La Responsabilidad Ambiental.pdf - CREA

ÍNDICEINTRODUCCIÓN.........................................................................................3EL LIBRO BLANCO SOBRE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ........5LA DIRECTIVA 2004/35/CE SOBRE RESPONSABILIDADAMBIENTAL................................................................................................9EL PROYECTO NORMATIVO DE TRANSPOSICIÓN .........................15EMPRESAS AFECTADAS .......................................................................19NUEVAS OBLIGACIONES PARA LAS EMPRESAS.............................23LA OPINIÓN DEL SECTOR ASEGURADOR ESPAÑOL......................25ANEXO 1: LIBRO BLANCO SOBRERESPONSABILIDAD AMBIENTAL............................................................31ANEXO 2: DIRECTIVA 2004/35/CE...................................................93ANEXO 3: DOCUMENTO DE TRABAJO PARALA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA.......................................... 1151

INTRODUCCIÓNEn los últimos tiempos se ha tenido que hacer frente a situaciones de deterioro gravedel medio ambiente provocado por actividades humanas, desde los naufragios delPrestige en Galicia y el Erika en Francia, a la rotura de la presa de Aznalcollar enDoñana.Ante este tipo de sucesos surge la cuestión de quién debe hacerse cargo del costeque supone el saneamiento de los lugares contaminados y la reparación de daños.¿Es la sociedad en su conjunto quien debe pagar la factura o ha de hacerlo elcausante de la contaminación, siempre que sea posible establecer su identidad?Uno de los medios para que las actitudes sean más precavidas para evitar los dañosal medio ambiente es declarar legalmente responsables a quienes llevan a caboactividades que puedan causarlos.Los antecedentes en la regulación de la Responsabilidad Ambiental, se remontan aal Libro Verde de la Comisión de 1993, una audiencia pública conjunta con elParlamento Europeo ese mismo año, una resolución del Parlamento en la que se pideque se elabore una directiva comunitaria, un dictamen del Comité económico ysocial de 1994 y una decisión de la Comisión de 1997 relativa a la elaboración de unLibro Blanco. Este Libro Blanco vio la luz a principios del año 2000, y en él seexploran diversas posibilidades para configurar un régimen de responsabilidadambiental de ámbito comunitario que permita mejorar la aplicación tanto de losprincipios ambientales recogidos en el Tratado CE como de la legislación ambientalcomunitaria, además de garantizar una restauración adecuada del medio ambiente.A finales de abril de 2004, se publicó en el DOCE la Directiva 2004/35/CE sobreresponsabilidad ambiental, que será transpuesta al ordenamiento jurídico español através de una normativa que, en estos momentos, está elaborando el Ministerio deMedio Ambiente y que contendrá una serie de novedades respecto a la normativaaprobada en la UE.La finalidad tanto de la norma comunitaria como de la futura ley española es hacercumplir el principio de "quien contamina, paga", incluyendo para ello dos sistemasdiferenciados: uno de responsabilidad objetiva respecto de las actividadesprofesionales; y un segundo de responsabilidad subjetiva para cualquier actividadprofesional.Uno de los aspectos innovadores que podría forma parte de la norma española es lacreación de un Fondo estatal de reparación de daños ambientales, el cual sufragaríalos costes de reparación de los bienes de dominio público de titularidad estatal endeterminados casos.3

Otro punto novedoso es la coexistencia del nuevo régimen administrativo con elrégimen de responsabilidad civil, de forma que la transposición de la Directivaexcluiría los daños causados por lesiones a las personas, propiedad privada ocualquier otro tipo de pérdida económica.Las autoridades españolas también exigirán a los operadores de las actividadesprofesionales una garantía financiera que les permita hacer frente a laresponsabilidad ambiental.Todos estos aspectos, y la importancia de esta nueva norma para las empresas, hacennecesario por tanto un análisis más exhaustivo de la nueva normativa, las empresasque van a verse afectadas y las obligaciones que van a tener que asumir lasempresas. Todo ello para tratar de anticiparse a la nueva normativa y ser capaz deasumir así sus condicionantes sin que ello suponga una pérdida de la competitividadde la empresa.En el presente informe, vamos a valorar los diferentes documentos normativosexistentes, el Libro blanco, la Directiva Comunitaria y la propuesta de transposiciónal reglamento jurídico español.Posteriormente, analizaremos las empresas que van a verse afectadas, queobligaciones les va a suponer y cual es la opinión del sector asegurador ante lapropuesta de existencia de un seguro ambiental obligatorio.4

EL LIBRO BLANCO SOBRE RESPONSABILIDADAMBIENTALEl libro blanco sobre Responsabilidad Ambiental establece la estructura de un futurorégimen comunitario de responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicación delprincipio “Quien contamina, paga”, describiendo a su vez los principales elementosque harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.El régimen que se propone no puede limitarse a los daños causados a las personas ya los bienes y a la contaminación de lugares, sino que también se ha de aplicar en loscasos de deterioro de la naturaleza, en particular cuando se trate de recursosnaturales importantes desde el punto de vista de la conservación de la diversidadbiológica de la Comunidad europea.En el libro blanco, se incluye una descripción de las principales características quedebería presentar un régimen comunitario, entre las que se puede destacar: Su carácter no retroactivo: es decir, su aplicación será para daños futuros,provocados tras la entrada en vigor de la normativa correspondiente. Cobertura tanto de los daños al medio ambiente como de los dañostradicionales (daños corporales y daños materiales) Ámbito de aplicación cerrado: sólo afectará a los daños que seanresultado de una actividad peligrosa o potencialmente peligrosa,regulada por la legislación comunitaria Cobertura de los daños producidos a la biodiversidad Responsabilidad objetiva de los daños Admisión de eximentes y atenuantes comunes Alivio de la carga de la prueba para el demandante Responsabilidad centrada en la empresa o persona que ejerce el controlsobre la actividad Criterios para evaluar y tratar los daños Obligación de destinar las compensaciones abonadas por el contaminadora la reparación de los daños Mayor facilidad de acceso a la justicia Coordinación con los convenios internacionales Garantía financiera para la responsabilidad5

En el libro blanco, se presentan y evalúan diferentes opciones de actuacióncomunitaria, cuya traducción más coherente es la elaboración de una Directiva,como así ha sido.El posible ámbito de aplicación de este régimen, propuesto por el libro Blanco es elsiguiente:El Libro Blanco, define el objeto de la responsabilidad ambiental como:La responsabilidad ambiental tiene por objeto obligar al causante de daños almedio ambiente (el contaminador) a pagar la reparación de dichos dañosPara que el régimen de responsabilidad sea efectivo, deben cumplirse las siguientespremisas:• Tiene que haber uno o más actores identificables (contaminadores)• El daño tiene que ser concreto y cuantificable• Se tiene que poder establecer una relación de causa-efecto entre los daños y lospresuntos contaminadoresEsto implica que el régimen de responsabilidad no es aplicable a los casos decontaminación generalizada de carácter difuso, en los que no es posible vincular losefectos negativos sobre el medio ambiente con las actividades de determinadosagentes, como puede ser el caso de la contaminación atmosférica originada por eltráfico.6

Un aspecto importante de cualquier reglamentación que se genere, es el impactoeconómico global del mismo.El libro blanco no valora de forma concreta el impacto económico global o larepercusión sobre la competitividad externa ya que se carece de datos suficientes altratarse de un régimen de responsabilidad muy diferente a los existentes hasta lafecha.No obstante, los elementos de que se dispone en cuanto a la incidencia global de lanormativa ambiental sobre la competitividad de la industria no revelen ningunarepercusión negativa importante.En Estados Unidos, el total de los costes anuales de saneamiento en el marco delrégimen retroactivo (recordar que la legislación europea se opone ala retroactividad),representa menos del 5% de la cantidad utilizada anualmente para garantizar elcumplimiento de la legislación ambiental federal.Respecto a la competitividad externa, al contar la mayoría de los países de la OCDEcon algún tipo de legislación en materia de responsabilidad ambiental, esta nuevareglamentación no debería influir por tanto negativamente en dicha competitividad.El mayor problema surge con las PYMEs, ya que proporcionalmente generan unosdaños ambientales superiores a los que cabría esperar de acuerdo a su tamaño, lo quesi que les supondrá un impacto económico mayor, lo que podría mitigarse mediantemecanismos de apoyo nacionales o comunitarios, destinados a la adopción, por partede las PYMEs, de procesos más limpios.7

LA DIRECTIVA 2004/35/CE SOBRERESPONSABILIDAD AMBIENTALCon la publicación de la Directiva sobre responsabilidad ambiental culmina un largoproceso de consultas y estudios, también de dudas y vacilaciones, que se habíainiciado en 1989, cuando la Comisión propuso la adopción de una Directiva que serefería únicamente a la responsabilidad de los daños causados por los residuos,iniciativa que fue posteriormente abandonada.A partir de la retirada de aquella frustrada Propuesta, la Comisión empezó a estudiarla posibilidad de instaurar un régimen más amplio que cubriera todos los dañosambientales. Así, durante el mes de mayo de 1993 presentó el Libro Verde sobrereparación del daño ecológico, que fue objeto de una acogida poco favorable,aunque se recibieron más de cien comentarios de los Estados Miembros, de laindustria, de las organizaciones ecologistas y de otras partes interesadas, dando lugara un proceso ininterrumpido de consultas.Además, en abril de 1994, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución por la quese instaba a la Comisión a presentar un proyecto de Directiva sobre lareglamentación de la responsabilidad civil por los daños futuros al medio ambiente.Sin embargo, fue necesario esperar hasta noviembre de 1997 para que la Comisiónhiciera público el “Working Paper on Environmental Liability”, que constituyó unsignificativo paso previo a la adopción del esperado Libro Blanco sobreresponsabilidad ambiental.El objetivo del Libro Blanco, presentado por la Comisión en febrero de 2000, eraexaminar cómo podía aplicarse, de la mejor forma posible, el principio de quiéncontamina paga, explorándose todas las posibilidades existentes para configurar unrégimen de responsabilidad ambiental de ámbito comunitario. Al mismo tiempo, seiniciaron diversos procesos de consulta a fin de definir las posiciones de todos losagentes implicados y, tras analizar el resultado de las mismas, y después de evaluarlas distintas vías de acción, la Comisión concluyó que la opción más adecuada era laadopción de una Directiva marco sobre esta materia, conclusión que definitivamenteha visto la luz con la Directiva.Con fecha 30 de abril de 2004, se publica finalmente en el Diario Oficial de laUnión Europea (DOCE) la Directiva sobre responsabilidad ambiental en relacióncon la prevención y reparación de daños ambientales, tramitada por el procedimientolegislativo de codecisión del artículo 251 del Tratado CE, entre el Parlamento y elConsejo.9

Esta Directiva deberá ser transpuesta a nuestro derecho interno a más tardar el 30 deabril de 2007, y tendrá importantes efectos sobre el tejido industrial afectado.Dicha Directiva se fundamenta, como expresamente se señala en su Expositivosegundo, en el apartado 2 del artículo 174 del Tratado, en la necesidad de aplicarefectivamente el principio de prevención y el ampliamente conocido de “quiéncontamina, paga”Junto a este propósito expreso, existe otro implícito, la percepción por lasInstituciones Comunitarias de que la respuesta penal y sancionadora administrativa,aún siendo adecuadas como políticas disuasorias, no son del todo eficaces paralograr la verdadera finalidad a la que debe tender una política medioambientaladecuada, esto es, la íntegra reparación del daño ambiental causado.La aplicación de medidas restrictivas de la libertad de las personas o la imposiciónpor las autoridades administrativas competentes de elevadas sanciones pecuniariasson instrumentos necesarios para prevenir atentados al medio ambiente pero talessoluciones a priori necesitan de un adecuado complemento a posteriori, cuando eldaño ya se ha materializado, a fin de que sea posible la restauración del estado de lascosas a su estado original o primitivo.La responsabilidad, o lo que es lo mismo la extensión del deber de reparar, queda asíconfigurada como pieza clave del sistema pues la respuesta penal o la sancionadoraadministrativa, por elevada que ésta sea, son insuficientes a este finSi a ello unimos el hecho de los efectos transfronterizos de la contaminación, lo quedetermina la imposibilidad de que los derechos internos puedan afrontar eficazmenteel problema, o la ausencia en estos últimos de un común denominador normativo ode unas reglas básicas aplicables a todos por igual, se comprenderá fácilmente otrade las razones que han llevado a las Instituciones Comunitarias a legislar sobre eltema: la necesidad de establecer un régimen jurídico uniforme, al menos en susaspectos fundamentales, sobre el contenido, extensión y sistema definitorio de laresponsabilidad medioambiental. Así, expresamente, se reconoce en el Expositivoquinto de la Directiva.Las características más significativas de esta Directiva son las siguientes:1. Principio general de irretroactividad de la Directiva.Ello es así puesto que la misma no se aplicará a los daños causados antes del 30de abril de 2007, fecha límite para su transposición en los derechos internos.Incluso para daños producidos con posterioridad a esta fecha, la Directiva no seaplicará, si éstos derivan de una actividad específica realizada y concluida antesde dicha fecha. Asimismo, se establece un plazo de prescripción de los daños de30 años.10

Esta característica supone una diferencia sustancial en relación con el régimennorteamericano en el que existe responsabilidad por los daños producidos conanterioridad a su entrada en vigor.2. Se trata de una Directiva de mínimos.Así, el artículo 16.1 de la Directiva señala lo siguiente: “la presente Directiva noconstituirá obstáculo para que los Estados Miembros mantengan o adoptendisposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de dañosmedioambientales, incluida la determinación de otras actividades que hayan desometerse a los requisitos de prevención y reparación de la presente Directiva yla determinación de otros responsables.3. Ámbito de aplicación: la exclusión de los daños tradicionales.La Directiva, conforme al artículo 3 y al Anexo III, se aplica a los dañosambientales (daños de las aguas o del suelo cuando, a raíz de la contaminaciónde este último se produzcan riesgos significativos de efectos adversos para lasalud humana) causados o a la amenaza de causarlos por la gestión de lasinstalaciones sujetas a un permiso de conformidad de acuerdo con la Directiva96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y alcontrol integrado de la contaminación (Directiva IPPC).El daño ambiental es aquel que afecta al medio natural “per se”, lo que implicaque queda fuera del radio de acción del sistema de responsabilidad ambiental lareparación de los daños patrimoniales y personales. No se comprenden, por elcontrario, los daños tradicionales (daños personales y materiales) dentro delámbito de aplicación de la Directiva, cuyo resarcimiento deberá buscarse por lavía de la responsabilidad civil.Sin embargo, la Directiva no se aplica (artículo 4) ni a los daños ambientales ni ala amenaza de causarlos regulados en convenios internacionales (contaminaciónde hidrocarburos; transporte de mercancías peligrosas por carretera, ferrocarril yvías fluviales; ni a los existentes en materia nuclear). Asimismo, tampoco seaplica a los daños debidos a conflictos armados, los ocasionados por un sucesode fuerza mayor, por razón de la defensa nacional, o seguridad internacional, ni alas actividades cuyo único propósito sea la protección contra los desastresnaturales.En relación con las emisiones o hechos expresamente autorizados o poractividades que no puedan ser consideradas perjudiciales de acuerdo con elestado de la ciencia existente en el momento (artículo 8), la Directiva permiteque sea el Estado miembro quién decida si el operador responsable debe o nosufragar los costes de las acciones reparadoras, pero esta libertad no existecuando se demuestre que ha habido culpa o negligencia por su parte.11

En el anexo I de la Directiva se enumeran una serie de actividades industrialescuyo denominador común es su alto potencial contaminador, no obstante elhecho de que una actividad industrial no aparezca en dicho listado no significaque la Directiva le sea ajena. Igualmente, en el Anexo III de la Directiva, sedeterminan las actividades profesionales que estarán dentro del ámbito deaplicación de la misma, e incluye también a aquellos daños causados por otrasactividades cuando se demuestre culpa o negligencia por parte del contaminador.4. Doble sistema de responsabilidadUno de los elementos esenciales del nuevo régimen comunitario deresponsabilidad ambiental es el establecimiento de dos sistemas dedeterminación de la responsabilidad, diferente pero complementaria.Se establece un sistema de responsabilidad objetiva, y no por culpa onegligencia, de determinación de la responsabilidad ambiental. De este modo, laautoridad competente, para la exigencia de la responsabilidad, únicamente tendráque probar la acción u omisión del supuesto responsable, el daño o deterioro almedio ambiente y la mera relación de causalidad física entre la acción u omisióny el resultado producido, y no así el actuar culposo o negligente del operador.Se establece, parece ser, un sistema predominantemente administrativo deresponsabilidad medioambiental.Con ello, se sigue el sistema norteamericano en el que la Ley General deRespuesta, Compensación y Responsabilidad Ambiental (CERCLA) estableceque la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos tiene laobligación de localizar los parajes contaminados que requieren saneamiento,llevar a cabo dicho saneamiento e iniciar seguidamente un proceso deresponsabilidad para exigir el pago de los costes correspondientes a los agentescausantes de la contaminación, o bien forzar a éstos últimos a realizar elsaneamiento directamente. No obstante, debemos recalcar, no existe unaprohibición expresa de que los órganos judiciales se puedan configurar comoautoridades competentes, lo que supondría, sí definitivamente triunfara estaopción, una continuación de nuestra tradición jurídica, algo que, ya de por sí,merece una cierta consideración.Conforme al artículo 11.1 de la Directiva, “los Estados Miembros designarán ala autoridad competentes o autoridades competentes encargadas de desempeñarlos cometidos previstos en la Directiva” y, en cualquier caso, recaerá sobre la olas mismas “la obligación de establecer qué operador ha causado el daño o laamenaza inminente del mismo, evaluar la importancia del daño y determinar quémedidas reparadoras han de adoptarse” (apartado 2º).12

Esta decisión o decisiones de la autoridad competente son vinculantes,motivadas, y deben expresar los recursos pertinentes que contra ella o ellasquepan ante los Tribunales de Justicia (apartado 4º).Por otra parte, existe un régimen de responsabilidad subjetiva, en el que sedeberá probar el actuar culposo o negligente del operador, y que se aplicaráexclusivamente a los daños causados a las especies y a los hábitats naturalesprotegidos por actividades distintas de las enumeradas en el anexo III de laDirectiva.Esto se justifica por las particulares características del medio natural receptor dela contaminación, ya que se trata de recursos naturales especialmente protegidos.5. Ejecución subsidiariaOtra de las características que sobresale en la Directiva es el principio deejecución subsidiaria por la autoridad competente de las medidas reparadorasnecesarias para la restauración del medio ambiente cuando el operadorresponsable así no lo hiciera (artículo 6), pero con posibilidad de repetir contraeste último por los costes satisfechos en el periodo de cinco años a contar desdela más tardía de las fechas siguientes: la satisfacción de los daños, o la fecha enque se haya identificado al operador o al tercero responsable (artículo 10).Ahora bien, respecto a esta cuestión, la Directiva considera la ejecuciónsubsidiaria como una posibilidad para el Estado o la Administracióncorrespondiente, y no como una obligación o deber público. (artículo 6.2).6. La acción preventiva y la acción reparadoraEn aras de garantizar la vigencia del principio de prevención y lograr unareparación efectiva del medio ambiente degradado, la Directiva diferencia laacción preventiva como respuesta a la creación de una amenaza inminente dedaño medioambiental, de la acción reparadora dirigida a la restauración delmedio natural degradado por un daño efectivo.De acuerdo con la acción preventiva, en aquellos supuestos en que exista unaamenaza inminente de daño ambiental, es decir, cuando se haya creado unasituación de riesgo para el medio ambiente, a pesar de que el daño ambiental nose haya materializado, el operador deberá adoptar todas las medidas preventivasque resulten necesarias para evitar la efectiva producción del daño. Estaobligación se completa con la facultad que ostenta la autoridad competente dedar instrucciones al operador sobre las medidas preventivas que deberá adoptar,o incluso adoptarlas ella misma y a costa del operador.Cuando el daño ambiental ya se haya producido, entra en juego la acciónreparadora, que obliga al operador a informar a la autoridad competente, adoptartodas las medidas posibles para controlar, contener o eliminar la contaminación13

con objeto de impedir mayores daños, y por último adoptar las medidasreparadoras que resulten adecuadas.Al igual que ocurría en relación con la acción preventiva, se reserva a laautoridad competente la facultad de prescribir al operador la adopción demedidas reparadoras concretas o de adoptarlas subsidiariamente.7. Las garantías financieras al arbitrio de los Estados miembrosLa Directiva no exige la constitución de garantías financieras, sino que dejaabierta esta posibilidad a los Estados Miembros.De esta forma, se pretende garantizar la reparación de los daños, siguiendo elmodelo norteamericano. Además, la Directiva señala que la Comisión Europea,antes de 30 de abril de 2010, deberá presentar su Informe sobre la eficacia de laDirectiva en los Estados, y en él deberá referirse a la existencia o no de estossistemas de aseguramiento. El Informe tendrá en cuenta, en relación con lagarantía financiera, un enfoque progresivo, un límite máximo, y la exclusión deactividades de bajo riesgo; y, a la vista del mismo, la Comisión hará propuestasrelativas a un sistema de garantía financiera obligatoria armonizada. (artículo14).8. La solicitud de acciónEl último de los elementos definitorios del nuevo sistema de responsabilidadambiental lo constituye lo que se conoce como “solicitud de acción”, a través dela cual se otorga a cualquier persona física o jurídica que ostente un “interéssuficiente” la facultad de requerir a la autoridad competente que actúe, ante unsupuesto de daño ambiental específico, de conformidad con lo dispuesto en laDirectiva.De igual modo se les confiere la posibilidad de presentar alegaciones a lasmedidas de reparación acordadas por la autoridad, e incluso a presentar unrecurso ante un Tribunal o ante cualquier otro órgano público independiente eimparcial sobre la legalidad, de los actos u omisiones de la Autoridadcompetente que vulneren lo contenido en la Directiva.No obstante, no reconoce a los particulares legitimación para demandardirectamente al operador responsable del daño.Se considera que ostentan un interés suficiente las personas físicas o jurídicasque puedan verse afectadas por el daño, aleguen la vulneración de un derechoreconocido por la legislación de un Estado Miembro o tengan un interéssuficiente en la toma de decisiones de carácter ambiental, interés que se presumea las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protección del medioambiente.14

EL PROYECTO NORMATIVO DE TRANSPOSICIÓNEl Borrador de anteproyecto de Ley de transposición, sobre el que está trabajando enla actualidad el Ministerio de medio ambiente, recoge los principios de la Directiva,incorpora algunas novedades y resuelve aquellas cuestiones que la normacomunitaria deja al arbitrio de los Estados miembros.Este borrador es de abril de 2005, y pese a que en un primer momento se esperabaque los trabajos adelantasen más para poder aprobar el texto normativo a finales de2005, los trabajos se han ralentizado y se prolongarán durante el 2006.En general, la Ley se mantendría fiel a los dictados de la Directiva, por lo que sólovamos a destacar aquellos aspectos más importantes, bien por ser novedosos o porsu especial trascendencia.Ámbito de la leyEl ámbito de la ley se limita a la prevención y reparación del daño ambiental,aunque sustituye la definición de “especies y hábitats protegidos” por el de“ecosistemas y especies silvestres”, término más inconcreto y por tanto más amplioque el utilizado en la Directiva.Se mantienen la exclusión de los daños tradicionales, por lo que los perjuiciosoriginados a las personas y sus bienes por las actividades industriales, deberánreclamarse por medio de la responsabilidad civil o administrativa, no por el régimende responsabilidad ambiental. La existencia de este cauce de reclamaciones es el quejustifica la exclusión de este tipo de daños del ámbito de la futura ley.La ley mantiene las mismas excepciones que la Directiva comunitaria, por lo que elrégimen de responsabilidad ambiental no se aplicará en caso de daños debidos aconflictos armados, actividades relacionadas con la defensa natural, proteccióncontra los desastres naturales o causas de fuerza mayor.No se incluyen tampoco los daños o la amenaza de causar daños ya regulados enconvenios internacionales, aunque algunos de estos convenio se han mostradaclaramente ineficaces en la aplicación del principio de quien contamina paga.La Administración queda también facultada para exonerar en determinadossupuestos al operador responsable de la obligación de sufragar los costes de lasacciones reparadoras, como es el caso de actuaciones expresamente autorizadas porno considerarse perjudiciales en el momento de su aprobación a tenor del estado dela ciencia en dicho momento.15

Doble responsabilidadEn lo referente al doble sistema de responsabilidad, se mantiene el mismo esquemaque la Directiva, pero amplia el ámbito de aplicación del sistema subjetivo deresponsabilidad, ya que incorpora a los daños ocasionados a las especies y hábitatsnaturales que establece la Directiva, los daños ocasionados a las aguas y al suelosiempre que se hayan producido por una actividad industrial no recogida en elAnexo III de la ley, que a priori es copia de anexo de la Directiva.La introducción de la responsabilidad objetiva, facilitará a la Administracióncompetente la exigencia de la reparación del daño ambiental al operadorresponsable, puesto que no es necesario probar la culpabilidad o negligencia, que erauno de los principales obstáculos a los que se enfrentaban los demandantes paraexigir la reparación de daños ambientales.Acción preventiva y acción reparadoraSe mantiene la separación entre la acción preventiva y la acción reparadora, lo quesupone para el ordenamiento jurídico español una importante novedad, ya que seexigiría la responsabilidad antes de que el daño se haya materializado.Principio de irretroactividadLa ley acoge también el principio de irretroactividad, con los mismos límitestemporales que la Directiva, aplicándose sólo a partir de la entrada en vigor de laDirectiva (no de la ley), y con un plazo de prescripción de 30 años para el ejerciciode la acción de responsabilidad.Garantía financieraEn lo que respecta a las garantías financieras, este es uno de los puntos máscontrovertidos, como ya lo fue durante la elaboración de la Directiva.En la Directiva, como ya se ha dicho, no existe finalmente una obligación decontratación de seguros para las empresas, pero se insta a los Estados miembros aque adopten medidas para fomentar el desarrollo de mercados e instrumentos degarantía financiera que permitan a los operadores hacer frente a susresponsabilidades ambientales.La principal aportación de esta nueva ley, sería pese a todo el carácter obligatorio delas garantías financieras, en contra con lo dispuesto en la Directiva.16

La norma obligaría a los titulares de determinadas actividades profesionales aconstituir garantías financieras que les permitan hacer frente a la responsabilidadambiental inherente a la actividad que desarrollan, proponiendo tres sistemas.• El seguro• El aval• La constitución de un seguro ad hocComo precedente a esto, se encuentra el seguro obligatorio prescrito en la ley 10/98de residuos, para la concesión de autorizaciones de gestor y de productos de residuospeligrosos.El sector asegurador ha acogido con reparos esta iniciativa, pero más adelanteharemos un análisis más amplio de la opinión de dicho sector.Otra de las novedades, en esta misma línea, es la creación de un fondo estatal dereparación de daños ambientales, que sería gestionado por el Ministerio de MedioAmbiente y que sufragaría los costes derivados de las medidas reparadoras de losbienes de dominio público de titularidad estatal.CompetenciasEl nuevo sistema de responsabilidad tiene un carácter administrativo, por lo que lasadministraciones tienen un papel predominante en el mismo. Atendiendo al sistemaactual de competencias, serán las Comunidades Autónomas, a través de sus órganoscompetentes, las que deban actuar de conformidad con lo dispuesto en la futura ley.El órgano autonómico debe, de oficio o a instancia de parte, identificar alresponsable, evaluar el daño y fijar las medidas preventivas o reparadorasadecuadas, y si las circunstancias lo requieren, adoptar por sí mismo dichas medidas.Para la reclamación de la responsabilidad ambiental, las comunidades autónomasdeberán complementar la regulación de la ley, que simplemente incide en lascuestiones básicas.Solicitud de acciónPara la solicitud de acción, es decir, la solicitud a instancia de parte, se regulaquienes son las personas interesadas que pueden realizar esta solicitud.Se considera que ostenta “interés suficiente”, cualquier persona jurídica sin ánimode lucro que cumpla los siguientes requisitos:• Estar legalmente constituida• Tener como fines estatutarios y ejercer de forma activa la protección delmedio ambiente17

• Que los fines estatutarios relativos a la protección del medio ambiente puedanresultar o resulten dañados por el daño ambiental o por la amenaza de éste• Desarrollen la actividad, según sus estatutos, en el ámbito territorial en que sehaya producido el daño ambiental o la amenaza del mismo.Responsabilidad de las sociedades mercantilesFinalmente, para evitar que empresas grandes deriven a empresas más pequeñas lasactividades de riesgo y reduzcan así su responsabilidad ambiental, se establece en laley una figura de responsabilidad de las sociedades mercantiles, de modo que si laempresa que causa el daño pertenece a un grupo según lo previsto en el artículo 42del código de comercio, la responsabilidad podrá extenderse igualmente a lasociedad dominante si se aprecia un uso abusivo de la persona jurídica o fraude deley.En lo referente a la identificación del sujeto responsable, la ley prevé laresponsabilidad solidaria en caso de existir más de un responsable y de ser posibledeterminar el grado de responsabilidad de cada uno de ellos.Se incluye por último un supuesto para los daños causados por el uso de productosfabricados, importados o suministrados por un tercero, en cuyo caso los costes seránimputados a todos los titulares en función de la importancia del producto en sí o desu utilización en el resultado dañoso.18

EMPRESAS AFECTADASLas actividades afectadas son, a priori, aquellas que se encuentran definidas en elAnexo III de la futura ley, que es una copia casi literal de lo expuesto en laDirectiva.A estas actividades, habría que incluir todas aquellas que, existiendo culpa onegligencia demostrable, causen daños al medio ambiente.Las actividades afectadas son:1. La explotación de instalaciones sujetas a un permiso de conformidad con laDirectiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a laprevención y al control integrados de la contaminación. Esto incluye todas lasactividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 96/61/CE, salvo lasinstalaciones o partes de instalaciones utilizadas para la investigación,elaboración y prueba de nuevos productos y procesos.2. Las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, larecuperación y la eliminación de residuos, así como la supervisión de talesactividades, que estén sujetas a permiso o conformidad con la Ley 10/98, de 21de abril, de Residuos.Estas actividades incluyen, entre otras cosas, la explotación de vertederos y lagestión posterior a su cierre de conformidad con el real Decreto 1481/2001, de27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediantedepósito en vertedero y la explotación de instalaciones de incineración segúnestablece el real decreto 653/2003, de 30 de mayo, sobre incineración deresiduos.3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a autorización previade conformidad con la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosasvertidas en el medio acuático de la Comunidad.4. Todos los vertidos en las aguas subterráneas sujetas a autorización previa deconformidad con la Directiva 80/68/CEE del Consejo. De 17 de diciembre de1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminacióncausada por determinadas sustancias peligrosas.5. El vertido o la inyección de contaminantes en aguas superficiales o subterráneassujeto a permiso, autorización o registro de conformidad con la Directiva2000/60/CE.19

6. La captación y el represamiento de aguas sujetos a autorización previa deconformidad con la Directiva 2000/60/CE.7. La fabricación, utilización, almacenamiento, transformación, embotellado,liberación en el medio ambiente y transporte in situ de.a) Las sustancias peligrosas definidas en el apartado 2 del artículo 2 de laDirectiva 67/548/CEE del consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a laaproximación de las disposiciones legales, reglamentarias yadministrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de lassustancias peligrosas.b) Los preparados peligrosos definidos en el apartado 2 del articulo 2 de laDirectiva 1999/45/CE del parlamento Europeo y del Consejo, de 31 demayo de 1999, sobre aproximación de las disposiciones legales,reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a laclasificación, el envasado y el etiquetado de preparados peligrosos.c) Los productos fitosanitarios definidos en el punto 1 del artículo 2 de laDirectiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a lacomercialización de productos fitosanitarios.d) Los biocidas definidos en la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de laDirectiva 98/8/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 16 defebrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas.8. El transporte por carretera, por ferrocarril, por vías fluviales, marítimo o aéreode mercancías peligrosas o contaminantes de acuerdo con la definición quefigura en el Anexo A de la Directiva 94/55/CE del Consejo, de 21 de noviembrede 1994, sobre la aproximación de las legislaciones de los estados miembros conrespecto al transporte de mercancías peligrosas por carretera o en el Anexo de laDirectiva 96/49/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre la aproximaciónde las legislaciones de los Estados miembros relativas al transporte demercancías peligrosas por ferrocarril o en la Directiva 93/75/CEE del Consejo,de 13 de septiembre de 1993, sobre las condiciones mínimas exigidas a losbuques con destino a los puertos marítimos de la Comunidad o que salgan de losmismos y transporten mercancías peligrosas o contaminantes.9. La explotación de las instalaciones sujetas a una autorización de conformidadcon la Directiva 84/360/CEE del consejo, de 28 de junio de 1984, relativa a lalucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalacionesindustriales en relación con la liberación a la atmósfera de alguna de lassustancias contaminantes reguladas por la Directiva mencionada.20

10. Toda utilización confinada, incluido el transporte, de microorganismosmodificados genéticamente, de acuerdo con la definición de la Directiva90/219/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilizaciónconfinada de microorganismos modificados genéticamente.11. Toda liberación intencional en el medio ambiente, y transporte ycomercialización de organismos modificados genéticamente de acuerdo con ladefinición de la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.12. El traslado transfronterizo de residuos dentro, hacia o desde la Unión Europeasujeto a autorización o prohibido según lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al controlde los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de laComunidad Europea, modificado por el Reglamento (CE) 2557/2001.21

NUEVAS OBLIGACIONES PARA LAS EMPRESASLa nueva reglamentación obliga a las empresas a:a) Poner en conocimiento inmediato de la Administración Pública la amenazainminente de que se produzca un daño ambiental, y adoptar sin demora ninecesidad de requerimiento alguno, las medidas preventivas necesarias.b) Si el daño ya se ha producido, el titular lo pondrá en conocimiento inmediato dela Administración y adoptará, sin demora ni necesidad de requerimiento alguno,las siguientes medidas:• Todas aquellas medidas de carácter urgente para de forma inmediata,controlar, contener, eliminar o hacer frente a los contaminantes deque se trate, para limitar o impedir daños mayores ambientales yefectos adversos para la salud humana.• Las medidas correctoras definidas con arreglo al Anexo II yaprobadas por la Administración, y de acuerdo al orden deprioridades establecido.c) Disponer de una garantía financiera a través de las siguientes modalidades:• Suscripción de una póliza de seguro que cubra los riesgosambientales de la actividad.• Obtención de un aval concedido por una entidad financiera autorizadaa operar en España.• La constitución de una reserva técnica mediante la dotación de unfondo “ad hoc” hasta la cuantía establecida por la Administración.Los plazos para disponer de esta garantía serán inmediatos para nuevasempresas (desde que se apruebe la ley) y aún por establecer para empresas yaexistentes.23

LA OPINIÓN DEL SECTOR ASEGURADOR ESPAÑOLSe transcribe a continuación un artículo del Dr. Javier carrillo Hermosilla, sobre laopinión del sector asegurador y los retos a los que se enfrenta.El sector asegurador frente al medio ambienteEl documento establece que la empresa potencialmente contaminante deberá tener"una garantía que le permita hacer frente a la responsabilidad ambiental inherente ala actividad que desarrolle".Esta norma pretende cubrir el vacío legal de casos como el de Aznalcóllar, que hacostado al Estado 240 millones de euros que la empresa no ha reembolsado.Este nuevo coste para las empresas se verá reducido, a medida que se desarrolle lacompetencia entre las aseguradoras por este nuevo segmento de mercado.Las aseguradoras por su parte, afirman que el daño potencial de muchas empresaspuede ser tan grande que, si no se limita el seguro, muchas instalaciones noencontrarán quien cubra sus riesgos.Sin duda, ésta es una cuestión que provocará importantes controversias en un futuropróximo. Mientras llega ese momento, conviene aclarar algunas cuestiones respectoal aseguramiento de riesgos ambientales.Es bien conocido que de la actividad productiva de las empresas pueden derivarseriesgos de daño a las personas, a la fauna, la flora y los ecosistemas.Por “gestión del riesgo ambiental” se entiende el proceso de toma de decisionesmediante el cual se elige entre una serie de opciones capaces de alcanzar losresultados exigidos.Dichos resultados pueden estar previstos por la ley, en forma de estándaresambientales; pueden estar determinados por un análisis formal de coste, beneficio yriesgo; o bien pueden verse determinados por otros procesos, como las “normasindustriales” o las “buenas prácticas”.Podrían resultar en una reducción de los riesgos hasta un nivel aceptable dentro delas limitaciones impuestas por los recursos disponibles.25

