Discursos y Distancias - Federación Española de SociologÃa
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Ciudadanas, ciudadanos y políticas <strong>de</strong> empleo: discursos y distancias<br />
Fe<strong>de</strong>rico Pozo Cuevas<br />
Universidad Pablo <strong>de</strong> Olavi<strong>de</strong><br />
Inova Cejas Delgado<br />
Universidad <strong>de</strong> Córdoba<br />
Presentación<br />
Este trabajo contribuye al conocimiento sobre las políticas <strong>de</strong> empleo mediante un doble análisis,<br />
por un lado, el <strong>de</strong> las citadas políticas, por otro, el <strong>de</strong> las representaciones que la ciudadanía<br />
construye sobre ellas.<br />
En primer lugar, se realiza un recorrido por la evolución que las políticas <strong>de</strong> empleo vienen<br />
registrando en Europa. En el ámbito laboral se dan cita una pluralidad <strong>de</strong> actores y estrategias fruto<br />
<strong>de</strong> un proceso mediante el que las soluciones se han acabado enmarcando con los principios <strong>de</strong> la<br />
individualización, la activación y la contractualización. A<strong>de</strong>más, los programas <strong>de</strong> empleo se<br />
caracterizan por estar regulados y financiados a nivel europeo, estatal y regional y por ser aplicados<br />
localmente por un amplio conjunto <strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s públicas y privadas como resultado <strong>de</strong> un doble<br />
proceso, <strong>de</strong> europeización y <strong>de</strong>scentralización, común al conjunto <strong>de</strong> las políticas sociales.<br />
En segundo lugar, y con datos referidos a Andalucía, se estudia cuál es la representación que la<br />
ciudadanía tiene <strong>de</strong> estas políticas (reconociendo y usando servicios, atribuyendo responsabilida<strong>de</strong>s,<br />
construyendo opiniones e imágenes). Para ello se han realizado grupos <strong>de</strong> discusión con personas<br />
<strong>de</strong>sempleadas, prestándose atención especial a un grupo social prioritario para las políticas <strong>de</strong><br />
empleo como son las mujeres <strong>de</strong> entornos rurales. El análisis <strong>de</strong> los discursos <strong>de</strong> la ciudadanía en<br />
general y <strong>de</strong> las mujeres rurales en particular permite conocer cómo se entien<strong>de</strong>n y, sobre todo,<br />
valoran los servicios públicos <strong>de</strong> empleo.<br />
El trabajo pone <strong>de</strong> manifiesto hasta qué punto, y en qué sentido, pue<strong>de</strong> hablarse <strong>de</strong> distancias entre<br />
la forma en que la política <strong>de</strong> empleo está configurada y la representación y uso que la población<br />
realiza <strong>de</strong> ella. Todo ello en un momento en que la relación entre ciudadanía, política y políticas<br />
públicas está transformándose y siendo objeto <strong>de</strong> análisis no exentos <strong>de</strong> controversias.<br />
1
I. La evolución <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo<br />
El mercado <strong>de</strong> trabajo es uno <strong>de</strong> los ámbitos que reflejan (o producen) con mayor claridad<br />
<strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s estructurales. En este sentido, se consi<strong>de</strong>ra que la política <strong>de</strong> empleo constituye “la<br />
regulación <strong>de</strong> los conflictos sociales que se dan en el mercado <strong>de</strong> trabajo” (Ruiz Viñals, 2004: 77).<br />
Las políticas <strong>de</strong> mercado <strong>de</strong> trabajo y, particularmente, la manera en la que estas interpretan<br />
la cuestión social 1 (Castel, 1997) vienen registrando importantes transformaciones. Des<strong>de</strong> la década<br />
<strong>de</strong> los ochenta <strong>de</strong>l S.XX pue<strong>de</strong> hablarse <strong>de</strong> una evolución <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo que contiene,<br />
como mínimo, dos vertientes. Ha ido cambiando la forma que adoptan las políticas y el fondo <strong>de</strong> las<br />
mismas. Se han transformado tanto los modos <strong>de</strong> intervención pública en el ámbito <strong>de</strong> lo laboral,<br />
como el enfoque en el que se basa dicha intervención, entendiendo por enfoque al planteamiento <strong>de</strong><br />
cuál es el problema y cuál <strong>de</strong>be ser su solución.<br />
I.1 El cambio en la forma <strong>de</strong> intervenir<br />
La transformación <strong>de</strong> la forma <strong>de</strong> intervenir es común al conjunto <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong><br />
Bienestar pudiéndose <strong>de</strong>cir que se ha producido un triple proceso: la europeización, la<br />
<strong>de</strong>scentralización y la gerencialización <strong>de</strong> la intervención pública (Moreno 2004, Serrano, 2009b).<br />
Europeización<br />
La crisis que sacu<strong>de</strong> a las economías occi<strong>de</strong>ntales a finales <strong>de</strong> los 70 conduce a una profunda<br />
revisión i<strong>de</strong>ológica, institucional y técnica <strong>de</strong> los contenidos y <strong>de</strong> los modos <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong>l<br />
estado social. Este <strong>de</strong>be hacer frente a un aumento constante <strong>de</strong> los ámbitos <strong>de</strong> intervención y <strong>de</strong> las<br />
<strong>de</strong>mandas ciudadanas a la vez que pier<strong>de</strong> capacidad <strong>de</strong> disponer <strong>de</strong> los recursos suficientes para ello<br />
(crisis fiscal).<br />
El ámbito supraestatal europeo se convierte a partir <strong>de</strong> entonces en un agente activo en la<br />
transmisión e implantación <strong>de</strong> nuevos planteamientos. Por un lado, contribuye a la instauración <strong>de</strong><br />
una nueva ortodoxia en materia <strong>de</strong> política económica. El monetarismo sustituye al keynesianismo<br />
con la consiguiente reformulación <strong>de</strong> cuál y cuánta <strong>de</strong>be ser la participación estatal y en qué<br />
dirección <strong>de</strong>ben utilizarse (o no) instrumentos básicos <strong>de</strong> la misma como son la fiscalidad, la<br />
1 De acuerdo con Castel (1997:29) y Serrano: 2009a (260-261) <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>rse la cuestión social como lo que inquieta a una<br />
sociedad porque afecta a su capacidad para mantener las relaciones <strong>de</strong> inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia en las que se basa la cohesión social. Se<br />
trata <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> cuestiones que, en un <strong>de</strong>terminado momento, se consi<strong>de</strong>ran no legítimas y que, por ello, <strong>de</strong>ben ser objeto <strong>de</strong><br />
intervención política. Se trata <strong>de</strong> aquello que se consi<strong>de</strong>ra socialmente un problema para cuya solución o tratamiento se disponen<br />
mecanismos <strong>de</strong> intervención (que serán unos u otros según lo que en cada momento se consi<strong>de</strong>re el problema).<br />
2
inversión o la <strong>de</strong>uda. Por otro lado, orienta el diseño y la ejecución <strong>de</strong> las políticas económicas y<br />
sociales en esa dirección. En las políticas <strong>de</strong> empleo se instituyen mecanismos <strong>de</strong> coordinación<br />
tanto <strong>de</strong> su diseño como <strong>de</strong> su implementación (la <strong>de</strong>nominada Estrategia Europea <strong>de</strong>l Empleo). La<br />
financiación con cargo a los fondos estructurales <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> las políticas nacionales <strong>de</strong> empleo se<br />
convierte a<strong>de</strong>más en un instrumento eficaz a la hora <strong>de</strong> sujetar dichas políticas a estos<br />
planteamientos y mecanismos.<br />
Descentralización<br />
La europeización condujo paralelamente a la territorialización <strong>de</strong> muchas políticas públicas. El<br />
<strong>de</strong>nominado principio <strong>de</strong> subsidiariedad, origen <strong>de</strong> lo que actualmente se <strong>de</strong>nomina gobernanza,<br />
