informe tributario - AELE

LEGISLACIÓNJOSÉ CHUECA ROMEROPresidenteLINEAMIENTOS DE LA COMISIÓN DE ACCESO AL MERCADOEN MATERIA DE TRIBUTACIÓN MUNICIPALI. INTRODUCCIÓNUn objeto prioritario del Instituto de Defensa de la Competencia y de laPropiedad Intelectual (INDECOPI) es lograr la predictibilidad y transparenciaen las decisiones de sus órganos funcionales.Con dicho fin, el Decreto Legislativo Nº 807, Ley sobre Facultades, Normasy Organización del Indecopi (1) , faculta a las comisiones a aprobarlineamientos generales que permitan a los agentes económicos orientarserespecto de los criterios que aplicarán en la resolución de los casos enque intervengan, en virtud de sus respectivas competencias.La Comisión de Acceso al Mercado, en adelante la Comisión, de acuerdocon lo establecido en el artículo 26 BIS del Decreto Ley Nº 25868 (2) , Leyde Organización y Funciones del Indecopi, es la encargada de velar porel cumplimiento del artículo 61° del Decreto Legislativo Nº 776, Ley deTributación Municipal, en el sentido que las Municipalidades, al establecersus tasas o contribuciones, no generen o establezcan barreras burocráticasque, ilegal o irracionalmente, impidan o restrinjan el acceso opermanencia de los agentes económicos en el mercado, en especial delas pequeñas empresas, ni incumplan con los principios de simplificaciónadministrativa (3) .La comisión ha considerado importante elaborar los presenteslineamientos en materia de tributación municipal por tratarse de un asuntode particular importancia en la permanente relación de las municipalidadescon los agentes y los ciudadanos. En efecto, cabe señalar que lamayor cantidad de casos denunciados ante la Comisión corresponde abarreras burocráticas impuestas por gobiernos locales y los temas másdenunciados respecto de este tipo de entidades son los referidos a cobrospor tributos municipales.En ese sentido, teniendo en consideración que tanto las Muncipalidades yagentes económicos deben tener conocimiento de los criterios que engeneral se utilizarán en la resolución de controversias que sobre el particularse sometan a ella, se ha considerado conveniente aprobar loslineamientos orientadores a que se refiere la Ley.II. SISTEMA TRIBUTARIO NACIONALDentro del marco normativo constitucional, la Norma II del Título Preliminardel Código Tributario (4) , establece que los tributos se clasifican enimpuestos, contribuciones y tasas (5) . Los impuestos son aquellos tributoscuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor delcontribuyente por parte del Estado; las contribuciones son aquellos tributoscuya obligación tiene como hecho generador los beneficios derivadosde la realización de obras públicas o de actividades estatales; y las tasas–––––––(1) Decreto Legislativo Nº 807. Artículo 9°.- Las Comisiones y Oficinas podránaprobar pautas o lineamientos que, sin tener carácter vinculante,orienten a los agentes económicos sobre los alcances y criterios de interpretaciónde las normas cuya aplicación tienen encomendada cadaOficina o Comisión.(2) Decreto Ley Nº 25868. Artículo 26 BIS.- La Comisión de Acceso al Mercadoes competente para conocer sobre los actos y disposiciones de lasentidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal oregional que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicenilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agenteseconómicos en el mercado, en especial de las pequeñas empresas y develar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidasen los Decretos Legislativos Nºs. 283, 668, 757, el artículo 61°del Decreto Legislativo Nº 776 y la Ley Nº 25035 en especial los principiosgenerales de simplificación administrativa contenidos en su artículo2° así como las normas reglamentarias pertinentes. Ninguna otraentidad de la Administración Pública podrá arrogarse estas facultades.La Comisión mediante resolución podrá eliminar las barreras burocráticasa que se refiere este artículo.(...).(3) Decreto Legislativo Nº 776. Artículo 61°.- Las Municipalidades no podránimponer ningún tipo de tasa o contribución que grave la entrada,salida o tránsito de las personas, bienes, mercadería, productos y animalesen el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado.(...)(4) Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto SupremoNº 135-99-EF publicado en el Diario Oficial El Peruano el 19 de agostode 1999.(5) Código Tributario. Título Preliminar. Norma II.- Este Código rige paralas relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, eltérmino genérico tributo comprende:son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador la prestaciónefectiva por el Estado de un servicio público individualizado en elcontribuyente.De conformidad a la citada Norma II, dentro de las tasas se encuentranlas siguientes subespecies tributarias:(...)las Tasas, entre otras, pueden ser:a. Los arbitrios, que son aquéllas tasas que se pagan por la prestación omantenimiento de un servicio público.2. Los derechos, que son las tasas que se pagan por la prestación de unservicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienespúblicos.3. Las licencias, que son aquellas tasas que gravan la obtención de autorizacionesespecíficas para la realización de actividades de provecho particularsujetas a control o fiscalización.El denominador común de las tasas antes mencionadas es que requierende una actividad estatal para que se genere la obligación de pago de underecho por parte del contribuyente. Tal actividad estatal puede traducirseen servicios públicos, administrativos o de fiscalización, en cuyacontraprestación se efectúa el pago del tributo. De allí su identificacióncomo tributos vinculados.Asimismo, es necesario precisar que con relación a las tasas denominadasderechos, se prevé dos supuestos a partir de los cuales se genera laobligación tributaria de pagar, esto es, la prestación de un servicio administrativoy el uso o aprovechamiento de bienes públicos.III. LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPALLa potestad tributaria que la Constitución Política del Perú reconoce a lasmunicipalidades comprende la facultad de crear, modificar y suprimircontribuciones, tasas, arbitrios, licencias, y derechos municipales, dentrode su jurisdicción y con los límites que señala la Ley. La Constitucióntambién establece que dicha facultad debe ser ejercida por el respectivoConcejo Municipal en su condición de órgano normativo del municipio (6) .Dicha potestad municipal se desarrolla a su vez en la Norma IV del TítuloPreliminar del Código Tributario (7) y en el artículo 60° de la Ley deTributación Municipal (8) , en cuanto establecen la facultad de las Municipalidadespara crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones.Esta potestad tributaria obedece a la necesidad de que este órgano degobierno local, integrante de la Administración Pública, pueda generarlos recursos necesarios para atender determinados servicios que demandanlos ciudadanos adecuadamente individualizados. La actuación estatalen el nivel municipal también se financia mediante impuestos que, enalgunos casos, son recaudados por el gobierno central y posteriormentetransferidos a los gobiernos locales (9) y, en otros casos, recaudados por elpropio gobierno local, tal como dispone la Ley de Tributación Municipal.(10)a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina unacontraprestación directa en favor del contribuyente por parte del Estado.b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generadorbeneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividadesestatales.c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestaciónefectiva por el Estado de un servicio público individualizado enel contribuyente. (...).No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.Las tasas, entre otras pueden ser:1. Arbitrios: Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimientode un servicio público.2. Derechos: Son tasas que se pagan por la prestación de un servicioadministrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicaspara la realización de actividades de provecho particular sujetasa control o fiscalización.El rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tenerun destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicio que constituyenlos supuestos de la obligación.(...).(6) Constitución Política del Perú.Artículo 74°.- (...) Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimircontribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdiccióny con los límites que señala la ley.(...)».Artículo 191°.- Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadasconforme a Ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomíapolítica económica y administrativa en los asuntos de su competencia.Corresponden al Concejo las funciones normativas yfiscalizadoras: y a la alcaldía, las funciones ejecutivas.(...).Artículo 192°.- Las municipalidades tienen competencia para: (...)En esta materia, el pronunciamiento de la Comisión reconoce esta potestadtributaria municipal y estará circunscrito a determinar si la actuaciónmunicipal objeto de cuestionamiento, constituye o no la imposición deuna barrera burocrática ilegal o irracional que limite el desarrollo deactividades económicas en el mercado, o atenta contra los principios desimplificación administrativa prevista en la ley.IV. LÍMITES DE LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPALLa potestad tributaria municipal no puede ser irrestricta o ajena a losmecanismos de control y supervisión que señala su propio ordenamientojurídico, ni puede desconocer las exigencias de fondo o forma que lasleyes establecen para el ejercicio de dicha atribución.En este sentido, al establecerse tributos, las municipalidades deben teneren consideración que las cargas tributarias no se traduzcan en sobrecostosinnecesarios, conforme a lo establecido por el Tribunal de Defensa de laCompetencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi:Cuando ... imponen cargas tributarias a los particulares que realizanactividades económicas, elevan los costos de producir bienes y serviciosen el mercado, y encarecen la adquisición de tales productos por partede los consumidores. Para las empresas, ello se traduce en mayores costospara el acceso y permanencia en el mercado. Estos sobrecostos, portanto, deben ser justificados en forma adecuada por los gobiernos locales,de modo tal que su exigibilidad resulte ser natural en razón de lasobras y servicios públicos que la ley les encomienda realizar y proveer. (11)Debe recordarse que las cargas tributarias establecidas por las Municipalidadesgeneran costos para el funcionamiento del mercado, motivo porel cual dichas entidades tienen la carga de probar frente a los administradosla legalidad y la racionalidad de las licencias que establecen. Dichajustificación es necesaria para que la Comisión pueda establecer silos cobros efectuados tienen algún fundamento o no. Esto no quiere decirque las Municipalidades no puedan imponer tales costos, sino queellos deben encontrarse debidamente sustentados. (12)Respecto de las tasas, las municipalidades deben tener presente que elmonto que por dicho concepto cobren a los ciudadanos, no puede excederdel costo que le implique a ellas efectuar la prestación del serviciopúblico administrativo, debiendo destinarse el rendimiento de dicho tributoexclusivamente al financiamiento del servicio (13) .En virtud de sus normas de competencia, la Comisión centra su evaluaciónen determinar la posible existencia de un cobro ilegal o irracional,por concepto de tributos municipales, que pudiera gravar la entrada,salida o tránsito de personas, bienes, mercaderías y animales en el territorionacional o que pudiera restringir el acceso de los agentes económicosen el mercado, o si existe un incumplimiento de las normas y principiosde simplificación administrativa.V. REQUISITOS FORMALES PARA LA CREACIÓN DE TRIBUTOSDe conformidad con las normas que regulan la potestad tributaria muni-3. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licenciasy derechos municipales.(...)Artículo 193°.- Son bienes y rentas de las municipalidades: (...)Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competenciacreados por su Concejo. (...).(7) Código Tributario. Título Preliminar. Norma IV. Principio de Legalidad -Reserva De Ley(...)Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar ysuprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerarde ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley.(8) Decreto Legislativo Nº 776. Artículo 60°.- Conforme a lo establecidopor el inciso 3) del artículo 192° y por el artículo 74° de la ConstituciónPolítica del Perú, las Municipalidades crean, modifican y suprimen contribucioneso tasas, y otorga exoneraciones dentro de los límites quefije la Ley.(9) Como es el caso del Impuesto de Promoción Municipal.(10) Tal como ocurre con el Impuesto Predial.(11) Tercer párrafo del punto III.1 de la Resolución Nº 188-97-TDC del 23 dejulio de 1997, emitida por la Sala de Defensa de la Competencia delTribunal del Indecopi, en el procedimiento seguido por ConsorcioPanamericano de Inversiones S.A. contra la Municipalidad Distrital deMiraflores, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de octubrede 1997.(12) Precedente de Observancia obligatoria sancionado mediante la ResoluciónNº 188-97-TDC. El subrayado es nuestro.(13) Código Tributario. Título Preliminar. Norma II.- Ámbito De Aplicación(...)El Rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tenerun destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios que constituyenlos supuestos de la obligación.AGOSTO 2003 47