El riesgo ambiental de la actividad productiva puede ser gestionado de diversasmaneras:a) Puede ser eliminado, por ejemplo a través de la prohibición total del uso ocomercialización de un producto químico peligroso. No siempre es posible laeliminación total de un riesgo, ya que a menudo pasa a ser reemplazado porotro;b) El riesgo puede ser asumido por las empresas o los gobiernos. Una empresapuede asumir sus riesgos de modo consciente, evaluándolos y preparándosepara afrontar los costes que pudieran derivarse de los daños causados. Sinembargo, lo más habitual es que los riesgos se asuman de manera inconsciente,sin evaluación ni previsión alguna;c) El riesgo puede ser reducido, a través de decisiones políticas o legislativas, deacuerdos voluntarios en la industria, o mediante la provisión de informaciónadecuada a los consumidores para que puedan optar por los productos de menorriesgo;d) El riesgo puede ser transferido por las industrias a otros organismos, porejemplo, y este es el caso que nos ocupa, a las compañías de seguros.La cobertura de riesgos ambientalesEn los últimos años, las compañías aseguradoras han tomado conciencia de lasdificultades que el cambio climático global puede imponer al correcto cálculo de losriesgos, de todo tipo, cubiertos por sus pólizas.La creciente frecuencia con que se vienen registrando catástrofes naturales desdefinales de los años 1980 ha supuesto pérdidas de millardos de dólares para laindustria aseguradora.El fenómeno del efecto invernadero, producido fundamentalmente por la crecientepresencia de dióxido de carbono en la atmósfera terrestre, priva a los evaluadores deriesgos naturales de patrones históricos de clima, dificultando o incluso invalidandosus cálculos.La respuesta del sector asegurador a este problema ambiental global, ha venidoprincipalmente desde el lado inversor de sus negocios, participando activamente enel capital de compañías cuya actividad contribuye a la reducción del riesgoprovocado por el cambio climático, como la generación de energías renovables o eldesarrollo de técnicas de producción más eficientes desde la perspectiva del uso delos recursos naturales. Paralelamente, aunque en menor medida, la industria delseguro ha utilizado su importante peso económico para influir en la toma de medidaspor parte de los gobiernos que favorezcan la reducción de tales riesgos.Al margen de esta aproximación global, casi estratégica, al vínculo entre el negocioasegurador y el medio ambiente, existe otra relación más evidente y concreta: laspólizas de seguro que cubren las posibles responsabilidades en que puede incurriruna empresa por los daños ambientales derivados de su actividad productiva.26

En España, hasta 1980 las pólizas de seguros de responsabilidad civil no hacíanninguna mención a la cobertura de riesgos de contaminación.En 1982, el modelo de Unespa (Unión Española de Entidades Aseguradoras yReaseguradoras) comenzó a recoger la exclusión expresa de la “responsabilidadincurrida por daños causados por contaminación”.Las aseguradoras establecían cláusulas que derogaban esa exclusión e introducían talcobertura, poniendo como condición que la contaminación fuera accidental einesperada.La ley 20/1986 de Residuos Tóxicos y Peligrosos, obligaba a contratar un seguropara las actividades industriales con riesgos potenciales de contaminación. Losseguros ambientales se presentaban así como un nuevo segmento de negocio para lasaseguradoras. Sin embargo, éstas no se mostraban nada interesadas en ofrecerlos.La valoración de estos riesgos resulta complicada, al igual que la fijación de criteriosde suscripción fiables. Además, las coberturas exigidas suelen ser muy altas, lo quedificulta que una compañía aseguradora tenga la capacidad individual suficiente parahacerles frente. La experiencia de los mercados que han llevado a cabo un análisisindependiente de los siniestros de contaminación es que la siniestralidad no es muyfrecuente, pero genera hechos de costo individual muy alto.Ante estas dificultades, el sector se planteó la fórmula asociativa como vía paraofrecer seguros de responsabilidad civil ambiental.En 1994 nació el Pool Español de Riesgos Medioambientales, una agrupación deinterés económico, integrada por una treintena de socios, entre compañíasaseguradoras y reaseguradoras.Su base legal es el reaseguro conjunto, que da soporte a la elaboración de productosde cobertura en este campo, bajo condiciones uniformes en las pólizas.Otros países europeos como Francia, Italia y Holanda también han desarrollado estafórmula asociativa, que demuestra ser la más eficaz y favorable en sus mercadosrespectivos.No obstante lo anterior, también existen en el mercado compañías aseguradoras cuyacapacidad técnica y financiera les permite ofertar de modo individual este producto.El que en un país predomine una u otra fórmula depende del grado de desarrollo desu sector asegurador, pero sobre todo de su experiencia y conocimiento de losriesgos a asumir.El seguro ambiental en la prácticaLas compañías aseguradoras utilizan diferentes técnicas para valorar, y reducircuando es posible, los riesgos ambientales de sus empresas aseguradas:cuestionarios, entrevistas, inspecciones in situ, etc.27

La práctica habitual en la evaluación de este tipo de riesgos por parte de lascompañías aseguradoras consiste en la realización por parte de solicitante del segurode un cuestionario previo a la visita de inspección de sus instalaciones por parte delasegurador.Los factores analizados son el riesgo intrínseco de la actividad desarrollada, elmarco legal que la afecta, la sensibilidad del entorno, el historial de la empresa y lacalidad de su gestión.Este riesgo intrínseco comprende la peligrosidad de las sustancias almacenadas y losprocesos de producción, así como las condiciones de seguridad establecidas.Respecto a la calidad de la gestión, el hecho de tener una certificación de calidadambiental suele ser valorado muy positivamente por el asegurador, e influye en laprima a pagar por el asegurado, reduciéndola.Durante la evaluación, la compañía aseguradora, basándose en su mayor experienciaen la gestión de riesgos, puede trasladar al solicitante de seguro recomendaciones demejora del riesgo asegurado. Si éste las lleva a cabo, puede obtener una mayorcobertura e incluso una reducción del importe de la prima.Tras este asesoramiento preventivo, una vez suscrita la póliza, es habitual que lacompañía aseguradora realice un control periódico de los riesgos del asegurado.Perspectivas de negocioLa entrada en vigor de la nueva ley, antes del 30 de abril de 2007 si se respeta elplazo que fija la directiva, tendrá un efecto indudable sobre la demanda de este tipode seguro.Afecta a un número importante de empresas, contempladas en la directiva deprevención de la contaminación: refinerías, térmicas, minas, siderúrgicas,metalúrgicas, fábricas de vidrio, industria química, empresas que gestionan residuos,vertederos, papeleras, textiles, mataderos, empresas agroalimentarias, detransgénicos, y en general cualquier actividad que pueda dañar el medio ambiente.La norma también obliga a empresas de cualquier otro sector si hubiera "negligenciao culpa" en el daño.No afecta a las nucleares ni al transporte marítimo, actividades sometidas otrasnormas.Aunque el borrador que maneja Medio Ambiente aún no fija el importe de lasmultas en caso de incumplimiento, cabe esperar que la cuantía de las sanciones y lascoberturas garantice una facturación considerable para el sector asegurador en estesegmento.28

Sin embargo, como reconoce el propio Pool Español de Riesgos Medioambientales,“esta situación de necesidad, contrasta sin embargo con el escaso desarrollo de estetipo de seguros en el mercado español, quedando patente la necesidad de encauzar,con un fundamento técnico sólido, la cobertura de estos riesgos”.En cualquier caso, la incidencia de la nueva normativa recaerá en las empresas queserán quienes tengan que asumir el coste de las pólizas.29

ANEXO 1: LIBRO BLANCO SOBRERESPONSABILIDAD AMBIENTAL31

★ ★ ★ ★ ★★ ★★ ★★ ★ ★Comisión EuropeaLibro Blancosobre responsabilidad ambientalCOM(2000) 66 final9 de febrero de 2000(presentado por la Comisión)Dirección General de Medio Ambiente

Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europaen la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int.Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000ISBN 92-828-9175-5© Comunidades Europeas, 2000Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográficaPrinted in ItalyIMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

ÍNDICEPrefacio 5Resumen 7Anexo 91. Introducción 111.1. Objetivo del Libro Blanco 111.2. Estructura del Libro Blanco 111.3. Antecedentes y contexto institucional 111.3.1. Libro Verde sobre reparación del daño ecológico 111.3.2. Posición del Parlamento Europeo 111.3.3. Dictamen del Comité Económico y Social 121.3.4. Decisión de la Comisión de publicar un Libro Blanco 121.3.5. Posición de los Estados miembros 121.3.6. Proceso de consulta 122. ¿Qué es la responsabilidad ambiental? 132.1. Propósito de la responsabilidad ambiental 132.2. Tipos de daños al medio ambiente para los que resulta adecuado el régimen de responsabilidad 133. Argumentos que justifican la instauración de un régimen comunitario y efectos del mismo 143.1. Aplicación de los principios ambientales básicos del Tratado CE 143.2. Descontaminación y restauración del medio ambiente 143.3. Impulso a la aplicación de la legislación ambiental comunitaria 143.4. Mejora de la integración 153.5. Mejora del funcionamiento del mercado interior 153.6. Efecto previsto 154. Características que podría presentar el régimen comunitario de responsabilidad ambiental 174.1. Carácter no retroactivo 174.2. Ámbito de aplicación 174.2.1. Daños que debe cubrir el régimen 174.2.2. Actividades que estarán contempladas 184.3. Tipos de responsabilidad, circunstancias atenuantes y eximentes, y carga de la prueba 194.4. ¿A quién se debe responsabilizar? 204.5. Criterios para los diferentes tipos de daños 214.5.1. Daños a la biodiversidad 214.5.2. Lugares contaminados 224.5.3 Daños tradicionales 234.5.4 Relación con la Directiva sobre responsabilidad por los productos defectuosos 234.6. Descontaminación y restauración efectivas del medio ambiente 234.7. Acceso a la justicia 234.7.1. Responsabilidad a dos niveles: el Estado debe ser responsable en primer lugar 244.7.2. Casos urgentes (medidas cautelares y coste de las acciones preventivas) 244.7.3. Garantizar un nivel suficiente de conocimientos y evitar gastos innecesarios 244.8. Relación con los convenios internacionales 254.9. Garantía financiera 25

5. Diversas opciones de actuación comunitaria 275.1. Adhesión de la Comunidad al Convenio de Lugano 275.2. Régimen limitado exclusivamente a los daños transfronterizos 275.3. Actuación de los Estados miembros con arreglo a una recomendación de la Comunidad 285.4. Directiva comunitaria 285.5. Responsabilidad sectorial en el ámbito de la biotecnología 296. Subsidiariedad y proporcionalidad 307. Impacto económico global del régimen comunitario de responsabilidad ambiental 318. Conclusiones 33Anexos 351. Estudio de los sistemas de responsabilidad civil para la reparación de los dañosal medio ambiente 352. Aspectos económicos de la responsabilidad y sistemas comunes de compensaciónpara la reparación de los daños ambientales 403. Responsabilidad por daños al medio ambiente y evaluación del daño ecológico 514. Responsabilidad por la contaminación de lugares 545. Historia y resumen del contenido del Convenio de Lugano 57

PREFACIOEn los últimos tiempos hemos tenido que hacer frente a situaciones de deterioro grave del medio ambiente provocadopor actividades humanas. El reciente naufragio del Erika ha sido la causa de una contaminación generalizadade las costas francesas que ha provocado el sufrimiento y la dolorosa muerte de varios centenares de avesmarinas, así como de otros animales. Y, sin embargo, no se trata en absoluto del primer caso de marea negra conterribles consecuencias para el medio ambiente. Hace algunos años, en las proximidades del parque nacional deDoñana, situado en la España meridional, se produjo una catástrofre de tipo diferente, en la que la ruptura de undique que contenía una gran cantidad de aguas tóxicas causó enormes daños ambientales en la zona, así como lamuerte de un número incalculable de aves protegidas. Ante este tipo de sucesos surge la cuestión de quién debehacerse cargo del coste que suponen el saneamiento de los lugares contaminados y la reparación de los daños. ¿Esla sociedad en su conjunto (o, lo que es lo mismo, el contribuyente) quien debe pagar la factura o ha de hacerloel causante de la contaminación, siempre que sea posible establecer su identidad?Por otra parte, también suscita serios temores en la opinión pública la posibilidad de que los productos genéticamentemodificados perjudiquen a la salud o tengan repercusiones negativas para el medio ambiente. Esa preocupaciónse traduce en un llamamiento a la responsabilidad de los productores en cuestión.Es indudable que uno de los medios para lograr la adopción de una actitud más precavida que permita evitar losdaños al medio ambiente es declarar legalmente responsables a quienes llevan a cabo las actividades que puedencausarlos. De este modo, cuando la actividad en cuestión acaba provocando daños es la parte que ejerce el control(el operador), que es el auténtico contaminador quien ha de asumir el coste de la restauración.El presente Libro Blanco establece la estructura de un futuro régimen comunitario de responsabilidad ambientalencaminado a la aplicación del principio de «quien contamina paga». Asimismo, describe los principales elementosque harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.El régimen que se propone no puede limitarse a los daños causados a las personas y a los bienes y a la contaminaciónde lugares, sino que también se ha de aplicar en los casos de deterioro de la naturaleza, en particular cuandose trate de recursos naturales importantes desde el punto de vista de la conservación de la diversidad biológicade la Comunidad (o, lo que es lo mismo, cuando se vean afectadas las zonas y especies protegidas en el marcode la red Natura 2000). Hoy por hoy, los regímenes de responsabilidad medioambiental vigentes en los Estadosmiembros no cubren ese tipo de daños.La responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza constituye una condición sine qua non para lograrque los agentes económicos asuman las repercusiones negativas que pueden derivarse de sus actividades para elpropio medio ambiente. Hasta la fecha, los operadores parecen experimentar ese sentimiento de responsabilidadde cara a la salud o a la propiedad ajenas (aspectos para los cuales ya existen diversas formas de responsabilidadambiental de alcance nacional), pero no en relación con el medio ambiente. De hecho, suelen considerar el medioambiente como un «bien público» del que tiene que hacerse responsable el conjunto de la sociedad, en lugar dehacerlo el causante de los daños que se le hayan infligido. No cabe duda de que la aplicación de un régimen deresponsabilidad permitirá crear una conciencia de que también los individuos han de responder de las consecuenciasque puedan tener sus actos para el entorno natural. Una vez logrado, este cambio de actitud debería traer consigomayores niveles de prevención y precaución.5

RESUMENEn el presente Libro Blanco se exploran diversas posibilidades para configurar un régimen de responsabilidad ambientalde ámbito comunitario que permita mejorar la aplicación tanto de los principios ambientales recogidos enel Tratado CE como de la legislación ambiental comunitaria, además de garantizar una restauración adecuada delmedio ambiente. Entre sus antecedentes cabe mencionar el Libro Verde de la Comisión de 1993, una audiencia públicaconjunta con el Parlamento Europeo ese mismo año, una resolución del Parlamento en la que este pide quese elabore una directiva comunitaria, un dictamen del Comité Económico y Social de 1994, y una decisión de laComisión de enero de 1997 relativa a la elaboración de un Libro Blanco. Diversos Estados miembros se han manifestadoa favor de la actuación comunitaria en este ámbito y han formulado recientemente observaciones relativasa la necesidad de tratar la cuestión de la responsabilidad en relación con los organismos modificados genéticamente.A lo largo del proceso de preparación del Libro Blanco se ha llevado a cabo la consulta de las partes interesadas.La responsabilidad ambiental obliga al causante de daños al medio ambiente (el contaminador) a pagar la reparaciónde tales daños. Para que el régimen de responsabilidad sea efectivo tiene que ser posible establecer la identidadde los contaminadores, cuantificar el daño y establecer una relación de causa-efecto, motivo por el cual noconstituye un instrumento adecuado para los casos de contaminación de carácter difuso, procedente de fuentesmúltiples. Entre los argumentos que justifican la creación de un régimen comunitario de responsabilidad se puedencitar la mejora de la aplicación de tres principios ambientales básicos («quien contamina paga», cautela y acciónpreventiva) y de la legislación comunitaria vigente en la materia, la necesidad de garantizar la descontaminacióny la restauración del medio ambiente, la mayor integración de los aspectos ambientales en las demás políticasy la mejora del funcionamiento del mercado interior. Es de esperar que el régimen de responsabilidad supongaun incentivo para que las empresas tengan un comportamiento más responsable, con el consiguiente efectopreventivo. Sin embargo, ello dependerá en buena medida del contexto en que se inscriba dicho régimen y de losaspectos específicos de su naturaleza.El presente documento incluye una descripción de las principales características que podría presentar un régimencomunitario, como son su carácter no retroactivo (aplicación limitada a los daños futuros); cobertura tanto de los dañosal medio ambiente (contaminación de lugares y daños causados a la biodiversidad) como de los daños tradicionales(daños corporales y daños materiales); ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario de legislaciónmedioambiental existente (la contaminación de lugares y los daños causados a la biodiversidad sólo quedaríanincluidos cuando sean resultado de una actividad peligrosa o potencialmente peligrosa, regulada por la legislacióncomunitaria); cobertura de los daños a la biodiversidad en la medida en que ya esté protegida por la red Natura2000; responsabilidad objetiva por los daños derivados de actividades inherentemente peligrosas, responsabilidadbasada en la culpa cuando los daños se deriven de una actividad no peligrosa ( 1 ); admisión de eximentes y atenuantescomunes, alivio de la carga de la prueba para el demandante y medidas de reparación equitativa por partedel demandado; responsabilidad centrada en la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad que causael daño; criterios para evaluar y tratar diversos tipos de daño; obligación de destinar las compensaciones abonadaspor el contaminador a la restauración del medio ambiente; planteamiento que dé mayor facilidad de acceso a lajusticia en los casos de daños al medio ambiente; coordinación con los convenios internacionales; garantía financierapara las responsabilidades a que pueda haber lugar, en colaboración con los mercados.En el Libro Blanco se presentan y evalúan diferentes opciones de actuación comunitaria, como son la adhesión dela Comunidad al Convenio de Lugano, el establecimiento de un régimen exclusivamente transfronterizo, la adopciónde una recomendación de la Comunidad que oriente la actuación de los Estados miembros, la aprobación deuna directiva comunitaria y el establecimiento de un régimen sectorial centrado en la biotecnología. Vistos los argumentosa favor y en contra que se presentan en el texto, la Directiva comunitaria parece ser la opción más coherente.Desde el punto de vista de la subsidiariedad y la proporcionalidad, la iniciativa comunitaria en este ámbitoestá justificada por motivos entre los que figuran la incapacidad de los regímenes nacionales para tratar por( 1 ) En el anexo a este resumen se ofrece un diagrama del posible ámbito de aplicación del régimen comunitario.7

sí solos todos los aspectos relacionados con los daños al medio ambiente, el efecto integrador de la aplicación conjuntade la legislación comunitaria y la flexibilidad de un régimen marco comunitario que establezca objetivos yresultados a alcanzar, pero deje en manos de los Estados miembros la determinación de las modalidades y los instrumentospara hacerlo. Cabe esperar que la incidencia del régimen comunitario de responsabilidad sobre la competitividadexterior de la industria europea sea reducida. El análisis de los datos de que se dispone en relación conlos regímenes de responsabilidad vigentes pone de manifiesto que su incidencia a escala nacional sobre la competitividadindustrial no ha adquirido dimensiones desproporcionadas. En el documento también se tratan las repercusionesdel régimen para las PYME y los servicios financieros, así como la importante cuestión de la asegurabilidadde los principales elementos constitutivos del régimen. Para resultar eficaz, todo régimen jurídico de responsabilidadrequiere un sistema de garantía financiera viable, basado en la transparencia y la seguridad jurídicacon respecto a la responsabilidad. Por otra parte, la estructura del régimen deberá permitir la reducción al mínimode los costes de transacción.El Libro Blanco llega a la conclusión de que la opción más adecuada consiste en la adopción de una directivamarco comunitaria que contemple, por un lado, la responsabilidad objetiva por los daños derivados de actividadespeligrosas reguladas por la legislación comunitaria (que cubra, con circunstancias eximentes y atenuantes, tantolos daños tradicionales como los daños causados al medio ambiente) y que también regule, por otro, la responsabilidadbasada en la culpa en los casos de daños a la biodiversidad derivados de actividades no peligrosas. Los aspectosespecíficos de dicha directiva habrán de ser objeto de un desarrollo posterior, a la luz de los resultados delas consultas que se llevarán a cabo. Se invita a las instituciones de la UE y a las partes interesadas a que debatanel contenido del Libro Blanco y remitan sus comentarios antes del 1 de julio de 2000.8

ANEXOPOSIBLE ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL RÉGIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD AMBIENTALActividades peligrosas opotencialmente peligrosasreguladas por la legislaciónambiental comunitariaResponsabilidad objetivaResponsabilidad objetivaDaños tradicionales(personales y materiales)Responsabilidad objetivaLugarescontaminadosActividadesno peligrosasResponsabilidadbasada en la culpaDaños a la biodiversidad(recursos naturales protegidosen las zonas de Natura 2000)9

1. INTRODUCCIÓN1.1. OBJETIVO DEL LIBRO BLANCOEn el apartado 2 de su artículo 174 el TratadoCE establece:«La política de la Comunidad en el ámbito delmedio ambiente [...] se basará en los principiosde cautela y de acción preventiva, en el principiode corrección de los atentados al medioambiente, preferentemente en la fuente misma,y en el principio de quien contamina paga».El presente Libro Blanco tiene por meta determinarla manera más adecuada de poner elprincipio de «quien contamina paga» al serviciode la política ambiental comunitaria, teniendopresente que el objetivo principal de dichapolítica es evitar los daños al medio ambiente.En este contexto, el presente documento exploracuál es la estructura óptima que se debe dar aun régimen comunitario de responsabilidad ambiental,destinado a mejorar la aplicación de losprincipios ambientales presentes en el TratadoCE y garantizar la reparación de los daños causadosal entorno. Asimismo, en él se analiza laposible contribución del régimen de responsabilidadambiental en la mejora de la aplicaciónde la legislación comunitaria correspondiente,así como la incidencia económica que cabe esperarde esta acción a nivel comunitario.1.2. ESTRUCTURA DEL LIBRO BLANCOTras una primera parte introductoria en la quese presentan los antecedentes de la cuestión yse explica el propósito de la responsabilidadambiental (secciones 1 y 2), el Libro Blancopasa a exponer en el apartado 3 los argumentosque justifican la instauración de un régimencomunitario. La sección 4 presenta las posiblescaracterísticas del futuro sistema comunitario.En la sección 5 se hace una comparación de lasdistintas soluciones. A su vez, la sección 6 sereserva al estudio de la cuestión desde el puntode vista de la subsidiariedad y la proporcionalidad;por su parte, las incidencias económicasde un régimen comunitario de responsabilidadambiental son objeto de la sección 7. Para finalizar,en la sección 8 se extraen las correspondientesconclusiones y se indican los pasos aseguir en la materia.1.3. ANTECEDENTES Y CONTEXTO INSTITUCIONAL1.3.1. Libro Verde sobre reparacióndel daño ecológicoEn mayo de 1993, la Comisión publicó su LibroVerde sobre reparación del dañoecológico ( 2 ). Se recibieron más de cien comentariosde los Estados miembros, de la industria,de grupos ecologistas y de otras partesinteresadas, que dieron lugar a un proceso ininterrumpidode consultas. El Parlamento y laComisión mantuvieron una audiencia públicacomún en noviembre de 1993.1.3.2. Posición del Parlamento EuropeoEn abril de 1994, el Parlamento Europeo adoptóuna resolución que instaba a la Comisión apresentar un «proyecto de directiva sobre la reglamentaciónde la responsabilidad civil por losdaños (futuros) al medio ambiente» ( 3 ). Con estaResolución el Parlamento aplicaba por primeravez el párrafo segundo del artículo 192(antiguo artículo 138 B) del Tratado CE, que leautoriza a solicitar a la Comisión que presentelas propuestas oportunas. Desde entonces, elParlamento ha planteado en diversas ocasionesla cuestión de la responsabilidad ambiental, enparticular con motivo de la presentación de losprogramas de trabajo anuales de la Comisión yen el marco de las preguntas parlamentarias ylas cartas dirigidas a la Comisión.En el cuestionario que remitió a los candidatosal colegio de comisarios con vistas a la preparaciónde las comparecencias correspondientes,el Parlamento volvió a plantear esta cuestión einsistió en la urgencia de que la Comunidad legisleen este ámbito, destacando, en concreto,la necesidad de incluir disposiciones relativas ala responsabilidad en la legislación comunitariavigente en materia de biotecnología.( 2 ) Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económicoy Social de 14 de mayo de 1993 [COM(93) 47 final].( 3 ) Resolución de 20.4.1994 (DO C 128, p. 165).11

1.3.3. Dictamen del Comité Económico y SocialEl Comité Económico y Social emitió el 23 defebrero de 1994 un dictamen muy detallado relativoal Libro Verde, en el que se mostraba favorablea la actuación comunitaria en materiade responsabilidad por los daños al medio ambienteque propone que esta actuación adoptela forma de una directiva marco basada en losartículos 174 y 175 (antiguos artículos 130 R y130 S) del Tratado CE ( 4 ).1.3.4. Decisión de la Comisión de publicarun Libro BlancoTras la celebración de un debate de orientaciónel 29 de enero de 1997, la Comisión decidióque se debía elaborar un Libro Blanco sobre laresponsabilidad medioambiental, ante la necesidadde dar respuesta a la Resolución del ParlamentoEuropeo que instaba a la actuación dela Comunidad ( 5 ).1.3.5. Posición de los Estados miembrosCierto número de Estados miembros se hanmanifestado, de manera oficiosa u oficial, a favorde la actuación comunitaria en el ámbito dela responsabilidad ambiental en general (Austria,Bélgica, Finlandia, Grecia, Luxemburgo,Países Bajos, Portugal y Suecia). Es sabido queotros Estados miembros están a la espera de laspropuestas de la Comisión antes de legislar anivel nacional en este ámbito, especialmentepor lo que se refiere a la responsabilidad paralos daños causados a la biodiversidad. Además,Austria, Bélgica, Finlandia, Alemania, los PaísesBajos, España y Suecia declararon recientementeen el Consejo que acogían favorablementela intención que anima a la Comisión deexaminar, en el marco de su futuro Libro Blancosobre la responsabilidad ambiental, la cuestiónde la responsabilidad por los daños al medioambiente relacionados con la liberación deliberadade organismos genéticamente modificadosy su comercialización. El Reino Unidoha hecho recientemente un llamamiento a laComisión para que estudie, con carácter prioritario,la viabilidad de cubrir, en el marco deuno o varios regímenes de responsabilidad, laliberación y comercialización de organismosgenéticamente modificados, así como los criteriosaplicables en dicho ámbito. La posición delos demás Estados miembros al respecto aúnno está muy definida.1.3.6. Proceso de consultaDurante el período de preparación del LibroBlanco, se han mantenido consultas con expertosindependientes procedentes de todos losEstados miembros, con expertos nacionales delos Estados miembros y con las partes interesadas,que, en muchos casos, han enviado tambiéncomentarios escritos a propósito de losdocumentos de trabajo que han recibido a lolargo del proceso. Las opiniones manifestadasdifieren sustancialmente, entre otros aspectos,en lo relativo a la necesidad de una actuacióncomunitaria. Un resumen de los comentariosde las partes interesadas está disponible, previasolicitud.( 4 ) Dictamen del Comité Económico y Social de 23.2.1994 (CES226/94).( 5 ) Se han realizado cuatro estudios para la preparación de una políticacomunitaria en la materia que están a disposición del público.Resúmenes de estos estudios han sido incluidos al final deesta publicación (véanse anexos 1–4).12

2. ¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDADAMBIENTAL?2.1. PROPÓSITO DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTALLa responsabilidad ambiental tiene por objetoobligar al causante de daños al medio ambiente(el contaminador) a pagar la reparación detales daños.determinados agentes. Así ocurre, por ejemplo,con los efectos sobre el cambio climático producidospor las emisiones de CO 2y otros contaminantes,la muerte del bosque como consecuenciade la lluvia ácida y la contaminaciónatmosférica causada por el tráfico.La reglamentación ambiental establece normasy procedimientos destinados a preservar el medioambiente. En ausencia de un régimen deresponsabilidad, el incumplimiento de las normasy procedimientos vigentes sólo puede entrañaruna mera sanción de carácter administrativoo penal. En cambio, si se incorpora a lanormativa el concepto de responsabilidad, loscausantes de la contaminación también correránel riesgo de tener que asumir los gastos derestauración o compensación por los daños quehayan provocado.2.2. TIPOS DE DAÑOS AL MEDIO AMBIENTEPARA LOS QUE RESULTA ADECUADO EL RÉGIMENDE RESPONSABILIDADNo todas las formas de daño ambiental puedenremediarse a través de un régimen de responsabilidad.Para que este sea efectivo:• tiene que haber uno o más actores identificables(contaminadores),• el daño tiene que ser concreto y cuantificable,y• se tiene que poder establecer una relación decausa-efecto entre los daños y los presuntoscontaminadores.Por tanto, el régimen de responsabilidad sepuede aplicar, por ejemplo, en los casos en queel daño ha sido provocado por accidentes industrialeso por la contaminación gradual causadapor sustancias peligrosas o residuos vertidosal medio ambiente por fuentes identificables.Por el contrario, la responsabilidad no es uninstrumento adecuado para los casos de contaminacióngeneralizada, de carácter difuso, enque es imposible vincular los efectos negativossobre el medio ambiente con las actividades de13

3. ARGUMENTOS QUE JUSTIFICANLA INSTAURACIÓNDE UN RÉGIMEN COMUNITARIOY EFECTOS DEL MISMO3.1. APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALESBÁSICOS DEL TRATADO CELa responsabilidad medioambiental constituyeun medio de aplicación de los principios fundamentalesde política ambiental recogidos en elTratado CE (apartado 2 del artículo 174) y, enparticular, del principio de «quien contaminapaga». Si no se aplica este principio para cubrirlos gastos de reparación de daños ambientales,el medio ambiente queda sin restaurar o es elEstado, y en última instancia el contribuyente,el que tiene que costearlos. Por eso, el primerobjetivo es responsabilizar al contaminador porlos daños que causa. Si quienes contaminan seven obligados a sufragar los costes relacionadoscon el daño causado, reducirán sus niveles decontaminación hasta el punto en que el costemarginal de la descontaminación resulte inferioral importe de la indemnización que habríantenido que abonar. De este modo, el principio deresponsabilidad ambiental hace posible la prevenciónde los daños y la internalización de loscostes ambientales ( 6 ). La responsabilidad ambientaltambién puede facilitar la adopción demayores precauciones, mediante la prevenciónde riesgos y daños, así como fomentar la inversiónen el ámbito de la investigación y el desarrollo,con fines de mejora de los conocimientosy las tecnologías.3.2. DESCONTAMINACIÓN Y RESTAURACIÓNDEL MEDIO AMBIENTEPara que el principio de «quien contamina paga»resulte realmente operativo, los Estadosmiembros tienen que garantizar la descontaminacióny la restauración o la sustitución del medioambiente en los casos en que haya un contaminadorresponsable, asegurando que la indemnizaciónque este pague se destine a tal fin.3.3. IMPULSO A LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓNAMBIENTAL COMUNITARIASi el concepto de responsabilidad ejerce elefecto preventivo al que se ha aludido y conél se garantiza la restauración del medio ambienteen los casos en que se produzcan daños,también producirá una mejora en la conformidadcon la legislación ambiental comunitaria.Por lo tanto, el establecimiento de unvínculo entre las disposiciones del régimen deresponsabilidad comunitario y la legislaciónambiental vigente reviste gran importancia. Apesar de que la mayoría de los Estados miembroshan establecido una legislación nacionalrelativa a la responsabilidad objetiva por losdaños derivados de actividades que resultanpeligrosas, de una forma u otra, para el medioambiente, las leyes adoptadas difieren sustancialmenteen sus ámbitos de aplicación y, amenudo, no cubren de manera coherente todoslos daños provocados por actividades cuyo carácterpeligroso para el medio ambiente esbien conocido. Además estos regímenes deresponsabilidad sólo se aplican cuando se producendaños a la salud humana o a la propiedad,o en lugares contaminados, sin que suelanaplicarse en los casos de deterioro de losrecursos naturales. Por consiguiente, es importanteque el régimen comunitario de responsabilidadambiental también cubra los dañoscausados a los recursos naturales, cuando menosen relación con los recursos ya protegidospor la legislación comunitaria, en virtud de lasdirectivas sobre aves silvestres y sobre hábitat,en las zonas designadas de la red Natura2000 ( 7 ). Los Estados miembros han de garantizaren cualquier circunstancia la reparaciónde los daños causados a estos recursosnaturales protegidos, aun cuando resulte imposibleaplicar un régimen de responsabilidad(por ejemplo, si el contaminador no ha podidoser identificado), pues ello constituye unaobligación a la que están sujetos en virtud dela Directiva sobre hábitat. Cabe esperar que—en el contexto de una Unión ampliada— laincidencia de la responsabilidad ambiental enel ámbito de la prevención tenga un efecto( 6 ) El concepto de internalización de los costes medioambientalesimplica que los gastos relativos a la prevención y restauraciónde la contaminación ambiental han de ser sufragados directamentepor las partes responsables del daño causado, en lugar deserlo por el conjunto de la sociedad.( 7 ) Directiva 79/409/CEE del Consejo, relativa a la conservación delas aves silvestres (DO L 103, p. 1), y Directiva 92/43/CEE delConsejo, relativa a la conservación de los hábitat naturales y dela fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).14

impulsor y facilite la aplicación de la normativaambiental por parte de los nuevos Estadosmiembros.3.4. MEJORA DE LA INTEGRACIÓNPor el Tratado de Amsterdam se introdujo en elartículo 6 del Tratado CE el principio de que lasexigencias de la protección del medio ambientedeberán integrarse en la definición y en la realizaciónde las políticas y acciones de la Comunidad.La adopción de un régimen comunitario deresponsabilidad ambiental que cubra todas lasactividades constitutivas de riesgo para el medioambiente que son objeto de una normativacomunitaria (en el apartado 4.2.2 se ofrece unaenumeración de las mismas) permitirá mejorarla integración de los aspectos ambientales enlos distintos sectores afectados, a través de lainternalización de los costes ambientales.3.5. MEJORA DEL FUNCIONAMIENTODEL MERCADO INTERIORAunque el principal objetivo del régimen comunitarioes de carácter ambiental, su instauraciónpuede contribuir igualmente a crear unascondiciones equitativas de participación en elmercado interior. Este factor es importante, habidacuenta de que la mayor parte de los intercambioscomunitarios se llevan a cabo en elmercado interior; en otros términos, el comerciointracomunitario es más importante paralos Estados miembros que el comercio extracomunitario,motivo por el cual las diferencias demarco jurídico y los costes a que han de hacerfrente las empresas en el mercado interior tienenmayor incidencia que las diferencias de caraa los terceros países.En la actualidad es difícil determinar si existeun problema de competencia en el mercado interiorcomo consecuencia de las diferencias deenfoque entre los Estados miembros en materiade responsabilidad ambiental. Esa circunstanciaquizá se explique porque los regímenes nacionalesde responsabilidad ambiental aplicadosen la Unión Europea son relativamente recientesy aún carecen de operatividad plena.Con todo, los regímenes de responsabilidadambiental en vigor en la mayoría de los Estadosmiembros no cubren los daños causados ala biodiversidad. La cobertura de este tipo dedaños podría tener incidencias económicassensiblemente más importantes que las disposicionesnacionales vigentes en materia de responsabilidad,hasta alcanzar unos niveles enlos que las posibles consecuencias para la competitividadde las empresas establecidas en elterritorio de un Estado miembro animarían alas Administraciones nacionales a esperar unainiciativa de la Unión Europea y abstenerse deimponer unilateralmente disposiciones sobreresponsabilidad en el ámbito de la biodiversidad.En tal caso, la actuación comunitaria tambiénquedaría justificada por la necesidad degarantizar unas reglas del juego iguales paratodos los participantes en el mercado interior.Todo lo anterior apunta hacia la convenienciade que en la concepción del régimen comunitariode responsabilidad también se tenga presentela necesidad de minimizar la incidencia deeste tipo de responsabilidad sobre la competitividadexterior de la industria europea ( 8 ) (a esteaspecto está dedicada la sección 7). Por estarazón, conviene adoptar un enfoque progresivopara establecer el régimen comunitario (véaseasimismo la sección 6).3.6. EFECTO PREVISTOLo expuesto en el apartado 3.1 sobre la aplicacióndel principio de «quien contamina, paga»y los principios de prevención y precauciónpermite suponer que el régimen de responsabilidadconstituirá un incentivo para que las empresastengan un comportamiento más responsable.Sin embargo, para ello deben reunirseciertas condiciones. Por ejemplo, la experienciaobtenida en EE.UU. con la aplicación de lalegislación Superfund (responsabilidad por lalimpieza de los lugares contaminados) ha puestode manifiesto que es necesario prevenir lagunaslegales que permitan la transferencia delas actividades peligrosas a empresas poco capitalizadasque se declaran insolventes cuandose producen daños de importancia. Si las em-( 8 ) A este respecto cabe precisar que, en el marco de su legislaciónsobre responsabilidad ambiental (aplicable asimismo a los dañoscausados a los recursos naturales), los EE.UU. practican un régimende ajuste fiscal en frontera para los sectores más sensibles(industrias del petróleo y químicas).15

presas pueden protegerse contra el riesgo quesupone la responsabilidad mediante la contrataciónde un seguro, tenderán a abandonar esetipo de maniobras fraudulentas. Por consiguiente,para garantizar la eficacia ecológicadel régimen de responsabilidad es importantepoder contar con una garantía financiera, comola que ofrece un seguro (esta cuestión se examinaen el apartado 4.9). Para resultar eficaz,un régimen jurídico de responsabilidad requiereun sistema de garantía financiera viable quese aplique a los principales elementos constitutivosdel régimen. Además la eficacia del régimende responsabilidad por los daños ambientales(en comparación con los daños tradicionales)depende de la rapidez de las autoridadesadministrativas y judiciales en el tratamientode los expedientes, así como de la adecuaciónde los medios de acceso a la justicia puestos adisposición del público.La incidencia global del principio de responsabilidaddependerá, por consiguiente, del contextogeneral y de la estructura específica delrégimen que se establezca.16