promovió esta <strong>de</strong>scentralización primando el papel <strong>de</strong> las administraciones más locales o próximas<br />
a la ciudadanía. Se comenzó a <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r que tanto la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> necesida<strong>de</strong>s como su<br />
cobertura se basaran en el enfoque “<strong>de</strong> abajo hacia arriba". Así, en el campo <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong><br />
empleo, se promueven estrategias <strong>de</strong> actuación que priman la proximidad y el conocimiento <strong>de</strong> los<br />
mercados laborales locales en la creencia <strong>de</strong> que son estos los que mejor se benefician <strong>de</strong> unas<br />
nuevas metodologías y técnicas <strong>de</strong> intervención frente al <strong>de</strong>sempleo a las que se <strong>de</strong>nominan<br />
políticas activas. Los efectos <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> medidas sobre los mercados <strong>de</strong> trabajo más extensos lo<br />
serán, se piensa, por agregación <strong>de</strong> los efectos locales.<br />
Junto con la promoción <strong>de</strong>l papel <strong>de</strong> los niveles regionales y locales como los más a<strong>de</strong>cuados para<br />
el diseño y la implementación <strong>de</strong> una nueva generación <strong>de</strong> políticas contra el <strong>de</strong>sempleo, se<br />
<strong>de</strong>fien<strong>de</strong> la participación <strong>de</strong> los agentes <strong>de</strong>l territorio. El apoyo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las instancias europeas <strong>de</strong> la<br />
concertación <strong>de</strong> esfuerzos con todos los actores representativos que tengan que ver con el problema<br />
o la <strong>de</strong>manda social sobre la que se interviene, instauró nuevos modos <strong>de</strong> participación <strong>de</strong> los<br />
agentes sociales y económicos en el diseño <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo. Y favoreció la <strong>de</strong>legación <strong>de</strong><br />
funciones tales como la ejecución <strong>de</strong> medidas a una amplia gama <strong>de</strong> agentes <strong>de</strong> naturaleza privada<br />
como son las entida<strong>de</strong>s sin ánimo <strong>de</strong> lucro o las empresas.<br />
Gerencialización<br />
La intervención estatal fue revisada <strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> planteamientos que importaron <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong> la<br />
empresa privada “nuevas tecnologías <strong>de</strong> gobierno” (Serrano, 2009b). La <strong>de</strong>nominada nueva gestión<br />
pública favorece mecanismos <strong>de</strong> sustitución <strong>de</strong> las lógicas exclusivamente administrativas por las<br />
gerenciales (gestión por objetivos y resultados, creación <strong>de</strong> empresas públicas y entes<br />
instrumentales, etc.). Esto produce la externalización <strong>de</strong> funciones <strong>de</strong> la que son evi<strong>de</strong>ncias<br />
3
mecanismos <strong>de</strong> gestión tales como la concesión <strong>de</strong> subvenciones, la gestión compartida <strong>de</strong><br />
programas y servicios mediante la creación <strong>de</strong> consorcios o, más directamente, la contratación <strong>de</strong><br />
servicios.<br />
Como resultado <strong>de</strong> este triple proceso las políticas <strong>de</strong> empleo se <strong>de</strong>sarrollan hoy en Europa en un<br />
marco <strong>de</strong> notable complejidad, en el que concurren actores, estrategias y actuaciones <strong>de</strong> signo muy<br />
diverso (Aragón y Rocha, 2003: 1). En el caso <strong>de</strong> nuestro país, la labor <strong>de</strong> los servicios públicos <strong>de</strong><br />
empleo y los programas y medidas que forman parte <strong>de</strong> las políticas activas <strong>de</strong> empleo han acabado<br />
caracterizados por los siguientes aspectos (Garrell et al. 2000: 136):<br />
a) estar regulados a nivel estatal y autonómico, niveles que comparten responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
diseño y control <strong>de</strong> las políticas<br />
b) estar sujetos a orientaciones y mecanismos <strong>de</strong> coordinación supraestatal (Unión Europea) y,<br />
en buena medida, financiados por instrumentos <strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong> estos (Fondo Social<br />
Europeo)<br />
c) y ser implementados por un conjunto <strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s públicas y privadas: entes locales, agentes<br />
sociales, entida<strong>de</strong>s sin ánimo <strong>de</strong> lucro o empresas.<br />
I.2 El cambio <strong>de</strong>l enfoque <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el que se interviene<br />
La transformación <strong>de</strong> la intervención pública en materia <strong>de</strong> empleo no sólo se ha producido en la<br />
forma que esta ha adquirido. También ha evolucionado el enfoque sobre la que dicha intervención<br />
se asienta.<br />
En el ámbito europeo, durante las décadas <strong>de</strong> los cincuenta y setenta, la intervención pública en el<br />
mercado <strong>de</strong> trabajo estuvo caracterizada por ser fundamentalmente estatal (centralizada) y basarse<br />
tanto en la regulación <strong>de</strong> las relaciones laborales y la protección <strong>de</strong>l empleo (el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>l trabajo)<br />
como en la provisión <strong>de</strong> seguridad en las situaciones en que dicho empleo se perdía (ayuda<br />
económica y gestión <strong>de</strong> la colocación). El <strong>de</strong>sempleo era <strong>de</strong>finido como problema público por<br />
consi<strong>de</strong>rarse efecto <strong>de</strong> un funcionamiento <strong>de</strong>fectuoso <strong>de</strong>l mercado laboral que afectaba <strong>de</strong> manera<br />
involuntaria a la parte más vulnerable <strong>de</strong> las relaciones que se establecen <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> él, a las personas<br />
trabajadoras.<br />
A partir <strong>de</strong> los ochenta, el persistente y generalizado problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo, un efecto<br />
particularmente visible <strong>de</strong> la crisis económica, comienza a ser construido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> otro marco<br />
4
interpretativo 2 . La superación <strong>de</strong> la situación <strong>de</strong> crisis, el crecimiento económico, se asocia con la<br />
necesidad <strong>de</strong> adaptar la estructura productiva (activida<strong>de</strong>s, empresas, modos <strong>de</strong> organización <strong>de</strong>l<br />
trabajo) a las circunstancias <strong>de</strong> un entorno que registra cambios y avoca a una competición, <strong>de</strong> una<br />
intensidad hasta entonces inédita, en todos los planos, el económico, el tecnológico, el ambiental,<br />
etc. Y que, a<strong>de</strong>más, presenta una mayor dimensión. La economía se ha internacionalizado, el mundo<br />
se ha globalizado. Des<strong>de</strong> frentes tan diversos como el académico, el político o el empresarial se<br />
propugna la adopción <strong>de</strong>l enfoque <strong>de</strong> la flexibilización <strong>de</strong> lo productivo. Su falta, se dice, es el<br />
problema. Y su fortalecimiento es la solución. La instauración <strong>de</strong> la flexibilidad como nuevo marco<br />
apunta al campo <strong>de</strong> las relaciones laborales <strong>de</strong> forma directa y conduce a una re<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> cuál<br />
<strong>de</strong>be ser la intervención pública en el mercado <strong>de</strong> trabajo. De hecho, el mercado <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong>ja <strong>de</strong><br />
ser el territorio <strong>de</strong> intervención en la medida en que se registra una progresiva <strong>de</strong>sregulación <strong>de</strong>l<br />
mismo (Serrano, 2009b).<br />
