadísticas,que no existe un interés estatal paraconocer sus realidades y elaborar políticaspúblicas que permitan garantizar sus derechosfundamentales. No son consideradas una prioridadnacional, sino todo lo contrario.¿Pero a qué nos referimos cuando hablamos decomunidades rurales? Aunque la definición decomunidad es un concepto no acabado 7 y algunoselementos considerados fundamentales enla institución comunal han variado con el pasodel tiempo 8 , existe consenso de que sus miembrosson descendientes de una extensa civilizaciónque data de miles de años, es decir másallá de la creación del propio Estado.La existencia de la comunidad está relacionadacon la propiedad colectiva de la tierra. Estapropiedad de las comunidades campesinas seremonta a la época de la Colonia. A pesar deque tuvieron que resistir el embate de encomenderosy hacendados, posteriormente se dieronuna serie de normas que les permitió protegersus tierras. Así, en 1920, las comunidadesfueron legalmente reconocidas como “comunidadesde indígenas” y en 1968 con la ReformaAgraria implementada durante el régimen militarde Juan Velasco Alvarado adquirieron ladenominación de campesinas.En el caso de las comunidades nativas, amediados de 1974, Velasco promulgó la Ley deComunidades Nativas y de Desarrollo Agropecuariode las regiones de la Selva y Ceja deSelva que permitió reconocer por primera vezsus derechos sobre la tierra y otros derechos delas comunidades indígenas amazónicas. En lanorma se las definió como comunidades que“tienen origen en los grupos tribales de la selvay ceja de selva y están constituidas por conjuntosde familias vinculadas por el idioma odialecto, características culturales y sociales,así como tenencia y uso común y permanentede un mismo territorio 9 . Hasta el momento, seestima que existen más de 50 pueblos indígenasy originarios que viven en la montaña y laAmazonía peruana, cada uno diferente del otroen cuanto a idioma, costumbre y carácter.La Constitución de 1979 estableció que lascomunidades campesinas y nativas tienen existencialegal y personería jurídica, que sonautónomas en su organización, trabajo comunaly uso de la tierra, así como en lo económico yadministrativo. Aunque la Constitución de 1993le quitó el carácter proteccionista a las tierrascomunales, introdujo dos conceptos importantes:el reconocimiento de la identidad étnicacomo derecho fundamental de toda persona y elde la jurisdicción indígena y el derecho consuetudinariodentro del territorio comunal.A nivel internacional, el Convenio 169 de la OITsobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes, que fue ratificado por el Perúen 1994, reconoce la vigencia de los derechosindividuales y colectivos de grupos culturalmentediferenciados de sus sociedades nacionales.Considera como pueblos indígenas uoriginarios a las poblaciones que habitan en elpaís o en “una región geográfica a la quepertenece el país en la época de la conquista ola colonización o del establecimiento de lasactuales fronteras estatales y que, cualquieraque sea su situación jurídica, conserven todassus propias instituciones sociales, económicas,culturales y políticas, o parte de ellas”.7Director del Centro Regional para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de América.8Jaime Urrutia. COMUNIDADES CAMPESINAS Y ANTROPOLOGÍA: HISTORIA DE UN AMOR (CASI) ETERNO.http://www.cepes.org.pe/debate/debate14/01_articulo.pdf9Articulo 8 de la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agropecuario de las regiones de la Selva y Ceja.10

Las comunidades tienen una larga historia, perono se sabe con seguridad quiénes las integran ycuántas son.¿Cuántas son y dóndeestán?Hasta diciembre de 2010, el Organismo deFormalización de la Propiedad Informal(Cofopri) contabilizó 6.069 comunidadescampesinas y 1.469 comunidades nativasreconocidas 10 , de las cuales un 16% aún nocuenta con título de propiedad. Sin embargo, deacuerdo con el trabajo de campo realizado porlos investigadores del Instituto del Bien Común(IBC), faltaría titular un número mayor de comunidades.Un ejemplo basta: mientras que Cofopriasegura que son 198 comunidades nativasque aún no se titulan, el IBC asegura, con cifrasde 2011, que en realidad no se ha reconocido nititulado a 805 comunidades en la selva. Hayevidencias de una subestimación en las cifrasoficiales.A nivel del Instituto Nacional de Estadísticas(INEI), no hay mucha información actualizadasobre las comunidades. Los censos nacionaleshan ignorado por muchos años a los indígenas.Los datos más recientes: 4 millones 45 mil 713habitantes de los cerca de 28 millones deperuanos reconocieron como su primeridioma al quechua, aymara, asháninka u otralengua nativa 11 .Mylene D’Auriol StoesselLa incertidumbre y lasotras comunidadesDesde diciembre de 2010 en adelante elpanorama para la titulación de las comunidadesha emporado. No existe un organismorector en el gobierno central que se haga cargodel tema.Pero las comunidades campesinas y nativasno son las únicas que existen en el país.También están las comunidades ribereñas,pesqueras y afroperuanas.Las comunidades ribereñas que datan de laépoca del caucho y se formaron dentro degrandes haciendas, se encuentran másvulnerables debido a que están ubicadas enllanuras inundables al borde de los ríos, que deacuerdo con la legislación nacional sonconsideradas tierras eriazas de libre disposicióndel Estado y pueden ser entregadas enconcesión a favor de terceros. El IBC hacontabilizado unas 600 comunidades ribereñasy estima que existen 2 mil cuatrocientas.A pesar de que no son reconocidas legalmente,seis de estas comunidades lograron ser tituladascomo comunidad campesina a fines de2011 y otras 70 pretendieron hacerlo paraentonces como comunidad nativa.Un trato especial tienen las reservas territorialespara indígenas aislados. Hasta mayo10Información elaborada por COFOPRI en diciembre de 2011 para la Adjuntía de Medio Ambiente, Servicios Públicos y PueblosIndígenas de la Defensoría del Pueblo.11Censo Nacional XI de Población y VI de Vivienda realizado por el INEI en 2007.11