4. CARACTERÍSTICAS QUE PODRÍAPRESENTAR EL RÉGIMENCOMUNITARIO DERESPONSABILIDAD AMBIENTALLa presente sección está dedicada a la descripciónde las principales características que podríapresentar un régimen comunitario. Loselementos que aquí se mencionan deberán tenerseen cuenta, total o parcialmente, en funciónde la opción que se elija para el futuro(véase la sección 5).4.1. CARÁCTER NO RETROACTIVOPor razones de seguridad jurídica y de confianzalegítima, el régimen comunitario debe aplicarseexclusivamente a los daños futuros. Elrégimen debe aplicarse a los daños que se conozcandespués de su entrada en vigor, a menosque el acto u omisión que los haya provocadose hubiese producido antes de su entradaen vigor. Corresponderá a los Estados miembrosafrontar los problemas ocasionados por lacontaminación del pasado. Para ello podríanestablecer, por ejemplo, mecanismos de financiaciónpara remediar la contaminación o losdaños a la biodiversidad existentes, que seadaptaran a su situación nacional y tuvieran encuenta, entre otros factores, el número de lugarescontaminados, las causas y la naturaleza dela contaminación y los costes de limpieza orestauración. La aplicación armonizada delprincipio de no retroactividad hará necesariauna definición posterior del concepto de «contaminacióndel pasado».Cabe esperar que se produzcan algunos costesde transacción como consecuencia de los litigiosrelativos al establecimiento del límite quepermitirá determinar qué contaminación seprodujo en el pasado y cuál está cubierta por elrégimen de responsabilidad. Sin embargo, unrégimen retroactivo tendría unas repercusioneseconómicas sensiblemente mayores.4.2. ÁMBITO DE APLICACIÓNEl ámbito de aplicación del régimen debe contemplarsedesde dos perspectivas diferentes.Hay que considerar, en primer lugar, los tiposde daños que deben incluirse y, a continuación,estudiar las actividades que los provocan y queconviene cubrir. En los apartados siguientes seexpone cómo tratar ambas cuestiones.4.2.1. Daños que debe cubrir el régimenDaños al medio ambienteAl tratarse de un régimen de responsabilidadambiental, es pertinente que recoja en su ámbitode aplicación los daños causados al medioambiente. Lo anterior es menos evidente de loque parece, pues son varias las legislacionesnacionales denominadas como de «responsabilidadambiental» (o títulos similares) en las quese contemplan los tipos tradicionales de daños(corporales y materiales, por ejemplo) pero nolos daños ambientales propiamente dichos. Endichas leyes los daños están cubiertos si sonconsecuencia de actividades que se consideranpeligrosas para el medio ambiente o si se tratade situaciones en las que los daños (tradicionales)están vinculados a efectos cuya transmisiónse produce por vía ambiental (por ejemplo,contaminación del aire o del agua). Sonejemplo de este tipo de legislación la ley alemanasobre responsabilidad ambiental de 1990y la ley danesa sobre compensación por dañoscausados al medio ambiente de 1994. En otraslegislaciones nacionales la degradación delmedio ambiente también está contemplada, comoelemento próximo a los daños tradicionales,pero sin que exista ninguna norma suplementariapara desarrollar este concepto.En el presente Libro Blanco, la categoría dedaños al medio ambiente recoge dos tipos dedaños diferentes que deberían estar cubiertospor un régimen comunitario, a saber:a) daños causados a la biodiversidad,b) contaminación de lugares.La mayoría de los Estados miembros todavía nohan comenzado a otorgar una cobertura explícitaa los daños causados a la biodiversidad en elmarco de sus regímenes de responsabilidad ambiental.Sin embargo, todos los Estados miembrosdisponen de leyes o programas para tratarlos casos de responsabilidad por la contaminaciónde lugares. Se trata, por lo general, de nor-17

mas administrativas que regulan la descontaminaciónde los lugares contaminados por cuentadel contaminador (y/o de otras partes).Daños tradicionalesPor razones de coherencia es importante abarcartambién los daños tradicionales, como losdaños a la salud y los daños materiales, cuandosean causados por una actividad definida comopeligrosa en el ámbito de aplicación del régimen,pues en muchos casos el mismo incidenteprovoca daños tradicionales y daños ecológicos.Si el régimen comunitario se aplicara únicamentea los daños ambientales y dejara la responsabilidadpor los daños económicos enteramenteen manos de los Estados miembros, podríandarse resultados injustos, como que se pagaranmenos indemnizaciones, o ninguna, porlos daños a la salud que por los daños causadosal entorno por el mismo incidente. Además, elinterés por la salud humana —que constituyepor derecho propio un importante objetivo político—está estrechamente relacionado con laprotección del medio ambiente: el apartado 1del artículo 174 del Tratado CE afirma que lapolítica de medio ambiente de la Comunidaddebe contribuir a alcanzar, entre otros, el objetivode proteger la salud de las personas.4.2.2. Actividades que estarán contempladasEl objetivo de casi todos los regímenes nacionalesde responsabilidad ambiental es regularlas actividades ( 9 ) que representan un riesgo inherentede causar daños. En la actualidad muchasde estas actividades son objeto de la legislaciónambiental comunitaria o de normativascomunitarias que persiguen, entre otros, unobjetivo ambiental.( 9 ) En este documento el término «actividades (peligrosas)» tambiénalude al tratamiento de las sustancias que representan unriesgo inherente.Para que el régimen de responsabilidad se inscribaen un marco coherente, ha de estar vinculadoa la normativa comunitaria pertinente enmateria de protección del medio ambiente. Conello, además de garantizar la restauración delmedio ambiente en los casos en que todavía noes posible hacerlo, el régimen de responsabilidadproporcionaría una serie de incentivos suplementariospara la correcta observación de lasnormativas nacionales que vehiculan la aplicaciónde la legislación ambiental comunitaria.De este modo, la violación de dichas leyes nosólo entrañaría sanciones administrativas o penales,sino que, en los casos en que se produjerandaños, el responsable (contaminador) se veríaobligado a repararlos o a abonar una compensaciónequivalente a la pérdida de valor delrecurso dañado. La definición de un ámbito deaplicación cerrado y vinculado a la legislacióncomunitaria vigente presenta además la ventajade garantizar una óptima seguridad jurídica.Cuando se trate de daños a la salud humana o ala propiedad, o de la contaminación de lugares,podrían estar contempladas las actividades reguladaspor los tipos de legislación comunitariaque a continuación se indican: legislación queestablece límites de emisión o de vertido de sustanciaspeligrosas al aire o al medio acuático ylegislación sobre sustancias y preparados peligrososque tiene entre sus objetivos la proteccióndel medio ambiente; legislación destinadaa prevenir y controlar los riesgos de accidentesy contaminación, en particular la DirectivaIPPC (integrated pollution prevention and control)y la Directiva revisada de Seveso II; legislaciónsobre producción, manipulación, tratamiento,recuperación, reciclado, reducción, almacenamiento,transporte, paso de fronteras yeliminación de residuos peligrosos y otros residuos;legislación en materia de biotecnología ylegislación sobre transporte de sustancias peligrosas.A medida que avance la iniciativa comunitariaserá necesario definir con mayor precisiónel alcance de las actividades, por ejemplomediante la elaboración de una lista en la que figurentodos los textos jurídicos comunitariospertinentes con los que deberá estar vinculadoel régimen de responsabilidad. Además, aunquealgunas de estas actividades (como las relativasa los organismos modificados genéticamente)no son intrínsecamente peligrosas, pueden provocar,en determinadas circunstancias, daños ala salud o importantes daños al medio ambiente.Tal podría ser el caso, por ejemplo, si se produjeraun escape en una instalación de confinaciónde alto nivel o si se derivaran consecuencias imprevistasde una liberación intencional. Por esemotivo, se considera adecuado que dichas actividadesestén incluidas en el ámbito de aplicaciónde un régimen de responsabilidad de alcan-18

ce comunitario. Sin embargo, la definición específicade algunos elementos del régimen (como,por ejemplo, el tipo de circunstancias eximentesaceptadas) podría no ser la misma en todoslos casos de actividades relacionadas conorganismos genéticamente modificados, por loque tendrían que establecerse diferencias enfunción de la legislación aplicable y de las actividadesde que se trate.Un importante factor que se debe tener encuenta por lo que respecta a los daños causadosa la biodiversidad es la existencia de una legislacióncomunitaria específica en materia deconservación de la biodiversidad, a saber, laDirectiva sobre las aves silvestres y la Directivasobre hábitat. Dichas directivas establecenun régimen de protección especial de los recursosnaturales, y en especial de los recursos relevantespara la conservación de la biodiversidad,aplicable a través de la red Natura 2000.Ambos textos contienen, entre otros elementos,una serie de exigencias relativas a la reparaciónde los daños importantes causados a losrecursos naturales protegidos, de las que sondestinatarios los Estados miembros. El régimende responsabilidad ambiental constituiría elinstrumento adecuado para hacer que sea elcontaminador quien pague la reparación de talesdaños. Habida cuenta de que las dos directivasantes citadas tienen como objetivo la protecciónde los recursos naturales a los que hacenreferencia independientemente de cuál seala actividad que provoque los daños y de quedichos recursos son vulnerables y corren elriesgo de sufrir daños causados por actividadesque no son intrínsecamente peligrosas, el régimende responsabilidad aplicable a la protecciónde la biodiversidad también debería incluirlas actividades no clasificadas como peligrosasque provocan daños importantes en laszonas protegidas de la red Natura 2000. Contodo, en estos casos el tipo de responsabilidadha de ser diferente del establecido para los dañosprovocados por actividades peligrosas(véase a este respecto el apartado 4.3).4.3. TIPOS DE RESPONSABILIDAD, CIRCUNSTANCIASATENUANTES Y EXIMENTES, Y CARGA DE LA PRUEBALa responsabilidad objetiva significa que no esnecesario probar la culpa del causante, sino sóloel hecho de que la acción (u omisión) causóel daño. A primera vista, la responsabilidad basadaen la culpa ( 10 ) puede parecer más eficazdesde el punto de vista económico que la responsabilidadobjetiva, en la medida en que losincentivos a los costes de descontaminación nosuperan los beneficios de la reducción de lasemisiones. Sin embargo, diversos regímenesnacionales e internacionales de responsabilidadambiental recientemente adoptados tienen comobase el principio de responsabilidad objetiva,pues parten del supuesto de que el mismofavorece la consecución de los objetivos medioambientales.Una de las razones para ello esla gran dificultad a la que se enfrentan los demandantespara probar la culpabilidad de laparte demandada en los juicios por responsabilidadambiental. Otro motivo es el planteamientosegún el cual la asunción del riesgo porposibles daños derivados de una actividad intrínsecamentepeligrosa no corresponde a lavíctima ni al conjunto de la sociedad, sino a losresponsables de la misma. Todos estos argumentosjustifican la adopción de un régimencomunitario basado, como norma general, enla responsabilidad objetiva. Como ya se ha indicadoen el apartado 4.2.2, los daños a la biodiversidaddeben quedar cubiertos por el régimen,independientemente de que hayan sidoprovocados o no por una actividad peligrosa.Sin embargo, en lugar de la responsabilidadobjetiva se propone la aplicación de una responsabilidadbasada en la culpa cuando los dañosse deriven de actividades no peligrosas.Las actividades realizadas de conformidad conlas medidas de aplicación de las directivas sobreaves silvestres y sobre hábitat que tienenpor objeto la protección de la biodiversidad noentrañarían la responsabilidad de la personaque las lleve a cabo, salvo cuando exista culpapor su parte. Dichas actividades pueden inscribirse,por ejemplo, en el marco de un contratoagroambiental, con arreglo a lo dispuesto en elReglamento del Consejo sobre la ayuda al desarrollorural ( 11 ). El Estado será responsablede la restauración o compensación de los dañoscausados a la biodiversidad por una actividadno peligrosa, en los casos en que resulte imposibleprobar la culpa o determinar el causante.( 10 ) La responsabilidad basada en la culpa es aplicable a los casos deactuación incorrecta deliberada, resultado de negligencia o defalta de atención suficiente. Tales actos (u omisiones) pueden implicarel incumplimiento de la normativa vigente o de las condicionesde un permiso, o bien producirse en otras circunstancias.( 11 ) Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo (DO L 160, p. 80).19

En el marco de un régimen de responsabilidadambiental, deberá mantenerse la necesaria coherenciacon otras políticas comunitarias y conlas medidas adoptadas para su aplicación.La eficacia de un régimen de responsabilidaddepende no sólo del carácter básico del régimen,sino también de elementos como el tipode circunstancias eximentes aceptadas y el repartode la carga de la prueba. Por consiguiente,los efectos positivos de la responsabilidadobjetiva no deben verse anulados por la admisiónde demasiadas circunstancias eximentes yatenuantes o por una carga de la prueba excesivapara el demandante.Circunstancias eximentes y atenuantesDeberán admitirse las circunstancias eximentesy atenuantes habitualmente aceptadas, como enlos casos de fuerza mayor, de contribución alos daños o consentimiento del demandante ode intervención de un tercero (como ejemplode esta última circunstancia, cabe mencionarlas situaciones en las que el operador haya causadodaños al llevar a cabo una actividad encumplimiento de una orden ineludible emanadade una autoridad pública) ( 12 ).Según la opinión expresada por algunas partesinteresadas (en su mayoría operadores económicos),también debería admitirse la existenciade atenuantes cuando se produzcan daños causadospor vertidos autorizados con arreglo a lanormativa comunitaria, en ámbitos como losde las tecnologías punta y el desarrollo tecnológico.Existen asimismo motivos económicospor los que dichos operadores han de poderprever su grado de responsabilidad de cara aterceros, si bien, en cualquier caso, la existenciay el alcance de la responsabilidad son resultadode un proceso dinámico (cambios en lalegislación y la jurisprudencia, avances médicos,etc.). Con todo, las circunstancias eximentesy atenuantes de este tipo no suelen aceptarseen los regímenes nacionales de responsabilidadambiental vigentes en los Estados miembrosde la Unión Europea. Al tomar una decisiónen cuanto al alcance de las circunstanciaseximentes y atenuantes, deberán tenerse presentestodas las repercusiones pertinentes, incluidoel posible impacto para las PYME (véasetambién a este respecto la sección 7).Carga de la pruebaEn los litigios ambientales puede ser muy difícilpara el demandante y mucho más fácil para eldemandado probar los hechos relativos a laexistencia (o a la ausencia) de una relación decausa-efecto entre un acto del demandado y eldaño. Por ese motivo diversos regímenes nacionalesde responsabilidad ambiental cuentan condisposiciones destinadas a reducir la carga de laprueba en favor del demandante por lo que serefiere a la demostración de la culpa o la causalidad.El régimen comunitario también podríaprever alguna de estas formas de reducción dela carga de la prueba tradicional, cuya definiciónespecífica se haría en una fase posterior.Aplicación del principio de equidadEn determinadas circunstancias, puede resultarinjusto que el contaminador tenga que abonarla compensación total de los daños que hayacausado. Los tribunales (o cualquier otra autoridadcompetente como, por ejemplo, un árbitro)podrían disponer de cierto margen de apreciaciónque les permitiera decidir —por ejemplo,cuando el operador responsable pueda demostrarque los daños fueron causados única yexclusivamente por emisiones explícitamenteautorizadas en un permiso— que una parte dela compensación no debe correr por cuenta delcontaminador, sino de la autoridad que hayaconcedido el permiso. Convendría definir otroscriterios en el marco de esta disposición como,por ejemplo, que el operador responsable hayahecho todo lo posible para evitar los daños.4.4. ¿A QUIÉN SE DEBE RESPONSABILIZAR?En el régimen comunitario, serán responsablesla persona o personas que ejerzan el control dela actividad incluida en el ámbito de aplicacióndel régimen que haya ocasionado los daños (eloperador) ( 13 ). Si la actividad es ejercida por( 12 ) En la impugnación de la responsabilidad también pueden invocarsedeterminados aspectos de procedimiento, como son la faltade competencia del tribunal o la prescripción.( 13 ) Sin embargo, los Estados miembros también podrán hacer responsablesa otras partes, de conformidad con el artículo 176 delTratado CE.20

una sociedad dotada de personalidad jurídica, laresponsabilidad incumbirá a la persona jurídicay no a la dirección de la sociedad (los responsables)ni a otros empleados que puedan haberparticipado en la actividad. Las entidades decrédito que no tengan un control operativo de laactividad no deben responder por los daños.4.5. CRITERIOS PARA LOS DIFERENTESTIPOS DE DAÑOSCada tipo de daños es objeto de un enfoque diferente.En el ámbito de los daños causados ala biodiversidad no existen normas ni criteriossuficientemente desarrollados en materia deresponsabilidad, motivo por el cual habrá queelaborarlos. Por lo que respecta a la responsabilidadpor la contaminación de lugares, sí cabeseñalar la existencia de legislaciones y regímenesnacionales, aunque muy diferentes entresí. Los daños tradicionales han de ser objeto deun tratamiento coherente en relación con lasotras formas de daños al medio ambiente, locual requiere que las normas fundamentalessean las mismas para todos los tipos de daño.4.5.1. Daños a la biodiversidadHabida cuenta de que, por lo general, la responsabilidadpor estos daños no está reguladaen los Estados miembros, el régimen de responsabilidadcomunitario podría dar un primerpaso ocupándose de este tipo de daños dentrode los límites que impone la legislación comunitariavigente en materia de biodiversidad.¿Qué daños a la biodiversidad se deben regular?Los daños a la biodiversidad protegida en laszonas de Natura 2000 basándose en las directivasde hábitat y de aves silvestres. Puede tratarsede daños a los hábitat, a los ecosistemas,a la fauna y a la flora tal como se definen enlos anexos de las correspondientes directivas.¿En qué casos deben quedar cubiertos los dañosa la biodiversidad?Debe haber un umbral mínimo para poner enfuncionamiento el régimen: sólo deben quedarcubiertos los daños significativos. Los criteriosque habrán de aplicarse en este contexto han debasarse, en primer lugar, en la interpretaciónque se hace de este concepto en el marco de laDirectiva sobre hábitat ( 14 ). ¿Cómo evaluar losdaños a la biodiversidad y garantizar su restauracióna un coste razonable?La evaluación económica de los daños a la biodiversidades particularmente importante cuandoestos daños son irreparables. Pero si la restauraciónes viable, tiene que haber asimismocriterios que permitan evaluar el recurso naturaldañado, para evitar que los costes de restauraciónsean desproporcionados. En cada caso,se deberá realizar un análisis de costes-beneficioso de razonabilidad. El punto de partida paraese análisis, en los casos en que la restauraciónsea posible, debe ser los costes de restauración(incluidos los costes de evaluación deldaño). Es preciso establecer un régimen quepermita evaluar las ventajas que se derivan deun recurso natural ( 15 ), inspirándose en algunode los regímenes ya vigentes o en fase de desarrolloa nivel regional (por ejemplo, en Andalucíay en Hesse).Si la restauración no es técnicamente posible, osólo lo es en parte, la evaluación de los recursosnaturales tiene que basarse en el coste desoluciones alternativas que tengan como metala reposición de recursos naturales equivalentesa los que se han destruido, con objeto de recuperarel grado de conservación de la naturalezay de biodiversidad que requiere la red Natura2000.La evaluación de los recursos naturales puederesultar más o menos costosa, según el métodoutilizado. Los métodos de evaluación económica,entre los que se encuentra el de evaluacióncontingente, los costes de viaje y las demás técnicaspara la manifestación de preferencias querequieren las encuestas dirigidas a gran númerode personas pueden resultar costosos si se aplicanen todos los casos. Por su parte, la utilizaciónde técnicas de «transferencia de beneficios»puede reducir los costes de forma significativa.Reviste especial importancia el desarro-( 14 ) Será publicado en breve un documento de los servicios de laComisión sobre la interpretación de este y de otros conceptos enel marco del artículo 6 de la Directiva sobre hábitat.( 15 ) Como en el caso de la presencia del «pico mediano» (véase laportada), una de las especies protegidas en virtud de la Directivasobre aves.21

llo de bases de datos sobre transferencia de beneficiossimilares al inventario EVRI (Environmentalvaluation resource inventory) en el quese recoge un importante material de evaluación.Estas bases de datos pueden servir para situarlos problemas en su contexto y como fuente deevaluaciones directamente comparables.¿Cómo garantizar un nivel mínimo de restauración?La restauración debe llevar a restituir el estadoen que se encontraba el recurso natural antes deque se produjera el daño. Para evaluar ese estadose podrían usar datos históricos y datos dereferencia (características normales del recursonatural de que se trate). La reproducción de lacantidad y de la calidad de los recursos naturalesen la mayoría de los casos no será posible osólo con un coste extremadamente alto. Porconsiguiente, el objetivo debe ser más bien restauraruna situación comparable de los recursosdañados, teniendo en cuenta igualmente factorescomo su función y su utilización previsible.Incidencia de los daños causados a la biodiversidaden los costes de prevención y restauraciónCon arreglo a lo dispuesto en el presente LibroBlanco, los daños a la biodiversidad se limitana las zonas protegidas en virtud de las directivassobre aves silvestres y sobre hábitat, lascuales representarán alrededor del 10 % del territoriocomunitario una vez establecida la redNatura 2000. El hecho de que en dichas zonassólo puedan llevarse a cabo actividades respetuosasdel medio ambiente implica que la mayorparte del daño ambiental a que puedan verseexpuestas habrá de proceder de instalacionesque realicen actividades peligrosas en las zonasaledañas. No obstante, dichas instalaciones yaestán cubiertas por los otros pilares del régimenpropuesto, relativos a los daños tradicionalesy a la contaminación de lugares. Por consiguiente,el único coste suplementario que sederiva de la inclusión de la biodiversidad es elrelacionado con la prevención y reparación delos daños causados a esta, de conformidad conlos criterios previstos en el Libro Blanco.Habida cuenta de que, como ya se ha señalado,no cabe suponer que las actividades peligrosasse lleven a cabo en zonas protegidas, los dañosque pueda sufrir la biodiversidad en tales zonassólo estarán provocados en casos excepcionalespor industrias que practiquen la prevencióny reducción integradas de la contaminación opor grandes instalaciones, en las que los costesy la competitividad son factores esenciales. Porlo tanto, la responsabilidad por los daños causadosa la biodiversidad tendrá una incidenciamínima para estas industrias. Asimismo, cabeesperar que, por su propia naturaleza, las actividadesrespetuosas del medio ambiente autorizadasen las zonas protegidas consigan una internalizaciónpoco costosa de la prevención yla restauración a los niveles deseados.4.5.2. Lugares contaminadosCasi todos los Estados miembros tienen leyes oprogramas especiales en relación con el saneamientode los lugares contaminados que seaplican tanto a la contaminación del presentecomo a la del pasado. El régimen comunitariodebe tener como objetivo poner en práctica losprincipios ambientales (el que contamina paga,cautela y acción preventiva) en los nuevos casosde contaminación y lograr cierta armonizaciónde las normas y objetivos de saneamiento.El enfoque basado en la peligrosidad de las actividadesse aplicaría a la contaminación de lugares;el régimen sólo sería aplicable en casosde contaminación significativa. Entre los lugarescontaminados se incluyen el suelo, lasaguas superficiales y las aguas subterráneas.En caso de que una zona protegida por la legislaciónsobre la biodiversidad formara partede un lugar contaminado, se aplicaría el régimenpara los daños a la biodiversidad combinadocon el régimen para lugares contaminados.Esto puede significar que después de ladescontaminación del lugar tenga que realizarsela restauración del recurso natural.Normas de saneamientoSon las normas para evaluar y decidir si es necesarioel saneamiento de un lugar contaminado.Como en el caso de la biodiversidad, sólose tendrían en cuenta los daños significativos.Principal criterio cualitativo: ¿la contaminaciónconstituye una amenaza seria para el hombrey el medio ambiente?22

Objetivos de saneamientoDeben definir la calidad del suelo y del aguaque se debe mantener o restaurar en el lugar.El objetivo principal será la eliminación de todaamenaza seria para el hombre y el medioambiente. Deben fijarse umbrales aceptablesmediante las mejores técnicas disponibles encondiciones económica y técnicamente viables(como en la Directiva IPPC). Otro de los objetivosque se ha de perseguir es lograr que elsuelo se adecue a su uso actual y a su uso futuroprobable. Estos objetivos cualitativos debencombinarse en la medida de lo posible connormas cuantificadas que indiquen la calidaddel suelo y de las aguas que se debe conseguir.Si el saneamiento no fuera viable por razoneseconómicas o técnicas el confinamiento total oparcial podría ser una solución.4.5.3. Daños tradicionalesLa definición de este concepto, en el que estánenglobados los daños a las personas y los dañosmateriales (y también podrían estarlo laspérdidas económicas), seguirá siendo competenciade los Estados miembros. Sin embargo,todos los elementos del régimen propuesto eneste Libro Blanco deberían aplicarse también alos daños tradicionales, con excepción de lasdisposiciones específicas sobre acceso a la justicia(apartado 4.7) y los criterios específicospara la restauración y la evaluación de los dañosal medio ambiente (apartados 4.5.1 y4.5.2). Para los daños tradicionales, el régimencomunitario no debe introducir la noción de«daños significativos».4.5.4. Relación con la Directiva sobreresponsabilidad por los productosdefectuosos ( 16 )La Directiva sobre responsabilidad por los productosdefectuosos trata de los daños causadosa las personas y a los bienes (daños tradicionales)por un producto defectuoso, sin aludir alos daños causados al medio ambiente. No sepuede excluir que en el ámbito de los dañostradicionales se produzcan solapamientos entreambos regímenes de responsabilidad. Tal podríaser el caso si un producto que contuviesesustancias peligrosas provocara algún daño comoconsecuencia de un defecto consistente enla presencia de dichas sustancias en cantidadsuperior a la autorizada con arreglo a la legislaciónambiental comunitaria. En ese caso hipotético,la Directiva sobre responsabilidad porlos productos prevalecería como legislaciónaplicable para la obtención de una indemnizaciónpor daños tradicionales ( 17 ).4.6. DESCONTAMINACIÓN Y RESTAURACIÓNEFECTIVAS DEL MEDIO AMBIENTEUna obligación común aplicable tanto a los dañosa la biodiversidad como a la contaminaciónde lugares debe ser que las indemnizaciones ocompensaciones pagadas por el contaminadorpara la restauración o la descontaminación seempleen realmente para este propósito. Si, porrazones técnicas o económicas (relación entrecoste y eficacia), la reparación de los daños noes posible o sólo lo es en parte, el importe de lacompensación por el valor del daño que quedasin reparar deberá emplearse en proyectos similaresde restauración o mejora de recursos naturalesprotegidos. Para determinar la similitud delos proyectos, las autoridades competentes deberánbasarse en un análisis pormenorizado delos efectos beneficiosos que se derivan.4.7. ACCESO A LA JUSTICIALos litigios por daños causados al medio ambientedifieren de los litigios por daños tradicionales,en los que asiste a las víctimas el derechode presentar denuncia ante las instancias administrativaso judiciales competentes con el finde salvaguardar sus intereses privados. Habidacuenta de que la protección del medio ambienteconstituye un interés público, el Estado (con lasociedad civil) es el responsable primero de laacción que debe llevarse a cabo si el medio ambienteresulta dañado o corre el riesgo de serlo.Sin embargo, ante lo limitado de los recursos( 16 ) Directiva 85/374/CEE del Consejo, relativa a la aproximaciónde las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas delos Estados miembros en materia de responsabilidad por los dañoscausados por productos defectuosos (DO L 210, p. 29), modificadapor la Directiva 1999/34/CE (DO L 141, p. 20)( 17 ) La Comisión ha publicado recientemente un Libro Verde sobrela responsabilidad civil por productos defectuosos, al objeto derecabar datos sobre la aplicación real de la Directiva y abrir undebate en cuanto a la necesidad de someterla a una revisión profunda.23

públicos disponibles para ese fin, cada vez estámás extendida la noción de que la ciudadanía ensu conjunto debe sentirse responsable del medioambiente y ha de poder actuar para protegerlo,en determinadas circunstancias. La Comisión seha referido a la necesidad de reforzar el accesoa la justicia en su Comunicación al Consejo y alParlamento sobre la aplicación del Derecho comunitariode medio ambiente ( 18 ).El Convenio de Århus constituye un importanteinstrumento legal en este ámbito ( 19 ). En él serecogen disposiciones específicas sobre el accesoa la justicia, que constituyen la base para lasdistintas actuaciones que pueden emprendertanto los particulares como los grupos de interéspúblico, entre las que cabe mencionar las siguientes:impugnar la decisión de una autoridadpública ante un tribunal u otro organismo independientee imparcial establecido por la ley (derechoa introducir un recurso administrativo ojudicial), solicitar la aplicación de medidasefectivas y adecuadas (incluso de carácter cautelar)y recurrir contra las actuaciones u omisionesde personas privadas y autoridades públicasque contravengan las disposiciones de la legislaciónen materia de medio ambiente ( 20 ). El régimencomunitario de responsabilidad ambientalpodría contribuir a la aplicación del Convenioa través de la legislación comunitaria, conarreglo a las siguientes orientaciones.4.7.1. Responsabilidad a dos niveles: el Estadodebe ser responsable en primer lugarSe debe imponer a los Estados miembros el deberde garantizar en primer lugar la reparaciónde los daños a la biodiversidad y la descontaminación(responsabilidad en primera instancia),utilizando para ello la indemnización ocompensación pagada por el responsable de lacontaminación. Se considerará a los grupos deinterés público que promueven la defensa delmedio ambiente (y reúnen las condiciones impuestaspor la legislación) como partes interesadasen las decisiones sobre medio ambiente( 21 ). Como norma general, dichos grupos deinterés público han de estar habilitados a actuarde forma subsidiaria, es decir, sólo si el Estadono actúa o si su actuación no es adecuada (responsabilidaden segunda instancia). Este planteamientodebe aplicarse tanto a la revisión dedecisiones judiciales y administrativas, como alas denuncias contra el contaminador.4.7.2. Casos urgentes (medidas cautelaresy coste de las acciones preventivas)Se debe conceder a los grupos de interés el derechode solicitar directamente a los tribunalesen casos urgentes un mandamiento judicial paraque el contaminador (potencial) actúe o seabstenga de actuar con objeto de prevenir dañossignificativos o evitar nuevos daños al medioambiente. Con este fin, se les debe permitirdemandar al presunto contaminador sin necesidadde pasar previamente por las autoridadesadministrativas. Las medidas cautelares puedenconsistir en la prohibición de una actividadpeligrosa o la obligación impuesta al operadorde prevenir daños antes o después de un incidente,o de adoptar medidas correctoras. Correspondea los tribunales decidir sobre el carácterjustificado de las medidas cautelares.Se debe dar a los grupos de interés, en primerainstancia, la posibilidad de reclamar el reembolsode los gastos razonables que hayan soportadopara costear medidas preventivas urgentes (esdecir, para prevenir daños o evitar nuevos daños),sin necesidad de haber requerido previamentela actuación de una autoridad pública.( 18 ) COM(96) 500 final. «Si se mejora el acceso a los tribunales aorganizaciones no gubernamentales e individuos, la ejecucióndel Derecho comunitario de medio ambiente registrará una seriede efectos benéficos. En primer lugar, habrá más posibilidadesde que, cuando sea necesario, los casos concretos sobre problemasde ejecución de normas comunitarias se resuelvan de acuerdocon los requisitos del Derecho comunitario. En segundo lugar,y quizás más importante, mejorará en la práctica la aplicacióny el control del cumplimiento del Derecho comunitario de 4.7.3. Garantizar un nivel suficientemedio ambiente porque los responsables en potencia tendrántendencia a cumplir sus requisitos para evitar una acción ante de conocimientos y evitar gastos innecesarioslos tribunales que tiene más probabilidades de ocurrir.» (p. 18).( 19 ) Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidaspara Europa sobre acceso a la información, a la participación La posibilidad de demandar al Estado o al contaminantedebería estar reservada a los grupospública en la toma de decisiones y al acceso a la justicia enasuntos ambientales, que fue adoptado, también por la Comunidad,con ocasión de la Cuarta conferencia ministerial, celebradaen Århus (Dinamarca) del 23 a 25 de junio de 1998.( 20 ) Artículo 9 del Convenio de Århus. ( 21 ) Apartado 5 del artículo 2 del Convenio de Århus.24