De la seguridad a la flexibilidad<br />
El <strong>de</strong>sempleo se reinterpreta, es una consecuencia <strong>de</strong> la vulnerabilidad <strong>de</strong> las organizaciones<br />
productivas ante las nuevas circunstancias <strong>de</strong> lo económico. Para alcanzar niveles satisfactorios <strong>de</strong><br />
empleo las empresas <strong>de</strong>ben disponer <strong>de</strong> flexibilidad, esto es, <strong>de</strong> capacidad para adaptar, tanto las<br />
circunstancias productivas la cantidad, el coste y las condiciones <strong>de</strong> trabajo, como la forma con la<br />
que vincular el factor trabajo a la producción 3 . El cambio <strong>de</strong> escenario conduce a una paulatina<br />
<strong>de</strong>sregulación <strong>de</strong> las relaciones laborales que pasan a ser <strong>de</strong>finidas <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el principio <strong>de</strong> la<br />
flexibilización. Esta <strong>de</strong>sregulación no ha <strong>de</strong>jado <strong>de</strong> ser una <strong>de</strong>manda por parte <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminados<br />
actores sociopolíticos a la vez que una constante <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones y reformas que se han ido<br />
adoptando en materia laboral. La reforma progresiva <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong> trabajo ha supuesto una<br />
permanente inclinación <strong>de</strong> la balanza hacia la provisión <strong>de</strong> flexibilidad a las empresas en <strong>de</strong>trimento<br />
<strong>de</strong>l aseguramiento <strong>de</strong>l empleo o <strong>de</strong> las condiciones en que este se produce o mantiene (Serrano,<br />
2009b).<br />
2 Se <strong>de</strong>nomina marco interpretativo <strong>de</strong> una política pública a la manera <strong>de</strong> organizar la información disponible sobre una <strong>de</strong>terminada<br />
situación. Este principio transforma dicha información en un problema político estructurado, significativo y tratable en el que, por<br />
tanto, se incluye, implícita o explícitamente, una solución. Los marcos <strong>de</strong> las políticas públicas tienen un formato típico basado en el<br />
diagnóstico <strong>de</strong> un problema y su pronóstico o solución. Por lo tanto, y en función <strong>de</strong> su marco, una política incluye una<br />
representación <strong>de</strong> la situación (algún hecho o aspecto <strong>de</strong> la vida social se consi<strong>de</strong>ra problemático y <strong>de</strong>be cambiarse), un pronóstico<br />
(se propone una solución al problema que especifica qué es lo que se <strong>de</strong>be hacer), y una llamada a la acción (que fundamenta las<br />
razones para implicarse en la acción correctiva y el quiénes <strong>de</strong>ben hacerlo) (Bustelo y Lombardo, 2007: 20 y ss.)<br />
3 De esto último constituye una evi<strong>de</strong>ncia la externalización, mediante la que unas empresas contratan con otras la realización <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>terminadas funciones o fases <strong>de</strong>l proceso productivo. La generalización <strong>de</strong> la externalización en el ámbito empresarial es una <strong>de</strong> las<br />
razones que ayudan a explicar, a partir <strong>de</strong> esos momentos, la expansión <strong>de</strong>l sector servicios en las economías occi<strong>de</strong>ntales. De la<br />
mano <strong>de</strong> esta terciarización y <strong>de</strong> la flexibilización productiva, las relaciones laborales comenzaron a registrar, en el último tercio <strong>de</strong>l<br />
S.XX, la inmensa transformación <strong>de</strong> la que aún hoy seguimos siendo testigos (Köhler y Martín Artiles, 2009). Se trata <strong>de</strong>l paso <strong>de</strong> un<br />
empleo masivo, industrial y estable a uno mucho más heterogéneo, segmentado e inestable (Alonso, 2004; Santos et al., 2004).<br />
5
Las funciones tradicionales <strong>de</strong> la política laboral entendida como provisión <strong>de</strong> seguridad habían<br />
sido hasta entonces la regulación <strong>de</strong>l empleo y la protección durante el <strong>de</strong>sempleo (Espina, 2007).<br />
Un síntoma <strong>de</strong> la instauración <strong>de</strong>l nuevo marco es el cambio en la manera en que pasa a ser<br />
representado el seguro <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo. Se extien<strong>de</strong>n los postulados que aducen que las prestaciones<br />
<strong>de</strong>smotivan hacia la búsqueda <strong>de</strong> trabajo. De ahí la calificación <strong>de</strong> pasivas con las que se ha<br />
acabado <strong>de</strong>signando a este tipo <strong>de</strong> medidas. Como consecuencia <strong>de</strong> lo anterior, se reformulan (<strong>de</strong><br />
forma recurrente) las condiciones en las que se acce<strong>de</strong> y se recibe la prestación por <strong>de</strong>sempleo (se<br />
endurecen los requisitos <strong>de</strong> acceso, se limitan su duración y cuantías, se vincula su percepción a la<br />
<strong>de</strong>mostración por parte <strong>de</strong>l perceptor <strong>de</strong> su disponibilidad para el trabajo mediante la búsqueda <strong>de</strong><br />
empleo, la participación en procesos <strong>de</strong> selección, la aceptación <strong>de</strong> ofertas, etc.). Así, surgen<br />
términos que vienen a expresar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> diversos ángulos el nuevo fondo o sustrato don<strong>de</strong> se asienta la<br />
intervención en el mercado <strong>de</strong> trabajo. Se re<strong>de</strong>fine la noción <strong>de</strong> seguridad componiendo el término<br />
“flexiguridad”.<br />
La legislación protectora <strong>de</strong>l empleo, <strong>de</strong> la contratación y el <strong>de</strong>spido, implicaba el convencimiento<br />
<strong>de</strong> que correspondía a los po<strong>de</strong>res públicos proporcionar seguridad laboral colectiva. Las nuevas<br />
políticas <strong>de</strong> empleo se basan en el principio <strong>de</strong> que dicha seguridad es algo que <strong>de</strong>ben<br />
proporcionarse los individuos. Persiguen “activar” a las personas, hacerlas más empleables (Garrell<br />
et al, 2000; Serrano, 2009a). El acceso a la oferta <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> empleo se condiciona al hecho <strong>de</strong><br />
que el individuo (beneficiario) asuma un compromiso efectivo con esta finalidad. Se trata <strong>de</strong><br />
cumplir itinerarios, acuerdos o contratos. Esta evolución hacia la “contractualización” <strong>de</strong> los<br />
servicios <strong>de</strong> empleo constituye uno <strong>de</strong> los pilares <strong>de</strong>l principio que ha acabado rigiendo estas<br />
políticas, el <strong>de</strong> la activación (Santos et al., 2004; Moreno, 2007).<br />
Son muchos los análisis que han puesto <strong>de</strong> manifiesto el cambio en los principios en los que se ha<br />
ido basando la intervención contra el <strong>de</strong>sempleo. Los más inspiradores para este trabajo se<br />
sintetizan a continuación (Castel, 1997; Santos et al. 2004; Moreno, 2007; Serrano, 2009a; y<br />
Crespo, 2009).<br />
De la protección a la activación<br />
El enfoque <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo y <strong>de</strong> cuál <strong>de</strong>be ser la prioridad <strong>de</strong> los programas públicos<br />
que lo combatan evoluciona a través <strong>de</strong> tres principios. Hasta la década <strong>de</strong> los setenta <strong>de</strong>l S.XX el<br />
enfoque característico es el <strong>de</strong> la colocación. Este se basa en la consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo como<br />
efecto <strong>de</strong> un <strong>de</strong>ficiente funcionamiento <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong> trabajo que precisa <strong>de</strong> una or<strong>de</strong>nación<br />
6
jurídica, <strong>de</strong> una gestión intermediadora (un servicio público que facilite el encuentro entre los<br />