de 2012, existían cinco de estas reservas encerca de 3 millones de hectáreas, y se esperabala creación de otras seis.Las condiciones socialesy económicasLas comunidades viven principalmente enlas zonas rurales del país, donde hay una grandesatención del Estado que se evidencia en lamedición usual de la pobreza y en el acceso aservicios básicos. La incidencia de la pobrezaen el ámbito rural sigue siendo tres veces mayorque en las zonas urbanas 12 . A su vez, el mundorural tiene sus propias inequidades: en la costarural, solo el 7,7% es extremadamente pobre,en la selva rural el 21,4% y en el último eslabónaparecen los de la sierra rural con 27,6%,precisamente donde se concreta el mayornúmero de comunidades.Estas condiciones económicas y socialesadversas no sólo pueden verse por ámbitogeográfico sino también considerando la lenguamaterna de los pobladores. Así, observamosque la pobreza afecta a más del 55% de lospobladores que hablan quechua, aymara oalguna lengua amazónica, en contraste con el29% de las personas que tienen el castellanocomo idioma materno 13 .En lo que menos ha avanzado el Estado esen abastecer de agua potable, saneamiento yalumbrado público a la población indígena. El73,3% de las comunidades nativas se abastecedel agua del río, de la acequia o el manantial, loque revela la enorme importancia que tiene paralas comunidades, la preservación de sus fuentesnaturales de agua y que el Estado garanticeel acceso a agua limpia a estas poblaciones. Lahistoria se repite con los otros servicios básicos:el 86,2% de las viviendas de las comunidadesindígenas u originarias no disponen de alum-brado, mientras que el 51,1% sólo cuentan conun pozo o letrina.A pesar de estas condiciones sociales yeconómicas en las que aún viven las comunidadespor falta de políticas públicas que garanticenel ejercicio de sus derechos, éstas hancontinuado preservando los recursos naturalesde los cuales depende el país ybuscando alternativas para superar diversosobstáculos. Hay formas de organización delrégimen comunal y valores que les ha permitidoseguir adelante y contribuir al país. Sigamosprofundizando en el mundo de las comunidades,para comprender qué existe detrás delos discursos que las excluyen.Las comunidades en cifras• Hay 6.069 comunidades campesinas y 1.469comunidades nativas reconocidas (Cofopri).De éstas, un 16% aún no cuenta con títulode propiedad.• Más del 27% del territorio nacional estáintegrado por comunidades campesinas ynativas (Cofopri).• Más del 60% de las comunidades campesinasestán en los Andes y se concentran encinco departamentos: Puno, Cusco, Huancavelica,Ayacucho y Apurímac.• Hay un millón y medio de familias en lascomunidades campesinas en la costa y losAndes.• Hay medio millón de familias en las comunidadesnativas y otro medio millón en lascomunidades ribereñas de la Amazonía.12La incidencia de la pobreza en la zona urbana fue de 20% y en el ámbito rural 61%, según el nuevo informe técnico del INEI demarzo de 2012. Este documento presenta una nueva serie de cifras de la pobreza de 2010 con correcciones metodológicas enla medición de la pobreza monetaria. Hasta el cierre de este documento, aún no se publicaban las cifras de la pobreza de 2011.13Informe Técnico sobre la Evolución de la Pobreza de 2009 elaborado por el INEI.12

La tierra que se trabaja yse heredaLa comunidad comienza con una política decontrol territorial. Aunque predomina la gestióncomunal del territorio, dentro de la comunidadhay un universo complejo y dinámico. Haytierras colectivas, tierras privadas parcelarias ytambién hay posesión colectiva e individual 14 .La posesión individual está regulada, con documentosimperfectos muchas veces, pero regulada.De modo que sí es posible que la comunidadlibere determinados espacios según necesidadesde manejo interno 15 .A lo largo de la historia, las comunidadeshan mantenido ese equilibro entre lo individualy colectivo. La identificación de estospobladores con su comunidad nace delvínculo con el territorio que ésta ocupa, alpunto que si surge un conflicto, el comuneropuede declinar de la posesión de las parcelasfamiliares para privilegiar la propiedad comunal.La interacción de las comunidades con el territoriotiene varias dimensiones. La tierra no sóloes la fuente de recursos, también es el lugardonde se nace, se muere, donde se reproducenlas prácticas culturales y se define la existenciade la comunidad. Por eso el cuidado de la tierraque practican las comunidades, la defensa delos bosques y sus fuentes de agua no pasa porun impulso ecologista distante. En realidad,tiene que ver con todo lo esencial que lasdefine.“Según Guillermo Valera, cerca del79% de las tierras de las comunidadesson de uso colectivo, y sólo el21% son de usufructo familiar.”La Amazonía peruana en cifras• Más del 60% del territorio peruano esamazónico y concentra a 3.675.292 dehabitantes.• Existen 51 etnias agrupadas en 13 familiaslingüísticas.• La población más importante es la de losasháninkas con 26,6%.El vía crucis de latitulaciónLa titulación de tierras de las comunidades escaótica. Desde que el régimen militar deVelasco promovió el otorgamiento de títulosprincipalmente a las comunidades campesinasa través del Sistema Nacional de Apoyo a laMovilización Social (SINAMOS), el proceso sefue deteriorando hasta casi congelarse.Para darnos una idea: entre 2006 y 2010 queabarcó el gobierno de Alan García apenas seotorgaron 19 títulos nuevos a comunidadesnativas y 23 ampliaciones territoriales, segúncifras de Cofopri. Hubo años en que apenas setituló a dos comunidades. En 2010, cuando AlanGarcía decidió transferir las competencias deCofopri a los gobiernos regionales no seentregó ni un solo título a las comunidades de laAmazonía. La tendencia se reproduce en elcaso de las comunidades campesinas: de 62nuevos títulos que les fueron entregados en2006 se redujo a apenas cuatro en 2010. Entotal, en esos cinco años se otorgaron 142títulos nuevos y 13 ampliaciones. En formaparalela continuó la promoción de inversionesprivadas en los territorios indígenas mediante elpaquete de decretos aprobados por Alan Garcíacomo parte de la implementación del Tratado de14Exposición de Rodrigo Montoya durante una jornada de reflexión y análisis sobre propiedad comunal y comunidades, el 29 deagosto de 2011. La reunión fue convocada por diversas organizaciones no gubernamentales que acompañan a lascomunidades.15Aportes de la economista Claudia Mendieta Navarro durante la Jornada de Reflexión y Análisis sobre comunidad y economíade mercado, el 9 de septiembre de 2011.13