de interés que satisfagan determinados criterioscualitativos objetivos. La restauración del medioambiente ha de llevarse a cabo en cooperacióncon las autoridades públicas, de maneraóptima y rentable. Pueden desempeñar un papelfundamental tanto la existencia de conocimientosespecíficos como la participación deexpertos e investigadores independientes y dereconocido prestigio.Habida cuenta de que el ejercicio del derechode acceso a la justicia entraña inevitablementeciertos costes, sería interesante examinar lasposibilidades de recurrir en este contexto a solucionesextrajudiciales como el arbitraje o lamediación, las cuales tienen por objeto la reducciónde los costes y de los plazos de espera.4.8. RELACIÓN CON LOS CONVENIOS INTERNACIONALESHay un número cada vez mayor de conveniosy protocolos internacionales que tratan de laresponsabilidad medioambiental en diferentescontextos. Por no dar más que algunos ejemplos,hay bastantes convenios y protocolos vigentesdesde hace tiempo sobre los daños originadospor actividades nucleares y sobre lacontaminación del mar por hidrocarburos. Másrecientemente un convenio más actual tienepor objeto los daños causados por el transportemarítimo de sustancias peligrosas y nocivas.Los Estados miembros están analizando actualmentesu posible ratificación. Todos los conveniosmencionados se basan en un planteamientode responsabilidad objetiva, aunque limitada,y en la noción de segunda instancia decompensación. En el caso de la contaminaciónpor hidrocarburos, la segunda instancia es unfondo de compensación conjunto que es financiadopor las compañías radicadas en los paísesimportadores y que se añade —hasta un límitepreestablecido— a las reparaciones a que debahacer frente el armador. A la luz de los casosmás recientes de contaminación marina accidental,convendría examinar la posibilidad decompletar el régimen internacional con medidascomunitarias. La Comisión elaborará unaComunicación sobre la seguridad de los buquespetroleros (junio de 2000), en la que seanalizará, entre otras cuestiones, la necesidadde establecer un régimen comunitario complementariode responsabilidad por derrames depetróleo. Para ello, se estudiarán los distintospuntos de vista al respecto, teniendo en cuentael carácter específico del sector. Por otra parte,y en un contexto más general, el futuro régimencomunitario de responsabilidad ambientalhabrá de aclarar hasta qué punto existe un margende aplicación en los ámbitos que ya estáncontemplados en la legislación internacional.4.9. GARANTÍA FINANCIERALa asegurabilidad es importante para garantizarla consecución de los objetivos del régimende responsabilidad ambiental.En algunos casos, la responsabilidad objetivaha podido llevar a las grandes empresas a escindiro delegar en empresas más pequeñas determinadasactividades de producción que representanun riesgo, al objeto de eludir dicharesponsabilidad. Estas empresas más pequeñas,que no suelen disponer de los recursos necesariospara aplicar unos sistemas de gestión deriesgos tan eficaces como los de las empresasde mayor envergadura, son a menudo responsablesde un porcentaje de daños superior delque cabría esperar habida cuenta de su tamaño.Por otra parte, es más probable que carezcande los recursos financieros necesarios para lareparación de los daños que hayan provocado.El hecho de poder contar con un seguro reducelos riesgos a los que se ven expuestas las empresas(quienes los transfieren parcialmente alos aseguradores). De este modo, también semostrarán menos interesadas en tratar de eludirsu responsabilidad ( 22 ).Es muy probable que el desarrollo de las pólizaspara riesgos ambientales y, en particular, paradaños causados a los recursos naturales se hagade manera progresiva. Mientras no existan técnicasde medición comúnmente aceptadas quepermitan cuantificar los daños ambientales, serádifícil determinar los niveles de responsabilidad.Sin embargo, la cuantificación de las pri-( 22 ) Lo que es más, una empresa que se dota de un seguro contra losdaños que pueda causar a los recursos naturales no pierde porello su interés en mantener un comportamiento responsable. Dehecho, para obtener una póliza de seguros las empresas debensometerse por lo general a una auditoría ambiental y se les sueleexigir que cuenten con un sistema eficaz de gestión de riesgos;por otra parte, en caso de pago de las reparaciones por elseguro, las empresas se ven obligadas muy frecuentemente a sufragaruna parte de los gastos.25

mas en función del riesgo constituye un elementoimportante para la cobertura de la responsabilidaden el marco de un contrato de seguro,motivo por el cual las aseguradoras han deque poder establecer en todo momento unas disposicionestécnicas adecuadas a ese fin. La elaboraciónde una lista de criterios cualitativos ycuantitativos fiables para la detección y la cuantificaciónde los daños ambientales permitirá incrementarlos niveles de seguridad financiera enque opera el régimen de responsabilidad, contribuyendoasí a su viabilidad, si bien llevarátiempo y muy probablemente resultará costosa.Por ello, conviene adoptar una actitud prudentepor lo que respecta a la instauración del régimende responsabilidad.Es previsible que la cobertura de la responsabilidadpor los daños causados a los recursos naturalesaumente las posibilidades de desarrollorápido del mercado de los seguros en este ámbito,si bien puede ir en detrimento de la aplicacióneficaz del principio de «quien contaminapaga».La comprensible preocupación de los sectoresfinancieros es una de las razones que justificael planteamiento gradual al que alude el LibroBlanco (véase la sección 6). El ámbito cerradode actividades peligrosas, la limitación a losrecursos naturales que ya están protegidos porla legislación comunitaria actual y la limitacióna los daños significativos son, todosellos, aspectos que contribuyen a hacer quelos riesgos regulados por el régimen sean calculablesy controlables. Además, el régimencomunitario no debe imponer la obligación dedisponer de garantía financiera para permitirla flexibilidad necesaria a lo largo del periodoen que se irá acumulando experiencia con elnuevo régimen. El recurso al sector de seguroso bancario para garantizar la seguridad financierapor los riesgos resultantes del régimendebe ser voluntario. La Comisión se proponeproseguir sus contactos con estos sectorespara promover un mayor desarrollo de instrumentosespecíficos para la cobertura de losriesgos ambientales.Al analizar el mercado de los seguros (los segurosson, junto con otros sistemas, como las garantíasbancarias, las reservas internas y los fondossectoriales, una de las vías posibles de asegurarla garantía financiera) vemos que la coberturadel riesgo de daños al medio ambientetodavía está poco desarrollada, aunque se estáprogresando en áreas del mercado de segurosque se especializan en este campo. Así, porejemplo, se asiste al desarrollo de nuevos tiposde pólizas de seguro destinadas a cubrir los costesvinculados al saneamiento de lugares contaminados,como en el caso de los Países Bajos.La asegurabilidad de los riesgos ambientales esfundamental para la garantía financiera, perodepende considerablemente de la seguridad jurídicay la transparencia que aporte el régimende responsabilidad. Sin embargo, casi ningúnrégimen de responsabilidad medioambiental delos Estados miembros convierte la garantía financieraen un requisito legal. Cuando es así,concretamente en la ley alemana sobre responsabilidadambiental, la aplicación de esta disposiciónha planteado dificultades que han impedidohasta la fecha la aprobación del necesarioreglamento de aplicación.26

5. DIVERSAS OPCIONESDE ACTUACIÓN COMUNITARIADurante el proceso de elaboración de una políticaen materia de responsabilidad ambiental, sehan estudiado distintos instrumentos y enfoques.En esta sección se describen los fundamentales,así como sus ventajas e inconvenientes.5.1. ADHESIÓN DE LA COMUNIDADAL CONVENIO DE LUGANOEn 1993 se estableció el Convenio del Consejode Europa sobre responsabilidad civil por losdaños ocasionados al medio ambiente por actividadespeligrosas. La Comisión y todos losEstados miembros participaron en las negociaciones.El Convenio contiene un régimen deresponsabilidad medioambiental que abarca todoslos tipos de daños ocasionados por una actividadpeligrosa, tanto los daños tradicionales(como los daños materiales y corporales), comoel propio deterioro del medio ambiente.Las actividades peligrosas en relación con lassustancias peligrosas, la biotecnología y los residuosse definen más en detalle. El ámbito deaplicación queda abierto, ya que pueden considerarsepeligrosas actividades distintas de lasque se citan explícitamente. Se encuentran adisposición de las personas interesadas un breveresumen de la historia, el contenido y la listade los signatarios del Convenio.La adhesión de la Comunidad al Convenio tendríala ventaja de aplicar el principio de subsidiariedada escala internacional (no se deberíaaprobar legislación comunitaria en los casos enque el objetivo de esta legislación pueda alcanzarsemediante la adhesión de la Comunidad aun convenio internacional existente). Además,el Convenio abarca una serie muy completa dedaños (todos los resultantes de actividades peligrosas)y tiene un ámbito de aplicación muyamplio y abierto, lo cual permite presentar unsistema muy coherente y tratar del mismo modoa los operadores de todas las actividadespotencialmente peligrosas. Seis Estados miembrosya han firmado el Convenio ( 23 ) y otrosestán estudiando la posibilidad de hacerlo. VariosEstados miembros ( 24 ) han elaborado la legislaciónnecesaria para aplicarlo o están preparandosu ratificación. Por el contrario, otrosEstados miembros ( 25 ) no tienen intención defirmar o ratificar dicho Convenio. El Convenioestá abierto a la adhesión de los países de EuropaCentral y Oriental, incluso de los que noson miembros del Consejo de Europa, de modoque tendrá una gran importancia internacional.La adhesión de la Comunidad podría servir dealiciente para la adhesión de otros paísesCuando se compara el régimen del Conveniode Lugano con los regímenes de responsabilidadambiental de los Estados miembros, se tienela impresión general de que el Convenio vamás allá que la mayoría de los regímenes nacionalesen algunos aspectos (en concreto, porquecubre explícitamente los daños causados almedio ambiente como tales). Asimismo, por suámbito de aplicación abierto en lo relativo a lasactividades peligrosas, el Convenio va más lejosque varios Estados miembros, cuyos regímenestienen un ámbito de aplicación cerradoy más limitado. Estos Estados miembros ygran parte de la industria piensan que el ámbitode aplicación del Convenio de Lugano esdemasiado amplio y deja muy poca seguridadjurídica, y que sus definiciones, especialmenteen materia de daño causado al medio ambiente,son demasiado vagas. El Convenio trata este tipode daños, pero de una forma bastante pocoespecífica. Así, por ejemplo, no requiere ni dacriterios para la restauración o para la evaluacióneconómica de los daños. Por tanto, si seeligiera la opción de la adhesión al Convenio,sería necesario un texto jurídico comunitarioque completara el régimen de Lugano y clarificaray precisara estos aspectos en lo que se refierea la responsabilidad.5.2. RÉGIMEN LIMITADO EXCLUSIVAMENTEA LOS DAÑOS TRANSFRONTERIZOSLos Estados miembros están cada vez más sensibilizadosante el problema de los daños quetienen su origen más allá de sus fronteras. Estose debe en gran medida a la reacción públicaante la contaminación originada en otro país.Es muy probable que la sensibilidad ante los( 23 ) Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal.( 24 ) Austria, Finlandia, Grecia, Países Bajos y Portugal. ( 25 ) Dinamarca, Alemania y Reino Unido.27

problemas transfronterizos aumente a medidaque progresen la aplicación de la Directiva sobrehábitat y el establecimiento de la red Natura2000 y se compruebe que muchas de las zonasprotegidas se extienden a ambos lados delas fronteras entre Estados miembros. Auncuando la contaminación y el daño inmediato auna de estas zonas se produzca dentro de unúnico Estado miembro, el daño puede tenerimplicaciones también para otros Estadosmiembros al deteriorar la integridad de una especieo un hábitat en su conjunto. Por otra parte,la contaminación de los ríos y de los lagostiene a menudo una dimensión transfronteriza.El principal argumento esgrimido a favor de unrégimen exclusivamente transfronterizo es que,por razones de subsidiariedad, no está suficientementejustificada la aplicación de un régimende responsabilidad a problemas que se planteanenteramente dentro de un Estado miembro,mientras que los problemas transfronterizos sípueden encontrar una solución más adecuada anivel comunitario. Ahora bien, un sistema quetratara exclusivamente de los problemas transfronterizostendría la desventaja de dejar unaimportante laguna en materia de responsabilidadpor daños a la biodiversidad, ya que estaresponsabilidad aún no está cubierta en la mayoríade los Estados miembros. Además, el importanteobjetivo de reforzar la aplicación de lalegislación ambiental de la Comunidad no podríaalcanzarse con un régimen que no contemplarala mayoría de las infracciones potencialesde esta legislación, es decir, aquellas que seproducen dentro de un Estado miembro. Un régimenexclusivamente transfronterizo daría lugara un trato completamente diferente de laspersonas dentro de un único Estado miembro,ya que las que estuvieran implicadas en un casode daño transfronterizo podrían ser responsablescon arreglo al régimen exclusivamentetransfronterizo de la CE mientras que otras querealizaran la misma actividad en el mismo paísy causaran un daño similar se verían libres deresponsabilidad si el régimen nacional no abarcaratales casos. Se vería así cuestionada la legitimidaddel régimen en relación con el principiode igualdad de trato desarrollado en la jurisprudenciadel Tribunal de Justicia europeo.5.3. ACTUACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROSCON ARREGLO A UNA RECOMENDACIÓNDE LA COMUNIDADEsta solución, que podría materializarse en unarecomendación basada en la legislación comunitariavigente en este ámbito, podría recibir elapoyo de quienes no están convencidos de lanecesidad de un instrumento jurídicamentevinculante y consideran que no se dispone deelementos suficientes para afirmar que las leyesnacionales no son adecuadas para dar tratamientoa los problemas ambientales en cuestión.Como la recomendación no tiene caráctervinculante, supondría menos costes para losoperadores, pero también menos beneficios parael medio ambiente, por ejemplo, en los casosde daños transfronterizos dentro de la Comunidad.Los mismos argumentos se puedenaplicar al uso de acuerdos (voluntarios) en materiade medio ambiente en este contexto.5.4. DIRECTIVA COMUNITARIALa diferencia fundamental entre la adopción deuna directiva comunitaria y la adhesión de laComunidad al Convenio de Lugano reside enel hecho de que con la primera el ámbito de actuacióncomunitaria puede quedar mejor delimitadoy el régimen para los daños a la biodiversidadpuede ser más elaborado, en consonanciacon la legislación comunitaria en la materia.Ambas diferencias se traducirían en unamayor seguridad jurídica que la que aporta Lugano.No obstante, aunque la Comunidad no seadhiera al Convenio de Lugano, este puedeconstituir una fuente de inspiración importantepara una futura directiva comunitaria. Por loque respecta a la aplicación del régimen deresponsabilidad a países que no son miembrosde la UE, es evidente que una directiva comunitariasobre responsabilidad ambiental se tendríaen cuenta en el proceso de ampliación delos países candidatos, ya que también se examinaríaen ese proceso la situación de estospaíses en materia de responsabilidad ambiental.La comparación de este tipo de actuación comunitariacon las soluciones limitadas y novinculantes descritas a los apartados 5.2 y 5.3pone de manifiesto que la directiva ofrece elmayor valor añadido en términos de aplicación28

de la legislación comunitaria y de los principiosambientales, así como de restauración eficazdel medio ambiente.5.5. RESPONSABILIDAD SECTORIAL EN EL ÁMBITODE LA BIOTECNOLOGÍAEn diversas ocasiones el Parlamento Europeoha pedido a la Comisión que incluya disposicionesrelativas a la responsabilidad en las directivascomunitarias vigentes en materia debiotecnología. Para llevar adelante la soluciónpresentada en el apartado 5.4, se podrían proponerdisposiciones relativas a la responsabilidaden determinados sectores específicos (porejemplo, la biotecnología), en lugar de un enfoquehorizontal que cubra todas las actividades(potencialmente) peligrosas de maneraequivalente.El enfoque horizontal presenta la ventaja deproporcionar un marco general a través de unúnico acto legislativo. Además, en los casos enque las actividades contempladas presentenriesgos ambientales similares y planteen problemaseconómicos comparables, este enfoquesería más coherente y eficaz. El planteamientosectorial no permitiría garantizar al establecimientode un régimen coherente, ni la aplicaciónuniforme del principio de «quien contaminapaga» o de los principios de prevención yprecaución a actividades que son comparables,en la medida en que representan un riesgo parael hombre y para el medio ambiente. Además,si las disposiciones en materia de responsabilidadsólo se refirieran a un ámbito específico dela normativa no se alcanzaría el objetivo demejor aplicación de todos los elementos pertinentesde la legislación ambiental comunitaria.Por último, sería difícil explicar a un sectorconcreto los motivos por los que debe ajustarsea unas disposiciones en materia de responsabilidaddistintas de las aplicadas en otros sectoresque plantean riesgos similares. Por todosestos motivos, es preferible la adopción de unenfoque horizontal para el régimen de responsabilidadambiental.29

6. SUBSIDIARIEDAD YPROPORCIONALIDADConforme a lo dispuesto en el Tratado CE, lapolítica ambiental comunitaria debe contribuirtanto a la conservación, la protección y la mejorade la calidad del medio ambiente, como a laprotección de la salud de las personas (apartado1 del artículo 174). Esta política debe tener comoobjetivo un alto grado de protección, teniendoen cuenta la diversidad de situaciones existentesen las distintas regiones de la Comunidad.Se basará en los principios de cautela y deacción preventiva, en el principio de correcciónde los atentados al medio ambiente, preferentementeen la fuente misma, y en el principio de«quien contamina paga» (apartado 2 del artículo174). Todos estos principios, que, de acuerdocon la formulación del Tratado, son vinculantespara las instituciones comunitarias, no se estánaplicando actualmente de forma óptima en todala Comunidad. Una razón para ello es que lamayoría de los regímenes de responsabilidad delos Estados miembros presentan lagunas en loque se refiere a los daños a la biodiversidad(véase también a este respecto el apartado 3).podría ser un régimen marco que impusieraunos requisitos mínimos esenciales y que secompletaría al cabo del tiempo con otros elementosque pudieran resultar necesarios a la luzde la experiencia adquirida con su aplicación alo largo del período inicial (enfoque gradual).En el caso de que se recurra a una directiva comoinstrumento para la instauración de este régimen,la aplicación coherente del sistema entoda la Comunidad se verá garantizada por elcontrol que ejerce la Comisión sobre la aplicaciónde la legislación comunitaria y por la jurisprudenciadel Tribunal de Justicia europeo.Además, la legislación nacional no puede tratarde forma eficaz el problema de los daños almedio ambiente de carácter transfronterizodentro de la Comunidad que pueden afectar,por ejemplo, a cursos de agua y a hábitat quese encuentran a menudo a caballo entre lasfronteras. Por consiguiente es necesario un régimenaplicable en toda la Comunidad paraevitar soluciones inadecuadas para los dañostransfronterizos.Además, los Estados miembros utilizan mecanismosdiferentes para aplicar su normativa deresponsabilidad ambiental. Algunos se basanmás en el derecho administrativo o públicomientras que otros se sirven en mayor medidadel derecho civil, pero todos ellos recurren auna combinación de ambos. El régimen comunitariodebe fijar los objetivos y los resultadosdejando a los Estados miembros la elección delos medios e instrumentos para alcanzarlos.También con arreglo a los principios de subsidiariedady proporcionalidad, un régimen comunitariobasado en el artículo 175 del Tratado30

7. IMPACTO ECONÓMICO GLOBALDEL RÉGIMEN COMUNITARIODE RESPONSABILIDADAMBIENTALUn régimen comunitario conforme a las orientacionesdel presente Libro Blanco presentaríanotables diferencias con los regímenes vigentes.Por consiguiente, carecemos de la experienciasuficiente para justificar cualquier punto devista rotundo en cuanto a su impacto económicoglobal o a su repercusión sobre la competitividadexterna. La Comisión seguirá investigandotodos estos aspectos y emprenderá nuevosestudios sobre las repercusiones económicas yambientales de la responsabilidad ambiental.Los resultados que arrojen dichos estudios seránevaluados en profundidad y recibirán la debidaconsideración en la preparación de las futurasiniciativas de la Comisión en este ámbito.Con todo, en el momento actual los datos relativosa los regímenes de responsabilidad vigentesofrecen un marco analítico global útil.Los elementos de que se dispone en cuanto a laincidencia global de la normativa ambientalsobre la competitividad de la industria no revelanninguna repercusión negativa importante.También se dispone de datos en cuanto al impactode los regímenes de responsabilidad ambiental.En los EE.UU. el total de los costesanuales de saneamiento en el marco del régimenretroactivo ( 26 ) Superfund (excluidos loscostes vinculados a los daños causados a losrecursos naturales) representa menos del 5 %de la cantidad utilizada cada año a escala nacionalpara garantizar el respeto de la legislaciónfederal de medio ambiente. No se disponede ninguna cifra global relativa al coste de losdaños causados a los recursos naturales para elrégimen Superfund. Los datos disponibles enrelación con los regímenes de responsabilidadambiental vigentes en los Estados miembrosponen de manifiesto la ausencia de problemasimportantes en términos de competitividad.Si bien existen dudas en relación con las posiblesrepercusiones del régimen comunitario sobrela competitividad externa de la Comunidad,( 26 ) El Libro Blanco opone a la responsabilidad retroactiva el argumentode que, en condiciones iguales, entraña una repercusiónfinanciera mayor.debe tenerse presente que la mayoría de lospaíses de la OCDE poseen algún tipo de legislaciónen materia de responsabilidad ambiental.Por consiguiente, la instauración de un régimencomunitario de protección ambiental no significaríala adopción de una medida unilateral deprotección ambiental por parte de la UE ( 27 ).Lo anterior no significa que no deba recurrirse atodos los medios disponibles para salvaguardarla competitividad internacional de la industriacomunitaria y, en particular, la de los sectoresorientados a la exportación o sometidos a unaintensa competencia desde el exterior. Además,existen procedimientos para compensar los problemasde competitividad externa que pudieransurgir como consecuencia del mantenimientode normas distintas en materia de responsabilidada nivel internacional, compatibles con lasnormas del comercio internacional.Por su parte, las PYME provocan con frecuenciaun porcentaje de daños superior del que cabríaesperar habida cuenta de su tamaño, quizá comoconsecuencia de una falta de recursos. Desde estepunto de vista, es posible que sufran en mayormedida el impacto del régimen. Sería posiblemitigar los posibles efectos adversos (como elaumento de la parte de daños imputable a lasPYME) mediante una utilización mejor dirigidade los mecanismos de apoyo nacionales o comunitarios,destinados a facilitar la adopción deprocesos más limpios por parte de las PYME.El enfoque propuesto protege a los operadoreseconómicos del sector financiero de toda responsabilidad,siempre y cuando no tengancompetencias operativas. Por consiguiente, espoco probable que dicho sector sufra repercusionesnegativas. Si se garantiza la seguridadjurídica con respecto a la responsabilidad y latransparencia, los efectos acabarán siendo positivos,especialmente en el sector de los segu-( 27 ) En este sentido, hay que señalar que la mayoría de los problemasde competitividad y deslocalización se plantean entre paísesdesarrollados, en lugar de surgir entre países desarrollados ypaíses en desarrollo (conclusión que se ha visto recientementecorroborada en el estudio de la OMC sobre comercio y medioambiente, «Estudios especiales. Trade and the Environment,OMC 1999»). Por lo tanto, habida cuenta de que la mayoría delos países de la OCDE ya poseen algún tipo de legislación enmateria de responsabilidad ambiental, cabe esperar que la incidenciadel régimen comunitario de responsabilidad sobre lacompetitividad exterior sea reducida.31

os, a medida que se vaya acumulando experienciasobre el funcionamiento del régimen yaparezcan nuevos mercados para nuevos tiposde seguros.Las repercusiones del régimen de responsabilidadsobre el empleo también son un aspecto quedebe tratarse. Los estudios existentes sobre elimpacto global de la legislación ambiental indicanque, independientemente de que aumente odisminuya el número de puestos de trabajo enun sector específico, el empleo en su conjuntono se verá sistemáticamente afectado ( 28 ).A pesar de que no se dispone de estudios empíricossobre las repercusiones específicas dela responsabilidad ambiental para el empleo,cabe dar por supuesto que se producirá algúntipo de consecuencia negativa cuando las empresasabandonen las actividades y procesosmás nocivos para el medio ambiente por otrosmás limpios. Sin embargo, es previsible queeste impacto se vea compensado. El fundamentoeconómico de la responsabilidad es que proporcionaincentivos para alcanzar mayores nivelesde prevención. Por consiguiente, es deesperar que la responsabilidad ambiental resultebeneficiosa para el empleo en las empresasque proporcionen y utilicen tecnologías limpiasy servicios relacionados con dichas tecnologías.También se crearán nuevos puestos detrabajo en el sector de los seguros, a medidaque avance el desarrollo de las pólizas para dañoscausados a los recursos naturales.El concepto clave que se ha de aplicar en estecontexto es el de un desarrollo sostenible quetenga en cuenta de manera equilibrada las dimensioneseconómica, social y ambiental.Por último, no está de más recordar que la utilizaciónde instrumentos políticos entraña confrecuencia algún coste, incluso en los casos enque se obtiene un beneficio neto. Por lo tanto,es necesario procurar una reducción de los costesvinculados a objetivos preestablecidos.( 28 ) Véase, a este respecto, el estudio de referencia Jobs, Competitivenessand Environmental Regulation: What are the real issues,R. Repetto, World Resources Institute, marzo de 1995.En el caso de la responsabilidad, los costes detransacción (es decir, los derivados de la elaboracióny el mantenimento de la normativa) debenser objeto de un análisis específico. Tresson los casos que pueden mencionarse a esterespecto. En primer lugar, el caso de los EstadosUnidos, donde los litigios son sin duda más frecuentesque en Europa y donde las leyes en materiade responsabilidad provocaron unos elevadoscostes de transacción, principalmente engastos jurídicos, que representan el 20 % de loscostes totales de ejecución y compensación. Acontinuación, se puede citar el caso de los regímenesde responsabilidad ambiental objetiva delos Estados miembros, cuyo establecimiento noparece haber dado lugar a un aumento del númerode demandas o de los costes de transacción.Por último, cabe aludir a la experienciaadquirida a escala comunitaria con la aprobaciónde la Directiva sobre responsabilidad porlos productos defectuosos (véase la nota 16). Enun informe relativo al primer período de aplicaciónde esta directiva, se indica que no es posibledetectar ningún aumento significativo delnúmero o el tipo de demandas. De todo ello sepuede concluir que, al determinar las característicasdel régimen de responsabilidad ambiental,es importante tener en consideración las causaspor las que los costes de transacción de los distintosregímenes son diferentes, a fin de evitarlos elementos que contribuyen en mayor medidaa su aumento.Sería, asimismo, pertinente evaluar desde estepunto de vista las normas relativas al accesodirecto a la justicia por las partes que carecendel estatuto de autoridad pública. En este contexto,también podría ser beneficioso el recursoa soluciones extrajudiciales. Por otra parte, lasnormas de saneamiento y de restauración tambiéndeberían ser objeto de análisis, a la luz delos costes que pueden generar.Para tratar los casos de contaminación del pasado,así como otras formas de contaminaciónpara las que la responsabilidad no constituyeun instrumento adecuado (casos de daños difusos,contaminador no identificable, etc.), losEstados miembros podrían utilizar otros instrumentos—cosa que algunos ya hacen— entrelos que cabe mencionar los impuestos deimpacto establecidos para gravar las actividadescontaminantes o los fondos regionales onacionales.32

8. CONCLUSIONESEl presente Libro Blanco ha tratado de evaluardiferentes opciones de actuación comunitariaen el ámbito de la responsabilidad ambiental.Sobre la base del análisis propuesto en este documento,la Comisión considera como soluciónmás conveniente la adopción de una directivamarco comunitaria en materia de responsabilidadambiental que contemple, por unlado, la responsabilidad objetiva —con circunstanciasatenuantes— por los daños tradicionales(daños a la salud y daños materiales) ypor los daños causados al medio ambiente(contaminación de lugares y daños causados ala biodiversidad en las zonas Natura 2000) derivadosde actividades peligrosas reguladas porla legislación comunitaria y que también regule,por otro, la responsabilidad basada en laculpa en los casos de daños a la biodiversidadderivados de actividades no peligrosas. Esteenfoque ofrece los medios más eficaces paraaplicar los principios de política ambiental quefiguran en el Tratado CE y, en particular, elprincipio de «quien contamina paga».Los aspectos específicos de dicha directivamarco habrán de ser objeto de un desarrolloposterior, a la luz de los resultados de las consultasque se llevarán a cabo.La Comisión invita al Parlamento Europeo, alConsejo, al Comité Económico y Social, y a laspartes interesadas, a debatir el Libro Blanco y apresentar sus observaciones al respecto. Los comentariosse pueden enviar a la Comisión Europea,a una de las siguientes direcciones:Dirección General de Medio Ambiente, Unidadde Asuntos Jurídicos (DG ENV.B.3), ruede la Loi 200, B-1049 Bruxelles,o remitirse por correo electrónico aCarla.DEVRIES@cec.eu.int o a:Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.intantes del 1 de julio de 2000.33

ANEXOSAnexo 1ESTUDIO DE LOS SISTEMASDE RESPONSABILIDAD CIVILPARA LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOSAL MEDIO AMBIENTERESUMENMcKenna & Co., Londres, junio de 1996INTRODUCCIÓNEl presente informe final expone la situación de los sistemasde responsabilidad jurídica para la reparación de losdaños al medio ambiente de diecinueve países diferentesen diciembre de 1995. A pesar de que en un principio elámbito del estudio se limitaba a la responsabilidad civil,se han analizado también con cierto detalle las responsabilidadesadministrativa y penal para poder ofrecer unavisión de conjunto suficientemente representativa de lossistemas de «responsabilidad ambiental» existentes.RESPONSABILIDAD CIVILTodos los países estudiados tienen un sistema de responsabilidadcivil clásica basado en el principio fundamentalde que cuando una persona causa daños a otrapor acción u omisión culposa (normalmente negligencia)debe compensarla por tales daños. Las correspondientesdisposiciones forman parte del código civil oadoptan la forma de derecho consuetudinario (commonlaw) desarrollado por la jurisprudencia o por legislaciónque materializa este derecho consuetudinario. Enalgunos países, los sistemas clásicos de responsabilidadcivil han evolucionado hacia la introducción deformas de responsabilidad objetiva por los daños causadosal medio ambiente, por ejemplo, en los casos enque están relacionados con actividades peligrosas.Algunos países han puesto en vigor leyes específicaspara dar una base jurídica a la reclamación de indemnizacionespor los daños al medio ambiente. Los primerosen dar este paso fueron Noruega y Suecia. Esmuy significativo que los restantes países escandinavostambién han introducido ahora en su derecho civilleyes específicas sobre la compensación de los dañoscausados al medio ambiente. Entre otros países, Alemaniatiene una ley similar y Austria va a aprobar unabasada en gran medida en el Convenio de Lugano de1993 sobre responsabilidad civil por los daños causadospor actividades peligrosas para el medio ambiente.Muchas de estas leyes son bastante recientes, por loque no se dispone de suficiente experiencia en cuantoa su aplicación. La legislación alemana ha sido particularmenteinfrautilizada.Las normas específicas sobre compensación ambientalimponen el principio de la responsabilidad objetiva yse centran en los aspectos ambientales. El campo deaplicación de algunas de ellas se limita a determinadasactividades o instalaciones industriales, como ocurreen el caso de Dinamarca y Alemania, que incluyen enun anexo las industrias a las que es aplicable la legislación.Por el contrario, las legislaciones finlandesa ysueca se aplican a cualquier actividad que cause dañosal medio ambiente.RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y PENALLa mayoría de las normativas ambientales vigentes enlos países estudiados operan, tanto en lo que se refiereal número de leyes como a las medidas prácticas, a travésdel derecho administrativo reforzado con sancionespenales en forma de multas o de penas de prisión en casode infracción. En algunos casos, como en los PaísesBajos, se imponen también multas administrativas.Una característica común a los diferentes sistemas estudiadoses el uso de licencias o autorizaciones administrativas,pero el modo de desarrollar estos sistemasdifiere de un país a otro. Algunos países disponen denormas u organismos administrativos que regulan lasactividades de determinadas industrias o sectores relacionadoscon el medio ambiente y que actúan a menudoa escala federal, regional o local. En otros países estossistemas están gestionados por una «agencia deprotección del medio ambiente» central que controla lamayoría de los sectores relacionados con el medio ambientey de actividades industriales en colaboracióncon las autoridades locales. En el Reino Unido se estápasando actualmente de un enfoque sectorial a un mayorcontrol por parte de la Agencia Europea del MedioAmbiente, si bien las autoridades locales conservanciertas competencias. Dinamarca tiene una estructurareguladora similar, aunque los municipios y los consejosregionales han mantenido mayores poderes conrespecto a la autoridad central. Finlandia tiene un organismode medio ambiente central junto con treceagencias específicas regionales.35

Las sanciones penales se imponen en caso de infracciónde una licencia o de una orden administrativa, pero en casosmás graves la contaminación puede constituir un delitode derecho penal. Algunos países, como Finlandia,Alemania y España han introducido en sus códigos penalesun gran número de delitos contra el medio ambiente.RESARCIMIENTOLa principal reparación que prevé el derecho civil entodos los países estudiados es el resarcimiento medianteindemnizaciones. El objetivo que se persigue conestas indemnizaciones es compensar a las personas porlos daños o pérdidas que hayan sufrido, restituyendo,en la medida de lo posible, su situación anterior al momentoen que se produjeron los daños. Para ello, hayque evaluar las pérdidas en términos económicos. Laspérdidas indemnizables se limitan generalmente a losdaños corporales, los daños a la propiedad y, a menudo,las pérdidas puramente económicas. Por consiguiente,la mayoría de los sistemas no prevé la compensaciónde los daños de carácter exclusivamenteecológico. Esto no significa que sea siempre imposibleobtener una compensación por los daños causados alsuelo, las aguas subterráneas, la flora, la fauna, etc. Lacompensación en tales casos no se refiere a los dañosecológicos sino a las pérdidas derivadas de estos dañospara el propietario o el ocupante del terreno, por ejemplo,por la disminución del valor del terreno o el deteriorode sus medios de subsistencia. Generalmente sepuede reclamar una indemnización por los costes desaneamiento.Se han hecho algunos progresos en materia de compensaciónpor daños puramente ecológicos. Los EstadosUnidos disponen de un sistema que prevé la reparaciónde los daños causados a los recursos naturales;sin embargo, esta reparación sólo la pueden solicitar uobtener mandatarios de la administración y no beneficia,por tanto, a los particulares. Los tribunales norteamericanosestán desarrollando actualmente métodospara la evaluación y la limitación de los daños y perjuicios.En Bélgica, los tribunales recurren a la nociónde bienes colectivos para poder compensar las pérdidaspuramente ecológicas o estéticas. En Francia y enlos Países Bajos, los grupos de defensa del medio ambientetienen ciertas posibilidades de reclamar daños yperjuicios por los intereses que tratan de proteger. Estasindemnizaciones se les conceden para permitirlesrealizar determinadas operaciones de restauración, comola repoblación de ríos o la limpieza de aves impregnadasde petróleo.En virtud de los principios del derecho civil, la mayoríade los sistemas no imponen la obligación de utilizar lasindemnizaciones recibidas para la restauración del medioambiente. Sin embargo hay excepciones. Algunossistemas de responsabilidad civil prevén la obligaciónde atenuar los daños causados, lo que puede traducirseen una obligación de saneamiento. Además, en algunospaíses, las autoridades administrativas pueden exigir aldemandante que adopte medidas de saneamiento, con laobligación efectiva de utilizar para la restauración lasindemnizaciones pagadas al término de un procedimientocivil. En Noruega, las indemnizaciones se pagana menudo a las autoridades para que realicen ellas mismasel saneamiento. El demandante particular sólo recibeuna compensación económica si se considera que elsaneamiento no presenta interés público.COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASTodos los países estudiados tienen un sistema administrativopara la protección del medio ambiente y la mayoríade las medidas de protección o de restauración sebasan en estos sistemas más que en el recurso al derechocivil. Los sistemas de concesión de autorizacionesy de control proporcionan información a las autoridadesy éstas disponen generalmente de amplias competenciasque les permiten exigir la restauración o realizarlaellas mismas y pedir el reembolso de los correspondientesgastos. Las competencias en esta materiadependen a menudo de la normativa que las establece.La mayoría de los países confiere a las autoridades reglamentariasel derecho a exigir la restauración o arealizarla ellas mismas y a reclamar los costes. La legislaciónluxemburguesa no concedió este derecho hastahace muy poco tiempo. En los Países Bajos, se refuerzaesta competencia con la imposición de gravámenesadministrativos en caso de infracción de la normativa.En Portugal, en los Países Bajos y en Italia, las autoridadespueden imponer también el cierre de las fábricasque cometan una infracción y contaminen el medioambiente. En Italia se puede obligar a cambiar el emplazamientode las fábricas.LIMITACIÓN DE LAS INDEMNIZACIONESO DE LOS COSTES DE SANEAMIENTOEs muy poco frecuente que se impongan limites máximospara las indemnizaciones o los costes de saneamiento.Alemania prevé un límite teórico bastante elevadoen su derecho civil del medio ambiente en casode daños a las personas y a los bienes. Austria limitanormalmente las indemnizaciones civiles al valor de36

los bienes afectados. En general, los costes de saneamientose limitan en el sentido de que deben ser necesariosy razonables, lo que implica la necesidad deevaluar de alguna forma los costes y beneficios de lareparación.NORMAS EN MATERIA DE REPARACIÓN O RESTAURACIÓNHay algunas diferencias entre los países en lo que serefiere al nivel de restauración exigido. El sistema másdesarrollado es el de los Países Bajos que aplican elprincipio de «multifuncionalidad», lo que significa quela restauración debe ser suficiente para permitir todoslos usos posibles del terreno. El sistema actual no esmás que una revisión de las conocidas normas ABC.En casos excepcionales, no se exige el respeto delprincipio de multifuncionalidad. Se utiliza generalmenteeste principio sólo cuando es necesario acometerel saneamiento. Los Estados Unidos disponen de unsistema que requiere el saneamiento a un nivel similaral de multifuncionalidad. Debido a los enormes costes,hay una tendencia a aplicar en la práctica normas menosambiciosas. Algunos países como Dinamarca, Finlandiay Portugal fijan normas absolutas muy ambiciosas,pero, al parecer, en la práctica estas normas no seaplican de manera estricta. La mayoría de los restantespaíses no tienen normas centralizadas, pero disponende directrices y, en la práctica, se suele tener en cuentael uso final del lugar.REPARACIÓN EN DERECHOEn la mayoría de los países, es posible recurrir a la reparaciónimpuesta por mandamiento judicial en los casosurgentes que requieren el cese de la actividad contaminanteo la adopción de medidas preventivas eficaces.Generalmente, corresponde a los tribunales concederdicho mandamiento. Sin embargo, en Dinamarca,las autoridades administrativas pueden, en ciertos casos,imponer medidas correctoras sin necesidad de pasarpor un tribunal. En Alemania, el nivel de urgenciaexigido para justificar esta reparación en derecho esmuy elevado, y, en Italia, se utiliza raramente este procedimientoen los asuntos relacionados con el medioambiente. El Reino Unido recurre a la «prueba de conveniencia»para sopesar las ventajas e inconvenientespara las partes interesadas. Si el mandamiento judicialsupone un inconveniente importante para una de laspartes, puede rechazarse. El sistema sueco, más avanzado,permite la utilización del mandamiento judicialante un simple riesgo de contaminación.SUJETOS RESPONSABLESLa norma general es que el responsable es el contaminador.Normalmente, se trata del explotador o el propietariodel terreno, aunque la legislación específicapuede designar al responsable de manera más directa.Las sanciones penales se refieren a acciones específicas,pero se expresan generalmente en términos de responsabilidad.En algunos casos, se designa a un responsableprimario y a un responsable secundario. En elReino Unido, las nuevas disposiciones sobre la contaminaciónde terrenos hacen responsable del saneamientoen primera instancia al contaminador; el propietariodel terreno o el ocupante del terreno se conviertenen responsable si no se puede identificar alcontaminador.En la mayoría de los países se puede responsabilizar alos directores y a los gerentes, sobre todo en el derechopenal. En algunos países como Finlandia, los PaísesBajos, el Reino Unido, Suecia, Suiza y España teóricamentese puede responsabilizar a una empresa matrizsi esta ejerce un control real sobre sus filiales. Del mismomodo los acreedores pueden incurrir en responsabilidadmediante extinción o ejercicio del control realsobre el bien.NEXO CAUSAL Y CARGA DE LA PRUEBALa prueba del nexo causal constituye frecuentemente enlos países estudiados un importante obstáculo en los casosjudiciales relacionados con el medio ambiente. Estoscasos son a menudo complejos y las pruebas técnicasy periciales deben tener un alto grado de precisión.Esto puede constituir un importante impedimento parael éxito de las denuncias iniciadas por particulares.La norma básica aplicable en la mayoría de los sistemasjurídicos es que corresponde al demandante la cargade la prueba. En derecho civil, lo normal es que eldemandante deba demostrar que una causa o una versiónde los acontecimientos es más probable que todaslas demás. Este grado de fuerza probatoria se designa amenudo como «preponderancia de probabilidades» o«probabilidad predominante». Algunos países comoBélgica, Portugal e Islandia exigen grados de fuerzaprobatoria más elevados.La inversión o la atenuación de la carga de la pruebaexiste en algunos de los países estudiados. Generalmenteson los tribunales los que han establecido estainversión, que se emplea en circunstancias específicas.37

