Financiamiento de las campañas electorales y los sistemas ... - IIDH

Nombre de las autoras: Nidia Restrepo Herrera y Clelia SánchezTítulo: Financiamiento de las campañas electorales y lossistemas de partidos políticos en ColombiaConferencia: X Conferencia Protocolo de QuitoSede: Lima, PerúFecha: 29 de enero del 2003Financiamiento de las campañas electoralesy los sistemas de partidos políticos en ColombiaINTRODUCCIÓNDeseamos ante todo agradecer la amable invitación que se nos ha extendido paraparticipar en este importante espacio de reflexión sobre temas trascendentales para lavida de nuestras democracias.En nuestra condición de magistradas del Consejo Nacional Electoral de Colombia, nosdirigimos a ustedes para expresarles algunas inquietudes frente al tema de la financiaciónde las colectividades políticas y de las campañas electorales. La complejidad de lamateria solo permitirá plantear algunas cuestiones que suscita la financiación de laactividad política mas como tema de discusión que como tesis definida. No pretendemosformular teorías exhaustivas ni hacer afirmaciones demasiado categóricas.Uno de los aspectos más controvertidos de la actividad política, es el concerniente a sufinanciación. Tanto los partidos y movimientos como los diferentes certámenesdemocráticos (elecciones, consultas, referendos, convenciones) que comportan costos alos mismos, demandan ingentes recursos. Se discute cuál debe ser la fuente de talesrecursos, la destinación de los mismos y sobre los mecanismos de control de ellos, altiempo que se plantean serios interrogantes en torno a los riesgos de infiltración dedineros de dudosa procedencia. Este no es un asunto de poca monta, pues lo que estáen juego es, nada menos, que la gobernabilidad y la legitimidad de las propiasinstituciones.1

El tema de la financiación de la actividad proselitista cobra cada vez mayor relevancia entodas las latitudes y su papel es cada vez más determinante, al punto que se ha llegadoafirmar que "...no hay campañas derrotadas sino campañas a las que se les agotó eldinero". Poderoso señor es Don dinero y allí donde asienta sus reales quita y pone a suarbitrio, sin apelaciones, corroyendo las bases mismas de la institucionalidaddemocrática. Amén de los devastadores efectos causados por la dañina mezcla entre losnegocios y la política, propiciatoria de la perversidad de esa puerta giratoria entre elámbito de lo público y lo privado, tornándose cada vez más difusa la frontera entre uno yotro.El de la financiación se ha constituido en uno de los problemas más espinosos ydesestabilizadores de los regímenes democráticos; casos tan sonados como el de Kohlen Alemania y, más recientemente, el de Sharón en Israel, ponen de manifiesto queestamos ante una seria amenaza que no se puede desestimar, puesto que toca con laesencia misma de la democracia. Colombia no ha sido ajena a este fenómeno y aún nose termina de reponer de los estragos causados por la infiltración de dineros provenientesdel narcotráfico en las elecciones del año 1.994. Desde entonces, se empezó a hablar delinflujo desestabilizador de la narcopolítica, el cual se dejó sentir una vez más en lasúltimas elecciones parlamentarias, avocando al Congreso elegido a un gravepredicamento, por el origen espurio que se le atribuye a varios de los elegidos. Lasdisposiciones vigentes sobre el particular se han mostrado insuficientes e incapaces deimpedir que el dinero, de distinta procedencia, legal e ilegal, siga siendo determinante. Deallí, que este sea un aspecto imprescindible, que no puede faltar en ningún proyecto seriode reforma política. La gobernabilidad y la legitimidad del poder pasan por latransparencia de los mecanismos de financiación.No pretendemos aquí hacer juicios éticos o morales sobre el comportamiento de lospartidos y movimientos o de sus agentes; sin perder de vista tales aspectos, de lo que setrata es de dotarnos de instituciones capaces de garantizar unas reglas de juego claras yque el juego sea limpio. No se necesitan tantos buenos hombres como buenasinstituciones. Nos lo advierte Giovanni Sartori, "Es claro que instituciones y constitucionesno pueden hacer milagros. Pero, será difícil que tengamos buenos gobiernos sin buenosinstrumentos de gobierno" 1 .En este orden de ideas, huelga ponderar la importancia del tema de la financiación delas campañas electorales y sistemas de partidos, cuando se trata de indagar sobre elfuncionamiento y operatividad de los mecanismos legales y constitucionales que rigennuestro ordenamiento jurídico. Por ello, nos parece de la mayor importancia compilar,cotejar y evaluar el sistema de financiación de los partidos políticos y las campañaselectorales en Colombia, con respecto a lo que acontece en otras latitudes. Por nuestraparte, nos circunscribiremos a plantear el caso colombiano, tomando como punto departida sus antecedentes legislativos y constitucionales, hasta llegar a su implementacióny reglamentación, principalmente a través de la Ley 130 de 1.994.1 Sartori Giovanni. Ingeniería constitucional comparada. F.C.E. México, 1994. Pág. 82

Analizaremos la normatividad vigente en Colombia respecto a la financiación, en susalcances y limitaciones, mostrando sus fortalezas y amenazas, así como sus falencias;nos ocuparemos de los pros y los contras de la financiación mixta, donde concurrenaportes de fuente estatal y privada. Desde luego, merecerá nuestra especial atención loatinente a los sistemas de rendición de cuentas y los procedimientos de control previstos,para de esta manera formarnos un criterio sobre los vacíos, las deficiencias y los desafíosplanteados, en orden a delinear las características y los contenidos de una inaplazablereforma integral que Colombia reclama con urgencia. De este modo, queremos hacer unaporte al estudio y examen de esta problemática, que exige la mayor atención yconsideración del gobierno, del Congreso y, desde luego, de parte de la sociedad civil,sujeto y objeto por excelencia de la actividad política.1. SISTEMA DE PARTIDOS EN COLOMBIASegún Duverger los sistemas de partidos son el resultado de factores numerosos ycomplejos, unos propios de cada país y otros generales, entre los primeros se encuentranla tradición, la historia, la estructura económica y social, las creencias religiosas etc.;entre los factores generales, el régimen electoral es el mas importante, ya que la formade escrutinio orienta en el mismo sentido todas las estructuras de todos los partidos de unpaís. Agrega que el sistema de partidos y el sistema electoral son dos realidadesindisolublemente ligadas, a veces incluso difíciles de separar y esquematiza la influenciageneral del modo de escrutinio en las siguientes fórmulas:1) La representación proporcional tiende a un sistema de partidos múltiples, rígidos,independientes y estables.2) El escrutinio mayoritario de dos vueltas tiende a un sistema de partidos múltiples,flexibles y relativamente estables.3) El escrutinio mayoritario de una sola vuelta tiende a un sistema dualista, conalternativas de los grandes partidos independientesAclara, que estas reglas generales definen solo tendencias de base, pero que están lejosde englobar todas las influencias del régimen electoral 2 .En Colombia el Sistema que se emplea cuando se vota por dos o más individuos enelección popular es el de cuociente electoral, que busca asegurar la representaciónproporcional de los partidos, el cual se obtiene de dividir el número de votos válidos por elnúmero de puestos por proveer, (artículo 263 C.P.)Para la elección de alcaldes y gobernadores se emplea el sistema de escrutiniomayoritario a una sola vuelta y para la elección de Presidente de la República el sistemaes mayoritario de dos vueltas (artículo 190 de la C.P.)Históricamente en Colombia, desde mediados del siglo XIX han existido dos partidosmayoritarios que son el Partido Liberal y el Partido Conservador. En 1958 se crea elFrente Nacional que se prolonga hasta 1986 y que crea artificiosamente la apariencia de2 DUVERGER Maurice, Los Partidos Políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1957, pp. 231-232.3