puestos que se <strong>de</strong>mandan y los que se ofrecen) y <strong>de</strong> una provisión <strong>de</strong> protección en las situaciones<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo, a las que se consi<strong>de</strong>ran temporales (Serrano, 2009a). A partir <strong>de</strong> los años ochenta, la<br />
crisis económica provoca altos niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo en una sociedad que ha cambiado y en el seno<br />
<strong>de</strong> la cual la falta <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> trabajo hace contraer nuevos riesgos sociales (diferentes <strong>de</strong><br />
los riesgos “tradicionales” asociados a la vejez y la enfermedad y combatidos con las consiguientes<br />
políticas <strong>de</strong> pensiones y <strong>de</strong> sanidad). Estos nuevos riesgos ya no son colectivos, se entien<strong>de</strong>n<br />
asociados a los individuos y se expresan a partir <strong>de</strong> la noción <strong>de</strong> exclusión social (Moreno, 2007).<br />
En este contexto, surge el enfoque <strong>de</strong> la empleabilidad basado en la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo como<br />
un problema que no afecta <strong>de</strong> manera homogénea a todos. La cuestión pasa a ser <strong>de</strong>finida en<br />
términos <strong>de</strong> distancia al centro <strong>de</strong> la sociedad. La normalidad social se entien<strong>de</strong> en términos<br />
económicos, a través <strong>de</strong>l empleo. Es este el mecanismo básico por el que se resulta estar o no<br />
socialmente integrado. La noción <strong>de</strong> exclusión social y <strong>de</strong> los factores que la provocan pasa a ser la<br />
cuestión social y contribuye a <strong>de</strong>splazarla. Ya no se i<strong>de</strong>ntifica a esta última con la pretensión <strong>de</strong> que<br />
el funcionamiento <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong> trabajo sea justo. Se construye en el campo <strong>de</strong> las competencias<br />
individuales (Serrano, 2009a). Unos individuos son más vulnerables que otros al <strong>de</strong>sempleo. Unas<br />
personas están a mayor distancia <strong>de</strong> po<strong>de</strong>rse integrar laboralmente (o <strong>de</strong> ser capaces <strong>de</strong> hacerlo) y<br />
en ellos <strong>de</strong>be centrarse la intervención pública. Una intervención que, así, ya queda <strong>de</strong>finida sobre<br />
una base individualizadora. Se actúa proporcionando a los individuos más vulnerables una serie <strong>de</strong><br />
competencias. Se ayuda a las personas para que se ayu<strong>de</strong>n a sí mismas. El tercer enfoque que viene<br />
a completar al <strong>de</strong> la empleabilidad es el <strong>de</strong> la activación. Este refuerza el componente<br />
individualizador. El <strong>de</strong>sempleo es un problema público en tanto que existen personas <strong>de</strong>sempleadas.<br />
Y dicha situación se explica por carencias aptitudinales y actitudinales. Se sigue entendiendo que la<br />
participación (inserción) en el mercado <strong>de</strong> trabajo es el patrón primordial por el que un individuo<br />
pue<strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rarse integrado. A estos dos pilares se aña<strong>de</strong> la llamada contractualización (Moreno,<br />
2007). El acceso <strong>de</strong> los ciudadanos a sus <strong>de</strong>rechos pasa a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r <strong>de</strong> su actitud, comportamiento y<br />
disponibilidad para la participación económica (laboral). La política <strong>de</strong> empleo pasa así, <strong>de</strong> estar<br />
centrada exclusivamente en la regulación protectora <strong>de</strong>l trabajo, a intervenir, con un componente<br />
moralizador, en las conductas <strong>de</strong> las personas <strong>de</strong>sempleadas (Santos et al., 2004; Crespo, 2009;<br />
Serrano, 2009b).<br />
En síntesis, las nuevas políticas activas se basan en la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que la participación económica a<br />
través <strong>de</strong>l empleo es el factor que confiere ciudadanía o integración social (Moreno, 2007). Y<br />
también en la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que la posición en el mercado <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la cualificación y <strong>de</strong> los<br />
7
esfuerzos individuales por emplearse (Garrell et al. 2000: 141). Otro rasgo caracterizador <strong>de</strong> las<br />
políticas activas es la personalización. Están centradas en los individuos a quienes se les<br />
proporciona una serie <strong>de</strong> instrumentos que <strong>de</strong>ben mejorar sus actitu<strong>de</strong>s y aptitu<strong>de</strong>s y, así, su<br />
empleabilidad, es <strong>de</strong>cir, sus posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> lograr emplearse. Y ello, en un mercado <strong>de</strong> trabajo en<br />
el que la intervención estatal se plantea en retirada <strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> la flexibilización <strong>de</strong> las relaciones<br />
laborales (Serrano, 2009a).<br />
La aparición <strong>de</strong> las medidas que forman hoy parte <strong>de</strong> las políticas activas <strong>de</strong> empleo se produjo por<br />
etapas a partir <strong>de</strong> la década <strong>de</strong> los 80. En primer lugar surgen las estrategias basadas en la<br />
formación, <strong>de</strong>nominada entonces ocupacional o no reglada. Poco <strong>de</strong>spués le siguen las<br />
metodologías <strong>de</strong> intervención que preten<strong>de</strong>n estimular la búsqueda <strong>de</strong> empleo mejorando los<br />
recursos informativos y psicológicos <strong>de</strong> las personas, la orientación. Formación y orientación<br />
constituyen las <strong>de</strong>nominadas políticas <strong>de</strong> activación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>manda al estar basadas en la asunción<br />
(implícita o explícita) <strong>de</strong> que el problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo se explica por los rasgos y carencias <strong>de</strong> la<br />
persona que busca trabajo 4 . En la década <strong>de</strong> los noventa hacen su aparición las <strong>de</strong>nominadas<br />
políticas <strong>de</strong> activación <strong>de</strong> la oferta <strong>de</strong> empleo. Estas se basan en la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que el <strong>de</strong>sempleo pue<strong>de</strong><br />
reducirse si se incentiva económicamente la creación <strong>de</strong> puestos <strong>de</strong> trabajo tanto por cuenta ajena<br />
(ayudas o bonificaciones a la contratación) como por cuenta propia (autoempleo). A partir <strong>de</strong> aquí,<br />
la evolución <strong>de</strong> las políticas activas ha ido <strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> la profundización en el componente<br />
personalizador <strong>de</strong> las medidas (itinerarios <strong>de</strong> inserción), o en la pretensión <strong>de</strong> mejorar los servicios<br />
<strong>de</strong> empleo sobre la base <strong>de</strong> su territorialización (dirigiéndolos a la potenciación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
local), su especialización (en <strong>de</strong>terminados sectores o para <strong>de</strong>terminados grupos <strong>de</strong> población<br />
<strong>de</strong>sempleada), o su aproximación a las empresas (mejora <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> intermediación) 5 .<br />
II. Ciudadanas y ciudadanos frente a los servicios públicos <strong>de</strong> empleo<br />
El estudio <strong>de</strong> las representaciones ciudadanas se basa en la realización <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> discusión con<br />
personas usuarias <strong>de</strong> servicios y programas públicos <strong>de</strong> empleo en la Comunidad Autónoma <strong>de</strong><br />
4 La ciencia económica suele <strong>de</strong>nominar “oferente <strong>de</strong> empleo” a la persona que ofrece su disponibilidad a trabajar, y “<strong>de</strong>mandante <strong>de</strong><br />
empleo” a la empresa que busca personal. En el ámbito <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo es más usual hablar <strong>de</strong> oferta y <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> empleo<br />
<strong>de</strong> forma contraria, es <strong>de</strong>cir, consi<strong>de</strong>rando “oferente” a la empresa que busca personas trabajadoras y “<strong>de</strong>mandante” a quienes buscan<br />
empleo.<br />
5 Todos estos rasgos resultan evi<strong>de</strong>ntes en una lectura atenta <strong>de</strong> la Ley 56/2003 <strong>de</strong> Empleo, cuyo texto consolidado da cabida a la<br />
Estrategia Española <strong>de</strong> Empleo 2012-2014 (aprobada en octubre <strong>de</strong> 2011) y a la formulación <strong>de</strong> planes anuales <strong>de</strong> política <strong>de</strong> empleo<br />
(el primero <strong>de</strong> los cuales, correspondiente a 2012, se aprobó en agosto <strong>de</strong> 2012). Todos estos documentos programáticos insisten en la<br />
concepción <strong>de</strong> las políticas activas <strong>de</strong> empleo como conjunto <strong>de</strong> servicios basados en itinerarios y acuerdos personalizados con la<br />
población <strong>de</strong>sempleada.<br />
8
Andalucía 6 . En primer lugar, se ofrecen los resultados <strong>de</strong> un análisis <strong>de</strong>l discurso <strong>de</strong> dos grupos <strong>de</strong><br />
discusión formados con resi<strong>de</strong>ntes en Sevilla o en localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> su área metropolitana. En segundo<br />
lugar, se <strong>de</strong>stacan algunos elementos particularmente relevantes <strong>de</strong>l discurso <strong>de</strong> un grupo social<br />
prioritario para las políticas <strong>de</strong> empleo como son las mujeres que resi<strong>de</strong>n en el medio rural. Para<br />
ello, se formaron grupos <strong>de</strong> discusión con usuarias <strong>de</strong> programas públicos <strong>de</strong> empleo que han sido o<br />
son <strong>de</strong>mandantes <strong>de</strong> empleo.<br />
II. 1 Los servicios y programas <strong>de</strong> empleo vistos por sus usuarios y usuarias<br />
Las personas que acce<strong>de</strong>n a los servicios y programas públicos como <strong>de</strong>mandantes <strong>de</strong> empleo, los<br />
perciben como una serie <strong>de</strong> compartimentos. Por un lado, figuran las oficinas <strong>de</strong> empleo, el<br />
dispositivo al que se i<strong>de</strong>ntifica <strong>de</strong> forma inequívoca con el Servicio Andaluz <strong>de</strong> Empleo (SAE).<br />
Junto con estas, existe un conocimiento generalizado <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> orientación laboral 7 .<br />
Asimismo pue<strong>de</strong> hablarse <strong>de</strong> un conocimiento y experiencia extendidos <strong>de</strong> los programas públicos<br />
<strong>de</strong> formación profesional ocupacional, <strong>de</strong> los que se basan en la realización <strong>de</strong> prácticas laborales, o<br />
<strong>de</strong> programas que aúnan etapas formativas y experiencia laboral (los <strong>de</strong>nominados talleres <strong>de</strong><br />
empleo o escuelas taller, entre otros).<br />
Ahora bien, <strong>de</strong>be señalarse que, mientras las oficinas <strong>de</strong> empleo se i<strong>de</strong>ntifican <strong>de</strong> forma inequívoca<br />
con el servicio público <strong>de</strong> empleo (el SAE) y el ámbito <strong>de</strong>l gobierno autonómico (Junta <strong>de</strong><br />
Andalucía), los servicios <strong>de</strong> orientación, los cursos <strong>de</strong> formación o los programas <strong>de</strong> experiencia<br />
laboral se i<strong>de</strong>ntifican con el conjunto <strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s y operadores que los gestionan (ayuntamientos,<br />
sindicatos, aca<strong>de</strong>mias), aunque no se ignora su vinculación, financiera y administrativa, con el<br />
servicio público <strong>de</strong> empleo. Cabe <strong>de</strong>cir por tanto que forma parte <strong>de</strong>l conocimiento y la<br />
representación que la ciudadanía tiene <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que estas están<br />
constituidas por diferentes programas que llevan a cabo u ofertan operadores o agentes distintos<br />
mediante la colaboración o la financiación <strong>de</strong>l servicio autonómico <strong>de</strong> empleo, quien a su vez<br />
6 El Servicio Andaluz <strong>de</strong> Empleo (SAE) se crea en el año 2002 y, un año más tar<strong>de</strong>, culmina el proceso <strong>de</strong> transferencia <strong>de</strong> las<br />
políticas activas <strong>de</strong> empleo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la administración central a la autonómica. Des<strong>de</strong> entonces, la gestión <strong>de</strong> las políticas y la titularidad<br />
<strong>de</strong>l servicio público <strong>de</strong> empleo son responsabilidad <strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong> Andalucía. A<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> oficinas <strong>de</strong> empleo que son<br />
transferidas en 2003, los programas y servicios <strong>de</strong> intermediación laboral, formación ocupacional y fomento <strong>de</strong> la contratación se<br />
ejecutan y prestan en Andalucía a través <strong>de</strong> un conjunto <strong>de</strong> dispositivos (centros, unida<strong>de</strong>s, entes colaboradores, etc.) gestionados<br />
mediante distintas fórmulas (en la que predomina por encima <strong>de</strong> todas la <strong>de</strong> la concesión <strong>de</strong> subvenciones) por la propia<br />
administración autonómica, la administración local y entida<strong>de</strong>s públicas y privadas.<br />
7 En Andalucía estos servicios se llevan a cabo mediante la colaboración entre el servicio público <strong>de</strong> empleo, por un lado, y entida<strong>de</strong>s<br />
municipales o entida<strong>de</strong>s sin ánimo <strong>de</strong> lucro, por otro. Esta colaboración se articula mediante la financiación por parte <strong>de</strong>l primero <strong>de</strong><br />
unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> orientación a cargo <strong>de</strong> las segundas. El programa <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> orientación recibe el nombre <strong>de</strong> "Andalucía Orienta".<br />
Los orientadores y orientadoras proporcionan información y asesoramiento para la búsqueda <strong>de</strong> empleo basados en la inclusión <strong>de</strong> las<br />
personas beneficiarias en lo que se <strong>de</strong>nominan itinerarios <strong>de</strong> inserción consistentes en el seguimiento <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
programadas por la propia unidad (sesiones <strong>de</strong> orientación individuales o grupales, etc.) y <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las que se propone al usuario el<br />
acceso a distintos programas públicos <strong>de</strong> formación, prácticas laborales, etc.<br />
9
cuenta para ello con financiación europea.<br />
- [...] Hay talleres que tienen convenio con el SAE [...]<br />
- Sí, sí...sí, sí. Todos los cursos <strong>de</strong> FPO están a través <strong>de</strong>l SAE.<br />
- [...] y estaba subvencionado por el Fondo Social Europeo también.<br />
Por ello, pue<strong>de</strong> apuntarse que la ciudadanía percibe en lo fundamental los rasgos que en los<br />
apartados prece<strong>de</strong>ntes se han asociado a la forma en la que las políticas <strong>de</strong> empleo han<br />
evolucionado y se encuentran <strong>de</strong>finidas en sus textos legales y programáticos. Pero, a partir <strong>de</strong> aquí,<br />
el discurso contiene ingredientes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los que cabe hablar <strong>de</strong> distancias entre la forma en la que<br />
estas políticas se <strong>de</strong>finen en sus textos oficiales y la manera en la que la ciudadanía se relaciona con<br />
ellas y las usa. De entrada, el reconocimiento <strong>de</strong> los servicios públicos <strong>de</strong> empleo como conjunto<br />
<strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s que llevan a cabo programas y servicios diversos se presenta muy ligado a la<br />
experiencia <strong>de</strong> que este conjunto lo es <strong>de</strong> compartimentos estancos. Y <strong>de</strong> que el usuario <strong>de</strong>be<br />
apren<strong>de</strong>r a moverse entre ellos si quiere acce<strong>de</strong>r a servicios o participar en programas a partir <strong>de</strong> su<br />
contacto con las oficinas <strong>de</strong> empleo para la inscripción y renovación <strong>de</strong> la condición <strong>de</strong> <strong>de</strong>mandante<br />
<strong>de</strong> empleo. Estas visiones, basadas en las experiencias como usuarios <strong>de</strong> los distintos programas,<br />
configuran una representación en la que el servicio público <strong>de</strong> empleo (sus dispositivos <strong>de</strong> atención<br />
presencial y el ámbito <strong>de</strong> gobierno <strong>de</strong>l que <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n) acaban siendo representados como obstáculo<br />
más que como puente o puerta <strong>de</strong> acceso a servicios para cuya ejecución se colabora con otras<br />
entida<strong>de</strong>s o programas a las que se tiene la sensación <strong>de</strong> llegar gracias al esfuerzo particular en lugar<br />
<strong>de</strong> la esfuerzo institucional o público.<br />
"Me lo he buscado todo yo [...] me lo he buscado por el boca a boca, el oído y yo he<br />
tenido que pedir, yo he tenido que pedir [...] El SAE no me ha proporcionado<br />
información ninguna, los cursos <strong>de</strong> FPO que he hecho me los he buscado yo. El primer<br />
curso <strong>de</strong> FPO que hice sí me pusieron en contacto con lo que es el Club <strong>de</strong>l<br />
Trabajo...eso es...me parece que solamente <strong>de</strong>l ayuntamiento <strong>de</strong> mi pueblo, no lo sé... El<br />
Orienta [servicio <strong>de</strong> orientación] me lo busqué yo, al Orienta le pedí yo que me buscara<br />
unas EPES [prácticas laborales] y las he hecho [...] He vuelto a hacer un curso <strong>de</strong> FPO<br />
y ya está, con el SAE, poquito".<br />
La representación <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo como conjunto <strong>de</strong> compartimentos, lejos <strong>de</strong> ser<br />
entendida por los usuarios como una división o especialización <strong>de</strong>l trabajo entre distintos tipos <strong>de</strong><br />
10
actuaciones acaba experimentándose como "carrera <strong>de</strong> obstáculos". Son varias las experiencias que<br />
configuran esta representación. Por un lado, la discontinuidad <strong>de</strong> los servicios o programas a cargo<br />
<strong>de</strong> operadores locales, una discontinuidad que provocan los mecanismos <strong>de</strong> colaboración entre los<br />
servicios públicos <strong>de</strong> empleo y los operadores territoriales (basadas en convocatorias <strong>de</strong><br />
subvenciones). Por otro, la limitada capacidad <strong>de</strong> los operadores locales en relación con las<br />
necesida<strong>de</strong>s o <strong>de</strong>mandas concretas (<strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> lo asumido que en el discurso <strong>de</strong> los usuarios se<br />
encuentra la noción <strong>de</strong> "itinerario", tan característica <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> activación).<br />
"Yo el Andalucía Orienta [servicio <strong>de</strong> orientación] por el que yo estoy es <strong>de</strong> la UGT,<br />
cuando a la UGT se le acabó el plazo, por eso a lo mejor tú te lo has encontrado en un<br />
momento en que no había...me lo trasladan automáticamente al ayuntamiento. El<br />
ayuntamiento se ha quedado ahora sin dinero y me lo han trasladado <strong>de</strong> nuevo a mi<br />
orientadora [...] Cuando le he pedido [a la orientadora] una EPE [práctica laboral] sí es<br />
verdad que se ha movido pero me dice: "es que como no se lo pidas a los que están en<br />
el ayuntamiento llevando estos temas yo no puedo hacer nada porque a la UGT le<br />
echan menos cuenta". Y entonces me he tenido que mover yo, ir allí y hablar con la<br />
muchacha que llevaba eso..."<br />
Hay que sumar a lo anterior la percepción <strong>de</strong> que los programas y servicios pue<strong>de</strong>n resultar poco<br />
accesibles por la presencia <strong>de</strong> discriminaciones positivas en favor <strong>de</strong> las personas que poseen una<br />
serie <strong>de</strong> características o se encuentran en una serie <strong>de</strong> situaciones. Y, por último, hay que añadir la<br />
conexión <strong>de</strong>ficiente en términos <strong>de</strong> atención y provisión informativa entre unos dispositivos u<br />
operadores y otros. Cuatro fragmentos <strong>de</strong>l discurso ilustran estos rasgos.<br />
"Dos años llevo apuntado en las listas y he intentado hacer varios cursos ...y ... los<br />
requisitos, nunca doy los requisitos"<br />
"Me apunté a varios [cursos] que me busqué yo... y luego me echaron para atrás porque<br />
uno <strong>de</strong> los criterios con los que... que te pasará a ti también, bueno no sé... es que<br />
necesitas tener tres años <strong>de</strong> vida laboral... Eso es uno <strong>de</strong> los criterios, tres años, bueno<br />
casi todos en los que yo he preguntado por lo menos. Claro, y me lo echaron para<br />
atrás. Yo pregunté y yo tengo <strong>de</strong> vida laboral dos años y seis meses. O sea, por poco<br />
no... Y eso es algo que no ponen en los criterios o fichas o tal, para ahorrarte un<br />
papeleo, un viaje para arriba, un viaje para abajo... lo podrían poner."<br />
11
"Las prácticas ¿no? Pues me dijo "tienes que ir a solicitarlas al SAE"". Vale, voy al<br />
SAE que me coge en San Juan <strong>de</strong> Aznalfarache y que siempre está llenísimo <strong>de</strong> gente,<br />
hago el esfuerzo, voy para allá y cuando estoy allí me dicen: "No, eso lo tienes que<br />
solicitar sesenta días <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la prestación" Y yo había estado más. Y digo: "¿Y esto<br />
no me lo podía haber dicho la <strong>de</strong> Andalucía Orienta y no tengo que venir para acá...?".<br />
¿Sabes?... ¿La <strong>de</strong> Andalucía Orienta no ve cuanto tiempo hace que <strong>de</strong>jé la prestación?<br />
No sé, ¿ no?, algo. Ahí me choqué contra la pared vamos..."<br />
"Yo creo que ni ellos mismos lo saben... La orientadora se enteró <strong>de</strong> esa noticia, que<br />
eso se supone que es la administración la que ha dicho: "Mira, en el BOE ha salido<br />
esto". Vale, a ella le ha llegado la información igual que nos ha llegado a todos<br />
nosotros, mediante el periódico o el telediario. Voy a preguntarle al SAE: "SAE, ¿sabes<br />
algo <strong>de</strong> esto?"; "No, a nosotros no nos ha llegado información ninguna" ¿Qué hace la<br />
administración que no le informa precisamente a quien se la tiene que dar que es<br />
precisamente al SAE? ¿Don<strong>de</strong> están precisamente las líneas <strong>de</strong> comunicación ahí entre<br />
la administración y las sucursales, por así <strong>de</strong>cirlo, que no les ha llegado todavía la<br />
información? ¿Cómo van a tramitar en el SAE esa ayuda si no lo saben y está en el<br />
BOE?"<br />
En cualquier caso, no cabe concluir que el discurso se construya únicamente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la insatisfacción<br />
o la valoración negativa <strong>de</strong> los programas públicos <strong>de</strong> empleo. Sin <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> reconocer dichos<br />
ingredientes, el discurso contiene algo más profundo. La experiencia que configura el tránsito o<br />
contacto con los distintos programas y operadores no repercute negativamente sobre la<br />
representación <strong>de</strong> lo que son y para lo que están las políticas. Sino, en todo caso, sobre la manera en<br />
que estas son llevadas a cabo.<br />
"Yo valoro positivamente el tema <strong>de</strong> aumentar la empleabilidad <strong>de</strong> los usuarios, ¿no?,<br />
el darle nuevas competencias, nuevas habilida<strong>de</strong>s para renovarse"<br />
"Cuanto más se diversifique el tema peor porque más dinero gasta, más dinero se gasta<br />
y menos trabajo. El trabajo lo tiene que tener una entidad, se llame Pepe o Juan, me da<br />
igual. En este caso es el SAE o lo que sea... A través <strong>de</strong> ella. Lo tiene que hacer con su<br />
personal cualificado... con todo el tinglado y todo lo que tenga ¿Que funciona? Hoy<br />
12
por hoy no está funcionando ¿Que hay en unos sitios sí y en otros no?... Oye mira,<br />
tampoco está la cosa como para jugar a la lotería pero yo pienso que..., que solamente<br />
una entidad es la que tiene que encargarse <strong>de</strong> lo suyo, igual que el gobierno hace lo<br />
suyo. En temas <strong>de</strong> trabajo lo tiene que hacer sólo uno. El que sea, como sea pero sólo<br />
uno. Como empecemos a diversificar lo que hace uno no lo sabe el otro, lo que sabe el<br />
otro no lo sabe el otro y al final mucha gente comiendo <strong>de</strong> lo mismo y no... no"<br />
El discurso se nutre <strong>de</strong> dos elementos sólo en apariencia contradictorios. En primer lugar, <strong>de</strong> la<br />
percepción <strong>de</strong> que el acceso a servicios o programas <strong>de</strong> orientación, formación o experiencia laboral<br />
es resultado <strong>de</strong> la condición activa y la labor que uno mismo realice en contacto con el conjunto <strong>de</strong><br />
dispositivos que ofrecen atención o programas diversos. En este sentido, podríamos <strong>de</strong>cir que, en su<br />
relación con las políticas <strong>de</strong> empleo, la ciudadanía parece haber asumido el discurso <strong>de</strong> la<br />
activación. Se consi<strong>de</strong>ran activos y <strong>de</strong> esta actitud hacen <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r su futuro inmediato. Pero, por<br />
otra parte, esta condición <strong>de</strong> activos es representada, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> como una actitud a<strong>de</strong>cuada a la<br />
situación <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo (búsqueda activa <strong>de</strong> empleo), como una necesidad frente a los propios<br />
servicios y programas. Se piensa que el acceso a ellos, y hasta la obtención <strong>de</strong> información acerca<br />
<strong>de</strong> los mismos, requiere <strong>de</strong> una actitud perseverante, "activa" ("me lo he buscado yo", "lo he tenido<br />
que pedir"), lo que socava la percepción <strong>de</strong> estemos ante unas políticas públicas que atiendan las<br />
necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>mandas que justifican su existencia con las formas actuales. Y lo que la conduce a<br />
expresarse con términos en los que cabe atisbar actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>safección o <strong>de</strong>sconfianza hacia lo<br />
público o hacia el mo<strong>de</strong>lo autonómico ("me parece una manera <strong>de</strong> tirar el dinero", "yo<br />
privatizaba... a ver qué resultado daba", "a lo mejor el nivel estatal <strong>de</strong>bería controlar el trabajo<br />
que se hace a nivel regional").<br />
II. 2 Mujeres <strong>de</strong> entornos rurales y programas públicos <strong>de</strong> empleo<br />
La valoración que las mujeres <strong>de</strong> entornos rurales hacen <strong>de</strong> los programas públicos <strong>de</strong> empleo<br />
aparece muy ligada a su participación <strong>de</strong> dos tipos <strong>de</strong> acciones muy presentes en las estrategias<br />
públicas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural, la formación ocupacional y las ayudas y servicios <strong>de</strong> apoyo al empleo<br />
por cuenta propia.<br />
La formación recibe, por un lado, una valoración positiva que va más allá <strong>de</strong> su condición <strong>de</strong><br />
proveedora <strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada cualificación profesional y se expresa en términos más subjetivos<br />
(po<strong>de</strong>r hacer cosas nuevas, abrirse puertas). Pero es esa misma dimensión subjetiva la que parece<br />
conducir a cierta frustración con este tipo <strong>de</strong> programas, que no son percibidos como capaces <strong>de</strong><br />
13
llevar a la inserción profesional o a un cambio vital real. Las experiencias habidas acaban<br />
conduciendo a una valoración negativa <strong>de</strong> estos programas públicos. Se les acaba atribuyendo<br />
ineficacia (no ayudan a la inserción laboral) e incluso falta <strong>de</strong> legitimidad al percibirse que son<br />
otros, y son para otros, los beneficios que proporcionan.<br />
“Muchas, muchas puertas mientras estás en el curso. Porque yo, gracias a Dios, he<br />
estado en tal sitio porque estaba en el curso, he estado en tal otro ¿Por qué? Porque<br />
estaba en el curso… He hecho muchas cosas los fines <strong>de</strong> semana porque estaba en el<br />
curso. Cuando acabe el curso, ¿te van a llamar a ti?... No. Buscarán otro curso que<br />
haga las cosas sin pagarte ni un duro”.<br />
A partir <strong>de</strong> aquí, la percepción que las mujeres rurales tienen <strong>de</strong> su situación frente al mercado <strong>de</strong><br />
trabajo y <strong>de</strong> las “soluciones” que proponen los programas públicos expresa una <strong>de</strong>sconfianza que<br />
les lleva a cuestionar su pertinencia. Des<strong>de</strong> su experiencia como beneficiaras, y esto es lo relevante,<br />
la participación en un curso pue<strong>de</strong> dificultar, cuando no impedir, el acceso a otras oportunida<strong>de</strong>s. El<br />
autoempleo como “salida” laboral tras la participación en cursos <strong>de</strong> formación, tan presente en<br />
programas públicos dirigidos a mujeres, se percibe como una estrategia forzada y poco creíble. Y,<br />
a<strong>de</strong>más, obstaculizada por lo compartimentalizada que se encuentra la información, los servicios y<br />
quienes proporcionan una y otros.<br />
“Y ahora vas tú, te presentas, das queja <strong>de</strong> por qué a ti no te llaman y te dicen que tú<br />
has hecho ya un curso <strong>de</strong> dos años <strong>de</strong> albañilería y que eso qué tiene que ver con<br />
textil”<br />
“Y luego quieren que <strong>de</strong>sarrolles tú una empresa o algo. Lo primero es que no te van<br />
a llamar. Y más en mi caso que éramos todo mujeres y no había nada más que un<br />
hombre, ¿quién va a montar [una empresa]…?”<br />
“Rellénalo, y te dicen: esto es lo que tienes que traer. Y ahora tú esto... ahora una<br />
cosa es en el ministerio <strong>de</strong> no sé qué, otra cosa es... primero tienes que ir al<br />
ayuntamiento, porque... el ayuntamiento es otra historia”.<br />
“Esto, y ahora esto, y ahora esto... y a<strong>de</strong>más vas como a trompicones porque como no<br />
hay, cómo te explico, un protocolo que seguir... no hay nada.”<br />
14
Más allá <strong>de</strong> esta frustración, resultado <strong>de</strong> la experiencia como beneficiarias <strong>de</strong> programas públicos,<br />
los componentes principales <strong>de</strong>l discurso se sitúan en torno a dos ejes fundamentales. En primer<br />
lugar, las limitaciones que, en cuanto a la oferta <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> empleo, ofrecen los pueblos:<br />
“Aquí no hay nada, ¿eh?”<br />
“Esto está muerto”<br />
Y en segundo lugar, el problema <strong>de</strong> la conciliación entre la vida laboral y la familiar:<br />
“Mira en Málaga mi hermana...mira, en un Madrid, en un Málaga tienes una<br />
guar<strong>de</strong>ría y a las 7 se abre una guar<strong>de</strong>ría. Pero tú aquí a las 10 <strong>de</strong> la mañana, tú para<br />
qué quieres una guar<strong>de</strong>ría a las 10 <strong>de</strong> la mañana”.<br />
A pesar <strong>de</strong> que quieren vivir en sus pueblos, son conscientes <strong>de</strong> que tienen menos servicios<br />
relacionados con el empleo que las personas <strong>de</strong> áreas más urbanas. Manifiestan el convencimiento<br />