Algunos tribunales pueden, por ejemplo, invertir lacarga de la prueba en caso de actividades especialmentepeligrosas o cuando aparentemente no existe ningunaexplicación alternativa a la versión de los hechosque trata de demostrar el demandante. En la legislaciónsobre responsabilidad ambiental alemana, se haintroducido una atenuación de la carga de la prueba dela causalidad que había sido desarrollada por la jurisprudencia;el demandante solo tiene que demostrar quela fábrica puede haber causado los daños. El demandadodebe entonces demostrar que la causa real fue otra.ACCESO A LA JUSTICIASe observan importantes diferencias en cuanto al derechoque se reconoce a los particulares y especialmentea los grupos de protección del entorno de acceder a lostribunales para exigir que se aplique la legislación enmateria de protección y restauración del medio ambiente.DERECHO CIVILEn la mayoría de los países estudiados, el principio generales que sólo pueden iniciar una acción dentro delderecho civil para reclamar una compensación las personasque tienen un interés directo en la causa, es decir,las que han sufrido daños o pérdidas. Por consiguiente,los denunciantes no tienen ningún derechocon respecto al medio ambiente, el cual no es propiedadde nadie. En Dinamarca, se ha estudiado la posibilidadde conceder este derecho a los particulares, perofinalmente se ha desechado.Como no pueden probar que sufren pérdidas directas,los grupos de interés medioambientales no pueden iniciaracciones dentro del derecho civil. No obstante, enFrancia hay una disposición que permite a los particularesinteresados designar a un grupo de interés paraque interponga un recurso civil, administrativo o penal.En virtud de algunas disposiciones del derecho italiano,los grupos de interés reconocidos pueden interveniren la evaluación de los daños civiles. Portugal ylos Países Bajos permiten a los grupos de interés solicitarmedidas correctoras mediante mandamiento judicialpara la protección del medio ambiente.En Luxemburgo, algunas leyes comienzan a autorizara los grupos de interés a actuar como parte civil. El sistemanoruego es interesante: los grupos de interés medioambientalespueden personarse como parte civil enalgunas causas y los tribunales tratan a menudo sus demandasde manera más favorable que las presentadaspor particulares. Además, en los Países Bajos y enFrancia los tribunales han concedido a grupos de interésindemnizaciones por los gastos de restauración delmedio ambiente. En Dinamarca, una ley específicapermite reclamar indemnizaciones por los gastos de repoblaciónde las aguas.La legislación más avanzada en la materia es la de Irlanda.La jurisprudencia de este país reconoce la capacidadjurídica de toda persona perjudicada. Este derechose hace extensivo a los grupos de interés.DERECHO ADMINISTRATIVOLa legislación administrativa de los países estudiadospresenta considerables diferencias en lo que se refiereal derecho de los particulares y de los grupos de interésa impugnar decisiones y exigir la aplicación de laley. En la mayoría de los casos, los particulares sólopueden pedir a los tribunales la impugnación de decisionesadministrativas en la medida en que se perjudiquensus intereses o se conculquen sus derechos. Tambiéna este respecto, la normativa irlandesa parece permitira cualquier persona o grupo impugnar una decisiónadministrativa.Los grupos de interés gozan de derechos ligeramentemás amplios cuando se trata de impugnar decisionesadministrativas que ante los tribunales civiles. En muchospaíses, como en los Países Bajos y en Suiza, elgrupo en cuestión debe actuar en relación con el interéspara cuya protección se creó. En otros países comoel Reino Unido, Suecia, Noruega e Islandia, el grupode interés debe probar un grado de interés suficiente.En el Reino Unido, los tribunales parecen cada vezmás generosos a este respecto. La legislación de algunosde los países estudiados establece si los grupos deinterés deben o no gozar de este derecho; las legislacionesitaliana y danesa llegan al punto de enumerarlos grupos de interés a los que se les reconoce.DERECHO PENALLas mayores disparidades entre los derechos de losparticulares y los concedidos a los grupos de interés enlos países estudiados aparecen en materia de derechopenal. España, Francia, el Reino Unido y Austria admitenlas demandas de particulares. En el Reino Unido,los grupos de interés de protección del medio ambientehan hecho uso de este derecho y en Francia puedenhacerlo todos los grupos de interés que figuran en38

una lista. En Finlandia, las actuaciones de particularesson posibles pero son muy raras, y, en Irlanda, algunasleyes confieren a «cualquier persona» el derecho a entablaruna acción judicial. Los derechos en la materiason diferentes en Luxemburgo y en Portugal. En Luxemburgo,un grupo de interés puede llevar un asuntoa los tribunales si puede demostrar un interés diferentedel de la comunidad en cuyo nombre actúa el MinisterioPúblico. En Portugal, los grupos de interés sólopueden actuar en calidad de terceros.La mayoría de las pólizas de seguro propuestas en elmercado del seguro generalista se limita a los dañossúbitos y accidentales. Las agrupaciones de seguro quecubren los riesgos vinculados a la contaminación proporcionanun seguro especializado en algunos países(concretamente, en Dinamarca, Francia, Italia, los PaísesBajos y España). Estas agrupaciones, así como algunaspólizas propuestas por distintos aseguradores enpaíses como Alemania, el Reino Unido, Suecia, Suizae Irlanda, ofrecen una cobertura que abarca también lacontaminación gradual.Los restantes países no mencionados no autorizan lasacciones judiciales de particulares pero suelen preverel derecho a impugnar las decisiones de no emprenderlas acciones judiciales o a presentar queja ante las autoridadesa este respecto. Este derecho se reserva generalmentea la víctima de los daños, pero en Italiapueden ejercerlo también los grupos de interés que figuranen una lista.GARANTÍA FINANCIERACuando el contaminador es insolvente o no puede seridentificado, en general, el demandante no puede obtenerninguna reparación civil. Sólo Suecia dispone deun fondo de responsabilidad ambiental para este fin.Del mismo modo, cuando es necesario el saneamientodel suelo y no es posible hacer pagar al contaminador,las autoridades deben costear las operaciones de limpieza.Hay una serie de fondos específicos, por ejemplo,para la restauración de tierras contaminadas enAlemania, para la compensación de la contaminaciónacústica causada por los aeropuertos en Francia y, enlos Países Bajos, para luchar contra la contaminaciónatmosférica; las compañías petroleras disponen tambiénde fondos para limpiar la contaminación producidapor las viejas estaciones de servicio.El seguro obligatorio se utiliza en algunos países estudiados,pero en general sólo en algunos sectores deriesgo especialmente elevado. Se trata, en particular,de las instalaciones nucleares, de algunos parajes quefiguran en listas (en Francia y Alemania) y del tratamientode los residuos tóxicos y peligrosos. Sin embargo,Suecia impone a los parajes autorizados el pagode una contribución al fondo ambiental de responsabilidadcivil.39

Anexo 2ASPECTOS ECONÓMICOS DE LARESPONSABILIDAD Y SISTEMASCOMUNES DE COMPENSACIÓNPARA LA REPARACIÓNDE LOS DAÑOS AMBIENTALESRESUMENERM Economics, Londres, marzo de 19961. OBJETIVOS Y MÉTODO DEL ESTUDIOEl objetivo de este estudio es analizar las implicacioneseconómicas de los sistemas de responsabilidad ambientaly examinar la justificación económica de unaactuación de la UE. Los aspectos jurídicos de la cuestiónse han analizado en un estudio paralelo ( 29 ).Los sistemas de responsabilidad ambiental puedenofrecer las siguientes ventajas:• pueden servir de incentivo para prevenir o corregirdaños ecológicos que no se pueden combatir actualmentecon otros instrumentos;• permiten indemnizar directamente a los perjudicados;• sirven para poner en práctica el principio de «quiencontamina paga»;• en algunas circunstancias, son más eficaces desde elpunto de vista económico que las disposiciones normativas(de regulación o de control) o los instrumentoseconómicos.El método seguido en este estudio ha consistido en determinaren primer lugar cuáles son los beneficios ylos costes previsibles de un sistema de responsabilidady, a continuación, examinar los datos empíricos disponiblesy los estudios de referencia. Por último, se hanrealizado entrevistas en un pequeño número de empresasde siete sectores industriales de cinco países, cuatrode la UE y uno de Europa Oriental. También se haentrevistado a representantes de la banca y de compañíasde seguros de los cinco países.( 29 ) Estudio de los sistemas de responsabilidad civil para la reparaciónde daños al medio ambiente, McKenna & Co., 1996.Un descubrimiento muy significativo del análisis es lasorprendente falta de estudios previos sobre los efectoseconómicos de los sistemas de responsabilidad ambiental.Ninguno de los países de la UE analizados haefectuado un estudio económico empírico sobre loscostes o los beneficios de sus sistemas de responsabilidadactuales o futuros. La misma ausencia de análisisempírico se manifiesta entre los principales operadoreseconómicos: las empresas, las compañías de seguros ylos bancos. Las investigaciones realizadas para este estudiono han permitido encontrar ninguna empresa oasociación industrial que haya cuantificado plenamentesus responsabilidades actuales y futuras ( 30 ). Estasinvestigaciones han mostrado asimismo que ni los bancosni las compañías de seguros han sido capaces decuantificar con un mínimo detalle sus costes futuros.Hay muchas razones que explican la falta de bases empíricaspara la adopción de medidas en este campo. Citamosdos a continuación:• los sistemas de responsabilidad ambiental son nuevosen Europa y se dispone de muy poca experienciaen la materia;• tal como ocurre con otros sistemas de prevención(por ejemplo, policía y bomberos) el objetivo es evitarel accidente o los daños; este efecto es, por definición,incuantificable.1.1. SISTEMAS DE RESPONSABILIDAD AMBIENTALY OTROS INSTRUMENTOSLos sistemas de responsabilidad ambiental se hancomparado con otros tipos de instrumentos alternativosde tipo normativo o económico, aplicando una serie decriterios:• eficacia económica en la lucha contra la contaminación;• incentivos para la prevención, la corrección y el desarrollode futuras tecnologías;• costes de transacción ( 31 ).Estos criterios se han utilizado para obtener indiciossobre la aplicabilidad relativa de los sistemas de responsabilidadambiental a diferentes tipos de problemasdel medio ambiente.( 30 ) Somos conscientes de que un reducido número de empresasmultinacionales han constituido provisiones presupuestarias parahacer frente a la totalidad o a una parte de sus responsabilidadesprevistas.( 31 ) Estos costes incluyen los costes jurídicos, los gastos administrativosy los costes de evaluación de riesgos, supervisión y aplicaciónde la normativa.40

Los sistemas de responsabilidad ambiental tienen unfuncionamiento óptimo cuando hay un nexo causalclaro, por ejemplo, en caso de daños provocados poraccidentes o cuando un único contaminador perjudicaa una única víctima. Estos sistemas pueden resultareficaces gracias a su flexibilidad, ya que permiten alcontaminador elegir las medidas menos costosas ( 32 ),pero esta elección puede resultar más difícil debido ala incertidumbre sobre el eventual grado de responsabilidad.La incertidumbre será mayor cuanto menosclaro sea el nexo causal y cuanto más difícil sea la evaluaciónde la magnitud y el valor de los daños, comoocurre por ejemplo en el caso de los daños ecológicoscausados por contaminación difusa.Los instrumentos normativos pueden resultar relativamenteeficaces cuando se conoce el nivel óptimo decontaminación socialmente admisible, las diferenciasen los costes marginales de reducción de la contaminaciónson pequeñas y el legislador puede acceder fácilmentea la información sobre estos costes. Los instrumentoseconómicos pueden ser eficaces cuando losmercados subyacentes no se caracterizan por sus disfuncionesy cuando hay grandes variaciones en loscostes de reducción de la contaminación de las empresas,de forma que al darles libertad para elegir entre diferentesopciones pueden reducir estos costes. Tantolos instrumentos normativos como los económicos requierenun control regular de las actividades contaminantesde las empresas.A la vista de estas características, se puede concluirque el sistema de responsabilidad ambiental resultacomparativamente más ventajoso para abordar los problemasde contaminación accidental de todos los medios,de contaminación gradual, especialmente cuandose trata de daños al suelo y al agua y se puede probarla causa a un coste razonable, y probablemente tambiénpara la contaminación histórica del suelo (siempreque se puedan mantener a un nivel bajo los costes detransacción). Los sistemas de responsabilidad ambientalresultan, por el contrario, menos ventajosos en loscasos de contaminación difusa (especialmente atmosféricay probablemente también de las aguas), cuandohay muchos contaminadores y múltiples daños, ycuando es difícil probar la causalidad.Hay una complementariedad entre los sistemas de responsabilidadambiental y otros instrumentos, ya queningún instrumento por sí solo es eficaz para todos los( 32 ) Esta ventaja la presentan también los instrumentos económicos.tipos de contaminación. Así, por ejemplo, en los casosde daños ecológicos causados a los hábitat naturales yal medio ambiente sin dueño, la ventaja relativa de unou otro instrumento depende del tipo de contaminacióny de su origen.La eficacia de los otros instrumentos se puede compararen principio examinando los costes que ocasionan alos contaminadores y a las autoridades reguladoras paralograr el objetivo ambiental deseado. Una serie deestudios empíricos han demostrado que, en los casosen que se aplican instrumentos económicos para la soluciónde los problemas de contaminación, estos instrumentosson más eficaces desde el punto de vistaeconómico que la normativa, es decir, que pueden alcanzarel mismo objetivo medioambiental a un costeinferior y a veces muy inferior. Desgraciadamente, nose dispone de estudios empíricos sobre la rentabilidady la eficacia de los sistemas de responsabilidad ambientalcomparados con otros instrumentos.2. COSTES DE LOS DAÑOS AL MEDIOAMBIENTE2.1. DAÑOS AL MEDIO AMBIENTEEn la Unión Europea siguen produciéndose importantesdaños al medio ambiente que quedan sin reparar y que, enuna primera fase, podrían internalizarse mediante un sistemade responsabilidad ambiental. Al intentar determinar laamplitud de estos daños, el presente estudio volvió a encontrarsecon enormes lagunas en los datos. Ningún paísde la Unión Europea dispone de datos suficientemente detalladospara poder aventurar cálculos completos de estosdaños medioambientales sin reparar. Hay cálculos parcialessobre algunos tipos de contaminación, pero los datosson muy escasos y extremadamente variables. Sirviéndonosde indicadores, hemos llegado a la conclusión de queel coste anual de los daños residuales para los países de laUnión Europea podría oscilar entre un 4 % y un 7 % delPIB ( 33 ). Esta variabilidad depende de tres factores:• la diferencia en el nivel de actividades contaminantesen los Estados miembros;• la sensibilidad y la concentración de los medios receptores;• los distintos niveles de protección del medio ambiente.( 33 ) Obsérvese que con tal nivel de resarcimiento anual, el crecimientodel PIB sería negativo en la mayoría de los países casitodos los años.41

La instauración de un sistema común de responsabilidadambiental en la UE podría servir para eliminar lasdiferencias que existen entre los niveles de protecciónmedioambiental de los distintos Estados miembros, sibien sería difícil concebir un sistema capaz de obtenerlos mismos resultados en los distintos sistemas jurídicos,aun cuando no hubiera diferencias en la sensibilidadde los medios receptores.La incertidumbre que existe acerca de la importancia yla distribución de los daños, y los márgenes de discrepanciaentre las evaluaciones efectuadas por los diferentescontaminadores no son en absoluto satisfactorios.Sin embargo, si se introdujera un sistema europeode responsabilidad ambiental, habría que dar a los tribunalesorientaciones sobre la aplicación de los métodosde evaluación de los daños. El primer paso en estesentido podría consistir en preparar una serie de directriceseuropeas sobre la aplicación de las técnicas deevaluación de daños y un marco para la determinacióndel valor de los mismos.2.2. NIVEL ACTUAL DE LOS GASTOS AMBIENTALESEste estudio ha tratado de reunir los datos disponiblessobre los gastos realizados por las industrias europeaspara la prevención de la contaminación. Esta investigaciónresulta interesante por dos razones:• Es posible que las diferencias que existen en materiade gastos medioambientales entre los Estadosmiembros de la Unión Europea estén afectando ya ala competencia.• Es importante comparar el nivel global de los gastosactuales con el valor de los daños no reparados. Cabepreguntarse si la internalización de estos dañosmediante un sistema de responsabilidad ambientalaumentaría la carga financiera de las empresas conrespecto a sus gastos actuales.Aunque los datos disponibles son de dudosa fiabilidad,todo parece indicar que las sumas gastadas por la industriapara la prevención de la contaminación difierende un país a otro.Según los datos proporcionados por la industria, en loscasos en que existe un sistema de responsabilidad ambiental,las empresas son incapaces de distinguir suscostes ambientales entre los provocados por el sistemade responsabilidad ambiental y los realizados por otrosmotivos, por ejemplo, para el cumplimiento de la normativao por la política medioambiental de la empresa.La mayoría de las medidas de prevención responden alos efectos combinados de muchos factores.Aunque las empresas no pueden definir de manera claralos gastos adicionales que podrían derivarse en elfuturo de la aplicación de sistemas de responsabilidadmás estrictos, los costes de protección del medio ambientey los derivados de la normativa ambiental figuransiempre entre los tres principales temas de preocupaciónpara la industria. Es de esperar que un marco deresponsabilidad objetiva, combinado con otros elementosdel sistema de protección del medio ambiente, provoqueuna mayor atención a la protección del medioambiente por parte de las empresas.No es posible determinar en qué medida los distintos elementosde un sistema de responsabilidad más estricto provocarángastos adicionales de prevención para la industria.2.3. EFECTOS DE UN SISTEMA DE RESPONSABILIDADAMBIENTALEn relación con los problemas que pueden abordarsecon mayor eficacia mediante un sistema de proteccióndel medio ambiente, conviene determinar qué proporciónde daños pueden repararse de esta forma.Los cálculos de la distribución por medios de los dañosambientales indican que los daños al suelo sesitúan entre un 10 % y un 40 % de los daños totales.La proporción entre contaminación no difusa (es decir,específica) y contaminación difusa constituye otro indicador:esta proporción puede situarse cerca del 15 %.Por lo que se refiere a la contaminación del suelo, losvertidos accidentales sólo causarían, de acuerdo coneste cálculo, alrededor del 15 % de los daños, frente aun 85 % provocado por los vertidos permanentes (véaseel apartado 2.1).Un sistema de responsabilidad ambiental que se aplicaraúnicamente a aquellos problemas para los que resultamás adecuado, sólo podría internalizar una pequeñaproporción del total de los daños ambientales( 34 ), aunque, eso sí, podría crear mayores incentivospara la prevención.Podría aplicarse un sistema de responsabilidad ambientala algunos problemas de contaminación transfronteriza,como la contaminación accidental del agua,( 34 ) En el caso de Alemania, se calcula que el sistema de responsabilidadambiental internaliza únicamente alrededor del 1 % delos daños ambientales totales.42

pero probablemente no a otros problemas transfronterizoscausados por muchas fuentes diferentes (por ejemplo,la contaminación atmosférica), en los que es difícildeterminar y demostrar qué fuente es la que causauna proporción determinada de los daños.2.4. COMPETITIVIDAD Y COSTES VINCULADOSA LA RESPONSABILIDADSistemas actuales de responsabilidadSegún los resultados de las entrevistas realizadas en elmarco de este estudio, parece poco probable que los sistemasde responsabilidad vigentes en los Estadosmiembros de la Unión Europea generen en la actualidaddistorsiones en los intercambios comerciales. En las entrevistasninguna empresa manifestó que el sistema deresponsabilidad ambiental constituyera en sí mismo unproblema. Esta constatación no es sorprendente, puestoque el coste actual del sistema de responsabilidad ambientalrepresenta un porcentaje insignificante del valorde los productos, por lo que influye escasamente en lasdecisiones que se toman en materia de producción.Para influir en el destino elegido para inversiones futuras,las diferencias en materia de costes medioambientalesdeberían persistir a largo plazo y presentar una perspectivade continuidad. Además, el enfoque de las empresasmultinacionales, que son las que con mayor frecuenciatoman sus decisiones de localización de las inversionesen un contexto internacional, consiste en aplicarlas mismas normas medioambientales a todos lospaíses de la Unión Europea en los que desarrollan sus actividades,independientemente de las diferencias que puedanexistir en la normativa y la legislación en la materia.Las empresas indicaron en su mayoría que las cuestionesmedioambientales se tenían en cuenta como unfactor de carácter general a la hora de tomar decisionessobre inversiones, pero no necesariamente como elementodiscriminador entre países. También preocupana las empresas en este ámbito la transparencia del procesode toma de decisiones y el carácter previsible delmarco reglamentario.Sistemas futuros de responsabilidadDe no adoptarse un enfoque común a escala comunitariaen relación con los sistemas de responsabilidad ambiental,podrían producirse disparidades en los costesde compensación de los daños existentes en la UniónEuropea.Se ha utilizado un modelo comercial de una industriacompetitiva clave, como es la de los productos químicos,para simular las consecuencias para la competitividadde los futuros sistemas de responsabilidad, medianteel estudio de impacto que acompañaría a unadiferencia de costes entre países de hasta el 2 %. Losresultados de las simulaciones pusieron de manifiestoque, por lo que respecta a las cuotas de mercado, estadiferencia podría implicar a largo plazo en los distintospaíses de la Unión Europea cambios relativos situadosentre – 4 % y + 2 %. En una industria como la química,extremadamente competitiva y en la que los productosde una serie de empresas son prácticamente intercambiables,unas diferencias de costes relativamentepequeñas pueden tener importantes consecuenciasque se manifiestan en una pérdida de cuota de mercado.Sin embargo, cuando se trata de la modificación dela competitividad relativa de los Estados miembros enrelación con terceros países, puede apreciarse que lasrelaciones comerciales y las diferencias de costes condichos países constituyen asimismo un factor importante,quizá incluso más importante que las diferenciasen materia de costes medioambientales constatables,por una parte, entre los Estados miembros de la UniónEuropea y, por otra, entre los Estados miembros y lospaíses terceros.En la Unión Europea, el mercado interior ha permitidoreducir una serie de obstáculos al comercio y a las inversiones.Asimismo, la armonía existente en la UniónEuropea en materia de infraestructuras disponibles yde políticas económicas es mayor que en el caso depaíses terceros. En consecuencia, cabría esperar que ladiferencia entre los costes medioambientales de losdistintos países tuviera mayor incidencia en la UniónEuropea y que generara problemas de competencia interna.No obstante, no ha sido posible encontrar pruebasempíricas concluyentes a este respecto en el marcodel estudio.En el caso de los demás sectores estudiados en el presenteestudio (tenería, productos farmacéuticos, electrónica,extracción del carbón, industrias del papel, industriade la madera), la incidencia de los futuros sistemasde responsabilidad ambiental en la competitividadserá probablemente menor que en el sector de losproductos químicos, habida cuenta de que se trata deindustrias menos competitivas, que recurren menos ala comercialización o en cuya estructura de costes losgastos de transporte representan una parte mayor.43

2.5. VENTAJAS DE LAS MEDIDAS COMUNITARIASLa escasez de datos disponibles ha dificultado la evaluaciónde los efectos positivos de las medidas adoptadaspor la Unión Europea. Con todo, es posible haceruna síntesis de los argumentos en favor de la actuacióncomunitaria.Los sistemas de responsabilidad ambiental puedenconstituir un medio eficaz de reparación de algunos tiposde agresiones al medio ambiente (como, por ejemplo,los daños accidentales cuya causalidad puede establecersede forma nítida) y también pueden fomentarla prevención de los daños al medio ambiente en general.Por otra parte, cabe argüir que sin la existencia deun sistema de responsabilidad ambiental los daños seríanmás elevados, ya que las empresas no correríannunca el riesgo de verse involucradas en una denunciade responsabilidad. En consecuencia, un sistema deresponsabilidad podría constituir un instrumento políticosuplementario, utilizable como complemento deotros ya existentes.En la actualidad ya existen divergencias entre los sistemasde responsabilidad ambiental y los gastos medioambientalesde los países de la Unión Europea. Talesdiferencias podrían acentuarse, en concreto, si los paísesque expresaron su intención de firmar el Conveniode Lugano proceden a establecer sistemas de este tipoy los restantes Estados miembros no lo hacen. El análisisreferente a la competitividad sólo ha revelado unaserie de indicaciones generales sobre las posibles distorsionescomerciales que podrían entrañar las diferenciasde costes. Con todo, las cuestiones relativas al medioambiente constituyen una preocupación importantepara las empresas pertenecientes a sectores especialmentesensibles desde el punto de vista ambiental. Lasempresas de toda la Unión Europea necesitan un ciertogrado de seguridad para promover el mercado únicoy facilitar la movilidad de los capitales. En este sentido,la incertidumbre que generaría la existencia de sistemasde responsabilidad divergentes de un país otropodría constituir un factor más importante a la hora detomar decisiones a largo plazo que las diferencias enmateria de costes directos.La cuestión de si es necesario incluir la contaminacióntransfronteriza en el ámbito de aplicación de un sistemade responsabilidad ambiental depende de la naturalezade la contaminación. El grueso de la contaminacióntransfronteriza es de carácter atmosférico, por loque su naturaleza es difusa y presenta vínculos de causalidaddudosos, motivo por el cual no resulta fácil deintegrar en un sistema de responsabilidad ambiental.Aunque las demás formas de contaminación transfronteriza(contaminación de los ríos, deterioro de los hábitatnaturales y transporte de residuos peligrosos) sípodrían regularse en el marco de un sistema de responsabilidadambiental, también sería posible hacerlomediante acuerdos bilaterales o internacionales.3. RESPUESTA DE LOS AGENTESECONÓMICOS3.1. RESPUESTA DE LAS EMPRESASLos sistemas de responsabilidad actuales tuvieron unaincidencia limitada en los gastos relativos a la contaminacióno en las indemnizaciones, sin llegar a constituiren sí mismos una cuestión preocupante para lasempresas. Tampoco tuvieron ningún efecto claramenteidentificable en el ámbito de la competencia. Sin embargo,debido a los efectos acumulados, las mayoría delas empresas son incapaces de distinguir las consecuenciasfinancieras atribuibles a los sistemas de responsabilidadambiental de las que cabe achacar a otraspolíticas medioambientales.Por consiguiente, no es extraño que los costes que provocala prevención parezcan poco significativos y seandifíciles de cuantificar. Ninguna de las empresas estudiadashabía efectuado un análisis cuantitativo de susresponsabilidades ni había cuantificado la reducción deriesgos obtenida gracias a los gastos efectuados enel ámbito de la prevención. Por otra parte, tampocohabían evaluado las consecuencias de los futuros sistemasde responsabilidad ni estaban en condiciones dediferenciar claramente los distintos efectos potencialesde la mayoría de las políticas en la materia.PYMELa flexibilidad de un sistema de responsabilidad ambiental,que permite a las empresas elegir las medidaspreventivas que deben aplicarse, podría beneficiar a lasPYME. Las empresas de esta categoría también puedencongratularse por la transparencia y el marco igualitarioque ofrece un sistema jurídico. Sin embargo, lamayoría de los instrumentos de política medioambiental—y, en particular, los sistemas de responsabilidad—pueden representar un peso mayor para lasPYME que para las grandes empresas, habida cuentade sus respectivos recursos financieros.44

Las PYME son más vulnerables a los riesgos medioambientales,en la medida en que no gozan de la diversificaciónque caracteriza a las grandes empresas yposeen una capacidad limitada para la gestión de lasmedidas preventivas. Por estas razones, se hallan másexpuestas a los riesgos que representa un incidentegrave relacionado con la contaminación, siendo así quelos daños causados por un único proceso de fabricaciónpueden constituir una pesada responsabilidad ambientalpara una pequeña empresa.Los gastos que representa la observancia de la complejanormativa relacionada con todo sistema de responsabilidadambiental, así como el coste y la duración delos posibles litigios, tenderán a convertirse en costesfijos, representado una carga mayor para las PYME.Si la limitación de la responsabilidad queda establecidaen función de las actividades de las grandes empresas,constituirá una carga excesiva para las pequeñasempresas. Por lo tanto, el criterio del tamaño de la empresadeberá tenerse en cuenta a la hora de fijar un límitemáximo, a pesar de que con ello exista el riesgode que algunos daños queden sin reparación. Este problemapodría verse acentuado si las grandes empresasdecidieran crear pequeñas empresas al objeto de limitarsu grado de exposición a posibles riesgos. Por otraparte, podría resultar difícil establecer un límite máximoa escala comunitaria.La posibilidad de recurrir a un seguro constituye unacuestión crucial para las PYME, habida cuenta de quedisponen de recursos financieros limitados para cubrirsus propios riesgos. Los procedimientos de evaluaciónde riesgos que efectúan o exigen las compañías de seguros(y los bancos) serían relativamente más costosospara las pequeñas empresas que para las empresas degran tamaño.Los riesgos vinculados a la responsabilidad podríanllevar a los bancos a adoptar un enfoque más conservador,consistente en considerar el activo fijo comouna garantía para los préstamos, especialmente si lascompañías de seguros fijan en su cobertura unos límitesrelativamente bajos. Esta reacción reduciría la capacidadde endeudamiento de las PYME, con la consiguientedisminución de las inversiones.Con todo, la incidencia de las actividades de unaPYME sobre el medio ambiente puede ser proporcionalmentemayor que el tamaño de la empresa, sin olvidarque la suma de las consecuencias de las actividadesde las PYME puede ser considerable. Por lo tanto,es difícil justificar una exención total de las normas deresponsabilidad para este tipo de empresas. Además enel marco de la Unión Europea existen mecanismoscompensatorios, como son las directrices comunitariaspara las ayudas estatales concedidas con fines medioambientales,en virtud de los cuales se ofrece a las PY-ME condiciones más favorables, al objeto de contribuira su adaptación a la normativa medioambiental.Actitud de las empresas ante los futuros sistemasde responsabilidadCon ocasión de los encuentros celebrados con las empresas,se examinó su actitud respecto a los sistemasde responsabilidad actuales y futuros. Las entrevistaspusieron de manifiesto que la mayoría de las empresasestudiadas aceptan el principio de «quien contaminapaga», pero no están dispuestas a pagar por los dañosprovocados por otra empresa. En consecuencia, expresaronsu reserva en cuanto a una posible participaciónen un fondo común de compensación financiado porlas empresas.Las empresas expresaron asimismo su deseo de que seaplique un criterio de idoneidad a las normas de saneamiento,al tiempo que manifestaron su oposición a lossiguientes elementos:• responsabilidad retroactiva;• garantía financiera obligatoria;• fondo común de compensación (financiado por lasempresas);• responsabilidad objetiva sin límites ni medios dedefensa.Por otra parte, los contactos también pusieron de manifiestoque las empresas podrían estar dispuestas aaceptar, en determinadas condiciones:• un seguro obligatorio;• el derecho de las ONG a comparecer en juicio.3.2. COMPAÑÍAS DE SEGUROSLas compañías de seguros expresaron dos inquietudesdiferentes en relación con los sistemas de responsabilidadambiental. La primera guarda relación con el aumentode los riesgos que representaría, por lo que aellas se refiere, la contaminación causada en el pasadoy cubierta por sus pólizas más antiguas, especialmente45

en el marco de un sistema de responsabilidad retroactiva.El segundo motivo de inquietud se refiere a la necesidadde modificar las pólizas de seguros, a fin deadaptarlas a unas condiciones de responsabilidad ambientalmás estrictas.La extremada importancia del papel que desempeñael sector de los seguros responde a las tres razonessiguientes:• Todas las empresas (exceptuando las de mayor tamaño)se verán probablemente en la necesidad deasegurarse en materia de responsabilidad, con el finde poder hacer frente a sus riesgos financieros.• El sector permitirá garantizar la indemnización delas víctimas cuando el importe de la compensaciónsupere la capacidad financiera de la empresa.• El concepto de «asegurabilidad» constituye un indicadorde la capacidad del sistema de responsabilidadambiental para integrar eficazmente el coste delos daños. Los riesgos serán considerados como noasegurables, bien porque son consecuencia de algunade las actividades que ya realiza la empresa en laactualidad, o bien porque no son evaluables (casoen el que la empresa no podrá reaccionar de formaracional) o porque cualquier pretensión al respectoestá abocada al fracaso, como consecuencia de lasdificultades que impone la naturaleza del problemaen cuestión a la hora de establecer sus causas.La proporción de daños medioambientales actualmentecubiertos por seguros es escasa (menos de 1 % según lasestimaciones basadas en nuestros contactos con lascompañías de seguros). Sin embargo, un sistema de responsabilidadretroactiva generaría una larga lista de reclamaciones,relativas a unos riesgos para los cuales lascompañías de seguros no han percibido prima alguna ypara los que carecen, por consiguiente, de reservas.Si se desea obtener una mayor cobertura para las empresascontaminantes, cualquier decisión relativa al contenidode un futuro sistema de responsabilidad ambientalmás estricto deberá tener en cuenta el punto de vista ylos intereses financieros del sector de los seguros.Las compañías de seguros están empezando a estableceruna separación entre pólizas con cobertura de riesgosmedioambientales y pólizas de responsabilidad general,o a celebrar acuerdos de cooperación. En la actualidad,adoptan mayores precauciones y evalúan losriesgos de manera más profunda cuando proponen unacobertura de daños causados al medio ambiente. Lascompañías de seguros fijan su atención en riesgos medioambientalesmuy específicos y susceptibles de evaluación,cuyas primas pueden establecerse en consecuencia.Sus nuevas políticas tienden a reducir la magnitudde la cobertura ofrecida y a limitar el alcance deésta, con el fin de limitar la exposición global del aseguradora los riesgos medioambientales. Cada vez sehacen más frecuentes las verificaciones in situ previasa la concesión de un seguro a las industrias contaminantes.Dichos controles aumentan los costes de transacción(con incrementos de hasta un 10 % de las primas)y pueden afectar a la capacidad de las PYME paracontratar seguros. Si bien las pólizas medioambientalesson más costosas que las pólizas de responsabilidadgeneral, en principio pueden ser contratadas portodas las empresas, independientemente de su tamaño.El seguro obligatorio se propuso con el fin de garantizarla indemnización a todas las víctimas. La experienciadel seguro obligatorio en Alemania ha puesto de relievelos problemas prácticos vinculados a este tipo dedisposiciones. Las aseguradoras contactadas en el marcode nuestro estudio se oponen a esta medida, en particularporque no desean convertirse en un organismode control de la contaminación. Temen igualmente queesta intervención en el mercado de los seguros conduzcaa un aumento de los costes totales y de las primas.Además, habida cuenta de la falta de experienciadel sector en materia de responsabilidad ambiental, lascompañías tendrían que adquirir una experiencia muchomayor antes de que pudiera aplicarse un régimenobligatorio de cualquier tipo.El seguro obligatorio también entrañaría dificultadespara los asegurados, especialmente para las PYME. Sise reconociera a las compañías de seguros el derecho anegarse a conceder una cobertura a las empresas de altoriesgo, las PYME se verían obligadas a suspendersus actividades o a asumir una pesada carga financierapara respetar unos niveles de prevención de la contaminaciónsatisfactorios de cara al asegurador. A cortoplazo, los costes podrían aumentar sensiblemente si lascompañías de seguros adoptasen un enfoque prudente,a fin de limitar sus propios riesgos. Además, las compañíasde seguros tratarían igualmente de reducir lamagnitud de la cobertura ofrecida a las empresas de altoriesgo.El sector de los seguros considera que las principalesdificultades que plantea la eficacia de las pólizas en elmarco de los futuros sistemas de responsabilidad ambientalson las siguientes:46