un bipartidismo equilibrado en el cual por largos momentos domina uno y luego domina elotro, configurando así un bipartidismo dominado pero con alternación 3 , pues los dospartidos mayoritarios se alternan en el poder y se cooptan el uno al otro en el ejercicio delmismo.En 1930 se funda el Partido Comunista, que busca arraigarse en los sectores sindicales ylas masas campesinas. Durante los gobiernos liberales de los años 30 atacan alliberalismo; a raíz del ascenso del fascismo en Europa la Internacional Comunista definetrabajar en alianza con las fuerzas democráticas. Así, se acercan al liberalismo y apoyanel gobierno de López Pumarejo. Logran consolidarse como una 3a fuerza en los años 30y 40, aunque con presencia electoral muy débil, y sin colocar en peligro la hegemonía delos partidos tradicionales 4 . Este modelo se asemeja al imperante en la vida oligárquica delsiglo XIX, en E.U. y Gran Bretaña 5 .En el transcurso de la vigencia del Frente Nacional surgieron también brotes aislados demovimientos que propendían por la apertura democrática, destacándose entre ellosprimero el MRL y luego la ANAPO de corte caudillista. Vocero de la inconformidad contrael Frente Nacional fue el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), en cabeza de AlfonsoLópez Michelsen. No pretendió consolidar un nuevo partido, sino romper con elbipartidismo desde adentro, combinando la oposición con la aceptación de cargos en losgobiernos, hasta finalmente acercarse al oficialismo liberal. Otra significativa fuerza deoposición anti-frentenacionalista fue la Alianza Nacional Popular (ANAPO), encabezadapor el general Rojas Pinilla; que le disputó la presidencia al candidato del bipartidismoMisael Pastrana Borrero en 1970.En 1986, el gobierno Barco establece una ruptura con el esquema de coaliciónbipartidista, marcando un hito histórico, en cuanto al retorno de los gobiernos de partido,en el marco de un esquema gobierno-oposición, desbrozando el camino a la convocatoriade la Asamblea Nacional Constituyente, la cual consagró el pluralismo como normaconstitucional.La inclinación bipartidista del electorado, parece quebrarse en las elecciones de 1990para escoger los delegados a la Asamblea Nacional Constituyente: dos movimientosnuevos obtuvieron una copiosa votación: la Alianza M19 (de amnistiados) y el Movimientode Salvación Nacional (de sectores inconformes del partido conservador eindependientes). Las extemporáneas elecciones para el revocado Congreso (y lassiguientes elecciones) permitieron consolidar nuevamente la hegemonía electoral de lospartidos tradicionales. Según Gilhodés, el sistema de partidos de 1986 a 1992, oscilóentre un bipartidismo de dominación y un sistema de partido dominante 63 GILHODÉS, Fierre. Sistema de partidos y partidos políticos. En Modernidad, Democracia y Partidos Políticos. OsearDelgado y otros. Bogotá: Fidec-Fescol. 2" ed., 1996. pp.55.4 TIRADO MEJIA, Álvaro. Colombia: siglo y medio de bipartidismo. En "Colombia Hoy". Mario Arrubla y otros. Bogotá:Ed. Siglo XXI. 8° ed., 1982. pp. 157-162.5 GILHODÉS, Fierre. Op. cit6 GILHODÉS, Fierre. Op. Cit. pp, 57.4

El presupuesto de la disposición del partido triunfador para gobernar solo, que enunciaSartori como una condición de operación del formato bipartidista, no se cumple del todoen el caso colombiano. Diferentes circunstancias han conducido a coaliciones entre lospartidos. La más destacada de ellas correspondió al Frente Nacional, pactado de 1958 a1974, estableció la paridad en las corporaciones de elección popular y en la ramaejecutiva y judicial; además de la alternación en la Presidencia de la República. Laparidad en las instituciones del ejecutivo se mantuvo hasta 1978. Luego se aplicó el art.120 de la Constitución de 1886, nombrándose ministros del partido mayoritario distinto aldel Presidente, para su " participación adecuada y equitativa" y dentro de un "espíritunacional". La Constitución de 1991 suprimió dicha norma y consagró el pluralismo alestablecer en su artículo 1°, que:"Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa ypluralista..."2. REGULACIÓN DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS EN COLOMBIALa esencia de la democracia es la participación política y son los partidos políticos elinstrumento a través del cual esta participación se manifiesta.Según Sartorius "En las democracias modernas los partidos juegan un papeltrascendental, sin el cual es impensable el funcionamiento del sistema. Son, como señalala Constitución, instrumentos de participación ciudadana en la vida pública, pero al mismotiempo realizan otras funciones igualmente fundamentales: son los grandes mediadoresentre la sociedad y el estado, contribuyen al equilibrio de los poderes en que todasociedad moderna se estructura; forman y seleccionan a los responsables políticos quedesde el gobierno o la oposición lideran a la nación; ejercen la crítica y el control delpoder cuando están el la oposición, y, sobre todo, toman las decisiones mas importantes,"que nos afectan a todos, cuando están en el gobierno" 7 .La Honorable Corte Constitucional mediante la sentencia que revisó el proyecto de leyestatutaria que luego se convirtió en el Estatuto Básico de los Partidos, sintetiza de lasiguiente manera las funciones de las agrupaciones políticas:"En la realidad política los partidos surgen como organizaciones cuya mediación entre losciudadanos y el poder político contribuye a consolidar y actualizar la democracia. Graciasa la legislación electoral y a la acción de los partidos, se logra periódicamente encauzar ydar cuerpo a la voluntad del pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de ladodesviaciones y patologías que desvirtúan su objeto, suelen describirse así: 1) movilizar alos ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la reducción de laabstención electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar sulegitimidad y respetar el primado del principio mayoritario; 2) convertir las orientaciones,actitudes y demandas de la población, expresas o latentes, en programas permanentes ocoyunturales de acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas7 Sartorius Nicolás. Carta abierta a los escépticos sobre los Partidos Políticos. Editorial Península. Barcelona, 196, pág.80.5

formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la oposición frenteal poder establecido; 3) contribuir a la formación de una cultura política y al ejercicioresponsable del sufragio, mediante la información al público relacionada con los asuntosque revisten mayor trascendencia social; 4) ofrecer a los electores las listas de personasentre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganosestatales; 5) garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales ydependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas ypropuestas presentados." 8La Constitución de 1991 garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar partidos ymovimientos políticos, organizarlos y desarrollarlos, así como la libertad de afiliarse aellos o de retirarse (Art. 107 C.P.)Al producirse el reconocimiento constitucional o legal de las agrupaciones políticas, alasignarles ciertas funciones de interés público, el Estado debe facilitar las condicionesque hagan posible su realización, entre otras, mediante una contribución de sufinanciamiento.Esta prerrogativa tiene la categoría de ser un derecho fundamental de origenconstitucional, atribuido a todo ciudadano colombiano, con miras a que pueda participaren la conformación, ejercicio y control del poder político. (Art. 40 C.P.)La Constitución Política no define los partidos y movimientos, pero el artículo 2 de la Ley130 de 1994 lo hace en los siguientes términos:"Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueveny encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación ymanifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos deelección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente parainfluir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones. Lospartidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitosconstitucionales y legales tendrán personería jurídica."De la definición antes transcrita se infiere que el legislador utiliza el criterio depermanencia como elemento diferenciador de los dos conceptos: los partidos se definencomo instituciones permanentes; los movimientos, en cambio, son asociaciones deciudadanos constituidas libremente. Desde el punto de vista de los fines, los partidosestán concebidos para acceder al poder, a los cargos de elección popular y para influir enlas decisiones políticas y democráticas de la Nación; los movimientos políticos lo estánpara influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones y deacuerdo a las funciones a ellos asignadas, los partidos políticos reflejan el pluralismo8 Corte Constitucional. Sentencia No. C-089 de 3 de marzo de 1994. Expediente P.E-004. M.P. Eduardo CifuentesMuñoz6