Libre Comercio con Estados Unidos y el otorgamientode nuevas concesiones mineras y dehidrocarburos en los Andes y la Amazonía.En el actual gobierno de Ollanta Humala, elpanorama no ha mejorado. Hay 1.041 comunidadescampesinas que aún no cuentan contítulos de propiedad a pesar de que varias deellas han iniciado el trámite varios años atrás ypor el momento solo tienen el estatus de comunidadesreconocidas.En el caso de las comunidades nativas el escenariose repite. Existen 1.469 de estas comunidadesreconocidas sobre el 8,56% del territorionacional. De este grupo, hay 198 comunidadesque aún no están tituladas y de continuar ellento avance de la entrega de títulos que se diodurante el gobierno de Alan García, tendríanque pasar por lo menos 20 años para que estaspoblaciones accedan a este derecho 16 . Pero eldesafío sería mayor, ya que el IBC calcula quela cifra de comunidades de la Amazonía notituladas es cuatro veces mayor que la oficialmenteadmitida.Las tierras y los límitesdel caosGran parte de las dificultades para latitulación de las comunidades está relacionadacon la falta de georreferenciación o deuna medición exacta de los linderos en campo,lo que ocasiona superposición de terrenos yconflictos limítrofes. Desde que en los años 70se aprobó la ley de comunidades nativas, lastierras de las comunidades se medían usualmentecon winchas tomando como referenciaríos, quebradas o caminos, lo cual generabamayores posibilidades de error. Recién 30 añosmás tarde, a partir de 2005, se empezó a usar elGPS para establecer las coordenadas exactasdel territorio comunal.“Al 12 de marzo de 2012, la Defensoríadel Pueblo registró 162 conflictossociales activos, de loscuales 72,2% eran socioambientales”16Información elaborada por COFOPRI en 2011 para la Defensoría del Pueblo.Foto IBC14

Inscripción de losrepresentantes de lacomunidadLos técnicos de Cofopri consideran que a losproblemas enumerados por la Defensoría hayque agregar que existe un alto número de representantesde comunidades campesinas ynativas que no están inscritos en los registrospúblicos. Esto no es un requisito legal pero sí unpedido estatal que entrampa el proceso detitulación. La Defensoría también advierte estadificultad y cuáles son las causas que impiden lainscripción de las comunidades campesinas enla Superintedencia Nacional de los RegistrosPúblicos (Sunarp).Entre diversos puntos, señala la carencia derepresentantes legítimos para actuar en nombrede la comunidad, la falta de documentacióntécnica necesaria para la inscripción (planos,georreferenciación, memorias descriptivas,certificados negativos) o documentos condefectos formales (falta de firma de los verificadoresy del visado del gobierno regional o Cofopri)y la necesidad del saneamiento físico legalde asentamientos humanos existentes dentrodel territorio comunal.Estas limitaciones también se observan almomento de registrar a las comunidades comopersonas jurídicas y están asociadas con lasFoto IBCdiferencias idiomáticas, la deficiente redaccióndel libro de actas de las comunidades y su usoindebido, la falta de presentación de constanciasde quórum y convocatorias, el desconocimientode disposiciones que regulan elproceso electoral, según el Reglamento dePersonas Jurídicas no Societarias, la falta deinscripción de los estatutos de la comunidad,entre otros puntos.Para varios expertos, fue un error del gobiernode Alan García quitarle al Proyecto Especial deTitulación de Tierras y Catastro Rural (PETT),que dependía del Ministerio de Agricultura, latarea de la titulación para encomendársela aCofopri, una institución que principalmente teníaexperiencia en formalización de predios urbanos.Como revelan las cifras, fue precisamenteen el régimen de García en que se estancó esteproceso y también se truncó el financiamientodel Banco Interamericano de Desarrollo para latitulación.El cerco de las presionesUna de las más importantes presiones externases la apuesta de los gobernantes poruna intensa y agresiva política de promociónde las inversiones en hidrocarburos, mineríay energía.Desde ese enfoque, estos espacios comunalesson considerados como una opción apetecible15

para explorar y explotar estos recursos norenovables sin considerar criterios éticos, dederechos humanos, biológicos ni legales.Hay una cadena perniciosa que se haapoderado del discurso político: a más inversiones,más empleo y por lo tanto menos pobrezay más progreso. En la toma de decisionesno se ha considerado la organización,características y complejidades que marcanla existencia de las comunidades y queestán relacionadas con sus aportes. Labalanza está en desequilibrio.A pesar de que la promoción de mayor inversióndebería generar acciones para proteger almismo tiempo los bienes naturales del país y alos pueblos indígenas, sucede lo contrario.“Entre 2006 y septiembre de 2011,hubo 195 muertos y 2.312 heridosen estos conflictos. El pico másalto se registró en el gobierno deAlan García.”Concesiones en territorios comunales• Cajamarca: 47,3%• Apurímac: 58,4%• Amazonía: más de 60%Existe un débil papel fiscalizador del Estado eineficientes medidas disuasivas para que lasempresas cumplan con la ley. Por ejemplo, en elcaso de la minería, más del 70% del monto enmultas impuestas a las compañías por irregularidadesconsumadas, no fueron pagadas 17 .Las negociaciones entre las empresas extractivasy los dirigentes de las comunidades, secaracterizan por su marcada asimetría en elacceso a la información y al poder político. Esen ese escenario que estallan los conflictos conun alto costo social y humano.17Información recogida del reportaje “La impotente regulación” de Milagros Salazar publicado en junio de 2010 en la unidad deinvestigación periodística IDL-Reporteros.http://idl-reporteros.pe/2010/06/03/la-impotente-regulacion/Foto IBC16