• falta de antecedentes en materia de siniestros (frecuenciae importe de las reclamaciones) que permitanevaluar los riesgos;• incertidumbre en relación con prestaciones futuras,causadas por riesgos aún indeterminados ( 35 );• incapacidad consecuente de los aseguradores paraevaluar o cuantificar de manera fiable el alcance dela cobertura o la modificación del importe de lasprimas en el marco de un sistema de responsabilidadmás estricto.Los elementos de autoseguro que contienen las pólizasde seguro pueden constituir un incentivo a la adopciónde medidas de prevención por parte de las empresas, sibien, hasta la fecha, las primas rara vez han reflejadolos distintos grados de riesgo de una manera transparentey objetiva. Las tarifas que se proponen en la actualidadpueden variar considerablemente en funciónde los aseguradores y de las empresas (para riesgoscomparables). En consecuencia, el coste del seguro pareceno haber proporcionado hasta ahora ninguna señaleconómica real. Sin embargo, este mercado es relativamentereciente, y la experiencia acumulada por losaseguradores debería hacer posible una mayor eficaciaeconómica en el futuro, como ya ocurrió en otros ámbitosdel mercado de los seguros.Aunque los aseguradores proporcionarán un determinadogrado de cobertura en el marco de sistemas másestrictos, el alcance y el coste de dicha cobertura siguensiendo una incógnita. En un futuro inmediato, seproducirá una tendencia hacia la limitación del alcancede las pólizas, con exclusiones como las siguientes:• pólizas sin cobertura para los daños causados a loshábitat naturales y al entorno de zonas no tenidas enpropiedad;• pólizas sin cobertura en caso de inversión de la cargade la prueba y de ausencia de medios de defensa;• los aseguradores no cubrirán la responsabilidad retroactiva;• los aseguradores darán cobertura a los daños accidentales,pero raramente a una contaminación sostenida;( 35 ) Los riesgos que han de tenerse en cuenta en relación con la responsabilidadambiental son los siguientes: evolución del conocimientocientífico en materia de sustancias peligrosas, grado desensibilización de la opinión pública, evaluación de daños y/onormas de restitución, actitud litigante por parte de la poblacióne interpretación judicial de la responsabilidad y los daños.• los aseguradores no darán cobertura, o darán unacobertura muy limitada, a los daños vinculados a lacontaminación atmosférica.Es probable que el sector de los seguros necesite unplazo de tiempo considerable para evolucionar y alcanzarun cierto grado de madurez en este ámbito. El mercadode los seguros en materia de responsabilidad ambientalno resulta atractivo en la actualidad para lascompañías de seguros, quienes habrán de adquirir unaexperiencia mucho mayor en materia de siniestros antesde estar en condiciones de fijar unas primas que reflejenlos riesgos reales vinculados a la contaminacióny ganar así la suficiente confianza para arriesgar unaparte importante de sus reservas.Habida cuenta del carácter recurrente de esta cuestión,convendrá animar a las compañías de seguros a quepropongan coberturas más amplias en el marco de laspolíticas de responsabilidad ecológica, en paralelo conel desarrollo de los futuros sistemas de responsabilidadambiental. En estas circunstancias, queda justificado eldesarrollo progresivo de este mercado.3.3. BANCOSLas consultas también se dirigieron a los bancos de lospaíses estudiados, quienes se muestran más dubitativosque las compañías de seguros en cuanto a las implicacionesde los sistemas de responsabilidad presentes y futuros.Las conversaciones se centraron principalmente en:• la incidencia de un sistema de responsabilidad ambientalsobre el acceso de los prestatarios a los préstamos;• los riesgos potenciales que representa para los bancosla asunción de las responsabilidades medioambientalesde sus clientes.No todos los bancos son plenamente conscientes todavíade los riesgos medioambientales que pesan sobresus clientes y, por lo general, circunscriben este problemaal ámbito de las PYME (quienes representan lamayor parte de los préstamos bancarios garantizados).Ya se han producido casos de imposibilidad del cobrode créditos, como consecuencia de la reducción del valorde la garantía exigida por los bancos, a causa de lacontaminación de los terrenos que la constituían. Lanecesidad de efectuar una evaluación, aunque sea limitada,de los riesgos medioambientales aumenta el costede transacción del crédito y afecta a los pequeños47

préstamos de manera desproporcionada, motivo por elcual son las pequeñas empresas quienes corren el mayorriesgo de resultar penalizadas por el coste de talesevaluaciones. Por otra parte, existiría la posibilidad derestringir la oferta de financiación dirigida a sectoresque tradicionalmente ofrecen como garantía para loscréditos el valor de bienes inmuebles y que realizanactividades potencialmente contaminantes, habidacuenta de que el valor de la garantía corre el riesgo dereducirse. Dicha opción también entrañaría efectos especialmentenegativos para las PYME.Si la responsabilidad solidaria hace temer que la partemás solvente se vea siempre obligada a pagar, la incertidumbrevinculada a las responsabilidades futuras deuna empresa reducirá su grado de solvencia y su capacidadde empréstito. Los bancos podrían mostrarse aúnmás cautelosos si consideraran que corren el riesgo deasumir el papel de parte más solvente.Los bancos están especialmente preocupados en limitarla responsabilidad del prestamista al asumir uncompromiso sobre los activos de la empresa. Sin unaprotección de este tipo, las entidades bancarias se negaríana conceder créditos a muchas empresas de altoriesgo.La garantía financiera obligatoria es una cuestión queplantea importantes dificultades para los bancos. Lamayoría de los instrumentos de garantía financiera poseenuna duración limitada (por ejemplo, cinco años),motivo por el cual no son adecuados para proporcionargarantías por unos daños cuyos efectos son a largo plazo.El importe de la garantía financiera implicaría unadisminución directa de la capacidad de empréstito deuna empresa, lo que limitaría especialmente la concesiónde préstamos a las PYME.3.4. FONDOS DE COMPENSACIÓNSe está estudiando la posibilidad de crear fondos decompensación con el fin de disponer de un mecanismocomplementario para ofrecer compensación a las víctimaso para la reparación de daños que puedan no estarcubiertos por un sistema de responsabilidad. Además,dichos fondos pueden presentar diversas ventajascuando la reparación es lenta o cuando se trata de evitarlitigios complejos entre un número múltiple de responsablesy víctimas.Los fondos examinados en el marco de este estudio correspondena países como Alemania, los Países Bajos,Francia, Japón y los Estados Unidos. La experienciaadquirida indica que la aplicación de estos fondos suelereservarse a problemas de contaminación difusa y aparajes contaminados aislados a los que no cabe atribuirparte responsable alguna que corra con los gastosde saneamiento. Sin embargo, el éxito alcanzado porestos fondos varía en función de los países, destacandola dificultad de prever la envergadura de los siniestros,así como la capacidad para satisfacer las reparacionescon los fondos disponibles.Los fondos de compensación presentan dos inconvenientesprincipales. Las empresas son poco propicias alos fondos de compensación cuando éstos implican elabono de sumas importantes para reparar la contaminacióncausada por otras empresas, con las que en ocasionestienen que competir. Esta situación puede parecer, enefecto, poco equitativa y contraria al principio de «quiencontamina paga». Además, a menos que su financiaciónsea proporcional a la contaminación realmente producida,los fondos difícilmente constituyen un incentivo eficaza favor de la prevención. Sin embargo, cuando la financiaciónproporcional es posible (es decir, cuandoexiste un vínculo de causalidad claramente establecido),los fondos comunes de compensación pierden parte desu razón de ser. Para reconciliar ambos extremos, es necesarioestablecer un método de financiación que permitaalcanzar un equilibrio difícil entre el mantenimientode los principios de equidad y eficacia y la instauraciónde una base de financiación simple y amplia.Los fondos de compensación pueden desempeñar unpapel muy valioso en la reparación de daños o la compensacióna las víctimas cuando las fuentes de emisionescontaminantes son múltiples (por ejemplo, en casosde contaminación atmosférica) y por ello no merecela pena establecer responsabilidades individuales enel marco de un sistema de responsabilidad ambiental, obien cuando es posible hacer un seguimiento de lasemisiones, a fin de financiar el fondo mediante la imposiciónde gravámenes sobre éstas. En tales casos,existiría la posibilidad de asociar un fondo de compensacióndestinado a reparar los daños causados al medioambiente con un instrumento económico (impuesto sobrela contaminación) destinado a financiarlo.Los fondos pueden organizarse a distintos niveles (local,nacional o comunitario) en función de diversas razonesadministrativas y financieras. Para ser rentable, lagestión de los fondos requiere una fuerte participaciónlocal; además, la financiación puede parecer más equitativasi procede de una base local, en la medida en que48

los beneficios del fondo se destinarían a los contribuyentesal mismo. La utilización de los sistemas nacionalesde percepción de tributos o contribuciones yaexistentes permitiría reducir los costes de gestión de losfondos. A pesar de que existen elementos para justificarla realización de economías de escala en los grandesfondos (por ejemplo, a escala comunitaria) que cuentancon una base de financiación muy amplia, no son muchaslas pruebas concluyentes al respecto, motivo por elcual la tendencia actual es hacia los fondos con una basede financiación más bien local o nacional.4. RESUMEN DE LAS VENTAJASE INCONVENIENTES ECONÓMICOSDE UN SISTEMA COMUNITARIODE RESPONSABILIDAD AMBIENTALUna de las constataciones más importantes del estudioes la falta de datos económicos en materia de costes ybeneficios y el elevado nivel de incertidumbre que caracteriza,consiguientemente, al análisis de las cuestionesen él examinadas ( 36 ). En consecuencia, convieneadoptar una actitud prudente a la hora de conformar unsistema de responsabilidad ambiental.Es muy difícil determinar el alcance de los daños medioambientalespendientes de reparación, pero cabe suponerque sean muy importantes. Los sistemas de responsabilidadambiental constituyen un mecanismocomplementario de otros instrumentos políticos. La utilizaciónadecuada del sistema para el tratamiento de losdaños depende de la naturaleza del problema de que setrate. Por otra parte, las dificultades para establecer unvínculo de causalidad constituyen un factor fundamentalque limita el ámbito de aplicación de la responsabilidadambiental. El concepto de responsabilidad puedeaplicarse fácilmente a los daños accidentales, pero éstosrepresentan tan sólo una pequeña parte del total.A pesar de que puede constituir un instrumento flexible,la responsabilidad ambiental introduce un elevadonivel de incertidumbre para los agentes económicospor lo que respecta a la evaluación de sus propios riesgos.El hecho de poder garantizar los riesgos permitiríafomentar el desarrollo de un sistema de responsabilidadambiental, motivo por el cual en la elaboracióndel sistema convendría realizar asimismo un esfuerzopor reducir la incertidumbre vinculada a las responsabilidadesfuturas.Sobre la base de las cuestiones económicas examinadasen el presente estudio, cabe extraer una serie deconclusiones en cuanto a las ventajas e inconvenienteseconómicos de diversos elementos de un futuro sistemade responsabilidad ambiental. A continuación, lasexponemos brevemente (entre corchetes, se incluyeuna sucinta explicación en relación con cada punto):VENTAJAS ECONÓMICAS CLARAS• Contaminación accidental. [Un sistema de responsabilidadambiental puede ser más eficaz que otrosinstrumentos en el tratamiento de todo tipo de daños,por lo que respecta tanto a la reparación de losdaños medioambientales como a la creación de incentivosen materia de prevención.]• Contaminación gradual, a condición de que el vínculode causalidad pueda probarse a un coste razonable.[La responsabilidad en materia de contaminaciónaccidental también despertará una mayor atenciónrespecto a la prevención de la contaminacióngradual.]• Incentivo al mercado de los seguros para que éstedesarrolle categorías específicas de seguros medioambientales,coincidiendo con la implantación delsistema de responsabilidad ambiental.• Responsabilidad objetiva, pero proporcional. [Compatiblecon el principio de «quien contamina paga».Las empresas, los bancos y las compañías de segurosprefieren claramente la responsabilidad proporcionala la responsabilidad solidaria, a pesar de lasdificultades que puedan producirse a la hora de probarqué parte de los daños es imputable a cadaagente cuando éstos sean múltiples y la causa de losdaños no sea difícil de establecer.]• Normas de rehabilitación rentables. [Tienen por objetolimitar los costes relativos a reparaciones inútiles.]• Elaboración de un conjunto de orientaciones europeaspara la aplicación de las técnicas de evaluaciónde los daños y establecimiento de un marco para determinarel valor de los daños. [Especialmente necesariossi se desea incluir los daños ecológicos en elámbito de aplicación de los sistema de responsabilidadambiental.]• Protección para los prestamistas respecto a la responsabilidadde sus clientes. [Así como para loscontratistas encargados de la rehabilitación de unparaje, con el fin de limitar su responsabilidad.]( 36 ) Para resolver esta cuestión, se hace necesaria la realización deestudios económicos suplementarios de ámbito nacional osectorial.49

VENTAJAS ECONÓMICAS DUDOSAS• Derecho de las ONG a comparecer en juicio. [Podríatratarse un mayor número de asuntos relativos adaños causados al medio ambiente si las ONG tuvieraneste derecho, bajo el control del poder judicial,especialmente en los casos de daños ecológicoscausados a zonas sobre las que no existe un derechode propiedad y en la que los particulares no puedenalegar por lo general interés alguno para iniciar unaacción. Sin embargo, aunque se establezcan mecanismospara evitar las acciones legales, es muy probableque se incrementen los costes de transacción.]• Inversión de la carga de la prueba. [El hecho de quela carga de la prueba incumba a los agentes económicospresenta la ventaja de que éstos poseen unmayor conocimiento que los demandantes en cuantoa las posibles consecuencias de las emisionesproducidas por sus actividades. Por otra parte, siemprees difícil probar un hecho negativo, como, porejemplo, que las emisiones no causaron los daños.]• Limitación de la responsabilidad de las empresas.[Aunque la mayoría de los riesgos son escasos, lasempresas que aplican una política de riesgo cero correnel riesgo de caer en un exceso de inversión enel marco de un sistema de responsabilidad ilimitada,a fin de prevenir tales riesgos. Con un sistema deese tipo, los bancos también reducirían el númerode préstamos concedidos, al efectuar evaluacionesmás conservadoras, en previsión de los riesgos y lassituaciones más graves. Las compañías de segurossiempre tenderán a limitar las coberturas que proponen.Un sistema de responsabilidad limitada, aunquesea sólo transitorio, permitirá seguir fomentandola prevención, reduciendo simultáneamente y engran medida la incertidumbre vinculada al sistema.]• Disposiciones especiales para las PYME. [Cualquiersistema de responsabilidad ambiental puedepresentar a la vez ventajas e inconvenientes para lasPYME. Aunque implique un aumento desproporcionadode las cargas en relación con los recursos financierosde esta categoría de empresas, el hecho deeximirlas de tales cargas constituiría un obstáculo ala prevención de la contaminación.]• Fondos de compensación con financiación pública.[Un fondo de compensación común financiado porlas contribuciones de las empresas puede no resultareficaz o equitativo, en la medida en que las empresasactuales no sean responsables de la contaminación(especialmente en los casos de parajes afectadospor una contaminación originada en el pasado).Por consiguiente, es de interés general la utilizaciónde fondos públicos para reparar los daños medioambientalesde este tipo.]VENTAJAS ECONÓMICAS ESCASAS• Responsabilidad objetiva, retroactiva y sin mediosde defensa. [Las compañías de seguros y los bancosse retirarían del mercado, por lo que estas medidasimpedirían la continuación de actividades en los parajesmás antiguos.]• Fondos de compensación financiados por la industria.[Las empresas no están dispuestas a pagar porla contaminación de sus competidores; las empresas«limpias» pagarían doblemente, lo que implicaríauna desmovilización en materia de prevención; elimporte de las contribuciones se fijaría de maneraarbitraria y no aportaría incentivo económico eficazalguno.]• Fondo de compensación comunitario. [Los fondosestablecidos a nivel local o nacional pueden resultarmás eficaces.]• Seguro obligatorio. [Es probable que las compañíasde seguros sólo se encuentren en condiciones deproponer pólizas completas y rentables cuando hayanadquirido la suficiente experiencia en el mercadode seguros en materia de responsabilidad y tenganun buen conocimiento los riesgos incurridos portodas las empresas. Sería difícil garantizar el respetode unos precios razonables por parte de las compañíasde seguros.]• Garantía financiera obligatoria. [Esta medida podríaimplicar una disminución sensible de los préstamosotorgados a las PYME con fines de inversión. Laduración de dichos préstamos se vería asimismo reducida,lo que no permitiría tener en consideraciónlos problemas de responsabilidad a largo plazo.]• Ampliación del ámbito de aplicación del sistema alas fuentes difusas de contaminación, y, en particular,a la contaminación atmosférica actual. [Sin vínculode causalidad claramente establecido, es difícily costoso probar la responsabilidad de las partes.]• Responsabilidad solidaria. [Este tipo de responsabilidadofrece escasas posibilidades de incentivo de laprevención y puede implicar elevados costes detransacción.]50

Anexo 3RESPONSABILIDAD POR DAÑOSAL MEDIO AMBIENTE Y EVALUACIÓNDEL DAÑO ECOLÓGICORESUMENEdward H.P. Brans y Mark UilhoormUniversidad Erasmus de RotterdamINTRODUCCIÓNAl aprobar directivas que fijan normas de emisiones yde calidad u obligan a evaluar los efectos ambientalesde ciertos proyectos, la Unión Europea se proponíaprevenir y evitar los daños al medio ambiente. Desgraciadamente,la prevención de episodios de contaminacióny de otros acontecimientos perjudiciales nuncapuede ser total. Por consiguiente, seguirán produciéndosedaños al medio ambiente. En tales casos, un sistemade responsabilidad ambiental puede resultar unmedio muy útil para reparar y prevenir los daños ecológicos(véase también a este respecto el quinto programade acción en materia de medio ambiente).En la mayoría de los Estados miembros no puedencompensarse los daños ecológicos si no se producendaños a las personas o a las propiedades (véase el estudiojurídico comparativo de McKenna & Co., de juniode 1996). Un sistema comunitario de responsabilidadpor los daños causados al medio ambiente debeproponerse, por tanto, solucionar este problema y atenuarasí algunas de las lagunas de los sistemas de proteccióndel medio ambiente de los Estados miembros.Este estudio se centra en la compensación de los dañosecológicos (a los que se llama también en lo sucesivo«daños a los recursos naturales»), independientementede la actividad (intrínsecamente perjudicial o no), elaccidente o el acontecimiento que origine estos daños.ÁMBITO DE APLICACIÓNEl ámbito de aplicación del sistema comunitario deresponsabilidad propuesto se limita a los daños causadosa los recursos naturales que no quedan enteramentereparados mediante medidas correctoras tales comoel saneamiento, la descontaminación o las accionespreventivas destinadas a limitar los daños ambientales.Las medidas de restauración se suman a las medidascorrectoras con el fin de devolver a los recursos naturalesdañados su estado original. Se considera responsablea la persona responsable del acto, accidente oacontecimiento que origina los daños.El concepto de «recursos naturales» engloba aquí losrecursos naturales vivos y no vivos como la tierra, loshábitat, la fauna, el medio natural, el medio biótico, elaire, las aguas subterráneas y superficiales, y los ecosistemas.Por daños causados a los recursos naturales,se entienden la alteración, la modificación, el deterioro,la destrucción o la pérdida de estos recursos. Lapérdida o el deterioro de algunos usos o servicios públicoscomo consecuencia de los daños causados a estosrecursos naturales deben considerarse también daños.No obstante, no se puede considerar daño a todamodificación de la cantidad o de la calidad de los recursosnaturales o de los servicios ofrecidos por estosrecursos. Deben fijarse unos criterios mínimos (véasemás adelante).RECURSOS NATURALES CON Y SIN DUEÑOEl ámbito de aplicación del sistema de responsabilidadse limita a los daños ecológicos y se refiere tanto a losdaños causados a los recursos naturales con dueños comoa los sin dueño, pero únicamente en la medida enque estos últimos tengan un valor específico para la población.Las directivas sobre «hábitat» y «aves silvestres»pueden servir de referencia en la materia. En virtudde estas dos directivas, los Estados miembros debendesignar zonas de protección especial. Los hábitat naturalesy los otros recursos naturales situados en estas zonasgeográficas o que dependen de ellas deben calificarsecomo zonas de valor particular para el público debidoa su importancia. Podría estudiarse la posibilidad de dara los Estados miembros el derecho a extender el ámbitode aplicación del sistema a otras zonas que albergan odan soporte a recursos naturales de valor particular parael público, como las reservas naturales nacionales.Los recursos naturales de propiedad privada planteanun problema especial. Cuando se causan daños a unapropiedad privada, corresponde, en principio, al propietarioponer remedio y reparar los daños. Sin embargo,los propietarios no siempre están dispuestos a participaren la acción judicial o a utilizar las indemnizacionesrecibidas para restaurar los recursos naturalesdañados. También puede ocurrir que el causante de losdaños sea el mismo propietario. A la vista de los objetivosdefinidos en las Directivas «Hábitat» y «Aves silvestres»,conviene actuar también cuando los recursosnaturales son de propiedad privada. Para ello, se puedenadoptar distintos planteamientos en relación con la51

eparación de los daños causados a los recursos naturalesde propiedad privada. Uno de ellos consiste enconceder a los Estados o a los grupos de interés público—según la opción elegida en materia de capacidadprocesal— el derecho a presentar una demanda. Noobstante, los Estados y los grupos de interés públicosólo deben verse envueltos en los procedimientos judicialesen la medida en que ello resulte claramente beneficiosopara la población. El objetivo no es incluirtodos los recursos naturales de propiedad privada: sólolos recursos naturales de interés público particular debenquedar sometidos al sistema.CAPACIDAD DE ACTUACIÓN LEGALUna parte de los recursos naturales sometidos del sistemade responsabilidad no está asignada en propiedad;entra en la categoría de res nullius (bienes sindueño) o de res communis (dominio público). La designaciónde autoridades públicas, grupos de interéspúblico o ambos para actuar en nombre del público encaso de daños a los recursos naturales y obtener resarcimientoes fundamental para garantizar la restauraciónde estos recursos. Por lo que se refiere a los recursosnaturales sometidos al derecho de propiedad,corresponde en principio al dueño poner remedio y repararlos daños sufridos. Si el dueño no tiene la intenciónde participar en la acción judicial, es él mismo elcausante de los daños o no desea destinar las indemnizacionesrecibidas a la restauración de los recursos naturalesdañados, hay que tomar una decisión en lo quese refiere a la capacidad procesal (véase el apartadoanterior). No obstante, hay que precisar también en estepunto que la limitación del derecho de propiedad yla restricción en cuanto al uso de las indemnizacionessólo deben preverse para los casos de daños causadosa recursos naturales que presentan un interés particularpara el público.CRITERIOS MÍNIMOSEl sistema de responsabilidad propuesto autoriza la reparaciónde los daños causados a los recursos naturalespor todo tipo de actividades, incidentes y acontecimientosadversos. Sin embargo, no todos los cambiosen la calidad o la cantidad de los recursos naturales debenconsiderarse daños y dar lugar a una responsabilidad.Para el buen funcionamiento del sistema de responsabilidad,sería útil definir criterios restrictivos pordebajo de los cuales no tendrá que responder el causantedel daño. Para ello, se pueden determinar algunosfactores que sirven de punto de partida para demostrarque se ha provocado una modificación perjudicialcuantificable a los recursos y a los servicios naturales.Las normas de calidad y los límites de emisiónprevistos en algunas directivas comunitarias puedenresultar útiles a este respecto. Como mínimo, se debecomparar en todos los casos la situación existente trasel deterioro con la situación previa a la actividad, elaccidente o el acontecimiento perjudiciales.DESTINO DE LAS INDEMNIZACIONESEn general, las indemnizaciones deben destinarse únicamentea la restauración, a la rehabilitación, a la sustitucióno a la adquisición de recursos naturales equivalentesa los dañados. Una posibilidad es la agrupaciónde indemnizaciones si los daños causados a losrecursos naturales superan los criterios mínimos y unaindemnización sola resulta demasiado limitada, por razoneseconómicas y técnicas, para reparar los dañossufridos.EVALUACIÓNEl sistema comunitario de responsabilidad propuestoaquí es de carácter compensatorio y no represivo. Porlo tanto, es necesario evaluar los daños para conocer elvalor de los recursos naturales y de los servicios perdidos;hay que medir el deterioro y evaluar los recursosnaturales dañados. La evaluación de los daños causadosa los recursos naturales es una tarea compleja, yaque muchos recursos naturales no tienen valor comercial.Además de los métodos económicos existentes, sepodrían elaborar modelos abstractos con procedimientosnormalizados o utilizar los costes de restauraciónpara medir los daños.Cuando la restauración es técnicamente posible y elcoste de las medidas es razonable desde el punto devista del análisis de coste-beneficio, el coste de lasmedidas aplicadas para reparar los daños causados alos recursos naturales constituye el método principal ypreferible de evaluación de los daños. Las medidas derestauración tienen el fin de restituir a su estado departida los recursos naturales y los servicios dañados,es decir, devolver los recursos y servicios naturales ala situación en la que se encontrarían si no se hubieraproducido el accidente. En algunos casos, puede resultardifícil determinar con precisión el estado de partida.Puede ser entonces útil recurrir a datos históricos,de referencia, de control y a datos de la evaluación deimpacto ambiental (si se dispone de ellos) y a informaciónsobre zonas indemnes pero comparables al paraje52

dañado. La extensión óptima de las medidas de restauraciónse puede determinar evaluando las dimensionesy la naturaleza de los daños sufridos así como el tipo,la cantidad y la calidad de los recursos y servicios naturalesperdidos, y analizando qué medidas son necesariaspara sustituir y recuperar la cantidad y la calidadde estos recursos y servicios.En algunos casos, puede resultar difícil determinar si elcoste de las medidas adoptadas para reparar los dañoscausados a los recursos naturales o para adquirir elequivalente de estos recursos es razonable. El criteriode razonabilidad se define según el equilibrio entre loscostes económicos y medioambientales de las medidasde restauración y los efectos positivos de estas medidassobre el medio ambiente. Después de determinar la naturalezay el impacto de la actividad perjudicial sobrelos recursos naturales, el demandante debe definir unaserie de alternativas de restauración que presenten ventajascomparables y elegir la más rentable. La alternativamás rentable será la que tenga menor coste teniendoen cuenta una serie de factores pertinentes y comparandolas ventajas medioambientales de cada solución.dispositivo de seguridad que se utilizaría en caso deproblemas causados, por ejemplo, por incidentes acumulativos.PERSPECTIVASEn conclusión, de acuerdo con el sistema comunitariode responsabilidad propuesto, la medida de los daños alos recursos naturales debe realizarse teniendo encuenta los costes de restauración, reparación, sustitucióno adquisición de recursos equivalentes, incluyendola compensación de las pérdidas intermedias y elcoste razonable de evaluación de los daños. Las indemnizacionessólo deben utilizarse para restaurar losrecursos naturales y con el fin de devolver a los recursosy a los servicios su estado de partida.Si el coste de las medidas de restauración resulta claramentedesproporcionado y poco razonable, la adquisiciónde recursos equivalentes puede constituir unacompensación válida. Otra solución podría ser el pagode un importe a un fondo que serviría únicamente parala restauración y para otros fines medioambientales.PÉRDIDAS TEMPORALESA veces pueden pasar años antes de que queden reparadoslos daños a los recursos naturales. Se interrumpeo se altera entonces la utilización por el hombre de losrecursos naturales desde que se produce el acontecimientoperjudicial hasta la recuperación completa. Paracompensar estas pérdidas temporales hay que determinarqué medidas deben adoptarse para sustituir losusos humanos deteriorados o perdidos. A tal efecto,puede ser útil cuantificar los servicios deteriorados operdidos y arbitrar medidas que permitan prestar serviciosidénticos o comparables.FONDO DE COMPENSACIÓNLa compensación puede pagarse también a través deun fondo de compensación. Debe incitarse a la industriay a otros sectores a que establezcan fondos de responsabilidadvoluntarios. También podría dejarse a lainiciativa de los Estados miembros la creación de un53

Anexo 4RESPONSABILIDAD POR LACONTAMINACIÓN DE LUGARESRESUMENSophie Deloddere y Donatienne RyckbostUniversidad de GanteI. OBJETIVOS Y PRINCIPIOSEs necesario establecer un régimen comunitario de responsabilidadpor los daños causados por la contaminacióndel suelo para garantizar la aplicación de los principiosde cautela, de acción preventiva y de «quiencontamina paga». Por otra parte, se deben evitar o eliminarlas distorsiones de la competencia en el mercadointerior a que da lugar la existencia de regímenesnacionales divergentes.En lo que se refiere al saneamiento de lugares contaminados,el régimen de responsabilidad comunitariotratará de armonizar la definición de «lugares contaminados»(incluyendo el suelo y las aguas superficiales ysubterráneas) y establecer normas mínimas, objetivosy obligaciones de saneamiento, que son factores decisivospara determinar el campo de aplicación del régimende responsabilidad y la magnitud de los costes desaneamiento.La adopción de un sistema de responsabilidad a escalacomunitaria no será un obstáculo para que los Estadosmiembros puedan organizar un sistema administrativodecisorio propio sobre el saneamiento de los lugarescontaminados y elegir los instrumentos jurídicos másadecuados para tal fin. Más concretamente, el régimende responsabilidad comunitario no debe afectar a losmétodos de detección de la contaminación (por ejemplo,mediante el examen del suelo o la elaboración deun registro de suelos contaminados), a la obligación administrativade llevar a cabo la descontaminación y financiarlos costes de ésta, ni a la posibilidad de exigirgarantías financieras para evitar problemas de solvencia.No obstante, la normativa comunitaria debe exigir alos Estados miembros que regulen una serie de aspectosdel proceso de descontaminación para garantizar un mínimode eficacia y el buen desarrollo del mismo.El régimen comunitario debe proponerse únicamenteregular la responsabilidad por la contaminación futuradel suelo.II.EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN RELACIÓNCON LOS COSTES DE SANEAMIENTO A GRANDESLÍNEAS1. DEFINICIÓN DE «LUGARES CONTAMINADOS»El desarrollo de una política y de una estrategia europeasen materia de responsabilidad por el saneamiento delos lugares contaminados exige la utilización de una definicióncomún europea de esta noción. En el régimencomunitario propuesto, la expresión «lugares contaminados»incluye el «suelo», las «aguas subterráneas» ylas «aguas superficiales». Esto se justifica por el modoen que se produce en la práctica la contaminación de lugares.Puesto que la capa superior de la tierra, el subsuelo,las aguas subterráneas y las aguas superficialesestán directamente relacionadas entre sí, la contaminaciónde esta capa superior de la tierra constituye tambiénuna amenaza para el subsuelo, las aguas superficialesy las aguas subterráneas. Además, el tratamientode la contaminación no puede ser eficaz si se limita a lacapa superior de la tierra y no se ocupa de las aguas subterráneasy superficiales, del subsuelo y del aire y otroselementos gaseosos del suelo. Por último la aplicaciónde la misma reglamentación a la descontaminación delsuelo y de las aguas subterráneas permite evitar contradiccionesentre diferentes normativas.2. ARMONIZACIÓN DE LAS NORMASY OBJETIVOS DE SANEAMIENTOLas normas y objetivos de saneamiento deben constituirla base para establecer la responsabilidad a efectosde saneamiento de los lugares contaminados. Además,las divergencias entre las disposiciones nacionales sobrecalidad del suelo pueden dar lugar a distorsionesde la competencia y tener repercusiones directas sobreel funcionamiento del mercado interior. Por consiguientees necesaria una armonización mínima.2.1. NORMAS DE SANEAMIENTOPara poder evaluar la contaminación del suelo y decidirsi es necesario o no el saneamiento, es preciso disponerde normas generales.La mayoría de los Estados miembros opina que el saneamientode un lugar sólo es necesario cuando la contaminacióntiene efectos inaceptables para el hombre yel medio ambiente. Esta opinión parte de la base deque un nivel mínimo de contaminación es aceptable enuna sociedad industrializada y responde a un plantea-54

miento realista que tiene en cuenta la futura utilizaciónefectiva o previsible del suelo y la limitación de losmedios económicos disponibles para la restauración desuelos contaminados.La aceptabilidad de los efectos para el hombre y el medioambiente puede determinarse a partir de normascuantitativas o de un criterio general no cuantificado,como la noción de amenaza grave para el hombre y elmedio ambiente. La existencia de tal amenaza depende,entre otras cosas, de los riesgos de exposición para elhombre, las plantas y los animales; el abastecimiento deagua; las propiedades y funciones del suelo; la naturalezay concentración de sustancias contaminantes o demicroorganismos así como la posibilidad de que se diseminen,y la seriedad de los daños potenciales.La utilización de normas no cuantificadas ofrece laventaja de tratar cada caso particular según las condicionesdel lugar, por ejemplo, el tipo de contaminantes,las propiedades del suelo, la situación hidrológica y eluso del terreno. Sin embargo, la evaluación del riesgoen función de cada caso tiene el inconveniente de serlarga y costosa. Las normas de saneamiento cuantificadasno permiten una evaluación tan precisa del riesgoy ofrecen menos flexibilidad a la hora de tomar decisiones,pero presentan diferentes ventajas, especialmenteun mayor grado de coherencia de actuación política,que facilita la planificación y la adopción de medidas,y una aplicación más rápida y fácil.En la actual propuesta comunitaria, la noción de amenazagrave para el hombre y el medio ambiente se usacomo norma mínima no cuantificada que deberá aplicarsecada vez que haya que decidir si son necesariaslas medidas de saneamiento. Esta regla implica que, enel futuro, deberán evitarse como mínimo las amenazasgraves ya que podrían tener efectos inaceptables parael hombre y el medio ambiente.Para determinar la existencia de una amenaza grave, sepropone un planteamiento diferenciado que tenga encuenta, como mínimo, la futura utilización efectiva overosímil del terreno. Este planteamiento coincide conel de la mayoría de los Estados miembros.La aplicación de esta norma no cuantificada podríacombinarse con la aplicación de normas comunes cuantificadas.Para lograr una mayor armonización, se podríanelaborar normas numéricas de saneamiento a escalacomunitaria. En la aplicación de normas cuantificadaspueden distinguirse dos planteamientos. En primerlugar, los criterios cuantificados pueden aplicarsecon valor orientativo. Eso significa que constituyen unelemento no vinculante del procedimiento administrativode toma de decisiones. La existencia de un riesgoreal debe determinarse evaluando el riesgo en cada casoy la transgresión de las normas cuantificadas no es másque uno de los factores para determinar si es necesarioel saneamiento. En segundo lugar, los criterios cuantificadospueden aplicarse con carácter vinculante, de modoque la transgresión de los mismos implique la existenciade una amenaza grave y la necesidad del saneamiento.La existencia de un riesgo grave se define engeneral para todos los casos. Este último enfoque ofreceuna mayor seguridad jurídica y técnica, pero requiereun consenso que no siempre es fácil de alcanzar y esmenos flexible. En todo caso, para evitar un vacío jurídico(temporal), conviene adoptar como criterio, en ausenciade otros y en especial de carácter cuantitativo, laexistencia de una amenaza grave (que se determinarámediante una evaluación caso por caso).2.2. OBJETIVOS DE SANEAMIENTOLos objetivos de saneamiento especificarán la calidaddel suelo que razonablemente quepa mantener o restaurar.Estos objetivos pueden dejarse también sincuantificar (por ejemplo, ausencia de un riesgo gravepara el hombre y el medio ambiente o restauración delas funciones del suelo) o pueden cuantificarse mediantepatrones numéricos.En principio, el objetivo del saneamiento debería sereliminar toda contaminación del suelo. Por consiguiente,se debe tratar de conseguir que la calidad del sueloalcance los valores naturales anteriores (objetivo cuantificado).Sin embargo, la limitación de los recursoseconómicos disponibles y las dimensiones del problemahacen que los Estados miembros limiten en generallos objetivos de saneamiento mediante referencias alas mejores técnicas disponibles o a la futura utilizaciónefectiva o previsible del terreno. Si del análisis delas mejores técnicas disponibles se desprende que nopueden alcanzarse los valores anteriores, suele considerarseque el hecho de prevenir una mayor dispersiónde la contaminación o una amenaza grave constituyeun objetivo mínimo no cuantificado.El futuro régimen comunitario debe fijar como criteriomínimo no cuantificado la eliminación de cualquieramenaza grave para el hombre y el medio ambiente,teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles yla futura utilización real o previsible del terreno.55