<strong>de</strong> que el entorno que las ro<strong>de</strong>a no está lo suficientemente dotado como para ofrecerles más<br />
oportunida<strong>de</strong>s para la formación e inserción laboral.<br />
“Yo creo que también falta mucha información, que no nos ayudan, que no...”<br />
“Pero información y <strong>de</strong> todo, porque medios, ayudas… Nos falta <strong>de</strong> todo, porque no<br />
tenemos una ayuda...”<br />
Como señala la literatura, “la realidad laboral <strong>de</strong> las mujeres rurales viene marcada por una doble<br />
<strong>de</strong>terminación, la <strong>de</strong> ser mujer y la <strong>de</strong> residir en un entorno rural” (Aguilar et al. 2009: 170). La<br />
primera, el género, continúa haciendo responsables a las mujeres <strong>de</strong>l cuidado <strong>de</strong> la familia y el<br />
hogar, obstaculizando así su inserción y <strong>de</strong>sarrollo laboral. La segunda, la ruralidad, se evi<strong>de</strong>ncia,<br />
entre otras cosas, en el hecho <strong>de</strong> que la oferta <strong>de</strong> empleo sea normalmente más reducida y menos<br />
flexible que en las áreas urbanas. Muchas investigaciones constatan que, a pesar <strong>de</strong>l fomento <strong>de</strong> la<br />
formación y el empleo rurales, la falta <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s en general y las condiciones <strong>de</strong> vida que<br />
ofrecen, hacen que las zonas rurales sean lugares hostiles para muchas mujeres (Díaz Mén<strong>de</strong>z<br />
2005). Tales <strong>de</strong>terminaciones explican el hecho <strong>de</strong> que en las últimas décadas hayan sido muchas<br />
las medidas <strong>de</strong> impulso <strong>de</strong>l trabajo y la participación <strong>de</strong> las mujeres en la esfera pública (Ceña<br />
15
1992; Camarero, 2008, Sabaté, 2009), convirtiéndolas en uno <strong>de</strong> los colectivos <strong>de</strong> atención<br />
preferentes para las políticas <strong>de</strong> empleo y <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural <strong>de</strong> orientación europea (Moyano,<br />
2009).<br />
Cabe preguntarse, a tenor <strong>de</strong>l discurso <strong>de</strong> las mujeres rurales, si esta atención oficial y, sobre todo,<br />
si los programas concretos, la manera en la que estos “piensan” que ocurren las cosas –el<br />
autoempleo como "salida” laboral tras la formación ocupacional, por ejemplo- o la forma en la que<br />
los servicios se ofrecen a las beneficiarias, están contribuyendo, o no, a conferir legitimidad a este<br />
tipo <strong>de</strong> políticas.<br />
Conclusiones (o invitación al <strong>de</strong>bate)<br />
Pue<strong>de</strong> apuntarse como hallazgo <strong>de</strong> este trabajo que la ciudadanía usuaria <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> empleo<br />
estaría asumiendo el paradigma <strong>de</strong> la activación en dos <strong>de</strong> los sentidos en que este principio se<br />
encuentra ya ligado a las actuales políticas <strong>de</strong> empleo. Por un lado, i<strong>de</strong>ntificándolas como un<br />
conjunto <strong>de</strong> programas <strong>de</strong>stinados a la provisión <strong>de</strong> empleabilidad, que no <strong>de</strong> colocación (en la<br />
práctica, se encuentra ausente <strong>de</strong>l discurso la visión <strong>de</strong>l servicio público <strong>de</strong> empleo como servicio<br />
<strong>de</strong> colocación). Por otro, representándolas como medidas que ayudan a quienes se ayu<strong>de</strong>n a sí<br />
mismos proveyéndose <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong> actitu<strong>de</strong>s y aptitu<strong>de</strong>s, activándose, frente al mercado laboral.<br />
Se atribuye entonces a los servicios públicos <strong>de</strong> empleo la responsabilidad <strong>de</strong> facilitar la adquisición<br />
<strong>de</strong> dichas aptitu<strong>de</strong>s, la <strong>de</strong> informar, orientar y reforzar <strong>de</strong>terminadas predisposiciones. Pero, y este<br />
sería segundo hallazgo, también cabe hablar <strong>de</strong> distancias entre ciudadanía y políticas <strong>de</strong> empleo.<br />
Los ciudadanos parecen asumir que <strong>de</strong>ben ser activos en la búsqueda <strong>de</strong> empleo, pero, en su<br />
contacto con las políticas <strong>de</strong> empleo, esta activación se estaría viendo obstaculizada por la manera<br />
en que estas políticas se vienen llevando a cabo compartimentalizadas en términos <strong>de</strong> lo que se hace<br />
-programas- y <strong>de</strong> quiénes lo hacen -agentes-. Es precisamente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el hallazgo <strong>de</strong> esta distancia<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el que cabe preguntarse si el funcionamiento al que la evolución <strong>de</strong> las políticas ha conducido<br />
a los servicios públicos <strong>de</strong> empleo no estaría generando en sus <strong>de</strong>stinatarios un plus <strong>de</strong> frustración.<br />
Y si esta frustración, por un lado, no estaría provocando <strong>de</strong>safección hacia un servicio público que<br />
no se consi<strong>de</strong>ra que ofrezca el acompañamiento que pregona. Y, por otro, no sería evitable a partir<br />
<strong>de</strong> una reforma <strong>de</strong> la forma en que las políticas <strong>de</strong> empleo se llevan a cabo. Todo ello, en un<br />
contexto en el que el discurso <strong>de</strong> la individualización y la activación ya hace <strong>de</strong> la frustración (o <strong>de</strong>l<br />
riesgo <strong>de</strong> contraerla) una compañía habitual <strong>de</strong> quienes se encuentran (y permanecen) en<br />
<strong>de</strong>sempleo.<br />
16
"Entonces no veo el por qué el usuario se tiene que dar cabezazos, está agotando un<br />
montón <strong>de</strong> cosas que bueno que... al final, algunas veces acertamos. Ahí me meto yo,<br />
en el encontrar esto, que mi trabajo me ha costado, no me lo han dado gratis y a<strong>de</strong>más<br />
pues bueno, sale uno diciendo: Sí, estoy en el paro pero estoy solo. Habemos un montón<br />
<strong>de</strong> gente en el paro pero estoy solo. Muy bien, vale, pero sigo estando solo... Entonces,<br />
en vez <strong>de</strong> tener una infraestructura como el SAE... Es <strong>de</strong>cir, yo estoy en una empresa,<br />
como anteriormente estaba, pero estaba en mi empresa y yo era parte y partícipe <strong>de</strong> mi<br />
empresa. Pero es que aquí estamos en una empresa y ni somos parte, ni somos<br />
partícipes <strong>de</strong> esta empresa. Solamente somos un número en el mejor <strong>de</strong> los casos y que<br />
bueno, que tú... tú te las ves y te las <strong>de</strong>seas si quieres formarte... Si quieres tener un<br />
trabajo te lo tienes que buscar tú, si quieres buscar un curso, te lo tienes que buscar<br />
tú".<br />
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17
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Vallés, J. M. (2000), Ciencia Política Madrid, Ariel.<br />
Normativa:<br />
• Ley 56/2003, <strong>de</strong> Empleo<br />
• Real Decreto-ley 3/2011, <strong>de</strong> medidas urgentes para la mejora <strong>de</strong> la empleabilidad y la<br />
reforma <strong>de</strong> las políticas activas <strong>de</strong> empleo<br />
• Real Decreto Ley 1542/2011, <strong>de</strong> la Estrategia Española <strong>de</strong> Empleo 2012-2014.<br />
• Resolución <strong>de</strong> 24 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 2012 (aprobación <strong>de</strong>l Plan Anual <strong>de</strong> Política <strong>de</strong> Empleo para<br />
2012).<br />
• Ley 4/2002, <strong>de</strong>l Servicio Andaluz <strong>de</strong> Empleo<br />
• Real Decreto 467/2003, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma <strong>de</strong> Andalucía <strong>de</strong> la<br />
gestión realizada por el Instituto Nacional <strong>de</strong> Empleo, en el ámbito <strong>de</strong>l trabajo, el empleo y<br />
la formación.<br />
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