político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen en laformación y manifestación de la voluntad popular.No obstante, las diferencias conceptuales anotadas, la ley les concede a los partidos ymovimientos políticos los mismos derechos y prerrogativas, tales como reconocimiento depersonería jurídica, derecho de postulación de candidatos, derecho a la financiaciónestatal y acceso a los medios de comunicación social del Estado, circunstancia que haincentivado la proliferación de partidos y movimientos políticos, especialmente en épocade elecciones, pero que una vez realizado el debate electoral pierden su personeríajurídica por no haber alcanzado curul en el congreso, ni el número mínimo de votosexigido por la ley para el efecto. Contribuye también al incremento exagerado deinscripción de candidaturas y la expedición indiscriminada de avales por parte de lospartidos y movimientos políticos.El artículo 108 de la C.P. le asigna al Consejo Nacional Electoral la responsabilidad deotorgar personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que se organicen paraparticipar en la vida democrática del país, cuando demuestren su existencia con nomenos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección inmediatamente anterior hayanobtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado curul en el Congreso de laRepública y el artículo 4 de la Ley 130 de 1994 establece los requisitos indispensablespara que el Consejo Nacional Electoral reconozca y otorgue la personería jurídica, asaber:1) Solicitud presentada por sus directivas2) Copia de los estatutos3) Prueba de su existencia a través de la presentación de cincuenta mil firmas o con laobtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o derepresentación en el Congreso de la República, con la connotación especial que nopodrán sumarse los votos obtenidos en la circunscripción nacional con los obtenidos encircunscripción territoriales o especiales, ni los de éstas con los de aquellas;4) Presentación de un documento que contenga la plataforma política del partido omovimiento, expresando su filosofía, principios, programas y aspiraciones que loidentifiquen; y5) Presentación de su Código de Ética (Parágrafo transitorio artículo 44 Ley 130 de1994).Con estos requisitos se persigue verificar que exista un mínimo de apoyo o respaldopopular, que los estatutos consagren una adecuada organización y que la colectividadpolítica cuente con claros fundamentos filosóficos que le permitan tener programas que legeneren identificación.Cuando se reconoce personería jurídica a un partido o movimiento político, laorganización electoral procede de inmediato a asignarle los recursos queproporcionalmente le correspondan a partir de esta fecha, esta situación ha propiciadoque numerosos movimientos sin ninguna importancia política ni definición ideológica sedediquen a recolectar las 50.000 firmas que requieren para solicitar su personería jurídicacon el único objetivo de obtener la financiación estatal, a esto se suma el agravante de7

que nuestra Carta Política no prohibe la doble militancia política por lo que personas queya están afiliadas a un partido o movimiento político pueden prestar su firma para ayudara la conformación de otro, aspecto que desdice de la seriedad de dicho movimiento y quedistorsiona la finalidad de la ayuda estatal, pues no tiene sentido financiar a todomovimiento nuevo que surja, independientemente de sus posibilidades.Podría pensarse en hacer mas rigurosos los requisitos para la obtención de la personeríajurídica estableciendo excepciones únicamente para partidos que propendan por ladefensa de las minorías étnicas o políticas, prohibiendo la doble militancia política,determinando que solo podrán acceder a financiación estatal los partidos y movimientosque a la fecha de distribución de los recursos públicos, acrediten un término mínimo deseis meses de vigencia y fijando como fecha limite de distribución de dichos recursos, lostres primeros meses del año. Restringir la posibilidad de otorgamiento de avales a lospartidos y movimientos políticos hasta el número de cargos por proveer.3. RÉGIMEN DE FINANCIACIÓN EN COLOMBIADe entrada debemos manifestar que la base sobre la cual se deben edificar las normassobre financiación, debe partir de la concepción de que los partidos y movimientospolíticos son el instrumento por excelencia para la formación de la voluntad popular y dela interacción de los poderes para hacer efectivo el papel de la democracia en la vidaciudadana.Según Duverger "Además de la clasificación de las formas de gobierno y de lapersonalidad jurídica de los partidos políticos, es innegable la influencia que el sistema departidos ejerce en la operación real de su financiamiento. El carácter monopartidista,bipartidista o pluripartidista de dicho sistema podría considerarse, pues, como otro criterioque determina el contenido de esta materia" 9 .Según Miguel Alemán Velasco, no existen modelos fijos en materia de financiamiento departidos políticos, toda vez que:"éstos deben plantearse tomando en cuenta, al mismo tiempo, las tendencias específicasque en esta materia han surgido en ellos, así como la dirección que dichas tendenciashan tomado, conforme a las características de su naturaleza jurídica -inexistente, privada,privada pero con reconocimiento constitucional, o pública -, dentro del marco de la formade gobierno -parlamentario o presidencial. A la que pertenecen, y conforme a los rasgosdel sistema de partidos -bipartidista, tripartidista o pluralista- en que se desenvuelven. Alresolverse en forma distinta las líneas de desarrollo, cada caso ha asumido modalidadesespeciales, según las costumbres, la legislación, la jurisprudencia y la vocación de futurodel sistema, el país o la época de que se trate" 10 .En Colombia existe un sistema de financiamiento mixto, en el cual convergen fondos decarácter privado y estatal tanto a los partidos como a las campañas.9 DUVERGER Maurice. Op. Cit.10 ALEMÁN VELASCO Miguel. Las Finanzas de la Política. Editorial Diana, México, 1995, p.p. 38.8

3.1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL RÉGIMEN DE FINANCIACIÓN ENCOLOMBIALa Ley 58 de 1985 se constituye en el primer antecedente legislativo de financiación decampañas electorales, regulándola de manera parcial y estableciendo el principio depublicidad del régimen patrimonial y contable de los partidos políticos, que los compelía apublicar sus balances financieros.El advenimiento de la Constitución de 1991 no solo trajo consigo un nuevo ordenamientosuperior, sino que implicó una nueva concepción filosófica en cuanto a la estructurapolítica y democrática se refiere.El surgimiento del Estado Constitucional en Colombia vino de la mano con laconstitucionalización de la financiación pública de partidos y movimientos políticos comode campañas electorales.Principios de transparencia en la financiación de campañas, eliminación de dádivas a loscontribuyentes electorales, control sobre el ingreso de recursos a las campañas,fiscalización sobre la inversión de dineros públicos por parte de los partidos, utilización deespacios gratuitos en los medios de comunicación social del Estado con fines dedivulgación política y propaganda electoral y la presentación de informes públicos de losorígenes y destinos de sus ingresos.De esta manera el artículo 109 de la Constitución Política de 1991 postuló los principiosque regirían la materia:"ART. 109.—El Estado contribuirá a la financiación de funcionamiento y de las campañaselectorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulencandidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje devotación que señale la ley.La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatospuedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de lascontribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos, deberán rendirpúblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos".El anterior precepto Constitucional sumado a la previsión del Artículo 152 literal b)Superior de acuerdo con el cual la "organización y régimen de los partidos y movimientospolíticos; estatuto de la oposición y funciones electorales" constituye materia de LeyEstatutaria, conminaron al Legislativo para la emisión de la Ley 130 del 23 de marzo de1994 "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, sedictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otrasdisposiciones".9

Sin embargo, conviene poner de presente que con anterioridad a la Ley 130 de 1994, elLegislador profirió la Ley 84 de 1993, la cual tuvo una vigencia efímera dentro delordenamiento jurídico toda vez que la honorable Corte Constitucional Colombiana declarósu inexequibilidad por vicios de trámite, toda vez que al decir de la Constitución Políticaen el artículo 152 las leyes que desarrollen los partidos y movimientos políticos, la funciónelectoral y los mecanismos de participación ciudadana deberán tener trámite de LeyesEstatutarias, situación que no ocurrió con la Ley 84 citada.En la búsqueda por la democratización de los partidos, por el cambio de las costumbrespolíticas, por la realización de una campaña electoral en igualdad de condiciones y trato yla necesidad de controlar los ingresos y gastos de las campañas, la Ley 130 de 1994reguló lo pertinente a la financiación de los Partidos y Movimientos Políticos como de lascampañas electorales.En la exposición de motivos del proyecto de Ley No. 18 Cámara de 1991, más tarde No.11 Cámara de 1992 y 348 Senado de 1993, que posteriormente fuera la Ley 130 de 1994,se reseñó la finalidad de la financiación pública de campañas electorales. A decir delentonces Ministro de Gobierno doctor Humberto de la Calle Lombana el proyectobuscaba:"Propiciar el fortalecimiento de los partidos y generar igualdad de condiciones y de trato,mediante la obligación atribuida al Estado de financiar tanto a los partidos y movimientospolíticos como a las campañas electorales y de acceso a los medios de comunicaciónsocial del Estado. De este modo podrán contar con unas garantías mínimas para susubsistencia. Igual derecho se consagra para las personas que aspiren a cargos deelección popular por fuera de los partidos, como reconocimiento del derecho a ser elegidoconsagrado en nuestra Constitución" 11 .La Ley Estatutaria 130 de 1994 consagró fundamentalmente la financiación pública departidos y movimientos políticos como de campañas electorales. Sin embargo,paralelamente abrió la puerta a la financiación privada de campañas políticas limitando elmonto en qué estas podrían ser costeadas por los particulares. En consecuencia,debemos afirmar que la legislación vigente en Colombia establece un tipo de financiaciónmixta, donde concurren aportes directos e indirectos de fuente estatal y privada.En ambos casos, tratándose de que la financiación de la campaña se haya hecho conrecursos privados como públicos la Ley estableció una obligación de hacer en cabeza delos candidatos, los partidos y movimientos políticos, consistente en la presentación deinformes públicos de ingresos y gastos de campaña dentro de los 30 días siguientes a laselecciones, informes que pretenden salvaguardar el origen lícito de los recursos como elque no se violare el principio de igualdad al ser sobrepasado el tope de gastos autorizadopor el Consejo Nacional Electoral para la respectiva elección. Tanto el incumplimiento dela obligación de presentar informes como la vulneración a los topes de gastos sonsancionados por ministerio de la Ley con multas que fija el Consejo Nacional Electoral11 F. Mayorga García. Ley 130 de 1994. Bogotá, Registraduría Nacional del Estado Civil, 1996, pp. 3010

mediante resolución que se reajusta anualmente de acuerdo con el índice de Precios alConsumidor (I.P.C).Con el propósito de regular algunas situaciones electorales omitidas en la anterior LeyEstatutaria o definidas de manera poco clara en el Código Electoral vigente frente a laselecciones de 1994 que se avecinaban, el Legislador profirió la Ley 163 de 1994, quedispuso:Que el Consejo Nacional Electoral distribuirá los recursos para financiación de lascampañas conforme a la ley vigente a la fecha en que se efectuaron las inscripciones oelecciones, y concedió un plazo de un mes contado a partir de la fecha de la elecciónpara que los candidatos al congreso de la República presenten sus libros de contabilidadante la organización electoral.3.2. FINANCIACIÓN DIRECTA DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOSLa Ley 130 de 1994 creó en su artículo 12 un fondo especial de financiación de partidospolíticos constituido con un aporte de 150 pesos 12 por cada ciudadano inscrito en elcensó electoral nacional, como por las multas que resultaren de la vulneración a lasdisposiciones legales en materia electoral. En ningún caso este fondo podrá ser inferior a2.400 millones de pesos.Una vez conformado el fondo de financiación de partidos la Ley delegó en el ConsejoNacional Electoral la facultad de distribuir los recursos que lo componen entre lascolectividades políticas atendiendo a criterios de uniformidad y representación apoyadosen el número de votos obtenidos o de curules alcanzadas en la última elección paracongreso o para Asamblea .Dichos dineros se distribuirán en la siguiente forma:a) EI 10 por ciento de los recursos del fondo se distribuye equitativamente entre todos lospartidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida,b) EI 50 por ciento se distribuye teniendo en cuenta la participación del partido omovimiento en el Congreso de la República.c) El 10 por ciento.Este porcentaje se otorgaba a las organizaciones femeninas, juveniles, indígenas,negritudes, discapacitados físicos, sindicatos y organizaciones dentro de los partidos ymovimientos, sin embargo, fue declarado inexequible debido a que la CorteConstitucional consideró que "La ley se convertiría en subterfugio de auxiliosconstitucionalmente prohibidos " (artículo 355 de la C.P.)12 De conformidad con el artículo 40 de la Ley 130 de 1994, esta cifra se ajustará anualmente de acuerdo al Índice dePrecios al Consumidor.11

d) El 30 por ciento de los recursos restantes del fondo se reparten para contribuir a "lasactividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y ellogro de sus propósitos".Habida cuenta que resulta innegable la vocación de poder que asiste a los partidos ymovimientos políticos, los cuales entre sus ideales y logro de sus propósitos cuentan conarribar a los cargos de elección popular; una de las formas de subvención de suscampañas deviene necesariamente de la financiación de las colectividades políticas porparte del Estado a través de la utilización del 30 por ciento de los recursos del fondo definanciación en comento con fines de proselitismo político.En cuanto a los propósitos perseguidos con la financiación pública de los partidospolíticos, la honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-089 de 1994, cuyoMagistrado Ponente fue el doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo lo siguiente:"La razón de ser de la ayuda financiera -que es por lo tanto parcial en cuanto no puede yno debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política-, busca neutralizar ladependencia y servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto delos centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalersede él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigirreciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el correctodesempeño de su función representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamenteen el interés general".Al decir de Miguel Alemán Velasco, los objetivos del financiamiento público son lossiguientes: nivelar, al menos en forma relativa, las desigualdades económicas entre lasdistintas opciones políticas.2) Obtener para los partidos una mayor independencia en suactuación legislativa y de gobierno y 3) Sentar las bases para que éstos ejerzan con maseficacia las funciones que le son reconocidas ya por la ley, ya por la Constitución 13 .De acuerdo con el estudio sobre los "Efectos Políticos y Económicos de la financiaciónEstatal de los partidos políticos y las campañas electorales" efectuado por elDepartamento Nacional de Planeación, el sistema de reparto del diez por ciento delFondo de Financiación de partidos políticos puede generar "por sí sólo una explosión demovimientos nuevos que no representan sino cambios de fachada de los mismosproyectos políticos de las minorías" toda vez que una colectividad política en crisis por elafán de percibir mayores recursos que garanticen su subsistencia financiera, bien puedeconformar coaliciones o inscribir candidatos a nombre de un movimiento nuevo, de talforma que no arriesgue su personería jurídica ya alcanzada y su acceso a una parte deldiez por ciento del Fondo 14 .El mismo estudio citado recomienda que el Fondo de Financiación de partidos seconforme con recursos que tengan en cuenta la participación electoral y no el censo13 Alemán Velasco Miguel, Op. Cit. P.p. 26.14 D. Restrepo Londoño y S. Rendón Ospina. Efectos sobre los partidos y el sistema electoral. En: "Efectos políticos yeconómicos de la financiación Estatal de los partidos políticos y las campanas electorales", Bogotá, DNP, 1995, pp. 12.12

electoral, entregando a cada colectividad reconocida un monto equivalente a multiplicarel total de votos alcanzados en la elección por 150 pesos, sin que para ello sea requisitohaber obtenido la respectiva curul; de esta manera se alcanza la igualdad perseguida conla norma por cuanto que quien confiere el dinero no es ni el ciudadano simple, ni elinscrito, sólo el ciudadano votante.De acuerdo con lo anterior, tal como se encuentra la norma que dispone la conformacióndel Fondo de Financiación "favorece económicamente al partido más eficiente en larelación curules- dinero y no, como debería ser, manteniendo la proporcionalidad de lasoberanía popular manifestada en lo electoral (votos-dinero)" 15 . En detrimento de losminoritarios.3.3. FINANCIACIÓN INDIRECTA DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS3.3.1. Establecimiento de líneas especiales de crédito.La Ley 130 de 1994 ordena a la Junta Directiva del Banco de la República la apertura delíneas especiales de crédito, con antelación mínima de tres meses al día de la elección,destinadas a sufragar el costo de las campañas políticas emprendidas por los partidos ymovimientos. Dichos créditos se garantizarán con la pignoración del derecho resultantede la reposición de gastos que haga el Estado dentro del mes siguiente a la respectivaelección 16 .Sobre el particular ha dicho la Corte Constitucional:"La financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos y candidatos,permite a los participantes en las elecciones disponer de parte de los recursos líquidosnecesarios para sufragar los gastos inmediatos que demanda el desarrollo de lascampañas electorales y que luego pueden ser reembolsados con cargo a los fondosprocedentes del apoyo estatal o contra sus propios recursos...""Por otra parte, la intervención de la ley en la actividad financiera, autorizada por laConstitución (CP art. 335), se justifica plenamente al promover la canalización temporaldel ahorro público a la financiación de la actividad electoral, esencial para elmantenimiento de la democracia" 17 .3.3.2. Franquicia PostalEl establecimiento de franquicia postal durante los seis meses que precedan a cualquierelección popular a favor de los partidos o movimientos políticos con personería jurídicaconstituye otra forma de financiación pública indirecta de las campañas (artículo 31 de laLey 130 de 1994)3.3.3. Acceso a los medios de comunicación social del Estado15 Op.cit. Ver nota supra 14, pp.18.16 Ver artículo 17 de la Ley 130 de 1994.17 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994.13

Una de las formas indirectas de financiación de campañas por parte del Estado consisteen facilitar el acceso de manera gratuita a los partidos y movimientos políticos a losmedios de comunicación social del Estado con el propósito de realizar divulgaciónpolítica en cualquier tiempo, como propaganda electoral a favor de los candidatos alCongreso dentro de los treinta días anteriores a la elección. La misma prerrogativa seconcede frente a las candidaturas a la primera magistratura de la República (artículo25 dela Ley 130 de 1994).3.4. FINANCIAMIENTO DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES3.4.1 Reposición de gastos de campañaUna segunda forma de financiación pública de campañas políticas, quizá la más vistosaentre el común de los ciudadanos, responde al precepto legal del artículo 13 de la Ley130 de 1994 de acuerdo con el cual el Consejo Nacional Electoral determina una sumafija de dinero a pagar por cada voto obtenido en una contienda electoral, figura que se haconocido en el argot electoral como la reposición de gastos de campaña.La reposición de gastos de campaña, que en todos los casos en que el candidato seencuentre avalado políticamente se realiza a través de los partidos y movimientos, difiereen el monto a reponer tratándose del tipo de elección a realizar, respondiendo a criteriosde importancia de la contienda electoral y a la presunción de acuerdo con la cual en laselecciones a efectuar por circunscripción nacional, un candidato gasta más dinero que enuna elección local. Así por ejemplo la Ley prevé que el monto de dinero a reponer porvoto obtenido es mayor en las elecciones para Presidencia de la República que paraAlcaldes y Concejales Municipales.Sin embargo, la finalidad de la norma resulta un poco distorsionada para las campañasde Senado y Cámara (Literal b) toda vez que el legislador fija un mismo monto para sufinanciación sin percatarse de que las primeras tienen mucha mayor cobertura que lassegundas, por cuanto el senado se elige mediante el sistema de circunscripción nacional,en tanto que la Cámara se elige en circunscripciones territoriales y especiales.Lo mismo se puede afirmar en cuanto a las campañas de alcaldes, concejales,gobernadores y diputados al no hacer distinción con las campañas para alcaldía yconcejo del Distrito Capital de Bogotá, puesto que tienen mayor cobertura frente a la delos demás municipios del país.La reposición de gastos de campaña no opera de manera absoluta, toda vez que seestablece en relación con el número de votos depositados a favor del candidato o lista decandidatos, así: En las elecciones para Presidencia de la República, gobernaciones yalcaldías se requiere que el candidato hubiere obtenido por lo menos el cinco por cientode los votos válidamente emitidos en la respectiva elección, formula que se aplica paralas elecciones de Concejos Municipales, Asambleas Departamentales y Congreso de laRepública cuando quiera que se requiere que la lista hubiere obtenido a lo menos la14

tercera parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado la curul con elmenor residuo; garantizándose de esta manera la seriedad de las candidaturas.Según el estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación sobre los efectospolíticos y económicos de la financiación estatal, el hecho de fijar este umbral en relacióncon el respaldo electoral obtenido para el caso específico de la Presidencia de laRepública contradice la finalidad del sistema de votación a dos vueltas que tiende aincentivar el surgimiento de nuevas fuerzas políticas porque "el requisito del 5% paraacceder a la financiación limita la posibilidad del surgimiento de una pluralidad defórmulas en la primera vuelta generando el efecto contrario: se reduce el número decandidatos y se consolida el bipartidismo" 18 .La entrega de las correspondientes partidas solo puede hacerse a través de los partidos,movimientos u organizaciones adscritas y los grupos o movimientos sociales, que hayanavalado candidatos, y éstos, a su vez, los entregarán a los respectivos candidatos deacuerdo a lo establecido en sus estatutos. Si se trata de candidatos independientes, losrecursos se le entregarán al mismo candidato o a la persona que el designe y cuando lospartidos hayan constituido coaliciones deben determinar previamente la forma dedistribución de los aportes estatales a la campaña so pena de perder el derecho a lareposición de gastos.La Ley 130 no da amparo para efectos de la reposición de gastos a las coaliciones decorte personal, por tanto no es posible distribuir la financiación entre un partidodeterminado y un político como persona natural que haga coalición con el primero. "Estodisminuye la posibilidad de que se den coaliciones, pero permite identificar másfácilmente a los actores en la contienda electoral 19 .Este tipo de financiación pública de campañas de manera posterior a las eleccionespretende sufragar los costos en que haya incurrido un candidato teniendo en cuenta lavariable del apoyo popular obtenido. En ese sentido conviene precisar que la filosofía dela reposición consiste en contribuir a sufragar los costos en que se incurriera para lacampaña electoral, de suerte que si el candidato obtuviere un número de votos que al sercalculados en su valor sobrepasare lo gastado en campaña, el monto a reponer seráaquél igual al gastado en campaña. A contrario sensu si resulta que teniendo derecho areposición el total de los votos obtenidos no alcanza a sufragar el valor de los gastosreportados en el informe público anteriormente mencionado, el monto de la reposiciónascenderá al valor correspondiente al número de votos obtenidos.Puesto que de lo que se trata con la reposición de gastos de campaña es sufragar sucosto o contribuir en buena medida a su financiamiento, manteniendo ajeno al candidatode presiones externas, no resulta procedente aquella reposición que responda a unmonto superior al invertido en campaña por cuanto que, de operar en tal sentido, seestaría enriqueciendo injustificadamente al beneficiario. Así se ha pronunciado el Consejo18 RESTREPO Londoño, Diego y RENDON Ospina Sandra. Efectos políticos y económicos de la financiación estatal delos partidos políticos y campañas electorales Parte II. Efectos sobre la s campañas electorales. DocumentoDepartamento Nacional de Planeación. Unidad de Justicia y Seguridad. Bogotá, julio 7 de 1995.PP 13 y 14.19 Op. Cit. Ver nota supra 14, pp. 27.15

Nacional Electoral mediante Resolución 06 de 25 de enero de 1995 cuya presunción delegalidad se mantuvo incólume ante el Honorable Consejo de Estado, Sección Primera,en sentencia del 14 de octubre de 1991, expediente 5248. Por su parte la Resolución No.06 de 25 de enero de 1995 expedida por el Consejo Nacional Electoral, "por la cual seordena el pago de los gastos de reposición correspondientes a las elecciones celebradasel 30 de octubre de 1994", establecía en su artículo cuarto:"En ningún caso la suma de dinero reconocida porconcepto de reposición parcial de gastos podrá superar elmonto de los gastos efectuados durante la campaña porlos respectivos candidatos".El caso anteriormente mencionado hacía relación a la reclamación impetrada por eldoctor Antanas Mockus Sivickas, candidato a la Alcaldía de Bogotá D.C, quien habiendoobtenido la máxima votación de la contienda reclamaba de la suprema autoridad Electoralel pago, a título de reposición, del total de los votos por él obtenidos. En aquellaoportunidad el Consejo Nacional Electoral tuvo en cuenta que el doctor Mockus invirtió enla campaña una suma de dinero inferior a la que le correspondiera si se pagaren los votosobtenidos, concluyendo que en atención a los fines de la financiación Estatal sólo debíareponerse hasta lo gastado en campaña.Los valores o montos fijados en la norma los reajusta anualmente el Consejo NacionalElectoral, de acuerdo con el aumento del índice de Precios al Consumidor, IPC,certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DAÑE, (Art. 40Ley 30 de 1994).La oportunidad legal para efectuar la reposición de gastos es dentro del mes siguiente ala respectiva elección, so pena de que el Estado tenga que reconocer el valor de losintereses acordados con los bancos (Parágrafo artículo 17). Sin embargo, los partidos,movimientos y organizaciones y las personas jurídicas que los apoyen deben presentarlos respectivos informes contables, a más tardar un mes después del correspondientedebate electoral. (Art. 18), en caso de no presentarlos o de hacerlo de maneraextemporánea da lugar a que el Consejo Nacional Electoral inicie la correspondienteinvestigación administrativa y le imponga la condigna sanción.3.4.2. Pérdida del derecho a reposición de gastos de campañaLa no reposición de los gastos sólo procede en los casos expresamente establecidos porla ley de los partidos, que son los siguientes y solo éstos:a) Cuando las actividades de un partido o movimiento sean manifiestamente contrarias alos principios previstos en el artículo 6° que tratan de la obligación de cumplir con laConstitución y las leyes, defender y difundir los derechos humanos y proponer el logro ymantenimiento de la paz (Art. 8);b) Por no obtener los votos suficientes (Art. 13);c) Por gastar más de lo autorizado (Art. 14);16

d) Cuando se trata de una coalición que no determine previamente la distribución de losaportes estatales (Art. 13)No sobra señalar que con respecto al reconocimiento de gastos de las campañas, elartículo 12 de la Ley 130 de 1994 prohibe al Consejo Nacional Electoral condicionar ladistribución y pago de la financiación estatal de campañas políticas ni adicionar, nimodificar los requisitos legales para tener acceso a esa financiación.3.5. FINANCIACIÓN PRIVADA DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALESSe agrupan bajo este título, el conjunto de normas que posibilitan a partidos y candidatosla obtención de recursos en el sector privado, tales como aportes de los afiliados,donaciones de personas naturales o jurídicas, créditos en líneas especiales definanciamiento y las provenientes de las actividades de los partidos.La tendencia en la mayoría de los países de América Latina ha sido la de establecerlímites y prohibiciones en las donaciones de particulares con el fin de evitar la entrada dedinero de carácter ilícito, y para mantener la independencia y la imparcialidad delcandidato en el momento en que llegue al poder a fin de evitar posibles influencias,favores o prácticas deshonestas a favor de los respectivos donantes, pues se hasostenido que " la financiación política de ciudadanos o de corporaciones, cuando no esen cantidades mínimas sino en cantidades que pueden ser significativas, está montadasobre el principio "do ut des" (doy para que me des). Semejante situación crea unadesigualdad formidable en el juego político y propicia condiciones de acceso y defavorabilidad en beneficio de unos pocos en contradicción directa con los maselementales principios democráticos" 20 .Paralelamente con la financiación pública de campañas la Ley 130 de 1994 permite yregula la financiación privada. En efecto, los partidos y movimientos políticos ycandidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulencandidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales ojurídicas.Simultáneamente con la permisión legal frente a la financiación privada en las campañasla propia Ley 130 de 1994 determina un límite a las contribuciones, bien que estasprovengan de la familia del candidato, de particulares o de su propio peculio. De suerteque ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campañauna suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral con antelación de seismeses al día de la elección.La ley contempla que el Estado financie las campañas electorales, con fundamento en losvotos obtenidos. El Consejo Nacional Electoral determinará el máximo de los recursosque los candidatos pueden gastar en la campaña electoral teniendo en cuenta los costos20 CEPEDA ULLOA Femando. Financiación de Campañas Políticas. Planeta Colombiana Editorial, Bogotá 1997, p.p.116.17

de la campaña, el censo electoral de las circunscripciones y la aprobación que el Estadohaga para reponer parcialmente los gastos efectuados por ellas ( artículo 14 inciso 3).De acuerdo con el estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación, variasveces citado " cualquier estimación de los costos de las campañas está viciadaestadísticamente por la amplitud del rango, la reserva de la información (a pesar de supublicación), la subfacturación y la no cancelación de algunos gastos de campañas 21 .Mediante Resolución No. 670 de 2001 el Consejo Nacional Electoral fijó las sumasmáximas a invertir en la campaña para la Presidencia y Vicepresidencia de la Repúblicaque se realizaron el 26 de mayo de 2002 en 14.000 millones de pesos para la primeravuelta y en 7.000 millones para la segunda vuelta.A manera de consecuencia jurídica se prevé para el candidato que infrinja lo establecidoen materia de topes de gastos dos tipos de sanciones no excluyentes: la una consistenteen una multa 22 y la otra, en la imposibilidad de recibir dineros provenientes de fondosestatales.Tratándose de los fines y propósitos que debe perseguir el Consejo Nacional Electoral almomento de fijar la cifra tope que no deben sobrepasar las campañas electorales, laHonorable Corte Constitucional en revisión de Constitucionalidad de la Ley 130 de 1994aseveró lo siguiente:"Como quiera que la fijación concreta no la puede hacer la ley para cada una de lascampañas, defiere esa función de mera actualización al Consejo Nacional Electoral. Sebusca que la lucha política, en lo posible sea igualitaria, y que la idoneidad intelectual ymoral de los candidatos, las ideas y los programas, sean los medios preponderantes a losque apelen los actores en la contienda electoral y los únicos recursos que decidan susuerte" 23 .Las bases filosóficas del financiamiento privado parafraseando a Miguel Alemán sefundamentan en que los partidos políticos son concebidos como canales organizados através de los cuales los intereses económicos, sociales y políticos de distintos sectoresde la sociedad se expresan en la representación nacional. Los partidos, en otraspalabras, son instrumentos políticos de las clases sociales organizadas (principalmenteempresas y sindicatos) para tomar posiciones dentro del parlamento y consecuentementedel gobierno 24 .Con el cometido de evitar la evasión de la responsabilidad del candidato frente a uneventual ingreso de dineros ilícitos en la campaña como para garantizar la transparencia21 Restrepo Diego y Rendón Sandra. Efectos políticos y económicos de la financiación estatal de los partidos políticos ylas campañas electorales, p.p. 19.22 En consonancia con el artículo 39 literal a) de la Ley 130 de 1994 el Consejo Nacional Electoral puede imponermultas pecuniarias entre dos millones y veinte millones de pesos. Cifra que debe ser indexada anualmente por lacabeza de la Organización Electoral de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE.23 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz24 Alemán Velasco Miguel Op. Cit. p.p. 20.18

de la inversión, se prevé que la entrega de las contribuciones a que se ha hechoreferencia deberá hacerse al candidato mismo, o a la organización que lo represente, o alpartido o al movimiento al cual pertenezca 25 .La Constitución Política prohibe a quienes desempeñen funciones públicas hacercontribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lohagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de esta prohibiciónserá causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura. (Artículo 110).La legislación Colombiana no establece ningún otro tipo de limitación, de tal suerte quecabría la posibilidad de que un solo donante financiara la totalidad de una campañaelectoral, sin sobrepasar el tope impuesto por el Consejo Nacional Electoral, habidacuenta de que la ley no señala que cada donación debe limitarse a un porcentaje delingreso total.Tampoco se prevén restricciones al porcentaje de ingresos que se puede invertir enpropaganda, de tal modo que un candidato podría destinar la totalidad de sus ingresos enpublicidad, pero sí determina el número de vallas, avisos en publicaciones escritas ycuñas radiales que puede tener cada candidato en la respectiva campaña, (parágrafoartículo 28)Finalmente, para asegurar que en el caso de donaciones efectuadas por personasjurídicas estas se realicen sin contar con el suficiente apoyo societario y comprometa laresponsabilidad colectiva, el Estatuto Básico de los Partidos Políticos establece que ladonación deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los miembrosde la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios de larespectiva persona jurídica, autorización que deberá constar en actas.3.6. DEBERES DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS Y DE LOSCANDIDATOS FRENTE A LA FINANCIACIÓN, FISCALIZACIÓN Y CONTROL3.6.1. Informes Públicos.La C.P. establece la obligación para los partidos, movimientos y candidatos de rendirinformes públicos sobre el origen, volumen y destino de sus ingresos (artículo 109).Como se anotó en las primeras páginas de este escrito, a fin de preservarse latransparencia de las campañas electorales todos los partidos y movimientos políticoscomo los candidatos a cargo de elección popular o corporación pública deberán presentarinformes públicos de ingresos y gastos de campaña los que serán publicados en un diariode amplia circulación nacional después de haber sido revisados por el Consejo NacionalElectoral.25 Ver artículo 15 de la ley 130 de 1994, referente a la entrega de contribuciones en las campañas políticas.19

"La publicación de las donaciones y los ingresos de los partidos y movimientos lospresiona a diversificar sus fuentes de ingresos privados lo que conduce en términospolíticos a que los partidos por este conducto amplíen su base social" 26 .3.6.2. Informe de IngresosEl informe de ingresos en mención deberá contener como mínimo los siguientes ítems:Contribución de los miembros; donaciones; rendimientos de las inversiones; rendimientosnetos de actos públicos, de la distribución de folletos, insignias, publicaciones y cualquierotra actividad lucrativa del partido o movimiento; créditos; identificación de deudores yacreedores; ayudas en especie valoradas a su precio comercial y dineros públicos,(artículo 20)3.6.3. Informe de GastosPor su parte, el informe de gastos de campaña incluye por lo menos la siguiente clase degastos: Gastos de administración; gastos de oficina y adquisiciones; inversiones enmaterial para el trabajo público del partido o del movimiento; actos públicos, servicio detransporte; gastos de capacitación e investigación política; gastos judiciales y de rendiciónde cuentas; gastos de propaganda política; cancelación de créditos y aquellos quesobrepasen la suma fijada por el Consejo Nacional Electoral (artículo 21).En las normas citadas se detallan los ingresos y gastos que deben hacer parte de losinformes requeridos en el artículo 18 de la ley. Establece también que los informes debencontener como anexo, una lista detallada de las donaciones y créditos, relacionando elimporte, el nombre de la persona y las donaciones y créditos que superen el tope fijadopor el Consejo Nacional Electoral.Esta Corporación expidió la Resolución número 99 del 17 de junio de 1997, "por medio dela cual se establece el procedimiento para el registro de libros de contabilidad, lapresentación de los informes públicos y dictan otras disposiciones relacionadas con lafinanciación de los partidos y movimientos políticos y de los gastos de reposición de lascampañas electorales."Dicha reglamentación determina algunas condiciones para el cumplimiento de laobligación de rendir cuentas, tales como que los informes de ingresos y egresos seanpresentados personalmente por el candidato (Art. 16); que dichos informes deben serrevisados por el Consejo Nacional Electoral, previo análisis del Fondo de Financiación(Art. 17); que para efectos de la presentación, se exige que sean suscritos por uncontador público matriculado, además del mismo candidato, cuando el total de gastossobrepase el equivalente a 30 salarios mínimos mensuales (Art. 19); y finalmente que losinformes debe ser publicados una vez aprobados por el Consejo Nacional Electoral (Art.20).26 Op.Cit. Ver nota supra 14, pp. 29.20

Dentro del término de un mes que la ley le concede al Consejo Nacional Electoral esmaterialmente imposible efectuar la revisión de todas esas cuentas. Así mismo elparágrafo del artículo 17 de la Ley 130 de 1994 dispone que la reposición estatal degastos se debe realizar dentro del mes siguiente a la respectiva elección, so pena de queel Estado tenga que reconocer el valor de los intereses acordados con los bancos. Así lascosas, a simple vista se advierte una incongruencia entre las normas citadas toda vezque el Consejo no tiene tiempo de revisar las cuentas presentadas antes de ordenar lareposición de gastos.La misma resolución, en su artículo 6, dispone el término dentro del cual se puedenrealizar gastos para las campañas electorales, éste es de seis meses anteriores a lafecha del debate electoral y hasta las doce de la noche del mismo día.A MANERA DE EPÍLOGOParadójicamente, el mismo año en que se expidió en Colombia la Ley de los partidos, lacual contempla la financiación estatal permanente de las colectividades políticas y de lascampañas, se produjo el remezón del sistema electoral, al comprobarse la presencia dedineros "calientes", provenientes del narcotráfico, en las campañas electorales que a lasazón se efectuaban. Ello puso al desnudo las vulnerabilidades del régimen legal vigentepara entonces y se constituyó en piedra de escándalo.Una fuerte contracorriente contra los partidos se ha desatado en las democraciasliberales en todo el orbe y en particular en América Latina; predomina el descontento, eldesencanto y el escepticismo respecto a la política y a sus actores, al tiempo que sevienen abriendo paso tendencias antidemocráticas, amparadas en la antipolítica y en lademocracia plebiscitaria como mascarón de proa. Colombia no ha sido la excepción, unaencuesta de opinión pública realizada por CAPEL en 1994 sobre la percepción de lasentidades públicas y las Organizaciones Partidarias, arrojó los siguientes resultados:InstitucionesGrado de confianzaPartidos Políticos 3.5Sindicatos 4.4Bancos 5.6Iglesia Católica 7.3A juicio de Giovanni Sartori son varios los factores que están gravitando sobre eldesapego popular por las instituciones democráticas, entre ellas el negativismoantidemocrático, el creciente pragmatismo de los partidos y la grave corrupción que minala confianza en ellos.Colombia padece una sumatoria de crisis no resueltas, siendo la más preocupante detodas, por sus efectos desestabilizadores, la crisis de confianza, puesto que estamenoscaba la gobernabilidad y cuando esta se complica empieza a comprometerse la21

propia legitimidad de las instituciones, lo cual constituye el umbral del caos y la anarquía.De allí que resulte inaplazable impulsar todas aquellas reformas que contribuyan afortalecer y a vigorizar a los partidos políticos, así como al parlamento, tan venido amenos, a dignificar la política y el ejercicio de la misma, hoy tan degradados, a riesgo deque si ellas no logran su cometido pueden conducir a la inviabilidad.La base sobre la cual se deben edificar las normas sobre financiación de campañaselectorales, debe partir de la concepción de que los partidos y movimientos políticosdeben ser el instrumento por excelencia para la formación de la voluntad popular y de lainteracción de los poderes para hacer efectivo el papel de la democracia en la vidaciudadana.A la compra-venta de votos, al fraude electoral, al trasteo de votantes, la falsificación decédulas de ciudadanía, se vino a sumar el de la viciada financiación de las campañas,con lo cual se le está infligiendo un golpe mortal a la democracia. También nos estamosrefiriendo al rebasamiento de los topes legales impuestos, así sea con dineros de origenlícito, pues no todo aquello que es lícito es legal. Todo ello atenta contra la transparenciaque debe presidir el evento electoral, socavando la credibilidad y respetabilidad en elsistema electoral, cubriéndola con un manto de duda y de sospecha, lo cual le da unagran opacidad al sistema electoral.Aunque Colombia participa de ese común denominador que caracteriza a nuestrasdébiles democracias, tiene también sus especificidades, las cuales, lejos de seratenuantes, son aún más aberrantes. Son dignos de mención los excesivos costos queconlleva en Colombia la movilización del elector y los enormes obstáculos que es precisosalvar para llevar al elector a las urnas; a esto se suma los sobrecostos inherentes a lascinematográficas medidas de seguridad con las que tienen que contar los candidatos,ante el asedio cada vez mayor de los violentos, llámense guerrillas o paramilitares.Se suma a lo anterior el hecho de que hoy en día en la competencia para atraer a lamayoría de los electores, los partidos y candidatos han modificado su discurso pasandodel plano ideológico y programático al pragmatismo, utilizando otros recursos decompetencia, tales como la imagen del candidato o la imposición de slogans,mecanismos que sin lugar a dudas encarecen la actividad política, en la era del marketingy la imagología, las campañas políticas se ven manejadas por cuantiosas técnicas demercadeo que imponen la contratación de medios publicitarios y masivos decomunicación. A ello se añade la circunstancia de que en Colombia el tiempo de lascampañas se extiende en exceso, puesto que el único límite establecido es para lapropaganda, que solo puede darse con tres meses de antelación a las elecciones. Deresto, quedan abiertas todas las posibilidades para adelantar el proselitismo, con elconsiguiente costo que ello implica.La Ley 130 de 1994 propició el fraccionalismo de los partidos y el auge de lasmicroempresas electorales, en la medida que el atractivo de la financiación y lafranquicia para tener acceso gratuito a los medios, se constituyó en un incentivoarrollador. El péndulo nos llevó al otro extremo; de una democracia restringida, como laque heredamos del Frente Nacional, basada en el bipartidismo y la alternación22

presidencial de los dos partidos tradicionales (el Liberal y el Conservador), a otra caótica,en la que abundan los partidos de garaje y en el que el control se le sale de las manos alas autoridades electorales. Si a ello se añade la laxitud de la Ley en materia deexpedición de avales, damos con un cuadro anárquico y de contera desmesuradamentecostoso. En consecuencia se patentiza una atomización extrema de los partidos, con laconsecuente proliferación de listas, que han multiplicado los costos de la políticadesproporcionadamente. Se sigue de lo anterior la necesidad de establecer un severorégimen de partidos con listas únicas, hacer mas exigentes los requisitos de postulación,limitar el número de avales que cada partido puede expedir y consecuentemente con loanterior el establecimiento del régimen de bancadas para que de este modo los partidosdejen de actuar en el seno de las corporaciones públicas como verdaderas montoneras,restringir los requisitos para la obtención de personería jurídica a los partidos ymovimientos políticos estableciendo un umbral razonable sin detrimento de los derechosde la oposición y de las minorías, para evitar la proliferación de partidos y movimientos,que ya constituyen en Colombia una verdadera constelación.Se requiere así mismo fortalecer el sistema electoral dotándolo de las herramientasnecesarias para ejercer un debido control sobre el manejo de los aportes tanto estatalescomo privados a que tienen derecho los protagonistas de la actividad política y ampliarlos términos para que la organización electoral pueda hacer un examen exhaustivo de loslibros contables. Penalizar la financiación ilícita de las campañas electorales, y establecercomo causal de pérdida de investidura la financiación ilícita y la violación de los topes.Para controlar el manejo financiero de la campaña se impone crear un solo mandatariofinanciero designado por el candidato con claras responsabilidades económicas,administrativas y penales, que sea el único ordenador del gasto y que maneje losrecursos a través de una cuenta única financiera.Amén de lo anterior, se precisa de un gran esfuerzo de difusión y pedagogía tendiente acrear un clima mas propicio a la internalización de los procesos electorales en elcomportamiento ciudadano de modo tal que se cuente con una mayor y mejorparticipación del constituyente primario, involucrándolo y haciéndolo parte activa de talesprocesos. En ello pueden jugar un papel muy importante los medios de comunicación. Asílas cosas, cada vez hay una mayor conciencia en el país de que esta situación no sepuede prolongar por más tiempo; que es preciso adelantar, sin prisa pero sin pausa, unareforma a fondo del régimen de los partidos y muy particularmente en lo que hace a lafinanciación de la actividad de las colectividades políticas y de sus certámeneselectorales, a riesgo de que si no se procede con prontitud y celeridad más pronto quetarde el sistema va a colapsar.Actualmente se tramita la convocatoria de un referendo reformatorio de la Constitución,en cuyo texto se contempla un artículo que propende por el fortalecimiento de los partidospolíticos al establecer por primera vez el umbral para la obtención de personería jurídica,con lo cual se pondría un freno a la proliferación de partidos y a la fragmentación de losmismos; al propio tiempo que se establecen límites a la expedición de avales con lo cualse le pondría coto a la feria de expedición de ellos. En este mismo sentido apunta elproyecto de acto legislativo radicado bajo el número 01-S contentivo de la ReformaPolítica en el cual se acumularon tres proyectos presentados por los congresistas del23

Partido Liberal Colombiano, el Partido Conservador y los Independientes, que para lafecha ha sido aprobado en el primer período ordinario del Congreso, restándole otroperíodo más, como lo prevé la Constitución, tratándose de Actos Legislativos (artículo375 C.P.), pero este proyecto va mucho mas lejos, al proponer en Colombia el régimende financiación estatal de todas las campañas electorales y proscribir toda forma definanciación privada.En Colombia se han frustrado muchos intentos de reforma, a falta de consensos entre lasdistintas fuerzas políticas y por ello continuamos con una normatividad anacrónica ydisfuncional, con la cual se le ha prestado un flaco servicio a la necesaria consolidaciónde una democracia fuerte y participativa, como lo demanda la modernidad. Aún estamosa tiempo, para emprender las grandes transformaciones que los nuevos tiempos exigen,acometámoslas antes de que sea demasiado tarde.24