La aplicación de este objetivo no cuantificado debecombinarse, en la medida de lo posible, con la aplicaciónde patrones numéricos cuantificados que indiquenla calidad del suelo que se debe lograr. En particular,podrían utilizarse las normas de saneamiento mencionadasanteriormente para cuantificar los objetivos mínimosde saneamiento. Si, por razones económicas(costes desproporcionados) o técnicas, el saneamientono es viable, puede estudiarse la posibilidad del aislamientode la contaminación.Los objetivos comunitarios de saneamiento (cuantificadoso no) no deben constituir un obstáculo para quelos Estados miembros puedan fijar objetivos más estrictos(por ejemplo, los valores de calidad del suelonatural o un objetivo general de «multifuncionalidad»del suelo).3. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO(OBLIGACIÓN DE SANEAMIENTO)El régimen comunitario debe imponer a los Estadosmiembros la obligación de establecer procedimientosrápidos de saneamiento con arreglo a los criterios citados,haciendo responsable al contaminador y estableciendomecanismos que garanticen que se lleven a cabolas medidas de saneamiento.Los Estados miembros podrían estudiar las siguientespropuestas para garantizar el buen funcionamiento delos procedimientos jurídicos y la eficacia del saneamiento:un organismo público especializado podría encargarsede supervisar las operaciones y de efectuar ocontinuar el saneamiento en caso de peligro inminente,por ejemplo, si el responsable se muestra reacio a realizareste trabajo o lo hace de manera insuficiente. Sepodría prever también el derecho de acceso al terrenocontaminado en caso de que los propietarios se negarana cooperar en las actividades de saneamiento, asícomo la participación en las decisiones de las partesafectadas y mecanismos administrativos para la soluciónde litigios.4. CARÁCTER NO EXCLUSIVODE LA RESPONSABILIDAD;JERARQUÍA DE RESPONSABILIDADESEl objetivo del régimen comunitario de responsabilidaden relación con los costes de saneamiento es llevara la práctica el principio de «quien contamina paga».En general, las disposiciones nacionales sobre responsabilidadobjetiva no son excluyentes, es decir, no limitanel derecho de la víctima a demandar a otras partesque no sean la persona responsable designada porla correspondiente norma de responsabilidad directa.El régimen comunitario tampoco debe tener un carácterexcluyente: en aplicación del principio de subsidiariedad,los Estados miembros deben poder mantenerotras normas de responsabilidad que permitan responsabilizara terceros (por ejemplo, responsabilidad porculpa o responsabilidad del propietario del terrenocontaminado). Como consecuencia de esta coexistencia,se podrá demandar a diferentes partes para que paguenlos costes de saneamiento.La legislación de los Estados miembros responsabilizaen muchos casos al propietario o al ocupante del terrenocontaminado al mismo tiempo que al contaminantereal o a otras partes. La justificación de esta regla esque el propietario u ocupante tiene que controlar losriesgos de su terreno y adoptar medidas de prevención.Sin embargo, esta regla se suaviza a menudo con laeximente específica del «propietario inocente», quepuede ser total o limitar al menos la responsabilidad adeterminados costes.El régimen comunitario debe prever una atenuación dela responsabilidad a favor del propietario o del ocupantedel terreno que no sea el causante de la contaminación.Más concretamente, los Estados miembros debengarantizar que sólo se pueda atribuir la responsabilidadsobre el propietario o la persona que ocupa elterreno o tiene una simple función de vigilancia delmismo, si después de una investigación razonable nose han podido encontrar contaminadores solventes.Parece que la manera más eficaz de aplicar esta jerarquíaes otorgar al demandado el derecho a impugnar lademanda si encuentra al contaminador real y éste resultaser solvente. Esta regla permite también una mejoraplicación del principio de acción preventiva, yaque los contaminadores potenciales sabrán desde elprincipio que tendrán que responder antes que otraspartes, quizá más solventes, que contribuyan a los daños.Esto permitirá, asimismo, una mayor internalizaciónde los costes de lucha contra la contaminación.Cabe destacar que la mera aplicación de la jerarquíapropuesta no podrá impedir que en caso de que no seidentifique a ningún contaminador solvente y de que lalegislación nacional no prevea una exención total o limitadade responsabilidad del «propietario inocente»,éste tendrá que hacerse cargo de la totalidad de loscostes de saneamiento.56

Anexo 5HISTORIA Y RESUMENDEL CONTENIDODEL CONVENIO DE LUGANO1. En marzo de 1992, el Consejo otorgó a la Comisiónun mandato de negociación sobre los temas de competenciade la Comunidad en relación con la preparacióndel Convenio del Consejo de Europa sobre responsabilidadcivil por los daños causados por actividades peligrosaspara el medio ambiente, que se abrió a la firmaen junio de 1993.Aparte de la Comunidad Europea y todos sus Estadosmiembros, participaron en las negociaciones los paísesde la AELC y varios países de Europa Central y Oriental.El Convenio prevé la posibilidad de que se adhierana él países que no sean miembros del Consejo deEuropa.2. El objetivo del Convenio es garantizar una compensaciónadecuada por los daños originados por actividadespeligrosas para el medio ambiente. Además, proponemedidas de prevención de los daños y de restauracióndel medio ambiente. La noción de daños abarcatanto el deterioro del medio ambiente como los dañoscausados a las personas y a la propiedad y el coste delas medidas preventivas, es decir, las medidas destinadasa prevenir o paliar los daños. Éstos pueden serconsecuencia de una actuación aislada o de un procesode contaminación crónica. El término «medio ambiente»tiene un sentido muy amplio en el Convenio.Para lograr la reparación adecuada del medio ambiente,el Convenio introduce un régimen de responsabilidadobjetiva, de acuerdo con el cual se considera responsableal operador, es decir, a la persona que ejerceel control de la actividad peligrosa en el momento enque se produce el incidente o, en el caso de lugares devertido permanente de residuos, en el momento en sedetecta el daño.El Convenio concede a las asociaciones ecologistas elderecho a ejercitar acciones legales para garantizar laaplicación de medidas preventivas o correctoras. Noobstante, se deja a las partes contratantes la posibilidadde no aplicar el correspondiente artículo (artículo 18).Además, el Convenio obliga a las partes contratantes arequerir «si procede» un sistema de seguridad financiera.Las condiciones, los límites y otros elementos detales sistemas queda enteramente en manos de la legislaciónnacional de las partes.4. El Convenio permite una gran flexibilidad a los sistemasjurídicos internos en lo que se refiere a su aplicacióny, además, permite que éstos tengan disposicionesmás estrictas en materia de protección del medioambiente y de las víctimas. Una cláusula da preferenciaa la legislación comunitaria cuando esta última regulaun tema tratado por el Convenio.5. El Convenio prevé la adhesión de la ComunidadEconómica Europea. La Comunidad tiene derecho devoto en el Comité Permanente que se ocupa de los problemasde interpretación y aplicación del Convenio, ypuede ejercer este derecho en las materias que son desu competencia.Signatarios del Convenio6. Hasta la fecha han firmado el Convenio nueve países,de los cuales seis son Estados miembros de la Comunidad:Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, losPaíses Bajos y Portugal. Los otros países firmantes sonChipre, Islandia y Liechtenstein. Aún no se han producidoratificaciones, pero hay varios procedimientos deratificación en curso, por ejemplo, en Finlandia, Greciay los Países Bajos. El Convenio entrará en vigor tras latercera ratificación.3. La noción de «actividad peligrosa» se refiere a lasactividades profesionales en las que intervienen sustanciaspeligrosas, organismos genéticamente modificadoso microorganismos y abarca también la gestiónde vertederos e instalaciones de tratamiento de residuos.Algunas definiciones, como las de sustancias peligrosasy organismos genéticamente modificados, remitena las definiciones de las directivas comunitarias.57

Comisión EuropeaLibro Blanco sobre responsabilidad ambientalLuxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas2000 — 57 pp. — 21 x 29,7 cmISBN 92-828-9175-5

ANEXO 2: DIRECTIVA 2004/35/CE93

L 143/56 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESDIRECTIVA 2004/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJOde 21 de abril de 2004sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de dañosmedioambientalesEL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DELA UNIÓN EUROPEA,Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y enparticular el apartado 1 de su artículo 175,(2) La prevención y reparación de los daños medioambientalesdebe llevarse a cabo mediante el fomento del principiocon arreglo al cual «quien contamina paga», talcomo se establece en el Tratado y coherentemente conel principio de desarrollo sostenible. El principio fundamentalde la presente Directiva debe, por tanto, consistiren que un operador cuya actividad haya causado dañosal medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminentede tales daños sea declarado responsable desde elpunto de vista financiero a fin de inducir a los operadoresa adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas aminimizar los riesgos de que se produzcan dañosmedioambientales, de forma que se reduzca su exposicióna responsabilidades financieras.Vista la propuesta de la Comisión ( 1 ),Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo ( 2 ),Previa consulta al Comité de las Regiones,De conformidad con el procedimiento previsto en el artículo251 del Tratado ( 3 ), a la vista del texto conjunto aprobado porel Comité de Conciliación el 10 de marzo de 2004.Considerando lo siguiente:(1) Actualmente existen en la Comunidad muchos parajescontaminados que presentan importantes riesgos sanitarios,y la pérdida de biodiversidad ha sufrido una considerableaceleración durante las últimas décadas. La faltade acción puede acarrear un incremento de la contaminacióny que la pérdida de biodiversidad aún sea mayoren el futuro. La prevención y la reparación, en la medidade lo posible, de los daños medioambientales contribuyea la realización de los objetivos y principios de la políticade medio ambiente de la Comunidad establecida enel Tratado. A la hora de decidir el modo de reparar losdaños, deben tenerse en cuenta las circunstancias locales.(3) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber,establecer un marco común para la prevención y lareparación de los daños medioambientales a un costerazonable para la sociedad, no puede ser alcanzado demanera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente,en razón de la dimensión de la presente Directivay de incidencia en otras normas comunitarias, asaber, la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abrilde 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres( 4 ), la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 demayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitatsnaturales y de la fauna y flora silvestres ( 5 ), y la Directiva2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,de 23 de octubre de 2000, por la que se establece unmarco comunitario de actuación en el ámbito de la políticade aguas ( 6 ), puede lograrse mejor a nivel comunitario,la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdocon el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo5 del Tratado. De acuerdo con el principio de proporcionalidadenunciado en dicho artículo, la presenteDirectiva no excede de lo necesario para alcanzar dichoobjetivo.(4) Por daño medioambiental debe entenderse también losdaños provocados por los elementos transportados porel aire siempre que causen daños a las aguas, al suelo oa especies y hábitats naturales protegidos.( 1 ) DO C 151 E de 25.6.2002, p. 132.( 2 ) DO C 241 de 7.10.2002, p. 162.( 3 ) Dictamen del Parlamento Europeo de 14 de mayo de 2003 (nopublicado aún en el Diario Oficial), Posición Común del Consejo de18 de septiembre de 2003 (DO C 277 E de 18.11.2003, p. 10) yPosición del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2003 (nopublicada aún en el Diario Oficial). Resolución legislativa del ParlamentoEuropeo de 31 de marzo de 2004 y Decisión del Consejo de30 de marzo de 2004.(5) Conviene definir los conceptos que contribuyan a interpretarcorrectamente y a aplicar el programa facilitadopor la presente Directiva, en particular, por lo que respectaa la definición de daño medioambiental. Cuandoel concepto en cuestión se derive de otra legislacióncomunitaria pertinente, es preciso utilizar la misma definiciónde forma que puedan seguirse criterios comunesy promoverse una aplicación uniforme.( 4 ) DO L 103 de 25.4.1979, p. 1. Directiva cuya última modificación laconstituye el Reglamento (CE) n o 807/2003 (DO L 122 de16.5.2003, p. 36).( 5 ) DO L 206 de 22.7.1992, p. 7. Directiva cuya última modificación laconstituye el Reglamento (CE) n o 1882/2003 del Parlamento Europeoy del Consejo (DO L 284 de 31.10.2003, p. 1).( 6 ) DO L 327 de 22.12.2000, p. 1. Directiva modificada por la Decisiónn o 2455/2001/CE (DO L 331 de 15.12.2001, p. 1).

30.4.2004 L 143/57Diario Oficial de la Unión EuropeaES(6) Las especies y hábitats naturales protegidos pueden definirseasimismo por referencia a las especies y hábitatsprotegidos en cumplimiento de la legislación nacionalvigente en materia de conservación de la naturaleza. Noobstante, deben tenerse en cuenta situaciones específicaspara las cuales se contemplen determinadas excepcionesen la legislación comunitaria o en las legislacionesnacionales equivalentes, con respecto al nivel de proteccióndel medio ambiente.(7) A la hora de evaluar los daños al suelo, según se definenen la presente Directiva, es conveniente recurrir a procedimientosde evaluación del riesgo para determinar enqué medida la salud humana puede quedar afectadanegativamente.(8) La presente Directiva debe aplicarse, en cuanto a losdaños medioambientales se refiere, a las actividades profesionalesque presenten un riesgo para la salud humanao el medio ambiente. Estas actividades deben identificarse,en principio, por referencia a la legislación comunitariapertinente que establece requisitos normativos respectode determinadas actividades o prácticas que entrañanun riesgo potencial o real para la salud humana opara el medio ambiente.(9) La presente Directiva debe asimismo aplicarse, por loque respecta a los daños a las especies y hábitats naturalesprotegidos, a cualquier actividad profesional ademásde las que ya se han identificado directa o indirectamente,por referencia a la legislación comunitaria, comoactividades que entrañan un riesgo real o potencial parala salud humana o para el medio ambiente. En talescasos el operador sólo debe ser responsable en virtud dela presente Directiva en los casos en que haya incurridoen culpa o negligencia.(10) Hay que tener en cuenta de forma expresa el TratadoEuratom y los convenios internacionales pertinentes, asícomo la legislación comunitaria que regula de formamás amplia y rigurosa la realización de cualquiera de lasactividades que entren en el ámbito de aplicación de lapresente Directiva. Ésta, que no establece reglas adicionalesde conflicto de normas cuando especifica las competenciasde las autoridades competentes, debe entendersesin perjuicio de las normas relativas a la jurisdiccióninternacional de los tribunales prevista, entre otros,en el Reglamento (CE) n o 44/2001 del Consejo, de 22de diciembre de 2000, relativa a la competencia judicialy el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judicialesen materia civil y mercantil ( 1 ). No debe aplicarsela presente Directiva a las actividades cuyo primer objetivoconsiste en servir a la defensa nacional o a la seguridadinternacional.(11) La presente Directiva tiene por objeto prevenir y repararel daño medioambiental y no afecta a los derechos decompensación por daños tradicionales otorgados con( 1 ) DO L 12 de 16.1.2001, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento(CE) n o 1496/2002 de la Comisión (DO L 225 de22.8.2002, p. 13).arreglo a cualquiera de los acuerdos internacionalescorrespondientes que regulan la responsabilidad civil.(12) Varios Estados miembros son parte de acuerdos internacionalesrelativos a la responsabilidad civil en relacióncon ámbitos concretos. Dichos Estados miembros debenpoder seguir siendo parte de dichos acuerdos tras laentrada en vigor de la presente Directiva; los demásEstados miembros, por su parte, no deben perder suderecho a ser parte de dichos acuerdos.(13) No es posible subsanar todas las formas de dañomedioambiental mediante el mecanismo de la responsabilidad.Para que ésta sea eficaz, es preciso que puedaidentificarse a uno o más contaminantes, los dañosdeben ser concretos y cuantificables y es preciso establecerun vínculo causal entre los daños y los contaminantesidentificados. Por consiguiente, la responsabilidad noes un instrumento adecuado para abordar la contaminaciónde carácter extendido y difuso, en la cual es imposibleasociar los efectos medioambientales negativos conactos u omisiones de determinados agentes individuales.(14) La presente Directiva no se aplica a las lesiones causadasa las personas, a los daños causados a la propiedad privadao a ningún tipo de pérdida económica ni afecta aningún derecho relativo a este tipo de daños.(15) Dado que la prevención y la reparación de los dañosmedioambientales es una tarea que contribuye directamentea la finalidad de la política medioambiental de laComunidad, las autoridades públicas deben garantizar laaplicación y el cumplimiento adecuados del programaestablecido en la presente Directiva.(16) La rehabilitación del medio ambiente debe realizarse demanera efectiva, de modo que se cumplan todos losobjetivos de la misma. Es preciso definir un marcocomún para tal fin, cuya correcta aplicación debe sersupervisada por la autoridad competente.(17) Deben establecerse disposiciones apropiadas para lassituaciones en que se hayan producido varios casos dedaño medioambiental, que impidan a la autoridad competentegarantizar que se adopten a la vez todas lasmedidas reparadoras necesarias. En tal caso, la autoridadcompetente debe poder decidir las prioridades de reparaciónde los daños.(18) De acuerdo con el principio de «quien contamina paga»,un operador que cause daños medioambientales o queamenace de forma inminente con causar tales dañosdebe sufragar, en principio, el coste de las medidas preventivaso reparadoras necesarias. Cuando una autoridadcompetente actúe por sí misma o a través de un tercero

L 143/58 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESen lugar de un operador, dicha autoridad debe garantizarque el coste en que haya incurrido se cobre al operador.Procede igualmente que sean los operadores quienessufraguen en último término el coste ocasionadopor la evaluación de los daños medioambientales y, ensu caso, por la evaluación del riesgo inminente de quetales daños se produzcan.(19) Los Estados miembros podrán disponer que los costesadministrativos, jurídicos, ejecutivos y otros gastos generalesque hayan de recuperarse se calculen a tanto alzado.(20) No debe exigirse al operador que se haga cargo de loscostes de las medidas preventivas o reparadoras adoptadascon arreglo a la presente Directiva en las situacionesen que los daños en cuestión o la amenaza inminentede tales daños se deriven de actos que estén fuera delcontrol del operador. Los Estados miembros podrán permitirque los operadores que no hayan incurrido enculpa o negligencia no sufraguen el coste de las medidasreparadoras en aquellas situaciones en las que el dañode que se trate sea resultado de emisiones o actos explícitamenteautorizados, o en que no pueda haberse conocidoel daño potencial de dichas emisiones o actoscuando tuvieron lugar.(21) Los operadores deben sufragar los costes ocasionadospor las medidas preventivas que hayan tenido que seradoptadas en cualquier caso con vistas al cumplimientode las disposiciones legales, reglamentarias y administrativasque regulen sus actividades, o de los términos decualquier permiso o autorización.(25) Las personas que se hayan visto o puedan verse afectadasnegativamente por daños medioambientales debenpoder solicitar a la autoridad competente que adoptemedidas. No obstante, la protección del medio ambientees un interés difuso en el nombre del cual no siempreactúan las personas o no siempre están en condicionesde actuar. Por lo tanto, procede otorgar asimismo a lasorganizaciones no gubernamentales que fomentan laprotección del medio ambiente la posibilidad de contribuiradecuadamente a una aplicación efectiva de la presenteDirectiva.(26) Las personas físicas o jurídicas de que se trate han depoder acceder a los procedimientos de recurso ante lasdecisiones, los actos o las omisiones de la autoridadcompetente.(27) Los Estados miembros deben tomar medidas para animara los operadores a utilizar seguros apropiados uotras formas de garantía financiera y para fomentar eldesarrollo de instrumentos y mercados de garantíafinanciera, a fin de proteger de forma eficaz las obligacionesfinancieras que establece la presente Directiva.(28) Cuando un daño medioambiental afecte o pueda afectara varios Estados miembros, dichos Estados miembrosdeben colaborar con vistas a garantizar una adecuada yeficaz acción preventiva o reparadora con respecto acualquier daño medioambiental. Los Estados miembrospodrán tratar de recuperar los costes de las acciones preventivaso reparadoras.(22) Los Estados miembros podrán establecer normas nacionalesrelativas a la imputación de los costes en caso devarios responsables. Los Estados miembros podrán teneren cuenta, en particular, la situación específica de losusuarios de productos a los que no puede imputarse laresponsabilidad de daños medioambientales en las mismascondiciones que quienes producen dichos productos.En este caso, el reparto de responsabilidades debedeterminarse de conformidad con el Derecho nacional.(23) Las autoridades competentes deben poder exigir la restituciónde los costes de las medidas preventivas o reparadorasimputables a un operador, durante un períodorazonable a partir de la fecha en que se hayan llevado aefecto dichas medidas.(29) La presente Directiva no debe constituir obstáculo paraque los Estados miembros mantengan o adopten disposicionesmás rigurosas en relación con la prevención y lareparación de daños medioambientales, ni para queadopten medidas apropiadas en relación con situacionesde doble recuperación de los costes resultante de unaacción concurrente por parte de una autoridad competenteal amparo de la presente Directiva y por parte deuna persona cuya propiedad se haya visto afectada porlos daños.(30) Los daños causados antes de la expiración del plazo detransposición de la presente Directiva no deben estarcubiertos por sus disposiciones.(24) Es necesario garantizar la disponibilidad de medios efectivosde aplicación y cumplimiento, así como la debidasalvaguardia de los intereses legítimos de los operadoresafectados y otras partes interesadas. Conviene que lasautoridades competentes se encarguen de tareas específicasque impliquen la discreción administrativa apropiada,a saber, la tarea de evaluar la importancia de losdaños y determinar qué medidas reparadoras debenadoptarse.(31) Los Estados miembros deben poner en conocimiento dela Comisión la experiencia que hayan adquirido en laaplicación de la presente Directiva, de modo que laComisión tenga elementos de juicio para determinar,teniendo en cuenta las repercusiones en el desarrollosostenible y los riesgos futuros para el medio ambiente,si es conveniente proceder a la revisión de la presenteDirectiva.

30.4.2004 L 143/59Diario Oficial de la Unión EuropeaESHAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:3. «especies y hábitats naturales protegidos»:Artículo 1ObjetoLa presente Directiva tiene por objeto establecer un marco deresponsabilidad medioambiental, basado en el principio de«quien contamina paga», para la prevención y la reparación delos daños medioambientales.Artículo 2DefinicionesA efectos de la presente Directiva, se entenderá por:1. «daño medioambiental»:a) los daños a las especies y hábitats naturales protegidos,es decir, cualquier daño que produzca efectos adversossignificativos en la posibilidad de alcanzar o de mantenerel estado favorable de conservación de dichos hábitatso especies. El carácter significativo de dichos efectosse evaluará en relación con el estado básico,teniendo en cuenta los criterios expuestos en el AnexoI;Los daños a las especies y hábitats naturales protegidosno incluirán los efectos adversos previamente identificados,derivados de un acto del operador expresamenteautorizado por las autoridades competentes de conformidadcon disposiciones que apliquen los apartados 3y 4 del artículo 6 o el artículo 16 de la Directiva92/43/CEE o el artículo 9 de la Directiva 79/409/CEE,o, en el caso de hábitats o especies no regulados por elDerecho comunitario, de conformidad con disposicionesequivalentes de la legislación nacional sobre conservaciónde la naturaleza.b) los daños a las aguas, es decir, cualquier daño que produzcaefectos adversos significativos en el estado ecológico,químico o cuantitativo, o en el potencial ecológicodefinidos en la Directiva 2000/60/CE, de las aguasen cuestión, con excepción de los efectos adversos alos que se aplica el apartado 7 del artículo 4 de dichaDirectiva;c) los daños al suelo, es decir, cualquier contaminacióndel suelo que suponga un riesgo significativo de que seproduzcan efectos adversos para la salud humana debidosa la introducción directa o indirecta de sustancias,preparados, organismos o microorganismos en el sueloo el subsuelo;2. «daños», el cambio adverso mensurable de un recurso naturalo el perjuicio mensurable a un servicio de recursosnaturales, tanto si se producen directa como indirectamente;a) las especies mencionadas en el apartado 2 del artículo4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva79/409/CEE, o enumeradas en los Anexos II y IV de laDirectiva 92/43/CEE;b) los hábitats de especies mencionadas en el apartado 2del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva79/409/CEE o enumeradas en el Anexo II de laDirectiva 92/43/CEE, y los hábitats naturales enumeradosen el Anexo I de la Directiva 92/43/CEE y lugaresde reproducción o zonas de descanso de las especiesenumeradas en el Anexo IV de la Directiva 92/43/CEE;yc) en caso de que así lo determine un Estado miembro,cualesquiera hábitats o especies no enumerados endichos anexos que el Estado miembro designe parafines equivalentes a los establecidos en esas dos Directivas;4. «estado de conservación»:a) con respecto a un hábitat natural, la suma de influenciasque actúan sobre él y sobre sus especies típicasque puedan afectar a su distribución natural a largoplazo, a su estructura y funciones, así como a la supervivenciaa largo plazo de sus especies típicas, según elcaso, en el territorio europeo de los Estados miembrosal cual se aplica el Tratado, en el territorio de unEstado miembro o en el área de distribución natural dedicho hábitat.El estado de conservación de un hábitat natural se considerará«favorable» cuando se cumplan todas las condicionessiguientes:— su área de distribución natural y las zonas queabarque esa extensión sean estables o estén en crecimiento;— concurran la estructura específica y las funcionesnecesarias para su mantenimiento a largo plazo ysea probable que éstas vayan a seguir concurriendoen un futuro previsible; y— el estado de conservación de sus especies típicassea favorable, tal como se define en la letra b);b) con respecto a una especie, la suma de influencias queactúan sobre ella que puedan afectar a su distribucióna largo plazo y a la abundancia de sus poblaciones,según el caso, en el territorio europeo de los Estadosmiembros al cual se aplica el Tratado, en el territoriode un Estado miembro o en el área de distribuciónnatural de dicha especie.

L 143/60 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESEl estado de conservación de una especie se considerará«favorable» cuando se cumplan todas las condicionessiguientes:— los datos de dinámica de población para la especiede que se trate indiquen que se está manteniendo alargo plazo como componente viable de sus hábitatsnaturales;— el área de distribución natural de esa especie no seesté reduciendo ni sea probable que vaya a reducirseen un futuro previsible; y12. «recurso natural», las especies y hábitats naturales protegidos,el agua y el suelo;13. «servicios» y «servicios de recursos naturales», las funcionesque desempeña un recurso natural en beneficio de otrorecurso natural o del público;14. «estado básico», el estado en que, de no haberse producidoel daño medioambiental, se habrían hallado los recursosnaturales y servicios en el momento en que sufrieron eldaño, considerado a partir de la mejor información disponible;— exista un hábitat suficientemente amplio como paramantener a sus poblaciones a largo plazo y seaprobable que vaya a seguir existiendo;5. «aguas», todas las aguas consideradas en la Directiva2000/60/CE;6. «operador», cualquier persona física o jurídica, privada opública, que desempeñe o controle una actividad profesionalo , cuando así lo disponga la legislación nacional, queostente, por delegación, un poder económico determinantesobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluidoel titular de un permiso o autorización para la misma, o lapersona que registre o notifique tal actividad;15. «recuperación», incluida la «recuperación natural», tratándosede las aguas y de las especies y hábitats naturales protegidos,el retorno de los recursos naturales y serviciosdañados a su estado básico, y, tratándose de los daños alsuelo, la eliminación de cualquier riesgo significativo deque se produzcan efectos adversos para la salud humana;16. «costes», los costes justificados por la necesidad de garantizaruna aplicación adecuada y eficaz de la presente Directiva,incluidos los costes de evaluación de los dañosmedioambientales, de evaluación de una amenaza inminentede tales daños y de las opciones de actuación posibles,así como los costes administrativos, jurídicos y de ejecución,los costes de la recopilación de datos y otros costesgenerales, y los costes de seguimiento y supervisión.7. «actividad profesional», cualquier actividad efectuada conocasión de una actividad económica, un negocio o unaempresa, con independencia de su carácter privado opúblico y de que tenga o no fines lucrativos;Artículo 3Ámbito de aplicación8. «emisión», la liberación en el medio ambiente, derivada deactividades humanas, de sustancias, preparados, organismoso microorganismos;9. «amenaza inminente de daños», una probabilidad suficientede que se produzcan daños medioambientales en un futuropróximo;10. «medida preventiva», toda medida adoptada en respuesta aun suceso, acto u omisión que haya supuesto una amenazainminente de daño medioambiental, con objeto de impediro reducir al máximo dicho daño;1. Se aplicará la presente Directiva:a) a los daños medioambientales causados por alguna de lasactividades profesionales enumeradas en el Anexo III y acualquier amenaza inminente de tales daños debido aalguna de esas actividades;b) a los daños causados a las especies y hábitats naturales protegidospor actividades profesionales distintas de las enumeradasen el Anexo III y a cualquier amenaza inminentede tales daños debido a alguna de esas actividades, siempreque haya habido culpa o negligencia por parte del operador.11. «medida reparadora», toda acción o conjunto de acciones,incluidas las medidas paliativas o provisionales, que tengapor objeto reparar, rehabilitar o reemplazar los recursosnaturales y servicios dañados, o facilitar una alternativaequivalente a los mismos según lo previsto en el Anexo II;2. La presente Directiva se aplicará sin perjuicio de normascomunitarias más rigurosas que regulen el desempeño de lasactividades en ella consideradas y sin perjuicio de normascomunitarias que contengan reglas sobre conflictos de jurisdicción.

30.4.2004 L 143/61Diario Oficial de la Unión EuropeaES3. Sin perjuicio de la legislación nacional pertinente, la presenteDirectiva no concederá a los particulares derechos deindemnización con motivo de daños medioambientales o deuna amenaza inminente de los mismos.Artículo 4Excepciones1. La presente Directiva no se aplicará a los dañosmedioambientales ni a las amenazas inminentes de tales dañosprovocados por:a) un acto derivado de un conflicto armado, hostilidades, guerracivil o insurrección;b) un fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable eirresistible;2. La presente Directiva no se aplicará a los dañosmedioambientales, ni a la amenaza inminente de tales daños,que surja de un incidente con respecto al cual la responsabilidado indemnización estén reguladas por alguno de los conveniosinternacionales enumerados en el Anexo IV, incluidas suseventuales modificaciones futuras, que esté vigente en el Estadomiembro de que se trate.3. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio del derechodel operador a limitar su responsabilidad de conformidadcon lo dispuesto en la legislación nacional que desarrolle elConvenio de 19 de noviembre de 1976 sobre Limitación de laResponsabilidad Nacida de Reclamaciones de Derecho Marítimo,incluida cualquier modificación futura de este Convenio oel Convenio de Estrasburgo sobre Limitación de la Responsabilidaden la Navegación Interior, de 1988, incluida cualquiermodificación futura de este Convenio.4. La presente Directiva no se aplicará a los riesgos nucleares,ni a los daños medioambientales, ni a la amenaza inminentede tales daños, que pueda causar el desempeño de lasactividades contempladas en el Tratado por el que se establecela Comunidad Europea de la Energía Atómica o un incidente oactividad con respecto al cual la responsabilidad o indemnizaciónestén reguladas por alguno de los instrumentos internacionalesenumerados en el Anexo V, incluidas sus eventualesmodificaciones futuras.5. La presente Directiva sólo se aplicará a los dañosmedioambientales, o a la amenaza inminente de tales daños,causados por una contaminación de carácter difuso cuando seaposible establecer un vínculo causal entre los daños y las actividadesde operadores concretos.6. La presente Directiva no se aplicará a las actividades cuyoprincipal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridadinternacional, ni a las actividades cuyo único propósitosea la protección contra los desastres naturales.Artículo 5Acción preventiva1. Cuando aún no se hayan producido los daños medioambientalespero exista una amenaza inminente de que se produzcan,el operador adoptará, sin demora, las medidas preventivasnecesarias.2. Los Estados miembros dispondrán que, cuando resulteoportuno y, en cualquier caso, cuando no desaparezca la amenazainminente de que se produzca daño medioambiental pesea las medidas preventivas adoptadas por el operador, los operadorescomuniquen lo antes posible todos los aspectos pertinentesde la situación a la autoridad competente.3. La autoridad competente podrá en cualquier momento:a) exigir al operador que facilite información sobre toda amenazainminente de daño medioambiental o cuando sospecheque va a producirse esa amenaza inminente;b) exigir al operador que adopte las medidas preventivas necesarias;c) dar al operador instrucciones a las que deberá ajustarsesobre las medidas preventivas necesarias que deberá adoptar;od) adoptar por sí misma las medidas preventivas necesarias.4. La autoridad competente exigirá que el operador adoptelas medidas preventivas. Si el operador incumple las obligacionesestipuladas en el apartado 1 o en las letras b) o c) del apartado3, no puede ser identificado o no está obligado a sufragarlos costes en virtud de la presente Directiva, la propia autoridadcompetente podrá adoptar dichas medidas preventivas.Artículo 6Acción reparadora1. Cuando se hayan producido daños medioambientales, eloperador informará sin demora a la autoridad competente detodos los aspectos pertinentes de la situación y adoptará:a) todas las medidas posibles para, de forma inmediata, controlar,contener, eliminar o hacer frente de otra manera alos contaminantes de que se trate y a cualesquiera otrosfactores perjudiciales, con objeto de limitar o impedirmayores daños medioambientales y efectos adversos para lasalud humana o mayores daños en los servicios, yb) las medidas reparadoras necesarias de conformidad con elartículo 7.