II. DE APORTES, RIQUEZAS Y HERENCIAS

El papel de las comunidades campesinas ynativas en el desarrollo económico esextraordinario, pero mal conocido. Lo esencialdel país está sostenido por las comunidades:desde su contribución como productorasde alimentos, protectoras de la biodiversidad,constructoras de infraestructuraen pueblos alejados donde el Estado estuvoausente así como protagonistas de la manode obra que mueve diversas actividadeseconómicas. A todo esto, se suma suriqueza cultural manifestada en las fiestaspatronales, los rituales, las canciones, lasdanzas, el arte, la gastronomía y otrasexpresiones 18 .Como fuente de alimentosSin las comunidades campesinas, no habríasuficiente alimentos del campo en los mercadosde Lima. Ellas son las que abastecen productosde alto contenido nutritivo y de una gran variedadcomo la papa, el maíz, la quinua, el olluco.“Mientras que el aporte de la burguesía agrariaha traído inversiones para productos deexportación, los pequeños productores llenan labarriga de la mayoría de los peruanos”, aseguraMontoya. El experto no lanza un mensaje alazar: la agricultura familiar contribuye conun 70% en la seguridad alimentaria nacional,según el Ministerio de Agricultura 19 .Las comunidades campesinas y nativas controlancerca de las dos quintas partes de lastierras agropecuarias del país 20 gracias a laimplementación de tecnologías ancestrales y sugran capacidad para adaptarse al medioambiente. Muchas fincas de los pequeños agricultoresson verdaderos bancos de germoplasmaque albergan semillas, cultivo de tejidoso colecciones de plantas. El Parque Internacionalde la Papa ubicado en Cusco es uno deesos lugares donde la sabiduría de los comunerosse ha impuesto a cualquier necesidad detecnología de punta. Allí viven, entre los 3.950 y4.400 metros sobre el nivel del mar, más de milfamilias campesinas que cuidan unas 600 variedadesde papas nativas. Mientras los biólogos,genetistas e ingenieros agrónomos investigan lariqueza de este alimento en el laboratorio, estascomunidades lo hacen in situ, en el campo 21 .Los cultivos milenariosLa papa (Solanum tuberosum), uno de losalimentos más populares del mundo, sedesarrolla en más de 3 mil de variedades en elPerú, el lugar donde fue domesticada hace másde 8.000 años. El valor nutritivo de la papa hasido subestimado a pesar de que contieneproteína, cantidades significativas de vitamina Cy vitamina B6. Contra todos los mitos, el porcentajede grasas en la papa es muy bajo. La papallena con muy pocas calorías 22 .Producción en Números• En el Perú se producen en promedio 3millones de toneladas de papa al año. Suproducción aporta con el 13% al ProductoInterno Bruto y representa el 25% del PIBagropecuario.• Más del 90% de la producción de papaproviene de los Andes. El abastecimientopromedio de Lima Metropolitana alcanza amil 400 toneladas diarias y más de mediomillón de toneladas al año.18Ideas recogidas durante la entrevista al antropólogo Rodrigo Montoya realizada en abril de 2012 para este informe.19Cifras del Ministerio de Agricultura citadas por la FAO.20Lapeña, Isabel. Dicen que somos el atraso. propiedad comunal y agrobiodiversidad en el Perú. Lima: SPDA, MacArthur; 2011.21Información del reportaje El camino de la papa de Milagros Salazar publicada en la agencia extranjera IPS.http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=8815622Conociendo la cadena productiva de la papa en Ayacucho. 2007.http://www.solidperu.com/upl/1/default/doc/Conociendo%20la%20cadena%20productiva%20de%20la%20papa%20en%20Ayacucho.pdf18

Los productores dedicados al cultivo de papason principalmente minifundistas. Según el IIICenagro, 74% de las unidades agropecuariasde este producto tienen una extensión menor alas cinco hectáreas y representan la mitad dela superficie instalada del cultivo.A pesar de que el boom de la gastronomía sedebe en gran medida a la diversidad de alimentoscomo la papa, los productores no tienencapacidad de decisión en el canal comercial.Contra la corriente, estos productores hanlogrado mantener esta biodiversidad para beneficiodel país y no sólo para la sobrevivenciade sus familias. Este aporte, sin duda estáligado a razones culturales y sociales. Haypapas que tienen nombres de acuerdo a lo quesimbolizan en la vida comunal como sucede conla pusi qachun waqachi (la que hace llorar a lanuera). Esta variedad tiene una formacaprichosa que es hábilmente utilizada por lasuegra para poner a prueba la mujer que se vaa casar con su hijo. ¿De qué manera? Lasuegra le pide a la candidata a esposa que pelela papa sin dañar la pulpa. Si así lo hace, habrádemostrado sus cualidades de cocinera y quepodrá cuidar bien al hijo.OxfamAquellos hombres y mujeres del campo quepreservan la mayor cantidad de variedades, sonvalorados y reconocidos en la comunidad. Susformas de vida hacen posible la producción dealimentos.El maíz también es otro producto fundamental.Existen unas 1.500 razas desarrolladas por lascomunidades, de las cuales entre 50 y 60 variedadesson comerciales. En el caso de la quinua,existen más de 3 mil colecciones caracterizadaspor su color, tamaño, adaptación al clima, entreotras características.En la Amazonía se han identificado 162especies de frutas que son consumidasregularmente por los pobladores. Unas 100son comercializadas en los mercados de lasciudades 23 . Esta contribución de las comunidadesse fundamenta en conocimientos ancestralessólidos y de gran riqueza.“En la Amazonía, la artesanía, laarcilla, las fibras, semillas, raíces,la madera, las hojas y las plumasforman parte de la esencia culturaly ritual”.23Ministerio de Agricultura19

El patrimonio culturalLa vida de las comunidades está signada pordiversas expresiones culturales que conformanhoy el patrimonio cultural admirado porel mundo y publicitado por el Estado paragenerar mayor turismo. Quizás por esapromoción estatal, es que la mayor parte de lasociedad reconoce este aporte cultural de lascomunidades como si se tratara de lo único quehan entregado al país.El Perú es un hervidero de danzas, músicas yrituales alimentado durante siglos por las comunidades.La musicóloga e investigadora RosaElena Vásquez, asegura que existen más de 2mil danzas vigentes en el país 24 .“Los estudiosos han identificado hasta300 instrumentos usados y elaboradosen las zonas andinas de Perú. Existenuna 70 variaciones de antaras, más de 30variedades de quenas y hasta 12 variedadesde charangos.”Una forma prehispánica que integra todas lasartes de los Andes y sobrevive, es el taki, apesar de que intentó ser eliminado luego de laviolenta represión contra el movimiento lideradopor Túpac Amaru II en 1781.La producción agraria, el trabajo colectivo y elrespeto a la naturaleza siempre están presentesen las expresiones artísticas de las comunidades.Esto se ve claramente en la “Fiesta delAgua”, oficialmente declarada PatrimonioCultural de la Nación, en que los comuneroslimpian los canales y agradecen esta fuente devida. Una de las danzas en homenaje a losApus, a las deidades del agua y las montañases la alabada Danza de las Tijeras que pone aprueba de la resistencia física de sus intérpretes.Mama Rayguana, la danza más antigua deHuánuco y Pasco, representa a la tierra madre,a la fertilidad después de la hambruna. El voca-blo Rayguana procede, según explica Vásquez,del nombre de una variedad de papa. Larelación respetuosa con los animales tambiénse expresa en danzas que escenifican lacrianza y la reproducción de estos ejemplares,sobre todo de los camélidos. Un claro ejemploes La danza de los llameros o llameritos.En la Amazonía, las danzas y rituales tambiénson diversos. Uno de las manifestaciones másconocidas es la de la cultura de los huitotosquienes celebran la cosecha con la fiesta de losPijuayo. El legado cultural en la costa está relacionadocon los afrodescendientes que en territorioperuano desarrollaron diversos ritmos einstrumentos musicales como el cajón, que en2001 fue declarado Patrimonio Cultural de laNación. Es usado en los espectáculos de artistasdel mundo y hoy se toca en las casas detoda condición social del país.La mano de obra,la infraestructura yel comercio emergenteLas manos de los comuneros han movido lavida económica del país en diferentes momentos.Hicieron posible la construcción decarreteras y de infraestructura en general comoescuelas, postas médicas, entre otros serviciospúblicos en diversos pueblos del país. La ola deestas construcciones se dio principalmente enlos años 20 durante el gobierno de Augusto B.Leguía.Estos caminos fueron el resultado de la participacióncomunal. El escritor José María Arguedashace referencia en su libro Yawar Fiesta 25de las ansias de los comuneros de Puquio, enAyacucho, por conocer Lima, al punto de iniciaruna competencia entre comunidades paraconstruir una carretera en tiempo récord que loscondujera a la costeña Nazca para luego llegara la gran capital. “Los periódicos de Lima24Vásquez, Rosa Elena. Ritos y fiestas: el origen del teatro y la danza en el Perú. Lima: Ministerio de Educación; 2007.25En el capítulo VII titulado Los “Serranos” de la novela Yawar Fiesta.20

hablaron de la carretera Nazca-Puquio.¡Trescientos kilómetros en veintiocho días! Poriniciativa popular, sin apoyo del Gobierno”,cuenta Arguedas . Este acontecimiento narradoen una novela fue corroborado en el campo porel antropólogo puquiano Rodrigo Montoya. Lamano de obra gratuita de las comunidadessiempre estuvo disponible en estas construcciones.“El gobierno abastecía con los materialesque podía, pero eran las comunidades las quese organizaban en faenas para construir estasobras. Casi toda la infraestructura de lospueblos se levantó de esa forma”, enfatiza Montoya.Recién en la década de los 90, con el régimende Alberto Fujimori, se implantó la mano de obrapagada en las comunidades como una prácticaasistencialista que fue dañina para el país,asegura el investigador.En la actualidad, los migrantes andinos yamazónicos constituyen un motor importante enel universo de la población económicamenteactiva. Los herederos de las comunidades nosólo están en el campo sino que cada vez másse desplazan a las ciudades o al extranjero enbusca de nuevas oportunidades que permiten elenvío de remesas a sus familias. Aunque noexiste una medición estadística sobre estacontribución, el dinero va y viene sin registrarseni valorarse el origen del trabajador peruano.Los emporios comerciales como Gamarra, en eldistrito de La Victoria, y el parque industrial deVilla El Salvador, son los rostros de estemovimiento emergente. Se estima que en elcentro textil de Gamarra existen 10 mil empresariosque emplean a más de 50 miltrabajadores 26 .La comercialización de la papa también generauna cadena de empleos. La gastronomía se haconvertido en un movimiento de importanciasorprendente gracias a los alimentos cosechadospor las comunidades.26Artículo “Gamarra: un emporio pasado de moda”, publicado en América Economía, 2011http://www.americaeconomia.com/negocios-industrias/gamarra-un-emporio-pasado-de-moda-en-el-peruWalter Wust21

La gastronomía involucra directa e indirectamentea cinco millones de personas, el 20%de la Población Económicamente Activa entoda la cadena productiva que va desde extracción,industria y comercio hasta el servicio 27 .Pero este aporte no sólo es económico sinotambién cultural: la revalorización de la comidaperuana y sus alimentos llena de orgullo y deautoestima al país entero.Si algo debe quedar claro, es que las comunidadesno son novatas en su relación con el mercado,participan activamente en este circuitodesde hace varias décadas, a pesar de laspocas posibilidades que le ofrece la economíadel libre mercado. Además, las comunidadesson consumidoras de los productos de la industria,como fideos, arroz y otros alimentosque forman parte de la canasta familiar. Hacemucho tiempo dejaron de ser una isla y buscanespacios en los que su visión y sus aportessean respetados.Los empresarios del otro PerúGuillermo Choque Huarancca, de 70 años deedad, es uno de estos empresarios que tienesus orígenes en las zonas más alejadas delpaís. Él nació en la comunidad campesina deMatara en la provincia Antabamba quepertenece al departamento de Apurímac. Ahívivió hasta los 15 años teniendo como lenguamaterna el quechua y ayudando a sus padres acuidar el ganado y a cultivar. A esa edad, aún unadolescente, viajó a Lima y cinco años mástarde empezó a trabajar en Gamarra comoambulante al igual que sus paisanos. Variosaños después se convirtió en un confeccionistade ropas interiores con un negocio propiopujante y con capacidad para distribuir a diversosdepartamentos del país.Desde hace ocho años, don Guillermo regresa asu pueblo todos los meses de junio acompañadode otros matarinos que viven en Lima yque buscan promover la semana turística deeste caserío apurimeño. Estas actividadesincluyen la fiesta tradicional de San Pedro y SanPablo alrededor de una laguna simbólica quetiene la comunidad. “Queremos aportar a nuestratierra como hijos de Matara”, enfatiza elempresario.27Mario Valderrama. El plato fuerte del desarrollo en el Informe Anual sobre Pobreza y Desarrollo en el Perú. Lima: Oxfam Internacional;201022

III. EL CAPITAL SOCIAL

El círculo virtuoso de dary recibir¿En dónde radica la fortaleza de las comunidades?En su enorme capital social del quecasi no se habla, en ese conjunto de relacionessociales y de identidad, alimentados porvalores como la reciprocidad y la solidaridad.Debido a esa solidaridad, la ayuda entre losmiembros de la comunidad no es la excepción,es la regla. Es lo que predomina yordena las relaciones sociales. Lo mismosucede con la reciprocidad. En el mundoandino se evidencia con el aporte mutuo, eltrabajo colectivo sin salario: “Te doy decomer, me das de comer… y bailamos” 28 .Destaca la noción del “trabajo-fiesta”, de lacelebración del “nosotros”.El ayni es la institución primaria de ayudamutua dentro de las comunidades delmundo andino, se realiza al interior del ayllu (lafamilia) e involucra a todos sus miembros enacciones cotidianas como el cultivo y la cosechaen los campos, el cuidado del ganado, laconstrucción de una casa, entre otras actividades.Mientras que la minka es el trabajo enbeneficio de los bienes comunales como laconstrucción de infraestructura para elbienestar de todos los comuneros comosucedió en los años 20 del siglo pasado.Ellos se involucraron con la solución delproblema. La indiferencia y el individualismo noes lo que prima en la vida comunitaria. Es lorecíproco y lo solidario. Así, en varias comunidadesun propietario de un sembrío de maíz enproducción puede invitar a sus parientes delasentamiento local a cosechar maíz en chocloen sus tierras a sabiendas que cuando los sembríosestén maduros, ellos van a compartir losfrutos de este esfuerzo mutuo.En las sociedades indígenas amazónicas, laactividad económica tradicional se produce conel intercambio de dones (productos y servicios)donde se valora la reciprocidad y la igualdad enlas relaciones sociales 29 . En diversas zonas dela gran cuenca amazónica, se han intercambiadoobjetos escasos y de lujo, como sal,plumas, curare y cerbatanas.“Se puede encontrar la reciprocidad ysolidaridad tanto en Miraflores como enVilla El Salvador, pero lo importante essaber dónde tienen mayor predominancia,y en el caso de las comunidadesesto las define”- Rodrigo MontoyaHay una regla simple y razonable en esta formade vida: “hoy te doy y mañana tú me das”. Eldon debe ser correspondido y permite fortalecerlos vínculos de alianza y colectividad. Estosintercambios de objetos, comida o mano deobra contribuyen a solucionar los problemasen la producción de alimentos, a satisfacerlas necesidades de la vida en comunidad;pero a la vez reafirman las relaciones socialesal interior de un poblado.Los actos de dar en el mundo de las comunidadesestán llenos de rituales, según Richard C.Smith. Por ejemplo, en el territorio asháninka dela selva central del Perú, donde la yuca dulce esmuy importante en la alimentación, hay familiasque siembran una cantidad extra de yuca paraproducir grandes cantidades de masato queluego invitarán a los parientes y vecinos en unacelebración mítica con música y baile. Mientrasmás días duren los festejos, mayor prestigioacumulará el anfitrión. Y así vendrá otra familiaque ofrecerá al asentamiento su producciónpara un nuevo ritual, una acción que seguiráalimentando el círculo virtuoso de la reciprocidadLa equidad es otro valor importante: todosdeben tener las mismas posibilidades deacceder a los recursos productivos de lacomunidad. Nadie puede ser privado de lo que28Entrevista a Rodrigo Montoya para este informe.29Smith, Richard. “El don que hiere: reciprocidad y gestión de proyectos en la Amazonía Peruana”, publicado en El cuidado de losbienes comunes: gobierno y manejo de los lagos y boques de la Amazonía. Lima: Instituto del Bien Común e Instituto deEstudios Peruanos; 2001.24

necesita para subsistir. Al mismo tiempo quenadie debería tener hambre cuando otros tienencomida: las normas de redistribución aseguranque las familias en la Amazonía tengan en lamedida de lo posible las provisiones de comidaque necesitan 30 .La mezquindad, la avaricia, el egoísmo soncondenados socialmente mientras que laentrega de dones es valorada y da mayor estatusal comunero.El “nosotros”versus el “yo”En el mundo andino, la tierra del ayllu se divideen sectores considerando sus condicionesecológicas y los ciclos rotativos de los cultivos.Cada familia tiene derecho a pedir una parcelaen cada uno de los sectores, lo que determina elesfuerzo constante de todo el ayllu y grupoétnico por controlar el número máximo de pisosecológicos. A esto, John V. Murra 31 denominó elprincipio de la verticalidad económica de lassociedades andinas.Bajo esta lógica del control vertical del espacio,la parte baja de los Andes será utilizada paracultivar el maíz, la zona intermedia, para cultivarMylene D’Auriol Stoessella papa o la oca y las zonas altas para producirforrajes y criar las alpacas. Esta distribuciónnatural del territorio exige que valores como lasolidaridad y la reciprocidad sean fundamentalespara la existencia de las comunidades.Quien tuvo una buena cosecha de maíz podráintercambiar su producto con el comunero delas zonas altas que logró un buen manejo delganado pero que a su vez no tuvo producciónde maíz.Al igual que la economía del libre mercado tienesus principios, la economía de la reciprocidadde las comunidades alimentado a través demiles de años, tiene sus propios pilares queresponden a las condiciones geográficas yclimáticas. La diferencia es que en el caso de lagestión comunal de los recursos, el objetivomayor es lograr el bienestar general de losmiembros de la comunidad.Esto no quiere decir que la necesidad decada comunero como individuo no interese.La economía del dar y recibir se sustenta enla necesidad de asegurar “algo” que hoy omás tarde puede ser útil. “Es el incentivo delinterés individual el que alimenta al sistema totaldel intercambio. Pero contrario a la economíadel mercado, el gran propósito de este sistemano es ensalzar al individuo, sino reforzar losvínculos entre los individuos, miembros de la30Smith, Richard. “El don que hiere: reciprocidad y gestión de proyectos en la Amazonía Peruana”, publicado en El cuidado de losbienes comunes: gobierno y manejo de los lagos y boques de la Amazonía. Lima: Instituto del Bien Común e Instituto deEstudios Peruanos; 2001.31John V. Murra. Formaciones económicas y políticas del mundo andino, 1975.25

sociedad”, asegura Smith. Por eso ser solidarioy recíproco es reconocido en la comunidad.Los cambios y desafíosde la vida comunitariaLas tradiciones en la gestión comunitaria de losecosistemas locales y sus recursos naturalestambién están sujetas a cambios por presionesexternas o internas. Si desde afuera las amenazasparecen cada vez más visibles con unapolítica voraz de inversiones respaldada porcambios normativos que atentan contra el régimencomunal, al interior de las comunidadestambién hay un panorama preocupante.El fondo de tierras de las comunidades se estáagotando progresivamente. “No hay ningúnmercado de tierras fuerte al interior de las comunidades”apunta Montoya, quien grafica elproblema con una imagen: las casas de lospueblos cerradas con candados, solas.Hay diversas razones para explicar esta crisis:el agotamiento natural de la tierra, el conflictogeneracional entre comuneros viejos y jóvenespor la tierra, la migración de los hijos no sólo alas grandes ciudades sino a Estados Unidos yEuropa, el mayor peso que va adquiriendo eléxito individual.No se puede ocultar que hay un deterioro delas tradiciones en las comunidades. Así, loscazadores bora y huitoto en el Ampiyacu ignoranlos rituales sagrados y los límites espiritualesde la Amazonía ya que capturan de losbosques a los animales que tienen la carne máscotizada en el mercado. Cada vez más lasfamilias celebran rituales sagrados en sus malocasa cambio de que un turista le dé dinero. Hayotras familias que prefieren pagar una cuota enlugar de cumplir con sus labores de reciprocidad.En medio de dos tipos de economía, en la queuna valora la acumulación de bienes y otra elintercambio de dones, la confusión reina en la“Se debe superar la visión estrecha deldesarrollo entendido como crecimientoeconómico basado en la acumulaciónde activos para apostar por una visiónmás integral del desarrollo en el que sevalore el capital social de las comunidades,que es –en perspectiva– una desus principales fortalezas económicas”- Claudia Mendienta, Economistamente de un sector de los comuneros.Estos cambios al interior de las comunidadestienen un contexto general: la falta de oportunidades.La demanda de titulación individual en lascomunidades está asociada a un mayordesarrollo de mercados. Y en ese otro espacioabierto en el que hay que competir de igual aigual, los comuneros encuentran una serie deobstáculos que van más allá de la necesidad desaltar la valla de la falta de un título individual.Según la economista Claudia Mendieta, el títulono es una condición suficiente para acceder alcrédito y gozar de los beneficios del crecimientoeconómico. “La verdadera capitalización de losactivos de los comuneros reside en visibilizarsus iniciativas, sus emprendimientos, sus eleccionesy esto requiere de mucho más que tenerun título de propiedad individual”, asegura 32 .No hay reglas de juego que les faciliten un buenpartido. Por ello, el Estado debe nivelar elterreno con políticas públicas interculturales dedesarrollo que rescaten la organización comunaly sus valores tan arraigados como lasolidaridad y la reciprocidad. El poder políticosigue caminando muy alejado de la realidad delas comunidades. Como resultado se han dadodiversas normas que afectan la propiedadcomunal y, en consecuencia, recortan losderechos de la población indígena. Hagamosuna revisión.32Exposición de la economista Claudia Mendieta Navarro durante la Jornada de Reflexión y Análisis sobre comunidad y economíade mercado, el 9 de setiembre de 201126

IV. LAS LEYES DE LA EXCLUSIÓN

En los últimos 30 años, el reconocimiento alderecho de la propiedad comunal que marcala existencia y forma de vida de las comunidadesse ha ido deteriorando cada vez más.Han pasado seis periodos presidencialesque en menor o mayor grado debilitaron elrégimen comunitario por considerar queéste detiene el crecimiento económico delpaís.En su reemplazo, se han promovido normasbajo la prédica política de “modernizar” lapropiedad comunal y sacarla del atraso mediantela promoción de la inversión privada.Esto que podría parecer a primera vista unaapuesta razonable de los gobernantes en unpaís en vías de desarrollo, ha enfrentado repetidamenteel mismo problema: no se ha incorporadolos aportes ni la forma de organización delas comunidades en estos intentos de reformade la agricultura y el sector rural. Todo locontrario, se ha buscado eliminar y desapareceraquellos rasgos esenciales de lo que significacomunidad. Y hay un obstáculo adicional: laspropuestas de desarrollo han ido dirigidasusualmente al sector más moderno de la agricultura,sin considerar que la mayor parte delos productores son pequeños agricultoresy el 55% de la superficie agropecuaria delpaís está bajo el régimen comunal 33 .En lugar de incluir, se ha excluido. En el actualgobierno de Ollanta Humala tampoco se vengestos de cambio. Hay una pasiva continuidaden medio de una tremenda paradoja: la suscripcióndel Estado peruano a instrumentos internacionalesque cada vez más protegen losderechos fundamentales de las comunidades,mientras que dentro de casa, en el país, sedesarrolla un marco jurídico nacional que poneen riesgo la posesión ancestral de las comunidadessobre su territorio y termina vulnerandosus derechos.¿Qué es lo que ha heredado el gobierno deHumala? ¿Cuáles son los desafíos pendientesde resolver, aquellos que no han sido incluidosen la agenda de prioridades? Revisemos lasnormas que terminaron debilitando en el papel yen los hechos la propiedad comunal y quefueron aprobadas a lo largo de tres décadas,teniendo como etapas más críticas el régimende Alberto Fujimori, a lo largo de los añosnoventa, y el segundo periodo de Alan García,del 2006 al 2011.33III Cenagro 1994.Foto IBC28

Los primeros cambios normativos19331969Constitución Políticade 1933.Ley de Reforma Agraria(D.L. 17716).Declaraba la existencia legal y la personería jurídica de las comunidadesindígenas.Reconocía el carácter inembargable, inalienable e imprescriptible de supropiedad territorial.Las comunidades indígenas pasaron a ser denominadas “comunidadescampesinas”.1974 Ley de comunidadesnativas y de desa- rrolloagropecuario de lasregiones de selva yceja de selva(D.L. 20653).1975 Ley Forestal y deFauna Silvestre(D.L. 21147).1979 Constitución Política de1979.Abrió camino al latifundio agrícola y ganadero en las regiones amazónicas alampliar los límites de tierras para que fueran adjudicadas a empresas delEstado.Estableció que las zonas del territorio de las comunidades nativas con aptitudforestal sólo debían ser cedidas en uso a estas poblaciones, a pesar de ser lasdueñas originarias.Declaró de dominio público los recursos forestales y de fauna silvestre.Mantuvo el carácter de inembargable e imprescriptible de las tierras comunales,pero relativizó el tema de la inalienabilidad, indicando que suenajenación sería posible en caso de que dos tercios de los comuneros solicitaransu división o venta.La arremetida de los 90: las leyes de Fujimori1993 Constitución Política de1993.1995 Ley de Tierras(Ley 26505).Puso fin a un largo periodo de garantías constitucionales para las comunidadesindígenas iniciado en 1920.Impulsó la propiedad individual y el cambio de personería jurídica de unmodelo asociativo, que caracteriza a las comunidades, a uno con criteriosproductivo-empresariales.A partir de entonces, las normas para titular comunidades nativas y campesinasincluyeron un nuevo requisito, el llamado “primera de dominio”, queimpone registrar primero las tierras a nombre del Estado para que luego éstetitule a las comunidades.1997 Ley de Titulación deTierras de las ComunidadesCampesinas dela Costa (Ley 26845).Ley Orgánica para elaprovechamientosostenible de losrecursos naturales(Ley 26821).Rebajó el porcentaje de votos del 50% al 30% para adjudicar tierras comunalesa terceros en un periodo no menor de dos años.Se abrió camino para promover la inversión de las empresas agroindustrialesy agroexportadoras, sobre todo en la costa norte.Promueve el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovablesy no renovables.Las comunidades pueden seguir aprovechando de estos recursos siempre ycuando otros les permitan hacerlo o el Estado no disponga de ellos.Esta norma va en contra del principio de la posesión territorial indígena queestablece el Convenio 169 de la OIT.29

2001La continuidad de ToledoAlejandro Toledo continuó la política económica de Fujimori. En suma, su gobierno no planteó mayoresprotecciones a la propiedad comunal. Hay un estancamiento.2004 Ley de reversión a favor del Estado de lospredios rústicos adquiridos a título gratuito(Ley 28259).2006 Ley que declara la reversión de prediosrústicos al dominio del Estado, adjudicados atítulo oneroso, con fines agrarios, ocupadospor asentamientos humanos(Ley 28667).El contraataque de GarcíaDispuso que los predios abandonados o que nocumplan con el fin para el que fueron adjudicadosrevirtieran al Estado.Declaró la reversión al dominio del Estado de prediosrústicos que hubieran sido adjudicados a título gratuito,incluidos los afectos por el Decreto Legislativo 838 (quebeneficiaba a personas y comunidades campesinas enzonas deprimidas, que habían recibido tierras gratuitamente).2007 Los artículos: “El síndrome del perro delhortelano”.Un mensaje claro al país: para el presidente de laRepública, la pequeña agricultura y las comunidadescampesinas eran un símbolo de atraso, tierras “ociosas”que no contribuían al desarrollo del Perú.2008 Ley que delega en el Poder Ejecutivo lafacultad de legislar sobre diversas materiasrelacionadas con la implementación delAcuerdo de Promoción Comercial Perú -Estados Unidos (Ley 29157).De este paquete de 99 decretos legislativos, 26estuvieron relacionados con la agricultura, el uso delagua y los recursos naturales, y con las comunidadescampesinas y nativas.2009 Los sucesos de Bagua. El panorama que los mencionados decretos legislativosdelinearon cambió luego de casi un año de protestas,principalmente por parte de las comunidadesnativas (el episodio más grave se produjo en junio del2009, en Bagua). Se derogaron los decretos 1015,1064, 1073 y 1090. Los Decretos Legislativos Nº 1081(que creaba el Sistema Nacional de Gestión de losRecursos Hídricos) y 1083 (que establecía un régimende incentivos para el mejor uso del agua) fueronderogados en marzo de 2009, al aprobarse la Ley deRecursos Hídricos.El gobierno de Ollanta2011 Ley del Derecho a la Consulta Previa a losPueblos Indígenas u Originarios(Ley 29785).2012 Reglamento de la Ley del Derecho a laConsulta Previa a los Pueblos Indígenas uOriginarios (DS 01-2012-MC).Uno de los puntos más controvertidos de la norma es loconcerniente a los sujetos del derecho a la consulta(artículo 5) y los criterios para su identificación (artículo7), los que difieren del Convenio 169.El reglamento se publicó en medio de una serie decuestionamientos. Los primeros se centraron en lalegitimidad del proceso, ya que sólo dos de las seis delas organizaciones indígenas nacionales continuaronhasta el final del diálogo. Asimismo, el texto final publicadono respetó cinco de los acuerdos adoptados queconstaban en el acta final, e incorporó un nuevo articuladoque no fue materia del proceso de consulta.30

V. LO PENDIENTE Y LO URGENTE

OxfamLos desafíos y tareas pendientes para los gobiernos y la sociedad, han salido unodetrás de otro en este recorrido por el mundo de las comunidades marcado por ladesatención del Estado, la exclusión y la falta de reconocimiento de la contribuciónde estos pueblos al Perú desde diversos lados. Por ello, es importante considerarestos puntos:• Las comunidades siguen sin ser prioridaden las estadísticas nacionales. No se sabecon seguridad cuántas y quiénes son las comunidadesde nuestro país a pesar que tienen unalarga historia y han sido reconocidas legalmentepor el Estado peruano.• Al no haber un sistema oficial para identificarla situación de las comunidades, elEstado continúa sin implementar políticaspúblicas que garanticen sus derechos y sinconsiderarlas en la toma de decisiones. Con laaprobación de la ley de consulta previa y sureglamento, se esperaba un avance en estecamino, sin embargo aún no existen consensossobre los alcances de estas normas.• La titulación de las tierras comunales siguesiendo postergada y está estancada desdediciembre de 2010 en que esa función pasó amanos de los gobiernos regionales sinestablecerse un ente rector en el tema a niveldel gobierno central.• Las comunidades no sólo han aportado alpaís con su cultura sino también lo hanhecho económicamente. Su contribución esdiversa: en la protección de la biodiversidad,producción de alimentos, la construcción deinfraestructura en zonas alejadas, en manifestacionesculturales, en mano de obra para diversasactividades económicas en las ciudades y elextranjero adonde migraron los hijos de loscomuneros.• Existe un gran capital social en el régimencomunal que es alimentada por valores comola reciprocidad y la solidaridad que deben serconsideradas en las políticas públicas paraconseguir un desarrollo más integral.• Las comunidades no pueden seguir siendoexcluidas de los emprendimientos económicospor lo que se requiere que los comunerostengan la misma oportunidad que otros actoresde desenvolverse en el mercado. Para ello serequiere de políticas públicas equitativas ypromotoras de las iniciativas de los comunerosque permitan un desarrollo rural sostenible. Nose puede continuar implementando un proyectode desarrollo que erradique todo lo que hanconstruido las comunidades.• A pesar del aporte de las comunidades, secontinúa deteriorando el régimen comunalcon diversas normas aprobadas en losúltimos treinta años por diversos gobiernossin considerar que la forma de vida de las comunidadespuede convertirse en una oportunidadpara contribuir a un desarrollo más inclusivo,mejorar la distribución de los recursos y reducirla pobreza que aún golpea al país y que nopueden ocultar las cifras más entusiastas delcrecimiento económico.32

ANEXO

Comunidades campesinas reconocidas y tituladas a diciembre de 2010N° DepartamentoComunidadesreconocidasNro. defamiliasComunidadestituladasPorcentaje detitulación15227.00652100%235054.84133195%347076.66043292%4654118.17447773%510427.8428279%6928111.64979686%759288.68151888%8285122.82220572%9111.235436%1039174.93035791%1112025.83211293%122833.4221761%1328931.83322979%14957.8984143%15757.1207296%167339.8766589%1713695.58012592%181265122.824105683%191561100%20463.0774393%6.0691.084.7385.11084%Comunidades nativas reconocidas y tituladas a diciembre de 2010N° DepartamentoComunidadesreconocidasNro. defamiliasComunidadestituladasPorcentaje detitulación11729.81717099%2221150%322812100%4634.5505892%513525862%61716.12715993%762717.75649879%8273372385%91193.6489882%10309612997%112438.17422583%1.46952.1971.27187%Fuente: Cofopri. 201135

36Oxfam/, P. Ramirez