L 143/62 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaES2. La autoridad competente podrá en cualquier momento:a) exigir al operador que facilite información adicional sobrecualquier daño que se haya producido;4. La autoridad competente invitará a las personas a que serefiere el apartado 1 del artículo 12 y, en cualquier caso, a laspersonas en cuyas tierras hayan de aplicarse las medidas reparadorasa presentar sus observaciones y las tendrá en cuenta.b) adoptar, exigir al operador que adopte, o dar instruccionesal operador respecto de todas las medidas posibles para, deforma inmediata, controlar, contener, eliminar o hacerfrente de otra manera a los contaminantes de que se tratey a cualesquiera otros factores perjudiciales, con objeto delimitar o impedir mayores daños medioambientales y efectosadversos para la salud humana o mayores daños en losservicios;c) exigir al operador que adopte las medidas reparadorasnecesarias;d) dar al operador instrucciones a las que deberá ajustarsesobre las medidas reparadoras necesarias que deberá adoptar;oe) adoptar por sí misma las medidas reparadoras necesarias.3. La autoridad competente exigirá que el operador adoptelas medidas reparadoras. Si el operador incumple las obligacionesestipuladas en el apartado 1 o en las letras b) ó c) del apartado2, no puede ser identificado o no está obligado a sufragarlos costes en virtud de la presente Directiva, la propia autoridadcompetente podrá adoptar dichas medidas reparadorascomo último recurso.Artículo 7Determinación de las medidas reparadoras1. Los operadores definirán con arreglo al Anexo II las posiblesmedidas reparadoras y las someterán a la aprobación de laautoridad competente, a menos que la autoridad competentehaya actuado con arreglo a lo dispuesto en la letra e) del apartado2 y el apartado 3 del artículo 6.2. La autoridad competente decidirá qué medidas reparadorasdeben aplicarse de acuerdo con el Anexo II, si fuese necesariocon la cooperación del operador correspondiente.3. Cuando se hayan producido varios casos de dañosmedioambientales, de manera tal que a la autoridad competentele resulte imposible hacer que todas las medidas reparadorasnecesarias se adopten al mismo tiempo, dicha autoridadpodrá fijar las prioridades de reparación del daño medioambiental.Para tomar esta decisión, la autoridad competente deberá teneren cuenta, entre otros aspectos, la naturaleza, alcance y gravedadde cada caso de daño medioambiental, así como las posibilidadesde recuperación natural. También deberán tenerse encuenta los riesgos para la salud humana.Artículo 8Costes de prevención y reparación1. El operador sufragará los costes ocasionados por lasacciones preventivas y reparadoras adoptadas en virtud de lapresente Directiva.2. A reserva de lo dispuesto en los apartados 3 y 4, la autoridadcompetente —entre otras cosas mediante el embargo debienes inmuebles u otras garantías adecuadas— recuperará deloperador que haya causado los daños o la amenaza inminentede esos daños, los costes que le haya supuesto la adopción deacciones preventivas o reparadoras en virtud de la presenteDirectiva.Sin embargo, la autoridad competente podrá decidir no recuperarlos costes íntegros cuando los gastos necesarios parahacerlo sean superiores al importe recuperable, o cuando nopueda identificarse al operador.3. No se exigirá a un operador que sufrague el coste de lasacciones preventivas o reparadoras adoptadas en virtud de lapresente Directiva cuando pueda demostrar que los dañosmedioambientales o la amenaza inminente de que se produzcantales daños:a) fueron causados por un tercero, habiéndose producido apesar de existir medidas de seguridad adecuadas; ob) se produjeron como consecuencia del cumplimiento deuna orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridadpública, salvo las órdenes o instrucciones subsiguientesa una emisión o incidente generados por las propiasactividades del operador.En tales casos, los Estados miembros tomarán las medidasoportunas para permitir que el operador recupere los costes enque haya incurrido.4. Los Estados miembros podrán permitir que el operadorno sufrague el coste de las acciones reparadoras adoptadas envirtud de la presente Directiva cuando demuestre que no hahabido culpa o negligencia por su parte y que el dañomedioambiental ha sido causado por:a) una emisión o un hecho autorizados mediante autorizaciónexpresa, y plenamente ajustados a las condiciones en ellafijadas, concedida por, u otorgada de conformidad con, lasdisposiciones legales y reglamentarias nacionales aplicablesque incorporan las medidas legislativas adoptadas por laComunidad especificadas en el Anexo III, tal como se apliquenen la fecha de la emisión o del hecho en cuestión;

30.4.2004 L 143/63Diario Oficial de la Unión EuropeaESb) una emisión o actividad, o cualquier forma de utilizaciónde un producto en ejercicio de una actividad, respecto delas cuales el operador demuestre que no se habían consideradopotencialmente perjudiciales para el medio ambientesegún el estado de los conocimientos científicos y técnicosexistentes en el momento en que se produjo la emisión otuvo lugar la actividad.4. Toda decisión adoptada en virtud de la presente Directivaque imponga medidas preventivas o reparadoras expondrá losmotivos exactos en los que se basa. Dicha decisión se notificaráinmediatamente al operador interesado, al que se informará almismo tiempo de los recursos previstos en la legislaciónvigente en el Estado miembro de que se trate y de los plazosen que deban interponerse dichos recursos.5. Las medidas adoptadas por la autoridad competente deconformidad con los apartados 3 y 4 del artículo 5 y con losapartados 2 y 3 del artículo 6 se entenderán sin perjuicio de laresponsabilidad del operador correspondiente en virtud de lapresente Directiva y sin perjuicio de los artículos 87 y 88 delTratado.Artículo 9Imputación de los costes en caso de varios responsablesLa presente Directiva se entenderá sin perjuicio de cualesquieradisposiciones vigentes en las normativas nacionales en relacióncon la imputación de costes en caso de varios responsables,especialmente, en lo que respecta al reparto de responsabilidadentre el productor y el usuario de un producto.Artículo 12Solicitud de acción1. Una persona física o jurídica que:a) se vea o pueda verse afectada por un daño medioambiental,o bienb) tenga un interés suficiente en la toma de decisiones decarácter medioambiental relativas al daño, o bienc) alegue la vulneración de un derecho, si así lo exige comorequisito previo la legislación de procedimiento administrativode un Estado miembro,Artículo 10Plazo para la recuperación de los costesLa autoridad competente podrá incoar procedimientos de recuperaciónde los costes contra el operador o, cuando proceda,contra un tercero que haya causado los daños o la amenazainminente de daños, en relación con las medidas adoptadas envirtud de la presente Directiva, dentro del plazo de cinco añosa contar desde la más tardía de las fechas siguientes: la fechaen que se haya llevado a término la aplicación de las medidaso la fecha en que se haya identificado al operador o al terceroresponsable.Artículo 11Autoridad competente1. Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridadescompetentes encargadas de desempeñar los cometidosprevistos en la presente Directiva.2. Corresponderá a la autoridad competente establecer quéoperador ha causado el daño o la amenaza inminente del mismo,evaluar la importancia del daño y determinar qué medidasreparadoras han de adoptarse de acuerdo con el Anexo II. A talefecto, la autoridad competente podrá exigir al operadorcorrespondiente que efectúe su propia evaluación y que facilitetodos los datos e información que se precisen.3. Los Estados miembros velarán por que la autoridad competentepueda facultar o requerir a terceros para que ejecutenlas medidas preventivas o reparadoras necesarias.podrá presentar a la autoridad competente observaciones enrelación con los casos de daño medioambiental o de amenazainminente de tal daño que obren en su conocimiento, y podrásolicitar a la autoridad competente que actúe en virtud de lapresente Directiva.Corresponderá a los Estados miembros determinar lo que constituye«interés suficiente» y «vulneración de un derecho».Con este fin, se considerará suficiente, a efectos de lo dispuestoen la letra b), el interés de las organizaciones no gubernamentalesque trabajen en la protección del medio ambiente y quecumplan los requisitos establecidos por la legislación nacional.Se considerará asimismo que dichas organizaciones tienenderechos que pueden ser vulnerados a efectos de lo dispuestoen la letra c).2. Se adjuntarán a la solicitud de acción todos los datos einformación pertinentes que respalden las observaciones presentadasen relación con los daños medioambientales en cuestión.3. Cuando la solicitud de acción y las observaciones adjuntasdemuestren de manera convincente que existe dañomedioambiental, la autoridad competente deberá estudiar talesobservaciones y solicitudes de acción. En tales casos, la autoridadcompetente concederá al operador de que se trate la posibilidadde dar a conocer su opinión respecto de la solicitud deacción y de las observaciones adjuntas.4. Lo antes posible, y en todo caso de conformidad con lasdisposiciones pertinentes de la legislación nacional, la autoridadcompetente informará a las personas a que se refiere elapartado 1 que hayan presentado observaciones a la autoridad

L 143/64 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESde su decisión de acceder a la solicitud o denegarla y de losmotivos de la misma.5. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar los apartados1 y 4 a casos de amenaza inminente de daño.Artículo 13Procedimientos de recurso1. Las personas a que se refiere el apartado 1 del artículo12 podrán presentar recurso ante un tribunal o cualquier otroórgano público independiente e imparcial sobre la legalidad,procedimental y sustantiva, de las decisiones, actos u omisionesde la autoridad competente en virtud de la presente Directiva.2. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de las disposicionesde Derecho interno que regulen el acceso a la justiciay de las que exijan que se agote la vía administrativa antesde recurrir a la vía judicial.Artículo 14Garantía financiera1. Los Estados miembros adoptarán medidas para fomentarel desarrollo, por parte de los operadores económicos y financieroscorrespondientes, de mercados e instrumentos de garantíafinanciera, incluyendo mecanismos financieros en caso deinsolvencia, con el fin de que los operadores puedan recurrir agarantías financieras para hacer frente a sus responsabilidadesen virtud de la presente Directiva.2. Antes del 30 de abril de 2010, la Comisión presentará uninforme sobre la eficacia de la presente Directiva en lo que respectaa la reparación real de los daños medioambientales, sobrela oferta a un coste razonable y sobre las condiciones de losseguros y otros tipos de garantía financiera para las actividadesenumeradas en el Anexo III. Asimismo, en el informe se tendráen cuenta, en relación con la garantía financiera, los siguientesaspectos: un enfoque progresivo, un límite máximo de lagarantía financiera y la exclusión de actividades de bajo riesgo.A la vista de dicho informe y de una exhaustiva evaluación deimpacto, que incluya un análisis de rentabilidad, la Comisión,si procede, hará propuestas relativas a un sistema de garantíafinanciera obligatoria armonizada.Artículo 15Cooperación entre los Estados miembros1. Cuando un daño medioambiental afecte o pueda afectar avarios Estados miembros, dichos Estados miembros colaborarán,entre otras cosas mediante un intercambio adecuado deinformación, para velar por que se adopten medidas preventivasy, en caso necesario, reparadoras, respecto de cualquierdaño medioambiental de esta índole.2. Cuando se haya producido un daño medioambiental, elEstado miembro en cuyo territorio se haya originado el dañoproporcionará información suficiente a los Estados miembrosque puedan verse afectados.3. Cuando un Estado miembro identifique dentro de susfronteras un daño que no se haya ocasionado dentro de ellaspodrá informar de ello a la Comisión y a cualquier otro Estadomiembro afectado; podrá formular recomendaciones para laadopción de medidas preventivas o reparadoras y podrá intentar,de conformidad con la presente Directiva, recuperar loscostes que le haya supuesto la adopción de medidas preventivaso reparadoras.Artículo 16Relación con la legislación nacional1. La presente Directiva no constituirá obstáculo para quelos Estados miembros mantengan o adopten disposiciones másrigurosas en relación con la prevención y reparación de dañosmedioambientales, incluida la determinación de otras actividadesque hayan de someterse a los requisitos de prevención yreparación de la presente Directiva y la determinación de otrosresponsables.2. La presente Directiva no constituirá obstáculo para quelos Estados miembros adopten medidas adecuadas, como laprohibición de la doble recuperación de los costes, en relacióncon situaciones en las que la doble recuperación pueda producirsecomo consecuencia de acciones concurrentes por partede una autoridad competente en virtud de la presente Directivay por parte de una persona cuya propiedad sufra dañosmedioambientales.Artículo 17Aplicación temporalLa presente Directiva no se aplicará a:— los daños causados por una emisión, suceso o incidenteque se hayan producido antes de la fecha indicada en elapartado 1 del artículo 19;— los daños causados por una emisión, suceso o incidenteque se hayan producido después de la fecha indicada en elapartado 1 del artículo 19, cuando éstos se deriven de unaactividad específica realizada y concluida antes de dichafecha;— los daños, si han transcurrido más de 30 años desde quetuvo lugar la emisión, suceso o incidente que los produjo.Artículo 18Informes y examen1. Los Estados miembros informarán a la Comisión de laexperiencia adquirida en la aplicación de la presente Directivaa más tardar el 30 de abril de 2013. Los informes nacionalesincluirán los datos e información mencionados en el Anexo VI.

30.4.2004 L 143/65Diario Oficial de la Unión EuropeaES2. La Comisión, basándose en dichos informes, presentaráun informe al Parlamento Europeo y al Consejo antes del 30de abril de 2014, acompañado en su caso de las oportunaspropuestas de modificación.3. El informe a que se refiere el apartado 2 incluirá un examende:a) la aplicación de:— los apartados 2 y 4 del artículo 4 en relación con laexclusión del ámbito de aplicación de la presente Directivade la contaminación regulada por los instrumentosinternacionales enumerados en los anexos IV y V, y— el apartado 3 del artículo 4 en relación con el derechode un operador de limitar su responsabilidad de conformidadcon lo dispuesto en los convenios internacionalesmencionados en el apartado 3 del artículo 4.La Comisión tendrá en cuenta la experiencia adquirida enlos acuerdos internacionales y en los foros internacionalespertinentes, como la OMI y Euratom, así como la medidaen que dichos instrumentos hayan entrado en vigor ohayan sido aplicados por los Estados miembros o se hayanmodificado, tomará en consideración todos los casos pertinentesde daños medioambientales derivados de tales actividadesy la acción reparadora adoptada, así como las diferenciasentre los niveles de responsabilidad en los Estadosmiembros; asimismo, tomará en consideración la relaciónentre la responsabilidad del propietario del buque y lascontribuciones de los destinatarios del petróleo, teniendodebidamente en cuenta todos los estudios pertinentes quese hayan efectuado al amparo del Fondo Internacional deIndemnización de Daños Debidos a la Contaminación porHidrocarburos;b) la aplicación de la Directiva a los daños medioambientalescausados por organismos modificados genéticamente(OMG), atendiendo especialmente a la experiencia adquiridaen los foros y convenios internacionales pertinentes,como el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Protocolode Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, asícomo a las consecuencias de los posibles casos de dañosmedioambientales causados por OMG;c) la aplicación de la Directiva en relación con las especies yhábitats naturales protegidos;d) los instrumentos que reúnan las condiciones para incorporarsea los Anexos III, IV y V.Artículo 19Incorporación al Derecho interno1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposicioneslegales, reglamentarias y administrativas necesarias para darcumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a mástardar el 30 de abril de 2007. Informarán inmediatamente deello a la Comisión.Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones,éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadasde dicha referencia en su publicación oficial. Los Estadosmiembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión lostextos de las disposiciones básicas de Derecho interno queadopten en el ámbito regulado por la presente Directiva, asícomo una tabla de correspondencia entre la presente Directivay las disposiciones nacionales adoptadas.Artículo 20Entrada en vigorLa presente Directiva entrará en vigor el día de su publicaciónen el Diario Oficial de la Unión Europea.Artículo 21DestinatariosLos destinatarios de la presente Directiva son los Estadosmiembros.Hecho en Estrasburgo, el 21 de abril de 2004.Por el Parlamento EuropeoEl PresidenteP. COXPor el ConsejoEl PresidenteD. ROCHE

L 143/66 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO ICRITERIOS A QUE SE REFIERE LA LETRA A) DEL PUNTO 1 DEL ARTÍCULO 2El carácter significativo del daño que produzca efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estadofavorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el estado de conservación que tuviera alproducirse el daño, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad deregeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico deberían determinarse mediante datosmensurables como:— el número de individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia;— el papel de los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la conservación del hábitat, larareza de la especie o del hábitat (evaluada en el plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario);— la capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o población de que se trate),su viabilidad o la capacidad de regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies característicaso de sus poblaciones);— la capacidad de la especie o del hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin másintervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica dela especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.Los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como daños significativos.No tendrán que clasificarse como daños significativos los siguientes:— las variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para la especie o el hábitatde que se trate;— las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestióncorriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o segúnhayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores;— los daños a especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estadobásico o bien un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estadoequivalente o superior al básico.

30.4.2004 L 143/67Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO IIREPARACIÓN DEL DAÑO MEDIOAMBIENTALEl presente Anexo establece un marco común que habrá de seguirse a fin de elegir las medidas más adecuadas paragarantizar la reparación del daño medioambiental.1. Reparación de daños a las aguas o a las especies y hábitats naturales protegidosPor lo que atañe a las aguas o a las especies y hábitats naturales protegidos, la reparación del daño medioambientalse consigue restituyendo el medio ambiente a su estado básico mediante medidas reparadoras primarias,complementarias y compensatorias, entendiéndose por:a) «reparación primaria», toda medida reparadora que restituya o aproxime los recursos naturales y/o serviciosdañados a su estado básico;b) «reparación complementaria», toda medida reparadora adoptada en relación con los recursos naturales y/oservicios para compensar el hecho de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restituciónde los recursos naturales y/o servicios dañados;c) «reparación compensatoria», toda acción adoptada para compensar las pérdidas provisionales de recursosnaturales y/o servicios que tengan lugar desde la fecha en que se produjo el daño hasta el momento en quela reparación primaria haya surtido todo su efecto;d) «pérdidas provisionales», las pérdidas derivadas del hecho de que los recursos naturales y/o servicios dañadosno puedan desempeñar sus funciones ecológicas o prestar servicios a otros recursos naturales o alpúblico hasta que hayan surtido efecto las medidas primarias o complementarias. No consiste en una compensaciónfinanciera al público.Si la reparación primaria no da lugar a la restitución del medio ambiente a su estado básico, se efectuará unareparación complementaria. Además, se efectuará una reparación compensatoria para compensar las pérdidasprovisionales.La reparación de daños medioambientales consistentes en daños a las aguas o a las especies y hábitats naturalesprotegidos supone asimismo eliminar todo riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para lasalud humana.1.1. Objetivos de la reparaciónFinalidad de la reparación primaria1.1.1. La finalidad de la reparación primaria es restituir o aproximar los recursos naturales y/o servicios dañados a suestado básico.Finalidad de la reparación complementaria1.1.2. Si los recursos naturales y/o servicios dañados no se restituyen a su estado básico, se efectuarán reparacionescomplementarias. La finalidad de la reparación complementaria es proporcionar un nivel de recursos naturalesy/o servicios —inclusive, si procede, en un paraje alternativo— similar al que se habría proporcionado si elparaje dañado se hubiera restituido a su estado básico. En la medida en que sea posible y adecuado, el parajealternativo deberá estar vinculado geográficamente al paraje dañado, teniendo en cuenta los intereses de lapoblación afectada.Finalidad de la reparación compensatoria1.1.3. La reparación compensatoria se efectuará con el fin de compensar la pérdida provisional de recursos naturales yservicios durante la recuperación. Esta reparación compensatoria consiste en aportar mejoras adicionales a lasespecies y hábitats naturales protegidos o a las aguas, ya sea en el paraje dañado o en un paraje alternativo, yno en compensar económicamente al público.

L 143/68 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaES1.2. Determinación de medidas reparadorasDeterminación de medidas reparadoras primarias1.2.1. Se estudiarán opciones de acciones encaminadas a restituir directamente los recursos naturales y servicios a suestado básico de forma acelerada, o bien mediante la recuperación natural.Determinación de medidas reparadoras complementarias y compensatorias1.2.2. Al determinar la magnitud de las medidas reparadoras complementarias o compensatorias se considerará en primerlugar la utilización de criterios de equivalencia recurso-recurso o servicio-servicio. De acuerdo con estoscriterios, se considerarán en primer lugar acciones que proporcionen recursos naturales y/o servicios del mismotipo, calidad y cantidad que los dañados. De no ser esto posible, se proporcionarán recursos naturales y/o serviciosalternativos. Por ejemplo, una disminución de la calidad podría compensarse con un aumento del númerode medidas reparadoras.1.2.3. Si no es posible utilizar criterios preferentes de equivalencia recurso-recurso o servicio-servicio, se aplicarán técnicasde valoración alternativas. La autoridad competente podrá prescribir el método, por ejemplo la valoraciónmonetaria, para determinar la magnitud de las medidas reparadoras complementarias y compensatorias necesarias.Si es posible valorar los recursos y/o servicios perdidos pero no es posible valorar los recursos naturalesy/o servicios de reposición en un plazo o con unos costes razonables, la autoridad competente podrá optar pormedidas reparadoras cuyo coste sea equivalente al valor monetario aproximado de los recursos naturales y/oservicios perdidos.Las medidas reparadoras complementarias y compensatorias habrán de concebirse de tal modo que prevean quelos recursos naturales y/o servicios adicionales obedezcan a las preferencias en el tiempo y a la cronología delas medidas reparadoras. Por ejemplo, cuanto más tiempo se tarde en alcanzar el estado básico, mayores seránlas medidas de reparación compensatoria que se lleven a cabo (en igualdad de otras condiciones).1.3. Elección de opciones reparadoras1.3.1. Las opciones reparadoras razonables deberían valorarse utilizando las mejores tecnologías disponibles, atendiendoa los siguientes criterios:— el efecto de cada opción en la salud y la seguridad públicas;— el coste que supone aplicar la opción;— la probabilidad de éxito de cada opción;— la medida en que cada opción servirá para prevenir futuros daños y evitar daños colaterales como consecuenciade su aplicación;— la medida en que cada opción beneficiará a cada componente del recurso natural o servicio;— la medida en que cada opción tendrá en cuenta los correspondientes intereses sociales, económicos y culturalesy otros factores pertinentes específicos de la localidad;— el periodo de tiempo necesario para que sea efectiva la reparación del daño medioambiental;— la medida en que cada una de las opciones logra reparar el paraje que ha sufrido el daño medioambiental;y— la vinculación geográfica con el paraje dañado.

30.4.2004 L 143/69Diario Oficial de la Unión EuropeaES1.3.2. Al evaluar las distintas opciones de reparación determinadas, podrán elegirse medidas reparadoras primariasque no restituyan por completo a su estado básico las aguas o las especies y hábitats naturales protegidos quehayan sufrido el daño, o que lo hagan más lentamente. Se podrá adoptar esta decisión únicamente si los recursosnaturales o servicios desaparecidos del paraje primario como consecuencia de la decisión se compensanmediante un incremento de las acciones complementarias o compensatorias que proporcione un nivel de recursosnaturales y/o servicios similar al de los desaparecidos. Así sucederá, por ejemplo, si se pueden proporcionarrecursos naturales y/o servicios equivalentes de menor coste en otro lugar. Dichas medidas reparadoras adicionalesse determinarán de conformidad con las normas establecidas en el punto 1.2.2.1.3.3. No obstante las normas establecidas en el punto 1.3.2 y de conformidad con el apartado 3 del artículo 7, laautoridad competente podrá decidir que no han de adoptarse más medidas reparadoras si:a) las medidas reparadoras ya adoptadas garantizan que ya ha dejado de existir un riesgo significativo de quese produzcan efectos adversos para la salud humana, el agua o las especies y hábitats naturales protegidos;yb) el coste de las medidas reparadoras que deberían adoptarse para alcanzar el estado básico o un nivel similares desproporcionado en comparación con los beneficios medioambientales que se vayan a obtener.2. Reparación de daños al sueloSe adoptarán las medidas necesarias para garantizar, como mínimo, que se eliminen, controlen, contengan oreduzcan los contaminantes de que se trate de modo que el suelo contaminado, habida cuenta de su uso actualo su futuro uso planificado en el momento del daño, deje de suponer un riesgo significativo de que se produzcanefectos adversos para la salud humana. La presencia de tales riesgos se evaluará mediante procedimientosde evaluación del riesgo que tengan en cuenta las características y función de la tierra, el tipo y la concentraciónde las sustancias, preparados, organismos o microorganismos nocivos, su riesgo y sus posibilidades de propagación.El uso se determinará en función de la normativa de ordenación del territorio o, en su caso, de otra normativapertinente que estuviera vigente en el momento de producirse el daño.Si cambia el uso del suelo, se adoptarán todas las medidas necesarias para impedir cualquier efecto adverso parala salud humana.Si no existe normativa de ordenación del territorio u otra normativa pertinente, será la naturaleza de la zonacorrespondiente en que se haya producido el daño, habida cuenta de sus expectativas de desarrollo, la quedeterminará el uso de dicha zona.Se estudiará la posibilidad de optar por una recuperación natural, es decir, sin ninguna intervención directa delser humano en el proceso de recuperación.

L 143/70 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO IIIACTIVIDADES A QUE HACE REFERENCIA EL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 31. La explotación de instalaciones sujetas a un permiso de conformidad con la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación ( 1 ). Esto incluye todaslas actividades enumeradas en el Anexo I de la Directiva 96/61/CE, salvo las instalaciones o partes de instalacionesutilizadas para la investigación, elaboración y prueba de nuevos productos y procesos.2. Las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuosy residuos peligrosos, así como la supervisión de tales actividades y la gestión posterior al cierre de los vertederos,que estén sujetas a permiso o registro de conformidad con la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de1975, relativa a los residuos ( 2 ) y con la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa alos residuos peligrosos ( 3 ).Estas actividades incluyen, entre otras cosas, la explotación de vertederos de conformidad con la Directiva1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos ( 4 ) y la explotación de instalacionesde incineración de conformidad con la Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 dediciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos ( 5 ).A los efectos de la presente Directiva, los Estados miembros podrán decidir que dichas operaciones no incluyan laaplicación de lodos de depuración procedentes de estaciones depuradoras de aguas residuales urbanas, tratadoshasta un nivel aprobado, con fines agrícolas.3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a autorización previa de conformidad con la Directiva76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustanciaspeligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad ( 6 ).4. Todos los vertidos en las aguas subterráneas sujetas a autorización previa de conformidad con la Directiva80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra lacontaminación causada por determinadas sustancias peligrosas ( 7 ).5. Eñ vertido o la inyección de contaminantes en aguas superficiales o subterráneas sujetas a permiso, autorización oregistro de conformidad con la Directiva 2000/60/CE.6. La captación y el represamiento de aguas sujetos a autorización previa de conformidad con la Directiva2000/60/CE.7. La fabricación, utilización, almacenamiento, transformación, embotellado, liberación en el medio ambiente y transportein situ de:a) las sustancias peligrosas definidas en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas enmateria de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas ( 8 );b) los preparados peligrosos definidos en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 1999/45/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 31 de mayo de 1999, sobre aproximación de las disposiciones legales, reglamentariasy administrativas de los Estados miembros relativas a la clasificación, el envasado y el etiquetado de preparadospeligrosos ( 9 );c) los productos fitosanitarios definidos en el punto 1 del artículo 2 de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios ( 10 );d) los biocidas definidos en letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 98/8/CE del Parlamento Europeoy del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas ( 11 ).( 1 ) DO L 257 de 10.10.1996, p. 26. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 1882/2003.( 2 ) DO L 194 de 25.7.1975, p. 39. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 1882/2003.( 3 ) DO L 377 de 31.12.1991, p. 20. Directiva modificada por la Directiva 94/31/CE (DO L 168 de 2.7.1994, p. 28).( 4 ) DO L 182 de 16.7.1999, p. 1. Directiva modificada por el Reglamento (CE) n o 1882/2003.( 5 ) DO L 332 de 28.12.2000, p. 91.( 6 ) DO L 129 de 18.5.1976, p. 23. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2000/60/CE.( 7 ) DO L 20 de 26.1.1980, p. 43. Directiva modificada por la Directiva 91/692/CEE (DO L 377 de 31.12.1991, p. 48).( 8 ) DO 196 de 16.8.1967, p. 1 Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 807/2003.( 9 ) DO L 200 de 30.7.1999, p. 1. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 1882/2003.( 10 ) DO L 230 de 19.8.1991, p. 1. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 806/2003 (DO L 122 de16.5.2003, p. 1).( 11 ) DO L 123 de 24.4.1998, p. 1. Directiva modificada por el Reglamento (CE) n o 1882/2003.

30.4.2004 L 143/71Diario Oficial de la Unión EuropeaES8. El transporte por carretera, por ferrocarril, por vías fluviales, marítimo o aéreo de mercancías peligrosas o contaminantesde acuerdo con la definición que figura en el Anexo A de la Directiva 94/55/CE del Consejo, de 21 denoviembre de 1994, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros con respecto al transportede mercancías peligrosas por carretera ( 1 ) o en el Anexo de la Directiva 96/49/CE del Consejo, de 23 de julio de1996, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al transporte de mercancías peligrosaspor ferrocarril ( 2 ) o en la Directiva 93/75/CEE del Consejo, de 13 de septiembre de 1993, sobre las condicionesmínimas exigidas a los buques con destino a los puertos marítimos de la Comunidad o que salgan de los mismosy transporten mercancías peligrosas o contaminantes ( 3 ).9. La explotación de instalaciones sujetas a una autorización de conformidad con la Directiva 84/360/CEE del Consejo,de 28 de junio de 1984, relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalacionesindustriales ( 4 ) en relación con la liberación a la atmósfera de alguna de las sustancias contaminantes reguladas porla Directiva mencionada.10. Toda utilización confinada, incluido el transporte, de microorganismos modificados genéticamente, de acuerdo conla definición de la Directiva 90/219/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilización confinada demicroorganismos modificados genéticamente ( 5 ).11. Toda liberación intencional en el medio ambiente, transporte y comercialización de organismos modificados genéticamentede acuerdo con la definición de la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo ( 6 ).12. El traslado transfronterizo de residuos dentro, hacia o desde la Unión Europea sujeto a autorización o prohibidosegún lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n o 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilanciay al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea ( 7 ).( 1 ) DO L 319 de 12.12.1994, p. 7. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2003/28/CE de la Comisión (DO L 90de 8.4.2003, p. 45).( 2 ) DO L 235 de 17.9.1996, p. 25. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2003/29/CE de la Comisión (DO L 90de 8.4.2003, p. 47).( 3 ) DO L 247 de 5.10.1993, p. 19. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2002/84/CE del Parlamento Europeo ydel Consejo (DO L 324 de 29.11.2002, p. 53).( 4 ) DO L 188 de 16.7.1984, p. 20. Directiva modificada por la Directiva 91/692/CEE (DO L 377 de 31.12.1991, p. 48).( 5 ) DO L 117 de 8.5.1990, p. 1. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 1882/2003.( 6 ) DO L 106 de 17.4.2001, p. 1. Directiva cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 1830/2003 (DO L 268 de18.10.2003, p. 24).( 7 ) DO L 30 de 6.2.1993, p. 1. Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n o 2557/2001 de la Comisión(DO L 349 de 31.12.2001, p. 1).

L 143/72 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO IVCONVENIOS INTERNACIONALES A QUE HACE REFERENCIA EL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 4a) Convenio internacional de 27 de noviembre de 1992 sobre Responsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a laContaminación por Hidrocarburos.b) Convenio internacional de 27 de noviembre de 1992 de Constitución de un Fondo Internacional de Indemnizaciónde Daños Debidos a la Contaminación por Hidrocarburos.c) Convenio Internacional de 23 de marzo de 2001 sobre Responsabilidad Civil Nacida de Daños debidos a Contaminaciónpor Hidrocarburos para Combustible de los Buques.d) Convenio Internacional de 3 de mayo de 1996 sobre Responsabilidad e Indemnización de Daños en Relación conel Transporte Marítimo de Sustancias Nocivas y Potencialmente Peligrosas.e) Convenio de 10 de octubre de 1989 sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados Durante el Transporte deMercancías Peligrosas por Carretera, por Ferrocarril y por Vías Navegables.

30.4.2004 L 143/73Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO VINSTRUMENTOS INTERNACIONALES A QUE HACE REFERENCIA EL APARTADO 4 DEL ARTÍCULO 4a) Convenio de París de 29 de julio de 1960 acerca de la Responsabilidad Civil en Materia de Energía Nuclear y ConvenioComplementario de Bruselas de 31 de enero de 1963.b) Convención de Viena de 21 de mayo de 1963 sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares.c) Convención de 12 de septiembre de 1997 sobre Indemnización Suplementaria por Daños Nucleares.d) Protocolo Común de 21 de septiembre de 1988 relativo a la Aplicación de la Convención de Viena y del Conveniode París.e) Convenio de Bruselas de 17 de diciembre de 1971 relativo a la Responsabilidad Civil en la Esfera de TransporteMarítimo de Sustancias Nucleares.

L 143/74 30.4.2004Diario Oficial de la Unión EuropeaESANEXO VIINFORMACIÓN Y DATOS A QUE SE REFIERE EL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 18Los informes a que se refiere el apartado 1 del artículo 18 incluirán una lista de casos de daño medioambiental y decasos de responsabilidad en virtud de la presente Directiva, cada uno de ellos con los siguientes datos e información:1. Tipo de daño medioambiental, fecha en que se produjo y/o descubrió el daño y fecha en que se emprendieronacciones en virtud de la presente Directiva.2. Código de clasificación de las actividades de la(s) persona(s) jurídica(s) responsable(s) ( 1 ).3. Interposición, en su caso, de un recurso en vía judicial, ya sea por partes con responsabilidad o por entidades legitimadas(deberá especificarse el tipo de demandantes y el resultado del procedimiento).4. Resultado del proceso de reparación.5. Fecha de conclusión del procedimiento.Los Estados miembros podrán incluir en sus informes cualesquiera otros datos e información que consideren útiles parala correcta valoración del funcionamiento de la presente Directiva, por ejemplo:1. Costes ocasionados por las medidas de prevención y reparación, de acuerdo con la definición de la presente Directiva:— sufragados directamente por los responsables, cuando se disponga de esta información;— restituidos por los responsables a posteriori;— sin restituir por los responsables (deberá especificarse el motivo de la falta de restitución).2. Resultados de las acciones de fomento y de la aplicación de los instrumentos de garantía financiera utilizados deconformidad con la presente Directiva.3. Una evaluación de los costes administrativos adicionales ocasionados anualmente a la Administración pública por lacreación y funcionamiento de las estructuras administrativas necesarias para aplicar y hacer cumplir la presenteDirectiva.( 1 ) Podrá utilizarse el código NACE (Reglamento (CEE) n o 3037/90 del Consejo, de 9 de octubre de 1990, relativo a la nomenclaturaestadística de actividades económicas en la Comunidad Europea (DO L 293 de 24.10.1990, p. 1).

30.4.2004 L 143/75Diario Oficial de la Unión EuropeaESDeclaración de la Comisión sobre el apartado 2 del artículo 14 — Directiva sobre responsabilidadambientalLa Comisión toma nota del apartado 2 del artículo 14. De acuerdo con ese artículo, la Comisión presentaráun informe, seis años después de la entrada en vigor de la Directiva, que cubrirá, entre otras cosas, laoferta a un coste razonable y las condiciones de los seguros y otros tipos de garantía financiera. En concreto,el informe analizará el desarrollo por las fuerzas del mercado de productos de garantía financieraadecuados respecto a los aspectos mencionados. Tendrá en cuenta asimismo un enfoque gradual según eltipo de daño y la naturaleza de los riesgos. A la vista de dicho informe, la Comisión, si procede, presentarápropuestas lo antes posible. La Comisión realizará una evaluación de impacto, que cubrirá los aspectoseconómicos, sociales y medioambientales, de conformidad con las normas vigentes aplicables y, en particular,el acuerdo interinstitucional «Legislar mejor» y su Comunicación sobre la evaluación del impacto[COM(2002) 276 final].

ANEXO 3: DOCUMENTO DE TRABAJO PARA LATRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA115