"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a ... - Cefir

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION
"Los desafíos de la Integración: Capacidades de
Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
© copyright CEFIR
DT 04 / 1993
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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan
necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR).
Las traducciones al castellano de las ponencias de Pedro Alvares, Edward Best, Les Metcalfe y Gerhard Stahl no han
sido revisadas por los autores.

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Tabla de Contenido
Edward BEST p. 3
Sistemas Institucionales para la Integración Regional
Eduardo ZAPICO p. 22
Capacidad Gerencial para la Integración Regional: Conceptos Utiles para su Análisis
Les METCALFE p. 33
Gestión de los Procesos de Integración: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinación
Félix PEÑA p. 40
Capacidades para la Integración: Una Perspectiva Multi-Dimensional y Comparativa
Gerhard STAHL p. 43
Capacidades Políticas: Consenso, Participación y Legitimación. Algunas Consideraciones
Basadas en la Experiencia Práctica del Proceso de Integración Europea
Raimundo BARROS CHARLIN p. 48
La Integración en América Latina: Nuevas Circunstancias, Nueva Evolución
José María ARAGAO p. 53
La Integración en América Latina: Objetivos, Obstáculos y Oportunidades
Alfonso VIDALES p. 59
La Integración Andina: Vertientes de su Dinamización
Edward BEST
Anatomía del Proceso de Toma de Decisiones de la CE
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Pedro ALVARES p. 65
Dimensión Económica, Institucional, Legal y de Gestión de la Integración Regional:
La Experiencia Portuguesa
Jesús SABRA p. 78
Capacidades de Coordinación de los Estados Latinoamericanos: El Caso Argentino
Alfonso VIDALES p. 83
Capacidades de Coordinación de los Estados Latinoamericanos: El Caso Colombiano
Antonio REMIRO BROTONS p. 89
La Naturaleza de la Comunidad Europea, sus Competencias, Instituciones y Sistema de
Adopción de Decisiones en el Proceso de Integración
Alberto ZELADA CASTEDO p. 110
Competencias Legales y Toma de Decisiones en la Integración en América Latina
Antonio REMIRO BROTONS p. 128
Cumplimiento de Obligaciones y Solución de Controversias en la Comunidad Europea
Jorge PEREZ OTERMIN p. 135
Solución de Controversias y Control del Cumplimiento de Obligaciones: Experiencias
y Necesidades en América Latina
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
SISTEMAS INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION REGIONAL
Edward BEST
Co-Director del Programa CE-Grupo de Río de Formación para la Integración Regional;
Senior Lecturer, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP). Maastricht, HOLANDA
1. INTRODUCCION
No se puede tropezar dos veces con el mismo sistema de integración. Todo proyecto de integración y todo
marco de integración es necesariamente específico a cada circunstancia; casi con seguridad, uno y otro
consistirán en subsistemas conceptualmente diferentes y ambos estarán sujetos a cambios.
No obstante, la comparación entre un proyecto de integración y un marco de integración, enfocada con
cautela, podrá sin duda dar lugar, y eso es lo que debe esperarse, a algo más que un simple intercambio de
información.
¿Puede hablarse de "requerimientos" institucionales y jurídicos necesarios para acometer con éxito un
proceso de integración regional?
El mero hecho de plantear en estos términos este interrogante implica que puede haber alguna relación
funcional entre los rasgos de un proyecto de integración determinado, en cuanto conjunto de objetivos
inicialmente postulados, y las características de un marco de integración determinado, entendido como el
sistema jurídico e institucional que es acordado formalmente como medio para alcanzar esos objetivos.
Resulta evidente, empero, que las ecuaciones no son nada simples e incluso pueden no existir. Nadie
podría sugerir la existencia de un conjunto de proyectos de integración definidos separadamente de un
conjunto de marcos institucionales. Por consiguiente, puede plantearse la posibilidad de "contraponer" un
proyecto de integración a un marco de integración.
El "proyecto" que asocia a los Estados Miembros (EM) de la Comunidad Europea (CE), por ejemplo, no
puede presentarse como un "modelo" en un sentido normativo, pese a la tentación a así hacerlo. Sus
orígenes están fuertemente condicionados por las circunstancias particulares que reinaban en la Europa de
la posguerra. Sus objetivos han sido múltiples y cambiantes. Su "marco" comprende un gran número de
relaciones jurídico-institucionales de diferente naturaleza.
El modesto objetivo de esta ponencia consiste en estructurar la discusión de manera tal de poder centrar la
atención en las necesidades antes que en los modelos.
¿Cuáles son aquellos elementos que, en circunstancias particulares, pueden ser considerados apropiados
para asegurar, en una forma políticamente aceptable:
• el logro irreversible de objetivos mínimos; y
• la estabilidad del desarrollo posterior de un proceso frente a problemas y presiones cuyo
surgimiento pueda predecirse, especialmente bajo las formas más ambiciosas de integración
económica?
Más que enfocar inmediatamente la atención a las experiencias europeas, se propondrán inicialmente
algunas ideas a modo de parámetros para la comparación.
A continuación, se identificarán, por un lado, ciertas categorías de requerimientos funcionales que son
comunes a los ciclos de las políticas básicas de prácticamente cualquier proceso de integración y, por el
otro, algunas opciones básicas para el diseño de sistemas con los cuales satisfacer esos requerimientos.
Finalmente, se presentará un bosquejo de la naturaleza compleja de la experiencia comunitaria dentro de
este marco conceptual, contrastándola con las características del Consejo Nórdico.
2. PARAMETROS PARA LA COMPARACION
2.1 Competencias jurídicas y capacidades de gestión
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La primera tesis que se desea someter a discusión es que dentro de un sistema jurídico regional puede ser
necesario contar con instituciones dotadas con facultades reales. No obstante, el éxito de un proyecto de
integración no depende ciertamente sólo del diseño formal del sistema jurídico institucional a nivel central.
No hay ninguna institución central, con independencia del alcance de sus facultades formales, que pueda
hacer funcionar un proyecto de integración pretendidamente ambicioso si los gobiernos nacionales u otros
actores relevantes cuya conformidad voluntaria es esencial para el logro de los fines propuestos le oponen
resistencia, o si los obstáculos subyacentes (incluyendo la indiferencia) para la consecución de las metas
adquieren envergadura. Por añadidura, una capacidad jurídico-institucional excesiva a nivel central puede
resultar contraproducente en el caso de que se perciba que el sistema global rebasa los "requerimientos"
necesarios para la obtención de los resultados deseados, ya sea de orden cualitativo (facultades) o en el
plano cuantitativo (costos).
Puede también argumentarse que es más efectivo aceptar desde un inicio abiertamente que los proyectos
ambiciosos de integración constituyen necesariamente un desafío a los conceptos tradicionales de
soberanía nacional, antes que intentar ocultarlos. No obstante, el excesivo énfasis en instituciones y en
sistemas jurídicos centrales puede, según las circunstancias específicas de cada caso, no solamente crear
una resistencia política innecesaria, sino también distraer la atención de otras condiciones y capacidades
básicas que se requieren para el avance del proceso.
Ello no cuestiona en absoluto la afirmación de que las instituciones pueden desempeñar un papel clave. Por
el contrario, enfatiza aún más la importancia de reflexionar sobre el nivel más apropiado a conferir a los
poderes centrales y sobre las áreas necesarias para su aplicación, a la vez que torna más necesaria la
reflexión sobre qué se entiende por un "sistema" de integración.
Por un lado, los requerimientos funcionales de un sistema no pueden limitarse a la toma de decisiones
sino que tienen que extenderse para, por ejemplo, poder asegurar que:
• las decisiones sean efectivamente llevadas a la práctica (aplicación jurídica y práctica, vigilancia y
control, solución de controversias, etc.);
• los resultados se correspondan con los objetivos originalmente propuestos y respondan a las
demandas de las nuevas circunstancias (mecanismos de evaluación y de retroalimentación);
• se mantenga la estabilidad del proceso en evolución (consenso y legitimación);
• se prevean las necesidades y los problemas futuros con la mayor anticipación posible (planificación
estratégica)
Por otro lado, el marco jurídico e institucional no es ajeno a ni a las administraciones ni a los sistemas
judiciales nacionales. Un sistema de integración sólo puede funcionar con el concurso de las estructuras
nacionales existentes y por medio de ellas. Siguiendo las ideas enunciadas por Les Metcalfe (1), quizás sea
menos apropiado pensar en instituciones centrales en forma jerárquica, que tener un sistema global que
integre en forma de red las administraciones nacionales (y quizás los sistemas jurídicos) tanto entre sí como
con las instituciones centrales.
En síntesis, el diseño estructural y las competencias legales de las instituciones centrales sólo adquieren
importancia en el contexto de un conjunto mucho más amplio de requerimientos funcionales y en términos
tanto de los sistemas en su globalidad como de las circunstancias en las cuales esas instituciones
realmente funcionan, incluyendo la interacción entre los sistemas administrativos y judiciales nacionales y la
capacidad interna que detentan cada uno de ellos.
2.2 El contexto político
En segundo lugar, la necesidad, aceptación y funcionamiento de las instituciones de integración siempre
están condicionados al contexto político que, por definición, es específico y singular. Evidentemente, debe
establecerse una distinción entre las instituciones establecidas con el objetivo inmediato de llevar a la
práctica proyectos de integración económica de
• los organismos regionales creados para promover el consenso político y la comunicación social, a la
vez que para defender los valores políticos y sociales tales como la democracia o los derechos
humanos; como también de
• los foros orientados a la búsqueda de concertación en materia de política exterior o seguridad
colectiva y al establecimiento de alianzas militares.
Deben también descartarse aquellas circunstancias excepcionales en las que, por ejemplo,
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• los Estados parte estén comprometidos en un proceso acelerado de Unión Política -no en el sentido
en que ese término se ha utilizado últimamente en el debate europeo sobre el Tratado de
Maastricht, sino en el sentido más estricto del establecimiento explícito de un único Estado- ; o
• se presenten singulares condiciones políticas e históricas que permitan dar pasos radicales, tales
como situar bajo control supranacional a sectores productivos enteros nacionales -como fue el caso
de la creación en 1951 de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), punto de
arranque de todo el proceso de construcción europea (2).
Un contraste menos radical y más general consistiría en discernir entre, por un lado, aquellos casos (o
fases) en los que el proceso de integración se considera primordialmente como un medio para resolver
problemas políticos de, por el otro, aquellas otros casos en los que los problemas económicos son
prioritarios.
Evidentemente, ni siquiera estos últimos pueden situarse fuera de su contexto político. Se puede suponer,
en el caso de proyectos más ambiciosos, que el entorno político inmediato es favorable a la integración
económica (3).
Es conveniente, si bien no indispensable, que no se descarte la meta histórico-política de una unión más
estrecha por medio de, entre otros instrumentos, la integración económica. Tanto en el caso europeo como
en el latinoamericano, esta meta puede actuar como una motivación subyacente poderosa.
En este ámbito, sin embargo, las percepciones existentes sobre el significado político más amplio del
proceso de integración y respecto a las instituciones de integración, casi con toda seguridad
• diferirán entre los Estados participantes, de acuerdo con sus respectivas experiencias históricas y
sus estrategias nacionales de más vasto alcance; y
• dependerán de las circunstancias particulares y variarán de acuerdo con los cambios en el entorno
exterior, en los gobiernos nacionales, etc.
Parece inevitable que el debate sobre instituciones dentro de cualquier contexto regional, sea caracterizado
por cierto grado de "dependencia del trayecto", reflejando la pre-existencia de instituciones cuya creación
suele responder, ante todo, a motivaciones políticas de carácter coyuntural.
Finalmente, tanto por razones económicas como políticas, el número y el poder relativo de los Estados
participantes incidirán evidentemente en las percepciones de los actores y el carácter de las negociaciones
que determinarán la clase de sistema jurídico-institucional que se considere aceptable.
Si, por ejemplo, el número de Estados es elevado, puede haber presiones crecientes para reducir o eliminar
la toma de decisiones por unanimidad a fin de evitar situaciones de bloqueo. En el caso de grandes
disparidades de poder relativo, en cambio, los Estados más débiles pueden abogar por la necesidad de
disponer de mecanismos centrales fuertes que garanticen el respeto a las normas por parte de los Estados
más poderosos y protejan sus propios intereses (o, alternativamente, existir presión por parte de los
Estados más débiles para mantener los procedimientos de votación por unanimidad); o, en caso de grandes
disparidades en los niveles de desarrollo, puede ejercerse presión en favor de la institucionalización de
mecanismos redistributivos y compensatorios a nivel central.
En todo ello incidirá si un país es dominante en el seno de la unión o existe más de un Estado "grande".
También tendrá mucho gravitación la experiencia histórica particular que hayan atravesado cada uno de
los países.
En los casos en los que las potencias intermedias sean sensibles a este tipo de situaciones debido a la
memoria histórica de dominaciones extranjeras de sus territorios (o incluso circunstancias peores) podrían
producirse, por mencionar sólo ciertos problemas ya observados, tensiones aún mayores, producto del
choque entre el temor a la dominación y las expectativas de liderazgo, y entre las presiones por lograr un
sistema jurídico institucional fuerte (más estricto para acoplar al gran Estado al interés común) y la
resistencia a cualquier proyecto en él que otros países pierdan "soberanía". (El debate sobre el Tratado de
Maastricht ha revelado con crudeza la obstinada perdurabilidad de ciertas percepciones históricas).
El contraste es especialmente notorio entre la experiencia histórica de los EM fundadores de la CE y los
países nórdicos, manifestándose en las percepciones políticas resultantes que han moldeado los objetivos y
sistemas de cada uno de ellos.
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2.3 Opciones fundamentales
No obstante lo antedicho, hay algunas opciones fundamentales, de una naturaleza más o menos
generalizable, con consecuencias (supuestamente) irreversibles para la futura autonomía de la toma de
decisiones a nivel nacional, según de qué "lado de la raya" uno se encuentre. En Europa, esta distinción
frecuentemente se ha identificado con la neta diferenciación entre "cooperación" e "integración".
Ciertamente, los procesos de integración no comportan una opción entre blanco y negro, una elección entre
todo y nada, que son inexactas y pueden resultar peligrosas. En recientes debates que tuvieron lugar en
Europa se nos ha expuesto esta dicotomía radical cuando el Tratado de Maastricht fue presentado por sus
detractores, a nuestro juicio muy injustamente, como la elección fatal entre "federalismo" o "preservación de
la soberanía".
De todos modos, en lo que a objetivos económicos se refiere, hay una diferencia radical entre, por un lado,
el tipo de compromisos que comportan desde acuerdos preferenciales hasta plenas áreas de libre comercio
(que no comprometen a la política exterior de los Estados ni requieren demasiadas acciones en la vía de
una integración positiva) y, por el otro, los procesos de integración que comprenden desde la creación de
una unión aduanera hasta objetivos superiores en su nivel de ambición.
En términos de sistemas jurídico-institucionales existe, al menos en la experiencia europea, una nítida
"raya" de separación entre intergubernamentalismo e "integración", entendida esta última como la clase de
compromisos que se requieren para pertenecer a la CE y que reflejan el "salto cualitativo" franqueado por
los EM al adoptar un acuerdo tan singular.
No se trata de subrayar que estos sistemas no puedan distinguirse claramente, sino destacar que no es
necesario que un sistema de "integración" plenamente realizado, que no ha sido ni siquiera alcanzado por la
Comunidad, sea puesto en práctica en todas las áreas dentro del proceso global.
Retomando las reflexiones anteriores relativas al contexto político, la aceptación de esos sistemas
"supranacionales" puede contemplarse ya sea como
• una necesidad, algo que debe ser aceptado "pragmáticamente" para alcanzar metas específicas
cuya prioridad es superior a la maximización de la soberanía nacional (por ejemplo, la actitud que
ha sido en los últimos años predominante en el Reino Unido frente a la Comunidad); o
• algo deseable en sí mismo e independiente de la necesidad, como un medio para progresar hacia
una unión política (la posición sustentada por los sectores "federalistas" en un gran número de
países de Europa continental).
En última instancia, la política deviene como el ámbito decisivo en el interior del cual todo es susceptible de
ser materia de negociación. Ello no es, en todo caso, óbice para que puedan exponerse argumentos de
aplicación más general y, en todo caso, el intento de clarificación mediante la clasificación de los esquemas
de integración que se presenta a continuación permitirá centrar la discusión.
3. TAXONOMIAS TENTATIVAS
3.1 Objetivos
Es útil, a fin de esclarecer ideas, comenzar por establecer una taxonomía de objetivos específicos, que
pueden obviamente combinarse dentro de determinados proyectos integracionistas globales.
3.1.1 Integración económica
Superando el enfoque tradicional de las fases de la integración económica -libre comercio, unión aduanera,
mercado común y unión económica-, Jacques Pelkmans ha expuesto la siguiente taxonomía alternativa
(véase Cuadros 4 y 5).
El "libre comercio" puede desglosarse en una serie de "esquemas preferenciales" que corresponden (con
una excepción a la que luego me referiré) a los niveles más bajos de ambición y compromisos requeridos, lo
que en Europa comúnmente se caracteriza como "cooperación". Estos esquemas de "libre comercio"
incluyen:
• el preferencialismo sectorial parcial (por ejemplo: convenios de complementariedad)
• la integración sectoria
* preferencialista (el Convenio Automotriz suscrito entre Estados Unidos y Canadá)
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* la integración tanto positiva como negativa (la CECA)
• sistemas preferenciales sin reciprocidad
* de carácter parcial (la mayor parte de los convenios firmados por la CE con los países
mediterráneos)
* de carácter global (la Convención de Lomé)
• preferencialismo parcial con reciprocidad (por ejemplo: la ALADI)
• zona de libre comercio
* en todos los sectores industriales (EFTA, acuerdo CE - EFTA)
* en todos los sectores (acuerdo CE - Israel)
El proceso de establecimiento de una "unión aduanera" es diferenciado en varias "fases de integración
del mercado de productos" -la "integración genuina" según se entiende en Europa:
• la unión arancelaria pura (comercio dentro de la unión sin aranceles)
• la unión arancelaria óptima (seguridad de despacho aduanero dentro de la unión)
• la "pseudo" unión aduanera (libre circulación de productos dentro de la unión, excepto en la esfera
financiera y fiscal, o libre acceso físico al mercado)
• la unión aduanera pura (comercio dentro de la unión sin aduanas)
• la integración del mercado de productos sin distorsiones (cercana a la unión aduanera en su
contenido teórico: requiere uniformidad de la intervención estatal sobre las condiciones de
competencia)
Por encima de estos grados de integración, puede hacerse referencia a
• la integración del mercado de servicios, capitales y trabajo, para lograr un "mercado común"
pleno; y
• varias etapas y opciones que impliquen transición hacia una "unión económica" y una "unión
monetaria".
Esta taxonomía es progresiva, en el sentido de que cada nivel superior comporta generalmente un nivel
más alto de ambición e implica mayores demandas, especialmente en el plano de la integración positiva.
También es, en cierta medida, acumulativa, en cuanto que, como regla, las distintas etapas constituyen
precedentes necesarios de las siguientes, aunque esto no significa ninguna secuencia imprescindible para
alcanzar los niveles "máximos" de integración.
Es conveniente hacer algunos comentarios sobre esta taxonomía.
En primer lugar, la identificación de los tipos de integración negativa y positiva requeridos para lograr una
unión aduanera plena sirve para indicar la naturaleza de las demandas que están en juego, en agudo
contraste con aquellas que surgen en una zona de libre comercio, lo que es altamente sugestivo respecto a
los correspondientes niveles de requerimientos institucionales.
No obstante la distinción se desvanece en el caso de las "uniones aduaneras" que no contemplan la libre
circulación dentro de la unión de las mercancías importadas de terceros países. En este caso, la
función económica del arancel externo común es netamente diferente; puede no requerirse necesariamente
una política comercial común y la supresión de los controles aduaneros internos no sólo no es una meta a
alcanzar, sino que es imposible de materializar.
Uno podría interrogarse si esos procesos no deberían más bien caracterizarse como la conjunción de zonas
de libre comercio y acuerdos intergubernamentales con el objeto de mantener niveles similares de
protección externa. La reflexión sobre esta cuestión puede constituir un tema de suma importancia antes de
abocarse a un análisis comparativo de las capacidades "requeridas".
En segundo lugar, algunos aspectos de un mercado común pueden existir en ausencia de otros; por
ejemplo, la integración social de los países nórdicos se produjo con independencia de la integración del
mercado de bienes (sólo lograda para los productos industriales en el seno de la EFTA):
• una Unión de Pasaportes con plena libertad de circulación de las personas; y
• un mercado común de trabajo, que incluya la armonización de los sistemas de seguridad social.
Esta integración social de largo alcance debe, por supuesto, distinguirse de los acuerdos
intergubernamentales referidos a migración y a movimientos de trabajadores.
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En tercer lugar, la cooperación política no puede ser excluida de los procesos de integración regional, ni
tampoco separarse de otras áreas de integración entre Estados. Estas formas de cooperación naturalmente
pueden cubrir una multiplicidad de temas:
• cuestiones de carácter exclusivamente externo, tales como defensa, política exterior, la
representación diplomática ante terceros países, etc.
• aspectos relacionados con la seguridad que comportan dimensiones tanto externas como internas
(controles fronterizos, políticas de migración, cooperación policial, cooperación judicial, etc.)
• temas de carácter principalmente interno (valores políticos, tratamiento de las minorías, política
social, educación, cultura, etc.)
Sin embargo, la cuestión más relevante a los fines de esta ponencia es si estas áreas
• están en la órbita de una cooperación puramente intergubernamental (como suele ser lo frecuente);
• están funcionalmente afectadas por la integración económica; o
• son objeto de un tratamiento que rebasa la cooperación intergubernamental.
Finalmente, los objetivos generales no son los únicos que inciden en los requerimientos jurídicoinstitucionales,
sino también las opciones que se hagan entre los distintos objetivos de determinados
sectores, opciones que pueden realizarse
• para poner en práctica medidas de integración negativas o positivas que necesariamente se
requieren para alcanzar el objetivo general; o
• para aplicar políticas intervencionistas de interés común (por ejemplo una política regional o en el
caso de la CE, la Política Agrícola Común).
3.2 Sistemas
El siguiente paso consiste en desglosar los sistemas de "integración" (incluyendo las estructuras típicas de
la cooperación intergubernamental) en sus componentes jurídico- institucionales claves (la lista no es
exhaustiva y no incluye ciertas funciones anteriormente identificadas, tales como la evaluación y la
planificación estratégica).
3.2.1 Alcance y naturaleza de las competencias
En primer lugar, es necesario determinar si el acuerdo constitutivo delimita claramente las áreas que
pretende cubrir, especifica los objetivos de cooperación en esas áreas y establece detalladamente las
reglas a ser aplicadas. Si es así, las competencias atribuidas a los órganos del acuerdo (sin perjuicio del
poder que se les confiera) estarán limitadas a aplicar las normas acordadas y asegurar su cumplimiento,
siendo el proceso esencialmente estático.
En otros casos, el acuerdo constitutivo puede funcionar como un tratado-marco, especificando los objetivos
"funcionales" más generales (tales como un "mercado común" o una "política común de transportes") que
sólo podrán lograrse en la práctica a través de decisiones futuras que definan las reglas específicas a
aplicar. De ser así, tendrán necesariamente que atribuirse a los órganos del acuerdo facultades normativas
en materia de toma de decisiones; las áreas afectadas no podrán delimitarse exclusivamente a priori; y el
dinamismo inherente a estos procesos podrá requerir mecanismos especiales para la interpretación creativa
de los acuerdos iniciales y exigir mecanismos más sofisticados tanto para el control como para el
mantenimiento del consenso.
En segundo lugar, es necesario determinar si los objetivos del proceso de integración originan
competencias "exclusivas" en la unión. Es decir, si se incluyen políticas comunes, como es el caso de un
arancel común, que motivan que el mantenimiento de márgenes de libertad nacionales después del período
de transición vacíen de contenido al acuerdo.
3.2.2 Naturaleza de las obligaciones
El principio típico de los acuerdos intergubernamentales (con escasas excepciones) es que las decisiones
no son obligatorias para las partes que no otorguen su consentimiento. Esto por lo general, aunque no
siempre, está garantizado por el voto por unanimidad. El voto por mayoría es un recurso usual en muchos
procesos intergubernamentales, pero afecta generalmente a decisiones que no conciernen a temas
fundamentales ni al establecimiento de nuevas normas. En los escasísimos casos en que se dispone la
aprobación por mayoría de normas obligatorias de importancia esencial, todo Estado que no dé su
consentimiento puede formular reservas y, en algunos casos, autoexcluirse de esa parte del acuerdo y, por
supuesto, siempre puede retirarse completamente del proceso.
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Antes de abordar las facultades de toma de decisiones, hay que formularse la siguiente pregunta: las
normas, ¿van a ser formalmente vinculantes
• de manera condicional, en el sentido de que la obligación de su aplicación y cumplimiento depende
de si todas las partes, o un número determinado de ellas hacen lo propio (lo que es normal e
inevitable en el caso de la ratificación de los acuerdos constitutivos, pero que casi seguramente
debilitará el sistema en forma apreciable respecto a decisiones secundarias); o
• de forma incondicional, en el sentido de que la obligación de su aplicación y cumplimiento no
depende de que las otras partes hagan o no lo propio?
Cualquiera sea el contenido del acuerdo constitutivo, esta distinción sólo tiene importancia práctica si existe
una creencia recíproca en un sistema incondicional: es decir si
• cada Estado percibe que no hay posibilidades realistas de retirarse del proceso y tiene un interés a
largo plazo por asegurar la credibilidad del esquema tanto frente a sus socios como frente al
mercado; y
• cada uno de los Estados participantes tiene garantías fundadas de la voluntad de cumplimiento de
sus socios, a través de mecanismos políticos o judiciales de vigilancia y control.
En otras palabras, cada Estado debe aceptar el cumplimiento como norma (y, de tanto en tanto, alguno de
ellos puede incluso verse obligado a aceptar poner en práctica una decisión que no sea de su entero
agrado), bajo el entendido y la confianza de que, en otros temas, o en el futuro, sus socios se comportarán
de la misma manera en el interés de todos en el más largo plazo.
Este compromiso se vuelve ciertamente mucho más indispensable si los Estados están dispuestos a
aceptar alguna vez el voto por mayoría.
3.2.3 Decisiones
En los tratados-marco, deben distinguirse por lo menos tres niveles de normas:
• los acuerdos básicos (por ejemplo, compromisos enunciados en los tratados, es decir, legislación
primaria)
• la legislación secundaria para la elaboración de normas
• los actos de aplicación de naturaleza técnica o las decisiones que comportan la aplicación de
normas a casos particulares, ya sea en base a los tratados o a la legislación secundaria.
Cabe interrogarse en primer lugar si es concebible alguna forma de toma de decisiones que rebase los
procedimientos clásicos de cooperación intergubernamental. Es decir, decisiones que sean adoptadas
• exclusivamente por representantes gubernamentales
• por consenso o por unanimidad
• en base a propuestas presentadas por uno o varios EM, o por una secretaría técnica establecida a
tal efecto
Las clásicas alternativas "supranacionales" han sido consideradas como instituciones centrales dotadas con
procedimientos de votación por mayoría o con poderes autónomos cuya expresión última de unión
legislativa vendría dada por un parlamento supranacional (es decir, federal). Hay, sin embargo, muchas
variantes intermedias.
Aun cuando siga habiendo votación por unanimidad, las "reglas del juego" pueden ser cambiadas como
consecuencia de uno o más de los siguientes supuestos:
• centralización del poder de iniciativa en manos de una institución autónoma
• control político por parte de un organismo parlamentario regional, cuyas facultades comprendan
desde la consulta obligatoria hasta la co-decisión plena pasando por el consentimiento o el veto
• control judicial del procedimiento de toma de decisiones
Si la votación no requiere la unanimidad, quedan todavía ciertas preguntas. Los votos, ¿tendrán que ser
ponderados? Si la votación es por mayoría, ¿se tendrá en cuenta la mayoría simple o la mayoría
cualificada?
Suponiendo la existencia de los tres tipos básicas de instituciones principales que suelen participar en el
proceso de toma de decisiones -un foro de representantes gubernamentales, una institución "ejecutiva"
autónoma y un organismo parlamentario regional (otros tipos de organismo, tales como órganos de carácter
consultivo o instituciones financieras se consideran aquí como secundarios; en caso de existir un Tribunal,
éste tendría solamente control judicial sobre el proceso), y si se considera la posible distribución de poderes
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en el proceso de toma de decisiones, se puede producir una matriz de opciones posibles, tal como se ilustra
en el Cuadro 1.
La forma de interacción entre las distintas instituciones puede determinarse siguiendo principios generales
pero también puede, como en el caso de la CE, diferir según el asunto de que se trate. La pregunta básica
que se plantea es cómo se adoptan las decisiones, esto es, que procedimiento de toma de decisiones se
pone en aplicación en cada caso.
Puede ser, tal como ha se ha verificado en la CE hasta la actualidad, que el procedimiento esté en función
de:
• el sector de actividad económica particular en cuestión (por ejemplo, agricultura en oposición a
actividad bancaria) o el significado relativo que tenga para la legislación nacional (por ejemplo, si se
requiere armonización o no) y
• la identificación de áreas en las que el papel que puede desempeñar una institución "neutral" sea
considerada especialmente importante (en el caso de la CE, por ejemplo, las salvaguardias o la
política de competencia)
Una alternativa podría ser de acuerdo a la categoría política de las decisiones (por ejemplo, "leyes" marco),
un principio mucho más ambicioso y evidentemente "federalista" que se propuso sin éxito durante las
negociaciones de Maastricht.
La siguiente cuestión se refiere a los tipos de actos jurídicos. En particular si esos actos son:
• directamente aplicables, en el sentido de que el acto jurídico se convierte en ley en todos los EM sin
requerimiento o posibilidad de legislación ulterior; o
• indirectamente aplicables, en el sentido de que los resultados obligatorios se hagan efectivos
mediante normas nacionales que hagan posible su aplicación (en la experiencia de la CE, "dejando
la forma y métodos" a criterio de las autoridades nacionales)
En ambos casos pueden, en todo caso, requerirse decisiones posteriores con fines de aplicación técnica, es
decir, actos de aplicación para poner en práctica la legislación secundaria.
Otra cuestión importante reside en si esas decisiones pueden tomarse por delegación de las competencias
del principal órgano legislativo en favor de las instituciones autónomas (con o sin alguna forma de
supervisión por parte de un representante gubernamental), o si dichas competencias permanecen
reservadas para el principal órgano responsable de la toma de decisiones. Los actos resultantes también
pueden ser, evidentemente, directa o indirectamente aplicables.
3.2.4 Principios del sistema jurídico
No es objetivo de esta ponencia entrar en detalle en la naturaleza del sistema jurídico. Tan sólo se
plantearán algunas cuestiones referidas a ciertos objetivos esenciales: por ejemplo, asegurar que:
• se garantice el cumplimiento (de manera de preservar la credibilidad -tanto entre los EM como de
cara al mercado)
• la aplicación sea uniforme (las reglas comunes carecen de sentido si no hay garantías de que vayan
a aplicarse de manera homogénea en los diferentes países)
• el sistema sea efectivamente introducido al marco jurídico "de forma capilar" de modo que los
actores económicos (y sociales) puedan operar de acuerdo a las nuevas "reglas del juego".
a) Vigilancia y control
Limitándose al tema del control del cumplimiento de obligaciones por los Gobiernos (que depende también
de la capacidad de cada Gobierno para asegurar el cumplimiento por parte de los particulares), la primera
dimensión a tener en cuenta es el nivel de acción. Tres niveles que no son mutuamente excluyentes
parecen posibles:
• nacional
(en caso de que se pretenda rebasar la mera autolimitación del Ejecutivo, la función de control del
Gobierno le correspondería a la autoridad judicial (¿o al Parlamento?)
• mutuo/ horizontal
(vigilancia recíproca entre los Gobiernos -probablemente muy delicada desde el punto de vista
diplomático)
• central
(ejercida por intermedio de una institución o autoridad autónoma y, por ende, neutral)
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
La segunda dimensión está referida al procedimiento mediante el cual los problemas surgen a la luz
• demandas
* ante la autoridad judicial nacional
* ante un organismo central
• investigación
Si no son llevadas a cabo por un Gobierno contra otro, las investigaciones deben
presumiblemente ser asumidas
* por algún organismo central, o bien
* por las autoridades judiciales nacionales (¿o políticas?)
b) Solución de controversias e interpretación
Son posibles varios niveles de acción multilateral (o supranacional):
• negociación
• establecimiento de un organismo de arbitraje dentro del proceso
• derivación voluntaria a un tribunal internacional cuya jurisdicción sea reconocida de forma "ad hoc"
• reconocimiento previo de la jurisdicción de un tribunal internacional para todas o determinadas
categorías de cuestiones
• establecimiento de un tribunal "supranacional" dentro del proceso
¿Qué pueden hacer las personas físicas o jurídicas?
• si el problema tiene origen en otro gobierno, pueden
* plantear el problema a su propio gobierno, o
* recurrir directamente a un organismo central
• si el problema en cuestión ha sido causado por su propio gobierno, pueden
* plantear el problema ante su propio sistema judicial, o
* recurrir directamente a un organismo central
• en un conflicto "horizontal" contra otra parte privada, ¿pueden apoyarse en la legislación de la
"unión"?
Todo ello plantea temas más amplios de doctrina jurídica, especialmente los referidos al efecto directo y a la
supremacía del derecho de la unión, que serán abordados más adelante. También se plantean como
cuestiones que conciernen a la posibilidad de que los sistemas judiciales nacionales desempeñen un papel
en el proceso. Si lo tienen, al menos en materia de interpretación de las normas, quizás se requiera algún
mecanismo de consulta prejudicial para asegurar la uniformidad.
c) Mecanismos para garantizar el cumplimiento de las normas
En caso que los gobiernos no cumplan con la normativa por propia voluntad (como debería ser la regla
general para que el proceso sea exitoso), ¿qué puede hacerse?
A nivel multilateral o supranacional puede recurrirse a
• presión política
• suspensión o expulsión (lo que probablemente no reforzaría las perspectivas del proceso a largo
plazo)
• sanciones
Sin embargo, los sistemas judiciales nacionales pueden desempeñar un papel importante, dependiendo del
sistema constitucional del Estado, y de cómo las leyes de la "unión" sean aplicadas dentro de los Estados.
3.2.5 Implementación
El problema de la implementación práctica del sistema difiere totalmente del problema de su aplicación
legal. También rebasa el tema de las "instituciones" que cubre los tipos de vinculación inter-administrativas
ya mencionadas en esta ponencia.
Aquí lo adecuado sería simplemente distinguir entre tres formas de implementación práctica que pueden ser
apropiadas para las diferentes combinaciones resultantes, de acuerdo con el sector o política particular de
que se trate:
• ejecutada separadamente por cada EM
• aplicada "horizontalmente" o "colectivamente"
• ejercida por instituciones centrales, como puede ser necesario en el caso de, p. ej.,
* la representación y la negociación externa común
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
3.2.6 Legitimación
* la política medioambiental
* la administración de fondos comunes
En gran medida, este aspecto coincide con la toma de decisiones, pero, conceptualmente, puede
distinguirse como un requerimiento en términos funcionales.
En este sentido, las mismas modalidades anteriormente indicadas corresponden al grado creciente en el
que puede considerarse apropiado (o ser solicitado) que los órganos parlamentarios puedan participar en el
proceso de toma de decisiones.
El papel que los organismos parlamentarios puedan desempeñar no está ciertamente restringido a esta
función, sino que también se extienden a las facultades más generales de control sobre otras instituciones y
al ejercicio de influencia sobre la evolución del proceso en su conjunto.
La legitimación tampoco está restringida a los organismos parlamentarios nacionales o regionales (en el
sentido de grupo de países) sino que necesariamente debe incluir a
• los actores económicos y sociales
• las regiones (en el sentido de las instituciones subnacionales)
• otros grupos de interés de especial importancia en los países participantes, o grupos afectados en
cierta forma por el proceso de integración (posiblemente grupos étnicos u otras minorías)
4. LA COMUNIDAD EUROPEA
Esta sección no pretende dar detalles exhaustivos de la CE, sino solamente presentar un esquema
introductorio de la naturaleza y evolución de las relaciones especiales que unen a los EM de la CE, de
acuerdo con los términos del esquema anteriormente descrito.
4.1 Integración Europea
Como primer paso, es importante recordar que durante décadas han habido sistemas altamente complejos
de cooperación e integración en Europa "Occidental", de los cuales las Comunidades constituyen sólo un
elemento.
El diagrama contenido en el Cuadro 2 tiene el propósito de mostrar cómo era el cuadro global de la
"integración europea" en 1990 donde queda evidenciada su complejidad. Según los casos, son algunos o
todos los EM de la CE los que participan en organizaciones de cooperación funcional junto con Estados que
no pertenecen a la CE; hay libre comercio en bienes industriales entre la CE y la EFTA, y convenios
comerciales preferenciales con varios otros países, etc. En la actualidad la situación es todavía mucho más
compleja.
Puede hacerse, sin embargo, una distinción muy nítida (4). Con excepción de la CE, todas las
organizaciones están regidas por sistemas de cooperación intergubernamental en el sentido jurídicoinstitucional
anteriormente sugerido y que incluye
• otros procesos que abarcan algunos objetivos tan ambiciosos como los de la CE, entre ellos, la
Unión Económica del Benelux y el Consejo Nórdico; y
• otras áreas de cooperación entre los EM de la CE.
De la misma manera que no se puede sustraer la CE y los EM del contexto europeo más amplio, tampoco
pueden las Comunidades como tales comprenderse en toda su dimensión, excepto como parte de un
proyecto de integración global que une a los EM de la CE de diferentes maneras, que habrán de ponerse
recién en la actualidad bajo un único paraguas jurídico: el Tratado de la Unión Europea.
Los hitos básicos de este proceso se describen en el cuadro de la página siguiente.
En la siguiente sección se analizarán brevemente y en forma cronológica los distintos elementos que han
ido componiendo la Comunidad, junto con sus respectivos acuerdos jurídico- institucionales.
4.2. Las Comunidades Europeas
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Existen aún en la actualidad tres Comunidades que no solamente tienen características jurídicoinstitucionales
muy diferentes de las que se aplican en el caso de la cooperación política, sino que también
difieren entre sí.
4.2.1 La Comunidad Europea del Carbón y del Acero
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creada en 1951, ha sido considerada muchas
veces como la más "supranacional" de las tres Comunidades, dado que situó estos dos sectores claves bajo
el "control" de una Alta Autoridad supranacional con facultades decisorias fuertes y bajo la jurisdicción
"supranacional" de un Tribunal Comunitario.
Sin embargo, el Tratado CECA se restringía a dos sectores específicos (y no incluía una política comercial
común) y había sido firmado por un período limitado (50 años). Aunque la principal facultad decisoria se
atribuía a la Alta Autoridad, en muchos casos esas decisiones estaban sujetas a la aprobación de un
Consejo Especial de Ministros, por lo que sus decisiones eran sobre todo aplicaciones de normas
acordadas.
La CECA representa el nacimiento del "método comunitario", si bien todo su sistema de configuración fue
significativamente modificado por los Tratados de Roma. No fue "diseñada" para responder a necesidades
emanadas de objetivos económicos. La decisión de establecer un organismo supranacional fue, ante todo,
una intención política que se plasmó en circunstancias históricas muy especiales.
La Alta Autoridad no sólo representaba la encarnación práctica de una alternativa a la orientación de las
relaciones franco-alemanas tras la I Guerra Mundial, sino también un primer paso hacia la construcción de
una paz y unidad duraderas. La Alta Autoridad fue la sucesora directa de la Autoridad Internacional del
Ruhr, establecida por las potencias de ocupación tras la II Guerra Mundial.
Si bien fueron los intereses económicos los que dieron forma a la decisión, el objetivo esencial era de
carácter político. Los EM lo expresaron sin ambages en el preámbulo del Tratado:
"(...) Conscientes de que Europa sólo se construirá mediante realizaciones concretas, que creen, en primer
lugar, una solidaridad de hecho (...)
"Resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses esenciales, a poner,
mediante la creación de una comunidad económica, los primeros cimientos de una comunidad más amplia y
profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divisiones sangrientas, y a sentar las bases de
instituciones capaces de orientar hacia un destino en adelante compartido, (...)"
(Vale la pena observar, sin embargo, que la referencia explícita al fin último de una "federación europea" de
la Declaración Schuman no aparece en el Tratado mismo).
Jean Monnet no previó, en un principio, la creación de una institución integrada por representantes
gubernamentales. El convenio final fue un compromiso entre aquellos (incluyendo sectores de algunos
gobiernos) que pensaban que los intereses nacionales podían ser adecuadamente garantizados por la Alta
Autoridad y el Tribunal, y aquellos que no aceptaban una pérdida total del control por parte de los gobiernos.
Pero, una vez que tomaron vida sus elementos básicos (por una especie de "mutación" en la evolución de
las relaciones entre los EM), ellos inevitablemente fueron dando forma al pensamiento y a las negociaciones
que determinarían el sistema jurídico institucional a ser adoptado por el Mercado Común y la Euratom, una
vez que se hubiera llegado a un acuerdo respecto de esos objetivos básicos.
4.2.2 La Comunidad Europea y la Euratom
a) Objetivos
Los Tratados de Roma de 1957 tuvieron ciertamente un objetivo político (aunque la naturaleza de ese
objetivo continúa siendo motivo de disputa en los EM y entre ellos): la meta de una "unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa" según reza su preámbulo.
Pero, cualesquiera fueran las motivaciones políticas que animaran a muchos de los actores claves a
comprometerse en este proceso, parece razonable afirmar que, mientras que la CECA fue, ante todo, una
solución a un problema político e histórico, la Comunidad Económica fue percibida, al menos en la misma
medida, como una solución a los problemas económicos europeos.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Los objetivos esenciales del Mercado Común (finalmente llamado Comunidad Económica Europea) eran
mucho más ambiciosos que los de la CECA, e intrínsecamente dinámicos:
• libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas
• un arancel externo común y una política comercial común
• políticas comunes en el ámbito de la competencia, la agricultura, el transporte (así como también en
formación profesional, aunque esto no se menciona en la lista de objetivos)
• fondos comunes orientados a ayudar a la "readaptación" de los trabajadores (denominado en lo
sucesivo el Fondo Social Europeo) y destinados a contribuir al financiamiento de la expansión
económica (denominado en lo sucesivo el Banco Europeo de Inversiones)
En cambio el Euratom se configuraría como un convenio sectorial, cuyas reglas quedaban básicamente
establecidas en el Tratado.
b) Principios del sistema institucional
Hubo un consenso básico en cuanto a la conveniencia de mantener un organismo autónomo que, además
de cumplir funciones administrativas, fuera el representante "objetivo" e imparcial del interés común
(comunitario) y "custodio" de los Tratados. Pero, en vista de los muy ambiciosos objetivos de un Mercado
Común -y del hecho de que se establecería mediante un genuino tratado marco- y debido al cambio del
contexto político entre 1955 y 1957, hubo una oposición mayoritaria a dotarlo con las mismas facultades
decisorias que tenía la autoridad "supranacional" de la CECA.
¿Cómo surgieron las reglas básicas de la interacción institucional entre la Comisión y el Consejo?
En primer lugar, se transfirió la principal facultad decisoria de la Alta Autoridad, que pasó a llamarse
"Comisión", al Consejo de Ministros. Surgió entonces la idea de dar a la Comisión el derecho de iniciativa
en el sentido de tener el derecho a presentar propuestas que el Consejo no podía modificar, lo cual difería
escasamente de una "decisión requieriendo ratificación" por parte del Consejo. La solución de compromiso
consistió en que la Comisión tendría, en la mayoría (pero no en todos los casos), el derecho de iniciativa
en exclusividad, pero que el Consejo podría modificar la propuesta por unanimidad.
Se instituyeron dos tipos de procedimientos de votación: en base a algunos principios generales y a
través de la aplicación negociada en ciertas áreas.
Se produjo entonces la aceptación del principio general en virtud del cual, en la mayoría de los casos (pero,
por cierto, no en todos), se aplicaría la votación por unanimidad durante parte o todo el período de transición
(que se dividió en tres etapas de cuatro años de duración cada una), pero que, en casos específicos,
debería abrirse la vía de una votación por mayoría cualificada. La selección se haría caso por caso,
teniendo en cuenta el equilibrio entre, por un lado, la exigencia de "efectividad", y, por el otro, el
reconocimiento de la necesidad de lograr un consenso, especialmente en el período de transición. Si, como
se preveía, el establecimiento progresivo de un mercado común terminaría por conducir gradualmente a una
comunidad de intereses, entonces sería posible pasar a la votación por mayoría, en el entendido de que el
equilibrio institucional entre el Consejo y la Comisión garantizarían que tanto el interés general como los
intereses nacionales individuales quedarían salvaguardados.
Desde el comienzo de las negociaciones se planteó que la Comisión tuviera sus propias facultades de
decisión, aduciendo la necesidad de rapidez, objetividad e imparcialidad en tres áreas principales de
actuación:
• aplicación de las reglas de la competencia
• control del cumplimiento de la obligaciones por parte de los gobiernos
• administración de las cláusulas de salvaguardia
La propia Asamblea Común de la CECA (denominada luego Parlamento Europeo) ejercería el control
político. Aunque durante las negociaciones se barajó la posibilidad de otorgarle la facultad de
consentimiento para ciertas decisiones de gran importancia, al final sólo se le concedieron los derechos a:
• formular preguntas e incluso censurar a la Comisión
• ser obligatoriamente consultada en ciertas áreas
• controlar el presupuesto
Entre los varios comités establecidos en el Tratado, se creó un Comité Económico y Social encargado de
asesorar a la Comisión y al Consejo, y cuya consulta debería ser obligatoria en ciertas áreas.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
La necesidad de constituir un Tribunal para garantizar "el respeto del Derecho en la interpretación y
aplicación del presente Tratado" no fue cuestionada.
4.2.3 El Tratado de la CEE
Asumiendo el riesgo de simplificar en exceso, esta sección intentará hacer una clasificación parcial del
Tratado de la CEE en los términos anteriormente expuestos.
a) Competencias
El Tratado CEE es, en gran medida, un tratado marco en que las instituciones están facultadas -y obligadasa
adoptar las decisiones necesarias para lograr objetivos específicos, de acuerdo con las competencias que
se les atribuye en el texto. Reconociendo asimismo que no todo podía ser previsto, se incluyó un Artículo (el
235) que autorizaba a adoptar las medidas adecuadas "cuando una acción de la Comunidad resulte
necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin
que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto ...".
Por otra parte el Tratado también incluye, además de las normas establecidas para la eliminación de las
derechos de aduana intracomunitarios y el establecimiento de un arancel común, "reglas" bastante
detalladas que rigen, por ejemplo, la política de competencia.
Algunas competencias serían a priori exclusivas de la Comunidad una vez finalizado el período de transición
(el arancel común es el ejemplo más significativo). Otras han sido considerado exclusivas a partir de
sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, como es el caso de la pesca. La mayor parte de las
competencias son compartidas (o concurrentes). Algunas han sido ejercidas con total plenitud (como es el
caso de la agricultura) de forma tal que prácticamente no han dejado resquicio para la intervención nacional.
b) Obligaciones
La obligación de cumplir con los compromisos es completa e incondicional. El artículo 5 extiende aun más el
alcance de las obligaciones al establecer que "los EM adoptarán todas las medidas generales o particulares
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado (...). Los EM
se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del
presente Tratado".
c) Decisiones
Procedimientos de toma de decisiones
Todo acto comunitario debe basarse en al menos un artículo del Tratado, lo que no sólo constituye la base
jurídica (y motivación) sino que también casi siempre estipula un procedimiento determinado a seguir (el
principio básico establece que el Consejo actuará por mayoría simple excepto cuando exista una
disposición en sentido contrario, aunque, en realidad, este es un caso excepcional).
Este procedimiento está conformado por una combinación determinada de elementos como puede verse en
la matriz contenida en el Cuadro 1 -a lo que hay que añadir, en varios casos, la consulta obligatoria al
Comité Económico y Social-, principalmente dentro del área sombreada.
De igual importancia en la definición de una decisión que forma parte del derecho comunitario (tanto en su
fundamento como en su resultado), es el hecho de que el procedimiento está sujeto al control judicial del
Tribunal.
Además de los procedimientos jurídicamente definidos, es importante agregar dos aspectos:
• el papel central desempeñado por el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) en la
preparación del trabajo del Consejo
• la importancia de la Presidencia, ejercida por un representante del país que asume la presidencia
con carácter rotatorio (que es quien preside las reuniones y persigue la adopción de una posición
común por parte del Consejo, en otras palabras, la posición del conjunto de los intereses nacionales
frente a la Comisión), además de haber otro representante del mismo país que está presente para
defender el interés nacional.
Naturaleza de los actos
El tratado dispone la existencia de tres clases de actos obligatorios
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
• Los reglamentos, que son obligatorios en su totalidad y directamente aplicables en cada uno de los
EM
• Las directivas, que son obligatorias en cuanto a los resultados a lograr pero que dejan a las
autoridades nacionales la elección de la forma y métodos a utilizar para ponerlas en práctica, con lo
cual son indirectamente aplicables
• Las decisiones, que son obligatorias en su totalidad para aquellos a quienes están dirigidas
y dos clases de actos no obligatorios (recomendaciones y dictámenes).
Ejecución de los actos
El tratado original no prevé la delegación de facultades del Consejo a la Comisión para la adopción de
competencias de ejecución de normas. Sin embargo esto se practicó desde un principio. El Tribunal
defendió esta atribución para hacer frente a los desafíos existentes y finalmente fue formalizada en el Acta
Unica Europea, aunque continúa siendo un asunto sensible, especialmente en lo que se refiere a los
comités que se suelen establecer para "asistir" a la Comisión en el desarrollo de estas tareas.
d) Principios del sistema legal
El sistema legal de la Comunidad excede con creces los elementos señalados en la sección anterior. Es
posible, no obstante, identificar algunas de las vías principales mediante las cuales el sistema establecido
satisface los requerimientos indicados.
Los EM aceptaron automáticamente y a priori la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Comunidad
(también pueden someter a él disputas relativas a temas objeto de tratamiento en el Tratado
voluntariamente, por acuerdo especial, al igual que en virtud de las prácticas del derecho internacional). La
competencias del Tribunal están claramente enunciadas en el Tratado y no han sido modificadas. Las
facultades más importantes son:
• dictar sentencias en recursos interpuestos por incumplimiento de las obligaciones por parte de los
EM
• controlar la legalidad de los actos obligatorios del Consejo y de la Comisión
• emitir fallos por inacción contra el Consejo o la Comisión
• pronunciar fallos de carácter prejudicial en respuesta a demandas formuladas sobre interpretación
del Tratado y sobre la validez e interpretación de los actos de la Comunidad.
El Tribunal es la única autoridad en materia de interpretación de los Tratados y es el garante formal en
última instancia de su aplicación.
Los litigios entre EM por incumplimiento de obligaciones serán, en caso necesario, dirimidos por el
Tribunal, ejerciendo la Comisión el papel de "policía neutral" (a fin de evitar la politización).
Los EM, el Consejo y la Comisión (5) y, en determinadas circunstancias los ciudadanos, pueden apelar al
Tribunal para la anulación de un acto de la Comunidad.
Por otra parte, la aplicación del derecho comunitario se lleva a cabo a través de los sistemas judiciales
nacionales (involucrando directamente de esta forma a los jueces nacionales y a los ciudadanos), siendo el
papel del Tribunal el de emitir resolusiones preliminares sobre interpretación y validez.
De esta manera la vigilancia y el control pueden ejercerse a través de diversas vías: por los EM (a través
de la Comisión), por la Comisión y por los individuos (ya sea formalmente a través de los sistemas judiciales
nacionales o informalmente a través de la Comisión).
Los pleitos entre partes privadas entran en el dominio de los sistemas judiciales nacionales.
Los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las normas están también en manos de los
sistemas judiciales nacionales, facultándolos para obrar en aquellos casos en que los individuos recurran a
ellos para exigir el cumplimiento por los Estados de determinadas normas comunitarias. El tratado original
no contenía disposiciones que impusieran la aplicación de las sentencias de la Comunidad en los EM. Sólo
a partir del Tratado de Maastricht los Estados han aceptado que el Tribunal de Justicia pueda aplicar
sanciones pecuniarias.
Sin embargo, es importante señalar que el sistema legal comunitario es en sí mismo dinámico. En efecto, el
Tribunal ha desempeñado un papel de fundamental importancia en la evolución de la Comunidad -que
seguramente no es en la actualidad lo que había sido previsto por los EM fundadores y que sigue siendo
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
objeto de polémica. Por intermedio de sus fallos, el Tribunal de Justicia ha desarrollado gran parte de las
doctrinas claves y los principios del derecho comunitario que son aceptados en la actualidad. Por ejemplo,
• la supremacía del derecho comunitario en caso de conflicto con la legislación nacional, lo cual no es
objeto de mención explícita en el Tratado
• la doctrina del "efecto directo" que todavía está en evolución (la generación de derechos en los
individuos para hacer cumplir las normas comunitarias)
• el principio del reconocimiento mutuo, desarrollado a partir de la interpretación del artículo básico
que prohíbe la aplicación de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas.
e) Implementación
Algunas funciones de implementación práctica se encuentran formalmente centralizadas, por ejemplo, en lo
que hace al papel que cumple la Comisión en
• la representación de la Comunidad en el exterior en asuntos de competencia comunitaria y en la
negociación de acuerdos exteriores a partir de mandatos que le son conferidos por el Consejo
• la administración de una multiplicidad de fondos (al igual que el presupuesto comunitario)
Una porción de estas nuevas funciones han sido otorgadas, por ejemplo, a organismos de inspección de la
Comunidad.
En cualquier caso, las facultades de implementación práctica residen, en su mayor parte, en manos de las
administraciones nacionales, ya sea en forma aislada o cooperando entre sí.
Los retos que plantea la implementación efectiva están siendo abordados con un interés sin precedentes
(quizás muy tardío) especialmente con el advenimiento tanto del mercado único como del debate en torno a
la "subsidiariedad".
f) Legitimación
Las funciones formales originariamente atribuidas al Parlamento y al Comité Económico y Social en el
proceso de toma de decisiones han sido previamente descritas. A medida que se ha incrementado la
envergadura del impacto comunitario, esta dimensión se ha tornado, como era de esperar, en una fuente
especial de presión interna de cambio, como se verá brevemente a continuación.
La Comunidad afronta en la actualidad dos claros déficit -en materia de implementación, atraviesa un "déficit
de gestión", y en el plano de la legitimación, se ve aquejada por el famoso "déficit democrático". En términos
más amplios se trata en definitiva de la capacidad del sistema para responder a los cambios externos y a
las presiones internas de cambio.
4.3. Cambio, adaptación y diversificación en el proyecto "comunitario"
El período de transición hacia la unión aduanera se concretó antes de lo programado. En 1968 fueron
eliminados los derechos de aduana internos y se estableció un arancel aduanero común. Las bases de la
Política Agrícola Común (PAC) fueron negociadas a principios de los años '60, pero durante esa década se
introdujeron cambios importantes. En particular, el paso previsto a la votación por mayoría cualificada en
muchas ámbitos de actuación no se produjo. Para poner fin a lo que se denominó la crisis de la "silla vacía"
de 1965, el Compromiso de Luxemburgo de 1966 arrojó como resultado la aceptación del desacuerdo y la
imposición de facto de la toma de decisiones por unanimidad en todas las áreas hasta nada menos que
1982.
Desde la culminación del período básico de transición, ha habido, por un lado, un avance irregular y no
acorde con los plazos previstos hacia el logro de las metas originales, el más evidente de ellos el del
propio mercado único, lo que ha dado lugar a la necesidad de aplicar algunos nuevos principios, en
particular el del reconocimiento mutuo, al igual que nuevos objetivos y cambios en el sistema (ver más
adelante).
El proyecto de integración también tiene que responder a varios problemas nuevos que son el resultado de
la presión del cambio, y que se manifiestan ya sea en los objetivos trazados, en el sistema, o en ambos.
Estas presiones pueden dividirse en aquellas que son principalmente externas y aquellas que son
principalmente internas.
4.3.1 Presiones Externas
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Las presiones externas tuvieron su primera expresión en la crisis energética de la década de los '70; la crisis
monetaria debido al colapso del sistema de Bretton Woods y el incremento en el precio del petróleo y una
pérdida relativa de competitividad internacional de la CE en alta tecnología. La segunda oleada puede
situarse en el período comprendido entre fines de los años '80 y la actualidad, a partir de los
trascendentales cambios políticos en Europa central y oriental. En ambos casos, las preocupaciones
externas fortalecieron el interés en estrechar la cooperación de los EM en materia de política exterior.
4.3.2 Presiones Internas
Las presiones internas pueden dividirse en varios subgrupos de acuerdo a su impacto y origen.
Presiones para actuar en nuevos ámbitos de actuación debidas a
• la adhesión de nuevos miembros, por ejemplo
* un incremento de las disparidades dentro de una Comunidad ampliada
* la necesidad de extender la política de cooperación a los países en vías de desarrollo asociados,
incluyendo las antiguas colonias británicas
* la necesidad de desarrollar una política común de pesca, con el ingreso de nuevos EM con
intereses y potencialidades especiales en este área
• nueva conciencia de problemas comunes, por ejemplo
* la política medioambiental
• efectos secundarios ("spillover") del proyecto central de la Comunidad en otras áreas, siendo las
más notorias:
* las implicaciones de la libre circulación de personas en la adopción de controles comunes en las
fronteras externas de la CE y el desarrollo de una cooperación judicial y en materia de seguridad
dentro de la Comunidad; y
* las consecuencias del mercado único para la política social
El principal dilema que se les plantea a los EM reside en si estos nuevos sectores y áreas de actuación
deben incorporarse al proyecto nuclear, en otras palabras, al sistema jurídico de la Comunidad como tal, o
si los Gobiernos prefieren que permanezcan en la órbita de la cooperación intergubernamental.
El resultado fue que hasta mediados de la década del 80 los EM interactuaron de tres maneras totalmente
diferentes.
La Convención de Lomé y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se establecieron a mediados
de la década del '70 y nuevos esfuerzos fueron emprendidos dentro de la Comunidad en el área de energía.
El Acta Única Europea de 1986 incorporó dentro de los tratados nuevas competencias de la Comunidad en
materia de
• medio ambiente
• cohesión económica y social
• investigación y desarrollo tecnológico
Sin embargo, la Cooperación Política Europea (CPE) se formalizó en los convenios intergubernamentales
como un "pilar" paralelo al proceso de unión europea. Bajo este paraguas, los EM no solamente llevaron a
cabo una concertación en materia de política exterior sino también en el plano de la cooperación en la lucha
contra el terrorismo y los estupefacientes, la cooperación aduanera, etc.
Finalmente, el Sistema Monetario Europeo (SME), aunque asociado a ciertos procedimientos cooperativos
dentro de la Comunidad, funcionó fuera del marco del derecho comunitario en base a una resolución del
Consejo Europeo y un acuerdo entre los Bancos Centrales.
El Tratado de Maastricht incorpora la Unión Económica y Monetaria y otra serie de nuevas competencias a
la CE. Sin embargo, con dos excepciones quizás inevitables (visados y sanciones económicas), las
dimensiones externa e interna de la CPE permanecen siendo dos "pilares" separados sobre los que se
asienta el sistema de cooperación intergubernamental, aun cuando las instituciones estén en la actualidad
"unidas" como las de la Unión Europea.
Presiones para adaptar el sistema
Pueden distinguirse en
• la necesidad de un mayor control democrático y un incremento de la participación, sobre todo con la
ampliación del alcance y del impacto de las acciones comunitarias
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
• el imperativo de una mayor eficiencia en la toma de decisiones para alcanzar las metas (evitando
las demoras y parálisis derivadas del voto por unanimidad)
• la "politización" del proyecto central (por ej. el nuevo concepto de "ciudadanía")
El resultado ha sido (no sin grandes dificultades) un crecimiento constante de la importancia e influencia del
Parlamento Europeo (que adquirió el carácter de órgano electo por sufragio directo a partir de 1979) y un
enorme incremento del voto por mayoría.
El Parlamento adquirió amplias facultades en materia presupuestaria a partir de la introducción del sistema
de "recursos propios".
En respuesta a las claras exigencias de "eficiencia" real para el cumplimiento a término del programa del
Mercado Interior antes de finales de 1992 y a las presiones por un mayor control democrático, el Acta Unica
Europea introdujo un conjunto de compromisos que implicaron cambios en una serie de esferas
• ratificación y ampliación de los procedimientos por mayoría cualificada, asumiendo gran relevancia
el artículo que dispone la armonización legislativa para el mercado único
• establecimiento de un nuevo procedimiento de "cooperación" a ser aplicado en casos específicos,
mediante el cual el Parlamento Europeo dispone de una mayor influencia por medio de una
segunda lectura de determinadas propuestas .
Al Parlamento también se le atribuyeron facultades de emitir dictamen conforme en algunas áreas
adicionales a la presupuestaria.
Al mismo tiempo se incorporó en el Tratado el principio de delegación de poderes de ejecución en favor de
la Comisión.
El Tratado de Maastricht ha afianzado la orientación de estas medidas al introducir:
• un procedimiento de "co-decisión" que otorga al Parlamento en casos específicos no solamente una
voz mucho más fuerte en la formulación de decisiones sino también la posibilidad, por primera vez,
de rechazarlas
• dictamen conforme en un cojunto de nuevos ámbitos
• mayores facultades de control democrático
Es difícil objetar la importancia de las instituciones centrales del sistema jurídico comunitario en la
preservación de los objetivos y compromisos esenciales y en la promoción de un proceso no exento de
tropiezos aunque irreversible hacia una integración más profunda.
El sistema global de todo el proyecto de integración también ha sido flexible, en el sentido de que ha
adoptado otros sistemas de cooperación en áreas en las que el sistema comunitario es considera
innecesario o políticamente inaceptable en virtud de su rigidez.
Sin embargo, el debate suscitado sobre el Tratado de Maastricht ha ofrecido una muestra palmaria de cómo
los gobiernos y las instituciones han ido a la vanguardia de este proceso del que los ciudadanos se han
quedado relegados.
5. LA EXPERIENCIA NORDICA
A modo de contraste con la CE, sería interesante concluir con un breve examen de la sustancialmente
diferente experiencia del Consejo Nórdico, un organismo interparlamentario creado en 1952 e integrado por
Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia (a los que se sumó Finlandia en 1958).
Este organismo careció de facultades en materia de toma de decisiones. Sus estatutos (contenidos en el
artículo 10) simplemente establecen que "el Consejo discutirá los asuntos de interés común para los países
y podrá formular recomendaciones a los gobiernos". Recién en 1971 se creó un Consejo de Ministros, y "las
instituciones no son supranacionales en sentido alguno. Estos organismos no pueden considerarse como
centros de toma de decisiones independientes de los gobiernos nacionales. La autoridad nacional es
suprema y obligatoria y las decisiones de fondo se basan en los principios de la unanimidad. Las
convenciones regionales y las normas no son superiores a las leyes nacionales sino que generalmente son
puestas en vigencia mediante una legislación nacional paralela (5)."
Pese a estas limitaciones institucionales, entre 1954 y 1957 se establecieron un Mercado Común Nórdico
Laboral y una Unión de Pasaportes -ámbitos extremadamente delicados como lo muestra el hecho de que
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
la CE no haya logrado aún materializarlos- y los EM han establecido representaciones e incluso llevan a
cabo negociaciones exteriores en forma conjunta. Desde entonces, los países han desarrollado lazos de
carácter social y cultural cada vez mayores y han avanzado en una cooperación funcional en un gran
número de campos, que han ido creciendo hasta incluir el transporte y las comunicaciones, el medio
ambiente, la energía y la política regional, con respaldo de instituciones técnicas de carácter permanente.
No obstante, todas las iniciativas de integración económica y de cooperación en materia de defensa de
ámbito exclusivamente nórdico ensayadas en la década de los '50 fracasaron. El libre comercio sólo fue
alcanzado dentro de la EFTA y tan sólo para productos industriales.
Puede afirmarse que no se requerían ni se deseaban instituciones con poderes centralizados. La libre
circulación de personas y trabajadores podía lograrse con relativa facilidad en vista de la identidad cultural y
de la existencia de estructuras y sistemas jurídicos muy similares. En todo caso, los países no quisieron
adoptar medidas integracionistas que alteraran la toma de decisiones a nivel nacional en sectores internos
tan sensibles como agricultura, o que pudieran involucrar la atribución de competencias exclusivas y la
adopción de decisiones obligatorias, tales como un arancel común.
De todos modos, la ausencia de instituciones "supranacionales" y el grado de integración alcanzado en su
ausencia son quizás más interesantes a la luz de dos grandes diferencias con la CE.
En primer lugar, los orígenes políticos de esta agrupación no se encuentran en la necesidad de superar
conflictos y encaminarse hacia la unión política. Con posterioridad a la unión política que reinaba en el siglo
XV comenzó un proceso de desintegración, caracterizado por conflictos y tentativas de alcanzar la
dominación política. En efecto, la estructura actual de Estados naciones independientes emergió recién en
el presente siglo (Noruega en 1905; Finlandia en 1917; Islandia en 1944).
Es a partir de principios del siglo XIX que "un temor persistente a la intervención de las Grandes Potencias
en los asuntos locales contribuyó al deseo de resolver los agudos conflictos regionales en forma acelerada y
pacífica. Los compromisos exteriores y los intentos de dominación debían evitarse aun si eso significaba
sacrificarse en favor de los países vecinos". No obstante, "la memoria de dominaciones pasadas y de
disputas políticas está aún lo suficientemente fresca como para tornar indeseable una unión política ...la
fuerza que impulsa la cooperación regional en la región es tal vez menos el anhelo de unir la región que el
deseo de evitar que se desmorone aún más" (7).
En segundo lugar, el establecimiento de instituciones públicas comunes se produjo en la década del '70,
después de haberse materializado ciertos objetivos: no "como un fin en sí mismo, sino como un medio para
preservar la inversión previa realizada en cooperación regional en una época en que el área parecía
amenazada por la desintegración" y como un instrumento para facilitar y coordinar las interacciones
existentes en materia transgubernamental y no gubernamental. En contraste con la CE, en la que las
instituciones comunes y negociaciones centralizadas desempeñan un papel motor de importancia clave, el
caso nórdico se caracteriza por
"el papel primordial desempeñado por las interacciones informales y flexibles entre las
distintas agencias gubernamentales de la región. Una característica importante de estas
redes transnórdicas es que funcionan en todos los planos de las administraciones
nacionales y no están canalizadas a través de ningún foro único y centralizador.
Tradicionalmente, las cuestiones de índole regional han sido abordadas más como una
extensión de la toma de decisiones a nivel nacional que como relaciones con potencias
extranjeras. Es por eso que la interpenetración burocrática es amplia en su espectro y
penetra profundamente dentro de cada una de las administraciones nacionales... Estas
relaciones transgubernamentales han sido comparadas a una tela de araña compuesta por
numerosos hilos delicados que, juntos, conforman una red muy resistente" (8).
Por lo tanto, si la CE ha sido un "caso de integración que desciende hasta el plano societario partiendo del
nivel político original de decisión e interacción...el caso nórdico tiene sus raíces en vínculos sociales para ir
gradualmente construyendo sus relaciones políticas al ritmo de las necesidades para de este modo resolver
los problemas que surgen de la interdependencia societaria."
CUADROS
Cuadro 1.- Toma de decisiones (elaboración de normas secundarias)
Cuadro 2.- Principales Instituciones Regionales en Europa Occidental, 1990.
Cuadro 3.- "De París a Maastricht"
Cuadro 4.- Taxonomía de esquemas preferenciales
Cuadro 5.- Medidas necesarias para completar una integración del mercado de productos
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
NOTAS
(1) Metcalfe, Les: "La Gestión de los procesos de integración: capacidades de liderazgo, gerenciamiento y
coordinación" - Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR "La Integración en América
Latina y Europa: Objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta" - Montevideo, 9-12 de
marzo de 1993.
(2) Podríamos interrogarnos en torno a posibles paralelismos de lo que significó la CECA que pudieran
hallarse en la actualidad: ¿quizás, el situar bajo control supranacional a las industrias nucleares de países
deseosos de superar sus rivalidades históricas y ansiosos de eliminar escenarios amenazadores?
(3) Por supuesto que hay casos en que la "integración" económica ha tenido lugar en circunstancias
políticas muy poco favorables pero, como regla, sólo con un bajo nivel de ambición económica o en casos
de dominación política.
(4) Viene al caso distinguir algunas instituciones comunitarias de otras con nombres similares. En particular
el Consejo de las Comunidades Europeas de a) el Consejo de Europa (organismo intergubernamental
establecido en 1949) cuyo logro más importante probablemente ha sido la sanción de la Convención
Europea de Derechos del Hombre, aunque también ha promovido convenciones intergubernamentales en
un vasto ámbito de campos políticos, sociales y culturales), y b) el Consejo Europeo (las reuniones "cumbre"
actualmente institucionalizadas de jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE -de aquí en más de la
Unión Europea). Asimismo, conviene distinguir el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con
sede en Luxemburgo, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, emplazado en Estrasburgo.
(5) El parlamento no se menciona en el artículo pertinente, pero desde entonces ha adquirido el derecho a
emprender acciones para proteger sus prerrogativas.
(6) Sundelius, Beng y Wiklund, Claes: "The Nordic Community: The Ugly Duckling of Regional Cooperation",
Journal of Common Market Studies, XVIII:1 (September 1979) pag. 74-75.
(7) Sundelius, B. y Wiklund, C.: "The Nordic Community:..." op.cit.
(8) Sundelius, B. y Wiklund, C.: "The Nordic Community..." op. cit.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CAPACIDAD GERENCIAL PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL: Conceptos Útiles para
su Análisis
Eduardo ZAPICO GOÑI
Profesor Asociado, Instituto Europeo de Administración Pública,
Maastricht, HOLANDA
1. INTRODUCCION
Mucho se ha escrito en los últimos años sobre el déficit democrático y el principio de subsidiariedad en la
Comunidad Europea (CE). Pero sólo muy recientemente se ha empezado a hablar del déficit gerencial que
afecta al proceso decisorio en la CE. Cualquiera que sea la modalidad de integración regional elegida
(federalismo, supranacionalismo, cooperación intergubernamental, etc.) el proceso de integración requerirá
un nuevo estilo de gerencia y de función pública mucho más internacionalizado.
La aplicación efectiva del programa de Mercado Unico Europea (MUE) ha requerido una atención especial
por parte de la Comisión de la CE. Además de prevenir el levantamiento de nuevas barreras, la Comisión
Europea ahora está empezando a darse cuenta de la necesidad de una gerencia activa de carácter positivo
para la construcción del MUE.
Hasta ahora el esfuerzo de integración ha significado la desregulación a nivel nacional y la eliminación de
barreras técnicas para facilitar la movilidad de bienes y servicios (integración negativa). Sin embargo el MUE
también requiere un proceso de integración positiva que vaya unido a esfuerzos de re-regulación del
mercado con nuevas directrices comunitarias que se orienten a una gerencia de la diversidad y de las
interdependencias en la región.
La Comisión, en un informe interno sobre la estrategia a seguir para la consecución del MUE, subraya como
labor prioritaria la superación de la mera vigilancia y garantía del marco legal actualmente en
funcionamiento frente a iniciativas nacionales que supongan una vuelta a la fragmentación del Mercado
(impedir el surtimiento de barreras al libre tránsito y comercio) aspirando a una perspectiva más proactiva
para influir en la dinámica del mercado (Commission of the EC, 1993). La homogeneización en la aplicación
de la normativa comunitaria, la interpretación coherente común, la información sobre transposición de
directivas, el intercambio de información entre administradores nacionales y la educación y formación de
funcionarios (jueces, gerentes, etc.) son objetivos de algunos proyectos de mejora gerencial en marcha.
El intercambio de funcionarios se percibe para mejorar el funcionamiento de las adminstraciones nacionales
con miras a la integración. La cooperación administrativa entre los Estados Miembros (EM) y entre éstos y la
Comisión es uno de las principales preocupaciones de la Comunidad. No obstante, el esfuerzo de la
Comisión con respecto a la cooperación administrativa se centra en la fase de implantación de políticas y de
legislación comunitaria. La capacidad gerencial en la administración nacional y comunitaria también influye
en la formulación de una política integrada a nivel regional.
La cenicienta de los programas de modernización administrativa y formación de funcionarios en los EM de
la CE es la europeización o regionalización de la función pública. Aunque se han hecho esfuerzos, éstos
han sido ad hoc y de carácter muy limitado. La capacidad de gerenciar la integración comunitaria es un
aspecto olvidado del que se ha desentendido la reforma y modernización del sector público. No se han
tenido en cuenta los nuevos retos que la integración conlleva para la gerencia pública.
En esta ponencia se presentan para su discusión algunas dimensiones del concepto de integración,
consideradas fundamentales para el análisis del tipo de capacidad gerencial requerida para su buen
desarrollo. El análisis se realizará en torno a dos posibles perspectivas del concepto de integración,
interrelacionadas per presentadas por separado para facilitar el debate: una primera, de carácter estático,
en la que se analiza la integración como un posible estado de colaboración multidimensional que exige un
esfuerzo simultáneo de diferenciación e integración organizacional; y una segunda, de carácter dinámico, un
enfoque complementario de la integración contemplado como un proceso gerencial de negociaciones
internacionales. En línea con estas dimensiones y características conceptuales, se analizará y sugerirá la
adecuación de la gerencia para afrontar con éxito un proceso de integración regional.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
2. LA INTEGRACIÓN REGIONAL COMO UN ESTADO DE DIFERENCIACION E INTEGRACIÓN
ORGANIZACIONAL
Los problemas gerenciales que conlleva la integración regional tienen algunos parecidos con los que surgen
de la fusión entre empresas privadas. Normalmente ambos exigen el rediseño organizacional y la
asimilación de nuevos estilos de decisión y cultura administrativa. Muchas dificultades pueden superarse
con la utilización de conceptos tales como la modificación de los niveles de diferenciación y especialización
en la organización, equilibrándolos simultáneamente con el esfuerzo de gerencia de las interdependencias.
El análisis de la integración regional en estos términos facilita la comprensión de la necesidad de una
adaptación estructural y del comportamiento gerencial.
La necesidad de gerenciar la integración es función de un estado actual de diferenciación organizacional
existente que se corresponde, o debería corresponderse, con una realidad diversa existente en el entorno
de cada política comunitaria o cada Administración a nivel nacional o comunitario. El grado y tipo de
integración depende de la presión que el contorno ejerce. A mayor diversidad e interdependencia
intergubernamental mayor necesidad de capacidad gerencial de integración.
Los niveles de diferenciación e internacionalización están inversamente relacionados (Lawrence & Lorsch,
1969). Resulta paradójico que cuanto mayor es la diferenciación en la organización más difícil resulta
alcanzar la integración. La dificultad reside en conseguir y, a la vez mantener niveles adecuados de
integración y diferenciación. Para superar este dilema es necesario poner en funcionamiento múltiples
mecanismos de cooperación que sean consistentes con la diversidad en el entorno. Cuanta mayor
diversidad en la región o en la política regional, mayor diferenciación organizativa y más sofisticados
tendrán que ser los mecanismos de integración tanto a nivel comunitario como nacional.
La capacidad gerencial es fundamental para resolver este dilema. La diferenciación de las partes de una
organización garantiza una continua existencia de conflictos. La especialización provoca una separación
creciente de valores y de cultura administrativa que exige un constante esfuerzo de gerencia de
interdependencias. Del esfuerzo de diferenciación e integración debe surgir un estado de simultánea
especialización y colaboración que puede tomar las siguientes formas:
CUADRO 1
ESTADOS DE INTEGRACION
Funcional
Estructural
Informativa
Cultural
2.1 Integración lógica o funcional
Una situación integrada desde un punto de vista lógico exige que cada parte de un sistema contribuya con
la función u objetivo de las otras. La lógica funcional exige que los resultados de un proceso o programa
sean consistentes con otro proceso. Pero generalmente el resultado o producto de todo proceso responde
no sólo a una racionalidad funcional sino también a una racionalidad ideológica o de interés económico. La
actuación gerencial puede responder o reflejar intereses particulares de los principales actores o
participantes de un proceso o programa público, los cuales no tienen por qué coincidir con la lógica
funcional externa del mismo. La inconsistencia de intereses entre gobiernos o niveles administrativos puede
ser un obstáculo para su integración funcional.
El seguimiento de los fondos estructurales en la CE es realizado conjuntamente por distintas unidades de la
Comisión (Presupuestos, Control Financiero, Direcciones Generales, funciones correspondientes, etc.) y por
unidades similares en las Administraciones nacionales. La eficacia de este seguimiento depende en gran
medida de la utilidad del resultado a nivel nacional.
El hecho de que la Comisión sea a la vez iniciadora y dinamizadora de las políticas comunitarias y
simultáneamente sea responsable del control y seguimiento del cumplimiento de los Tratados está
provocando algunas disfunciones. Para desarrollar la política comunitaria, la Comisión necesita información
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
de los EM, pero debido a la función de "policía" que ésta ejerce, esta información no siempre llega.
Actualmente se da el caso de pérdidas por fraude e irregularidades probablemente debidas a la negligencia
por parte de la Administración de un EM que no está dispuesto a investigar el presunto fraude o incluso
informar a la Comisión, dado que su clarificación podría provocar la reducción de futuras transferencias.
Existe una reglamentación de la Comisión y del Consejo que exige una inspección física en aduanas del 5%
de todas las exportaciones agrícolas de cada EM. Esta reglamentación se basa en el supuesto erróneo de
que existe un modelo uniforme de niveles de riesgo a lo largo y ancho de toda la Comunidad. En la práctica,
sin embargo, hay grandes diferencias entre países y productos. Esta medida representa un estilo de
gerencia en la Comunidad centrado en la búsqueda de la uniformidad más que en la diversidad y, a la vez,
más orientado hacia los procedimientos que en los resultados.
La gran divergencia entre EM en el ámbito de la gerencia de aduanas es una seria dificultad en la CE. En
realidad, una gerencia eficaz y al mismo tiempo justa de la integración de las aduanas exigiría el diseño de
procedimientos distintos que reflejaran la diversidad existente (flujo comercial, niveles de riesgo, etc.) con el
fin de garantizar un mismo resultado o eficacia en el control fronterizo de cada país o sector comercial.
2.2 Integración estructural
Generalmente se piensa en la integración como un estado en el que las estructuras y procesos de la
organización están diseñados como un todo interconectado. La estructura de responsabilidades y la red de
interrelaciones entre gobiernos y/o niveles de gobierno están bien establecidas y actúan con una coherencia
bien garantizada por mecanismos formales (estrategia oficial, procedimientos operativos estandarizados,
arbitraje, sistemas de responsabilidad, etc.) o no (consulta y comunicación voluntaria, etc.). El ejemplo de la
integración de los servicios de aduanas de la CE es ilustrativo también en este caso por la ausencia de una
estructura común para la gerencia aduanera a nivel regional.
2.3 Integración informativa
Este aspecto de la integración hace referencia a una situación en la que se comparte información y los
sistemas de comunicación funcionan de manera globalizada. Existe un marco global en el cual se facilita la
comunicación. Muchas de las iniciativas comunitarias de la CE dependen de estadísticas que tienen que
proporcionar las Administraciones Nacionales (cálculo de ingresos CE por participación en el IVA,
seguimiento del cumplimiento de los criterios de convergencia económica, etc.). En realidad, este estado de
integración está muy relacionado con los dos anteriores.
2.4 Integración cultural
Un estado de integración sostenible a largo plazo exige una homogeneidad en la cultura gerencial de las
comunidades profesionales (Policy Cummunities). Entre otras cosas, la integración socioprofesional exige
que el personal y los grupos sociales que participen en esa comunidad comparta experiencias, formación,
estilos de decisión y valores regionales. Los programas de educación/formación pueden ser un aspecto muy
importante a la hora de conseguir una cultura común o conjunto de culturas con una base suficiente para la
cooperación entre distintas participantes en una política comunitaria. La integración no puede entenderse
sólo en sus términos técnicos o institucionales. Principalmente, la integración supondrá un cambio de
comportamiento de los funcionarios para mantener un grado de eficacia adecuado a las nuevas
circunstancias.
La integración requerirá un esfuerzo de adaptación de una masa crítica de funcionarios no sólo
responsables de la negociación directa con otros países de la región sino además de aquellos que dirijan o
participen a distancia desde cada administración nacional. La adaptación requerirá, asimismo, una
reestructuración de los mecanismos de recompensa y castigo de las conductas de los funcionarios. Se
debería facilitar la aceptación de las características y exigencias del nuevo contexto de negociación de tal
manera que permita el desarrollo de nuevos estilos de decisión y comportamiento. Una situación de
diferenciación cultural entre grupos de diferentes Administraciones o profesiones que participan, a través de
la Administración Nacional y/o desde la comunidad, en una política regional es una fuente de conflictos o
barrera a tener en cuenta, no necesariamente a eliminar, mediante una gerencia con responsabilidad por el
diseño de la cultura comunitaria.
La estrategia de integración de la CE, jerárquica, de arriba hacia abajo, no es necesariamente la más
adecuada para alcanzar un estado de integración cultural.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
3. LA INTEGRACIÓN REGIONAL COMO UN PROCESO GERENCIAL DE NEGOCIACIONES
INTERNACIONALES
La negociación internacional se ha considerado tradicionalmente como un proceso o interacción
interpersonal en el que el objetivo es la manipulación, persuasión y convencimiento de la parte contraria. El
truco y la habilidad para engañar sutilmente a la parte contraria ha sido la dimensión clásica más asociada
con el trabajo del diplomático –la maquinación diplomática. La realidad en la que se desarrolla la
negociación internacional tras un proceso de regionalización es mucho más compleja: no es bilateral sino
pluralista; se realiza bajo un seguimiento constante por parte de la Administración y de los grupos de interés
nacionales y los temas sujetos a la negociación internacional van mucho más allá de los de representación
y soberanía territorial, incluyendo múltiples aspectos sectoriales y tecnológicos que escapan a los límites
clásicos de la diplomacia. (Winham, 1977).
La gerencia de las negociaciones internacionales en materias vinculadas a la integración regional tiene que
responder una situación compleja, identificable con los siguientes retos:
* Creciente interdependencia. Un síntoma claro de esta interdependencia es el hecho de que cada vez es
mayor la consideración y tratamiento de problemas políticos y económicos a nivel internacional, mientras es
menor a nivel doméstico. Las decisiones regionales son una extensión de la formulación de políticas
nacionales y viceversa, lo que se materializa en unas negociaciones sucesivas, concatenadas previa y
posteriormente al logro de los acuerdos. El voto por mayoría calificada aumenta la interdependencia en la
toma de decisiones comunitarias.
Asimismo, la toma de decisiones y negociación por conjuntos de temas diversos hace muy necesaria la
capacidad de gerencia de lo que podríamos llamar una interdependencia artificial. El programa MUE ha
confirmado y permitido la expansión del voto por mayoría cualificada. El acceso de nuevos miembros, la
creciente disparidad de las políticas comunitarias (medio ambiente, pesca, etc.) y la espiral de efectos
inducidos de una política a otra son nuevas presiones que aumentan la interdependencia (por ejemplo, el
libre movimiento de personas implica nuevas acciones conjuntas en seguridad, policía, sistema judicial).
* Participación de toda la función pública. El número de funcionarios involucrados en la negociación
internacional aumenta y va más allá de la mera representación diplomática. El proceso de negociación se
despersonaliza. Las negociaciones dejan de ser un arte de maquinación y se convierten en un arte de
gerencia en y entre Administraciones complejas.
* Politización. Como consecuencia de la difuminación de los límites entre política exterior y política interna,
la negociación internacional se politiza. La postura nacional es difícil de reconciliar. Cada departamento o
sector percibe de manera variada las presiones externas. Los representantes de cada Estado tienen que
desarrollar una habilidad considerable para gerenciar múltiples conflictos internos, reconciliar una pluralidad
de intereses y demandas de grupos de presión nacionales.
* Desestructuración. Una manera usual de describir la negociación internacional es mediante una línea
continua en la que se representa dos posturas situadas en el extremo de cada uno de los lados y en el que
algunos de los puntos intermedios representa el acuerdo o compromiso. Las concesiones de convergencias
son cruciales, se dan paso a paso mediante estrategias que responden a expectativas sobre probables
resultados basados en percepciones de la relación del adversario. Sin embargo, en las negociaciones
regionales de carácter complejo la noción de negociación en una línea continua pasa a sustituirse por la
imagen del puzzle. La línea continua representa una situación muy estructurada.
Sin embargo la negociación regional es más bien incierta y desestructurada: la naturaleza de los posibles
resultados, por no mencionar los propios temas o asuntos a tratar, son difusos o desconocidos. En muchas
situaciones los delegados negocian precisamente para descubrir cuáles son los temas a discutir. Los
negociadores no disponen de una estrategia consciente de concesiones por anticipado. El concepto de
línea continua y convergencia sugiere la existencia de certidumbre. Sin embargo el negociador se mueve
más bien por la vía de la prueba y el error. Se presta mayor atención al proceso de estructuración y guía de
la propia negociación; se crean jerarquías de negociación (prioridades de negociación, programa temporal,
etc.). La agenda de negociación tiene una doble naturaleza: conflictiva entre intereses nacionales y
cooperativa en áreas del interés regional.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
CUADRO 2
TRADICIONAL (CONTEXTO DE NEGOCIACION) DESPUES DE LA
INTEGRACION
1 Continuum (Imagen) Puzzle
2 Estructurada (Situación) Desestructurada Complejidad
3 Bilateral (Ambito) Plural
4 Claros (Límites entre política nacional y
exterior)
Difusos
5 Aislada (Duración) Continuada
6 Claro (Objetivo) Difuso
7 Competitiva (Actitud) Mixta
Como respuesta a la complejidad se necesita una mayor diferenciación en las actuaciones de cada
gobierno que refleje el reconocimiento de la variedad del entorno regional. El número de problemas y la
variedad con que se presentan en cada país de la región exige una mayor diversidad organizativa para su
control. Esta diversidad, por su parte, exige prestar una mayor atención a la pluralidad e interdependencia
existentes.
La negociación se plantea como un proceso necesario para reducir la incertidumbre creada por esta
situación de creciente diversidad e interdependencia. El objetivo de la negociación pasa a ser la reducción
de incertidumbre (Winham, 1977). Gran parte del esfuerzo de negociación se dedica a la formulación de
acuerdos que permitan estructurar el futuro.
CUADRO 3
NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
TRADICIONAL
1 Concesiones y
Compromisos
(CONTEXTO DE
DECISION)
(Estilo)
DESPUES DE LA INTEGRACION
Búsqueda de Información Prueba y
Error
2 Defensiva (Perspectiva) Exploratoria
3 Diplomáticos (Sujetos) Todos los Funcionarios
4 Persuasión (Capacidades) Gerencia de Pluralismo (Networking)
5 Resultados a Corto Plazo (Alcance) Resultados a Largo Plazo
Seguirán existiendo obviamente negociaciones para resolver disputas y conflictos concretos (cuotas de
pesca, tarifas de importación, exportaciones fuera de la región), pero en general estas negociaciones se
realizarán en un contexto de reglas de decisión negociadas materializadas en forma de tratados o estilos de
actuación consolidados.
Con la reducción de la incertidumbre se pretende aumentar la estabilidad de las relaciones regionales.
Conforme aumente la interdependencia por el avance de la integración cada vez será mayor la presión para
crear valores y estructuras a nivel regional que sirvan para superar la incertidumbre de la acción unilateral.
Esto requerirá negociaciones de las propias reglas de negociación para alcanzar acuerdos sobre toma de
decisiones colectivas a nivel regional.
La integración regional es un proceso de reestructuración de las actitudes de negociación (Walton &
McKersie, 1965) que permite reducir la incertidumbre evitando futuros conflictos o situaciones de bloqueo.
La pérdida de autonomía en la fijación de la política monetaria y del tipo de cambio a nivel nacional
propuesta por los EM en el Tratado de Maastricht puede ser interpretada como un intento de reducir la
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
incertidumbre financiera. Los criterios de Maastricht para la convergencia y los procedimientos de
seguimiento en él establecidos suponen un marco de resolución de futuros conflictos comunitarios.
Tradicionalmente, la negociación internacional se desarrollaba con el fin de resolver situaciones de crisis. La
diplomacia internacional clásica implica una postura de negociación de partida clara de las parten en litigio y
la realización de movimientos de convergencia hacia una postura o posición de compromiso mediante
concesiones realizadas paso a paso. El esfuerzo de cada negociador se centra en mantener al máximo su
postura o posición inicial y simultáneamente conseguir un resultado que sea mutuamente aceptable. Este
proceso de negociación clásico enfatiza las estrategias y tácticas de competición, concesión y la habilidad
de persuasión. Este modelo sigue siendo válido en la política internacional.
Sin embargo, la negociación regional en una situación de complejidad exige reemplazar las estrategias y
tácticas de persuasión por la búsqueda de información y la preocupación por el propio proceso de
negociación y los resultados a largo plazo. Los negociadores no tratan de estimar los resultados aceptables
por que éstos son desconocidos, inciertos y distantes. El proceso de negociación supone una búsqueda
exploratoria de soluciones aceptables en la que la estrategia es más bien una cuestión de anticipar y evitar
soluciones no atractivas más que el intento de cambiar la postura del adversario.
Otra implicación para la gerencia de negociación regional, entendida como un proceso de reducción de
incertidumbre, reside en la necesidad de desarrollar una percepción común y valores regional lo cual es
más importante que el intercambio de concesiones entre los EM. Se trata de negociar sobre la "definición de
la situación". Las teorías sobre cómo construir una percepción común de problemas complejos son
probablemente mucho más útiles que las teorías de enfrentamiento competitivos. Se necesita prestar mayor
atención al desarrollo de reglas y actitudes de negociación. Esto implica el reconocimiento de la naturaleza
continuada de las negociaciones vinculadas a la integración.
Análogamente, se tiene que desarrollar un lenguaje de negociación que permita facilitar la comunicación y
las estructuras de conocimiento. Este lenguaje de aceptación colectiva precisa de mecanismos de
simplificación. La negociación internacional asociada a procesos de integración se convierte en una fase
más del proceso de formulación de políticas nacionales y los negociadores se comportan más bien como
funcionarios del Estado que como diplomáticos clásicos.
Las negociaciones se desarrollan como un proceso de aprendizaje organizacional. Las partes negociadoras
representan burocracias gubernamentales que confrontan problemas novedosos a superar mediante una
sucesión de encuentros que permiten elevar el grado de conocimiento y capacidad para su resolución:
recogida y almacenaje de información, desarrollo de procesos de comunicación, adaptación de objetivos a
las posibilidades de cada situación, etc. Cada delegado aprende sobre la percepción de los problemas de
los delegados de otros países y sobre sus prioridades, valores, etc. Cada equipo de negociación desarrolla
procedimientos que facilitan la negociación. La naturaleza y práctica de negociación regional supone un
cambio de énfasis en la integración. El proceso se hace más burocrático y más parecido a una prolongación
de la propia toma de decisiones a nivel nacional.
En la medida en que haya diversidad y se reconozca la interdependencia, el conflicto en la integración
regional es inevitable. La capacidad gerencial es un componente fundamental en el proceso de integración.
En el apartado siguiente se analizan los posibles estilos de gerencia para adaptarse a un contexto
regionalizado.
4. ESTILOS GERENCIALES PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
La cuestión que se trata de dilucidar en esta sección reside en cómo participar en la toma de decisiones a
nivel regional con éxito. Es importante adelantar que este análisis es colectivo, esto es, descansa en un
equipo gerencial, e implica requisitos de comportamiento que se entienden como globales en una
administración nacional o comunitaria y, por lo tanto, no se plantea de manera individualizada. En la
realidad cada gerente realiza siempre una combinación más o menos equilibrada de estos estilos de
actuación. El colectivo de gerentes públicos en una administración puede presentar un mapa desequilibrado
o no ajustado al desafío de la integración regional. El marco conceptual que se presenta a continuación es
útil para la identificación de estos desequilibrios y facilita vías para su solución.
Como ya se ha argumentado, el desafío de la gerencia ante la regionalización se asemeja al trabajo
gerencial en una situación pluralista definida no tanto por relaciones jerárquicas como por relaciones de
interdependencia. Si se acepta que con la integración se esta trabajando en un entorno pluralista que
requiere la creación de redes de trabajo (networking), las preguntas claves a plantearse son cómo crear
estas redes, cómo activarlas y cómo orientar su trabajo de manera beneficiosa. O lo que es lo mismo: cómo
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
se puede influir en la formulación y en el desarrollo de la política regional y cuál es la capacidad de
respuesta del equipo de gerentes públicos en cada EM de la región.
Una investigación útil a este respecto apuntaría a conocer el porcentaje de tiempo dedicado y esfuerzo
dirigido a cada una de los siguientes estilos por parte del equipo gerente de las administraciones nacionales
y/o regional. La pregunta de partida sería qué posibles estilos se pueden identificar en el gerente público al
confrontar la integración regional (Metcalfe, 1989):
a. El gerente "burócrata" mantiene una perspectiva formalista dando prioridad a la estabilidad en los
procedimientos de trabajos tradicionales. No presta atención a los cambios en su entorno y a la
necesidad de innovación. Su actitud es pasiva o reactiva, aplicando rutinas operativas sin crítica o
análisis. Su objetivo es aplicar con equidad reglas y procedimientos. Su nivel o capacidad de adaptación
a la integración regional es mínima.
b. El gerente "tecnócrata" pretende la aplicación de la alternativa científica que maximice u optimice los
resultados. Sus decisiones se basan en los méritos técnicos de cada opción en el marco de unas
restricciones físicas o financieras. Su actitud es racionalista y se basa en la especialización o
conocimiento experto. La eficacia de este estilo en el proceso de integración depende de los límites y
restricciones políticas, ya que no toma en consideración otros factores que afectan la gerencia.
La mera optimización técnica es una aspiración no realista. El análisis y evaluación de políticas y
programas públicos debería tomar en consideración también el examen de las condiciones de viabilidad
de los programas o decisiones públicas. La optimización se ha entendido tradicionalmente de una
manera muy restrictiva como para se r útil en la política práctica.
La decisión no significa acción. La decisión meramente técnica no tiene en cuenta futuros problemas de
implementación y desprecia la necesidad de apoyo político. Utiliza el análisis cuantitativo y aplica la
lógica en la elección, pero no considera factores políticos y organizacionales. Minimiza la
responsabilidad por la consecución de resultados y/o implantación de decisiones.
c. El gerente "político" tiene una perspectiva subjetiva. Analiza las preferencias y valores de los principales
actores y/o afectados por cada decisión. Su actitud es incrementalista. No busca grandes variaciones ni
decisiones alejadas o cualitativamente distintas de las preferencias relevadas al comienzo de cada
negociación. Busca el compromiso dentro del campo limitado por las posturas iniciales de cada parte.
Su objetivo es la negociación . intenta identificar la decisión políticamente aceptable sin prestar atención
al mérito técnico del resultado final. Su eficacia en un contexto regional depende de las posibilidades
técnicas disponibles en cada política o programa público.
La opción políticamente preferible supone el análisis de aspiraciones de los actores más relevantes. Lo
aceptable se presenta como más importante que lo óptimo. El mérito técnico se percibe como
secundario. El regateo y la negociación más que razonamiento técnico se utiliza como método de
elección. Se buscan las soluciones cuyo apoyo puede movilizarse. Se consideran las preferencias
subjetivas, valores y percepciones de los principales actores.
d. El gerente "empresario" ejerce un lilderazgo emprendedor y exige una capacidad de innovación y
búsqueda activa de soluciones viables. El objetivo no es la mera negociación en busca del compromiso
o la aplicación de la solución técnicamente racional sino la búsqueda de la Zona de Elección Efectiva
(ZEE), mediante la intermediación y la gerencia de interdependencias (networking), tal como veremos a
continuación. Su capacidad para la adaptación a la integración es máxima.
La siguiente pregunta a plantearse sería: ¿en qué consiste el estilo gerencial en busca de la Zona de
Elección Efectiva (ZEE)? La búsqueda de la zona ZEE supone al garantizar que ambas condiciones se
cumplen. Exige la identificación y ensanche del solapamiento entre las soluciones políticamente populares y
las técnicamente viables. Exige satisfacer requisitos técnicos y políticos.
El trabajo del gerente "empresario" cubre los siguientes aspectos:
1. La identificación y análisis de oportunidades y desafíos. Ello significa entre otras cosas:
a. El examen y valoración de la capacidad de respuesta actualmente disponible en términos de recursos,
tales como conocimiento experto. Parte de este examen consiste en la identificación de las fuentes de
procedencia de este conocimiento experto.
CUADRO 4
ESTILOS GERENCIALES ANTE LA INTEGRACION*
CAPACIDAD TECNICA
TECNOCRATA
"EMPRESARIO"
HABILIDAD POLITICA
*(Metcalfe, 1989)
BUROCRATICO
POLITICO
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
b. Análisis de los beneficios proporcionados en términos de productos o servicios que son válidos para
sus receptores potenciales. Esto implica identificar quién es beneficiado y cuánto beneficio directo
se proporciona.
c. También es parte de su trabajo el identificar los incentivos, recompensas o estímulos que motiven a
posibles socios de coalición a cooperar en la misma línea de integración. Trata de responder a la
pregunta: ¿qué contribuciones netas se pueden ofrecer a cambio de compromiso de apoyo?
d. Plan de acción y seguimiento para la implantación de las decisiones que puedan tomarse. El plan
puede ser entendido de manera programada o adaptativa (proceso de aprendizaje), según el
contexto de la política que se trate (estructurada o desestructurada). Las iniciativas regionales
suelen ser complejas por su carácter pluralista e incierto y por lo tanto exigen planes de acción
adaptativos. Sin embargo, la estrategia elegida depende de cada situación, es contingente a las
características del contexto y puede requerir estrategias de carácter mixto.
CUADRO 5
ESTILOS GERENCIALES BUROCRATA TECNOCRATA POLITICO EMPRESARIO
VISION / DECISION -
TRADICIONALISTA
-CIENTIFICO
-EXPERTO
-SUBJETIVO
-
REPRESENTATIVO
-INNOVADOR
-EXPLORA-
TORIO
ACTITUD/COMPORTAMIENTO -PASIVA
-NO ANALITICA
-ESPECIALISTA
-RACIONALISTA
-
INCREMENTALISTA
-BUSQUEDA
ACTIVA
-VIABILIDAD
OBJETIVO
-CUMPLIMIENTO
DEL
REGLAMENTO
-
MAXIMIZACION
OPTIMIZACION
-NEGOCIACION -
INTEGRACION
INTER-
MEDIACION
ADAPTACION A EXIGENCIA
REGIONAL
-MINIMA -DEPENDE DE
LIMITACIONES
POLITICAS
-DEPENDE
POSIBILIDAD
TECNICA
DE
-MAXIMA
Siempre se planteará un dilema entre calidad y tiempo, consistencia intelectual y legitimidad política,
racionalidad e incrementalismo, rigor y relevancia, etc. El dilema se resuelve al combinar la perspectiva
técnica y la política en la acción gerencial de tipo "empresario". Su principal preocupación es la innovación y
expansión de los límites de la ZEE. El mapa de las selecciones técnicas y el mapa de las selecciones
políticas no son estáticos, ambos cambian con el entorno. El apoyo político puede reducirse, tal como ose
ha demostrado en el proceso de ratificación del Tratado de Maastricht.
El trabajo del gerente "empresario" requiere también capacidad de liderazgo. La cuestión clave es decidir
entre actuar por iniciativa propia o reaccionar a las iniciativas de otros. En un marco de políticas públicas
integradas regionalmente, no está claro quién asume el liderazgo. En el caso de la CE, según las
ocasiones, el liderazgo puede estar en manos de la Comisión, del Consejo, de algunos EM, del Parlamento
Europeo o de grupos de interés privado.
CUADRO 6
GERENCIA EMPRESARIAL
(IDENTIFICACION DE DESAFIOS Y OPORTUNIDADES)
I.- CONDICIONES CONTEXTO
• CAPACIDAD ACTUAL
• BENEFICIOS
• INCENTIVOS
• PLAN DE ACCION
Aun cuando no se desee asumir el liderazgo, siempre será necesario conocer quién lo está ejerciendo y a
quién se debe apoyar en coalición. Esto implica las siguiente acciones (Metcalfe, 1989):
a. Investigación/ marketing. Identificar qué decisiones son tanto técnicamente viables como políticamente
aceptables. Para aumentar la viabilidad se requiere un esfuerzo de expansión de la zona ZEE mediante:
1) la persuasión de los socios potenciales sobre la validez del proyecto para que vayan modificando sus
posturas adaptándolas a nuestro interés. 2) la identificación de las preferencias y los intereses en la
29

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
política objeto de discusión. 3) desarrollo del propio tema y concepto en discusión mediante la
interacción con otros socios potenciales y no sólo mediante el mero ajuste mutuo (negociación bajo
supuesto de suma positiva). 4) la identificación de las fuentes potenciales de oposición.
b. Legitimación. Esto significa la aceptación institucional y la obtención de la autorización política a nivel
apropiado. El proceso de decisión formal en la CE es un laberinto que exige la identificación de puntos
críticos de decisión.
c. Intermediación. La interconexión de las partes interesadas en una actuación o iniciativa regional exige
una labor de brokerage. Esto implica la identificación de oferentes y demandantes de los recursos
disponibles. No suele ser obvio dónde se sitúan ambos grupos, qué postura tienen y cómo pueden
establecer contacto. Esta actuación de manager va unida a la creación de equipos de trabajo o task
forces con proyección regional.
d. Motivación. Esto implica un mantenimiento del compromiso para la aplicación de las decisiones y la
capacidad de gerencia para la implantación. Análogamente, exige el ajuste de la estrategia de
implantación al contexto.
CUADRO 7
GERENCIA EMPRESARIAL II
DECISION CLAVE: ACCION O REACCION
• INVESTIGACION / MARKETING
• LEGITIMACION
• INTERMEDIACION / BROKERAGE
• MOTIVACION
Para que esta labor de networking para identificar la elección efectiva tenga un éxito sostenido a largo plazo
se exige un esfuerzo:
a. De aumento de credibilidad: para ello es necesario que el gerente que participa en el proceso de
integración cumpla ciertos requisitos de precisión profesional, sea fiable, utilice un lenguaje propio a la
política pública de la comunidad en la que actúe, comparta valores y perspectivas, etc.
b. Reiterativo. La integración supone una serie de negociaciones múltiples interconectadas en el tiempo.
Exige actuar y decidir a largo plazo, desarrollar relaciones profesionales de manera repetida, creando
oportunidades de familiarización mediante la interacción, el intercambio de personal, etc.
c. De apertura a la concesión y búsqueda de avances incrementales y trade offs con otras áreas.
d. Creación de dependencias, tornándose una fuente fiable de información efectiva basada en una
confianza sólida.
Es importante concluir recordando que la existencia de una comunidad profesional o de política regional no
significa la existencia de una red de trabajo en funcionamiento(network). Con la integración no puede
esperarse que automáticamente toda política regional genere una situación estructurada entre los miembros
de la comunidad (network). Estas relaciones podrían ser totalmente difusas e inestables de tal manera que
no permitieran observar las relaciones de dependencia existentes que condicionan la eficacia gerencial. El
estado estructurado de la red significa la existencia de:
NETWORKING SOSTENIDO
CUADRO 8
• NECESIDAD DE CREDIBILIDAD EN LAS RELACIONES
• CARÁCTER REITERATIVO DE LAS RELACIONES
• BUSQUEDA DE ACUERDOS
• CREACION DE VINCULOS DE DEPENDENCIA
a. Una preocupación común en la que se comparten intereses y una identidad propia colectiva.
b. Que se consideren la inclusión y exclusión de grupos.
c. Que se consideren miembros de la red a grupos de otras comunidades profesionales o que actúen en
otras políticas públicas (por ejemplo una comunidad perteneciente al sector químico e industrial o una
comunidad agroquímica) o incluso de distintas áreas o políticas (medio ambiente y agricultura).
d. La reo o network puede variar en su grado de integración según la estabilidad de las relaciones, su
continuidad, las limitaciones de asociación, su interdependencias interna, su nivel de coordinación, etc.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CONCLUSIONES
Cualquiera que sea la forma que adquiera finalmente la construcción europea, el proceso de integración
requerirá una mayor capacidad gerencial y un nuevo estilo de función pública en las Administraciones
Nacionales. Los programas de modernización administrativa y formación de funcionarios en los EM de la CE
no han tenido, sin embargo, muy en cuenta hasta ahora la europeización o regionalización de la función
pública. Aunque se han hecho esfuerzos estos han sido ad hoc y muy limitados. No se ha tenido en cuenta
los nuevos retos que la integración conlleva para la gerencia pública.
En este trabajo se han presentado algunas dimensiones del concepto de integración que se consideran
fundamentales para el análisis del tipo de capacidad gerencial requerida para su buen desarrollo.
La necesidad de gerenciar la integración es función de un estado actual de diferenciación organizacional
existente que se corresponde con una realidad diversa en cada política comunitaria o en cada
Administración a nivel nacional o comunitario. El grado y tipo de integración depende de la presión que el
entorno ejerce: cuanto mayor sea la diversidad e interdependencia intergubernamental, mayor será la
necesidad de capacidad gerencial de integración.
Resulta paradójico que cuanto mayor sea la diferenciación en la organización, más difícil sea alcanzar la
integración. La dificultad reside en conseguir y mantener los niveles adecuados de integración y
diferenciación en forma simultánea. Para superar este dilema, es necesario poner en funcionamiento
múltiples mecanismos de cooperación que sean consistentes con la diversidad del entorno. Cuanto mayor
sea la diversidad de la región o de la política regional, mayor será la diferenciación organizativa y más
sofisticados tendrán que ser los mecanismos de integración tanto a nivel comunitario como nacional. La
capacidad gerencial es fundamental para resolver este dilema. La especialización provoca una separación
creciente de valores y cultura administrativa que exige un constante esfuerzo de gerencia de
interdependencias.
Del esfuerzo de diferenciación e integración debe surgir un estado de simultánea especialización y
colaboración que puede adoptar diversas formas de integración, analizadas en la segunda sección de este
trabajo: funcional, estructural, informativa y cultural. Generalmente se piensa en la integración como un
estado en el que las estructuras y procesos de la organización están diseñados como un todo
interconectado. La estructura de responsabilidades y la red de interrelaciones entre gobiernos y/o niveles de
gobierno están bien establecidas y actúan con una coherencia bien garantizada por mecanismos formales
(estrategia oficial, procedimientos operativos estandarizados, arbitraje, sistemas de responsabilidad, etc.) o
no (consulta y comunicación voluntaria, etc.).
Pero la integración no puede entenderse sólo en términos técnicos o institucionales. Un estado de
integración sostenible a largo plazo exige una homogeneidad en la cultura gerencial de las comunidades
profesionales (Policy Communities). Entre otras cosas , la integración socioprofesional exige que el personal
y los grupos sociales que participan en esa comunidad comparta experiencias, formación, estilos de
decisión y valores regionales.
La realidad en la que se desarrolla la negociación internacional tras un proceso de regionalización es mucho
más compleja que la negociación diplomática tradicional: no es bilateral sino pluralista; se realiza bajo un
seguimiento constante por parte de la Administración y los grupos de interés nacionales y los temas sujetos
a la negociación internacional van mucho más allá de la representación, soberanía territorial, etc,.
incluyendo múltiples aspectos sectoriales y tecnológicos que escapan a los límites clásicos de la diplomacia.
La negociación se plantea como un proceso necesario para reducir la incertidumbre creada por esta
situación de creciente diversidad e interdependencia.
El objetivo de la negociación pasa a ser la reducción de la incertidumbre. Gran parte del esfuerzo de
negociación se dedica a la formulación de acuerdos que permitan estructurar el futuro con reglas de
decisión negociadas, materializadas en forma de tratados o estilos de actuación de aceptación consolidada.
Con la reducción de la incertidumbre se pretende aumentar la estabilidad de las relaciones regionales.
Conforme aumente la interdependencia por el avance de la integración, cada vez será mayor la presión
para crear valores y estructuras a nivel regional que sirvan para superar la incertidumbre de la acción
unilateral.
Esto requerirá negociaciones de las propias reglas de negociación para alcanzar acuerdos colectivos. La
integración regional es un proceso de reestructuración de las actitudes de negociación que permite
maximizar la cooperación regional al reducir la incertidumbre sobre futuros conflictos o situaciones de
bloqueo. El papel del gerente público para dar respuesta a este desafío se ha considerado fundamental.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Finalmente, se han analizado los distintos estilos de gerencia pública y su capacidad de adaptación a un
entorno de integración regional negociada. El análisis del papel a jugar por lo que convencionalmente se ha
denominado gerente "empresario", emprendedor, que combina las perspectivas y habilidades del gerente
"técnico", racionalista, con las del gerente "político", negociador, ofrece líneas de respuesta al tipo de
capacidades requeridas en la función pública de los EM para maximizar su adaptación al proceso de
regionalización.
La propuesta ha sido analizada en torno al papel de liderazgo de innovación e intermediación a jugar por el
gerente "empresario" en la búsqueda activa de soluciones viables representada por la Zona de Elecciones
Efectivas. La respuesta se ha elaborado en base a la creación de redes de trabajo (networks), su activación
y orientación de manera beneficiosa tanto a nivel nacional como regional.
En definitiva se ha tratado de dilucidar como participar en la toma de decisiones a nivel regional. El colectivo
de gerentes públicos en una Administración puede presentar un mapa desequilibrado o no ajustado al
desafío de integración regional. El marco conceptual que se ha presentado es útil para la identificación de
estos desequilibrios y facilita vías para su solución.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo, Gerencia
y Coordinación
Les METCALFE
Profesor de Gestión Pública y Director de Investigación del Instituto
Europeo de Administración Pública, Maastricht, Holanda
INTRODUCCION
La integración política y económica requiere de nuevas instituciones y de nuevas actitudes y procedimientos
para la formulación, gestión y ejecución de las políticas públicas. También plantea nuevas demandas a las
organizaciones gubernamentales existentes así como al tipo de relaciones que mantienen entre ellas. La
gestión de un programa de integración requiere capacidades adicionales para formular e implementar las
políticas tanto a nivel nacional como supranacional, pero rara vez se presta a la provisión de esas
capacidades requeridas la atención que merece. Las cuestiones referentes a la gestión del proceso de
integración no figuran como prioridades en la agenda del debate político sobre la deseabilidad y dirección
de la integración. La atención política se centra por lo general en los beneficios que la integración ofrecerá
en última instancia y en la forma que adquirirá una vez que esté plenamente realizada. Pero cualquiera sea
la forma que adquiera, la integración no será factible sin las capacidades de gestión necesarias. Peor aún,
las iniciativas políticas que plantean expectativas irreales acerca de lo que se puede lograr y hacen falsos
supuestos acerca de los costos que conlleva pueden probablemente desacreditar toda la idea de
integración.
Una perspectiva de gerencia pública de la integración regional nos lleva a estudiar los problemas
relacionados con la conducción del proceso de integración. A pesar de lo importante que es la conjunción y
desarrollo de capacidades para gestionar la integración, las capacidades adicionales requeridas
normalmente se subestiman y ni siquiera se comprenden. Una razón por la cual se subestima lo que se
necesita se debe a la voluntad política de evitar cuestiones espinosas en la implementación del proceso, las
cuales pueden dar lugar a divisiones cuando se establecen acuerdos intergubernamentales de alto nivel.
Las "buenas noticias" acerca de los beneficios de la integración pueden entonces presentarse sin las "malas
noticias" de los costos del cambio y de quien se hará cargo de ellos. Los temas de la gestión de la
integración también pueden ser objeto de un error de comprensión basado en una creencia que, si bien es
genuina, es errónea, porque opera en términos de una dicotomía ya superada que diferencia entre "política"
y "administración", relegando la gestión a un papel subordinado de mera aplicación rutinaria de políticas
predefinidas. Tal como se está descubriendo en la CE en la actualidad, la implementación de nuevas
políticas ambiciosas tales como el programa del Mercado Unico Europeo, está lejos de ser algo rutinario. En
muchas ocasiones, la implementación implica el desarrollo en profundidad de políticas que comporta
afrontar problemas no previstos.
El objetivo de este trabajo consiste en proponer perspectivas más amplias para la gestión del proceso de
integración que hagan hincapié en cómo incrementar las probabilidades de éxito. Como lo indica el título,
nos centraremos en el proceso de integración y no en el objetivo final. Esta elección no se debe al hecho de
que no se crea necesario tener una visión del futuro, cuya importancia es incuestionable. Pero ya se trate de
visiones utópicas de una "unión cada vez más estrecha" o de las visiones pragmáticas del logro de un
mercado común, siempre se requerirá un esfuerzo sostenido y organizado. O en otros términos, de un
proceso de integración bien gestionado.
Los requisitos precisos para la gestión de la integración dependerán, ciertamente, del programa de
integración que se tiene la intención de alcanzar y del marco temporal dentro del cual se piensa realizarlo.
Los objetivos más ambiciosos y los calendarios más exigentes requieren mayores compromisos de recursos
y un apoyo político más decisivo. La disponibilidad de capacidades apropiadas de gestión es una exigencia
para su avance. Los límites al ritmo del proceso de integración serán establecidos por la celeridad con que
puedan desarrollarse los recursos humanos y las nuevas relaciones institucionales creadas. Se necesita
realismo en cuanto a los plazos. Aun cuando se disponga de recursos, no se podrá capacitar al personal
para que desempeñe sus nuevas funciones de la noche a la mañana. Y se necesitan años y no
simplemente meses para desarrollar organizaciones efectivas. Más aún, no tiene sentido hablar de recursos
y capacidades sin tener una visión clara de los modelos de gestión y de las tareas generadas por la
integración.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
La gestión de la integración requiere, pues, capacidades de gestión adecuadas a las necesidades que
difieren de las capacidades que se precisan para la gestión empresarial o de las recientemente utilizadas en
la gestión de las reformas del Estado. Hay dos razones para ello.
La primera es que la integración requiere la orientación y la idoneidad a la que el Profesor Dror ha cifrado
tan bien dentro del concepto de "el arte de reformar" (statecraft). El arte de reformar es ese componente de
la gobernación que se necesita para formular e implementar las reformas con éxito. La reforma requiere una
capacidad permanente de gestión del cambio, más que el esfuerzo ocasional para enfrentar el desafío a la
situación vigente. En un medio cambiante, es necesario que el gobierno sea idóneo en el arte de la reforma
para conducir los cambios sucesivos. Es mejor considerar la integración como una sucesión de cambios
más que como un acontecimiento que tiene lugar en un momento determinado.
En segundo lugar, si la gestión en general significa la realización de determinadas acciones a través de
otras personas, la gestión pública es lograr que las cosas se hagan a través de organizaciones. Si bien la
gestión es algo que se piensa en relación a las organizaciones individuales, su funcionamiento interno y la
forma en que éste se adecua al entorno, la gestión pública invariablemente se ocupa del funcionamiento y el
desempeño de las redes de organizaciones. Dentro del contexto de la integración, la dimensión de la
gestión entre organizaciones es algo sumamente importante y difícil. La integración no es cuestión de
transferir la soberanía y la autoridad a una organización separada que luego actúa independientemente de
los participantes del proceso de integración. La integración es la gestión de la interdependencia. Incluye el
diseño y desarrollo de una relación asociativa entre un gran número de organizaciones que participan en
campos de políticas específicas, de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar
las preocupaciones comunes y aunar intereses. La gestión del proceso de integración requiere capacidades
para gestionar las redes de organizaciones.
Cualesquiera sean los objetivos específicos, hay algunos temas generales que deben ser abordados, cada
uno de los cuales requiere distintos tipos de conocimientos en materia de gestión y capacidades
organizativas. No se trata de las aptitudes estándar al uso aplicables a programas de capacitación en
gestión de empresas. Se trata, en cambio, de experiencias que son especialmente importantes en el marco
intergubernamental de la integración que tienen que desarrollarse al interior de ese proceso o al menos
teniendo en cuenta el proceso de integración. Las cuestiones que vamos a examinar en relación a la gestión
pueden dividirse en tres grupos:
1. Liderazgo
2. Gestión del cambio
3. Coordinación
1. Liderazgo
El liderazgo es una faceta importante de los procesos de integración. Mucho podría decirse al respecto,
pero por el momento basta con concentrarse en el contexto, estilo y función del liderazgo en el proceso de
gestión de la integración.
El contexto del liderazgo es diferente por las razones ya expuestas. En primer lugar, la integración es un
proceso de reforma y, en segundo lugar, abarca redes de organizaciones en proyectos y políticas de
cooperación. Dentro de este contexto, el liderazgo debe ir más allá del mantenimiento del sistema existente
a través de procesos ejecutivos para los cuales hay autoridad y precedentes establecidos. La integración
positiva significará la formación de nuevas relaciones y el fortalecimiento de las relaciones existentes para
promover el proceso de integración. El contexto de liderazgo consiste en múltiples intereses que, de tener
éxito la integración, deben participar en forma activa. La activación de estos intereses requiere un proceso
de liderazgo que puede verse como la formación y la gestión de una coalición. Por lo tanto, se requiere que
los líderes posean aptitudes en negociación para crear y mantener las coaliciones. También se requerirá
que tengan habilidad para diseñar organizaciones, de modo de poder crear nuevos marcos institucionales
para la formulación de políticas integradas. La factibilidad de la integración en ciertas instancias dependerá
de si se pueden cumplir o no esos requisitos de coalición. Por ejemplo, en materia de integración monetaria,
se requieren relaciones de cooperación entre los bancos centrales, mientras que en la integración de
mercados resultarán esenciales las relaciones de cooperación entre los servicios de aduana y otras
autoridades públicas para asegurar que se eliminen los obstáculos a la vez que se salvaguarde toda una
gama de otros intereses que van desde la seguridad del producto a la prevención del terrorismo.
Dado que la integración significa que las cosas se hagan a través de organizaciones, esta visión del
liderazgo a modo de coalición debería influir en el estilo mismo del liderazgo. La CE es un caso especial ya
que en ella la Comisión tiene claramente definido el derecho de iniciativa; esto no significa, sin embargo,
que pueda adoptar un estilo de liderazgo de tipo directivo. Tanto en la formulación como en la
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
implementación de políticas, el éxito depende del desarrollo de un enfoque cooperativo para poner a prueba
y movilizar el compromiso y también para preparar el terreno para la implementación de políticas. En vista
de la necesidad de una cooperación con una base amplia, vale la pena considerar cómo se podrán
estabilizar y utilizar patrones de liderazgo plural mediante la integración de organizaciones nacionales a la
formulación de políticas. Aunque esto complica el proceso para la toma de decisiones, si se le utiliza
correctamente, significará un medio para anticipar y, en parte resolver, algunos de los problemas de
formación de equipos que son una parte inseparable de la tarea de integración.
De esta forma, la función de un liderazgo integrador no solamente establece una dirección. Tiene también
que contribuir a diseñar y desarrollar nuevas redes de relaciones entre organizaciones dentro de los países
participantes. Muchas veces la formación de relaciones efectivas de trabajo significará la superación de los
obstáculos y las fuentes de resistencia al cambio que están arraigadas en las prácticas establecidas de las
relaciones de trabajo. Los obstáculos que hay que superar para que las organizaciones de los diferentes
países trabajen conjuntamente son aún mayores que dentro de un mismo país. Desde una perspectiva
diferente, la integración es un proceso de gestión del cambio.
2. La gestión del cambio
La integración comprende dos componentes: la invención y la innovación. En ciertas ocasiones se trata a
ambas como sinónimos, si bien son analíticamente diferentes. La invención es la generación de nuevas
ideas, conceptos y propuestas políticas. La innovación es el proceso de hacer que las nuevas ideas
funcionen en la práctica. En términos muy simples, la invención puede verse como la función política
ejercida por políticos y sus colaboradores dentro y fuera del gobierno, mientras que la innovación es más
una función de gestión ejercida por los administradores dentro del gobierno.
Si bien son analíticamente diferentes, es importante recordar que están efectivamente relacionadas como
partes complementarias del proceso de gestión de la integración. Dentro de un proceso de integración, la
implementación de nuevas políticas y la formación de instituciones que puedan ser necesarias para
ponerlas en práctica, genera sus propios desafíos y requiere aptitudes y experiencia en la gestión de
cambios complejos y a gran escala. La innovación requiere una clase diferente de originalidad y creatividad
que la invención. Especialmente en la esfera de la integración demanda idoneidad y experiencia en
planificación y gestión del cambio.
Hace relativamente poco tiempo que los gobiernos han comenzado a considerar seriamente los problemas
de gestión del cambio. Y debe señalarse que las dificultades en la gestión del cambio referidas a la
integración entre gobiernos son aún más complejas que las que surgen en las reformas internas. Tanto la
invención como la innovación deben gestionarse para asegurar la capacidad para una integración positiva.
La retórica política sugiere que la integración económica es ante todo un asunto de integración negativa, es
decir, de reducir obstáculos y de eliminar las barreras al comercio. Sin embargo, la esfera administrativa
requiere una cantidad considerable de reorganización y reestructuración, es decir, de integración positiva.
En el programa '92 de la CE (Mercado Unico), por ejemplo, la integración de los servicios de aduana se está
volviendo un proceso mucho más difícil y lento que lo previsto. Pero desde el punto de vista de la
perspectiva de gestión del cambio, las dificultades eran predecibles en general, aunque no lo fueran en
detalle, dado que "1992" significa la fusión de doce servicios nacionales que emplean en total algo más de
100.000 personas. Por otra parte, recién ahora se está reconociendo la magnitud de las tareas que implica
el establecimiento de otros componentes del régimen de mercado único. En el contexto diferente de una
UM, también es muy probable que la CE afronte problemas similares en la gestión del cambio a aquellos
experimentados al mantener el proceso de integración a la vez que se enfrentaban las inestabilidades no
previstas del SME y las dudas crecientes sobre la solidez del diseño institucional propuesto.
La brevedad de este trabajo no nos permite entrar en el detalle de las estrategias alternativas para la
planificación y gestión del cambio. Como tema de discusión vale la pena señalar la debilidad del modelo
familiar para la gestión del cambio. En efecto, lo que no tiene probabilidades de funcionar es lo que podría
llamarse el "modelo del consultor externo" convencional, según el cual un agente externo prepara un
informe con recomendaciones que se suponen ofrecen la receta para la reforma. Muchas veces esas
recetas dependen de los sistemas y capacidades de gestión para aplicarlas. Pero en la gestión de la
integración su existencia no puede darse por sentada. Parte de la tarea de la integración consiste en
gestionar el desarrollo de las capacidades que se necesitan para hacer que los nuevos sistemas de políticas
funcionen. La integración requiere la adaptación de las organizaciones existentes, la formación de otras
nuevas o, lo más usual, la combinación de las dos. Es incorrecto suponer que es simplemente un asunto de
reprogramación de la maquinaria administrativa ya existente.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
3. Coordinación: la conjugación de los actos políticos
De lo anterior se desprende que la integración requiere una estrecha colaboración entre organizaciones que
actúan dentro de diferentes sistemas de gobierno. La coordinación a nivel intergubernamental o
supranacional es evidentemente esencial para el éxito de toda la empresa. Sin embargo está lejos de ser
suficiente por sí misma. Se necesita más que las meras instituciones de integración a nivel
intergubernamental. Estas son meramente la punta del iceberg. Es imposible concebir una forma de
integración que funcione o que sea políticamente aceptable y que pueda absorber todos los poderes y
responsabilidades dentro de una única unidad centralizada. Se necesitan redes de organizaciones y
relaciones asociativas que permitan crear vínculos más estrechos entre los responsables de las políticas
más allá de las fronteras nacionales para progresar en materia de integración. Pero al aumentar la
importancia de la gestión de la interdependencia a través de fronteras nacionales, el proceso de integración
incrementa las presiones dentro de los gobiernos participantes para que "conjuguen sus actos". La
coordinación efectiva a nivel nacional es un factor importante que sustenta la coordinación a nivel
supranacional a la vez que constituye un beneficio en su propio derecho.
Es útil comenzar considerando las necesidades de coordinación desde un punto de vista nacional. En sus
términos más simples, los miembros de los diferentes ministerios deben estar informados y bien preparados
para presentar y defender las posiciones negociadoras y no contradecir las posturas de otros ministerios de
su propio gobierno. Si los políticos y funcionarios del mismo gobierno aparecen mal preparados,
presentando posiciones contradictorias entre sí o incluso inseguros en cuanto al alcance de sus
responsabilidades, los intereses nacionales se verán comprometidos. Muchas veces se pasa por alto la
necesidad de mejorar las capacidades de coordinación a nivel nacional, en parte porque se supone que en
su propio interés los gobiernos lo van a hacer de todas formas y en parte debido al concepto erróneo de que
la coordinación inadecuada a nivel nacional es algo bueno porque deja más espacio a la formulación de
políticas a nivel supranacional. Pero lo cierto es lo contrario. La coordinación nacional inadecuada tiende a
sobrecargar las instituciones de integración y, al mismo tiempo, no tiene en cuenta las preferencias e
interdependencias internas. Además estas desventajas afectan adversamente las percepciones públicas de
la integración.
La importancia estratégica que una mejor coordinación tiene para todo el proceso de integración merece un
examen más detallado. Las polémicas políticas se centran en los extremos de la independencia completa o
la integración total. La gestión pública brinda una gama más amplia de opciones y posibilidades intermedias.
Hay graduaciones y pasos importantes desde las situaciones en que las organizaciones individuales son
genuinamente independientes y capaces de valerse por sí mismas a las situaciones en que la
interdependencia de las partes de todo un sistema es tan grande que es indispensable una colaboración
intensa. A continuación, presentaremos brevemente un enfoque analítico para evaluar las capacidades de
coordinación. Este enfoque es de aplicabilidad general, pero se relacionará específicamente con la política
de coordinación a nivel nacional, como fase preparatoria de la formulación de políticas supranacionales.
Hay una razón práctica especial para centrarse en este aspecto. Dado que los procesos de integración
muchas veces se ven como amenazas a la autonomía e identidad nacional, es importante señalar que a) el
progreso de la integración realmente puede requerir que se fortalezcan las capacidades gubernamentales
nacionales y b) que la coordinación no es un asunto de todo o nada.
3.1 Definición de la coordinación
Conviene comenzar con un breve comentario sobre el significado de la coordinación. Si bien su importancia
para la acción gubernamental es ampliamente reconocida, la coordinación por lo general se discute en
forma muy imprecisa. El término es empleado abundantemente pero pocas veces se lo define con precisión.
A veces se lo asimila al control centralizado, a veces con cualquier forma de cooperación, o hasta incluso
con comunicación. A veces se establecen distinciones entre la coordinación negativa y la positiva, la
coordinación horizontal y la vertical, o la coordinación formal y la informal. Implícita en todas ellas está la
idea de que la coordinación es una respuesta a la interdependencia y al reconocimiento de que las partes
de un sistema deben trabajar juntas para lograr sus propios objetivos y mejorar el buen funcionamiento del
todo. Esta definición de coordinación abarca varias formas y significados diferentes del "trabajar juntos". La
coordinación no siempre requiere una autoridad superior con poder de supervisión. En muchas instancias,
la coordinación entre organizaciones dedicadas a las políticas públicas se logra a partir de una base
voluntaria, sin un "coordinador".
Coordinación significa que las organizaciones que se dedican a un campo de políticas en particular deben
establecer los medios para "conjugar su actuación" mediante la formación y regularización de formas de
cooperación más o menos estables a través de fronteras de organizaciones. Debe lograrse una
coordinación efectiva en la forma como trabajan las organizaciones, evitando superponerse a ellas como si
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
fueran compartimentos estancos de funciones como Personal o Finanzas. Gran parte del trabajo de
coordinación depende de la participación voluntaria de las organizaciones individuales en elaborar líneas
comunes de acción. Las organizaciones tienen muchas formas de ajustar e integrar sus políticas sin
subordinarse a una autoridad externa. A veces hay reglas generales y supuestos de trabajo insertos en la
cultura administrativa; a veces se negocian convenios a largo plazo que establecen hábitos y prácticas de
colaboración entre organizaciones que se vuelven una segunda naturaleza para los interesados.
3.2 Medición de la coordinación
Dada la complejidad y diversidad de los procesos de coordinación, hay que analizar y definir precisamente
cómo las diferentes capacidades de coordinación se relacionan entre sí. La coordinación no se puede
cuantificar pero se puede medir cualitativamente. El enfoque adoptado para analizar las capacidades de
coordinación es la escala Guttman. La escala Guttman es unidimensional, ordinal y acumulativa. Los niveles
de coordinación pueden verse como una serie de pasos cada uno dependiente de los que están por debajo
de él.
La metodología y conceptos básicos son bastante generales. El elemento central es una ESCALA DE
COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS, que puede visualizarse como una serie de pasos que
agregan nuevas funciones de coordinación en una secuencia lógica específica. La escala consiste en nueve
pasos, cada uno de los cuales introduce una función adicional de coordinación. Se parte en el nivel inferior
de la toma autónoma de decisiones por los ministerios en forma individual hasta llegar en lo alto de la
pirámide con una visión del gobierno como un sistema totalmente integrado. En el extremo inferior, los
ministerios individuales formulan sus propios puntos de vista dentro de su esfera de competencia y actúan
independientemente. En el extremo superior, una estrategia gubernamental global presupone la resolución
de todos los problemas de coordinación interna. En todos los sistemas de gobierno el "mito" oficial es que
todas estas funciones de coordinación se realizan igualmente bien. Pero, al examinarlas, surgen diferencias
importantes que significan que la capacidad real de coordinación puede estar bastante por debajo del
máximo. De todos modos, en nuevas áreas de políticas, la existencia de capacidades de coordinación no
puede darse por sentada.
La novedosa contribución de la escala consiste en la diferenciación de los principales componentes de la
coordinación, poniéndolos en un orden claramente definido que se relaciona directamente con las
preocupaciones de la gestión. A continuación se resumen los diferentes niveles de la escala:
ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS
9. Estrategia gubernamental global
8. Establecimiento de prioridades
gubernamentales
7. Establecimiento de parámetros para ministerios
6. Arbitraje de diferencias interministeriales
5. Búsqueda de acuerdos interministeriales
4. Evitar divergencias entre ministerios
3. Consulta con otros ministerios
2. Comunicación con otros ministerios
1. Toma de decisiones a nivel ministerial independiente
Las razones del uso de esta escala es que la coordinación estable y efectiva depende de la formación de
capacidades de abajo hacia arriba. Cualquier falta de adecuación o ambigüedad que afecte a los niveles
inferiores de la capacidad de coordinación afectará adversamente, e incluso socavará totalmente, el
desempeño de los niveles más altos de la coordinación. Los niveles más altos son inefectivos si las
funciones de los niveles más bajos se realizan en forma insatisfactoria. Debe advertirse que los niveles de la
escala no se refieren a los distintos niveles de la jerarquía de la autoridad en la organización. En realidad el
propósito principal de la escala es el de brindar los medios para medir y diagnosticar las capacidades de
coordinación y las necesidades entre ministerios más que dentro de ellos. Esto abarca ciertas relaciones
jerárquicas pero, como resultará claro, la coordinación efectiva utiliza abundantemente las relaciones
laterales, la cooperación voluntaria y la reciprocidad entre ministerios.
3.3 Definiciones de los niveles de la escala de coordinación de políticas públicas
A continuación se definen con mayor detalle los distintos pasos en la Escala de Coordinación de Políticas
Públicas:
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
1. Toma de decisiones a nivel ministerial en forma independiente
El primer nivel es aquel en que cada ministerio retiene su autonomía y su independencia de acción. Los
ministerios individualmente formulan sus propias posiciones políticas sin referencia alguna a lo que
están haciendo otros departamentos. También se apoyan en sus propias prerrogativas legales o
políticas y tratan la formulación de políticas intergubernamentales como una actividad especializada. A
este nivel se hacen las elecciones básicas de cuáles han de ser los problemas de coordinación que se
manejarán dentro de los ministerios y cuáles quedarán para ser tratados entre ministerios.
2. Comunicación con otros ministerios
La comunicación entre ministerios es el primer paso más allá de la acción independiente por parte de
los ministerios individuales. Aunque los ministerios conserven su autonomía en la toma de decisiones,
puede haber normas y convenios dentro del gobierno que obliguen a informar a otros ministerios sobre
lo que se está haciendo. A este nivel de la escala existen canales regulares de comunicaciones
confiables y aceptados. Los ministerios se aseguran que los otros ministerios sepan lo que están
haciendo. Sistemas de información más o menos formalizados, redes de computadoras y
comunicaciones informales de persona a persona son los medios específicos para informar y adquirir
información. La coordinación a este nivel significa que un sistema de gobierno opera sobre una base
integrada de datos.
3. Consultas con otros ministerios
Al siguiente nivel, la comunicación es de dos vías más que de una sola. Además de informar a otros
ministerios sobre qué se está haciendo, los ministerios individualmente pueden consultar a otros
ministerios en el proceso de formulación de sus propias políticas. Este proceso de influencia puede ser
bastante amplio sin por eso infringir la autonomía de los ministerios. La consulta suministra
retroalimentación a toda una variedad de fuentes para el ministerio, el que podrá entonces integrar esto
a su propio conocimiento y toma de decisiones. La consulta es una fuerza de unión poderosa que
asegura la comprensión mutua de lo que está sucediendo y de lo que es relevante en todo el sistema de
gobierno.
4. Evitar divergencias entre ministerios
Los gobiernos tratan de "hablar con una sola voz". Con ese fin se buscan mecanismos para evitar las
divergencias abiertas en los distintos puntos de vista de los ministerios que participan en los procesos
de negociación. Antes de hacer compromisos públicos, los ministerios aclaran las cosas entre ellos. Lo
hacen mediante discusiones y contactos directos antes de definir políticas y posiciones de negociación.
Una coordinación negativa de este tipo quizás no logre mucho más que ocultar los desacuerdos frente a
los de afuera, pero aún esto es una presión importante sobre los funcionarios para que "conjuguen su
actuación" antes de entrar en negociaciones. Al menos en público, el gobierno presentará un frente
unido.
5. Búsqueda interministerial de acuerdos
En lugar de la coordinación negativa para evitar que se revelen las diferencias (nivel 4), los ministerios
pueden trabajar conjuntamente en forma más positiva para lograr acuerdos sobre objetivos comunes, o
al menos, sobre políticas complementarias. Este tipo de coordinación interministerial positiva es más
intensa, más exigente y más activa que la coordinación del nivel 4. Pero es esencialmente un proceso
voluntario en los que se embarcan los ministerios porque reconocen la interdependencia del proceso y
el interés mutuo por resolver conflictos de políticas muy arraigados. Esto puede necesitar investigación,
ajuste mutuo y resolución de conflictos entre los ministerios participantes.
6. Arbitraje de diferencias interministeriales
Cuando las diferencias de posición interministeriales no pueden resolverse mediante los procesos de
coordinación definidos en los niveles 2 al 5, se hace necesaria una maquinaria central de arbitraje. El
arbitraje por una tercera parte resuelve los conflictos que los propios ministerios no han sido capaces de
resolver. Se trata nuevamente de una coordinación negativa porque el proceso de arbitraje es
esencialmente una respuesta de reacción ante problemas específicos que no han podido resolverse
mediante los procesos de los niveles inferiores. Es posible equipararla al sometimiento de una disputa a
un juez en lugar de intentar resolverla a través de una reconciliación entre las partes.
7. Establecimiento de límites para los ministerios
El centro puede desempeñar un papel más activo mediante el establecimiento de parámetros (tales
como restricciones presupuestarias) a las facultades de los ministerios. Estos límites pueden todavía
dejar a los ministerios con un margen de laxitud para fijar sus propias políticas y responder a los
acontecimientos externos dentro de un conjunto común de recursos o restricciones de políticas. En el
nivel 7, pues, la coordinación define aquello que los ministerios no deben hacer más que prescribir lo
que deben hacer.
8. Establecimiento de prioridades gubernamentales
El centro del gobierno puede desempeñar un papel de liderazgo más positivo estableciendo las
principales líneas de política. Las prioridades gubernamentales claras ofrecen criterios y dirección
definidos al trabajo de los ministerios y un conjunto claro de expectativas en cuanto a cómo resolver las
diferencias interministeriales. Las prioridades comunes brindan un marco coherente para la formulación
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
de políticas ministeriales e interministeriales. Al mismo tiempo, su formulación y elaboración depende
del funcionamiento efectivo de las funciones de coordinación en los niveles inferiores.
9. Estrategia gubernamental global
Se trata de un caso límite. El gobierno es contemplado como un sistema de formulación de políticas
totalmente unificado en el que los ministerios son meros instrumentos de conveniencia técnica para
elaborar e implementar una estrategia basados en la mejor información disponible y una función de
objetivos bien definida. Se hacen las elecciones básicas y luego se trasladan a los ministerios.
Efectivamente, el gobierno actúa como un sistema monolítico y no existe una distinción significativa
entre la coordinación entre organizaciones y dentro de ellas. Este caso límite se incluye a fin de
completar el cuadro, más que por la posibilidad de lograrlo en la práctica.
Hay algunas propiedades generales de esta escala que tienen que ser aclaradas. La escala es acumulativa.
Esto quiere decir que las funciones de coordinación de más alto nivel no están "flotando en el aire".
Dependen de la existencia de los pasos inferiores. Sin comunicación (nivel 2), ninguno de los niveles
superiores puede existir. El nivel potencial de coordinación efectiva depende, por lo tanto, de que se hayan
recorrido todos los pasos inferiores. Los intentos por establecer prioridades gubernamentales (nivel 8) no
podrán tener éxito si los procesos de consulta son de escasa densidad o si las decisiones de arbitraje son
cuestionadas constantemente.
En la práctica no es siempre necesario o deseable utilizar el potencial total de la capacidad de coordinación
disponible. Si se pueden resolver los problemas de coordinación mediante, por ejemplo, consultas (nivel 3),
no es necesario activar los procesos de coordinación en los niveles superiores. Más aún, la coordinación
exige tiempo de los niveles superiores y por lo tanto debería emplearse lo más espaciadamente posible. No
se está sugiriendo que cuanto mayor coordinación, mejor. La forma y nivel de coordinación que se usen
dependerán de las dificultades de la gestión de la interdependencia en cada caso en particular. La forma
cómo se logre la coordinación será un asunto de criterios de gestión. Lo importante es que se disponga de
un potencial suficiente que pueda ser activado en caso de necesidad.
3.4 Usos y aplicaciones
La Escala de Coordinación de Políticas Públicas puede usarse de diferentes formas para distintos fines.
Puede usarla un analista independiente como herramienta de medición para definir el nivel (cualitativo) de la
coordinación en un sistema de gobierno dado. Otros usos derivan de éste. Puede ser usada por
profesionales como medio para recopilar y compartir información acerca de las capacidades de
coordinación. Puede usarse como herramienta de diagnóstico para evaluar la adecuación de las
capacidades reales de coordinación a las capacidades necesarias y asegurar así su efectividad en una
situación particular. También puede usarse para decidir qué tipos de aptitudes e instituciones de
coordinación hay que desarrollar con mayor urgencia.
En principio la escala puede aplicarse a redes de organizaciones en cualquier nivel del gobierno. La
atención a la coordinación de políticas públicas a nivel nacional para su posterior reflejo en la integración
regional es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia. Con ello se pretende aludir a
temas que deben plantearse en una etapa precoz de la integración. Sin embargo, las preguntas planteadas
sobre las capacidades de las organizaciones para gestionar la coordinación son igualmente relevantes a
nivel intergubernamental y no menos importantes.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Una Perspectiva Multi-dimensional y
Comparativa
Félix PEÑA
Consultor independiente; Director Académico del Instituto Empresa, Competitividad e Integración (UCES); Director
Ejecutivo del Club Europa-Argentina. Ex-Subsecretario de Integración Económica Americana del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Argentina. Ex-Subgerente de Integración del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Buenos Aires, ARGENTINA
La cuestión institucional es crucial para el desarrollo exitoso de un proceso de integración económica
resultante de la asociación voluntaria entre naciones que desean, a la vez, trabajar juntas y preservar un
grado (amplio o reducido) de independencia para la adopción de decisiones soberanas, especialmente en el
campo de la política exterior y de la política económica, sea ésta interna o internacional. Una definición
imprecisa o desacertada de la estructura institucional puede traducirse en inoperancia, altos costos de
transacción entre los asociados, conflictos mal administrados y, finalmente, en frustraciones.
La arquitectura institucional y jurídica de un proceso de integración basado en la reciprocidad de intereses
nacionales, no está condicionada por ninguna norma internacional pre-existente. Rige entonces el principio
de libertad de organización. Los asociados pueden organizarse como mejor lo deseen.
Sin embargo este principio suele resultar en la práctica condicionado por:
a. la estructura institucional que se ha ido acumulando en experiencias previas de integración entre todos
o algunos de los mismos asociados (es por ejemplo en la actualidad el caso de la integración
centroamericana);
b. las características e idiosincracia de la organización constitucional y administrativa interna de los países
que se asocian, y
c. la importancia relativa que los asociados atribuyen al precedente de otras regiones, especialmente al de
la Comunidad Europea (CE).
Lo importante en cada caso concreto es la relación que se entable entre la estructura institucional y jurídica,
con los objetivos, los instrumentos y los alcances de la integración económica. Ritmos e intensidades para
el logro de objetivos y en la aplicación de los instrumentos, así como el número de países que se asocian,
son factores que inciden en el momento de definir la estructura institucional más conveniente.
Por ejemplo requerimientos institucionales que se plantean en el caso que se prevea un arancel externo
común (AEC) y una política comercial común, suelen ser superiores a los que puede exigir una simple Zona
de Libre Comercio (ZLC). Cuanto más se avanza en la construcción de un Mercado Común (MC) y se
penetra en la etapa de una Unión Económica y Monetaria (UEM), las exigencias institucionales crecen. Si
se trata de entrar en la etapa de una unión política, la construcción institucional se aproxima a la propia del
fenómeno de la federalización de Estados.
Dos factores tienen también una fuerte incidencia en los requerimientos institucionales que plantea la
integración económica.
El primero se refiere al grado de interdependencia económica existente entre los países asociados en el
momento fundacional del proceso de integración, medido especialmente por la importancia relativa del
comercio recíproco con respecto al que los asociados mantienen con el resto del mundo. Era alto cuando se
inició en los años 50 el proceso de integración europea. Es alto en el caso del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (NAFTA). Era relativamente bajo, incluso marginal, en el momento fundacional del Grupo
Andino (GRAN) y del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
El segundo se refiere al grado de asimetría en la configuración del poder económico relativo entre los
asociados, determinado entre otros factores por el tamaño de los respectivos mercados, el valor del
producto bruto y del producto industrial, el producto per cápita, el valor del comercio exterior global e intraregión.
Se observan cuadros de alta asimetría y polarización, como por ejemplo es el NAFTA; o de baja
asimetría con concentración multipolar o bipolar, como son los casos de la CE y del MERCOSUR, y en
cierta medida, los de Centroamérica y del GRAN.
El grado de interdependencia y de asimetría en la concentración de poder económico incidirá
significativamente en los requerimientos de negociación y de concertación sobre reglas de juego y sobre
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
coordinación de políticas. Un proceso como el de NAFTA plantea en tal sentido requerimientos de
negociación menores que los que puede plantear uno como el de la CE. A su vez, la fuerte marginalidad
relativa que se observa en el inicio del MERCOSUR, al menos en el caso de la Argentina y del Brasil,
también condiciona los requerimientos institucionales de la integración y permite explicar los alcances
modestos que tuvo la arquitectura institucional incluida en el Tratado de Asunción.
Cuando el grado de interdependencia en el momento fundacional es bajo, la asociación voluntaria entre
naciones independientes estará dirigida, a la vez, a crear condiciones para una creciente interdependencia,
y a administrarla de tal forma que en ella predominen los intereses comunes frente a los factores que
tienden hacia la fragmentación y el conflicto. En tal caso, lo recomendable puede ser un desarrollo gradual e
incremental de la estructura institucional del proceso de integración.
Pero es esencial para definir la arquitectura institucional de la integración tener en cuenta cuáles son los
objetivos básicos que se persiguen con el vínculo asociativo. Tanto en América Latina como en el resto del
mundo predomina hoy un planteamiento estratégico extrovertido de la integración, orientado a crear
condiciones de competitividad global que permitan la consolidación de la democracia y la transformación
productiva de las sociedades en un clima de creciente equidad social. Integrar para competir mejor y para
negociar mejor es la idea generalizada. El eje estratégico del planteamiento de integración que predomina
en todas partes es el de mejorar las condiciones de cada uno de los asociados para competir en la atracción
de los capitales y del progreso técnico necesarios para inversiones productivas, especialmente atrayendo a
los "competidores globales".
En tal perspectiva resulta esencial tener presente que la previsibilidad y la estabilidad de las reglas de juego
constituyen factores claves para condicionar el comportamiento de los operadores económicos y, en
especial, de los inversores que tienen alternativas a escala global, y que buscan localizarse en aquellos
países en donde puedan tener una mayor certeza para acceder a mercados amplios en crecimiento y al
mercado global, a través de sus redes de producción y de comercialización.
La integración económica europea sólo puede ser entendida en su lógica más profunda como una
integración por el Derecho, en el que los compromisos básicos entre los asociados están garantizados por
normas e instituciones comunes, en especial, la Corte de Justicia. Con modalidades institucionales distintas,
ésta es también la lección que se extrae del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y EE UU. En otros
términos, un proceso de integración económica de un país con otro u otros, que implique comprometer entre
los asociados el acceso irrestricto para bienes y servicios como forma de estimular la inversión y la
transformación productiva, sólo tiene sentido económico y político, si está sustentado en el Derecho.
El acceso al mercado como un derecho, es lo que distingue un proceso de integración de un mero sistema
de cooperación comercial. No comprender en toda su magnitud este aspecto central de los fenómenos
contemporáneos más avanzados en materia de integración económica, puede traer como consecuencia el
que se afecten vitales intereses nacionales de los distintos países asociados, sobre todo los de menor
dimensión relativa.
La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de juego es por lo tanto crucial para el éxito de
cualquier proceso de integración económica, pero especialmente si se lo concibe como un instrumento de
competitividad internacional y, por ende, de estímulo a la inversión y a la incorporación de progreso técnico.
Es un factor esencial para la credibilidad económica.
En esta perspectiva, la idea central que quiero proponer es que la eficacia y la efectividad de las reglas de
juego en la integración económica dependerán fuertemente de la calidad de la organización interna y común
que permita mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica de los respectivos intereses
nacionales. Es ella la que sustenta en el tiempo el vínculo asociativo y crea así las condiciones para que las
normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetren en la realidad (efectividad).
Pero para que ello ocurra, resulta esencial que cada uno de los socios haya definido correctamente sus
propios intereses nacionales en relación al acuerdo asociativo. La calidad y la solidez de un proceso de
integración económica depende directamente de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por
qué, para qué y hasta dónde, un país necesita asociarse con otro u otros.
Es a partir del foco nacional y no de una hipotética racionalidad supranacional que se pueden definir los
alcances reales que los asociados pretenden para una determinada integración económica. Es a partir de lo
nacional que se llega a lo regional. Pero también es cierto que si un país es libre para asociarse o no, una
vez aceptado el vínculo asociativo, éste implica el preservar una visión de conjunto y un mínimo de
disciplina colectiva. Caso contrario no tiene sentido económico y político el pacto social.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Surgen así dos funciones básicas que debe cumplir la estructura institucional de la integración. Por un lado,
la de facilitar la concertación de intereses nacionales. Por el otro, la de desarrollar y preservar una visión de
conjunto que permita identificar intereses comunes. La tensión entre las dos visiones, la nacional y la
comunitaria, es esencial a la dinámica institucional en la integración económica. La arquitectura de órganos
y competencias, así como del tipo de decisiones y de sus efectos jurídicos, debe permitir correlacionar el
criterio de equilibrio entre estas dos visiones, con la eficacia y la efectividad de las reglas de juego que se
acuerden.
El potencial concertador de intereses nacionales múltiples, que resulte del esquema institucional que se
establezca, es por lo tanto un factor central para explicar la eficacia y la efectividad de la estructura jurídica
de la integración. Es ésta la primera y central función de toda estructura institucional que se establezca.
En esta perspectiva, la experiencia permite observar que en cualquier proceso de integración económica, el
esquema institucional tiene un segmento multinacional, común o comunitario (que puede ser mínimo) y
varios segmentos nacionales (uno por país participante). En cada uno de estos segmentos, pueden existir
uno o varios órganos cumpliendo funciones específicas. No existe al respecto un modelo único.
Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La calidad de las decisiones (medida en
términos de su potencial de eficacia y de efectividad), dependerá fundamentalmente de la calidad de la
interacción entre tales segmentos, a fin de mantener viva en forma dinámica la reciprocidad de intereses
que sustenta el vínculo asociativo y su estructura jurídica, especialmente en momentos de crisis. Es tal
interacción la que permite partir de cada realidad nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario, y
descender luego nuevamente a cada realidad nacional a través de la aplicación efectiva de las decisiones
comunes ("enforcement"). Este es el camino crítico que tienen que seguir las decisiones comunes o
comunitarias: parten de la realidad de los intereses nacionales de cada asociado, que se concertan en
instancias comunes gracias al predominio de una visión de conjunto, y luego descienden nuevamente a las
realidades nacionales para así cumplir con sus objetivos.
Si se acepta el predominio del foco nacional en la construcción de un espacio de integración económica,
cobra toda su importancia el principio de subsidiaridad, que lleva a reconocer sólo una función supletoria a
los órganos comunes con respecto a lo que puede hacerse a nivel nacional, y aún estadual y municipal, y
con lo que puede hacerse directamente a través del sector privado.
Las siguientes son las principales funciones que deben cumplirse a través de la dialéctica nacionalmultinacional
de la estructura institucional:
a. Permitir la concertación de los intereses nacionales para definir sobre su base y la de una visión de
conjunto, un interés común;
b. Formular decisiones que reflejen dicha concertación;
c. Hacer posible su ejecución; y
d. Asegurar jurídicamente la aplicación de las voluntades concertadas.
Y las siguientes son preguntas que deben poder contestarse a través del segmento comunitario de la
estructura institucional:
• ¿Cómo se asegura que el acceso a los respectivos mercados sea efectivamente un derecho que no
pueda ser unilateralmente y arbitrariamente desconocido o limitado?;
• ¿Cómo se protegen las condiciones de competencia económica entre los asociados, frente a actos
tendientes a distorsionarlas, originados en los gobiernos o en los operadores económicos?;
• ¿Cómo se expresan y se garantizan los intereses de los socios minoritarios, de los consumidores, y
de los sectores y regiones con menor poder económico?;
• ¿Cómo se monitorean la evolución de los compromisos de integración y la evolución hacia las
metas perseguidas?;
• ¿Cómo se puede mantener a través del tiempo una reciprocidad dinámica de intereses nacionales
en el marco de una visión de conjunto, especialmente teniendo en cuenta la permanente dinámica
de cambio que se origina por los propios efectos de la integración, por la evolución económica y
política interna de los asociados, y por las transformaciones que continuamente se operan en la
realidad mundial?.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CAPACIDADES POLITICAS: Consenso, Participación y Legitimación. Algunas
Consideraciones basadas en la Experiencia Práctica del Proceso de Integración
Europea
Gerhard STAHL
Secretario General Adjunto, Grupo Socialista, Parlamento Europeo;
Jefe del Departamento de Asuntos Europeos y Norte-Sur,
Gobierno de Schleswig-Holstein. ALEMANIA
1. Observaciones introductorias
Nuestro mundo moderno se está integrando cada vez más en lo económico. Ya en los años '60 y '70, el
comercio mundial se incrementó sustancialmente entre las países industrializados.
La inversión extranjera directa adquirió también cada vez más importancia. De acuerdo al "World Investment
Report 1993" de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), existen
más de 37.000 compañías multinacionales, con 170.000 subsidiarias que controlan la inversión directa, que
es mayor que el valor de la totalidad de las exportaciones de bienes y servicios realizadas en un año.
La integración económica no es un fenómeno mundial. Existen regiones del mundo, especialmente en
Africa, que no participan en el proceso de integración de la economía mundial. Los ex-países comunistas
estuvieron excluidos de él durante décadas.
La integración económica se modela mediante decisiones políticas. Existe una tendencia creciente hacia la
integración económica regional.
El mundo trilateral (Estados Unidos extendidos hacia América Latina; la región del Pacífico, con Japón como
centro; y Europa Occidental, con vínculos crecientes con los Estados de Europa Oriental en proceso de
reformas) se ha transformado en un tema favorito de los analistas de la política internacional.
En Europa son varios los tipos de instituciones políticas que tratan de promover la cooperación regional en
distintas áreas (por ejemplo, el Consejo de Europa, la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación de la
Unión Europea Occidental).
Asimismo, existen instituciones políticas que tienen por finalidad una colaboración más estrecha entre
algunas regiones vecinas de Europa (por ejemplo, el Consejo Nórdico, el Consejo del Mar Báltico, la
cooperación en el Mediterráneo). Centraré mis comentarios en la Comunidad Europea (CE), por el hecho de
que ella constituye la principal fuerza de la integración europea.
La Comunidad es todavía un caso único en lo que respecta a la integración regional, debido a la avanzada
estructura de sus instituciones supranacionales, que cubren la totalidad de las principales instituciones
públicas (tales como el Parlamento, la administración, la legislación y la Corte de Justicia), que son típicas
de un Estado nación moderno.
La prolongada y dolorosa batalla política por la ratificación del nuevo Tratado de Unión Europea, suscrito en
Maastricht por los Jefes de Estado y de Gobierno de la CE, demostró que la opinión pública europea está
dividida en sus aspiraciones respecto al proceso de integración política.
2. ¿Cuáles son las principales características de un proceso de integración política exitoso?
La base de un proceso de integración política en una sociedad democrática moderna es la legitimidad
democrática. No hay duda de que la CE tiene legitimidad democrática formal en cuanto que todos los países
que se han incorporado a ella tienen Gobiernos elegidos democráticamente.
Sin embargo, la legitimidad formal no es suficiente. Una integración política exitosa debe generar el apoyo
público suficiente susceptible de permitirle poner en funcionamiento sus instituciones y desarrollar políticas
comunitarias.
La CE ha logrado en el pasado -en ocasiones por un margen estrecho- concitar el apoyo de la mayoría de la
sociedad europea. Ello se ha demostrado no sólo en la elección por sufragio universal del Parlamento
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Europeo (PE) y en los diversos referendums celebrados sobre cuestiones europeas, sino que se refleja,
asimismo, en las encuestas regulares de opinión pública (Eurobarómetro), que indican que más del 50% de
la población valora la integración europea de manera positiva.
No obstante, debe destacarse que el grado de apoyo varía significativamente entre los diversos Estados
Miembros (EM). Tradicionalmente, los países menos prósperos de la periferia europea, como Irlanda,
Portugal, Grecia y los pequeños países de Centroeuropa, como Bélgica y los Países Bajos, han apoyado la
integración de modo firme. Otros EM como el Reino Unido y Dinamarca, (ambos ex países miembros de la
EFTA), han tenido una actitud de mayor reserva.
El secreto en el que reside el apoyo general que la CE se ha procurado radica en un sistema de
negociación muy complejo que se lleva a cabo en su interior que conduce a compromisos que cubren los
diferentes intereses.
Un modelo de este enfoque político ha sido el programa de la CE para crear un Mercado Unico Europeo
(MUE) completamente liberalizado antes de finales de 1992. La creación del MUE contó con el apoyo firme
del Gobierno británico, encabezado entonces por la primer ministro Margaret Thatcher, quien apoyaba
firmemente la actividad privada y defendía una sociedad basada en los principios del libre mercado.
Otros países europeos con tradiciones distintas de economía social de mercado y con un papel más
preponderante del sector público han estado más interesados en las cuestiones de política social, apoyo a
las regiones más pobres y medidas para mejorar la competencia mediante una política comunitaria de
investigación y desarrollo.
El resultado final de casi dos años de negociación fue un compromiso jurídicamente vinculante que entró en
vigor el 1 de julio de 1987, luego de que todos los EM completaron el proceso de ratificación.
Durante esos años, tuvieron lugar negociaciones muy intensivas que abarcaron a todas las instituciones
comunitarias y a todos los EM. Trabajando para la comisión especial creado en el seno del PE para el
seguimiento de las negociaciones, recuerdo todavía las intensas y prolongadas negociaciones que se
celebraron tanto a nivel europeo como a nivel nacional.
El compromiso finalmente alcanzado comportó:
• la fijación de cerca de 300 propuestas legislativas orientadas a facilitar la apertura del mercado de la
CE.
• la aprobación de fondo de miles de millones de ECUs destinados a asistencia regional, junto a un
aumento sustancial de la política comunitaria de investigación.
• un compromiso de avanzar en el desarrollo de una política social y de emprender cambios
institucionales.
Este ejemplo permite extraer algunas conclusiones generales:
• el avance en materia de integración económica sólo es posible con un avance en la esfera de la
integración política.
• la integración política, que requiere del respaldo unánime de la totalidad de los EM, sólo puede ser
alcanzada mediante compromisos que contemplen los intereses particulares.
• para poder llegar a compromisos que tengan en cuenta la multiplicidad de intereses, es necesario
contar con un sistema institucional complejo y un procedimiento sofisticado de negociación que
incluya a todos los participantes importantes en el sistema político.
En Alemania, por ejemplo, el proceso nacional de ratificación no pudo ser completado hasta que cada uno
de los once estados federados (Länder) -ahora son 16, luego de la reunificación- aprobara el Acta Unica
Europea.
La CE siguió el mismo modelo de negociación para la nueva revisión del Tratado de la Comunidad, que fue
concluida en Maastricht en febrero de 1992. Una vez más, se acordaba un complejo conjunto de
compromisos que venía a reconciliar intereses manifiestamente diferentes.
Pueden mencionarse algunas de las posiciones que han mantenido diversos EM:
• Francia, Italia, los países del Benelux y Alemania han promovido una integración europea más
estrecha, como respuesta al colapso del imperio soviético y a la reunificación alemana. El
Presidente de Francia, François Mitterrand, el Canciller de Alemania, Helmut Kohl y el Presidente de
la Comisión de la CE, Jacques Delors, han pretendido anclar a Alemania a una CE fortalecida, para
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
impedir todo riesgo de que la nueva Alemania unida pueda en el futuro trasladar sus intereses
fundamentales de Europa Occidental a Europa Oriental.
• El Reino Unido ha otorgado mayor prioridad al inicio del proceso de ampliación de la CE, con la
negociación de la adhesión de los países de la EFTA.
• en materia de asuntos económicos, el Gobierno francés ha impulsado fuertemente una Unión
Monetaria Europea con el fin de evitar que el Bundesbank (Banco Central de Alemania) no siga
determinando unilateralmente las tasas de interés de Alemania con el consiguiente impacto directo
sobre toda Europa Occidental.
• el Gobierno alemán, apoyado por fuerzas conservadoras de otros Gobiernos, ha insistido en el
status independiente que debe tener el futuro banco central europeo y exige la fijación de normas
obligatorias para reducir el nivel de déficit público en el resto de la Comunidad.
• los países del Benelux, apoyados por Alemania, han preconizado un control más democrático de las
decisiones comunitarias, mediante el aumento de los poderes del PE.
• los países meridionales y en particular España e Irlanda han exigido asistencia y transferencias
financieras adicionales en favor de las regiones más pobres de la CE.
De nuevo, el resultado final fue un compromiso complejo que contempló parcialmente a todos.
El sistema político de la CE ha permitido generar un amplio apoyo entre la élite política de los diversos EM.
Ningún partido político de significación manifestó públicamente su rechazo al Tratado de Maastricht.
No obstante, el proceso de ratificación conducente a la última modificación del Tratado de la CE demostró
ser más arduo que la precedente, cuando se lanzó el programa para la puesta en práctica del MUE. En esta
ocasión, resultó manifiesto que gran parte de la opinión pública y muchos miembros de los partidos no
secundaron a los dirigentes políticos.
Inclusive, la superación airosa de la batalla política por lograr la ratificación de los cambios al Tratado en
todos los EM de la CE no es suficiente para crear el consenso general necesario acerca de la dirección de
la futura integración europea.
Los siguientes aspectos relativos a las negociaciones de Maastricht nos permite extraer algunas
conclusiones adicionales:
• en un estado avanzado de integración económica y política, no es suficiente lograr el apoyo de la
élite política; debe convencerse asimismo al "ciudadano de a pie".
• el complejo entramado de las negociaciones comunitarias dificulta convencer de las bondades del
Tratado a la opinión pública.
• cuanto más la política comunitaria se integre en la experiencia cotidiana de los ciudadanos
europeos, mayor será el involucramiento de la opinión pública crítica de las decisiones comunitarias.
3. ¿Qué se requiere para mantener el consenso, el control y la legitimidad en un proceso creciente
de integración política y económica?
De acuerdo a la experiencia europea reciente, una vez que se supera determinada etapa del proceso de
integración, las instituciones comunitarias no pueden mantener el consenso y brindar legitimidad por sí
solas. Se requiere la participación de las instituciones nacionales y regionales de modo mucho más
pormenorizado en la elaboración y en el diseño del proceso de toma de decisiones de la Comunidad.
No existe modelo general de cómo llevarlo a cabo, debido a las diferentes estructuras institucionales de sus
EM. La situación es muy diferente en un Estado federal de grandes dimensiones como Alemania, en
comparación con el de un Estado pequeño relativamente centralizado como Irlanda.
A continuación voy a exponer algunos detalles acerca del funcionamiento de este mecanismo en Alemania,
como un ejemplo típico de cómo organizar la participación de las instituciones parlamentarias y regionales
en la formulación de las políticas comunitarias en un Estado con un modo de organización federal.
El Gobierno de la RFA tuvo que aceptar ciertas demandas de los Länder para obtener su respaldo en el
proceso de ratificación del Acta Unica Europea (1986) a nivel nacional, así como en la aprobación del
Tratado de Maastricht (1993).
Los principales aspectos de estos acuerdos jurídicamente vinculantes son:
• todos los documentos de la CE, incluidas algunas notas internas de la representación permanente
de la RFA en Bruselas, deben ser aprobados por los Gobiernos de los Länder.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
• las autoridades de los Länder pueden participar en el trabajo preparatorio de los comités asesores
en Bruselas que preparan la legislación comunitaria junto a la Comisión. Ya se han nombrado 300
autoridades de los Länder para participar en diferentes comisiones de la Comunidad.
• en los ámbitos de competencia de los Länder (especialmente, en las nuevas áreas que son materia
de regulación en el Tratado de Maastricht, como la educación y la salud pública) será un ministro de
los Länder quien represente la posición alemana en las negociaciones en el seno del Consejo de la
CE.
• en los casos en se compartan competencias entre el nivel federal y el de los Länder (por ejemplo, la
política regional) se deberá llegar a acuerdo entre el Bundesrat (segunda cámara parlamentaria que
representa a los Länder) y el Gobierno federal.
Los 16 Länder alemanes ya establecieron oficinas en Bruselas a fin de representar sus intereses en la
Comunidad. Dichas oficinas trabajan independientemente de la representación permanente de la RFA.
El Comité de las Regiones constituirá un ámbito adicional de participación de los Länder. Este nuevo
órgano, dotado de facultades de consulta, es instituido por el Tratado de Maastricht.
La mayor parte de sus representantes alemanes provendrá de los gobiernos de los Länder (por ejemplo,
ministros de Economía o ministros de Asuntos Federales o Europeos). Sólo tres de los 24 miembros
alemanes representarán a instituciones locales (por ejemplo, los alcaldes de las grandes ciudades).
Por otra parte, la mayor participación de los Länder en el Bundestag (primera cámara parlamentaria) ha
permitido aumentar su gravitación en la adopción de decisiones de la CE. Actualmente, el Gobierno federal
está obligado a consultar al Bundestag antes de adoptar una posición en el Consejo de la CE.
A nivel del Bundestag, un comité especial sobre asuntos europeos se ocupará del seguimiento de los
asuntos políticos europeos.
En respuesta a las difundidas críticas de la opinión pública sobre las tendencias de centralización en el
proceso de adopción de decisiones de la CE, la RFA estableció un sistema muy complejo destinado a la
participación de todos los niveles políticos en cada etapa de dicho proceso. Queda aún por ver si este
sistema será efectivo. No se descarta que, en lugar de aumentar la participación democrática, regional y
local, se termine bloqueando y dificultando la adopción de decisiones en forma eficiente.
El análisis del funcionamiento de la sociedad alemana, las instituciones gubernamentales y los Parlamentos
por sí mismos no son suficientes para asegurar la aceptación de las decisiones políticas por los ciudadanos.
La participación activa de los grupos de interés sectorial, tales como sindicatos, cámaras de comercio e
instituciones eclesiásticas es un aspecto esencial de este proceso político.
Uno de los problemas principales en la adopción de decisiones a nivel comunitario es el hecho de que
existe sólo parcialmente una red europea de representación de intereses sectoriales. Es cierto que en
Bruselas hay infinidad de organizaciones que representan a grupos de presión y a firmas consultoras, pero
ellas defienden en su gran mayoría los intereses de las grandes empresas. Sólo recientemente están
comenzando a reagruparse otros grupos de interés (como organizaciones de consumidores o de defensa de
la calidad de vida) con el objeto de tener una representación europea eficiente.
Las críticas vertidas sobre la CE en el sentido de que constituye una estructura que está al alcance
exclusivo de las grandes compañías tiene cierto fundamento, dado que otros grupos de interés de menor
influencia y signo no han logrado ser parte eficiente del sistema de toma de decisiones de la CE. Los
sindicatos obreros cuentan ciertamente con una estructura europea, especialmente a través de la
Confederación Europea de Sindicatos (CES), pero sus recursos no se pueden comparar con los que tienen
a disposición las grandes compañías. Lo mismo puede afirmarse en relación a los partidos políticos, los
cuales carecen de una auténtico funcionamiento a nivel comunitario.
Las grandes familias políticas han creado partidos europeos como la Unión de Partidos Socialistas de la
Comunidad Europea (UPSCE) o el Partido Popular Europeo (PPE), que representa a los partidos
democristianos y conservadores. Sin embargo, no cuentan aún con una dimensión plenamente europea. Se
realizan ciertamente reuniones ordinarias de dirigentes y de expertos de las diferentes corrientes políticas
sobre asuntos europeos. Asimismo, se llevan a cabo congresos europeos en forma regular de las diferentes
familias políticas, que actúan vagamente para la fijación de plataformas comunes para las elecciones al
Parlamento Europeo. No obstante, todo esto no ha sido suficiente hasta ahora para establecer una agenda
europea de los diferentes los partidos nacionales pertenecientes a una familia política. Las campañas
electorales -incluida las elecciones al PE- se realizan todavía con la mira puesta en las diferentes
46

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
prioridades nacionales. El avance de la integración europea hacia estadios superiores requiere la creación
de grandes organizaciones europeas públicas y privadas, políticas y económicas y de grupos de presión.
Sólo será posible avanzar más en un proceso de integración europeo sostenido sobre la base de una red de
organizaciones que refleje a nivel comunitario los diferentes intereses políticos, económicos, sociales y de
defensa del medio ambiente.
La constitución de una red más amplia de organizaciones europeas es un proceso histórico que requiere
tiempo.
La velocidad de la integración europea está, por lo tanto, limitada por la capacidad de los diferentes EM de
la Comunidad de cambiar y adaptar el funcionamiento de su sociedad a la luz de la nueva dimensión
europea en la toma de decisiones.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Nuevas Circunstancias, Nueva Evolución
Raimundo BARROS CHARLIN
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la República de Chile;
Representante Permanente de la República de Chile ante la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI). Montevideo, URUGUAY
1. NUEVAS CIRCUNSTANCIAS
Objetivamente, existen en la región latinoamericana factores políticos, económicos, sociales, y aún
culturales que le dan al proceso de integración entre nuestros países posibilidades inéditas en relación a
etapas históricas anteriores.
A riesgo de reiterar la existencia de estos factores, resulta conveniente analizarlos en su real profundidad.
La suma de ellos estaría realmente indicando la superación de etapas retóricas y proyectando al proceso de
integración regional con inusitada posibilidad y envergadura.
a. La existencia de regímenes democráticos representativos en los once Países Miembros (PM) de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) implica conferirle plena legitimidad política al
quehacer integrador, a la vez que posibilita, de una manera efectiva, la participación de la sociedad civil
organizada en este proceso. El consenso necesario para que los gobiernos, los operadores
económicos, las entidades políticas, sociales y culturales participen en el proceso que desborda una
acción puramente gubernamental, sólo puede darse en un contexto democrático. La legitimidad política
y la posibilidad de participación de la sociedad civil, es consecuencia que exista democracia en la
región. Esta circunstancia, obviamente, no se daba, de manera generalizada y creciente, en épocas
anteriores.
La creación del Mecanismo Permanente de Coordinación y Concertación Política que se reúne
periódicamente al más alto nivel político (Grupo de Río) ha resultado ser una instancia indispensable
para vincular estrechamente los propósitos de perfeccionar la democracia, la integración económica y el
desarrollo social en la región.
b. Aparte de ese factor político, es fácil percibir que todos los países, a diferente ritmo con distinto éxito,
partiendo de momentos disímiles, persiguen en definitiva la liberalización de sus economías, su
inserción realista en el desconcertante comercio exterior mundial, la desregularización de antiguas
políticas asfixiantes, la reorientación del papel del Estado, una materialización eficiente del principio de
subsidiariedad.
En esta nueva concepción del desarrollo económico emanado de un consenso político, se encuentra
una coincidencia de propósitos comunes bastante más importante que las estructuras e instituciones
que puedan emanar de convenios internacionales que obedezcan a un puro acto de voluntarismo
político. De otra parte, se perfila una conciencia regional expresada en la necesidad de revalorizar el
mercado latinoamericano ante el despiadado proteccionismo económico de los países industrializados.
No se trata de optar por un mercado u otro, sino de asegurarse al menos "un mercado" que puede ser
regulado por nosotros mismos ya que somos sus protagonistas principales.
c. Quizás otra consecuencia de la redemocratización regional la constituye el hecho de la superación de
las rivalidades nacionales que caracterizaban a este área del mundo hace muy poco tiempo atrás. El
notable ejemplo histórico dado por Argentina y Brasil, al promediar la década de los '80, es un claro
ejemplo de lo extemporáneo y absurdo que resulta en América Latina la lucha por una presunta y estéril
hegemonía de algunos de nuestros países.
No sabemos todavía hasta qué punto la democracia política, el desarrollo económico y social y la
integración latinoamericana forman un trípode indisoluble. Más importante que especular sobre ello es
orientar el esfuerzo político hacia esa meta. Probablemente no hay en el mundo actual una región tan
desprovista de reales conflictos geopolíticos como América Latina. Basta mirar al exterior de la misma
para percibir que vivimos efectivamente, sin saberlo, en una zona de paz. No aprovechar esta
circunstancia política y económica sería bastante grave.
En el caso del Grupo Andino (GRAN), el Parlamento Andino ha pasado a ser el "órgano principal" del
Acuerdo de Cartagena, institucionalizándose así la participación democrática de los pueblos en el
proceso andino de integración subregional. En el caso del MERCOSUR, aún cuando no se ha pactado
propiamente una "cláusula democrática", ese supuesto político inspira y empapa el proceso como fluye
de los múltiples documentos y acuerdos que han jalonado el proceso de su constitución (Véase al
respecto, entre otros documentos, la Declaración de Iguazú, noviembre de 1985; el Tratado de
Integración, Cooperación y Desarrollo, noviembre 1988; y el Acta de Instalación de la Comisión
Parlamentaria Conjunta, julio 1990).
48

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
d. Asimismo, más que en otras coyunturas históricas, América Latina se proyecta como una "comunidad
de necesidades", la primera de las cuales es superar el estado de pobreza que alcanza al 40% de su
población. Las oportunidades que brinda un proceso de integración de ir mitigando este panorama
parecen múltiples y le toca tanto a los gobiernos como a los sectores privados, en estrecha
colaboración, irlas superando.
La participación de las pequeñas y medianas empresas, fuentes importantes de empleo, se valoriza
notablemente en un mercado ampliado.
Todos los desafíos que le está planteando a América Latina la economía mundial repercuten de una
manera histórica extraordinariamente similar en todos los países que componen la región. Ya no
quedan Estados particularmente bien dotados por sus recursos naturales que puedan sustraerse de
algún desafío recurriendo a transitorios escapismos como ocurriera con el petróleo al promediar los
años '70, por ejemplo.
Esta reflexión previa, aunque no resulte novedosa, hace que el esfuerzo de integración regional pueda
sustentarse sobre bases más sólidas.
e. Sin lugar a dudas otro factor político muy positivo que apunta a favorecer el proceso de integración es
su profundo contenido de realismo al ponderar los instrumentos e instituciones que puedan regir y
controlar el proceso.
El efecto de "deslumbramiento" que provocara la Comunidad Económica Europea (CEE) en la década
de los '60 nos hizo concebir objetivos, instituciones, instrumentos de integración, que no se adaptaban
necesariamente a nuestras realidades.
En la actualidad, parece imponerse un realismo institucional y legislativo que nos podrá permitir
desarrollar gradualmente el proceso sin torcerle la nariz a nuestras circunstancias políticas, a nuestro
marco institucional y tradición legislativa.
La "sociedad civil" en América Latina no exhibe la solidez orgánica de Europa y carece, por el momento,
de una "conciencia regional". Entendemos por sociedad civil el tejido de organismos intermedios
concebidos entre el individuo y el Estado cuya importancia política y social destacara en su oportunidad
con tanta lucidez intelectual Jacques Maritain y sobre el cual el humanismo cristiano hace girar el
principio de subsidiariedad. La verdad, es que ese realismo también es profundamente novedoso en la
región y quizás sea producto de las frustradas experiencias totalizadoras del pasado.
Este sentido de realismo pragmático hizo concebir al MERCOSUR, en el texto del Tratado de Asunción,
con una etapa jurídica provisoria, destinada más bien a perfeccionar la liberación comercial plena y la
aprobación de un Arancel Externo Común (AEC). Después, los PM en un nuevo tratado internacional
sometido a aprobación parlamentaria, le darán, a partir de 1995, su institucionalidad definitiva.
Este mismo realismo pragmático ha permitido una fuerte reorientación del Grupo Andino como fluye de
las sucesivas Actas de las Reuniones de Presidentes de los PM del Acuerdo de Cartagena. Se han ido
descartando así las rígidas programaciones sectoriales y las visiones omnicomprensivas.
2. UN PROCESO DIFICIL
En el marco latinoamericano hay un conjunto de circunstancias derivadas tanto de la geografía, de la
historia como de las concepciones políticas y económicas, que conviene tener presente por cuanto,
objetivamente, se han presentado como factores que dificultan la integración regional. Estas circunstancias
o factores, se han presentado en la experiencia europea de una manera ostensiblemente diferente y forman
parte de una indiscutible "peculiariedad" latinoamericana.
Resulta imposible, y probablemente superfluo, entrar en el detalle de las mismas, pero no considerarlas
equivale a tener una visión trunca de la realidad regional. En ese entendido, las analizaremos brevemente.
a. La geografía latinoamericana apunta a dificultar los intercambios económicos, sociales y culturales
recíprocos. Es un subcontinente que ocupa un quinto de la superficie del mundo; muestra cordilleras
inhóspitas, grandes hoyas selváticas; desiertos inclementes. Cabe tener presente que el 25% del
territorio regional está ocupado por terrenos montañosos, otro 25% por pantanos y un 10% por
desiertos.
Puede que esta geografía separatista haya disminuido el potencial desintegrador que tuvo en otros
momentos históricos, pero a ella responde la inexistente e inadecuada infraestructura de transportes y
comunicaciones.
Basta observar un mapa de Europa para tener un dramático contraste entre el papel desempeñado por
la geografía como elemento determinante de integración entre los pueblos.
b. Es un lugar común señalar que los pueblos latinoamericanos tuvieron la misma historia y obedecen a
igual memoria colectiva. Ese lugar común responde, lisa y llanamente, a una ignorancia. Hubo entre
nuestros pueblos una profunda desvinculación histórica en los tres siglos coloniales ya que el
ordenamiento político, administrativo y económico dado por la Corona de España impidió una
vinculación entre las distintas unidades administrativas implantadas en nuestra región.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Todos sabemos que la doctrina económica dominante en aquella larga época obedecía a los principios,
criterios y reglamentos propios del Mercantilismo. Más aún, cuando hubo comercio recíproco entre las
distintas unidades administrativas, éste fue causa de profundas rivalidades. Los vínculos de los
Virreinatos y otras unidades administrativas menores eran, obviamente, con las Metrópolis.
Se pueden demostrar múltiples casos a lo largo del extenso territorio regional en que dichas rivalidades
comerciales influyeron de manera determinante en la formación de las distintas nacionalidades
posteriores.
Aparte de las rivalidades comerciales derivadas del apogeo de un mercantilismo español despiadado,
cabe recordar los francos recelos y cuestiones pendientes de carácter territorial en toda la región.
Sólo un proceso de integración inspirado en el libre comercio y en una concepción política solidaria
amparada en la continua legitimidad democrática, puede ir solucionando aquellas cicatrices históricas
que gustan revivir, de tanto en tanto, doctrinas nacionalistas francamente trasnochadas.
c. En el marco regional latinoamericano, a diferencia del caso europeo, a partir de la década de los '50, los
países desarrollaron políticas económicas difícilmente conciliables entre sí, incluso radicalmente
diferentes. No es el momento de recordar la evolución de las distintas políticas cambiarias, monetarias,
fiscales, de incentivos al desarrollo, de tratamiento a la inversión extranjera, de sustitución de
importaciones versus fomento de exportaciones, etc.
En el marco regional latinoamericano abundan los ejemplos de políticas contradictorias, irreductibles e
inestables. Tampoco hubo un centro endógeno o exógeno que fuera capaz de disciplinar aquellas
políticas, como en el caso europeo lo vino a desempeñar el Plan Marshall (OCDE). En la actualidad, la
Comisión de las Comunidades Europeas propone políticas comunes y armonizaciones legislativas.
d. Otra circunstancia que, sin duda, obstaculiza en Latinoamérica el proceso de integración a la europea,
es la manifiesta alergia que existe en nuestros países frente a una eventual intervención de organismos
"supranacionales". Ello obedece a que, por regla general, el concepto de soberanía vigente en la región
resulta más propio del siglo XIX. La reticencia, incluso a "compartir" el ejercicio de ciertas competencias
nacionales es bastante notoria.
No solamente puede atribuirse dicha alergia, reticencia o recelo a la Doctrina de la Seguridad Nacional;
se manifiesta, incluso, en dirigentes políticos, en la cátedra universitaria, en los medios de comunicación
social y en muchos otros estamentos.
e. En el contexto regional, a diferencia del caso europeo existen profundas diferencias económicas entre
los PM. Diferencias que se manifiestan, más allá de la distinta extensión territorial y poblacional, en las
estructuras productivas, la capacidad gerencial, la aptitud para desarrollar economías de escala, la
asimilación tecnológica, y la capacidad negociadora.
Por otro lado, hay profundas diferencias en el nivel del abastecimiento regional que exhiben nuestros
países.
No es igual el grado de dependencia regional que se expresa en el comercio exterior que mantienen
países como Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile o Argentina, que el de otras naciones como México o
Venezuela. En un estadio intermedio de importancia de la región por su comercio exterior, podríamos
ubicar a Brasil, a Colombia, al Ecuador y al Perú. La aparición del petróleo al promediar la década de
los '70 ahondó aún más tales diferencias.
No estoy sosteniendo que la distinta dependencia de la región en materia de importaciones y
exportaciones sea un obstáculo para el proceso de integración. Simplemente, estoy destacando el
hecho que para algunos países resultará más importante que para otros ahondar tales vínculos para
que pasen a representar similares intereses. Basta observar, por otra parte, que Brasil representa el
44% del territorio regional, el 40% de la población y el 40% del producto bruto regional para ponderar
las distintas incidencias de los países en un marco regional. Lógicamente, la importancia de Brasil en el
espacio del MERCOSUR se presenta con muchísimo mayor impacto.
f. Un último punto que quisiera destacar al revisar estas circunstancias o factores propios del panorama
latinoamericano es que, históricamente ha habido una tendencia en la región más proclive a los
proyectos subregionales de integración que a la estructura de un marco propiamente regional.
Tampoco es el momento de recordar varios antecedentes históricos que apuntan en tal sentido, pero resulta
más o menos evidente que entre los países de la Cuenca del Plata, por una parte, y los países que tuvieron
como Libertador a Simón Bolívar, por otra, se han esbozado y estructurado proyectos y programas de
integración más estrechos.
En la década de los '40 hay dos ejemplos claros sobre el particular y, en cierta medida, el actual
MERCOSUR y el GRAN vienen a corroborar tal aserto. En ningún momento histórico tales expresiones
subregionales fueron concebidas con criterio de "enclaustramiento", pero no debemos olvidar que
responden a una constante histórica que no cabe desdeñar.
Cuando se escriba la historia de la evolución de la idea de integración en América Latina este hecho
aparecerá en su verdadera dimensión.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
3. UNA INSTANCIA REGIONAL ENVOLVENTE
Urge preguntarse qué papel le corresponde actualmente a la ALADI, creada por el Tratado de Montevideo
en agosto de 1980, ya que para la opinión pública en general, sólo parecen ser realidades el MERCOSUR,
de una parte, y el GRAN y los esfuerzos centroamericanos y caribeños por otra.
Cabe responder esa pregunta con absoluta franqueza.
Hay algunas dimensiones de ALADI que le otorgan a dicha Asociación un importante y renovado papel que
cumplir en el gradual perfeccionamiento del proceso de integración regional.
a. El proceso de integración regional debe, necesariamente, abordar materias que, bien sea por la
naturaleza de las mismas o por lógica y conveniencia legislativa, deben tratarse de manera colectiva, ya
que superan fronteras subregionales o de entendimientos bilaterales o parciales. En esa perspectiva se
situaron los Ministros de Relaciones Exteriores de América Latina en su VII Reunión celebrada en
noviembre de 1992 en Buenos Aires al aprobar un programa de interés común que resulta insoslayable
y que sólo cabe ir perfeccionando en el marco más general de ALADI.
Temas como el transporte en sus diferentes modalidades, el turismo, el de las normas técnicas que
regulan el comercio, el de las normas sanitarias y fitosanitarias, el del origen de las mercaderías, el del
desmantelamiento de las barreras no arancelarias, el de las normas sobre prácticas desleales de
comercio e incentivos a las exportaciones, el de la integración física, el del medio ambiente, el de la
cooperación cultural, científica y tecnológica, parecen reclamar un marco regional.
Dichos temas, de ser abordados en entendimientos parciales o subregionales pueden contribuir a
"fragmentar" la economía regional de una manera, por demás, ineficiente. ALADI es el centro natural
para abordar estas cuestiones, de una manera colectiva. Puede que algunos aspectos contenidos en
estas materias se encaren de una manera más rápida e intensa en esquemas parciales o
subregionales. Ello no se opone a que sobre las mismas exista un marco regional común donde el ritmo
y la intensidad puedan ser diferentes, pero la filosofía y los criterios sean idénticos o fácilmente
conciliables.
b. Otra dimensión importantísima que cabe desarrollar en el marco de ALADI, es la que dice relación a la
incorporación en la región de los nuevos temas que inspiran la agenda económica mundial. Es,
concretamente, el caso de los servicios, de las inversiones, de las comunicaciones y del medio
ambiente. La existencia de un marco regional que determine los criterios y las modalidades generales
con que pueden negociarse los servicios en la región tampoco se opone a que en acuerdos parciales o
subregionales se les de, a ciertos servicios específicos, tratamientos preferenciales inspirados, eso sí,
por principios comunes.
Resultaría inexplicable que si en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) puedan aparecer criterios compartidos para abordar el tema de los servicios, se carezca en la
región de un consenso mínimo latinoamericano para darle a los servicios la preferencia o el tratamiento
regional que, en verdad, se merecen. Lógicamente la incorporación del tema de los servicios al marco
de ALADI, le podría dar a la Asociación una perspectiva inusitada. Ya era hora. En todos los temas y
materias que se han mencionado, sólo a título de ejemplo, ALADI podría generar una normativa común
y supletoria de los entendimientos parciales que pudiesen vincular aún con mayor envergadura sólo a
algunos de sus PM, de una manera que resulta compatible, en cada caso.
Todas las normas colectivas que puedan dictarse sobre estas materias y otras, ya que la enumeración
de las mismas no es taxativa, facilitarán una convergencia futura entre el MERCOSUR, el GRAN, el
Grupo de los Tres (G-3), el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Comunidad del Caribe
(CARICOM) y otras expresiones bilaterales o parciales que en definitiva persiguen lo mismo y en plazos
bastante coincidentes.
c. Hay otra dimensión de ALADI que suele olvidarse y es que, debido a la gran flexibilidad de las normas
del Tratado de Montevideo 1980, no sólo permite entendimientos económicos de distinta naturaleza
entre sus PM, sino generar vínculos, sin necesidad de nuevos textos legales, con todos los países de
América Latina y aún con los países en desarrollo del mundo entero.
Probablemente no existe en el derecho internacional contemporáneo un convenio apto para generar,
por sí solo, vínculos tan extendidos. Hay una proyección externa de ALADI que presenta una gran
potencialidad. Hay mercados de países en desarrollo (basta pensar en China) respecto de los cuales
podrían enhebrarse vínculos mediante acuerdos regionales o parciales al amparo del marco jurídico de
ALADI.
Las circunstancias económicas poco propicias que presentan las economías de los países
industrializados nos colocarán en un futuro próximo en la necesidad de desarrollar esta potencialidad
jurídica.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Incluso, las relaciones económicas que pretendemos desarrollar los PM de ALADI, sea colectivamente o
algunos de ellos con países industrializados, es una materia de interés común que debe plantearse en el
seno de la Asociación reglamentando adecuadamente el Artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980.
Entendemos por reglamentar adecuadamente dicha norma legal, el hacerlo de tal manera que, de una parte
no se obstaculicen tales vinculaciones y, de otra, se preserve la integridad de ALADI. Es importante
proceder, en todo caso, con una normativa jurídica clara y uniforme descartando soluciones políticas "adhoc"
que podrían generar antecedentes desintegradores.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Objetivos, Obstáculos y Oportunidades
José María ARAGAO
Economista; Consultor internacional en asuntos de integración;
Ex Sub-Director del Instituto para la Integración de la América Latina (BID/INTAL).
1. INTRODUCCION
El hecho de que la denominación de la mesa redonda en la que se me ha asignado presentar esta ponencia
haga referencia a la integración en América Latina y no de América Latina constituye per se el
reconocimiento de la complejidad del proceso de integración en una "región" transcontinental y que, en su
concepto geopolítico actual incluye, no solamente a los países de raíces latinas, sino que incorpora también
a los nuevos países de colonización no ibérica.
Esta complejidad explica los motivos por los cuales, en los últimos 35 años, han sido experimentadas en
América Latina prácticamente todas las modalidades de acuerdos de integración. Estas modalidades
incluyen esquemas de corte eminentemente comercial, de carácter multilateral y amplio ámbito geográfico,
como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), hasta agrupaciones integradas por un
número más reducido de países y que adoptaron esquemas mixtos, en los cuales se combinaban la
liberación del comercio recíproco y la adopción de un Arancel Externo Común (AEC), con distintas formas
de distribución programada de las inversiones inducidas por el mercado plurinacional y la formulación de
algunas políticas comunes, como son los casos del Mercado Común Centroamericano (MCCA), del Grupo
Andino (GRAN) y de la Comunidad del Caribe (CARICOM).
Los años '80 muestran el declive generalizado de la vigencia efectiva de los acuerdos multilaterales, con el
incumplimiento de los compromisos y la paralización de diversos tipos de mecanismos previstos en dichos
acuerdos, así como también el regreso a los convenios bilaterales, como recurso para asegurar al menos la
continuidad del comercio de productos tradicionales entre los países firmantes.
El Tratado de Montevideo de 1980, que sentó las bases de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI) en reemplazo de la fenecida ALALC, representó la institucionalización del bilateralismo como
principal instrumento de regulación del comercio entre los países latinoamericanos, a despecho de la
existencia en el Tratado de cláusulas que estaban destinadas a promover la paulatina convergencia y
multilateralización de los acuerdos firmados entre pares de países y que, al final, no pudieron rebasar el
mero dominio de las intenciones.
El "impasse" atravesado en las dos décadas pasadas por prácticamente todos los esquemas
integracionistas de la región fue contemporáneo a -y hasta cierto punto reforzado por- el estallido de la crisis
de la deuda y los consecuentes problemas de insolvencia externa padecidos por la mayor parte de los
Estados Miembros (EM). Dicha crisis, que fue simultánea a decisivas transformaciones en el funcionamiento
de la economía internacional, derivadas por la extraordinaria velocidad del desarrollo tecnológico y su
influencia sobre el volumen, composición y distribución geográfica de los flujos de bienes, servicios y
recursos financieros entre los países, condujeron a los gobiernos nacionales a una reevaluación de las
estrategias de desarrollo perseguidas hasta entonces y a un replanteamiento de las formas de inserción de
cada país en el plano externo.
Situados ante este panorama, los responsables políticos de la región se vieron consecuentemente
constreñidos a someter a reconsideración los objetivos, problemas y mecanismos de los esquemas de
integración multinacional en los que sus países estaban integrados.
2. LOS OBJETIVOS DE LA INTEGRACION
Si se pudiera reducir a un objetivo-síntesis los móviles que animaron a los países latinoamericanos en sus
intentos de crear mercados plurinacionales en los años '60 y '70, no se estaría lejos de la verdad al
presentarlo como el propósito de reducir el costo social y aumentar la eficiencia de los procesos de
sustitución de importaciones que, con mayor o menor intensidad, constituían la tónica de las políticas
nacionales de desarrollo.
Ello confería a los esquemas de integración un carácter eminentemente defensivo, por lo cual la protección
de la producción doméstica frente a la competencia externa aparecía como una condición necesaria para la
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
viabilidad de los proyectos industriales. No podrían explicarse de otra forma las elevadas alícuotas
aduaneras de los AEC aplicadas por el MCCA y por el GRAN, así como el alto nivel de los aranceles
nacionales impuestos en la práctica totalidad de los países pertenecientes a la ALALC/ALADI durante
aquellos años.
Existía también entonces una preocupación generalizada enfocada a que los beneficios derivados de la
ampliación de los mercados fueran aprovechados, predominantemente, por las empresas tradicionales ya
instaladas en la mayor parte de los países de la región, lo cual permite explicar el carácter restrictivo de las
políticas comunes definidas, por ejemplo, en el marco del GRAN -la conocida Decisión 24 sobre tratamiento
al capital extranjero adoptada por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC)- pero que también pueden
encontrarse presentes, también, en la orientación de numerosas legislaciones nacionales de otras naciones
del área.
El acceso preliminar de las producciones locales a los mercados de los países asociados era presentado
como un eslabón necesario para el incremento de las exportaciones destinadas al resto del mundo. Sin
embargo, la sobrevaluación de los tipos de cambio, la existencia de una gran cantidad de restricciones
directas a las importaciones y la elevada dispersión de las estructuras arancelarias, origen de numerosos
casos de desprotección efectiva de los productos que debían utilizar insumos locales de alto costo,
actuaban en desmedro de las posibilidades de ampliación y diversificación de las exportaciones en un
momento de gran dinamismo del comercio internacional.
Los factores antedichos explican en buena parte la fuerte reducción de la presencia latinoamericana en el
comercio mundial que contrasta marcadamente con el crecimiento acelerado que cobró la participación de
los países del Sudeste Asiático, los cuales definieron la competitividad externa de sus industrias como el
requisito principal para el apoyo de los gobiernos respectivos. (Entre 1960 y 1986, la participación
latinoamericana en las exportaciones mundiales pasó del 6,5% al 3,7% mientras la de los países del
Sudeste Asiático subió al 1,4% al 8%. (Ver Cuadro 1).
Hoy este cuadro presenta cambios significativos. Ya sea como resultado de la crisis de la deuda externa o
de los cambios estructurales ocurridos en las transacciones internacionales, donde las estrategias globales
de empresas que actúan en decenas de países las transforman en actores tan o más poderosos que los
Estados nacionales en los procesos de distribución de las inversiones y del intercambio, la casi totalidad de
los países de América Latina ha definido una mayor inserción en la economía internacional como uno de los
objetivos prioritarios de sus políticas nacionales, al cual deben subordinarse, también, los acuerdos de
integración plurinacional en los que participan.
En ese contexto, la expansión y diversificación de las exportaciones al resto del mundo, más que un
subproducto o una etapa posterior de la integración subregional o regional, es un objetivo a ser perseguido
simultáneamente al del incremento del comercio entre los EM. En consecuencia, los aranceles nacionales o
los aranceles externos comunes de grupos de países han pasado a ser marcadamente menos
proteccionistas que los vigentes en las décadas pasadas, en tanto se toma consciencia que la viabilidad y
consolidación de los esquemas de integración debe depender mucho menos de las magnitudes de los
márgenes de preferencia en favor de las producciones subregionales, que del incremento de la eficiencia
tanto a nivel micro como macroeconómico, que se espera sea el resultado del incremento de la
competencia en los mercados domésticos, de la incorporación de nuevas tecnologías, de estructuras
arancelarias más racionales, de tipos de cambios más realistas y de un esfuerzo permanente orientado en
la dirección de mejorar los niveles de productividad y calidad de las producciones locales.
Por una parte, en un mundo en el cual el extraordinario progreso de las tecnologías del transporte y de la
información y el avance de las telecomunicaciones está estrechando cada vez más las distancias
económicas, facilitando las complementaciones productivas en el plano transnacional -con o sin acuerdos
de integración- y tornando los flujos financieros cada vez menos dependientes de los intercambios de
mercancías, el capital ha pasado a ser un factor de producción cada vez más "internacional" que tiende a
situarse por encima de sistemas políticos o de conceptos ideológicos particulares, haciendo obsoletas toda
una serie de reglamentaciones restrictivas que muchas veces han actuado como un impedimento para la
transformación de los recursos naturales en bienes transables y en fuente de empleos y de generación de
tributos.
Por otra parte, el acceso a los capitales externos es frecuentemente también un mecanismo
extremadamente idóneo para incorporar innovaciones tecnológicas, las cuales se han transformado en uno
de los factores principales de sustentación de la competitividad externa.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En ese contexto, también en el campo de las inversiones y del financiamiento, los esquemas de integración
de América Latina están llamados a ser necesariamente más abiertos que en tiempos pasados,
transformando la posibilidad de acceso a mercados más amplios que los nacionales en un factor de
atracción del ahorro externo.
Esta apertura hacia el exterior debe, lógicamente, ponerse en práctica dentro de parámetros compatibles
con los objetivos nacionales en materias tales como el incremento del valor agregado de origen local, la
mejora de las condiciones de trabajo, la creación de nuevos puestos de trabajo, el incremento del nivel de
cualificación de la mano de obra y la preservación del medio ambiente.
Esta transformación cualitativa de los objetivos estratégicos de la integración no relega, sin embargo, la
vigencia de otras metas a ser perseguidas por la formación de agrupaciones plurinacionales constituidas por
países latinoamericanos, entre los cuales pueden mencionarse los siguientes:
a. La posibilidad de acometer planes de aprovechamiento conjunto de recursos naturales compartidos por
dos o más países y cuya viabilidad económico-financiera requiera disponer de mercados de mayor
amplitud que los de naciones aisladas y exija asimismo la suma de las capacidades financieras de los
Estados-socios involucrados en los mismos;
b. La mayor facilidad para la concertación de acuerdos que permitan reducir costos y aumentar la
productividad de las inversiones en proyectos de infraestructura económica (en ámbitos tales como
transporte, energía, programas de irigación, telecomunicaciones, etc.);
c. La posibilidad de reducir los costos de creación, adquisición y adaptación de nuevas tecnologías,
mediante acuerdos de cooperación intergubernamentales o entre empresas privadas, el desarrollo de
programas conjuntos en materia de investigación científico-tecnológica y de capacitación de la mano de
obra, así como la armonización progresiva de las políticas tecnológicas nacionales (regímenes de
propiedad intelectual, por ejemplo);
d. El incremento de la probabilidad del logro de una mayor disciplina en la administración de la política
macroeconómica, como efecto de la necesidad de evitar distorsiones en materia de competencia
originados por la ausencia de coordinación de los diversos instrumentos de la política económica que
tienen una influencia directa en la formación de los costos de producción (políticas fiscales, crediticias,
monetarias, etc.);
e. El aumento del poder de negociación susceptible de ser obtenido por un grupo de países que actúan
mancomunadamente, en relación al que tendría cada uno de ellos en el supuesto de obrar
individualmente, lo cual debería ser el producto tanto de la adopción de una política comercial común
como de la actuación conjunta o coordinada ante foros y organismos internacionales (tales como el
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Banco Mundial (BM) y otros organismos de Naciones Unidas, entre otros);
f. La mayor facilidad para la concertación de acuerdos entre empresas orientados hacia una mayor
especialización intrasectorial, con mejor aprovechamiento de las economías de escala y una distribución
más equilibrada entre los diversos EM de las nuevas inversiones inducidas por la integración;
g. La eliminación de la falsa dicotomía entre expansión del mercado interno e incremento de las
exportaciones, propiciada por los aumentos de los salarios reales resultantes de la mejora de los niveles
de cualificación de la mano de obra y por la transferencia a los consumidores, vía reducción de los
precios finales, de las ganancias de productividad generadas por la expansión de la oferta de bienes y
servicios.
h. La posibilidad de desarrollo de una acción conjunta en materia de medio ambiente, especialmente en el
caso de recursos naturales compartidos por dos o más países (hídricos o forestales, por ejemplo);
i. La generación de mayores oportunidades para la aproximación y el mejor conocimiento de las
poblaciones nacionales de los diversos países, a través del estímulo al desarrollo de actividades
culturales conjuntas, la liberación del intercambio de bienes culturales, la armonización gradual de los
programas educativos, la intensificación del intercambio de estudiantes, investigadores, profesores y
trabajadores y de la difusión permanente de los valores comunes del hombre latinoamericano.
3. PRINCIPALES OBSTACULOS PARA UNA INTEGRACION EN ESCALA REGIONAL
La propia historia de los esquemas de integración creados entre países latinoamericanos o del Caribe a
partir del decenio de los '60 constituye la mejor fuente para identificar los obstáculos concretos que debieron
afrontar, evidentemente con diferentes matices entre los diversos esquemas. De una forma general, un
ensayo de tipificación de dichos obstáculos permitiría presentar como principales los siguientes:
a. El elevado nivel de heterogeneidad identificado entre los países, tanto en lo que concierne a su
dimensión económica (territorio, población, PIB, comercio exterior, etc.) como en lo que atañe a sus
estructuras productivas (composición sectorial del producto, nivel de desarrollo tecnológico, oferta
exportable, etc.) (Véase al respecto Cuadro 2, Cuadro 3, Cuadro 4 y Cuadro 5);
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
b. El reducido grado de vinculación económica existente (medido por la magnitud del intercambio de
bienes, servicios y personas) entre países no fronterizos;
c. El hecho de que la mayor parte de los países de la región, inclusive aquellos que poseen un mercado
interno de más vastas dimensiones, haya adoptado estrategias de industrialización en las cuales la
sustitución física de las importaciones se ha constituido en el objetivo prioritario, en muchos casos con
prescindencia de una mayor preocupación por los costos de producción y por el impacto de los mismos
sobre la productividad del sistema económico en su conjunto y sobre la capacidad para exportar.
La acción conjunta de estos tres factores explica en buena parte la resistencia de segmentos
importantes de los grupos dirigentes nacionales no sólo a la apertura de los mercados internos a la
competencia subregional, regional o internacional, sino también a la transferencia de competencias
decisorias a instituciones independientes de los gobiernos, a la armonización de los instrumentos
básicos de política económica o a la formulación y ejecución de políticas comunes, todos ellos
mecanismos presentes en los procesos más avanzados de integración multinacional.
d. La existencia de grandes disparidades económicas entre regiones y grupos sociales en interior de los
países y el recelo que la constitución de un mercado plurinacional puede despertar en caso de ser
percibido como un factor de agravación de esas disparidades, si se produce la concentración de los
beneficios de la integración en los centros más dinámicos y mayores dificultades de los productores
ubicados en las zonas rezagadas para competir tanto en un mercado nacional más abierto como en los
mercados de los países socios;
e. El bajo nivel de capacitación técnica de la mano de obra de muchos países para competir, a corto plazo,
en un mercado abierto, con producciones originarias de países que adoptan tecnologías más
avanzadas;
f. La limitada experiencia de los empresarios de varios países de la región, especialmente los
pertenecientes al sector industrial y de servicios, en actividades vinculadas a la exportación;
g. La arraigada "cultura" proteccionista e inflacionaria vigente en algunos países, como producto de
décadas de convivencia con procesos económicos que aseguraban reservas de mercados y contaban
con mecanismos amortiguadores de los efectos más inmediatos y negativos de la inflación (indexación
generalizada de los contratos y de la mayor parte de los precios), aún al costo de una creciente
agravación de las disparidades sociales.
h. Este fenómeno, no cuantificable claramente pero visible en algunos países, es fuente de grandes
dificultades para lograr un mínimo de consenso político sobre medidas básicas para lograr mayor
estabilidad económica como base de un crecimiento sostenido y socialmente más justo de las
economías nacionales. La inestabilidad monetaria, a su vez, es un conocido factor entorpecedor del
funcionamiento efectivo de los procesos multinacionales de integración económica, dada la influencia
inmediata de los tipos de cambio sobre la capacidad competitiva de los productores con libre acceso al
mercado integrado;
i. La debilidad de los mercados financieros nacionales para solventar los gastos en infraestructura
económica y social y en la modernización y/o reconversión de sectores productivos inducidas por la
integración. Dichos gastos son tanto más necesarios cuando se considera que el incremento del nivel
de comercio intraregional o intra-subregional, en un contexto de mayor inserción de los países socios en
la economía internacional, dependerá mucho menos de la magnitud del margen de preferencia de la
producción "zonal", que de los incrementos de productividad que puedan resultar de la ampliación de la
oferta en función del libre acceso a un mercado de mayor dimensión que el de cada país;
j. el bajo nivel de conocimiento recíproco entre las poblaciones de los países asociados, especialmente
los no fronterizos, así como la frágil conciencia colectiva sobre la necesidad, beneficios y costos de la
integración, efecto sucesivo de los modelo agro-exportador de vinculación periferia-centro y de
industrialización volcada hacia el mercado interno.
4. OPORTUNIDADES, CAPACIDADES DISPONIBLES O POR DESARROLLAR
A despecho de los obstáculos y problemas indicados, es incuestionable que el proceso de integración en
América Latina adquirió nuevo ritmo en la actual década.
Paradójicamente, el problema de la deuda externa, que tanto ha perjudicado a la integración en los años
'80, ha contribuido a su relanzamiento y renovación en los años '90. Las condicionalidades que
acompañaron a los acuerdos sobre la deuda -obtención de equilibrio fiscal, reducción de la actividad
empresarial del Estado, liberalización del comercio exterior, desreglamentación del proceso productivo y de
las relaciones empresas-Estado, disminución de las restricciones cambiarias y de otras restricciones no
aduaneras- contrarrestaron el poder de presión de los grupos que más se beneficiaron del proteccionismo
excesivo y de la expansión desordenada de la presencia estatal, al mismo tiempo que contribuyeron para
reducir las tasas de inflación en muchos países y para aproximar los aranceles nacionales de importación.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El surgimiento de gobiernos comprometidos con el proceso de apertura externa, la valorización de los
avances de la integración el los países desarrollados (Tratado de Maastricht en la CE; Zona de Libre
Comercio EE UU-Canadá) y la consolidación de regímenes democráticos en la mayor parte de los países
del área, facilitando el diálogo entre Presidentes y la creación de instancias como el Grupo de Río, fueron
otros factores positivos para los avances registrados en los esfuerzos de integración en América Latina en
los últimos años.
La evaluación de las experiencias anteriores también ha contribuido para el diseño de los nuevos esquemas
integracionistas en la región. Al mismo tiempo en que dichos esquemas se presentan más limitados en su
ámbito de cobertura geográfica, con el predominio de los acuerdos subregionales sobre los regionales, lo
que contribuye a atenuar los problemas resultantes de la heterogeneidad de los Estados Parte, fuente de
tantas crisis en el pasado, ellos se muestran más pragmáticos en sus formas y objetivos, al incluir acuerdos
que sobrepasan los de índole estrictamente comercial para entrar en campos nuevos como los de la ciencia
y tecnología, la educación, las condiciones laborales y la preservación del medio ambiente.
Empieza a crecer la conciencia de que las inmensas potencialidades representadas por los amplios
recursos naturales de la región deben ser transformadas en beneficios concretos para la población, para lo
cual, además de la decisión política de los gobiernos y de la movilización de los recursos internos, se hace
necesario, también, acelerar el uso de las modernas tecnologías y atraer al ahorro externo.
El surgimiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en marzo de 1991 y el cumplimiento, hasta la
actualidad, del cronograma de objetivos previsto en el Tratado de Asunción; el acortamiento de los plazos
para la constitución de sendas uniones aduaneras en el GRAN y en los países del istmo centroamericano;
así como la ratificación del compromiso asumido por los máximos dirigentes de los países del Caribe de
poner en vigor, con la mayor celeridad posible, las medidas requeridas para el cumplimiento de los objetivos
fijados en el Tratado de Chaguaramas, que dio origen a la CARICOM, constituyen indicadores concretos de
la existencia de un grado de decisión política en la materia no registrada, con la misma intensidad, en las
décadas anteriores.
Paralelamente a la consolidación de los esquemas subregionales, se debe señalar el empeño de México en
ampliar sus vinculaciones con los países latinoamericanos, a despecho de la conclusión de su acuerdo con
EE UU y Canadá para la formación de una Zona Norteamericana de Libre Comercio (NAFTA), aún en etapa
de ratificación por el Congreso estadounidense. Este empeño está presente en la conclusión de Acuerdos
de Complementación Económica con Chile, a nivel bilateral, con Colombia y Venezuela, en el Grupo de los
Tres, con los países centroamericanos y con los países pertenecientes a la CARICOM.
Con relación al grado de vinculación de México con los demás países de la América Latina, sin embargo, no
hay que hacerse demasiadas ilusiones. La vecindad de ese país con el mayor mercado del planeta
constituye un determinismo geográfico que, en circunstancias políticas de normalidad, producirá efectos
económicos que ningún tratado podrá impedir. En 33 años de pertenencia al esquema ALALC/ALADI, la
participación porcentual de los países latinoamericanos en las exportaciones totales de México se ha
mantenido en alrededor del 4% contra guarismos próximos al 75% en las ventas a EE UU. Ello no impide,
ciertamente, que se puedan ampliar, en cifras absolutas, los intercambios comerciales de México con los
países de América Latina, tal como ha ocurrido en los últimos años con Brasil, por ejemplo, pero no al punto
de desdibujar en nada la vinculación fundamental de la economía mexicana con la de sus vecinos del norte.
En el GRAN, la suspensión decidida por el Gobierno de Perú de sus compromisos relativos a la ejecución
del Programa de Liberación del Comercio y de armonización aduanera anteriormente acordados por los
cinco EM hasta diciembre de 1993, debe ser considerada, por lo pronto, como una medida de emergencia
determinada por las circunstancias especiales recientemente vividas por aquel país en los campos
económico y político. El acuerdo de libre comercio firmado con Bolivia y los avances logrados por Perú en
su programa de estabilización económica constituyen, sin embargo, indicadores de que los problemas que
llevaron a la suspensión indicada podrán ser superados mediante nuevas negociaciones.
El comercio intra-subregional ha crecido, en el bienio 1991-92, en casi todos los esquemas de integración
citados. Como consecuencia de ello, la participación de América Latina, tomada en su conjunto, en el
comercio total de cada uno de los países ha aumentado en casi todos ellos, particularmente en los casos de
Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela y Bolivia (Ver Cuadro 6: 1a. parte , 2a. parte , 3a. parte ).
Se han intensificado los contactos y acuerdos entre empresarios de los países de la región, en una
demostración de que, en esta nueva etapa, el sector privado será un protagonista mucho más importante
del proceso que en el pasado.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En caso de mantenerse el dinamismo que ha podido observarse en el primer bienio de la actual década
pero sin dejar de tener en cuenta los difíciles tramos que aún quedan por recorrer, sobre todo en lo que
atañe al campo de la armonización de las políticas macroeconómicas y a la esfera de los instrumentos de
política comercial, es razonable hacer un pronóstico positivo sobre las perspectivas de la integración de los
países latinoamericanos en los próximos años, con la profundización de sus vinculaciones y del grado de
interdependencia de sus economías.
Esta interdependencia, sin embargo, no se manifestará, solamente, a través de estadísticas comerciales y
financieras. Si la integración avanza, es natural que los países queden más vinculados, también, en sus
problemáticas sociales. Y ello tendrá reflejos en las políticas migratorias, en los programas de seguridad
social y en sectores como salud y educación, por citar sólo a los principales.
En números absolutos, la recesión de los años '80 amplió el número de latinoamericanos que vive en
situación de "pobreza absoluta", acuciados por el hambre, el desempleo, la ausencia de un techo y la
precariedad de los servicios públicos a los que tienen acceso. Por otra parte, es sabido que el progreso
tecnológico no siempre avanza con la protección de los derechos sociales. Este es un riesgo que puede
ampliarse en los procesos de apertura económica, y afecta asimismo a los esquemas de integración.
No se trata de presentar argumentos en contra de la apertura sino de plantear una preocupación que no
podrá estar ausente en las mesas de negociaciones de los formuladores de las políticas de integración. En
términos prácticos, ello significa que, cuando se discutan rebajas arancelarias, medidas de liberalización del
comercio y armonización de políticas, se deberá conceder jerarquía similar a temas como programas de
recapacitación y reorientación de la mano de obra y de modernización o reconversión de actividades
productivas afectadas adversamente por la integración de los mercados, y que ésta podrá ser una fuente de
agravación de las disparidades sociales y regionales identificables, con mayor o menor intensidad, en todos
los países latinoamericanos.
Finalmente, no podemos olvidar que bajo regímenes democráticos, la integración, para viabilizarse
políticamente, deberá ser progresivamente incorporada a los debates políticos nacionales y, en función de
ello, periódicamente evaluada en comicios electorales. Solamente a través de ese proceso de legitimación
reiterada se puede esperar que se expanda, entre las poblaciones, la conciencia de las ventajas de una
acción conjunta y solidaria imponiéndose sobre actuaciones aisladas y puramente defensivas. Estas
ventajas, sin embargo, para ser socialmente percibidas, exigirán que los beneficios de la integración se
aprecien, efectivamente, en términos de mejores condiciones de vida, en los diversos estratos sociales, y no
sólo en algunos de ellos.
La conclusión que cabe extraer parece clara: uno de los principales desafíos de los esquemas de
integración en el futuro próximo será el de compatibilizar sus objetivos económicos con un grado razonable
de legitimidad política.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
LA INTEGRACION ANDINA: Vertientes de su dinamización
Alfonso VIDALES
Jefe de la Unidad de Asesoría Jurídica de la Junta del
Acuerdo de Cartagena (JUNAC). LIMA, PERU
1. PRIMER DISEÑO ESTRATEGICO
A partir de la Declaración de Caracas, suscrita el 3 de febrero de 1989, se iniciaron en el Grupo Andino
(GRAN) una serie de reuniones de los Presidentes de los Países Miembros (PM) con el objeto de examinar,
impulsar y fortalecer el proceso de integración subregional. Con la creación de este mecanismo de decisión,
al más alto nivel político, se le imprimió mayor dinamismo al funcionamiento de la integración andina que se
tradujo en 1989 en la aprobación por los Presidentes del Primer Diseño Estratégico, mediante el cual se
fijaron dos objetivos básicos para la acción y concentración de esfuerzos en la década de los '90:
a) Consolidar el espacio económico subregional; y
b) Mejorar la articulación del GRAN con el contexto internacional y reforzar su contribución
a la unidad latinoamericana.
• De conformidad con el primer objetivo estratégico, los Presidentes acordaron avanzar en seis
grandes campos de acción:
• Perfeccionamiento del mercado ampliado subregional.
• Mejoramiento de la infraestructura y los servicios de transporte y las comunicaciones.
• Impulso de la integración y cooperación en sectores productivos.
• Aumento de la fluidez en la circulación de capitales, bienes, servicios y personas.
• Aplicación del tratamiento preferencial en favor de los países de menor desarrollo económico
relativo.
• Fomento de la integración fronteriza y del turismo.
Con relación al segundo objetivo estratégico, y con el ánimo de mejorar la participación del GRAN en la
economía mundial y en el contexto latinoamericano, acordaron emprender acciones en los siguientes
campos:
• Mejoramiento de la capacidad andina de competir a escala internacional.
• Fortalecimiento de la acción externa conjunta.
• Convergencia con los objetivos de la unidad latinoamericana.
2. AVANCES DEL PROCESO
Después de cuatro años de la adopción del Primer Diseño Estratégico, el GRAN registra notables avances
en lo que respecta a la conformación del Mercado Unico (MU), a través del perfeccionamiento de la Zona de
Libre Comercio (ZLC) y la aprobación del Arancel Externo Común (AEC) que entrará en aplicación el 31 de
diciembre del presente año, constituyéndose así en el primer esquema de integración que logra este
objetivo en América Latina.
Lo anterior demuestra que las acciones previstas en el Diseño Estratégico se han cumplido en su mayoría y
en algunos casos se han superado por el desarrollo posterior del proceso.
3. NUEVO DISEÑO ESTRATEGICO
Con motivo de la celebración del vigesimocuarto aniversario de la suscripción del Acuerdo de Cartagena, la
Junta consideró oportuno formular una Declaración en donde propone a los PM la aprobación de un nuevo
Diseño Estratégico que contemple emprender acciones prioritarias contenidas en los siguientes cinco
puntos:
• Consolidar la Unión Aduanera Andina en un únic mercado de 100 millones de habitantes.
• Asegurar la consecución de un auténtico MU en donde los bienes no sean los únicos beneficiados
del mismo, sino también los capitales, servicios y personas.
• Contribuir a que el MU sea un mercado en expansión.
• Estimular el desarrollo empresarial, la modernización y reestructuración de los sectores productivos,
la innovación tecnológica, la recalificación laboral, y el fortalecimiento y garantía de la libre y sana
competencia.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
• Facilitar una mayor y más efectiva inserción de los PM en la economía mundial, haciendo
compatibles los esfuerzos de apertura con los de integración.
A continuación, considero conveniente presentar una síntesis de las acciones cumplidas y adelantar
algunos comentarios sobre la marcha del proceso de integración subregional.
4. LA ZONA DE LIBRE COMERCIO
En primer término y como figura fundamental del proceso de integración subregional, cabe destacar la
culminación, el 30 de setiembre de 1992, del proceso de formación de la ZLC con la eliminación de los
gravámenes de aquellos productos que hasta esa fecha aún se mantenían en el comercio subregional.
Perú, en virtud de lo dispuesto en la Decisión 321, se ha marginado temporalmente, hasta el 31 de
diciembre del presente año, de los compromisos relativos al Programa de Liberación y del AEC. No
obstante, este país ha suscrito convenios bilaterales con los demás PM que comprenden un grupo de
productos para los cuales considera de especial importancia mantener las corrientes de comercio.
Debido a la plena vigencia de la ZLC entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, así como a los
convenios bilaterales suscritos por Perú con los demás países andinos, el comercio intrasubregional en el
primer semestre de 1993 registra un crecimiento de 35,2 % con respecto al mismo período del año 1992. La
proyección a diciembre del comercio intrasubregional muestra que éste podría aproximarse a los 3.000
millones de dólares en 1993.
Las variaciones porcentuales del comercio intrasubregional para cada PM fueron:
5. ARANCEL EXTERNO COMUN
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
GRUPO ANDINO
Enero-Junio 1993/1992
-17,0
23,6
73,2
2,0
75.8
35,2
Fuente: Unidad de Informática de la Junta
Como complemento de la eliminación de gravámenes y restricciones a la importación de los productos del
universo arancelario, la Comisión aprobó en marzo del año en curso el AEC, mediante la Decisión 335.
Dicho Arancel, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Presidencial Andino, ha sido elaborado
aplicando el criterio de grado de elaboración, con cuatro niveles de 5, 10, 15 y 20%. Se establece, además,
un tratamiento especial para Bolivia, y el Ecuador. En el caso de Bolivia, se le otorgó la facultad de
mantener los niveles del 5 y 10 por ciento de su actual estructura arancelaria y en el caso del Ecuador, el
tratamiento especial consiste en autorizar a este país para aplicar a un número cercano a las 1.000
subpartidas NANDINA, un nivel arancelario menor en cinco puntos porcentuales al del AEC adoptado.
Asimismo, la Decisión 335 prevé la aplicación de aranceles variables (franjas de precios) para un grupo de
productos agropecuarios afectados por fluctuaciones en los precios internacionales.
Para el sector automotor se ha dispuesto definir una política común y mientras esto ocurra, Colombia,
Ecuador y Venezuela podrán aplicar niveles de hasta el 40% para los vehículos automotores.
Para asegurar el pleno funcionamiento de la ZLC los PM han adoptado una serie de medidas en el campo
aduanero, con el propósito de facilitar el intercambio comercial intrasubregional. En este sentido, se aprobó
el establecimiento de una Nomenclatura Arancelaria Común y se adoptó el Sistema de Valoración del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Asimismo, se avanzó en la aprobación de
un Documento Aduanero Unico y en la automatización y la simplificación de las operaciones aduaneras.
6. COMPETENCIA COMERCIAL
Para alcanzar los objetivos del proceso de integración en un contexto caracterizado por la apertura y la
liberalización del comercio, la Comisión adoptó mecanismos que permiten prevenir o corregir las
distorsiones en la competencia generadas por prácticas de "dumping" o subsidios. Al respecto, la Decisión
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
283, aprobada en abril de 1991, contiene normas y procedimientos para la aplicación de medidas
correctivas, autorizadas por la Junta, en virtud de demandas promovidas por los PM o empresas que tengan
interés legítimo. Asimismo, mediante las Decisiones 284 y 285 se aprobaron normas para prevenir o corregir
las distorsiones en la competencia generadas por restricciones a las exportaciones o por la existencia de
prácticas restrictivas de la libre competencia. Actualmente se estudia la revisión de la Decisión 283 sobre
"dumping" y subsidios, para perfeccionarla a la luz de la experiencia obtenida por la Junta en los diferentes
procesos que ha tramitado hasta la fecha.
De otro lado, dentro del concepto de transparencia y equidad en el funcionamiento del mercado ampliado,
se determinó la eliminación de aquellos incentivos que tenían la característica de subsidio, se eliminaron las
franquicias arancelarias y se avanzó en un proceso de armonización de los incentivos de naturaleza
cambiaria, financiera, tributaria y los derivados de la aplicación de regímenes aduaneros.
7. OBSTACULOS TECNICOS AL COMERCIO
Respecto a la aplicación de "obstáculos técnicos" que en el estado actual del proceso han aparecido con
mayor fuerza, debido a la eliminación de los gravámenes arancelarios al comercio andino, cabe señalar que
los PM han emprendido un programa de regulación o armonización de estas medidas para-arancelarias que
afectan la importación de determinados productos.
Si bien el Artículo 42 del Acuerdo no califica como restricciones las medidas que los PM puedan adoptar
para proteger la moralidad pública, así como la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales,
estas medidas no pueden convertirse en obstáculos al libre funcionamiento del mercado.
Para reglamentar estos aspectos, la Comisión aprobó en octubre de 1992, mediante la Decisión 328, un
Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria que armonizó las legislaciones fitosanitarias y zoosanitarias y
reguló la expedición y utilización de los certificados y permisos sanitarios subregionales.
Asimismo, en el campo de la normalización técnica y control de calidad, el GRAN cuenta desde 1983 con la
Decisión 180 mediante la cual se creó el Sistema Subregional Andino de Coordinación de las Actividades de
Normalización Técnica, Certificación y Metrología. Actualmente, la Junta ha preparado una Propuesta para
perfeccionar dicha Decisión, con el fin de asegurar que a través de normas técnicas nacionales no se creen
obstáculos al comercio intrasubregional.
Igualmente, se avanza en el estudio de las Decisiones Andinas encaminadas a la adopción de normas
subregionales sobre homologación y reconocimiento de registros sanitarios de medicamentos y de
alimentos.
8. PROPIEDAD INDUSTRIAL
Con relación al tema de la Propiedad Industrial, el Acuerdo de Cartagena contempla, junto con las normas
sobre tratamiento a los capitales extranjeros, un régimen común sobre marcas, patentes, licencias y
regalías. En tal virtud, la Comisión aprobó en junio de 1974 la Decisión 85 que comprendía las normas
aplicables en la Subregión a las patentes, marcas, dibujos y modelos industriales, tanto de origen nacional
como extranjero. Igualmente regulaba, junto con el régimen sobre capitales extranjeros, los aspectos
relativos a los contratos de licencias para el uso y explotación de estos derechos.
Esta Decisión fue sustituida por la Decisión 313 la cual introdujo importantes cambios, dirigidos
principalmente a recoger las nuevas tendencias de protección a los derechos de propiedad industrial y a
formalizar las orientaciones que se estaban vislumbrando en las discusiones de la Ronda Uruguay del
GATT, en la cual los PM habían aprobado adoptar una posición común en esta materia.
Actualmente se discuten una serie de reformas a la Decisión 313, dirigidas principalmente a la ampliación
del campo de la patentabilidad, al perfeccionamiento del régimen de licencias, así como a la inclusión de
nuevos capítulos sobre protección de los secretos industriales y denominaciones de origen.
En esta revisión se destaca, además, el tratamiento al tema de las marcas iguales, pertenecientes a
distintos titulares, que ha merecido una consideración especial dada la trascendencia que este aspecto
significa para el funcionamiento del mercado ampliado y a los conflictos que han surgido en el intercambio
de mercancías entre algunos PM. Este tema que ha sido ignorado en algunos esquemas de integración,
adquiere gran importancia con la eliminación de los aranceles por cuanto los derechos de propiedad
industrial son territoriales y pueden llegar a constituir verdaderas barreras al comercio subregional.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Complementariamente a los temas de Propiedad Industrial, los PM tienen el propósito de adoptar normas
comunes en la protección de los derechos de autor con el objeto de unificar normas y criterios para evitar,
más eficazmente, la piratería de obras y fonogramas en la subregión andina.
9. INVERSIONES EXTRANJERAS
Con relación al tema de la inversión extranjera, los países andinos han modificado sustancialmente sus
políticas adoptadas en los primeros años de funcionamiento del Acuerdo. La controvertida Decisión 24 fue
reformada varias veces para finalmente ser sustituida por la Decisión 291 que recogió las nuevas políticas
de inversiones imperantes en la Subregión y que están dirigidas a estimular y promover el flujo de capital y
de tecnologías extranjeras hacia las economías andinas.
En términos generales, puede sostenerse que la Decisión 291 flexibilizó los requisitos de autorización y dejó
en manos de los PM muchos aspectos que antes eran materia del régimen común. Se estableció el principio
de la "igualdad de trato" en el sentido de que los inversionistas extranjeros tendrán los mismos derechos y
obligaciones a los que se sujetan los inversionistas nacionales; se eliminó el requisito de transformación de
la empresa extranjera en mixta para los efectos del goce del mercado ampliado, así como el límite para las
remesas de utilidades.
Asimismo, se eliminaron los requisitos de aprobación de los contratos de transferencia de tecnología, se
permitió la posibilidad de considerar como aporte de capital las contribuciones tecnológicas intangibles y se
remitió a las legislaciones nacionales los asuntos relativos a la solución de controversias o conflictos
derivados de las inversiones extranjeras directas o de la transferencia de tecnología extranjera.
De otro lado, con el propósito de iniciar el proceso de libre movilidad de capitales en la subregión, se
perfeccionó el Régimen Uniforme de la Empresa Multinacional Andina para estimular la asociación de
inversionistas nacionales de los PM en la ejecución de proyectos de interés compartido y alcance
multinacional. Hasta la fecha, la Junta ha registrado 50 empresas multinacionales andinas, las cuales
desarrollan sus actividades en los diferentes sectores de la economía de los PM.
10. INTEGRACION FISICA
Para la consolidación del espacio económico interno, el GRAN ha desarrollado una intensa actividad en el
campo de los transportes, cualquiera sea la modalidad. En este sentido y a través de la Decisión 257 se
adoptaron normas sobre el transporte internacional de mercancías por carretera con el fin de garantizar una
eficiente circulación de mercancías. Esta Decisión fue complementada con la Decisión 289 sobre transporte
internacional de pasajeros por carretera.
En el transporte aéreo, en virtud de la política de cielos abiertos adoptada por los Presidentes andinos, la
Comisión aprobó mediante la Decisión 297 la integración del transporte aéreo en la subregión que en la
práctica consagró la libertad de rutas para las aerolíneas andinas.
En este mismo sentido, en el transporte marítimo se eliminaron las reservas de carga, con lo cual se inició
un proceso de liberación en dicho medio de transporte.
11. INTEGRACION INDUSTRIAL
En el sector industrial el GRAN abandonó el viejo modelo de la programación industrial como mecanismo
para inducir inversiones a través de las llamadas asignaciones industriales. En este modelo de apertura y de
acuerdo con las nuevas orientaciones de los PM se avanzó en un proceso de reconversión y modernización
de los sectores productivos. Para tal efecto, se ha puesto énfasis en el mejoramiento de las condiciones de
competencia y en el estímulo a las alianzas industriales.
12. NUEVOS SECTORES
En esta nueva etapa de la integración los órganos del Acuerdo han entrado en nuevos campos de acción
que han tocado otros sectores de la integración como es el caso de los servicios en donde se avanza en el
diseño de una normatividad comunitaria para la conformación de un mercado ampliado de servicios en el
GRAN. Igualmente, se avanza en los estudios referentes a la integración financiera, en particular en el
ámbito de la banca, los seguros y bolsas de valores.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
13. PROYECCION EXTERNA
En esta nueva etapa del proceso de integración subregional se contempla de una manera prioritaria el
mejoramiento de la articulación del GRAN con el contexto internacional y el reforzamiento de su
contribución a la unidad latinoamericana.
Con este objetivo, en el Acta de Barahona los Presidentes de los PM manifestaron su voluntad de
intensificar la cooperación y las negociaciones entre los procesos de integración económica regional.
En desarrollo de esta política la Comisión aprobó en agosto de 1992 la Decisión 322 en la cual se definieron
las pautas para emprender negociaciones comerciales con los países de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), Centroamérica y El Caribe y se facultó a los PM para adelantar negociaciones bien sea
conjunta o bilateralmente. En el marco de esta Decisión se han efectuado negociaciones de países andinos
con Chile y México. Por su parte el gobierno del Brasil ha cursado a los PM signatarios del Tratado de
Cooperación Amazónica una propuesta de Acuerdo de Complementación Económica para ser suscrita en el
ámbito de la ALADI. Actualmente los PM analizan esta propuesta a fin de dar una pronta respuesta a las
autoridades brasileñas.
Respecto a las negociaciones de la Ronda Uruguay y teniendo en cuenta que recientemente se han
reactivado las negociaciones para su eventual finalización en diciembre del presente año, la Comisión, en
su última reunión acordó encomendar a la Junta para que con el apoyo de los organismos internacionales
especializados, particularmente con la Secretaría del GATT, la Conferencia de las Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), emprenda las
acciones necesarias que contribuyan a la coordinación de las posiciones nacionales en dicho foro.
En cuanto a las Comunidades Europeas (CE), con las que el GRAN siempre ha mantenido una estrecha y
cordial relación, cabe destacar que mediante la Decisión 329, el GRAN aprobó un nuevo Acuerdo Marco de
Cooperación entre la Comunidad y el Acuerdo de Cartagena y sus PM. Este Convenio después de su
suscripción en Copenhague, el día 23 de abril de 1993, se encuentra actualmente en proceso de ratificación
por los respectivos Poderes Legislativos.
14. LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA INTEGRACION ANDINA
El Acuerdo de Cartagena, como todo Tratado Marco de Integración, contempla una serie de órganos que no
solamente administran el proceso sino que toman decisiones, en el marco de sus respectivas competencias,
para desarrollar y poner en práctica las normas generales y programáticas de los compromisos contraídos
por los respectivos PM.
En el marco andino, la Comisión es el órgano máximo del Acuerdo y como tal tiene capacidad de legislación
exclusiva sobre las materias de su competencia. Está constituida por un representante plenipotenciario de
cada uno de los Gobiernos de los PM.
Por su parte la Junta es el órgano técnico del Acuerdo y está integrado por tres miembros quienes actúan
únicamente en función de los intereses de la subregión.
La Comisión adopta Decisiones en las materias de su competencia, las cuales tienen aplicación directa en
el territorio de los PM, una vez son publicadas en la Gaceta Oficial del Acuerdo. Las Decisiones se adoptan
con el voto afirmativo de los dos tercios de los PM, salvo determinadas materias que tienen votación
diferente en atención a la importancia de los temas.
La Junta tiene como función principal formular a la Comisión proposiciones destinadas a facilitar o acelerar
el cumplimiento del Acuerdo. Se pronuncia por la unanimidad de sus miembros para poder elevar a la
consideración de la Comisión proposiciones alternativas aprobadas también por unanimidad.
La Junta, por mandato del Acuerdo, tiene también facultades propias de decisión como en los casos de
fijación de requisitos específicos de origen y la aprobación de cláusulas de salvaguardia invocadas por los
PM.
Los otros dos órganos principales del Acuerdo son el Tribunal de Justicia y el Parlamento Andino, los cuales
se rigen de conformidad con las facultades y funciones previstas en los respectivos Tratados que los crean.
Existen también los órganos auxiliares que son los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral y los
órganos subsidiarios que corresponden a los Consejos establecidos por la Comisión.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Posteriormente se crearon dos órganos políticos, al más alto nivel, que si bien no forman parte de la
estructura del Acuerdo, han tenido una gravitación definitiva en la marcha del proceso. En primer término se
institucionalizó a fines de 1979 el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, como órgano de
cooperación política entre los PM que orienta al proceso y tiene a su cargo todo lo referente a la
coordinación de las políticas exteriores.
En segundo término y como se consignó anteriormente los Presidentes Andinos resolvieron formalizar el
Consejo Presidencial Andino mediante un instrumento especial, suscrito el 23 de mayo de 1990 en la
Ciudadela de Machu Picchu (Perú). Este Consejo tiene como función principal la evaluación y la orientación
del proceso de integración, así como la concertación de acciones en asuntos de interés común. El Consejo
adopta directrices sobre las materias de competencia del Acuerdo de Cartagena, las cuales son
incorporadas por la Comisión al ordenamiento jurídico subregional.
Así mismo, el Consejo Presidencial, adopta otras directrices que deben ser cumplidas por las diversas
instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración (Corporación Andina de Fomento, Fondo
Latinoamericano de Reservas, Convenio Hipólito Unanue, Convenio Simón Rodríguez y el Convenio Andrés
Bello).
El VI Consejo Presidencial Andino, realizado en Cartagena, resolvió encomendar al Consejo Andino de
Relaciones Exteriores la elaboración de una propuesta sobre la revisión institucional de los organismos del
Sistema Subregional de Integración. Por su parte la Comisión acordó adelantar un estudio sobre las
reformas que sean necesarias introducir en la Junta del Acuerdo de Cartagena.
En virtud de este mandato se han realizado estudios que presentan sugerencias de modificación a los
órganos del Acuerdo, a los demás organismos del Sistema Andino de Integración y al Tribunal de Justicia.
Sin embargo, hasta el momento no se han realizado las reuniones previstas para considerar estas reformas,
salvo la reunión especial que se convocó en el Ecuador para analizar las reformas al Tribunal y que no llegó
a propuestas concretas sobre el tema.
15. CONCLUSIONES
El proceso de integración subregional andino se encuentra, al aproximarse sus 25 años de existencia, en
una etapa de consolidación con el cumplimiento de dos de sus objetivos fundamentales: la conformación de
una ZLC y la adopción de un AEC que permitirá que se constituya, a partir del 1º de enero de 1994, en la
primera Unión Aduanera de Latinoamérica.
Otro aspecto muy importantes del proceso es la reactivación del comercio intrasubregional que en el
presente año adquiere un incremento sustancial de acuerdo con los datos del primer semestre y las
proyecciones para el resto del período.
No obstante, es necesario superar los obstáculos que aún subsisten para asegurar la consecución de un
auténtico MU que comprenda también los capitales, servicios y personas.
En este campo es necesario avanzar en la coordinación y armonización de las políticas económicas y
sociales a fin de perfeccionar y fortalecer el esquema de integración andina.
Los órganos del Acuerdo están conscientes de este desafío y han emprendido la elaboración de un nuevo
diseño estratégico que conduzca a etapas superiores del proyecto andino de integración.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
DIMENSION ECONOMICA, INSTITUCIONAL, LEGAL Y DE GESTION DE LA
INTEGRACION REGIONAL: La Experiencia Portuguesa
Pedro ALVARES
Consejero Principal, Representación Permanente de Portugal
ante la Comunidad Europea
1. INTRODUCCION
En la presente ponencia, que de modo alguno pretende ser exhaustiva, se presentarán algunos aspectos
del funcionamiento de la EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio) y de la Comunidad Europea (CE),
insistiéndose más en los aspectos relativos a la primera ya que, de modo general, los aspectos relativos a la
última son más conocidos.
También se tratará de resaltar aquellos aspectos que puedan revestir mayor interés cuando se analiza la
problemática de la integración en otras regiones del mundo. No obstante debe subrayarse que el objetivo de
esta ponencia solamente consiste en establecer un marco de discusión, ya que los aspectos de fondo,
teniendo en cuenta los objetivos de este seminario, serán objeto de otras exposiciones.
2. LA EFTA
2.1. Objetivos, naturaleza de las competencias, sistema de toma de decisiones, solución de
controversias
Si bien los medios puestos en práctica con miras a su concreción son obviamente mucho más modestos
que los exigidos por la CE, los objetivos de la EFTA, definidos en el artículo 2 de la Convención de
Estocolmo, son sumamente ambiciosos:
• promover, dentro del área de la Asociación y en cada Estado Miembro (EM), una expansión
sostenida de la actividad económica, el pleno empleo, una mayor productividad y una asignación
racional de los recursos, la estabilidad financiera y la continua mejora del nivel de vida;
• asegurar condiciones de competencia equitativa en el comercio entre los EM;
• evitar disparidades de consideración entre los EM en lo que se refiere a las condiciones de
suministro de materias primas producidas dentro del área de la Asociación;
• contribuir al desarrollo armonizado, a la expansión del comercio mundial y a la progresiva
eliminación de las barreras al comercio.
La filosofía subyacente al enunciado de estos objetivos es la de que, a través de la supresión de los
obstáculos al comercio y del establecimiento de las condiciones necesarias para que éste se efectúe en
condiciones de competencia leal, se consiga lograr los objetivos propuestos. En estas condiciones, no
solamente la estructura de la Convención de Estocolmo es incomparablemente más simple que la del
Tratado de Roma (1), sino que los medios institucionales que dispone la EFTA son incomparablemente de
menor envergadura, menos complejos y más flexibles que los que de la Comunidad Económica Europea
(CEE).
El modelo escogido por los signatarios de la Convención de Estocolmo (2) fue el de una "zona de libre
comercio" con la eliminación, por consiguiente, de los obstáculos al comercio entre los EM -derechos de
importación (artículo 3) y restricciones cuantitativas (art. 10)- pero sin el establecimiento de un arancel
externo común como tampoco, evidentemente, de una política comercial común en el sentido en que está
entendida en la CEE.
Las disposiciones de la Convención de Estocolmo están destinadas a que, paralelamente a la eliminación
de los obstáculos al comercio, se aseguren las condiciones necesarias de competencia leal ("fair trade") y
se eviten los desvíos de tráfico (entrada de mercancías dentro del área por las fronteras exteriores de los
EM protegidos con derechos más bajos y destinadas a países con derechos más elevados) inevitables en
una zona de libre comercio en la que cada EM conserva la libertad de definir su política comercial en
relación a los países que no pertenecen a esa zona.
En una zona de libre comercio en la cual no existe un arancel externo común y en la cual cada EM puede
seguir aplicando su propio arancel externo al comercio con terceros países, resulta difícil la definición de las
mercancías a las cuales ha de aplicarse la exención de derechos y, por ende, es imposible aplicar el
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
sistema de libre práctica en vigencia en una unión aduanera (libre circulación de mercancías en el interior
del territorio de la Unión después de pagar los derechos del arancel externo común).
De ahí la necesidad de establecer "criterios de origen" que permitan determinar cuáles son las mercancías
parcialmente producidas dentro de la zona (o que utilicen total o parcialmente insumos importados) que
tienen derecho a circular libremente dentro de ella.
Como se sabe, varios criterios de origen fueron puestos en práctica: criterios de valor agregado e inherentes
al proceso de producción, utilizados en la EFTA durante los primeros años de su existencia, criterio de
transformación suficiente, en el que se exige, de un modo general (salvo en ciertos casos expresamente
definidos) que la transformación dé lugar a un cambio de posición arancelaria, criterio utilizado en el marco
de los Acuerdos de Libre Comercio CE/EFTA y, a partir de 1973, en el comercio entre los propios países de
la EFTA.
La descripción de los diferentes criterios de origen y el análisis de los problemas que plantea,
particularmente en lo que respecta al "cúmulo de origen" (adquisición de origen después de
transformaciones en más de un territorio aduanero) constituirían por sí sólo materia susceptible de una
ponencia de dimensiones más vastas que la presente, por lo que no es posible hacer aquí más que una
simple referencia al tema.
Antes de abordar la problemática de las reglas de competencia nos referiremos rápidamente al problema de
los "derechos fiscales". De acuerdo con el principio (y aquí tenemos una diferencia fundamental respecto de
la CEE) de conceder la máxima libertad a los EM en la definición y conducción de sus políticas económicas
y financieras, las reglas de la EFTA fueron concebidas de modo de interferir lo menos posible con las
políticas fiscales de los EM, pudiendo éstos crear "derechos de naturaleza fiscal" de la manera que
consideren más apropiada, en la medida que esos derechos no tengan carácter proteccionista, ni
constituyan un obstáculo a la eliminación de las barreras de protección al comercio.
El art. 6 de la Convención de Estocolmo abarca todos los "derechos fiscales, impuestos internos y otras
cargas internas aplicados sobre las mercancías". En la medida en que esos derechos, cargas o impuestos
contienen un "elemento de protección efectiva", ese elemento tiene que ser eliminado. Un elemento de
protección efectiva es el monto correspondiente a la diferencia entre la incidencia del derecho o del
impuesto aplicado a productos importados, y la carga efectiva de las imposiciones fiscales correspondientes
sobre la producción nacional.
Otro aspecto importante de la Convención de Estocolmo (art. 7) es el relativo al "drawback", o sea, el
reembolso, a los exportadores de los derechos sobre los insumos importados y utilizados en la producción
de mercancías que después son reexportadas. Según los términos del artículo 7, todo EM puede rehusarse
a aplicar el tratamiento arancelario en vigor dentro de la zona a aquellos productos que estén bajo régimen
de "drawback".
Es normal que dentro de una zona de libre comercio un país que exporta a otro país dentro del área
integrada no esté autorizado a practicar el "drawback", ya que ello dejaría a los productores de este último
país en situación desventajosa si tuvieran que pagar derechos de importación sobre los insumos importados
de otros países.
En estas condiciones, el "drawback" sólo puede autorizarse en las exportaciones hacia el exterior de la
Unión y un EM que quiera reducir los costos de su industria, gravados por los derechos de importación
sobre los insumos importados, sólo tendrá la solución de eliminar los derechos. La competitividad relativa de
los países de la EFTA, en relación con el producto en cuestión, está también en función de la política
comercial aplicada en términos generales y no de las medidas que faciliten la competencia desleal,
permitiendo la venta de productos más baratos en los otros mercados que en el país de origen.
Como es natural, las disposiciones del artículo 7 sólo se aplican a los productos que se benefician del
tratamiento arancelario intra-zona. Contrariamente a lo que suele pensarse, la Convención de Estocolmo
consagra una parte relativamente importante a los sectores de agricultura y pesca (arts. 21 al 28). Pero, de
un modo general, las disposiciones relativas a estos sectores son de un carácter sumamente vago,
traduciendo sobre todo el deseo de que las políticas individuales de los EM se inspiren en los principios
generales de la Convención, algo muy distante de las que, en el marco de un sistema de mucho mayor
complejidad, regulan el funcionamiento de estos sectores en la CE.
En lo que se refiere a los obstáculos al comercio en particular, los productos agrícolas y pesqueros (anexos
D y E de la Convención) no están sujetos a los regímenes de desmantelamiento y liberalización previstos
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
para los productos industriales, y es del caso señalar que, ciertos productos de particular interés para
Portugal (concentrados de tomate, conservas de pescado y corcho, entre otros) se vieron beneficiados,
desde un comienzo y según los términos de la Convención, por el tratamiento de producto industrial. Cabe
también hacer referencia al artículo 23 de la Convención de Estocolmo que permite el establecimiento de
acuerdos agrícolas entre EM, cuyas facilidades se hacen extensivas a todos los EM .
Unos comentarios adicionales sobre las reglas de la competencia que, como es natural, tienen en la EFTA
un tratamiento que se traduce en algunas de las disposiciones más complejas de la Convención de
Estocolmo (la función más importante de las instituciones de un área integrada es, precisamente, velar por
el respeto de las reglas de la competencia), de las que, por razones de espacio en esta ponencia sólo se
hará una brevísima referencia.
En materia de ayudas estatales, el artículo 13 de la Convención de Estocolmo estipula que los EM no
podrán mantener, ni introducir, ninguna forma de ayuda a la exportación de mercancías a otros EM , ni
ninguna otra forma de ayuda cuya finalidad o efecto principal sea comprometer los beneficios esperados de
la eliminación o ausencia de derechos y restricciones cuantitativas al comercio entre EM .
En lo que a adquisiciones del sector público se refiere, el artículo 14 de la Convención dispone que, a
efectos de la EFTA, esta expresión abarca aquellas adquisiciones efectuadas por las autoridades centrales,
regionales y locales, por las empresas públicas o cualquier otra organización por intermedio de la cual un
EM controla o ejerce una influencia sensible sobre las importaciones provenientes de los territorios de los
EM o destinadas a ellos. Todas las autoridades centrales quedan comprendidas en este artículo. En
relación a las autoridades regionales o locales, el artículo 14 dispone que los EM, en los casos en que no
tengan legalmente el poder de controlar en esta materia a las autoridades regionales o locales y a las
empresas que de ellas dependan, se esforzarán por asegurar el cumplimiento de este artículo por parte de
esas autoridades o empresas.
El problema de las compras del sector público ha sido objeto de diversas decisiones del Consejo, entre las
cuales se destaca la que establece que el otorgamiento de subvenciones a las administraciones regionales
y locales nunca puede estar condicionado por el suministro de origen nacional.
El artículo 15 de la Convención de Estocolmo se ocupa de las prácticas comerciales restrictivas por parte
de las empresas públicas y privadas, considerando como tal cualquier acuerdo, decisión de asociación o
práctica concertada entre empresas, que tenga como objetivo o resultado impedir, restringir o falsear la
competencia dentro del área de la Asociación, o también las acciones por las cuales una o varias empresas
obtengan ventaja indebida de una posición dominante dentro del área de la Asociación (en relación a este
último aspecto la acción de una empresa que no esté en posición dominante no se incluye dentro de las
disposiciones del art. 15, aun cuando su acción sea de naturaleza restrictiva).
El artículo 15 estipula que las prácticas comerciales restrictivas son incompatibles con la Convención de
Estocolmo, en la medida en que comprometan los beneficios esperados de la eliminación de derechos o de
restricciones cuantitativas.
La Convención no contiene disposiciones específicas que aseguren los principios que en ella se establecen
en materia de prácticas comerciales restrictivas confiando, sobre todo, en el efecto general preventivo
derivado de la existencia de reglas y en la posibilidad de recurrir al artículo 31 (al que se volverá más
adelante), como defensa contra eventuales abusos.
En lo referente al derecho de establecimiento, el artículo 16 dispone que las restricciones en esta materia
o deben aplicarse a los EM de la EFTA en forma tal que se les prive de los beneficios resultantes de los
acuerdos de libre comercio. Las reglas de la EFTA en materia de derecho de establecimiento están
limitadas a las actividades directamente vinculadas al comercio intra-zona. Otras actividades como la banca,
los seguros y los transportes, al igual que, obviamente, la agricultura y la pesca, no están comprendidas en
este régimen.
Estamos, sin embargo, muy lejos del régimen en vigor en la Comunidad, donde la libertad de
establecimiento constituye una de las libertades fundamentales, aunque es menester destacar que el
Espacio Económico Europeo (EEE) (que no es objeto de tratamiento en esta ponencia) está realizando en
este sentido progresos considerables, siendo posible asimismo que en caso de concluirse la Ronda
Uruguay puedan alcanzarse algunos progresos en el capítulo de la liberalización del sector servicios.
El artículo 17 de la Convención de Estocolmo sobre dumping y subvenciones (último artículo relativo a las
reglas de competencia) no contiene esencialmente ninguna obligación nueva para los frente a las ya
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
contenidas en el Artículo VI del GATT. Este artículo admite la incompatibilidad de la práctica del dumping y
de la concesión de subvenciones a la exportación en una zona de libre comercio y declara que ninguna
disposición de la Convención impide a un EM actuar de conformidad con el resto de sus obligaciones
internacionales contra importaciones subvencionadas o que constituyan objeto de "dumping".
Por otro lado, si una industria establecida en el territorio de un EM sufriera, o estuviera amenazada de sufrir,
un perjuicio importante en virtud de la importación desde el territorio de otro EM de mercancías que son
objeto de "dumping" o subvenciones, este último examinará, a pedido del primero, la posibilidad de tomar
medidas conforme con sus obligaciones internacionales para remediar el perjuicio o evitarlo.
Las referencias a las políticas económicas y financieras que en la Comunidad revisten importancia
fundamental, al punto de constituir el elemento más importante del tratado de Maastricht, son apenas objeto
de reconocimiento en la Convención de Estocolmo (art. 30) en la que se reconoce de hecho que tales
políticas puedan afectar las economías de los EM, para lo cual se proponen intercambios periódicos de
puntos de vista en coordinación con los trabajos de otras organizaciones internacionales, especialmente de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
La EFTA es una organización internacional cuyo papel principal consiste, sobre todo, en gestionar los
problemas que se plantean en el ámbito del comercio de los productos industriales, pero teniendo en cuenta
los intereses de los EM para los que, la agricultura y la pesca, constituyen sectores económicos vitales. En
este contexto y en tanto miembro de la Asociación, Portugal se benefició, como se vio anteriormente, del
tratamiento industrial que, en los términos de la Convención, la EFTA estableció para algunos productos
que al momento de su firma, figuraban entre los más importantes dentro de sus exportaciones.
Con miras al eficaz funcionamiento de la zona, la Convención de Estocolmo establece un esquema
institucional simple y maleable, creando un único órgano, el Consejo, formado por representantes de
todos los EM y dotado, según los términos de la Convención, de facultades para decidir si fuese necesario,
la constitución de otros órganos y su configuración respectiva. El Consejo se reúne a nivel de Ministros o de
Representantes Permanentes. A efectos de los trabajos de naturaleza técnica, el Consejo instituyó un cierto
número de comisiones y de grupos de trabajo.
Contrariamente a la Comunidad donde eso ocurre en numerosos dominios, la EFTA no dispone de poderes
ni de instituciones supranacionales. Las responsabilidades del Consejo de la EFTA se encuentran definidas
en el artículo 32 de la Convención de Estocolmo y consisten en velar por la aplicación de la Convención,
manteniendo su funcionamiento sujeto a examen permanente y evaluando, al mismo tiempo, las nuevas
medidas que los EM tengan que adoptar con miras a apoyar los objetivos de la Asociación y a facilitar el
establecimiento de lazos más estrechos con otros Estados, Uniones de Estados y organizaciones
internacionales.
En cuanto a las cuestiones que surgen de la aplicación de la Convención, o sea, de un modo general las
cuestiones comerciales dentro del marco de las relaciones entre los países de la EFTA, el Consejo tiene
plenos poderes de decisión y no sólo a nivel de Ministros, sino también de Representantes Permanentes,
pudiendo incluso proceder a la modificación tanto del texto como de sus anexos. La regla general es que el
Consejo podrá tomar la decisión de efectuar las modificaciones que considere necesarias y deseables las
cuales, según los términos del artículo 44 de la Convención, deben ser sometidas a la aprobación de todos
los EM.
Es más, cuando un artículo de la Convención contenga la fórmula "el Consejo puede tomar la decisión de
enmendar", esta enmienda podrá ser objeto de la decisión unánime del Consejo y, según los términos de la
Convención, no necesita ratificación (aunque por razones constitucionales de algunos EM, tales decisiones
puedan tener que ser sometidas a los respectivos Parlamentos).
Han sido excepcionales los casos de modificación que hayan exigido la ratificación por parte de los EM en
virtud de las disposiciones de la Convención, citándose todavía en ese sentido las efectuadas a efectos de
prolongar el calendario del Anexo G de la Convención, que regulaba el tratamiento especial y más favorable
concedido a Portugal en lo que respecta al calendario de desmantelamiento de los derechos de importación.
En su trabajo cotidiano, el Consejo delibera por medio de "decisiones" o "recomendaciones", siendo las
primeras obligatorias en todos los EM, teniendo en cuenta lo dicho en los párrafos anteriores.
Como se puede concluir de todo lo que precede, el funcionamiento de la EFTA (teniendo siempre en cuenta
que las cuestiones de las que se ocupa son esencialmente cuestiones comerciales o conexas) es
extremadamente expeditivo, pragmático y flexible. Es inusual que se recurra al voto en el Consejo de la
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
EFTA, prefiriéndose un esfuerzo para llegar a un acuerdo por consenso. De un modo general las decisiones
son tomadas por unanimidad, entendiéndose aquí que hay unanimidad cuando ningún EM vota
negativamente. En ciertas situaciones se ha planteado la necesidad de encontrar una solución pragmática
que consistió en que el Consejo decidiera, por unanimidad, que el caso fuera ulteriormente resuelto por
mayoría. El tema más importante resuelto de esta manera fue el relativo a las reglas a aplicar en la EFTA en
materia de "drawback".
Una vez más, algo muy lejano de la complejidad que reviste en la Comunidad la toma de decisiones (sobre
asuntos que, evidentemente trascienden el ámbito comercial) por parte del Consejo (y también de otros
órganos o conjuntamente con otros órganos), aspectos éstos que se mencionan brevemente un poco más
adelante.
También en lo que se refiere a procedimientos de consulta y de queja y de solución de controversias
la EFTA procede de manera más informal y pragmática que en la Comunidad, donde el Tribunal de Justicia
es una de las instituciones comunitarias.
En la EFTA, los procedimientos relativos a las controversias entre EM están previstos en los artículos 31 y
33 de la Convención de Estocolmo, pero están destinados a aplicarse solamente cuando fallen todos los
intentos de concertación. Según los términos del artículo 31, cuando se plantea una controversia ante el
Consejo, éste debe, por mayoría de votos, tomar los recaudos necesarios para resolver el caso.
La elección de los procedimientos queda a criterio del Consejo. Este puede recurrir a los dispositivos
existentes dentro del marco de la Asociación, o designar una Comisión de Examen, según lo dispuesto por
el artículo 33. Una vez que la Comisión haya presentado su informe, el artículo 31 dispone que el Consejo
deberá decidir si hubo o no incumplimiento de alguna obligación dimanante de la Convención, y en qué
medida eso compromete a uno o más de los beneficios conferidos a los EM por la Convención, debiendo
efectuar sobre el caso la recomendación que le parezca más adecuada. Esta recomendación puede ser
dirigida a cualquier EM de forma de permitir la solución más práctica.
Sin embargo, como las recomendaciones no tienen carácter obligatorio, el artículo 31 prevé disposiciones
adicionales para los casos en que un país no acepte cumplirlas. En ese caso, el Consejo puede autorizar a
un EM a suspender la aplicación de las obligaciones específicas en relación a los que no se hayan ajustado
a las recomendaciones. El artículo 31 también prevé que un EM puede, por razones de urgencia, pedir al
Consejo que tome medidas provisorias para salvaguardar su posición y el Consejo, si considera que la
circunstancias lo justifican, puede dar su aprobación en el modo y plazo que lo considere apropiado. En la
práctica, los países de la EFTA han evitado recurrir a las disposiciones del artículo 31, habiendo sido
excepcionales los casos en que se recurrió al procedimiento formal previsto en ese artículo.
Uno de los casos que más dio que hablar fue el relativo a las exportaciones de Noruega de filetes de
pescado congelado por congelación rápida hacia el Reino Unido. Londres rehusaba conceder a este
producto el tratamiento arancelario de la EFTA, pero cambió de posición después de la discusión en el
Consejo del informe presentado por la Comisión de Examen.
Debe reiterarse, sin embargo, que el recurso a un procedimiento formal ha sido algo extraordinario,
prefiriéndose el tratamiento informal de las litigios por parte del Consejo asistido por los órganos internos de
la Asociación tales como el comité de expertos comerciales.
En este sentido, como la aplicación de la Convención y la administración de la Zona de Libre Comercio
requieren conocimientos técnicos especializados en materia de política comercial y de administración
aduanera, el Consejo estableció un conjunto de comités permanentes (que se ocupan de problemas
cotidianos, sin ocuparse necesariamente de las cuestiones que impliquen solución a controversias) que le
prestan la asistencia necesaria en sus trabajos, tales como el Comité de Expertos Comerciales y el Comité
de Expertos Aduaneros y de Origen. En cuanto a las cuestiones de carácter más general, el Comité
Económico sigue de cerca y de forma regular la política económica y financiera de los EM y las respectivas
consecuencias de las mismas para cada uno de ellos o para el conjunto de la Asociación.
Si bien está presidido por el Presidente en ejercicio del Consejo de la EFTA a nivel ministerial, el Comité
Consultivo está constituido por representantes del sector privado, o sea, por las organizaciones económicas
de los EM . Este órgano puede considerarse, si es que el término tiene sentido en una organización como la
EFTA, el Comité políticamente más importante. Al igual que el Comité Económico y dada la naturaleza
genérica de sus objetivos, el Comité Consultivo funciona dentro de líneas muy flexibles, reuniéndose
generalmente poco antes de la reunión del Consejo a nivel ministerial que, por lo general, tiene lugar dos
veces al año. En la reunión del Consejo a nivel ministerial, el Presidente (que es también el Presidente del
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Comité Consultivo) presenta al Consejo un informe con las conclusiones de los debates del Comité, ante el
cual, en principio, el Consejo tiene que responder formalmente. El Comité Consultivo tiene, por lo tanto,
pero siempre con carácter extremadamente pragmático, un papel importante como dinamizador de las
actividades de la Asociación.
Tras cerca de 15 años de funcionamiento, el Consejo de la EFTA estableció un Subcomité Económico y
Social del Comité Consultivo, con el fin de examinar y efectuar recomendaciones sobre problemas de índole
económica y social, especialmente los derivados de las modificaciones estructurales de la economía de los
EM como consecuencia del proceso de integración.
Otro órgano a destacar es el Comité de Miembros del Parlamento de los países de la EFTA, cuya creación
fue aprobada por el Consejo en 1977, que actúa como importante foro de debate, órgano consultivo del
Consejo y canal de información entre la EFTA y sus parlamentarios pero que, contrariamente a lo que
ocurre en la Comunidad, carece de incidencia directa en las decisiones.
Entre los Comités importantes de la EFTA se menciona el Comité de Agricultura y Pesca que, a pedido del
Consejo, examina las cuestiones relativas a agricultura o pesca que le sean remitidas. Se reúne
relativamente pocas veces.
El Comité de Desarrollo Económico fue uno de los pocos dispositivos creados por el Consejo para atenuar
las disparidades de desarrollo entre los EM y, en cierto modo, servir como tímido contrapunto a su
agravamiento por la supresión de los obstáculos al comercio. Su creación fue decidida en el curso de la
primera reunión a nivel ministerial después del rechazo del General de Gaulle al pedido de adhesión a la CE
del Reino Unido, cuando se vio claramente que la EFTA iba a tener un destino menos provisorio que el
inicialmente previsto.
Los trabajos de este Comité nunca condujeron a resultados significativos, ni tampoco se integró bajo este
ámbito la formulación de objetivos ambiciosos dentro de la filosofía subyacente de la creación de la
Asociación, según la cual la libertad de comercio, una vez aseguradas las condiciones de la competencia
leal, objeto de los artículos 13 y 17 de la Convención de Estocolmo y, por esa vía, un funcionamiento eficaz
del principio de las ventajas comparativas, sería suficiente para asegurar al interior de la zona, una
asignación más racional de los recursos y, consecuentemente, la elevación del nivel de vida y el aumento
del bienestar de las poblaciones de todos los EM.
Más importante que el Comité de Desarrollo Económico, cuya actuación rara vez superó el nivel de los
trabajos de naturaleza puramente académica, fue la creación, por decisión del Consejo tomada en 1976, del
Fondo de la EFTA para el Desarrollo Industrial en favor de Portugal, aunque dotado de medios muy
modestos (cerca de 85 millones de Derechos Especiales de Giro, calculados según el método de evaluación
del Fondo Monetario Internacional) y con carácter más que nada simbólico de apoyo a Portugal en un
momento en que la consolidación de la democracia constituía la tarea prioritaria del país.
La creación de este fondo constituye todavía un caso único en una Asociación en la cual, por principio, es
únicamente la libertad de comercio lo que debe constituir el elemento fundamental con miras a lograr los
objetivos esenciales que se pretenden en materia de desarrollo económico.
La Secretaría de la EFTA, totalmente desprovista de poderes, presta asistencia al Consejo al igual que a los
Comités y Grupos de Trabajo creados por éste.
Aunque los objetivos de la Asociación, enunciados en el artículo 2 de la Convención de Estocolmo sean de
carácter sumamente general, la filosofía que precedió a su creación presuponía que esos objetivos deberían
ser alcanzados sobre todo a través de la libertad del comercio internacional y del respeto por las reglas de
la competencia. Se ha considerado, aunque eso no siempre se haya dicho de manera expresa (y el hecho
de que, a lo largo de los años, todos los países que constituyeron la EFTA hayan pedido su ingreso a la
Comunidad, en cierto modo cuestiona esa filosofía) que la utilización de dispositivos directos de intervención
en la vida económica y el estrechamiento de los lazos políticos entre los EM sólo sirvieron para falsear las
condiciones de competencia e impedir una independencia y una libertad de acción, especialmente en
relación a terceros países, que perjudicaron la completa realización de los objetivos que cada país debería
imponerse a sí mismo.
Por consiguiente no llama la atención, en estas condiciones, que las estructuras concebidas fueran
extremadamente simples y que las instituciones se pudieran reducir a un único órgano de decisión,
deliberando sobre cuestiones cuyas soluciones no necesitaban en principio ser ratificadas por los EM
(exigiendo apenas un apoyo técnico eficaz, de ahí la importancia que en el curso de los años asumieran en
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
la EFTA los Comités Aduanero y de Expertos Comerciales), y permitiendo que se procediera con la rapidez
y eficiencia que tradicionalmente requiere el ejercicio de la actividad comercial. Ejemplo de esta eficiencia
es el tratamiento que a lo largo de muchos años de existencia le fue dado en el Consejo a los problemas
relativos a las reglas de la competencia, con miras a la interpretación y puesta en práctica de las
disposiciones de los artículos 13 y 17 de la Convención, lo que permitió un funcionamiento muy eficaz de la
zona de comercio.
2.2 Algunos aspectos de la experiencia de Portugal en la EFTA
Teniendo en cuenta la estructura de la economía portuguesa en los años '50, época en que las
exportaciones del país estaban esencialmente constituidas por productos agrícolas y pesqueros, y por
productos industriales de muy escaso valor agregado (vinos, conservas de pescado, caucho, productos
resinosos) y en que los productos de una industria incipiente eran vendidos predominantemente en los
territorios de las antiguas colonias, la participación de Portugal en la EFTA puede considerarse como un
éxito que se traduce en modificaciones bastante importantes en la estructura exportadora, en la que la
participación de los productos industriales aumentó considerablemente.
Es cierto que esa modificación, se debió esencialmente en los primeros años al crecimiento espectacular de
las exportaciones de textiles y de productos de confección (progresivamente de mejor calidad) y solo más
tarde, con la entrada en vigor del acuerdo de libre comercio con la CE y, sobre todo, con la adhesión a la
Comunidad, las modificaciones estructurales de la economía portuguesa se hicieron más radicales. Pero no
cabe duda de que la participación en un proceso que permitió una apertura al exterior resultó en una
elevación considerable del nivel y de la calidad de vida de la población portuguesa, poniendo término a una
situación de aislamiento secular.
Dada la diferencia de desarrollo que lo separaba de los otros países que constituían la Asociación, era
natural que el régimen comercial establecido para Portugal por la Convención de Estocolmo fuera diferente
al establecido para los otros EM. Ese régimen que fue definido por la Convención y cuyos términos
beneficiaban a Portugal, constaba de un número considerable de productos, de un calendario de
desmantelamiento de los derechos más prolongado, lo que debía ser respetado por los otros EM, pudiendo
en ciertos casos aumentarse los derechos de importación sobre ciertos productos o introducirse derechos
sobre productos que, a la fecha de la firma de la Convención, no eran producidos en Portugal en cantidades
significativas.
Es del caso subrayar que la participación de Portugal en la EFTA se hizo sin prácticamente ningún esfuerzo
adicional por parte de la Administración Pública. La Representación Permanente en Ginebra fue en general
cubierta por solamente tres personas -un Representante Permanente, un adjunto para los asuntos EFTA y
un tercer funcionario- y los Comités que más frecuentemente se reunían -el de Aduanas y Origen y el de
Expertos Comerciales- fueron asumidos por funcionarios especializados y con una vasta experiencia en el
sector aduanero y comercial, pudiendo también participar en los otros Comités sin excesivas dificultades,
dado el carácter muy esporádico de las reuniones.
3. LA COMUNIDAD EUROPEA
3.1. Breve descripción de las Instituciones Comunitarias
¿Por qué razón un sistema jurídico institucional como el de EFTA sería incapaz de responder a los objetivos
de la Comunidad?
La Comunidad constituye, obviamente, un universo totalmente diferente del de la EFTA y, como también es
evidente, su funcionamiento no podría garantizarse con una estructura institucional tan simple y tan flexible
como la de la Asociación.
Limitándonos en primer lugar a los aspectos comerciales, vemos que son tratados en los arts. 12 y 47 del
Tratado de Roma (eliminación de derechos entre los EM, establecimiento de un arancel externo común,
eliminación de las restricciones cuantitativas entre los EM).
Las disposiciones relativas al establecimiento del arancel externo común constituyen, como se sabe, la
diferencia cualitativamente más importante en relación a la EFTA, dejando de lado las disposiciones en
materia de normas de origen y de "drawback" que no tienen sentido en el interior de una Unión Aduanera.
Las disposiciones del Tratado de Roma relativas a la competencia (artículos 85 y 94 del Tratado de Roma)
son susceptibles de comparación con las disposiciones de la EFTA en la materia, aunque ciertos aspectos
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
tratados en la Convención de Estocolmo dentro de las "reglas de la competencia", tales como los relativos al
derecho de establecimiento sean, dentro de la Comunidad, de una naturaleza completamente diferente,
dados los objetivos de esta última de constituir en una etapa ulterior una Unión Económica y una Unión
Política.
Resulta imposible tratar en la presente ponencia todos los aspectos que se encuentran en el proyecto
comunitario y que, por definición, no sería posible encontrar en el proyecto de la EFTA. Nos conformaremos
con una simple referencia a los principales aspectos del Tratado de Roma y a las modificaciones
introducidas mediante el Acta Unica Europea y por el Tratado de Unión Europea de Maastricht. Supongo,
por otra parte, que se trata de asuntos bien conocidos por nuestros colegas latinoamericanos que participan
en este seminario por lo cual, las referencias a continuación, se hacen más que a título de información como
simple marco de referencia de la exposición.
Cabe mencionar las disposiciones relativas a la agricultura (que contrariamente a lo que se dice con
frecuencia no se encuentra excluida de la Convención de Estocolmo, sino que dentro de ella sólo tiene un
carácter marginal) las que constituyen el embrión y, subrayamos, apenas el embrión de una política agrícola
común, lo que hace de la agricultura el único sector en el que, hasta la fecha, dentro de la Comunidad, la
integración ha sido total. Se mencionan también las disposiciones relativas a la libre circulación de personas
(incluyendo el derecho al libre establecimiento), de servicios y de capitales, a la aproximación de
legislaciones (con miras especialmente a la supresión de las barreras técnicas al comercio), a la política
económica, a la política comercial común (prácticamente inexistente en la EFTA al igual que las restantes
políticas, pero es de señalar aquí este aspecto que podría ser considerado sorprendente por tratarse de una
organización de naturaleza comercial) y la política social.
Para contrarrestar las medidas destinadas a asegurar las "cuatro libertades" que constituyen la base del
funcionamiento de la Comunidad, existe un conjunto de dispositivos destinados a corregir los efectos
contraproducentes que surjan de ellas y entre los cuales se destacan los Fondos Estructurales -entre ellos
el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) (sección orientación), el Fondo Regional, el
Fondo Social, sin olvidar el Programa Específico de Desarrollo Industrial para Portugal (PEDIP). Durante los
últimos años, se realizaron mediante estos Fondos enormes transferencias de recursos entre los EM, de las
que Portugal en particular fue, desde su adhesión, uno de los grandes beneficiarios, lo que contribuyó de
manera considerable a los cambios espectaculares, especialmente en el dominio de las infraestructuras,
que el país ha experimentado en el curso de los últimos años. Se trata de uno de los aspectos más
importantes de los que los países empeñados en proyectos de integración en otras regiones del mundo
pueden recoger enseñanzas extremadamente valiosas.
Antes de citar las modificaciones de naturaleza cualitativa introducidas en la CE por el Acta Unica y por el
Tratado de Unión Europea, se impone una breve referencia a las instituciones comunitarias (donde por otra
parte ya se hace alusión en algunos capítulos introducidos por esos Tratados) de una complejidad
evidentemente mucho mayor que en la EFTA.
El campo de acción de las instituciones comunitarias se ha ido extendiendo a medida que la Comunidad fue
ampliando sus atribuciones.
El Consejo que representa a los EM, aprueba los actos jurídicos, los reglamentos, las directivas y las
decisiones. Este órgano comunitario dispone de un poder cuasi legislativo que comparte en ciertos ámbitos
establecidos por el Acta Unica al igual que el Tratado de la Unión Europea, con el Parlamento Europeo. El
Consejo, conjuntamente con el Parlamento, ejerce el poder presupuestario, correspondiéndole además,
celebrar los acuerdos internacionales previamente negociados por la Comisión.
El Tratado de Roma establece una distinción entre las resoluciones adoptadas en el Consejo: por mayoría
simple, por mayoría cualificada (54 votos en 76), donde cada EM dispone de un número de votos de
acuerdo a su población (voto ponderado) y por unanimidad. La mayor parte de las resoluciones tienen que
ser aprobadas por mayoría cualificada, estando la unanimidad reservada a dominios esenciales como, por
ejemplo, la adhesión de un nuevo Estado, la enmienda a los Tratados o el lanzamiento de una nueva
política común.
Los trabajos del Consejo son preparados por el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) en el
que los representantes Permanentes se ocupan de aquellos asuntos con un componente político más
importante y los representantes permanentes adjuntos asumen los asuntos con un componente técnico más
fuerte. El COREPER se reúne regularmente todas las semanas, y sus trabajos son preparados por un
conjunto de Comités y Grupos de Trabajo donde todos los EM, al igual que la Comisión, se encuentran
representados, movilizando un número considerable de funcionarios.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El sistema permite que cuando se establece, a un nivel más bajo, un acuerdo entre los EM y la Comisión,
los trabajos se encuentren sumamente facilitados a nivel más alto, pudiendo aprobarse muchos puntos sin
discusión. La aprobación formal siempre tiene lugar en el Consejo.
El Consejo Europeo nació de la práctica de reunir regularmente a los Jefes de Estado y de Gobierno de los
EM de la CE con los respectivos ministros de Relaciones Exteriores y el Presidente y uno de los
Vicepresidentes de la Comisión. Esta práctica fue institucionalizada por el Acta Unica Europea en 1987.
El Consejo Europeo también tiene la atribución de abordar los problemas de la actualidad internacional a
través de la Cooperación Política Europea, mecanismo de aproximación y de expresión concertada de las
diferentes diplomacias de los EM .
El Parlamento Europeo es el órgano de expresión democrática y de control político de la CE, participando
igualmente en el proceso legislativo, de manera progresivamente más importante a partir del Acta Unica y el
Tratado de Maastricht. Es elegido por sufragio directo y universal a partir de junio de 1979 y está constituido
actualmente por 518 diputados cuyo mandato es de cinco años.
Ejerce, junto con el Consejo, funciones legislativas: participa en la elaboración de las directivas y de los
reglamentos comunitarios y se pronuncia sobre las propuestas presentadas por la Comisión, pudiendo
solicitarle a ésta que modifique sus iniciativas de modo de tener en cuenta la posición del Parlamento. El
Acta Unica, que consagró una revisión de los Tratados constitutivos de la CE, previó un procedimiento que
incluye dos lecturas, a nivel del Parlamento y a nivel del Consejo de Ministros. Este procedimiento de
cooperación reforzó los poderes legislativos del Parlamento en relación a un gran número de materias,
como por ejemplo la puesta en funcionamiento del mercado interior prácticamente concluida en 1992.
El Tratado de Maastricht reforzó aún más el papel legislativo del Parlamento, confiriéndole el poder de codecisión,
juntamente con el Consejo, en dominios específicos: libre circulación de trabajadores, mercado
interior, educación, investigación, medio ambiente, redes transeuropeas, salud, cultura y protección de los
consumidores. Al hacer uso de su poder de co-decisión, el Parlamento puede, por mayoría absoluta de sus
miembros, rechazar las posiciones comunes adoptadas por el Consejo. Es además el órgano de control
democrático de la Comunidad, teniendo competencia para pronunciarse sobre el programa de la Comisión y
autoridad para eventualmente obligarla a dimitir en caso de aprobarse una moción de censura (por mayoría
de dos tercios), lo que nunca ha sucedido.
La Comisión es uno de los órganos fundamentales del sistema institucional comunitario. En su calidad de
custodio de los Tratados para la aplicación de los reglamentos y de las directivas adoptadas por el Consejo,
la Comisión puede eventualmente recurrir al Tribunal de Justicia para garantizar la aplicación del derecho
comunitario. Asimismo, dispone del monopolio de la iniciativa en materia legislativa.
El Tribunal de Justicia está compuesto por trece jueces asistidos por seis abogados generales y
desempeña esencialmente dos funciones:
• comprueba la existencia de compatibilidad entre, por un lado, los actos emanados de las
instituciones comunitarias y los de los gobiernos, y, por otro, lo dispuesto en el Tratado (cualquier
institución comunitaria o particular puede recurrir al Tribunal, en caso de sentirse directamente
perjudicado);
• se pronuncia, a instancias de un tribunal nacional, sobre la interpretación o validez de las
disposiciones previstas en el derecho comunitario. Siempre que un procedimiento haga surgir una
disputa de esta naturaleza, los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia tienen la
obligación de requerirle una decisión prejudicial.
En materia de solución de controversias, nos encontramos una vez más a una gran distancia de los
procedimientos en vigencia en la EFTA, siendo del caso señalar que, a través de sus sentencias y de sus
interpretaciones, el Tribunal de Justicia promueve la creación de un verdadero derecho europeo de carácter
vinculante. El Tribunal es asistido (desde 1987) por un Tribunal de Primera Instancia, que se ocupa, en
especial, de los asuntos contencioso-administrativos de carácter institucional, así como de los casos
suscitados por las reglas de la competencia.
Al Tribunal de Cuentas compete, finalmente, examinar la legalidad y la regularidad de los ingresos y gastos
de la Comunidad a la vez que garantizar su buena gestión financiera.
El "Acta Unica" introdujo una nueva dimensión en el proceso de la unión europea, por intermedio de su
Título III relativo a la cooperación europea en materia de política exterior, y efectuó también importantes
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
modificaciones al Tratado de Roma (3), entre ellas aquellas que facilitaron el establecimiento del Mercado
Unico, sustituyendo en muchos casos la regla de la unanimidad por la de la mayoría cualificada para la
adopción de decisiones. En materia institucional, el Acta Unica promovió un cierto refuerzo de los poderes
del Parlamento Europeo al introducir el procedimiento de cooperación entre el Parlamento y el Consejo.
El nuevo capítulo introducido por el Acta Unica en el Tratado de Roma sobre "cooperación en materia de
política económica y monetaria" constituyó el punto de partida para la fijación del objetivo de la Unión
Económica y Monetaria (UEM), consagrada más tarde por el Tratado de Maastricht. Esta reforma a los
Tratados introdujo además dos nuevas competencias comunitarias: investigación y desarrollo tecnológico y
medio ambiente.
El Tratado de Maastricht vendría a dar un salto cualitativo de suma importancia con la UEM, cuyo
establecimiento, como se sabe, deberá ser forzosamente lento, pero que, una vez que se realice, generará
las condiciones para el establecimiento duradero de la Unión Europea. Se trata, ciertamente, del proyecto
más ambicioso del Tratado de Unión Europea. Debe subrayarse que, este Tratado, al igual que el Acta
Unica, prevé la creación de nuevas competencias comunitarias en materia de educación y formación
profesional, cultural, de salud, de defensa de los consumidores, de redes transeuropeas y hasta en un
ámbito en el que hasta la fecha (salvo en los sectores considerados en crisis) la política comunitaria se
había caracterizado por un deseo expreso de no intervención: el de la política industrial, de acuerdo con el
principio de que las medidas que más pudieran interesar al sector industrial serán efectuadas
indirectamente a través de la política comercial.
Ya presentes en el Acta Unica donde constituyen la contrapartida necesaria para la creación del Mercado
Interior, las disposiciones que el Tratado de Maastricht introduce en el Tratado de Roma en materia de
"cohesión económica y social" amplían las competencias comunitarias en este ámbito, con miras al Mercado
Interior y a la futura Unión Económica y Monetaria.
En términos conceptuales, la cohesión económica y social es consecuencia necesaria e incluso un
elemento intrínseco (la otra cara) de la realización de la UEM que deberá constituir, en el plano regional y
en el plano social, el complemento indispensable del objetivo de base de cualquier movimiento de
integración económica que es la optimización de la asignación de los recursos disponibles en términos
globales. En efecto, y la experiencia comunitaria así lo ha demostrado, la optimización implica
necesariamente, en el plano regional y en el plano social, costos y desequilibrios que, una vez superada
una cierta masa crítica, podrán constituir una amenaza a la propia estabilidad y existencia de la Comunidad
sabiendo que las fuerzas centrífugas existen y que sólo la cohesión (que aquí asume todo su valor
semántico y etimológico) podrá mantener y reforzar la atracción centrípeta (que nada tiene que ver con la
centralización) necesaria para el desarrollo de todos los EM.
Las necesidades en esta área son cada vez mayores. De ahí los esfuerzos realizados en el sentido de que
los países más ricos de la CE contribuyan con recursos financieros cada vez más importantes a la
resolución de este tipo de problemas, esfuerzos que culminaron con la reciente aprobación por el Consejo
de la CE de medidas que tienen como efecto práctico duplicar los recursos financieros de la Comunidad
para hacer frente a los desequilibrios regionales, sociales y de otra naturaleza resultantes de la
profundización de la integración económica. Si se compara esta política de la CE con experiencias de
creación de simples zonas de libre comercio, más fáciles de poner en práctica, tenemos aquí un ejemplo
digno de ser meditado por los países deseosos de establecer entre ellos nuevos esquemas de cooperación.
Hasta aquí los comentarios sobre las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht en el Tratado
de Roma (4), a modo de brevísima referencia a los efectos de esta ponencia.
Cabe sólo recordar que el Tratado de Maastricht creó una Unión Europea cuyos objetivos van más allá de la
existencia de las Comunidades. Los aspectos mencionados constituyen tan sólo uno de los tres pilares de la
nueva arquitectura comunitaria. Los restantes pilares son la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)
(Artículo J del Tratado de Maastricht) y la Cooperación en el área de la Justicia y de los Asuntos Interiores
(Artículo X), pero su análisis nos llevaría mucho más allá del alcance de este seminario.
3.2 Algunos aspectos de la experiencia portuguesa
En las páginas previas ya hubo ocasión de citar, a propósito de ciertos aspectos generales de la integración
europea, algunos efectos que la integración ha tenido sobre la economía portuguesa. Todos ellos atestiguan
el notable éxito que, en etapas diferentes de su evolución, constituyó la participación de Portugal tanto en la
EFTA (donde los efectos sobre nuestras exportaciones permitieron en pocos años modificar radicalmente su
estructura) como en la CE. En lo que se refiere a esta última, y sólo para mencionar por el momento los
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
aspectos relativos al comercio, debe señalarse que, habiendo sufrido en la década del '60 los efectos
desfavorables de la desviación del comercio, Portugal aumentó considerablemente, a partir de los años '70,
sus intercambios comerciales con los países fundadores de la Comunidad (con el Reino Unido no hubo
cambios apreciables en virtud de que este país pertenecía a la EFTA en la década del ´60).
A partir de su adhesión conjunta a la Comunidad, el comercio entre Portugal y España aumentó de manera
espectacular y mutuamente ventajosa. El estrechamiento de relaciones entre ambos vecinos, que desde
hacía siglos vivían de espaldas el uno con el otro, constituye una de las lecciones más importantes que de
la Comunidad pueden sacar aquellas otras regiones del mundo que están empeñadas en esfuerzos de
integración.
Al mismo tiempo, la expansión de las inversiones y la posibilidad de beneficiarse de los Fondos
Estructurales de la Comunidad (que Portugal ha sabido aprovechar de manera ejemplar), constituyen
ejemplos salientes de cómo los países pequeños pueden, a través de su integración en esquemas de una
escala más vasta, transformar su economía y recorrer un camino que, por sí solos, llevaría mucho más
tiempo recorrer.
Este proceso implica evidentemente una inversión humana considerable que involucra en la actualidad
prácticamente todos los departamentos de la administración pública, la cual consagra una parte importante
de su tiempo a tareas comunitarias, labor nueva ya que la EFTA no había exigido prácticamente ningún
esfuerzo adicional.
En resumen:
En el proceso de apertura de Portugal al exterior se inscriben sucesivamente su adhesión a la EFTA (a fines
de los años '50) y los acuerdos de libre comercio con la CE (a comienzos de los años '70), que significaron
un desmantelamiento de la protección industrial en relación a los principales países industrializados de
Europa, permitiendo concentrar el esfuerzo productivo en los sectores en que Portugal gozaba de ventajas
comparativas más evidentes.
La intensificación de los vínculos económicos con Europa se volvió tanto más necesaria cuanto que era
cierto que, en términos puramente comerciales, la descolonización iba a poner fin a una opción que en el
pasado había beneficiado a los países colonizadores, consistente en ir pagando la importación de ciertas
materias primas esenciales a través de los productos industriales que fabricaban, los cuales, en el caso
portugués (si bien eso no planteaba graves problemas dado el carácter elemental de las necesidades de
nuestro socios menos desarrollados), eran en general de mala calidad, dentro de una gama relativamente
reducida.
La adhesión a la CE constituyó un salto cualitativo más importante que la firma de los acuerdos de libre
comercio ya que, además de significar una liberalización todavía mayor en el sector industrial, inclusive en
relación con terceros países, sobre todo los acuerdos preferenciales (pero también los no preferenciales por
la vía de la adopción de la política comercial común) presentaba todavía como proyecto fundamental la
integración progresiva de la agricultura más atrasada de toda Europa Occidental a una agricultura
comunitaria que ya estaba totalmente integrada. En esta etapa podemos tal vez decir que la experiencia
portuguesa ya excede aquella que los países latinoamericanos tendrán que experimentar en un futuro
previsible.
En lo que se refiere a Portugal, el interrogante que se plantea en este momento es el de saber si se dispone
de los medios para llevar más lejos los esfuerzos de liberalización, adaptación y restructuración que se han
realizado o, lo que es tal vez más importante (por corresponder a una perspectiva más dinámica y a una
preocupación más constructiva), si tenemos algo que ganar y qué, con este nuevo salto cualitativo a nivel
comunitario.
Por otro lado, y dado que en una restructuración siempre hay beneficios inmediatos y beneficios que sólo se
concretan en el mediano plazo, cabe preguntarse si Portugal estará entre aquellos que, dadas las
dificultades que hay que vencer en un inicio, sólo tienen que esperar "beneficios en el largo plazo". Se sabe
que, en una primera etapa, toda restructuración siempre comporta una desmovilización de recursos y que
no siempre los efectos inducidos por la racionalización se revelan capaces de, en forma armoniosa,
equilibrar y superar los efectos de dicha desmovilización.
En la etapa actual de integración económica, el refuerzo de la competencia y la supresión de la
compartimentación de los mercados nacionales a través de la eliminación de las barreras técnicas, la
liberalización del comercio y de los servicios y la abolición de las políticas discriminatorias en los mercados
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
públicos en función de la nacionalidad podrían provocar una mutación de una amplitud todavía mayor,
susceptible de generar, en el corto plazo, mayores desequilibrios y reasignaciones de recursos aún más
difíciles de soportar. Pero en ese caso dichas transformaciones tendrían que estar asociadas a medidas de
acompañamiento apropiadas (en este contexto, el refuerzo de los fondos estructurales decidido en la
"cumbre" de Bruselas de 1987 constituyó una medida insuficiente pero de importancia fundamental),
capaces de crear una dinámica susceptible de equilibrar los efectos eventualmente negativos en el plano
social y en el plano regional de las restructuraciones que se imponen.
Nos referimos aquí al problema del impacto espacial de la realización del mercado interior unificado y de la
cohesión económica y social que ya tuve ocasión de abordar anteriormente.
En lo que atañe al mercado único, y tomando como dato la estructura actual de la industria portuguesa (por
lo tanto en términos estáticos y no pensando en una eventual modificación de esa misma estructura), podría
llegarse a la conclusión de que Portugal no dispone en la actualidad de una gran potencialidad para extraer
beneficios significativos, dado que los sectores más importantes de nuestra industria son los que más
dependen de la realización de "economías de escala" o de "efectos de aprendizaje".
Pero sostener esa hipótesis sería olvidar el desafío que significa el mercado único, sobre todo para los
países menos desarrollados de la Comunidad, como oportunidad de valorización o de "upgrading", a través
de una transferencia progresiva de recursos hacia segmentos de más alto valor agregado y de la
investigación de las posibilidades de desarrollo de nuevos sectores, hoy todavía excepcionales y de
importancia relativamente poco significativa, pero susceptibles de llegar a registrar ritmos de expansión
considerables.
Y, ¿que significa para un pequeño país como Portugal y con las características de su economía la
participación en un esquema como el de la UEM?
Comencemos por los aspectos negativos. La integración en un sistema donde la política monetaria será
ejercida por un Banco Central único, cuya autoridad será compartida por el conjunto de los EM, privará a
cada Estado de la posibilidad de, gracias a las variaciones del tipo de cambio, corregir los desequilibrios
económicos que se derivan de la eliminación de las barreras físicas, técnicas y fiscales y de la libertad de
circulación de los factores de producción, corrección que frecuentemente se impone como necesaria, dado
que es altamente improbable, por no decir imposible, que el proceso de ajuste y de restructuración
subsiguiente a esa eliminación de barreras (con un resultado final que se tendrá que expresar, además,
como una suma algebraica de valor positivo) tenga el mismo impacto en todas las regiones y en todas ellas
produzca resultados satisfactorios dentro de períodos de tiempo aceptables.
En el caso particular de Portugal, perder el arma de la política monetaria podría significar perder ante todo
un elemento determinante de la competencia externa que en el curso de un período relativamente largo fue
posible gracias a una devaluación permanente del escudo.
La UEM representa, incluso para un pequeño país como Portugal, un salto cualitativo de tal naturaleza que
permite plantear la pregunta de si, habiendo hasta la fecha enfrentado con éxito todos los desafíos de la
apertura al exterior, no podemos llegar a encontrarnos ante una situación tal que, privados principalmente
del arma de la devaluación, tengamos eventualmente que asumir que nuestra competencia externa está
parcialmente basada en hechos artificiales, pudiendo la profundización de la integración entre los EM venir
a plantear la posibilidad de un agravamiento, en términos relativos o incluso absolutos, de nuestro
subdesarrollo y de nuestro grado de periféricos.
La primera respuesta a esta observación es la de que los ajustes a través de la variación del tipo de cambio
constituyen de cualquier modo la peor forma de corrección de los desequilibrios de que son víctimas los
países mas desfavorecidos que, deliberadamente o por la fuerza de las circunstancias, deterioran sus
"términos de intercambio". En nombre de la competitividad, que es un medio, se sacrifica el nivel general de
vida de la población, que es un fin, y se operan transferencias de recursos de los países más pobres a los
países más ricos, creando, inclusive en éstos, como efecto secundario, perturbaciones de mercado que
provocan daños considerables a los productores naturalmente más competitivos.
Pero debe reconocerse también que los bajos costos salariales constituyen un importante factor de
competitividad, cuya legitimidad se admite en la medida que es considerado como transitorio y
permanentemente sujeto a corrección.
En ausencia de ese elemento corrector que es la variación del tipo de cambio, los desequilibrios de la
balanza de pagos que se observan en un régimen basado en la existencia de monedas nacionales, se
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
transforman en desequilibrios regionales, cuya corrección no podrá ser hecha a través de ese sacrificio
automático consentido por la devaluación que es el de aceptar comprar más caro y vender más barato y,
consecuentemente, un descenso en el nivel de vida de la población para evitar la marginalización.
En el espacio comunitario, los desequilibrios regionales podrán ser corregidos por la movilidad de los
factores de producción y, en particular, por los movimientos de la mano de obra de las regiones más
deprimidas hacia las regiones donde las perspectivas de crecimiento sean más favorables.
Pero los límites a dicha movilidad son evidentes, sabiéndose, por otro lado, que el crecimiento económico
que ha tenido lugar en los países más ricos de la CE no se ha realizado sin crear graves situaciones de
exclusión y marginalidad que afectan a una fracción minoritaria pero significativa, de la población,
situaciones que trascienden el plano puramente económico del problema. Si esa movilidad excediera ciertos
límites, crearía a su vez desequilibrios y tensiones de naturaleza social sumamente graves que atentarían
contra los objetivos finales que se pretendían conseguir por la vía del aumento de la riqueza.
Esta cuestión nos retrotrae nuevamente el problema de la cohesión económica y social, pieza
fundamental del Acta Unica y del Tratado de Maastricht, el objetivo primordial de la integración económica a
tener en cuenta cualesquiera sean los modelos seguidos por los países que, en este ámbito, deseen seguir
el ejemplo de los países europeos.
Consideramos todos estos aspectos relativos a la experiencia de Portugal en los dos esquemas de la
integración europea útiles como temas de discusión para el presente seminario.
NOTAS
(1) Por razones de simplificación y por considerarse innecesario en el contexto de esta ponencia, se
suprimen en las referencias al Tratado de París (CECA) y al Tratado de Roma que creó la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (EURATOM), sobreentendiéndose que cuando se alude al Tratado de Roma
se está haciendo referencia al Tratado CEE.
(2) También por razones de simplificación, se ignora aquí el hecho de que durante largos años Finlandia no
fue Estado Miembro de la EFTA sino tan sólo un Estado asociado, constituyendo la Asociación
Finlandia/EFTA una "zona de libre comercio" entre la EFTA y aquel país.
(3) Por esa razón se la denomina única, dado que, en una única acta, efectúa modificaciones importantes
en los tratados que instituyen la Comunidad Europea y establece una dimensión política hasta entonces
inexistente.
(4) Tal como es de dominio público, Maastricht introdujo también modificaciones en los Tratados CECA y
EURATOM pero, como ya se ha mencionnado, los aspectos relativos a dichos Tratados no son aquí objeto
de tratamiento.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CAPACIDADES DE COORDINACION DE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS: El caso
argentino
Jesús SABRA
Embajador, Representante Permanente de la República Argentina ante ALADI;
Ex-Subsecretario de Integración Económica Americana. Montevideo, URUGUAY
1. DERECHO INTERNO DE LOS PAISES
Cuando un país se incorpora a un proceso de integración surgen hechos que obligan a establecer nuevas
áreas de competencia entre los órganos legislativos y ejecutivos nacionales y los supranacionales
emanados de dicho proceso de integración.
Sobre el particular existen técnicas de relacionamiento entre las que podemos mencionar las siguientes:
a. En primer lugar puede decidirse que el nuevo ordenamiento tenga aplicación directa e inmediata en
el territorio del Estado suscriptor del Tratado de Integración; se trata de resolver si dichas normas
tienen o no, por sí mismas, carácter de ejecutoriedad, y por lo tanto, serían invocables directamente
por los particulares ante sus tribunales internos (Art. 67, inciso 11 de la Constitución de la Nación
Argentina).
b. Otros mecanismos, muy usados por las Constituciones Federales más modernas, son la utilización
de técnicas de reparto de competencias entre los diversos legisladores llamados a crear Derecho
para un mismo espacio territorial. Desde ya que a través de este método no se obtiene un reparto
con límites totalmente precisos, puesto que en las Constituciones, muy difícilmente se abarca la
totalidad de los supuestos reales existentes y mucho menos a medida que avanzan los procesos de
integración.
c. Un tercer sistema que cuenta con notable tradición en la técnica jurídica es el establecer que el
problema de la colisión de normas ha de resolverse anticipadamente dando primacía a una de las
normas en conflicto. Es éste el principio de prevalencia para los argentinos, que surge del Artículo
31 de la Constitución.
d. Finalmente, cualquiera sea la opción realizada para resolver el conflicto eventual es necesaria una
instancia que garantice su aplicación efectiva (Arts. 100 y 101 de la Constitución de la Nación
Argentina).
Resulta claro que tanto para las organizaciones federales, como para los esquemas de integración
supranacional, una conjunción de las técnicas es la que resulta más eficaz. El principio de prevalencia, por
sí solo, sin matices, está llamado a aniquilar, finalmente, al derecho subordinado.
El sistema más aceptable, exige normalmente que la primacía de uno de los derechos se limite mediante un
reparto de competencias que reconozca un margen de acción al legislador inferior.
Nuestra Corte Suprema de Justicia, hizo aplicación del principio de la prevalencia (fundada en lo dispuesto
por el Artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en el mismo procedimiento
constitucional del Acuerdo Complejo Federal de la celebración de los Tratados), en la causa "el 26 de marzo
de 1991" del 7 de julio de 1992.
Este caso significó además adoptar, de parte de nuestro superior tribunal nacional, principios semejantes a
los reconocidos en el derecho comunitario, en el sentido de que un país no puede oponer al cumplimiento
de un tratado su omisión de sancionar normas de aplicación. Pocos meses después, el principio de la
primacía o prevalencia del derecho de los tratados sobre el derecho interno, fue ratificado por la Corte en la
causa "Servini de Cubría" del 8 de setiembre de 1992.
2. MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR)
El Acuerdo suscripto el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
y que ha dado en denominarse "Tratado de Asunción", constituye un mercado común entre los firmantes.
Fue aprobado por el Parlamento Argentino el 15 de agosto del mismo año mediante la Ley 23.981 y
promulgado por el Poder Ejecutivo, el 4 de setiembre de 1991.
El Convenio firmado entre los cuatro países les impone la obligación de formar una mercado común que
implicará sustancialmente:
a. la libre circulación de bienes, servicios y sectores productivos, a través de la eliminación de derechos
aduaneros y restricciones no arancelarias;
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
b. el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con
relación a terceros estados o agrupaciones de estados;
c. la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales de los Estados Partes como la de sus
respectivas posiciones en los foros económico-comerciales, regionales e internacionales; y
d. el compromiso de armonizar sus legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
El Tratado de Asunción tiene teóricamente una duración indefinida, aunque en los hechos legisla un período
de transición que se extiende hasta el 31 de diciembre de 1994, y establece el camino, el procedimiento, la
forma y el contenido del proceso para llegar al objetivo de constituir el mercado común.
Antes de dicha fecha, deberá celebrarse una reunión extraordinaria de los Estados Partes para iniciar el
proceso de perfeccionamiento de dicho mercado común.
A este fin, las Partes deberían determinar la estructura institucional de los órganos de administración del
mercado común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de
decisiones.
En esta reunión extraordinaria, con la que se concluirá el período de transición, se debería cumplimentar el
Tratado de Asunción con uno o varios Protocolos Adicionales, o un nuevo Tratado, que probablemente
deberán estar sometidos al mismo procedimiento interno de aprobación y ratificación para cada uno de los
Estados Partes del Tratado de Asunción.
La decisión de iniciar un proceso de integración implica el compromiso deliberado de realizar acciones
concertadas con otros estados, en base a un programa conjunto, para cuya ejecución se crea una
organización independiente con esa finalidad específica, dotándola de los poderes y recursos suficientes
para lograrlo.
Se cree útil hacer un breve repaso de la estructura orgánica creada por el Tratado de Asunción que, sin
duda, permitirá obtener algunas conclusiones valiosas sobre la adaptación administrativa de los Estados
Miembros y, en particular, de la Argentina para participar en el proceso de integración.
3. ESTRUCTURA ORGANICA DEL MERCOSUR
La administración y ejecución del Tratado de Asunción y de los Acuerdos específicos que se adopten en el
marco jurídico que el mismo establece, están a cargo de dos órganos: el Consejo del Mercado Común
(CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC). (Tratado de Asunción, art. 9).
Durante este período de transición, ambos órganos deben tomar sus resoluciones por consenso y con la
presencia de todos los Estados Partes (Tratado de Asunción, art. 16).
El CMC es su órgano superior, al que le corresponde la conducción política y la toma de decisiones para
asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para su constitución. (Tratado de Asunción,
art.10)
Está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados Partes. Se reúne
tantas veces como lo estime oportuno y, por lo menos, una vez al año lo hará con la participación de los
respectivos Presidentes (Tratado de Asunción, art. 11). El caracter presidencialista de los regímenes
latinoamericanos, a diferencia del europeo de corte predominantemente parlamentarista, ha determinado
que las reuniones del Consejo con participación de los Presidentes devengan, al menos en esta etapa de
transición, en una suerte de "órgano comunitario ad hoc" al que se encuentra reservado el dictado de las
decisiones más relevantes.
El GMC es su órgano ejecutivo, que se expresa mediante resoluciones y goza de facultad de iniciativa.
Tiene las funciones de velar por el cumplimiento del Tratado; de tomar las providencias necesarias para el
cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; de proponer medidas concretas tendientes a la
aplicación del programa de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y la
negociación de acuerdos frente a terceros; y de fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la
constitución del mercado común. (Tratado de Asunción, art. 13).
El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por países, que
representan al Ministerio de Relaciones Exteriores, al de Economía o sus equivalentes, y al Banco Central.
(Tratado de Asunción, art. 14).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El GMC está autorizado para constituir los subgrupos de trabajo que fueren necesarios para el cumplimiento
de su cometido (Tratado de Asunción, art. 13). Originariamente, el Tratado (Tratado de Asunción, Anexo V)
preveía la creación de diez subgrupos de trabajo: 1) asuntos comerciales; 2) asuntos aduaneros; 3) normas
técnicas; 4) políticas fiscal y monetaria; 5) transporte terrestre; 6) transporte marítimo; 7) política industrial y
tecnológica; 8) política agrícola; 9) política energética; y 10) coordinación de políticas macroeconómicas.
Posteriormente, se creó el subgrupo 11) asuntos laborales, y, asimismo, se constituyó un comité
coordinador regional del sector educativo del MERCOSUR que, si bien no es técnicamente un subgrupo,
funciona de modo similar.
El GMC cuenta, asimismo, con una Secretaría Administrativa, que funciona en la ciudad de Montevideo, con
funcionarios de los cuatro países, y cuyas principales tareas son la guarda de documentos y la
comunicación de sus actividades. (Tratado de Asunción, art. 15).
El mecanismo operativo de los órganos creados por el Tratado de Asunción fue aprobado por el Consejo -
decisión 11/91- y es el siguiente: cuando un subgrupo logra un acuerdo, emite una recomendación que es
elevada a la consideración del GMC, que puede aprobarla, modificarla o desaprobarla. Si la aprueba, con o
sin modificaciones, emite una resolución que eleva, en caso de considerarlo pertinente, a su vez, al Consejo
del Mercado Común, con la forma de un proyecto de decisión. El Consejo se expide sobre la base de tales
proyectos, adoptando decisiones que numera correlativamente, con indicación del año en que fueron
adoptadas.
Se ha resuelto que las decisiones y Actas del Consejo y las Resoluciones y Actas del Grupo sean dadas a
publicidad, a través de los organismos oficiales competentes de los Estados Partes (Decisión 13/91). En
nuestro país, se publican en el Boletín Oficial de la República Argentina. (Decreto 515/92).
4. ADAPTACION ADMINISTRATIVA EN EL CASO ARGENTINO
4.1. Grupo Mercado Común Sección Nacional
Si bien el Grupo Mercado Común Sección Nacional (GMC SN) no es un órgano del Tratado de Asunción,
tiene existencia con motivo de las designaciones de los representantes de cada Estado Parte ante el Grupo
Mercado Común cuatripartito.
Existe un Proyecto de Reglamento que dispone que el GMC SN estará integrado por cuatro miembros
titulares y cuatro alternos que representen al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos -áreas de Industria y Comercio Exterior y Economía- y Banco
Central de la República Argentina. De hecho se viene cumplimentando lo dispuesto en el Proyecto de
Reglamento antes mencionado.
El GMC SN es coordinado por la Cancillería y asistido por una Comisión Técnica, un Secretario de Actas y
por una Secretaría Administrativa, la cual se encuentra a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto.
Las principales funciones del GMC SN son:
• Participar en las reuniones del GMC, presentando las propuestas argentinas sobre los temas a
tratar;
• Velar por el cumplimiento de las Decisiones del Consejo y de las Resoluciones del GMC y de sus
propias Resoluciones pudiendo requerir, a tales efectos, de cualquier órgano de la Administración
Nacional la adopción de las medidas pertinentes;
• Dirigir y coordinar las tareas de las Secciones Nacionales de los Subgrupos de Trabajo y
Comisiones, dándole las instrucciones necesarias para su funcionamiento;
• Asistir al Ministro de Economía y al Presidente del Banco Central para las Reuniones de Ministros
de su cartera;
• Asesorar a los Ministros o funcionarios de jerarquía equivalente de otras carteras en aspectos
vinculados al Tratado de Asunción;
• Participar en los procedimientos de solución de controversias;
• Intervenir en los aspectos relativos a la aplicación de cláusulas de salvaguardia, régimen general de
origen y sanciones por falsificaciones en los certificados de origen, reducción anual de las listas de
excepciones y,
• Aprobar los acuerdos sectoriales suscriptos por los sectores privados de los Estados Partes.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El GMC SN se reúne por lo menos una vez a la semana en la sede de la Cancillería, la quedistribuye
previamente el orden del día. Estas reuniones exigen la presencia, como mínimo, de un miembro titular o
alterno de cada organismo que lo integra.
El GMC SN se pronuncia mediante Resoluciones, las que se adoptan por consenso, enreuniones
constituidas de conformidad a lo expuesto en el párrafo anterior. De no alcanzarseel consenso, la cuestión
será elevada a la decisión conjunta de los Ministros de Relaciones Exteriores y Economía y Obras y
Servicios Públicos, en su caracter de integrantes del CMC en representación de Argentina .
Cada organismo integrante tiene derecho a un voto, que puede ser emitido indistintamente por el miembro
titular o alterno que lo represente. Las Resoluciones son públicas y constan en el Acta de las reuniones.
4.2. Subgrupos de trabajo - Sección Nacional
El proyecto de reglamento incluye asimismo disposiciones relativas a las Secciones Nacionales de los
Subgrupos de Trabajo, las que tienen un coordinador titular y uno alterno, designados por el GMC SN.
as Secciones Nacionales de los Subgrupos de Trabajo también pueden desarrollar sus actividades en dos
etapas, una preparatoria y otra decisoria. En la etapa preparatoria, cuando resulte pertinente, deberán
convocar a representantes del sector privado. Las delegaciones del sector privado estarán integradas como
máximo por tres miembros.
4.3. Comisión Técnica
La Comisión Técnica tiene por finalidad asistir al GMC SN en el desarrollo de sus actividades. Para ello
realiza todas las tareas que éste le encomienda. Está integrada, como máximo, por dos funcionarios de
cada organismos representado en el GMC SN.
4.4. Organización de la Secretaría Administrativa Sección Nacional
El cargo de Secretario de Actas es desempeñado por un funcionario de la Cancillería. Es el responsable de
preparar las Actas de las reuniones del GMC SN. Sin embargo, el Secretario no participa en las reuniones
cuando así lo establezca el GMC SN.
La Secretaría Administrativa funciona en la Cancillería y realiza todas las actividades administrativas que le
encomienda el GMC SN y lleva el archivo de todos los documentos relacionados con la conformación del
MERCOSUR.
Cabe destacar que los organismos que son sede de funcionamiento de las Secciones Nacionales de
Subgrupos de Trabajo, deberán contar con Secretarías que funcionen coordinadamente entre sí y con la
Secretaría Administrativa del GMC SN, a efectos de facilitar las actividades de los Subgrupos de Trabajo y
de las Comisiones.
4.5. Reuniones informativas y de coordinación
El GMC SN realiza reuniones periódicas de carácter informativo y solicitando opinión sobre temas
especiales. Los grupos constituidos son: representantes de provincias y foro de municipalidades; sectores
empresarios y laborales (organizaciones de cúpula); Comisión Parlamentaria (Senadores y Diputados);
centros de investigación nacionales y provinciales y reuniones con personalidades relevantes del sector
económico y político nacional.
5. DECISIONES DE LOS ORGANOS DEL MERCOSUR Y SU TRASPOSICION AL DERECHO INTERNO
Desde la entrada en vigencia del Tratado de Asunción, el 29 de noviembre de 1991, se han celebrado
cuatro Reuniones del Consejo y diez del GMC, en las que se adoptaron Decisiones y Resoluciones
vinculadas a la conformación del MERCOSUR.
Las Decisiones del Consejo y las Resoluciones del GMC tienen carácter obligatorio para todos los
Estados Partes, en cuanto emanan de órganos establecidos en el Tratado de Asunción, el que recibió
aprobación legislativa y fue ratificado oportunamente por los cuatro signatarios.
El Consejo, como se señalara anteriormente, está facultado para tomar decisiones para asegurar el
cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El GMC también toma decisiones en virtud de su facultad de iniciativa y puede proponer medidas concretas
tendientes a la aplicación del Programa de Liberación Comercial, a la coordinación de políticas
macroeconómicas y a la negociación de acuerdos frente a terceros.
De acuerdo a lo dispuesto por el Reglamento Interno del GMC, adoptado por Decisión del Consejo Nº4/91,
las Resoluciones del GMC se elevarán, cuando sea pertinente, al Consejo del Mercado Común.
El GMC adopta Resoluciones, vinculantes para los Estados Partes, y que no requieren aprobación del nivel
político superior por su naturaleza, o bien por encontrarse dentro del marco de sus atribuciones detalladas
en el Reglamento Interno.
En lo que se refiere a la República Argentina, las Decisiones del Consejo y las Resoluciones del GMC son
obligatorias a partir del momento de su adopción por ambos órganos y deben ser implementadas
inmediatamente de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina o en los plazos que en
cada caso se indiquen en las Decisiones o Resoluciones.
A fin de dotar de la mayor transparencia al proceso de integración, el CMC decidió que se publicaran en los
organismos nacionales de publicación las Actas del Consejo y del GMC y las Decisiones y Resoluciones
respectivas.
En virtud de esta Decisión, el Presidente de la República Argentina suscribió el Decreto Nº 515 del 27 de
marzo de 1992, en el que se dispone la publicación, en el Boletín Oficial de la República Argentina, de la
documentación mencionada.
La publicación en el Boletín Oficial hace obligatorias las Decisiones del Consejo y las Resoluciones del
GMC para toda la ciudadanía, en todo el territorio de la República Argentina.
La inmediata implementación está a cargo de los Ministerios, Secretarías de Estado y de todos los
organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, los que deben disponer todas las medidas que
resulten necesarias para concretar esta implementación.
Por las razones expuestas, no se requiere la adopción de un acto administrativo para que las decisiones
sean incorporadas al derecho interno de nuestro país.
En consecuencia, si Argentina no aplicara en forma inmediata las decisiones adoptadas por los órganos del
Trtado de Asunción, se enfrentaría a un incumplimiento o violación del Tratado de Asunción, de los
acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las Decisiones del Consejo o de las Resoluciones del GMC.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CAPACIDADES DE COORDINACION DE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS: El caso
colombiano
Alfonso VIDALES
Jefe de la Unidad de Asesoría Jurídica de la Junta del Acuerdo de
Cartagena (JUNAC). Lima, PERU
1. LA REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA
A partir de comienzos de la década de los '90, el Gobierno colombiano inició un proceso de reestructuración
y modernización de los organismos encargados de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de comercio
exterior de bienes, servicios y tecnología, en concordancia con los planes de desarrollo nacional.
El paso de un modelo proteccionista a un modelo abierto, compatible con los nuevos esquemas de
globalización de la economía mundial, llevó a las autoridades colombianas a diseñar organismos más
eficientes para reactivar el sector productivo e impulsar el crecimiento interno.
De otro lado, el dinamismo de las negociaciones multilaterales a nivel internacional -Ronda Uruguay del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)-, así como la intensa actividad
negociadora en el campo bilateral y en el ámbito del proceso de integración subregional hizo indispensable
redefinir y racionalizar el conjunto de organismos de carácter público y las instituciones privadas o mixtas
que desarrollan actividades en el sector del comercio exterior.
En este sentido, el Gobierno colombiano impulsó, durante el año 1991, un ambicioso programa de reformas
que comprendió, en términos generales, los siguientes aspectos:
• Reforma de la estructura institucional del comercio internacional;
• Reforma en la política de importaciones;
• Desmonte de subsidios y estímulos a las exportaciones;
• Reestructuración de las Zonas Francas; y
• Nuevo régimen de inversiones extranjeras.
2. LAS PRINCIPALES REFORMAS
Respecto a las reformas introducidas a la política de importaciones, el cambio más importante se relaciona
con la disminución de la protección arancelaria. De un arancel promedio del 38,6% en junio de 1991 se
pasó a 11,79%. Esta medida facilitó la aprobación del Arancel Externo Común (AEC) del Grupo Andino
(GRAN) que entrará a regir a partir del 1ª de enero de 1994. En el campo administrativo se eliminó, casi en
su totalidad, el requisito de la licencia previa y se simplificaron al máximo los trámites de importación de
mercancías.
Para facilitar el comercio internacional, se eliminó la reserva de carga en el transporte marítimo, de
conformidad con lo previsto en la Decisión 314, aprobada por la Comisión del Acuerdo de Cartagena en
febrero de 1992 y de acuerdo con la política de "cielos abiertos", adoptada por los Presidentes Andinos, se
dispuso un régimen de libertad para las operaciones aéreas intrasubregionales.
Asimismo, se adoptó una política de eliminación de subsidios y estímulo a las exportaciones y el Certificado
de Reembolso Tributario (CERT) se ha reducido al nivel necesario para que cubra únicamente los costos
correspondientes a los impuestos indirectos que afecten a los exportadores.
Con relación al funcionamiento de las Zonas Francas se reajustaron sus normas para adaptarlas a las
nuevas tendencias de apertura al comercio internacional y se autorizó su privatización para convertirlas en
empresas de economía mixta o de derecho privado, industriales o comerciales.
La política frente a la inversión extranjera directa se modificó radicalmente de acuerdo con las nuevas
orientaciones que llevaron a los países andinos a adoptar, en abril de 1991, un nuevo régimen común de
liberalización y apertura a la inversión internacional, dirigido a estimular y promover el flujo de capital y
tecnologías hacia las economías subregionales.
En aplicación de la Decisión 291 de la Comisión, el Gobierno colombiano ha establecido normas que
flexibilizan la aprobación de las solicitudes de inversión, consagran la igualdad de trato del inversionista
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
extranjero con el nacional, se asegura la remesa de la totalidad de las utilidades obtenidas con la inversión y
se eliminan las normas sobre reserva de determinados sectores al capital extranjero.
3. LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
Actualmente Colombia participa de una manera muy intensa en las negociaciones interenacionales en curso
y, más concretamente, en el ámbito de la integración regional.
A nivel mundial, las negociaciones más importantes se realizan en el seno de la Ronda Uruguay del GATT
que en los últimos meses ha vuelto a tomar una dinámica que abre nuevas perspectivas hacia una
culminación exitosa de sus deliberaciones. A tal efecto, el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC)
organizó la etapa final de las negociaciones, que debe culminar el 15 de diciembre de 1993, en cuatro vías
o "tracks": acceso a los mercados, compromisos iniciales de servicios, redacción legal y modificaciones
sustantivas.
Colombia participa activamente en los 28 acuerdos del Proyecto de Acta Final, especialmente en los
siguientes temas que guardan relación directa con el proceso andino de integración:
• Protocolo de la Ronda Uruguay
• Normas de Origen
• Inspección previa a la Expedición
• Medidas "antidumping"
• Obstáculos técnicos al comercio
• Subvenciones y derechos compensatorios
• Valoración de aduanas
• Agricultura
• Medidas sanitarias y fitosanitarias
• Inversiones relacionadas con el comercio
• Artículo XXIV del Acuerdo General
• Comercio de servicios
• Propiedad intelectual
• Organización multilateral del comercio
Además de las negociaciones multilaterales del GATT, Colombia adelanta importantes negociaciones
comerciales en el marco de la integración regional, paralelamente a la consolidación del mercado único
andino.
En el seno del Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela), los esfuerzos se orientan a la creación
de un Tratado de Libre Comercio (TLC) que se espera entre en plena vigencia el 1º de enero de 1994. Las
discusiones técnicas giran alrededor de los siguientes temas:
• Programa de liberación
• Barreras no arancelarias
• Mesa agropecuaria
• Origen
• Salvaguardias
• Normas técnicas
• Normas fito y zoosanitarias
• Competencia
• Solución de controversias
• Inversión extranjera
• Compras del sector público
• Propiedad intelectual y servicios
Colombia, junto a Venezuela, han decidido suscribir un Acuerdo de Comercio e Inversión con
Centroamérica dentro del marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), comprendiendo
normas sobre desgravación arancelaria (con reciprocidad asimétrica), origen, salvaguardias, compras
estatales, normas técnicas y solución de controversias.
Con la Comunidad del Caribe (CARICOM), Colombia ha avanzado hacia la definición de los elementos de
negociación para la suscripción de un eventual Acuerdo Comercial. En el marco de la ALADI, Colombia se
encuentra negociando con Chile la suscripción de un Acuerdo de Complementación. Existe consenso sobre
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un texto y se ha avanzado en la conformación de las diferentes nóminas del Programa de Liberación del
Acuerdo.
Con Argentina y Brasil se está renegociando los Acuerdos de Complementación Nº 10 y 11, suscritos en el
marco de la ALADI, con el objeto de profundizar las preferencias arancelarias.
Finalmente, Colombia suscribió con Panamá un texto normativo de un Acuerdo Parcial de Tipo Comercial,
con su correspondiente reglamento de origen. Actualmente se estudian las listas de preferencias
arancelarias, que deberán definirse antes del 9 de setiembre de 1993.
Para cubrir con todos estos aspectos de las negociaciones comerciales internacionales el Gobierno de
Colombia ha diseñado y puesto en práctica un nuevo esquema en la estructura institucional para regular el
comercio exterior del país.
4. EL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
En primer término, el Congreso Nacional mediante la ley 07 del 16 de enero de 1991 creó el Ministerio de
Comercio Exterior como un organismo encargado de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de
comercio exterior de bienes, servicios y tecnologías, en concordancia con los planes de desarrollo del país.
5. EL CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR
Asimismo, creó el Consejo Superior de Comercio Exterior, como organismo asesor del Gobierno Nacional
en todos aquellos aspectos que se relacionan con el comercio exterior, integrado por los siguientes
miembros:
• El Presidente de la República, quien lo presidirá
• El Ministro de Desarrollo Económico
• El Ministro de Comercio Exterior
• El Ministro de Relaciones Exteriores
• El Ministro de Hacienda y Crédito Público
• El Ministro de Agricultura
• El Ministro de Minas y Energía
• El Jefe del Departamento Nacional de Planeación
• El Gerente General del Banco de la República.
Igualmente hacen parte, con voz pero sin voto, el Presidente del Banco de Comercio Exterior, el Director
General de Aduanas y dos asesores especiales.
El Consejo tiene las siguientes funciones (1):
a. Recomendar al Gobierno la política general y sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y
servicios, acorde con los planes y programas de desarrollo del país.
b. Fijar las tarifas arancelarias.
c. Asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que éste debe adoptar en todos los organismos
internacionales encargados de asuntos de comercio exterior.
d. Emitir concepto sobre la celebración de tratados o convenios internacionales de comercio, bilaterales o
multilaterales, y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos.
e. Instruir a las delegaciones que representen a Colombia en las negociaciones internacionales de
comercio.
f. Proponer al Gobierno Nacional la aplicación de tratamientos preferenciales acordados en forma bilateral
o multilateral, en particular cuando se sujeten al otorgamiento de reciprocidad entre las partes.
g. Determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes,
tecnología y servicios, sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión de capitales
colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país, competen al Consejo de Política
Económica y Social (CONPES), u otras materias específicamente asignadas a otras dependencias del
Estado.
h. Sugerir al Gobierno Nacional el manejo de los instrumentos de promoción y fomento de las
exportaciones acorde con la política de zonas francas, los sistemas especiales de importaciónexportación,
los fondos de estabilización de productos básicos y la orientación de las oficinas
comerciales en el exterior, sin perjuicio de lo relacionado con otros mecanismos de promoción de
exportaciones.
i. Recomendar al Gobierno Nacional, para su fijación, los niveles del Certificado de Reembolso Tributario
(CERT), por producto y mercado de destino.
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j. Examinar y recomendar al Gobierno Nacional la adopción de normas para proteger la producción
nacional contra las prácticas desleales y restrictivas de comercio internacional.
k. Analizar, evaluar, y recomendar al Gobierno Nacional la expedición de medidas específicas y la
realización de proyectos encaminados a facilitar el transporte nacional e internacional y el tránsito de
pasajeros y de mercancías de exportación e importación, teniendo en cuenta las normas sobre reserva
de carga a las cuales deban sujetarse las empresas de transporte internacional de carga que operen en
el país.
l. Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea necesario establecer
en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los
derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas.
m. Reglamentar las actividades de comercio exterior que realicen las sociedades de comercialización
internacional tratadas en la Ley 67 de 1979 y las normas que la modifiquen o sustituyan.
n. Expedir su propio reglamento.
6. EL BANCO DE COMERCIO EXTERIOR
La Ley Marco de Comercio Exterior creó también el Banco de Comercio Exterior como institución financiera
vinculada al Ministerio de Comercio Exterior, a la cual le corresponde ejercer las funciones de promoción de
las exportaciones. En este sentido, sustituyó el anterior Fondo de Promoción de Exportaciones que cumplió
un papel importante en el fomento y financiación de las exportaciones colombianas.
7. ESTRUCTURA Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
En virtud de las facultades otorgadas al Presidente de la República en la mencionada Ley, se expidió el
Decreto 2.350 de 1991 por el cual se determinó la estructura, órganos de dirección y funciones del
Ministerio de Comercio Exterior.
Asimismo, se determinó que el Sector Comercio Exterior está integrado por:
a. El Subsector Oficial al cual pertenecen los organismos públicos que ejercen funciones en el campo del
comercio exterior, y en particular:
o El Consejo Superior de Comercio Exterior;
o El Ministerio de Comercio Exterior;
o Los organismos adscritos y vinculados al Ministerio de comercio Exterior;
o Los organismos de la rama ejecutiva del poder público y las dependencias de los Ministerios,
Establecimientos Públicos, Departamentos Administrativos y Superintendencias, en aquellas
funciones relacionadas específicamente con la ejecución de la política de comercio exterior.
b. El Subsector Mixto conformado por la Comisión Mixta de Comercio Exterior y los comités asesores
nacionales y regionales.
c. El Subsector Empresarial conformado por las personas naturales y jurídicas de carácter privado que en
desarrollo de su actividad realicen operaciones de comercio exterior o presten servicios relacionados
con el mismo.
Por su parte, al Ministro de Comercio Exterior, bajo la dirección del Presidente de la República, le
corresponde actuar como jefe de la administración en su respectiva dependencia y le corresponde formular
las políticas atinentes al comercio exterior. Entre otras funciones, le corresponde al Ministro representar al
país como plenipotenciario ante la Comisión del Acuerdo de Cartagena, ante otros organismos de
integración económica y en otros órganos que se creen en desarrollo de las negociaciones para la
conformación de las Zonas de Libre Comercio en que Colombia participe. Asimismo, le corresponde presidir
la delegación de Colombia en las Comisiones Mixtas que tengan por objeto tratar temas de comercio
exterior y en las misiones comerciales que se realicen en otros países.
Además, como función interna central, tiene a su cargo la coordinación con las respectivas áreas del
Ministerio y de otras entidades de la Administración Pública en los asuntos jurídicos relacionados con el
comercio exterior.
El Ministerio cuenta con una moderna estructura orgánica que le ha permitido actuar con eficiencia en los
diferentes foros internacionales relacionados con el comercio exterior y la integración económica . En el
campo técnico cuenta con tres Direcciones Generales:
• Dirección General de Programación, Coordinación y Política de Comercio Exterior;
• Dirección General para el Desarrollo del Intercambio; y
• Dirección General de Negociaciones.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Esta última Dirección tiene dos Subdirecciones Técnicas: la de relaciones de integración y de organismos
multilaterales y la de relaciones bilaterales.
Los temas de integración económica los lleva directamente la Subdirección de Relaciones de Integración y
de Organismos Multilaterales que tiene las siguientes funciones específicas (2):
• Asesorar a la Dirección General de Negociaciones y al Ministro en la formulación y evaluación de
estrategias y programas de integración económica, procurando la compatibilidad entre los diferentes
procesos en que participe el país.
• Velar por el cumplimiento de los compromisos comerciales contraídos por Colombia y los demás
países participantes en los procesos de integración económica de que Colombia haga parte y
adoptar o proponer las medidas a que haya lugar.
• Estudiar y conceptuar las medidas emanadas de los organismos internacionales de comercio
exterior y de los órganos de administración y dirección de los distintos procesos de integración
económica de los que el país forma parte.
• Proponer estrategias de negociación comercial del país en los distintos esquemas multilaterales y
de integración económica de que sea parte.
• Revisar el aspecto normativo y procedimental de las acciones que deban proponerse ante los
diferentes organismos de integración económica en los que Colombia participa.
• Elaborar estudios y presentar recomendaciones para determinar la estrategia y los objetivos de la
posición de Colombia en los distintos acuerdos y organismos internacionales de comercio, así como
la conveniencia y resultados para el país de hacer parte de los mismos.
• Analizar las medidas de política comercial y los instrumentos establecidos por los diferentes países,
a la luz de los derechos que tiene Colombia como miembro de foros y organismos internacionales
de comercio.
• Mantener estrecha coordinación con las entidades gubernamentales y privadas sobre los distintos
temas objeto de negociación en los foros multilaterales de comercio y desarrollo y evaluar
conjuntamente con las mismas, los intereses del país en asuntos tales como acceso a los
mercados, propiedad intelectual, inversiones, tecnología y servicios.
• Coordinar y participar en el desarrollo de programas o eventos encaminados a promover por parte
del sector exportador, la mejor utilización de las ventajas otorgadas a Colombia en el marco de
acuerdos y organismos internacionales de comercio y desarrollo.
El mecanismo de coordinación y enlace entre el sector privado y el Gobierno colombiano se realiza a través
de la Comisión Mixta de Comercio Exterior que está conformada por representantes de los sectores
económicos definidos por el Consejo Superior de Comercio Exterior.
Asimismo, el Ministerio cuenta en su estructura orgánica con una serie de comités técnicos, sectoriales y de
asesoría en los distintos aspectos del comercio exterior y que están integrados con funcionarios de las
entidades gubernamentales competentes en cada materia.
Finalmente, el Decreto 2.350 de 1991, conserva al Instituto Colombiano de Comercio Exterior como
organismo adscrito al Ministerio de Comercio Exterior, encargado de la ejecución de la política de comercio
exterior adoptada por el Ministerio de acuerdo con los lineamientos que fije el Consejo Superior de
Comercio Exterior.
8. CONCLUSIONES
De los expuesto se desprende que Colombia se encuentra adecuadamente preparada, desde el punto de
vista institucional y administrativo, para afrontar con éxito los retos de la integración en América Latina.
La Ley 07 y el Decreto 2.350 de 1991 le dieron a Colombia el marco jurídico necesario para la creación y
funcionamiento de instituciones ágiles y operativas en la formulación y adopción de decisiones políticas y
técnicas en el ámbito de la integración regional y subregional. En el caso concreto del Grupo Andino, cabe
señalar que los estudios iniciales los realiza la Subdirección de Relaciones de Integración y de Organismos
Multilaterales. En esta etapa, se consulta al sector privado y a las demás dependencias de otros Ministerios
que están relacionadas directamente con los diferentes temas del proceso.
La posición final del país se aprueba en el Consejo de Comercio Exterior y es presentada por el Ministro de
Comercio Exterior en la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en su calidad de Representante
Plenipotenciario. A nivel de los Consejos o en las reuniones de expertos gubernamentales convocadas por
los órganos del Acuerdo, la posición del país la expone al Viceministro de Comercio Exterior o los
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
funcionarios gubernamentales debidamente acreditados por el organismo de enlace que para todos los
efectos de sus relaciones con la Junta es el Ministerio de Comercio Exterior.
En síntesis, la nueva estructura de los organismos oficiales encargados de dirigir, coordinar y ejecutar las
políticas nacionales de comercio exterior, así como las acciones de coordinación con el sector privado, le
permiten al Gobierno colombiano tomar decisiones oportunas que le aseguran el fortalecimiento de la base
productiva nacional y una mejor y mayor participación en el comercio regional y subregional de bienes y
servicios.
NOTAS
(1) Artículo 14 de la Ley 07 de 1991.
(2) Artículo 23 del Decreto 2.350 de 1991.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
LA NATURALEZA DE LA COMUNIDAD EUROPEA, SUS COMPETENCIAS,
INSTITUCIONES Y SISTEMA DE ADOPCION DE DECISIONES EN EL PROCESO DE
INTEGRACION
Antonio REMIRO BROTONS
Catedrático de Derecho Internacional, Universidad Autónoma de Madrid;
Director, Centro Español de Relaciones Internacionales, Fundación Ortega y Gasset. Madrid, ESPAÑA
I
1. Hablando de Europa es difícil que nuestro interlocutor entienda que nos referimos al segundo satélite de
Júpiter, descubierto por Galileo en 1610, a la hija del rey de Fenicia raptada por Zeus, travestido en toro, o a
la pequeña isla situada en el canal de Mozambique que, como los anteriores, reclaman ese nombre; pero
tampoco serán muchos los que, de no precisarse, asocien de inmediato el término con la masa de tierra que
en el más viejo de los continentes se extiende como un puño desde los Urales hasta el Atlántico. Lo cierto
es que en los últimos cuarenta años se ha producido una asociación tan estrecha entre el término Europa y
la noción de unificación o integración europea que ésta ha acabado por apoderarse de aquél y de sus
gentilicios (1).
Unificación e integración europea han sido sinónimos durante decenios, desde que en los años '50 los
llamados funcionalistas, imponiendo su criterio, asentaron la realización de la Europa unida en una
integración progresiva de sectores económicos que debía abarcar finalmente a toda la economía para, a
partir de ahí, saltar a la integración de otros sectores y acabar la larga marcha con la unificación política. Así
nacieron, sustentadas por seis países de Occidente, las tres Comunidades Europeas -la del Carbón y del
Accero (CECA), la Económica (CEE) y la de la Energía Atómica (EURATOM)- y se asistió al aborto de una
cuarta -la de defensa, la CED, que incluía la previsión de una comunidad política- víctima de la impaciencia.
El ínsito gradualismo del enfoque funcionalista hacía de la unificación europea un proceso -un devenir, no
un estado, decía W. Hallstein, el primer presidente de la Comisión (2)- que se suponía animado por la
voluntad política de avanzar con flexibilidad y sentido práctico, traduciéndose en pequeños pasos que
parecían responder al lema: "Llévame despacio, que tengo prisa". Dadas las circunstancias, los federalistas,
ansiosos de plasmar los Estados Unidos de Europa, se cobijaron bajo los estandartes funcionalistas y,
creyendo en su inacabable capacidad de evolución y progreso, esperaron la unificación política como el
fruto del árbol o la coronación del edificio europeo, según las conocidas aportaciones metafóricas de la
biología y de la ingeniería civil a este orden de cosas.
La absorción por las Comunidades de nuevos ámbitos de acción y el reforzamiento de sus competencias se
consideró, unificadas sus instituciones, el único camino para alcanzar, siguiendo el método de la
integración, la Europa unida.
2. Los hilos de la trama que se teje y alarga cada día según la no menos metafórica expresión de P. Wigny
(3) dieron pie, con base en un racimo de tratados servidos por instituciones propias a las que se transfirió el
ejercicio de competencias soberanas, a un complejísimo orden jurídico cuya expresión escrita abarca ya
más de diez mil páginas, que aspiraba a una aplicación inmediata y directa de sus actos en los EM por
encima, de ser preciso, de sus normas, incluso las constitucionales, bajo un control judicial comunitario,
garante de su respeto, unidad y coherencia. Para el 1 de enero de 1993, según lo prometía, sin empeñar la
palabra de los signatarios, el Acta Unica Europea (AUE), los participantes en el proceso -doce en ese
momento disfrutarían de "un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías,
personas, servicios y capitales estará garantizada".
Aunque este insólito arrebato de bella literatura dentro de la pesada redacción del Acta no se haya hecho
hasta ahora realidad en todos sus términos, no cabe la menor duda de lo mucho que se había avanzado
desde que en 1952 entró en vigor la CECA, primera cronológicamente de ]as Comunidades. Incluso un
Banco Central y una moneda única parecían ahora al alcance de la mano; la comunitarización total de las
políticas económica y monetaria contaban con un calendario tras la firma del Tratado de Unión Europea
(TUE), en Maastricht, el 7 de febrero de 1992.
Cabe preguntarse, sin embargo, si en algún punto del camino la estricta alianza entre el objetivo perseguido
y el método que lo servía se ha roto. Unión era integración; integración, comunidad(es). La CEE y la
EURATOM no habían podido seguir, ciertamente, a la CECA en su acentuado supranacionalismo, término y
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
concepto malditos en la Francia de De Gaulle, y habían retirado de sus textos ésta y otras expresiones
provocadoras, salvando apenas, casi en el último minuto, el de Comunidad (4), pero eso se explicaba por
razones históricas (5). La transformación, por otro lado, del Consejo, donde están representados los
intereses de los EM, en institución dominante en perjuicio de la Comisión, que pretende encarnar el interés
común, respondía al juego político que, dentro del equilibrio institucional global, permitía el marco
comunitario. El problema no estaba, pues, ahí.
El problema estaba en los ámbitos de acción, de la política exterior a la interior (policía, justicia) que,
resistiéndose eficazmente a la comunitarización, se introducían empíricamente en la década de los '70, en
el proyecto de la Europa unida por la vía de la cooperación intergubernamental y al margen del sistema -
normas e instituciones- comunitario. Uno de esos ámbitos, el de la política exterior, fue positivado por el
AUE (Título III: artículo 30); otro, el relativo a la cooperación en asuntos de justicia e interior, fue objeto de
una declaración aneja al Acta. Y si de China pudo predicarse la política un país, dos sistemas, para salvar a
un tiempo las relaciones con Pekín y la supervivencia de Taiwan, ¿había llegado el momento de reconocer -
un objetivo, dos métodos- que la meta de la Unión Europea -de la que por vez primera se habla en un
tratado llamado a adquirir vigencia (6)- podía ser alcanzada por -al menos- dos vías, la de la integración -
que se agotaba en lo económico- y la de la cooperación intergubernamental que se aplicaba a todo lo
demás: una Unión, dos pilares?
3. Lejos de despejar este interrogante en beneficio de los otrora llamados unionistas -partidarios del
intergubernamentalismo- o de los funcional-federalistas -partidarios del integracionalismo, institucionalismo
o constitucionalismo- el Tratado de Unión Europea (TUE) es, como fruto del compromiso, un saco de
sortilegios.
Una Unión, dos (o más) pilares es la más llamativa característica que, desarrollando el ademán del Acta
Unica, presenta el Tratado de Unión. Tan es así que se ha llamado tratado-templo, por eso, y no por cobijar
a mercaderes, que lo hay, pero no están solos. Los Estados signatarios llamados a ser Partes constituyen,
en efecto, por el Tratado, una Unión, la Unión Europea (7), pero se guardan de dotarla de personalidad
jurídica, para que en un indefinido espacio ideológico flote como -según se ha dicho, evocando a los
escolásticos- un ente de la razón con fundamento in re (8). La Unión tiene su fundamento en las
Comunidades Europeas, sí, pero "completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el
presente Tratado" (9). Esas formas (Títulos V y VI del TUE) son las que interesan a la política exterior y de
seguridad común (PESC), que ha de reemplazar el régimen del Título III del AUE, y a la cooperación en los
ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior, incorporada por fin a un texto de reconocida positividad
jurídica (10).
El Tratado ha sido incapaz, además, de confesar la vocación federal profesada por quienes habitan los
baluartes integracio-comunitaristas -los eurointegristas en el sentido despectivo que pueden darle a la
expresión los amigos de Margaret Thatcher (11)- que ha debido inmolarse en la pira encendida por los
intergubernamentalistas para salvar el tratado (12), debiendo contentarse éste con reproducir la ya vieja
fórmula de Roma que manifiesta la aspiración a una unión más estrecha entre los pueblos de Europa (13).
Todo ello, naturalmente, sin parar mientes en la conservación del tratado -un instrumento
intergubernamental por naturaleza- como base normativa del conjunto, sin aceptar -ni para hoy ni para el
futuro, por lo menos el inmediato- la conversión de las instituciones de poderes constituidos en un poder
constituyente que los Estados miembros (EM) no están dispuestos a abandonar, ni siquiera a compartir,
razón por la cual la Unión carece de una Constitución propiamente dicha y es sólo el resultado del ejercicio
concurrente de -en la actualidad- una docena de soberanías estatales.
4. No obstante, aunque no faltan los motivos para ver medio vacía la botella en que quieren beber los
federalistas europeos, también los hay para contemplarla, con más optimismo, medio llena, dado el
esfuerzo de los redactores del tratado por asegurar su viabilidad dando gusto a todos los paladares.
El tratado, en primer lugar, se presenta a sí mismo, no como una estación terminal, sino como "una nueva
etapa en el proceso creador de la Unión" (14), incluye entre sus objetivos -aunque los susceptibles
advertirán que figura en último lugar- no sólo el mantenimiento íntegro del acervo comunitario, sino también
su desarrollo, con el fin de examinar en la Conferencia intergubernamental de revisión prevista para 1996 "la
medida en que las políticas y formas de cooperación establecidas (...) deben ser revisadas, para asegurar la
eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarios" (15), responsabiliza al Consejo y a la Comisión de
garantizar la coherencia del conjunto de las acciones (16) afirmando para ello un marco institucional único
para las Comunidades y las formas de cooperación (17), se compromete a dotar a la Unión de los medios
necesarios para alcanzar sus objetivos y para aplicar sus políticas (18), refuerza el papel de las -ahorainstituciones
comunes (y no sólo comunitarias) (19) en las políticas de cooperación (20) y confía al Consejo
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Europeo, compuesto por los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM la tarea de impulsar el desarrollo y
definir las orientaciones generales de la Unión desde su olímpica distancia (21). A largo plazo, más
importante que la regulación de ciertas cuestiones, como las de seguridad -y en particular las de defensaes
que el TUE hable ya de ellas: su melodía es federalizante) (22).
Por otro lado, la calculada renuncia a los términos y expresiones movilizadoras hace más llamativo -y
sugerente- el nuevo bautismo de uno de ellos: Comunidad Europea. Durante un largo tiempo Comunidad y
Unión Europea fueron competidores. Puede decirse, incluso, que la primera estaba más próxima al corazón
federalista por la mayor riqueza de su contenido conceptual y su vinculación a la experiencia histórica de las
Comunidades y al método -integración- que representaban. El mismo Jacques Delors se pronunciaba por
ella. Referirse, pues, a la Comunidad Europea, no ya por una razón de economía de lenguaje, sino como
idea de síntesis del objetivo de la construcción progresiva de la unión en torno a lo comunitario se hizo,
pues, habitual en un tiempo en que el ordenamiento jurídico conocía tres Comunidades con personalidades
jurídicas propias y separadas, no una Comunidad.
Podría sugerirse que el Tratado de Maastricht, al pronunciarse por la Unión Europea para establecer
oficialmente su identidad, ha dado puñalada de pícaro al exclusivo espíritu comunitario; más aún si se tiene
en cuenta que en su día se llamó unionistas justamente a quienes contemplaban la idea europea desde la
cerrada defensa del dogma de la soberanía estatal. Pero no es menos cierto que al convertir a la CEE en
Comunidad Europea le ha dado a ésta una proyección política -aumentada por el hecho de la inclusión en
su tratado constitutivo de un elemento tan federalizante como es la regulación de la ciudadanía europea
(23) o, también, el reconocimiento de los partidos políticos a escala europea como un importante factor para
la integración en la Unión (24) - que equivale a su reconocimiento como núcleo duro de la Unión y eje motor
de su dinamización (25).
Gracias al TUE, y más que en ninguna etapa anterior, la Comunidad Europea va a extender su acción a
nuevos ámbitos, particularmente los concernientes a la política económica y monetaria (26); el Parlamento
Europeo (PE) consolida su legitimación ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad (TJCE) en los términos
establecidos por la jurisprudencia, va a enriquecer sus facultades de control político y a mejorar, aunque sea
modestamente, su participación en el poder legislativo de la Comunidad; la Comisión supera las celadas
tendidas por los intergubernamentalistas para hacer de ella el chivo expiatorio del centralismo burocrático
que se achaca a Bruselas y no sólo conserva, sino que mejora sus poderes, sobre todo por lo que hace a la
ejecución (reglamentación y aplicación) de los actos normativos comunitarios; en el Consejo la regla de la
mayoría cualificada sigue aumentando su porcentaje en la formación de la voluntad orgánica y toma de
decisiones (hasta en el ámbito de la PESC se apunta, aunque sea con pusilanimidad); la financiación
integra del presupuesto se ha de hacer con recursos propios; hasta el mismo principio de subsidiariedad,
tendido en el TUE (27) para sofocar la acción comunitaria (28), puede acabar justificándola...
Más significativa todavía es la previsión por el TUE de puentes o pasarelas que pueden conducir a
determinadas cuestiones en dirección única e irreversible de las formas de la cooperación
intergubernamental a las Comunidades (29). Se pueden comunitarizar ya, sin revisar el tratado, ciertos
objetos de la cooperación, pero no se pueden, en principio, intergubernamentalizar los ámbitos
comunitarizados (30). Y aún más: en la medida en que la ejecución de ciertos acuerdos de la PESC
sancionando económicamente a terceros Estados requiera una acción de la CE (31) o cada vez que los EM
decidan aplicar al presupuesto comunitario los gastos operativos de sus acciones en PESC o en asuntos de
justicia y de interior (32), se producirán interacciones y necesitarán complicidades que en la medida que se
insertan en el sistema de las Comunidades implicarán la aplicación de todas sus disposiciones, incluidas las
de control judicial (33) al que pretenden escapar las formas de cooperación que las originan (34).
5. ¿Cabe confiar en que estas previsiones permitirán más adelante el salto cualitativo de sucesivas formas
de cooperación intergubernamental al pilar comunitario? Valorando, antes del TUE, el papel adquirido por la
Comisión, inicialmente marginada, en la Cooperación Política Europea (CPE), Ch. Reich, un alto funcionario
de la Secretaría General del PE, afirma que esta evolución demuestra que la dinámica de la construcción
europea, aun comenzando por formas de cooperación intergubernamental acaba, en ciertos casos, por
transformar progresivamente sus métodos, aproximándose a los comunitarios (35). Pero hoy los federalistas
más decepcionados por el escaso vuelo político del Tratado de Maastricht parecen dispuestos a lanzar la
toalla, denunciando como equivocada su ya larga alianza con los funcionalistas, "Es un error creer que la
integración económica conducirá a la integración política", afirma Ralph Dahrendorf, persona de prestigio,
quien añade, con amarga dureza: "Hay una profunda deshonestidad en muchos políticos cuando dicen que
las fuerzas económicas nos harán llegar a la unión política. No es verdad, y lo saben; pero lo proclaman
porque son deshonestos" (36).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Sin entrar a valorar la capacidad y virtud de los políticos, no faltan desde luego los que creen sinceramente
y esperan que la culminación de la unión económica y monetaria liberará un potencial unificador que ahora
"somos incapaces de soñar" (37). Esta esperanza justificaría la aceptación transitoria y como un mal menor
de formas de cooperación allí donde la oposición a la comunitarización es imbatible. Este hermoso futurible
que escapa a nuestra más incontrolada fantasía, desatando formidables y generalizadas fuerzas
centrípetas, descansa, sin embargo, sobre una premisa cuya verificación no es, en los términos en que fue
inicialmente concebida, segura. Con independencia de ello, son muchos, por otra parte, los elementos que
permiten establecer hic et nunc una falta absoluta de voluntad y de motivación política operante al servicio
de la profundización del proceso de unión a través de la integración, hasta el punto de ser cabal preguntarse
si más que atraer y traer a la Comunidad las formas de cooperación, no acabará aquélla siendo esclava del
espíritu intergubernamentalista, prevaleciendo por ejemplo las exigencias de la seguridad interna,
apreciadas en el ámbito de la cooperación en asuntos de interior, sobre la libre circulación de las personas
en nuestro espacio sin fronteras, o arruinando la política comunitaria de cooperación al desarrollo por causa
de una política sancionadora acordada en el seno de la PESC (38).
En el pasado, cada vez que se ha pretendido escribir la "pavana para una Europa difunta" (39) los miembros
de la Unión han reaccionado dándole un nuevo impulso, aunque éste haya sido considerado insuficiente en
sus aplicaciones y en su ritmo por los más acendrados defensores de la concepción federal de Europa (40).
El problema es que, con el paso del tiempo, la siembra del intergubernamentalismo ha hecho crecer junto al
europeísmo crítico a los críticos del europeísmo, numerosos, particularmente activos y dialécticamente muy
eficaces cuando en un medio económicamente recesivo se enarbolan las banderas de la patria chica.
Aunque no todas las consultas populares sobre el TUE se han perdido, sino más bien todo lo contrario, dos
hechos merecen ser destacados: 1) la mayoría de los gobiernos europeos han huído aterrados, como de la
peste, de las propuestas para someter a la ciudadanía la decisión sobre su ratificación; y, 2) allí donde las
consultas se han realizado, las encuestas más fiables han demostrado la erosión progresiva del porcentaje
de partidarios del Tratado a medida que la campaña avanzaba, prueba palpable de la contundencia del
discurso nacionalista, pues no eran precisamente los argumentos de la insatisfacción federalista los que
hacían mella en una opinión escasamente sensibilizada por la construcción de Europa. El Tratado de la
Unión se convertía, expuesto al escrutinio público, en el tratado de la división europea.
No es desde arriba, ni con la expresión empobrecedora de textos de importancia fundamental para el
proceso (41), ni con el galimatías normativo acumulado durante 40 años (42) como se estimularán las
emociones colectivas ni como se acabará conquistando a una opinión pública no hostil, pero sí ajena, a la
construcción europea, si se pretende ir más allá. Y sin el apoyo, el reclamo, de la ciudadanía, ¿podrá irse
acaso?.
Los arreglos que han debido hacerse para que, finalmente, Dinamarca dijera sí al TUE, implicando
decisiones de los gobiernos de los EM que pueden ser calificados como jurídicamente vinculantes, según
sostiene el gobierno danés en medio del silencio embarazado y embarazoso de los demás, pueden ser
aducidos para argumentar que el proceso de construcción europea ha quedado varado, al menos por ahora,
porque su profundización obligaría al dragado previo de las aguas superficiales y hasta cierto punto
cenagosas en que actualmente se mueve.
Pues, ¿qué quería Dinamarca? Según el documento oficial Denmark in Europe lo que quería era: 1) no
participar en la última etapa de la Unión Económica y Monetaria (UEM) (moneda y Banco Central únicos); 2)
permanecer fuera de la política común de defensa y no incorporarse a la Unión Europea Occidental (UEO),
la organización llamada a ser su brazo armado; 3) no ir más allá en lo concerniente al estatuto de
ciudadanía europea; y, 4) no avanzar por las pasarelas de la cooperación intergubernamental a la CE
abiertas por el TUE para determinados asuntos de justicia e interior. Dado que todo eso lo tenía ya en la
mano Dinamarca, como cualquier otro EM, conforme a las disposiciones del TUE, por ser ámbitos en los
que jugaba la regla de la unanimidad o se contaba con expresas reservas de soberanía, la exigencia
danesa anunciaba el aprovechamiento radical de los derechos y prerrogativas del tratado para la realización
sistemática, con el consentimiento de sus socios, de políticas obstructivas de ciertos objetivos de la Unión.
Los efectos incoados por este hecho, ya de por sí demoledores, lo son más al hilo del proceso de
ampliación horizontal de la Unión. La sugerencia de la Presidencia al puntualizar en las conclusiones del
Consejo que los acuerdos con Dinamarca se aplicarían exclusivamente a ella y no a otros EM o candidatos,
es una observación piadosa y, probablemente, tan irrelevante como la de la recién casada que en el lecho
nupcial fía su virtud a la exclusión del placer. Si el proceso de construcción europea ha estado permanente
abierto a revisión desde el punto de vista de sus contenidos, también lo ha estado desde el punto de vista
de sus miembros, hasta el punto de advertirse el hecho de que sólo siete de los años transcurridos desde la
firma de los tratados de Roma han pasado sin tener abiertas negociaciones de adhesión (43).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Al margen de los agudos problemas de carácter institucional que puede plantear una ampliación que, tras el
desvanecimiento de la Europa socialista, podría asociar a la construcción europea a más de treinta Estados,
metas y métodos entran en juego ante la sencilla constatación, verificable en tantos campos de experiencia,
que las posibilidades de integración disminuyen en la medida en que se extiende el número de
participantes. Esta reflexión, en nuestro caso, inquieta aún más a los federalistas europeos dadas las
características de los cuatro Estados (Austria, Suecia, Finlandia y Noruega) -todos miembros de la
Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) con altas rentas y, la mayoría, de corte neutralista con
negociaciones abierta de adhesión a la Unión. ¿Nuevos caballos de refuerzo para las postas
intergubernamentalistas en la próxima revisión, apenas nacido, del TUE?
6. Hoy la Europa unida es, más que eso, la Europa movediza. Cabe suponer, como una de las hipótesis,
que ampliada a 16, 20, 25, 30 o más miembros, las posibilidades de aplicar el método de la integración a
todos los miembros no será viable en todos los ámbitos, lo que, inevitablemente hará de la profundización
de la construcción europea a partir de este método, un esfuerzo reservado a grupos de miembros dentro del
respeto del acervo común y del carácter abierto que deba reconocerse a la participación en tales grupos a
quienes, cumpliendo condiciones objetivas convenidas, así lo decidan.
Naturalmente, esta es esa Europa "à la carte", de velocidades múltiples, geometría variable, círculos
concéntricos y demás imágenes que niegan hasta la extenuación como débiles simones los políticos
responsables de un tratado que introdujo sus semillas al aceptar una política social a once o el opting-out
británico a la última fase de la UEM y, luego, tuvieron que pasar por el campo de las ortigas danesas. Las
realidades son, al final, recalcitrantes o, si se prefiere, los conjuros tienen sus límites. Los mismos
Convenios de Schengen, con todas sus manifestaciones de fe y esperanza en la CE y en las formas de
cooperación secundum TUE, son una palpable demostración de lo difícil, casi imposible, que es avanzar a
doce -y no digamos a más- en formación cerrada (44). Aquí, si no hay mate hay, por lo menos, jaque a la
Unión. Sobre un fondo común la Unión está condenada a crecer asimétricamente.
Al final del juego se acaba chocando fatalmente con las preguntas que debía hacerse resuelto en el punto
de salida. ¿Cuáles son los objetivos últimos de la Unión? Si no se trata necesariamente de constituir una
nueva gran potencia sobre la Tierra -que es, tal vez, lo que mueve a quienes se quejan de ver a Europa
bajo la conocida figura del gigante económico y el enano político- sino de favorecer el bienestar y el
progreso social de sus gentes dentro de la libertad y de fomentar la solidaridad y la cooperación extramuros,
lo que requiere una opinión mejor de la que poseo sobre la naturaleza humana, a lo mejor resulta que la
construcción europea no reclama ineluctablemente la integración continental en todos los ámbitos, sino que
puede ser satisfecha de otras maneras políticamente aceptables para sus destinatarios (45). De ser así,
¿por qué lamentarse en el muro de lo imposible cuando, además, lo imposible ni siquiera era conveniente?
II
7. Sea cual sea la opinión que merezca la viabilidad de una integración europea mas allá del ámbito
económico, el modelo adoptado por las Comunidades ha resultado ser, como prueban las sucesivas
revisiones de los tratados constitutivos, manifiestamente mejorable y aún ahora, que el TUE ha entrado
decidido en ellos aportando, por ejemplo, al de la CEE no menos de ciento sesenta modificaciones, lo sigue
siendo. Las posibilidades del método en el actual marco comunitario están muy lejos, pues, de haber sido
agotadas.
Desde el punto de vista del equilibrio institucional y del régimen de adopción de decisiones para el mejor
ejercicio de las competencias atribuidas a la CE, el Consejo Europeo extraordinario de Dublín (28 de abril
de 1990), al poner en marcha el proceso que dio en el TUE, marcó como directriz "fortalecer la legitimidad
democrática (...) de manera que la Comunidad y sus instituciones puedan responder con efectividad y
eficacia a lo exigido por la nueva situación, asegurando la unidad y coherencia de la acción comunitaria
internacional". Tal como está redactado el párrafo diríase que el Consejo, en su sabiduría entiende que la
eficacia fluye naturalmente como consecuencia de la legitimidad acrecida de las instituciones. En tanto esta
legitimidad supone participación, genuina representación y apoyo sustancial para las decisiones la
conclusión es, seguramente cierta. En el juego corto de cada día, empero, puede existir la tentación del
enfrentamiento, y no la síntesis, entre legitimidad y eficacia.
Por consiguiente, habría medidas que harían mas legítimas las decisiones, a costa de su efectividad; habría
otras que las harían mas efectivas, a costa de su legitimidad. Así las cosas, podría buscarse un compromiso
en torno a estas premisas: la búsqueda de una mayor eficacia sólo puede hacerse desde el respeto de una
intocable legitimidad de base; satisfecha ésta, la ampliación de la legitimidad de las decisiones no puede
conducir al bloqueo o dilación irrazonable del proceso decisorio. Por lo que hace a la unidad y coherencia
de la acción comunitaria, el problema reside principalmente, como ya se ha indicado, en la interrelacion
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
inevitable entre las materias sometidas a ésta y las que interesan a las formas de cooperación
intergubernamental.
Antes de someter las obtenciones más llamativas del TUE al rasero de esta directriz conviene apuntar la
complejidad de un análisis que ha de tener en cuenta una realidad de elementos que se combinan
desigualmente según el supuesto de que se trate para determinar quién, cómo y sobre qué se toman las
decisiones. A este respecto, y sin ánimo exhaustivo, señalemos que:
a. las competencias varían, no solo de las Comunidades a las formas de cooperación intergubernamentaI,
sino de una Comunidad a otra;
b. las competencias de las Comunidades, siempre de atribución y, por lo tanto, con una reserva general en
favor del Estado soberano (46), son de acción y de control, explícitas o implícitas, exclusivas en unos
casos, compartidas o concurrentes en otros, subsidiarias algunas (47);
c. las competencias se ejercen ad intra y ad extra. Estas competencias externas de las Comunidades,
están servidas por actos específicos;
d. unos actos (convencionales) son expresión de Derecho comunitario primario; otros lo son del Derecho
comunitario secundario y dentro de éste puede haber más de un nivel;
e. el Derecho comunitario secundario se manifiesta a través de una pluralidad de actos normativos
(reglamentos, directivas, decisiones...); pero no sólo no existe uniformidad terminológica, sino que el
perfil diferencial entre ellos se ha ido desvaneciendo y sus linderos han dejado de ser claros. Poner
orden en este cuadro normativo es una de las asignaturas pendientes...;
f. no todos los actos normativos son aplicables a los mismos ámbitos competenciales;
g. los actos normativos son, a su vez, el fruto de una sucesión de actos cuyos efectos son dependientes
del conjunto;
h. esos actos corresponden a una pluralidad de instituciones -Comisión, Consejo, Parlamento Europeo- a
los que, según los casos pueden agregarse otros órganos, tales como el Comité Económico y Social
(CES), el Comité de Regiones y el Banco Central Europeo (BCE);
i. el papel que las instituciones y otros órganos representan varía según ámbitos competenciales y bases
normativas;
j. la institución central en el proceso normativo -el Consejo se reúne a diferentes niveles en atención a los
actos que de él se reclaman;
k. las reglas de formación de una voluntad institucional u orgánica pueden variar según el acto de que se
trate;
l. la formación de esa voluntad se somete a procedimientos reglamentarios y prácticas administrativas y
de gestión condicionados por la naturaleza de la institución o del órgano en cuestión;
m. la posición de los EM en el Consejo puede implicar un procedimiento que involucra a una pluralidad de
instituciones y órganos estatales;
n. las instituciones pueden emanar actos independientes no normativos; y
o. el Consejo puede ser la sede para la adopción por los gobiernos de los EM de acuerdos en forma
simplificada.
8. Dicho esto, el primer punto susceptible de una valoración crítica es el concerniente al establecimiento de
un marco institucional único para garantizar la coherencia de la acción comunitaria y, más en general, de la
Unión. La pretensión es inobjetable, pero cabe dudar de que el esfuerzo realizado al respecto haya sido
suficiente. Las Comunidades cuentan con un Tribunal de Justicia y una Asamblea (el actual Parlamento)
únicos desde 1957 y únicos son también desde 1965 Comisión y Consejo, las -hasta el TUE- cuatro
instituciones comunitarias. El TUE, por otro lado, ha atajado el principio de dualidad institucional instaurado
por la CPE y recibido por el AUE como consecuencia de la política de estanqueidad entre Comunidades y
formas de cooperación intergubernamental inicialmente adoptada. Pero:
a. la unidad de instituciones pierde gran parte de su fuerza cuando, como ocurre en este caso, sus
competencias varían sensiblemente, no solo de las Comunidades a las formas de cooperación (con
independencia de que en éstas se hayan mejorado) sino también de una Comunidad a otra; y
b. la unidad es sólo parcial: al margen de que la exclusión prácticamente total de los actos derivados de
las formas de cooperación intergubernamental (48) hace retórica para ésta mención del TJCE, lo cierto
es que el mismo TUE ha añadido una quinta institución, estrictamente comunitaria -el Tribunal de
Cuentas, que a falta de ver reforzadas sus competencias se ha visto ennoblecido (49) -, mantiene un
órgano como el Consejo Económico y Social, que no es siquiera común a las tres Comunidades, crea
en el exclusivo seno de la CE el Comité de las Regiones,- sirve a la UEM con un racimo de instituciones
propias, conserva para la PESC un Comité Político (50) y para la cooperación en asuntos de justicia y
de interior otro de Coordinación de Altos Funcionarios (51), comité éste al que se permite alguna
incursión comunitaria (52). Todo ello al margen de la onírica presencia de la UEO que (sic) "forma parte
integrante del desarrollo de la Unión", convocada a la elaboración y puesta en practica de "las
decisiones y acciones... que tengan repercusión en el ámbito de la defensa" (53).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Jugando con las palabras -y con las lenguas- se ha podido decir que el marco institucional de la Unión es
más singular que single (54). En todo caso, contamos con un marco institucional único en lo nuclear que no
responde, sin embargo, a un único sistema legal (55).
9. Quienes soportan con sentido práctico, pero no son devotos, de la integración europea, han encontrado
en el Derecho comunitario derivado un sinnúmero de ejemplos -del combate contra el piojo de San José a la
normalización de los preservativos (con burlete)- para denunciar el centralismo logorreico animado por la
Comisión desde Bruselas. Aproximar la Administración a los administrados (56), poniendo coto a la
pretendida voracidad de la eurocracia haciendo caso omiso de que esta sólo puede ser satisfecha si, por lo
menos, cuenta con la cooperación de los Gobiernos de los EM, ha podido, así, ser sostenido como punto de
un programa de legitimidad y eficacia (57), encontrado su primera bandera en el principio de subsidiariedad,
una de las luces del TUE cuyo brillo, sin embargo, parece estar disminuyendo a medida que tras la inicial -y
aparente- novedad, comienzan a registrarse sus insuficiencias y peligros como principio jurídico -y
judicialmente operativo.
En realidad, el principio de subsidiariedad, que hizo carrera en las encíclicas papales que configuraron la
doctrina social de la Iglesia, está implícito, como bien se ha observado, en el nacimiento mismo de las
Comunidades, ante la insuficiencia de los EM para satisfacer los fines que legitiman su existencia, así como
en los artículos (235 del Tratado CE) que fundamentan sus competencias subsidiarias aquéllos justamente
que se aducen como base de la bulimia reglamentista de la CE. Subsidiariedad igualmente es el principio
sobre el que reposa la división entre la acción normativa y la ejecución y aplicación del Derecho comunitario
o, dentro de aquélla en el recurso a la directiva y a la armonización legislativa, y no al reglamento, como
técnica reguladora. Subsidiariedad también cabe ver en los principios de economía de medios y de
proporcionalidad que se predican siempre para la acción comunitaria (58).
Ahora, sin embargo, el principio de subsidiariedad amanece -que no es poco- en el tratado con su nombre,
llamado a inspirar la acción de la Unión y, mas precisamente, la de la Comunidad Europea (59). Su
significación disuasoria de esta acción se completa con el respeto de la identidad nacional de los EM al que
se compromete expresamente la Unión (60). Pero el mensaje que nos ofrece el articulo 3B del nuevo
Tratado CE es, a la postre, confuso: "En los ámbitos", dice "que no sean de su competencia exclusiva, la
Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de
la acción emprendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los EM y, por consiguiente,
puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel
comunitario" (61).
Es obvio que el principio, tal como ha sido enunciado, parte -como no podía ser de otro modo- del respeto
incondicional de la acción comunitaria en el ámbito de sus competencias exclusivas y limita su horizonte a
las competencias concurrentes de la CE y de los EM, evitando la ciénaga de relaciones entre éstos, cuando
son de estructura compleja, y sus relaciones, en la que quería adentrarse temerariamente Alemania, no sé
si excitada, ahora que está unida y endeudada, por la posibilidad de ofrecer una plataforma comunitaria a
un permanente conflicto de competencias de los que vienen conociendo los tribunales constitucionales
estatales.
Pero, ¿qué decir del corolario de excelencia que los redactores de la disposición aplican al criterio rector de
la suficiencia de la acción estatal -por dimensión y efectos- para excusar la comunitaria? Si lo excelente es
más que suficiente, lo suficiente no siempre es excelente. Así que, ¿en que quedamos? La subsidiariedad,
¿ha de regirse por la suficiencia de la acción estatal -que es, seguramente, lo que opinan los partidarios de
rebajar al máximo el orbe comunitario- o la acción estatal, aun suficiente, ha de ceder ante la comunitaria
cuando ésta -atendiendo a la dimensión y efectos de la acción- sea más eficaz, es decir, excelente?
Los problemas originados para la interpretación jurídica por un concepto por su misma naturaleza
indeterminado (62) y cuya concreción puede reclamar en cada caso consideraciones de oportunidad política
y análisis económicos tal vez inapropiados para el ejercicio por los jueces de un juicio de legalidad, se ven
así multiplicados y la pesadilla recurrente de una avalancha inacabable de recursos de anulación de acción
comunitarios por infracción de este principio amenaza la paz en el sueño de quienes, deseando una acción
más eficaz, legítima y económica, procrearon una criatura litigiosa. Todo ello con abstracción del escalofrío
que puede recorrer la cerviz de los miembros del Consejo y de sus órganos auxiliares cuando lo adviertan
correteando travieso como un gremlin que sacó de la cartera uno de sus colegas, empeñado en un debate
preliminar sobre la subsidiariedad...
Concebido políticamente para combatir los excesos de la acción comunitaria, el principio de subsidiariedad
puede, por otro lado, acabar sirviéndole de fundamento. La Comisión no ha tenido reparo en invocarlo para
mejor vender a la opinión arguyendo eficacia sus propuestas de redefinición y extensión selectiva de las
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
competencias comunitarias. En este sentido el principio es neutral, ambivalente, de ida y vuelta (63).
Conectado con la previsión de que la Unión "se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos
y para llevar a cabo sus políticas" (64), la obligación de cooperar de los EM (65) y el hecho de que ninguna
de las revisiones anteriores había aportado en nuevas o más extensas competencias comunitarias lo que el
TUE, el principio de subsidiariedad mas que una amenaza para la acción de la CE se perfila como un
principio contradictorio al servicio de los intereses más dispares. ¿Era necesaria, pues, incluso conveniente,
su positivación jurídica? (66).
10. La propuesta cargada de simbolismo de nombrar un Presidente de la Unión por encima de los
Gobiernos de los EM se desvaneció antes, incluso, de ser concebida. La Presidencia del Consejo seguirá
siendo ejercida por los representantes de los Estados según el establecido turno semestral (67) y
garantizando, emparejada con la Presidencia de la Comisión, la representación colectiva. En realidad, en
ningún momento los miembros del Consejo han dado pie a que se perciba de su parte una mínima
disposición a abandonar su privilegiada posición como poder legislativo y, al mismo tiempo, de gobierno
(68) de la Unión y, en particular de la CE (y de las otras Comunidades). Al hilo incluso de las nuevas
políticas económica y monetaria comunes, el TUE ha formalizado la composición del Consejo, a ciertos
efectos -como la decisión sobre el inicio de la tercera fase de la UEM (69) adoptada por los jefes de Estado
y de Gobierno, los cuales, dicho sea de paso, bajo esta etiqueta o la del Consejo Europeo (70), han venido
a relajar la responsabilidad de los ministros que concurren habitualmente a las reuniones, generales o
sectoriales, de la institución, mas dispuestos ahora que antes a hurtarse por elevación a las cuestiones más
divisivas (71), y a inhibir las iniciativas políticas de la Comisión.
Dado que la negociación de la Comisión con el Consejo ha venido funcionando desde años de manera
globalmente satisfactoria, gracias, sobre todo, al papel representado por el Comité de Representantes
Permanentes (COREPER) (72), hasta el punto de que el Consejo se limita a formalizar, sin debatir, las
decisiones sobre aquéllos asuntos en que todos los representantes permanentes ha manifestado su
acuerdo con las propuestas de la Comisión (puntos A del orden del día), ha sido la implantación de la
mayoría cualificada como regla general de adopción de decisiones el objetivo que bajo la sombrilla de la
eficacia se ha sostenido con mayor énfasis en los trabajos preparatorios de las sucesivas revisiones de los
tratados comunitarios.
Aunque tal como lo formulaba -y formula- el articulo 148 del Tratado CE el principio del que se parte es el de
la mayoría absoluta (mitad más uno) de los miembros (73), la verdad es que la toma de decisiones en el
proceso normativo ha respondido a una competencia entre la mayoría cualificada (74) y la unanimidad (75).
Con independencia de lo que dijeran los textos, la política de silla vacía practicada por Francia a partir del
30 de junio de 1965 condujo, siete meses después al llamado compromiso de Luxemburgo (30 de enero de
1966) en virtud del cual la invocación por un EM de intereses muy importantes obligaba a la búsqueda del
consenso, según Francia -cuya opinión no era compartida por los demás- indefinidamente (lo que equivalía
a ejercer, entre tanto, una suerte de veto sobre cualesquiera propuestas de la Comisión susceptibles de
contar con la mayoría requerida por los tratados). En la practica, esto supuso durante años la renuncia al
ejercicio del voto, la mixtificación de la institución comunitaria en conferencia diplomática y un
desplazamiento a la Presidencia del Consejo del papel negociador de la Comisión, hasta que -de 1974 a
1980- con paciencia y continencia las aguas fueron volviendo a su cauce (76).
Los partidarios de ampliar el campo abierto a la regla de la mayoría cualificada tenían así que afrontar no
sólo el imperio reconocido por los tratados a la regla de la unanimidad sino también al tapado compromiso
de Luxemburgo. Por lo que hace a los tratados, tanto el AUE primero como después el TUE han ido
ampliando el terreno de la mayoría cualificada evitando las declaraciones de principio y buscando caso por
caso aprovechar las coyunturas favorables. Así el listado de competencias ejercidas con base en esta
mayoría ha ido creciendo, sin perjuicio de que no falten entre las nuevas competencias las entregadas a la
unanimidad (77), respondiendo la distribución de unas y otras más a la sensibilidad de los gobiernos por
conservar por sí solos el control sobre el proceso decisorio que al carácter más o menos constitucional de
las cuestiones en juego (78).
Pero, ¿cabe considerar definitivamente muerto el compromiso de Luxemburgo o acaso está llamado a
revivir eternamente en las noches de luz llena para sorber con la tenaza de sus colmillos la sangre
vivificadora del proceso decisorio? A este respecto es inútil buscar el reparo del Reglamento interno del
Consejo, donde se indica que el Presidente debe iniciar la votación a instancias de cualquiera de sus
miembros o de la Comisión siempre que la mayoría de aquellos lo apoye. La resurrección del fantasma no
se somete a reglas jurídicas pues siendo él mismo un pacto entre caballeros, es decir un acuerdo no
normativo, su mundo no es el del Derecho, sino el de la voluntad política de exigir su cumplimiento o, por
consideraciones de convergencia y sentido práctico, renunciar a él.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
La idea de introducir en el orden comunitario el compromiso no ha contado jamás con el apoyo necesario,
dado su carácter represivo, pero el compromiso sigue latente nuestros pasos. ¿O acaso no es lo que blande
en estos momentos el Gobierno francés para declarar su rechazo absoluto al Acuerdo GATT negociado por
la Comisión con Estados Unidos (79)? El TUE, como antes el AUE, supone -junto a las obligaciones
jurídicas- la renuncia a romperlas en virtud de situaciones límite conforme criterios subjetivos y a no tolerar,
en todo caso, los desfallecimientos del prójimo. Pero, fallando estas premisas, podría estimarse
aproducente someter el sistema institucional de toma de decisiones a tensiones que, si no somos capaces
de vencer, sería mejor interiorizar (80).
11. La extensión de la regla de la mayoría cualificada para la adopción de decisiones en el Consejo,
parcialmente satisfecha, ha ido acompañada de propuestas para forzarle a compartir en mayor medida sus
poderes legislativo y de gobierno, el primero con el PE por motivos de legitimidad, el segundo con la
Comisión por motivos de eficacia. Las dos series de iniciativas tenían su punto de encuentro en una
redefinición del sistema normativo comunitario que, en su versión más radical proponía adoptar la distinción
bien conocida por los derechos estatales entre ley y reglamento confiando las leyes a una auténtica
codecisión de Consejo y Parlamento y su ejecución reglamentaria, sin necesidad de delegación o
habilitación, a la Comisión, bajo el control, eso sí, del Consejo.
Esta propuesta, formulada por Italia (81) en el marco de la Conferencia Intergubernamental y sostenida en
cierto momento por la misma Comisión (82) hubiera supuesto, de ser aceptada (83), un cambio profundo en
el actual (des)equilibrio institucional del sistema, pero fue perdiendo en el camino, primero sus pertrechos y
luego el alma hasta quedar reducida en el proyecto elaborado por la Presidencia luxemburguesa a una
caricatura, al limitarse a bautizar como leyes los actos normativos adoptados en virtud de un disminuido
procedimiento de codecisión que se aplicaba a una parte y no la más importante de la actividad legislativa
de la CE. En estas circunstancias, acceder a los reclamos de quienes, como el Reino Unido, sufrían
arcadas sólo de oír la mención de la ley en el orbe comunitario, era apenas un gesto mas de hostilidad
hacia la idea federal de Europa, careciendo de importancia práctica. En realidad, el gobierno conservador
británico ni siquiera toleraba las referencias a la codecisión y a la cooperación del PE en la acción
normativa, razón por la cual las inevitables remisiones a tales procedimientos en el texto del tratado han de
emboscarse en sonrojantes perífrasis (84) que coadyuvan a hacer mas espesa la apelmazada redacción del
Tratado.
¿Qué ha quedado para el PE, una institución que recibió por anticipado una denominación que apenas
respondía a los poderes -¿cabe llamarlos así?- de que disponía, razón por la cual bien podría haber sido
perseguido por competencia falsa y engañosa, de no ser estas tan frecuentes en la actividad política?
Del PE puede decirse que en origen todo le fue tan mal que tenía forzosamente que mejorar. Y, en efecto,
así ha sido. Hoy, dando por supuesta la entrada en vigor del TUE, el PE cuenta con importantes medios de
control político sobre la Comisión (85) (incluida la investidura (86) y la moción de censura) (87), un poder
presupuestario nada despreciable (88), interviene en la conclusión de los acuerdos internacionales de la CE
que resiste -e incluso supera- la comparación con la de los legislativos nacionales (89) y una participación
en el proceso normativo acrecida por la introducción del proceso de codecisión (90).
Ocurre, sin embargo, que esto no es bastante para afirmar al PE como titular, junto con el Consejo, del
poder legislativo. Ni siguiera puede decirse que el sistema apunte ya a un bicameralismo; menos aún que el
Consejo sopese la idea de convertirse un día en Senado o Cámara Alta de la Unión (o de la CE). Aunque
probablemente se ha exagerado la afirmación del de las instituciones comunitarias para favorecer las
exigencias del Pe (91), institución de representación popular directa, no prestándose la debida atención a la
distinción subrayada por J. Weiler, entre legitimidad formal y legitimidad social (92), lo cierto es que incluso
para los parámetros menos exigentes la actual participación del PE en el poder legislativo de las
Comunidades, si bien ha ido mejorando, sigue siendo muy insatisfactoria.
Cualquiera que se aproxime a las competencias del Parlamento en el ámbito legislativo será víctima, en
primer lugar, de un complejo que me atrevería a llamar, con permiso de los griegos, macedónico, dada la
variedad con que se manifiesta la bisutería que le ha sido regalada. Aun prescindiendo de los casos en que,
simplemente, se le informa de lo ya hecho, no de lo que se va a hacer (93) o, directamente, se le da de lado
(94), el Parlamento puede sumergirse en procedimientos de consulta (95), concertación (96), cooperación
(97) y codecisión (98), amén del dictamen conforme, aplicable a la conclusión de determinadas categorías
de acuerdos internacionales celebrados por las Comunidades (99). Todos farragosamente presentados y
con tendencia a la promiscuidad (100).
El proceso de codecisión, el último de los pasos dados para reforzar la participación del PE en el proceso
normativo interno es, por eso mismo, benemérito, pero el hecho de que conceda al Presidente de la Cámara
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
la prerrogativa de firmar junto con el Presidente del Consejo los actos que son su resultado (101), no oculta
la profunda desigualdad de ambas instituciones, limitado como está el Parlamento, a lo sumo, a un papel
destructivo o dificultativo de las propuestas de la Comisión que cuentan con el acuerdo del Consejo, y eso a
condición de formar una voluntad orgánica con la mayoría absoluta de sus miembros (102).
Sin duda, el natural deseo de ganar tiempo y no verse entrampados en trámites dilatorios, ha de permitir
que Consejo y Comisión -sensible además a la pérdida temporal del control sobre sus propuestas mientras
las otras dos instituciones negocian en el Comite Mixto de Conciliación (103)- sean mas receptivos a la
oposición y a las enmiendas parlamentarias. Pero el hecho de que tras dos lecturas y la reunión sin fruto del
mencionado Comité Mixto, el Consejo por unanimidad pueda sacar adelante su proyecto en una tercera
lectura a menos que la Cámara ejerza el veto sostenida, una vez mas, por la mitad más uno de sus
miembros, es tan bochornoso institucionalmente que uno se explica perfectamente la audacia de quienes -
como Francia- justifican la solución por razones de...eficacia (104).
Añádase a ello la mano de hierro que, fuera del Comite Mixto de Conciliación, mantiene la Comisión sobre
las propuestas -¡negando al Consejo mismo la aceptación por mayoría cualificada de las enmiendas
aprobadas por el PE que no cuenten con su beneplácito! (105)- la escasa atención prestada a la fijación de
plazos para evacuar algunos de los trámites de procedimiento, el carácter marginal de éste, aplicado en
ámbitos donde las competencias comunitarias son débiles y subsidiarias (106) y el modo chapucero en que
se han establecido sus límites -trufados, por lo demás, de enclaves respecto de otros procedimientos (107),
y se comprenderá la frustración que pueden sentir frente al TUE quienes buscando una mayor legitimidad
sostuvieron el mejoramiento del PE (108). Como en tantos otros puntos ha sido preciso encender la luz de
la revisión prevista para 1996 para que al menos pueden reverdecer las hojas del calendario (109). Todo
ello con independencia de que la urbanidad de los redactores permita al PE figurar formalmente en los
tratados como la primera de las instituciones (110).
12. Entre estos se encontraba aparentemente la Comisión, a condición, eso sí, de que no se tocaran sus
competencias, en particular el monopolio de la iniciativa legislativa (111) y el control de su curso (112),
gracias al cual puede decirse que sólo con la unanimidad de los EM puede aprobarse una legislación que la
Comisión no desea y no supo bloquear a tiempo. Tal como han ido las cosas no han de faltar quienes
sugieran que la Comisión desposó la causa del PE por motivos tácticos vinculados a la mejor defensa de su
propia causa.
Antes de entrar en ella podría proponerse la hipótesis de que el sorprendente fervor de buen número de los
gobiernos de los EM por conceder un renovado papel a los Parlamentos nacionales en el sistema
comunitario ha tenido que ver, mas que con un genuino interés por su legitimación democrática con el
propósito de desviar el bicameralismo en otra dirección que, permitiendo al Consejo la conservación nuclear
del poder legislativo enriquecido con nuevas competencias transferidas por las Asambleas estatales,
debilitara el reivindicacionismo de la itinerante Cámara de la Unión. Este planteamiento ha dado finalmente
en una Conferencia de los Parlamentos o Assisses que, a la espera de ser consultada "sobre las grandes
orientaciones de la Unión Europea", según reza la correspondiente Declaración de Maastricht (113),
permitirá conocerse en ambientes generalmente gratos a parlamentarios europeos y de los diferentes EM,
lo que no está mal; como tampoco lo estaría una segunda cámara de representación territorial (114) llegado
el día en que el poder legislativo no resida en la institución donde toman asiento (no nos moverán) los
gobiernos estatales. Rebus sic stantibus, sería inconveniente para la construcción europea avalar una
política que añade pulgas a la sarna.
En relación con la CE el papel de los Parlamentos nacionales no es baladí, ni mucho menos. Pero responde
a las exigencias propias del orden constitucional y democrático de los EM y se proyecta, bien en el
tratamiento de cuestiones fundamentales para el reforzamiento de la construcción europea (revisión de los
tratados comunitarios, actas de adhesión de nuevos miembros, sistema electoral uniforme, adopción y
modificación del sistema de recursos propios) que los miembros no han querido ceder a las instituciones
comunitarias, bien en el control de las posiciones de los gobiernos respectivos en las instituciones de que
forman parte, bien en la ejecución de las normas comunitarias cuando según las normas internas aquella ha
de ser instrumentada mediante leyes.
Pero lo primero implica sólo confesión de una insuficiente voluntad federalizante; lo segundo, como se sabe,
no solo es aborrecido por los gobiernos sino que, donde el control funciona a priori con cierto rigor y
seriedad, amenaza con bloquear -o dilatar exageradamente- el proceso decisorio dada la rigidez en los
planteamientos que comporta, así que también es aborrecido por las instancias comunitarias (115); en
cuanto a lo tercero, el aborrecimiento procede de los mismos legisladores, mortificados por el desempeño
de tarea tan instrumental y, a menudo, minuciosamente reglada, y dispuestos ocasionalmente a dar
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
lecciones a su Ejecutivo, torpe, pusilánime o vendepatrias (si se me permite la licencia centroamericana) y,
de paso, a Bruselas.
13. Jamás se ha conocido, del Tratado de París a nuestros días, una campaña de descrédito y acoso más
furibunda que la que ha debido soportar la Comisión estos últimos años, sobre todo después de la adopción
del Tratado de Maastricht. El (mal) trato deparado al Presidente de la Comisión, Jacques Delors, por la
prensa sensacionalista británica ha sido su mas llamativo reclamo aunque finalmente podría sugerirse que
estas actitudes han acabado devolviendo a la institución y a su Presidente el tono político que en el pasado
habían ido perdiendo. Bruselas, es decir la Comisión, no es en todo caso el demonio perseguido como
enemigo a batir por las gentes thatcherianos y sus corresponsales en el extranjero, conscientes de que esa
institución, dada la debilidad y dispersión del PE, es aún el bastión -no la bastilla- de la integración europea.
A fin de cuenta, no llegan al diez por ciento las propuestas de la Comisión que son genuinamente suyas y
todas, suyas o no, son precocinadas desde hace años en contacto permanente con órganos de
representantes y expertos estatales.
No obstante, si la Comisión y sus servidores han encajado con aguante y discreción el castigo de
portavoces y medios nacionales, aceptando tácitamente el papel de chivo expiatorio de los malos humores
destilados, sobre todo, después de la inicial y temprana negativa danesa a ratificar el TUE, ha sido porque
capeando el temporal y buscando para éste el puerto de la entrada en vigor, conseguían salvar la integridad
de sus competencias y, en parte, aumentarlas, contando, además, en adelante con la acrecida legitimidad
de su investidura parlamentaria que reforzará su autonomía, la autoridad de su Presidente y la cohesión de
sus miembros (116). Todo lo cual podría servir para recuperar su original carácter, mixtificado por los
submarinos gubernamentales introducidos en la Comisión y en sus servicios, el entrometimiento de grupos
de presión y de intereses y el burocratismo propiciado por el mal del aluminio.
Conservando para sí la iniciativa legislativa y, hasta cierto punto, el control del proceso normativo (117), el
objetivo primordial de la Comisión, abierta la revisión de los tratados, era hacerse con el poder de ejecución
reglamentaria de las leyes comunitarias, desembarazándose de la telaraña de comités subsidiarios del
Consejo puestos en su camino. No cabe duda de que la Comisión había ido mejorando su posición con el
paso del tiempo. Los tratados constitutivos hacían de la ejecución una competencia del Consejo que podía
ser delegada a la Comisión caso por caso y con condiciones (118), y de hecho el Consejo era más cicatero
aún que los tratados, aplicando esta disposición con cuentagotas y numerosas cautelas.
Luego, con el AUE, la Comisión consiguió introducir en los tratados el reconocimiento de la delegación
como regla general invirtiendo, pues, el principio (119). Pero para entonces toda la red de comités (120)
consultivos (121), de gestión (122) y de reglamentación (123), había sido establecida y estos últimos, en
particular, eran capaces de bloquear la acción de la Comisión, forzándola a convertirla en propuestas que
habían de elevarse al Consejo. El comitólogo, especialista en esta bulla surgió naturalmente como los
caracoles tras la lluvia, y el mismo Consejo hubo de poner en ella algún orden y racionalidad (124).
Ahora el desideratum de la Comisión era ver reconocida su capacidad reglamentaria bajo la supervisión a
posteriori del Consejo y, en su caso, del PE, que podían rechazar sus actos en el plazo de dos meses
desde su comunicación y ejercer el derecho de avocación, pero sin la interposición de comités de
reglamentación (125). Pero el TUE ha dejado las cosas como están (126) y aunque el encuadramiento
intergubernamentaI de la ejecución comunitaria puede afectar a su eficacia, los comités siguen siendo no
sólo perfectamente legales, como reconoció el mismo TJCE (127), sino también, no abusando de ellos,
oportunos, como instancias de diagnóstico precoz de discrepancias entre la Comisión y el Consejo.
14. Antes de concluir este trabajo conviene hacer referencia, aunque sea somera, a dos factores llamados a
alterar en el futuro, incluso inmediato, el cuadro institucional, la composición de las instituciones y las reglas
de formación de su voluntad. Esos factores son el regional, que en la preparación del TUE ha sido animado
sobre todo por Alemania, y el de la aplicación de la Unión.
La CE cuenta desde hace años, ciertamente, con una política regional y las regiones cuentan en algunos
EM cuya estructura es compleja (federal, regional o autonómica) con un papel propio en el proceso de
adopción de posiciones del Gobierno central en las instituciones y en la ejecución y aplicación
descentralizada de las normas comunitarias, según les reconoce el orden jurídico estatal (128), pero su
directa representación en y ante las instituciones ha sido tradicionalmente objeto de una tensión, patente en
ocasiones, larvada casi siempre, con los órganos centrales del Estado, dispuestos a admitir la llamada
Europa de las Regiones sólo a condición de que pasen a través suyo, justo lo contrario que desde aquéllas
persiguen los nacionalistas mas civilizados, dispuestos a comercializar políticamente ante su publico la
Europa unida como un medio para saltar por encima de un Estado desactivado.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En el plano institucional, el TUE ofrece a los regionalistas -cuyas pretensiones fueron canalizadas por la
Asamblea de las Regiones de Europa (ARE)- dos motivos de satisfacción, aunque sean pequeños. Por una
parte, ha dispuesto una redacción sobre la composición del Consejo que liquida cualesquiera escrúpulos
formales -que no políticos- sobre la posibilidad de los EM de hacerse representar en él por ministros
regionales (129), lo que ya venía haciendo, por lo demás, Bélgica, responsable de la reforma, cuando se
trataban asuntos en los que el Estado carecía ad intra de competencias (130). Cabe preguntarse, sin
embargo, como podría articularse la presencia regional en el Consejo cuando las regiones se multiplican, si
o es por vía de representación, que es lo que hasta ahora el Estado, creíamos, garantizaba...
Mayor interés -y porvenir- puede tener el Comité de las Regiones (131), concebido sobre la planta del
modesto Consejo Consultivo de Colectividades Regionales y Locales puesto en pie por la Comisión en 1988
como órgano subsidiario. Aunque su composición -con miembros locales junto a regionales y una
distribución por Estados mas atenta al peso de éstos que a la riqueza de sus particularismos (132) - su
elección -por el Consejo a propuesta de los EM-estatuto -no representativo, actuando en interés general de
la CE y con un reglamento interior sometido a la aprobación del Consejo- competencias -consultivas, a
(pálida) imagen y semejanza del Consejo Económico y Social- y desamparo -carencia de legitimación activa
ante el TJCE para defender aquéllas- parecen redactadas por sus enemigos con el fin de paralizar por
cristalización las reivindicaciones más ambiciosas que vienen de la periferia, a saber, una segunda Cámara
colegisladora de representación regional (133), cabe suponer que quienes las sustentan entenderán mas
bien que el Comité creado por el TUE vale sólo como afirmación en los tratados de las regiones. El juego,
en este punto, apenas ha comenzado.
15. La ampliación de la Unión ha competido con su profundización en el calendario de la construcción
europea. Hasta ahora la CE ha conseguido aplazar, de una ampliación a la siguiente, la reforma institucional
de un sistema cuya flexibilidad ha sido puesta a prueba por la aplicación de los criterios establecidos, con el
consiguiente aumento de los miembros que componen las instituciones y de los votos que requiere la
adopción de decisiones.
Incluso con la inminente adhesión de cuatro nuevos miembros procedentes de la EFTA (Austria, Suecia,
Finlandia y Noruega), si sus ciudadanos no lo impiden, los partidarios de acelerar el ingreso tratan de evitar
los problemas de un debate sobre los cambios cualitativos en composición y formación de la voluntad
institucional, sosteniendo que el sistema aún aguantará a 16 lo que ha aguantado a doce. Los candidatos
están conformes: primero, porque un ingreso rápido les permitirá ser protagonistas de la ya inevitable
reforma posterior y, segundo, porque los criterios aplicados hasta ahora les son comparativamente muy
beneficiosos. Valga como ejemplo que, con una población global de 25 millones y medio de habitantes
contarían con 16 votos en el Consejo, seis más que Alemania, cuya población se acerca a los 80 millones,
cuatro comisarios, igual número de jueces y 80 diputados...
Debajo de este debate subyace, como puede sospecharse, un doble conflicto: 1) el de la concepción que
unos y otros sustentan sobre los métodos que han de prevalecer en la construcción europea, habiendo
quienes creen que los nuevos miembros, aparte de desplazar al norte el centro de gravedad de la Unión,
reforzarán la facción intergubernamentalista; y, 2) el de la distribución del poder dentro de la CE y la
búsqueda de garantías frente a su ejercicio por una mayoría que no incorpora los propios intereses.
Si nos concentramos en este segundo punto, salta a la vista como la dimensión territorial, poblacional y
productiva del Estado se ha traducido en todas las instituciones y órganos sin excepción. No ya en el
Consejo, donde el voto ponderado de cada EM da pie a que los doce se distribuyan en cinco categorías, ni
en el PE, donde las categorías son siete a la hora de repartir los escaños; también en la Comisión y en el
mismo Tribunal de Justicia, cuyos miembros son independientes y ni siquiera se explicita -en el caso del
Tribunal- una exigencia de nacionalidad, resulta que los cinco grandes cuentan con dos comisarios y dos
jueces (y abogados generales), a diferencia de los demás que solo cuentan con uno...
Cabe decir, sin embargo, que si la ponderación de la grandeza se hubiera llevado a sus ultimas
consecuencias la discriminación objetiva de representación y voto sería mucho mayor, lo que significa que,
visto desde esta perspectiva, son los Estados pequeños, los sobrerrepresentados. En términos
comparativos las grandes serían, pues, los pequeños, al ser empleada la ponderación sólo para corregir los
excesos de un principio de igualdad soberana que ha ofrecido a cada EM por el hecho de serlo un
confortable estatuto mínimo.
En el Consejo a doce, las mayorías cualificadas fueron sopesadas a fin que la voluntad institucional requiera
la conjunción del voto de grandes y pequeños. Los cinco grandes suman 48 votos, los siete pequeños, 28;
para adoptar las propuestas de la Comisión ha de contarse con 54. La minoría de bloqueo exigida impide a
sólo dos grandes evitar la adopción de un acto regido por esta mayoría a menos que cuenten con un
100

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
pequeño (que no puede ser Luxemburgo ni, en el caso de que sea España uno de ellos, Dinamarca e
Irlanda). Se trata de evitar que unos avasallen a otros y que los otros caigan en la tentación de marear a los
unos.
Con un derecho incoado de todos los Estados europeos con regímenes electos respetuosos de los
principios democráticos a ser miembros de la Unión Europea el problema institucional que se plantea, sobre
todo si la Unión ha de seguir fundamentándose, al menos en parte, en una Comunidad que responde al
método de la integración, es muy agudo. Mas aun porque la experiencia enseña que nadie cede las
posiciones ya adquiridas y, sobre esa base, los recién llegados no pueden consentir un estatuto disminuido
que pretenda justificarse en la condición de europeo nuevo y no en criterios objetivos. La búsqueda de
garantías, por otro lado, en ámbitos en que un Estado no toleraría ser obligado contra su voluntad, permite
imaginar encendidos los hornos prospectivos de los gobiernos de los Estados, miembros y candidatos, para
cocer las minorías de bloqueo necesarias al efecto. No es lo mismo mantener la proporcionalidad doce que
a dieciséis, a veinte o a veinticuatro...Pero consolidar la actual minoría de bloqueo equivaldría a elevar las
exigencias de formación de la voluntad colectiva, a endurecer la toma de decisiones, lo que sería regresivo
desde una posición integracionista...Por último, las instituciones, si han de ser operativas, no pueden crecer
indefinidamente, pero redistribuir es mas difícil que sumar...
El problema del régimen lingüístico vendría detrás. ¿Seguirían sumándose combinaciones a las 72
actualmente existentes, que no son más gracias a la renuncia irlandesa a imponer el gaélico? A pesar de
los esfuerzos que con altos costos se han hecho para mantener una política justa y al mismo tiempo
eficiente en una comunidad plurilingüística será cada vez más difícil encontrar un modelo que permita
conservar esta política (134).
Legitimidad y eficacia, una vez más.
NOTAS
1. Véase al respecto el interesante artículo de Schumacher, N.: "Les Métaphores du Discours Européen",
Revue du Marché Commun, num. 314, febrero, 1988, pp.81-86. Del mismo autor, "Les Termes
Polémiques du Discours Européen", ib., num. 324, febrero 1989, pp. 110-118.
2. Hallstein, W.: "Wirtschaftliche Integration", 1961, p. 277.
3. Wigny, P: "Un témoignage sur la Communauté des Six", CECA, 1957. p.26.
4. Ducci, R., antiguo presidente del Comité de Redacción de los Tratados de Roma en el prólogo al libro
de Albonetti, A: , París, 1963, p. 27.
5. Véase Best, E.: "Sistemas institucionales para la integración regional" - Ponencia presentada en el
Módulo F del CEFIR "Los desafíos de la integración: capacidades de respuesta a nivel gerencial, legal e
institucional", CEFIR, Montevideo, 13-18 de septiembre de 1993 , pp. l6-17.
6. Preámbulo y articulo 1 del Acta Unica Europea. La expresión había, eso sí, formado parte
frecuentemente del atrezzo retórico de las declaraciones, solemnes pero sin relevancia jurídica, de los
Consejos Europeos (París, 1972; París, 1974 (cumbre en la que se encargó al belga Leo Tindemans un
informe sobre la Unión que hizo historia...doctrinal); La Haya, 1976...y, por encima de todas, Stuttgart,
1983). El Parlamento Europeo pretendió acuñarla en el proyecto de tratado (Tratado de Unión Europea)
que animaron Altiero Spinelli y su grupo y adoptó la Cámara en 1984, el 14 de febrero, festividad de San
Valentín, día de los enamorados, sentimiento éste que no compartió con el Parlamento el Consejo.
7. Artículo A, párrafo primero, del TUE. Enfasis añadido.
8. Mangas, A: "El Tratado de Unión Europea: análisis de su estructura", Gaceta Jurídica de la CE y de la
Competencia, D-17, Madrid, septiembre 1992, p. 29.
9. Artículo A, párrafo tercero, del TUE. Enfasis añadido. Una de las manifestaciones más claras de que
Comunidades y formas de cooperación forman parte de un mismo y único propósito de construcción
europea estriba en la derogación de las cláusulas de adhesión de nuevos miembros incluidas en los
tratados constitutivos de cada una de las tres Comunidades y su sustitución por otra (artículo O del
TUE) que prevé el ingreso de otros Estados (europeos) en la Unión. Teniendo en cuenta que ésta
carece de una personalidad jurídica con la que, en cambio, cuentan las Comunidades, la explicación
técnica de este imperativo político requiere una pirueta merecedora de la convocatoria por la Comisión
de un concurso de ideas similar al que un Jacques Delors algo cáustico proponía para ver concretar el
principio de subsidiariedad o la forma en que podría aplicarse la regla de la mayoría cualificada a la
ejecución de acciones comunes convenidas en el marco de la PESC...
10. El proyecto de Tratado de Unión Europea adoptado por el Parlamento Europeo el 14 de abril de 1984
para incentivar e influir sobre los gobiernos que habían de negociar y adoptar lo que acabó siendo el
Acta Unica Europea (1986) reemplazaba a las tres Comunidades por una Unión dotada con
personalidad jurídica que abarcaba también, como una de sus manifestaciones, la Cooperación Política
Europea (CPE). Con ello, los parlamentarios europeos trataban, seguramente, de alcanzar esa
"concepción común, global y coherente" a la que se había referido enfáticamente la Declaración
101

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Solemne sobre la Unión Europea adoptada por el Consejo Europeo el 19 de junio de 1983, en Stuttgart.
Tanto en el dictamen de la Comisión (21 de octubre de 1990) como, con mayor claridad y decisión, en la
resolución del Parlamento Europeo (22 de noviembre de 1990), previos a la Conferencia
intergubernamental sobre la Unión Política Europea, se instaba a la absorción de la CPE dentro del
sistema comunitario, lo que, como anunciaba ya el Informe de la Presidencia al Consejo Europeo (27-28
de octubre de 1990) y evidenciaron luego los trabajos de la Conferencia, no entraba en absoluto dentro
de los planes de los Gobiernos de los EM.
11. Incluso un antiguo liberal-socialdemócrata, David Owen, que hoy circula incomprendido y vapuleado por
Europa como mediador de la CE en el puzzle de lo que fue Yugoslavia, se refería en sus tiempos de
Secretario del Foreign Office y Presidente en ejercicio del Consejo, a los euroteólogos, practicantes del
ejercicio intelectual gratuito al que se entregan los maníacos de las instituciones, sobre todo si se
presentan como federalistas (Schumacher, N: "Les termes polémiques..." op. cit. pp. 116-117).
12. Simon, D. y Gautier, Y. : Maastricht: progrès quantitatifs ou saut qualitatif?, Europe, enero 1992, p. 1.
13. Artículo A, párrafo segundo, del TUE. Enfasis añadido. Ni siquiera se menciona, como observa Mangas,
A. art. cit., p. 28, el carácter o dimensión política de la Unión que, por lo menos, había dado nombre a la
Conferencia intergubernamental que adoptó las partes del tratado no referidas a la Unión Económica y
Monetaria (UEM).
14. Artículo A, párrafo segundo, del TUE.
15. Articulo B del TUE. Enfasis añadido.
16. Artículo C del TUE. Antes, artículo 30.5 del AUE. Tb. artículo 57 del Reglamento del PE.
17. En esto la ruptura, siquiera formal, del TUE con el AUE (artículo 3), asentado en el principio de dualidad
de instituciones, es manifiesta.
18. Artículo F.3 del TUE.
19. Es discutible, en este sentido, la afirmación de que los tres pilares (comunitario, PESC y Cooperación
en Asuntos de Justicia y de Interior) forman un todo único servido por las instituciones del pilar
comunitario, pues los pilares intergubernamentales carecen de instituciones u órganos propios (Mangas,
A. art.cit, p. 50).
20. Artículos J y K del TUE. La Comisión en particular ve reconocida formalmente su facultad de iniciativa,
que comparte en estos ámbitos con los EM y se encuentra plenamente asociada a la Presidencia del
Consejo en la representación exterior, la información al PE y ejecución de las acciones comunes, amén
de la responsabilidad ya señalada, compartida con el Consejo, de garantizar la coherencia de estas
acciones con las comunitarias.
21. Artículo D del TUE, que precisa, codificando la práctica, lo dispuesto por el artículo 2 del AUE, primer
tratado que positiva esta suerte de conferencia intergubernamental al máximo nivel (de ahí la expresión
Cumbres europeas), reunida por vez primera en París en 1974, que sigue encontrando todavía en la
Declaración solemne de Stuttgart (1983) sobre la Unión Europea, un texto político, la mejor de sus
representaciones. El AUE, a diferencia del proyecto de Tratado de Unión Europea adoptado por el
Parlamento Europeo (1984), no hizo del Consejo Europeo una institución de la Unión (véase Capotorti,
F.: Le status juridique du Conseil Européen a la lumière de l'Acte Unique, Libro-homenaje a P.
Pescatore, Baden- Baden, 1987, pp. 86-91; tb. en Rivista di D.I., 1988, pp. 5-23) y los primeros
intérpretes del TUE (por ejemplo, Mangas, A. art. cit., pp. 5-53) parecen ser de la opinión que el Consejo
Europeo sigue estando al margen -y desde luego por encima, incluido el control judicial- de las
instituciones. No obstante, conviene reflexionar sobre el hecho de que el propio TUE, además de la
exaltación del Consejo Europeo en una de las Disposiciones Comunes como guía y gurú colegiado de
la Unión, lo presenta ocasionalmente más adelante, sea para recordar este mismo papel -clave como
presupuesto de cualesquiera acciones comunes- en el ámbito cooperativo de la PESC (artículos J.3 y
8.1), sea en el ámbito propiamente comunitario de las políticas económica y monetaria (artículos 103.2 y
109.B.3 del TCE). (No se le recuerda en cambio en las disposiciones concernientes a la Cooperación en
los Asuntos de Justicia e Interior: artículo J del TUE).
22. Apreciada en sus mismos términos es sonrojante, por ejemplo, la forma como el TUE (artículo B)
contempla entre los objetivos de la Unión la afirmación de su identidad internacional "en particular
mediante la realización de una política exterior y de seguridad común que incluirá, en el futuro la
definición de una política de defensa común que podría conducir en su momento, a una defensa común"
(énfasis añadido), formulación que reitera en el artículo J.4.1 Pero incluso esto supone ya un avance
respecto del AUE, cuyo artículo 30.6.a. había sido redactado -como ha apuntado Liñán, D.: "La Política
Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea", Revista de Instituciones Europeas, Madrid, 1992.
pp. 817-818 no tanto para incluir en el ámbito material de la CPE los aspectos políticos y económicos de
la seguridad sino para excluir, por omisión, los aspectos militares (defensa).
23. Segunda Parte (artículos 8-8 E) del TCE, bajo la rúbrica de Ciudadanía de la Unión. De no mediar esta
interpretación carecería totalmente de sentido incluir en el articulado del TCE algo que afecta al todo del
que la CE es sólo un componente, por importante que sea. Nadie, salvo tal vez los yuppies, actualmente
algo cariacontecidos, se considera ciudadano de un mercado. Sólo así, por otro lado, esta materia
podría quedar sometida, cuando sus numerosos pactos de contrahendo fructifiquen, al control del TJCE,
102

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
dado que los autores del Tratado han tenido a bien (artículo L) excluir de dicho control las Disposiciones
Comunes del TUE (Título I: artículos A-F).
24. Artículo 138 A del TCE. Enfasis añadido.
25. Aun hubiera sido más expresivo el TUE de haberse atrevido a subsumir dentro de la misma Comunidad
a las otras dos, CECA y CEEA que quedan en su periferia. Pero el estilo de la casa ha sido siempre el
de acarreo y acumulación, con independencia de las dificultades técnicas que planteaba la reconversión
en una de tres Comunidades cuyas instituciones, aunque comunes, ejercen competencias diferentes,
unas dificultades que, por sí solas, no podían arredrar a quienes han sido capaces de elaborar con los
países miembros de la desfalleciente EFTA un ingenio tan alambicado como el Espacio Económico
Europeo (EEE).
26. El vigente Sistema Monetario Europeo (SME), vapuleado en los últimos meses, está formalmente fuera
de las Comunidades, funcionando sobre la base de una resolución del Consejo Europeo y un acuerdo
de los Bancos Centrales de los EM.
27. Preámbulo y Artículo B del TUE y artículo 3 B del TCE.
28. Invocar la subsidiariedad y aplicarla a una construcción que aún no está totalmente definida, como la
europea puede ocultar, en opinión de Leo Tindemans, una operación de destrucción; Tindemans, Leo:
"L'Union Européenne après Maastricht", Journée d'Etudes, 21 février 1992, Bruselas, 1992, p. 43).
29. Artículos 100 C del TCE y K.9 del TUE. En el proyecto de Tratado de Unión Europea del Parlamento
Europeo (1984) la transferencia de formas de cooperación al orden comunitario (par. 1.1.1 y 2, 23.3
32.1, 35 y 68.2, 3 y 4) quería ser facilitada mediante ciertas concesiones: 1) posibilitando transferencias
temporales y reversibles; 2) facultando a los EM para invocar en el Consejo un interés vital con el fin de
aplazar la votación de una cuestión y reexaminarla a la luz de ese interés; y, 3) admitiendo
excepcionalmente exenciones en favor de uno o más EM de algunas de las medidas adoptadas.
30. El hecho de que el artículo J.6, párrafo segundo, del TUE contemple la posibilidad de que las misiones
diplomáticas y consulares de los EM contribuyan a la ejecución de las disposiciones del articulo 8 C del
TCE (relativo al ejercicio de la protección diplomática y consular de los ciudadanos de la Unión) no es ni
un ejemplo ni una excepción en contrario: si acaso una referencia innecesaria y/o mal localizada a la
participación de las autoridades nacionales en la ejecución y aplicación del Derecho comunitario.
31. Artículo 228 A del TCE. Una exégesis en Perez-Prat Durban, L: "Sanciones Económicas Comunitarias.
Dos casos paradigmáticos: las crisis yugoslava y libia", Gaceta Jurídica de la CE y de la Competencia,
D-16, Madrid, 1992, pp. 216-219.
32. Artículos J.11.2 y K.8.2 del TUE.
33. En relación con la PESC, D. Liñán, art. cit., p. 806 y 816.
34. Hay, como ha señalado P. de Schoutheete ("L'Union Européenne...", op. cit., p. 30) una doble lógica en
parte contradictoria: una lógica separadora, que subraya la distinción entre los pilares, sus
procedimientos y la naturaleza jurídica de sus actos, y una lógica unificadora, que pone de relieve la
unicidad del marco institucional, la exigencia de coherencia, las pasarelas de la cooperación a la CE y la
tendencia a la ampliación de sus competencias.
35. Reich, Ch.: "Le Role de la Commission des Communautés Européennes dans la Coopération Politique
Européenne", Revue du Marché Commun, num. 331, noviembre 1989, p. 560. Enfasis añadido
36. "El País Semanal", num. sobre Europa, 1993, p. 24. Véase tb. su reflexión en "Entre la vieja y la nueva
Europa", Política Exterior, num. 34, 1993, pp. 19-25.
37. A. Mangas, art. cit., pp. 30-31. D. Liñán, art. cit. p. 823, es más escéptico.
38. En este sentido cabe entender que J.J. Kasel considerara importante que el TUE aislara el pilar
comunitario de los otros ("L'Union Européenne...", op. cit., p. 52)
39. La expresión fue utilizada por el ministro de Asuntos Exteriores de España, Francisco Fernández
Ordóñez, ya fallecido, en una intervención en el Congreso de los Diputados, el 2 de octubre de 1986, en
el debate parlamentario sobre el Acta Unica Europea
40. Europa como impostura era, por ejemplo, el título provocador de un artículo de opinión publicado por J.
Vidal Beneyto en el diario "El País" el 1 de mayo de 1989, pp. 11-12, que presenta al AUE como
"resultado de una evidente regresión en el proceso de la Europa política y se llama a quienes forman la
opinión a definirse sobre una serie de puntos para "saber a qué jugamos".
41. Que en 1986 se llamara Acta Unica Europea a la más importante revisión de los tratados constitutivos
de las Comunidades ofrece ejemplo paradigmático. "Acta Unica Europea", dijo J. Delors, "es el nombre
bárbaro dado a la más importante reforma constitucional de la Comunidad desde que existe" (cit. por
Riccardi, F. "Objectif 1992", Echos de l'Europe, nums. 6-7, 1987, p. 4).
42. Ninguna persona fuera de los círculos profesionales comunitarios puede afrontar, por ejemplo, la lectura
del alambicado TUE sin un entrenamiento previo, de la misma forma que sería imprudente pretender
correr de buenas a primeras una maraton. Desentrañar los jeroglíficos de las pirámides de Egipto pudo
ser un trabajo de niños comparado con el esfuerzo que supone moverse en el magma inacabado de
tratados, protocolos, declaraciones que el TUE respeta en parte, modifica en otra, deroga o sustituye en
una ensalada mixta e ilustrada de números y letras casi en el límite del abacedario a la que solo le falta
103

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
la guinda del EEE para hacer enloquecer en el laberinto a los incautos que creyeron contar con el ovillo
de Ariadna.
43. Granell, F.: "Las primeras negociaciones de ampliación de la Unión Europea", Política Exterior, num. 34,
Madrid, 1993, p. 65.
44. También en los llamados Convenios comunitarios, celebrados al calor del artículo 220 de -ahora- TCE y
que forman parte del llamado Derecho complementario del Derecho Comunitario, se advierte esta
dificultad. Así, por ejemplo, a diferencia de convenios anteriores, el suscrito en Roma (1980) sobre la ley
aplicable a las obligaciones contractuales requería para su entrada en vigor siete ratificaciones (en esa
fecha eran nueve los EM de la CE) permitía la denuncia y condicionaba la competencia prejudicial del
TJCE para garantizar su aplicación e interpretación uniforme al consentimiento de un protocolo aparte.
45. Best, E.: "Sistemas Instituc..." op. cit. ofrece el ejemplo impresionante de los avances que a través de la
simple cooperación ungida desde la base social se manifiesta en los países nórdicos...
46. A salvo el deber general de cooperación con las Comunidades (artículo 5 del TCE).
47. Es el reino del vertebral Artículo 235 TCE, más de 400 veces invocado y no en vano para justificar la
acción comunitaria.
48. A salvo el supuesto marginal del artículo K.3.2, último párrafo (artículo L., segundo párrafo, b, del TUE)
y lo que puedan dar de sí a este respecto, la ejecución comunitaria de ciertos actos de cooperación
intergubernamental o su financiación con el presupuesto ordinario de las Comunidades.
49. El Tribunal de Cuentas (artículos 188 A-C del nuevo TCE) no es, en efecto, mencionado en las
Disposiciones Comunes del TUE (véase artículo E).
50. Articulo J.8 del TUE.
51. Articulo K.4 del TUE.
52. Artículo 100 D del TCE.
53. Artículo J.4.2 del TUE, completado con Declaraciones anejas al Tratado, mohosas ya antes de su
entrada en vigor por mor del expediente Dinamarca. Añádanse las previsiones del articulo J.4.3 y 5. Ha
de agradecerse, de todos modos, la disposición de la UEO de desplazar su sede a Bruselas, para estar
más cerca de las instituciones de la Unión... y de la Alianza Atlántica.
54. Wellenstein: "Guest Editorial", Common Market Law Review, 1992-2, p.209.
55. Es admirable en estas circunstancias el esfuerzo realizado desde la CE y la EFTA para engendrar un
adicional sistema legal e institucional paralelo, sobre todo teniendo en cuenta las candidaturas urgentes
a la Unión presentadas por los más conspicuos miembros de esta Asociación. De no ser porque la
negociación del EEE ha desbrozado numerosos epígrafes de las negociaciones de adhesión a la Unión,
hubiera sido imposible evitar la sensación de que nunca tanto sirvió para tan poco.
56. Articulo A, párrafo segundo, del TUE.
57. Como ha señalado en términos generales Best, E.: "Sistemas inst.." op.cit., p. 2, una capacidad jurídicoinstitucional
excesiva a nivel central puede ser contraproducente si el sistema es ampliamente percibido
como yendo más allá de lo requerido para producir los resultados deseados, sea cualitativamemente
(competencias), sea cuantitativamente (costes).
58. Véase Mangas, A. art. cit., pp. 40-48.
59. Preámbulo, Artículo B del TUE; artículo 3 B TCE. Aplicaciones, luego, en artículos 126, 129, 130... del
TCE. Su antecedente, referido a la política de medio ambiente, en artículo 130 R del AUE. El proyecto
de tratado de Unión Europea adoptado por el Parlamento Europeo (1984) lo recogía en el par. 12.2.
60. Artículo F.1 del TUE.
61. Enfasis añadido.
62. No veo como sería factible, según se propone bien intencionadamente, limitar esa indeterminación y
cristalizar las consecuencias del principio, con listas de distribución entre la CE y los EM de
competencias que por definición se proponen como concurrentes o compartidas.
63. Véase Constantinesco, V. La subsidiarité comme principe constitutionnel de l'intégration européenne,
Aussenwirtschaft, 1991, p. 440.
64. Artículo F.3 del TUE.
65. Artículo 5 del TCE.
66. Medidas como la del artículo 201 A del TCE, según el cual: "la Comisión no hará ninguna propuesta de
acto comunitario, ni modificará sus propuestas ni adoptará ninguna medida de ejecución que pueda
incidir de manera considerable en el presupuesto sin garantizar que pueda ser financiada dentro del
límite de los recursos propios de las Comunidades" son más pedestres, pero también son, sin la menor
duda, más eficaces. Véase en el mismo sentido la "Declaración relativa a los costes estimados de las
propuestas de la Comisión", aneja al Acta Final de las Conferencias, en cuya virtud tales propuestas
han de ir acompañadas de una evaluación de los costes y beneficios que pueden suponer para las
autoridades públicas de los EM y para el conjunto de los interesados.
67. Artículo 146. párrafo segundo, del TCE.
68. Descontada la iniciativa legislativa, monopolizada por la Comisión, cuyas propuestas el Consejo sólo
puede modificar por decisión unánime.
69. Articulo 109 J. 2-4 del TCE. Véanse también los artículos 109 A.2.b, 109 F.1 y 109 K.2 del TCE.
104

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
70. Vid. supra I.4, nota 21. Formalmente no ha de confundirse el Consejo Europeo con el Consejo como
institución de la Unión formada para determinados fines por los Jefes de Estado y de Gobierno y
sometido, en el marco de la CE, a su sistema legal, incluido el control judicial.
71. Es consustancial con los jefes ordenar a sus subordinados la defensa hasta la extenuación de
posiciones extremas que, tras conducir a un bloqueo, hagan más prodigiosa a los ojos de la ciudadanía
su particular virtud, gracias a la cual son capaces de lograr soluciones rápidas para problemas
previamente presentados a la opinión como la enésima cuadratura del círculo.
72. La importancia de este órgano subsidiario del Consejo ha sido reconocida formalmente por el TUE al
positivar su existencia en el mismo TCE (artículo 151.1).
73. Artículo 148.1 del TCE: "Salvo disposición en contrario del presente tratado, el Consejo adoptará sus
acuerdos por mayoría de los miembros que lo componen", es decir, siete actualmente. La doctrina suele
decir que esta regla consagra el principio de mayoría simple, lo que no es técnicamente exacto. La
mayoría simple se establece no sobre la base de los miembros de un órgano, sino sobre la de los
votantes, neutralizando ausencias y abstenciones.
74. 54 votos, sobre un total de 76, cuando se trate de acuerdos adoptados a propuesta de la Comisión, y 54
que representen el voto favorable de ocho miembros como mínimo, en los demás casos. Recordemos
que cada estado miembro dispone de un número de votos ponderado: diez, Alemania, Francia, Gran
Bretaña e Italia; ocho, España; cinco, Bélgica, Grecia, Países Bajos y Portugal; tres, Dinamarca e
Irlanda; y dos, Luxemburgo. (articulo 148.2 del TCE). El TUE ha introducido en el nuevo TCE, en el
ámbito de la política económica y monetaria, alguna regla de mayoría cualificada diferente y suavizada:
dos tercios de votos ponderados (es decir, 51 sobre 76) Véase artículo 104 C. 13 del TCE.
75. Artículo 148.3 del TCE. Las abstenciones de los Miembros presentes o representados no impedirá,
dispone el precepto, la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran unanimidad.
76. Entre 1966 y 1974 se recurrió a la votación en apenas una decena de ocasiones. En los cinco años
siguientes (1975-1980) las votaciones fueron 35, elevándose a más de 80 entre 1980 y 1985. Tras la
adopción del AUE en 1986 y antes de su entrada en vigor a mediados de 1987 se produjeron casi un
centenar de votaciones por mayoría cualificada.
77. Así las de ciudadanía de la Unión (artículos 8.B, C y E), visados (articulo 100 C) cultura (artículo 128),
industria (artículo 130). La regla de la unanimidad se aplica también en los supuestos de los artículos 99
(armonización fiscal), 100 y 235, así como a algunos puntos de la UEM, la cohesión económica y social,
investigación y desarrollo, medio ambiente y política social. El hecho de que en algunos de estos
ámbitos (como cultura I+D) se someta al procedimiento de codecisión del Parlamento Europeo (artículo
189 B del TCE) no ha afectado lo mas mínimo, al parecer, a los Gobiernos de los EM. Si de acuerdo
con la jurisprudencia del TJCE la aplicación de la mayoría cualificada constituye un elemento esencial
del procedimiento de cooperación, ¿como se explica la regla de la unanimidad en la codecisión?, se
pregunta con toda lógica Diez Hochleitner, J.. "La reforma institucional de las Comunidades Europeas
acordada en Maastricht", Gaceta Jurídica de la CE y de la Competencia, D-18, Madrid, septiembre
1992, p. 28.
78. En las formas de cooperación intergubernamental, a diferencia de las Comunidades, impera la regla de
la unanimidad, aunque la de la mayoría cualificada ha encontrado una proyección, por limitada que sea,
en lo que hace al desarrollo de acciones comunes ya adoptadas, siempre que el Consejo así lo decida
(artículos J.3.2, J.4.3, K.3.2 y K.4.3 del TUE).
79. Sería mas elegante y conforme con los tratados emplear toda la capacidad diplomática posible para
articular alrededor de la propia posición una minoría de bloqueo (23 votos) o someter el acuerdo al
control de legalidad del TJCE si, como se dice, su contenido infringe el mandato de negociación
conferido por el Consejo a la Comisión y es incompatible con la PAC. Cuando no se sigue una u otra vía
es el Estado soberano atendiendo a la valoración de intereses particulares que considera vitales el que
se manifiesta con todo su esplendor, mientras sus socios parecen aceptar que la integración y sus
normas tienen límites no escritos.
80. En este sentido el proyecto de tratado de Unión Europea adoptado por el Parlamento Europeo (1984),
cuya vocación federalizante no es discutida, dio prueba de realismo constructivo al incorporar el
compromiso (par. 23.3) sometido a una serie de restricciones: por diez años, con invocación reconocida
por la Comisión, con efecto puramente suspensivo y motivación del aplazamiento del voto.
81. Non-Paper anejo al doc. 9233/2/90 del Consejo, de 24 de octubre de 1990.
82. Propuesta de la Comisión de 28 de febrero de 1991 ("Legitimidad democrática: jerarquía de las normas,
competencia de ejecución y procedimiento legislativo (codecisión)"). Comp. con su dictamen de 21 de
octubre de 1990 sobre la Unión Política.
83. No lo fue. Una de las declaraciones de Maastricht invita a la Conferencia de revisión que ha de
convocarse en 1996 a considerar "la medida en que sería posible revisar la clasificación de los actos
comunitarios, con vistas a establecer una adecuada jerarquía entre las distintas categorías de normas".
84. El Tratado, en efecto, no se refiere en ningún momento a los procedimientos de cooperación y de
codecisión, sino al procedimiento del artículo 189 B o al procedimiento del artículo 189 C...
105

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
85. No, desgraciadamente, sobre el Consejo, al menos en el orden comunitario. Se controla, pues, a
quienes proponen las normas y, en gran medida, las ejecutan y aplican, pero no a quienes, en definitiva,
las deciden. Los mecanismos de control político sobre órganos de representación estatal se han abierto
paso antes -siempre en versiones blandas (informes, preguntas) en los ámbitos de cooperación
intergubernamental, lo que no deja de ser lógico, teniendo en cuenta el origen de ésta y la marginación
inicial de la Comisión en sus trabajos.
86. Articulo 158.2 del TCE y Artículo 29 A del Reglamento del PE.
87. Artículo 144 del TCE
88. Artículos 203, 204, 205 bis y 206 del TCE. El Parlamento disfruta el derecho de proponer modificaciones
a las partidas de gastos obligatorios, dejando la decisión última al Consejo, y de enmendar por sí, en
segunda lectura, las partidas de gastos no obligatorios, que aún representando sólo la cuarta parte del
total interesan a los sectores más dinamizadores de la actividad comunitaria. Compete también al
Parlamento, mediando solo recomendación del Consejo, la aprobación de la gestión de la Comisión en
la ejecución del presupuesto.
89. Artículos 228 y 238 del TCE; artículo O del TUE. Merece llamar la mención sobre el dato de que la CE
no puede comprometer con terceros sin autorización del Parlamento materias (228.3, 238) sobre las
que el tándem Comisión-Consejo puede legislar sin contar con él. Es este -el de las competencias
externas- uno de los sectores de la actividad comunitaria en que mas -y mas rápidamente- se ha
reforzado el papel del PE en las revisiones sucesivas del AUE y del TUE; el único, por otro lado, en que
el Parlamento puede fiscalizar de manera determinante acciones del Consejo.
90. Sobre los puntos mencionados, Diez Hochleitner, J. ,art. cit., pp. 14-49. También Reich, Ch.: "Le Traité
sur L'Union Européenne", Revue du Marché Commun, 1992, num. 357, pp. 287-292.
91. El déficit democrático se produce por la transferencia de poder legislativo de los Estados a una
institución no parlamentaria. Lo que eran leyes dotadas en los Parlamentos Nacionales pasan a ser
reglamentos o directivas adoptadas por el Consejo, formado por miembros de los gobiernos de los EM
que ejercen en común competencias que constitucionalmente no les hubieran correspondido en un
Estado de Derecho leal a Montesquieu. Los sacrificios de la soberanía no son necesariamente tales
para los titulares del poder ejecutivo, comisionistas en cierto modo de las transferencias que hurtan
ámbitos de acción a las Cámaras de representación popular. Véase la resolución del Parlamento
Europeo sobre déficit democrático de 18 de julio de 1988 (D.O. C 187).
92. La primera, la legitimidad formal, se refiere a la legalidad de las instituciones democráticas; la segunda,
la legitimidad social, al consenso social sobre el sistema. Ambas no están en una relación de
vinculación directa necesaria. En la CE la legitimidad formal es mayor que la social y ésta se localiza en
el Consejo mas que en el Parlamento Europeo (Weiler, J: "Parlement Européen, integration
européenne, démocratie et legitimité", en Louis, J. V. y Waelbroeck, D.: Le Parlement Européen dans
l'évolution institutionnelle, Bruselas, 1988, pp. 333 ss.).
93. Antes del TUE, con el TUE y, me temo, después del TUE: así en cuestiones de política comercial y de la
nueva joya de la Corona, la política economica y monetaria (artículos 73.G.2, 103.2 y 4, 103.A,
104.C.11, 109.1, 109.C.3 y 109.L.4 y 5 del TCE).
94. Artículos 73 F, 104.C.6-9 y 12, 109.2-4, 109.H.2 y 3; 109.I.3 y 109.K.1 y 113 del TCE.
95. La consulta preceptiva carece de efectos vinculantes ni siquiera fuerza al destinatario a reaccionar, por
ejemplo motivando su negativa a seguir el dictamen evacuado por el PE (aunque exista desde hace
años -procedimiento Scheel- un compromiso político del Consejo de informar al respecto al Parlamento.
Para apreciar el valor que Consejo y Comisión conceden a la actividad consultiva de la Cámara, basta
considerar el hecho de que mientras se evacua, el proceso normativo sigue fluyendo heracliteo,
dándose el caso de que el debate parlamentario recae sobre textos que, en virtud de la negociación
Consejo-Comisión son ya cadáver...El TUE aplica este procedimiento no solo a competencias
preexistentes (artículos 75.3, 94 y 100 del TCE), sino también nuevas (artículos 8.B y E, 100.C, 130 y
130.L.4, más una larga relación en el campo de la política económica y monetaria: artículos 104.C.14,
106.6, 109.1, 109.F.6 y 7, 109.J.2-4 y 109.K.2 del TCE).
96. Procedimiento cuyo origen se remonta a la Declaración común del PE, el Consejo y la Comisión, de 4
de marzo de 1975, poco utilizado en la practica y no recibido expresamente ni por el AUE ni por el TUE,
pero que podría seguir siendo aplicado a los actos comunitarios de alcance general con implicaciones
financieras importantes, según criterio compartido por Consejo y Parlamento, cuya adopción no viniese
impuesta por actos preexistentes y engendrase gastos repentivos. El procedimiento supone una suerte
de veto suspensivo por tres meses (o menos en caso de urgencia -durante los cuales ha de buscarse
un acuerdo en el seno de una comisión mixta- sobre los actos del Consejo que se separen del dictamen
del Parlamento Europeo. De persistir el desacuerdo, el Consejo recupera su libertad de acción.
97. Novedad introducida por el AUE (nuevo artículo 149.2 del TCEE) y conservada por el TUE (articulo 189
C del TCE), que modifica su ámbito material de aplicación, sustrayendo algunas materias que pasan al
procedimiento de codecisión (así las del artículo 100 A) e incorporando otras bien nuevas (artículos
103.5, 104.A.2, 104.B.2 y 105.A.2, 127.4, 129 D y 130 W del TCE, así como artículos 2.2 y 3 del
Acuerdo anejo al protocolo sobre la Política Social a Once), bien sometidas hasta entonces al
106

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
procedimiento de consulta (artículos 75.1, 125 y 130 S del TCE) Sometidos estaban al procedimiento de
cooperación y bajo él siguen materias contempladas en los artículos 100.B, 118, 130.E y 130.O del
TCE). Se diferencia de la concertación sobre todo porque para mantener su decisión discrepante con la
del Parlamento, el Consejo ha de pronunciarse en segunda lectura por unanimidad. Esa unanimidad se
requiere, sin embargo, para que el Consejo acepte contra el criterio de la Comisión las enmiendas del
Parlamento. Esto -que introduce una rigidez injustificable en las relaciones Consejo-Parlamento
(Lenearts, K.: "Some reflections on the separation of powers in the European Community", Common
Market Law Review, 1991-1, pp. 26 y ss.), obliga a la Cámara a dirigir simultáneamente sus influencias
sobre la Comisión... Según datos facilitados por ésta (XXV Informe General sobre la actividad de las
Comunidades Europeas (1991), Luxemburgo, 1992, p. 396) el porcentaje de enmiendas del Parlamento
aceptadas por la Comisión fue superior al 60% (Consejo: + 46%) en primera lectura y por encima del
46% (Consejo: + 27%) en segunda.
98. Es la novedad del TUE (articulo 189 B del TCE). En un primer momento, la Comisión proponía
aumentar la participación del Parlamento en el proceso normativo mediante una generalización del
procedimiento de cooperación a todas las materias regidas en el Consejo por la regla de la mayoría
cualificada. Son doce, finalmente, los ámbitos competenciales afectados por el procedimiento de
codecisión. De ellos, unos son nuevos para la CE (artículos 126.4, 128, 129, 129 A, 129 D del TCE) y
otros estaban sometidos con anterioridad al TUE al procedimiento de cooperación (artículos 49, 54.2,
56.2, 57.2, 100 A, 130.I.1 y 130.S.3 del TCE).
99. El dictamen conforme es, esencialmente, un acto de autorización. Fue introducido por el AUE para la
admisión de nuevos miembros y los acuerdos de asociación (artículos 237 y 238 del TCEE). El TUE lo
ha extendido a cuestiones vinculadas a la ciudadanía de la Unión (articulo 8.A.2 del TCE), la política
monetaria (artículos 105.6 y 106.5), la cohesión economica y social (Artículo 130 D) y el sistema
electoral uniforme (Artículo 138.3) y a una lista amplia de acuerdos internacionales (articulo 228.3), a la
que han de añadirse los acuerdos sobre las materias antes mencionadas. Los demás acuerdos son
objeto de simple consulta, -excepto los comerciales (artículo 113.3) que pasan de ella por motivos de
eficacia tan discutibles que la Declaración del Consejo Europeo de Stuttgart (1983) recomendó
someterlos a dicho trámite - terminándose, pues, con la bien intencionada, pero desafortunada, practica
de someter los acuerdos (competencia externa), salvo previsión expresa en otro sentido, al
procedimiento de cooperación cuando éste era aplicable por razón de la materia a los actos normativos
internos. Ni este procedimiento, ni el de codecisión, se adaptan a la naturaleza de los acuerdos
internacionales.
100. Véase, por ejemplo, el artículo 130 S del TCE sobre medio ambiente, que dispone de tres
procedimientos -cooperación, consulta y codecisión- según el tipo de acción que se proponga.
101. Artículo 191 del TCE.
102. La misma mayoría -260 sobre 518 miembros- se requiere cuando se experimenta el procedimiento
de cooperación. La regla general de adopción de decisiones de la Cámara se contenta (artículo 141 del
TCE) con la mayoría absoluta de votos emitidos, partiendo de un quorum de un tercio de miembros (87
sobre 173). La mayoría absoluta de los miembros es también la regla aplicable a cuestiones como los
dictámenes conformes (autorizaciones) de la Cámara para la admisión de nuevos miembros o el
sistema electoral uniforme. La aprobación de mociones de censura, el rechazo de los presupuestos o
las enmiendas a gastos no obligatorios del mismo en segunda lectura. En estos últimos casos se exige
un segundo requisito que la mayoría absoluta de miembros equivalga a dos tercios (censura,
presupuestos) o tres quintos (GNO) por lo menos de los votos emitidos.
103. Artículo 189.B.4 y 5 del TCE.
104. Una suerte de campaña pro-vida del proyecto concebido al alimón por Consejo y Comisión. La
misma Comisión parecía simpatizar con esta peculiar interpretación del a la tercera va la vencida,
celosa de conservar sus prerrogativas en el procedimiento de codecisión.
105. Artículo 189.A.1 del TCE. Se trata de un poder formidable, en mi opinión carente de justificación.
Pero lo cierto es que durante la elaboración del TUE fracasaron todos los intentos para permitir al
Consejo aceptar por mayoría cualificada las enmiendas del parlamento no avaladas por la Comisión.
106. No es el caso, seguramente, del Mercado Interior, pero a estas alturas su articulación
normativa puede considerarse básicamente hecha.
107. Diez Hochleitner, J., art. cit., pp. 31-32, hace un notable esfuerzo por extraer algún criterio al
respecto, pero -aunque él no lo dice- los ámbitos de los diferentes procedimientos parecen negociados
en el puerto de arrebatacapas.
108. Véase la Resolución del Parlamento Europeo sobre los resultados de las Conferencias
Intergubernamentales, de 8 de abril de 1992.
109. Artículo 189.B.8 del TCE.
110. El PE aparece regulado, en efecto, en la sección primera del capítulo primero del título primero de la
Quinta Parte (Instituciones de la Comunidad).
111. Artículo 189 A del TCE. Conceder al Parlamento Europeo iniciativa legislativa, subsidiaria en su
caso de la de la Comisión, fue propuesto ya en el Informe Tindemans sobre la Unión Europea como una
107

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
forma de reforzar las competencias de lo que un diputado español, el nacionalista vasco Anasagasti,
calificó como un "ateneo político" (Congreso de los Diputados, Pleno, 2 de octubre de 1986), debate de
autorización de la ratificación del AUE). A falta del reconocimiento de este derecho, plausible en la
medida en que el Parlamento siga padeciendo la actual inferioridad como partícipe en el proceso
normativo, la Cámara ha de limitarse a aprobar resoluciones llamadas de iniciativa (positivadas por el
nuevo articulo 138 B, párrafo segundo, del TCE, que consagra una práctica parlamentaria), como medio
de estimulación política de la Comisión, la cual, dicho sea de paso, también puede ser excitada por el
Consejo (artículo 152 TCE). El Parlamento no puede servirse de sus competencias presupuestarias
para sustituir su falta de iniciativa legislativa, pues la Comisión no esta autorizada para ejecutar gastos
que no tengan una base en un reglamento del Consejo: pero sí puede plantear un recurso por
inactividad ante el TJCE si considera que la Comisión -el Consejo en su caso- están obligados a la
acción en aplicación de normas comunitarias.
112. No ha dejado de observarse que el TCEE mencionaba 232 veces a la Comisión y 3 de cada 4 era
para referirse a su derecho-deber de hacer propuestas. La Comisión (artículo 189 A.2 del TCE) puede
modificar y retirar libremente sus propuestas en tanto el Consejo no ha tomado la decisión definitiva, a
salvo lo señalado por el articulo 189.B.4 y 5 del TCE en relación con el procedimiento de codecisión.
Los intentos para restringir este derecho de la Comisión, por ejemplo, en el ámbito del procedimiento de
cooperación, negando su ejercicio desde el momento en que el Consejo adopta una posición común o,
por lo menos, restringiéndolo a la modificación de la propuesta no prosperaron.
113. A tal efecto, prevé la Declaración, el Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisión
presentarán en cada sesión de la Conferencia un Informe sobre el estado de la Unión. Una Conferencia
de esta clase se reunió en Roma en noviembre de 1990, siendo para Francia fuente de inspiración de
una propuesta de creación de una Conferencia o Congreso formado a partes iguales por miembros del
Parlamento Europeo y miembros de los Parlamentos nacionales (o de las Asambleas Regionales) al
que se consultarían las grandes orientaciones de la PESC y de la cooperación en asuntos de interior y
de justicia. En el proyecto de Tratado elaborado durante la Presidencia de Luxemburgo se reservó para
la Conferencia un articulo (el F), aún entonces sin determinar su contenido. Bélgica consideró la idea
peligrosa, viendo en ella la introducción de un contrapeso nacionalista en las instituciones europeas y el
Parlamento Europeo (que ya se había pronunciado antes, resolución de 12 de julio de 1990, contra la
creación de un órgano de representación de los Parlamentos nacionales, que complicaba el proceso
decisorio y duplicaba una representación estatal ya asegurada por los gobiernos en el Consejo) la
contempló con, por lo menos, recelo. Al final, una entre 33 declaraciones políticas.
114. Cabe suponer que, oportunadamente, se plantearía si son los EM o sus regiones los entes
territoriales cuya representación debería ser asegurada... Sobre el factor regional, infra II.15.
115. Es revelador que fuera el Reino Unido donde, por otro lado, el control parlamentario sobre las
posiciones del Gobierno de S.M. en el Consejo es -como en Alemania y Dinamarca- comparativamente
estricto, quien propusiera en la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Política la adopción de
una Declaración por la que los signatarios se comprometían en términos no vinculantes a transmitir a
los Parlamentos nacionales todas las propuestas legislativas de la Comisión, otorgándoles todo el
tiempo necesario para su examen y velando para que los procedimientos del Consejo facilitasen este
examen previo a nivel nacional. Los que opinan que Gran Bretaña está más contra que en la CE
podrían creer que tienen una nueva prueba en sus manos: una legitimidad exasperada conduce al
hundimiento de la acción...Finalmente, el TUE cuenta con la compañía de una "Declaración relativa al
cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea" que, aguando la propuesta británica
compromete a los gobiernos de los EM a velar para que aquellos puedan disponer de las propuestas
legislativas de la Comisión con la antelación suficiente para información o para que puedan ser
examinadas...".
116. Louis, J. V.: "La désignation de la Commission et ses problèmes", en Louis, J.V. y Waelbroeck, D.:
La Commission au coeur du système institutionnel des Communautés Européennes, BruseIas, 1989, p.
14.
117. Sólo en el ámbito de la UEM (artículos 103.2 y 4, 104.6-9, 11 y 12, 106.5 y 6, 109.1-3, 109.H.1-2,
109.J.2-4 y 109.K.1 y de la Política Social a Once (Artículo 3.2 y 3 del Acuerdo anejo al Protocolo
correspondiente) puede decirse que la prerrogativa de la Comisión cede en beneficio -no del
Parlamento- sino, tratándose de la UEM, del mismo Consejo, que puede modificar libremente sus
propuestas o recomendaciones, y del BCE que comparte con ella la facultad de formularlas y,
tratándose de la Política Social de los agentes sociales. Véase Diez Hochleitner, J., art. cit., pp. 83-84,
La iniciativa de la Comisión manifiesta también su peculiaridad en el ámbito de la negociación de
acuerdos internacionales (artículo 228 del TCE).
118. Artículo 155 del TCEE.
119. El Consejo debía atribuir a la Comisión la ejecución de los actos por él adoptados, pudiendo
someter a condiciones su ejercicio y reservárselo en casos específicos (artículo 145, último párrafo del
TCEE, añadido por el AUE, artículo 10}. El Consejo no era absolutamente libre para fijar las
condiciones, al precisarse que debían ser conformes con principios y normas establecidas por el
108

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Consejo previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del PE. Principios y
normas fueron objeto de la Decisión por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (Comitología), de 13 de julio de 1987, poco
después de la entrada en vigor del AUE. La decisión fue objeto de un recurso de anulación interpuesto
por la Comisión (DOCE, 1 de diciembre de 1987).
120. Formados por expertos gubernamentales y bajo la presidencia de la Comisión, toman sus acuerdos
aplicando el voto ponderado.
121. La característica de estos comités es que su dictamen no impide a la Comisión en desacuerdo
seguir adelante.
122. El desacuerdo entre la Comisión y los comités de gestión, que se remontan a 1962 y abundan en el
ámbito de la PAC, no tiene en principio un efecto suspensivo sobre la acción de la Comisión pero obliga
a ésta a comunicar inmediatamente las medidas adoptadas al Consejo que en plazo de un mes puede,
por mayoría cualificada alterarlas.
123. La Comisión ha de someter al Consejo, con efecto suspensivo, las medidas para las que no
consigue el dictamen favorable del Comité de Reglamentación, recuperando su libertad de acción sólo
en el caso de que el Consejo no se pronuncie en un plazo de tres meses.
124. Supra nota 74.
125. Se aceptaban los estrictamente consultivos y los de gestión (Propuesta de la Comisión a la
Conferencia, de 28 de febrero de 1991, citada. Conviene recordar que en una declaración aneja al AUE
se invitaba al Consejo a reservar "en particular al procedimiento del Comité Consultivo, en aras de la
rapidez y eficacia del procedimiento de decisión, un lugar preponderante para el ejercicio de las
competencias de ejecución confiadas a la Comisión en el ámbito del articulo 100 A del Tratado CEE".
No es menos cierto, sin embargo, que la Comisión hubiese deseado ver reflejada en la misma Acta el
contenido de esta declaración. La Decisión de 13 de julio de 1987, citada, al establecer las modalidades
del ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión no satisfizo las expectativas levantadas
por la declaración. Confirmando la práctica anterior, la elección de una u otra clase de comité siguió
quedando a la discreción, caso por caso, del Consejo. La política de éste parecía dirigida a aplazar la
satisfacción del compromiso político adquirido con ocasión de la adopción del AUE, al anunciar en la
misma Decisión que procedería a un nuevo examen de la cuestión basándose en un informe requerido
de la Comisión para antes del 31 de diciembre de 1990...
126. Artículos 145 y 155 del TCE. Pero véase también el artículo 228.4, disposición nueva que prevé una
participación relevante de la Comisión en los acuerdos de desarrollo de los acuerdos internacionales
concluidos por la CE.
127. Sentencias de 17 de diciembre de 1970 (asunto Koster), 5 de octubre de 1977 (asunto Denkavit) 24
de octubre de 1989 (Comisión c. Consejo).
128. El principio de subsidiariedad, tal como pretendió Alemania -con el apoyo solitario de Bélgica- que
se recogiera en el TUE hubiera planteado a nivel comunitario, improcedentemente mientras la Unión
siga constituida por EM, conflictos de competencia entre éstos y sus regiones que han de ser resueltos
dentro de los correspondientes órdenes constitucionales estatales. Supra II.9.
129. Comp. artículo 146 del TCEE, con el nuevo artículo 146 del TCE. El primero exigía que los
miembros del Consejo lo fueran también de los Gobiernos Nacionales; el actual se limita a disponer que
el Consejo estará compuesto por un representante de cada EM de rango ministerial, sin mayores
precisiones, facultado para comprometer al Gobierno de dicho EM.
130. Para manejar sus propias angustias, Bélgica se amparaba en una interpretación generosa del
artículo 146 del TCEE combinada con los artículos 150 del mismo Tratado y 4 y 5 del Reglamento
interno del Consejo. Véase Diez Hochleitner, J.,art.cit., pp. 70-72.
131. Artículos 198 A-C del TCE.
132. El número total de miembros del Comité de las Regiones es de 189, igual que el del CES y con su
misma ponderación por Estados (artículos 194 y 198 A del TCE)
133. La alternativa, también sustentada por la ARE es establecer un sistema electoral para el PE de base
regional.
134. Pool, J.: "The Official Language Problem", American Political Science Review, 1991, vol. 85, num. 2,
pp. 495-514, ha elaborado un modelo matemático al respecto.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
COMPETENCIAS LEGALES Y TOMA DE DECISIONES EN LA INTEGRACION EN
AMERICA LATINA
Alberto ZELADA CASTEDO
Cónsul General de la República de Bolivia en Chile; Ex-Director-Secretario
de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC)
1. PRESENTACION
Todo programa de integración económica adoptado deliberadamente y una vez formalizado, desencadena,
necesariamente, un proceso continuo de negociaciones y adopción de decisiones conjuntas entre los
Estados participantes, desarrollado a través de estructuras orgánicas creadas a tal efecto. Por esta razón,
tales estructuras constituyen los principales medios a través de los cuales se conciertan y llevan a efecto las
acciones colectivas encaminadas al logro de las metas y objetivos de los respectivos programas.
Dicho proceso tiene como resultado la producción de normas jurídicas destinadas a regular dichas acciones
colectivas. Al mismo tiempo, refleja un flujo permanente de interacciones entre los Estados participantes y
otros sujetos destinatarios de tales normas y pone de manifiesto el desarrollo de una diversidad de
funciones propias de verdaderas estructuras orgánicas de índole administrativa. Por consiguiente, tanto los
procesos decisorios como los sistemas institucionales a través de los cuales aquellos discurren, pueden ser
motivo de análisis desde diferentes perspectivas.
Desde el punto de vista del Derecho, son relevantes los aspectos jurídicos-formales vinculados con la
naturaleza de estas estructuras orgánicas y de sus órganos, con las competencias atribuidas a estos
últimos y con los efectos de los actos jurídicos que les competen. Desde el ángulo de la ciencia política, son
de interés las interrelaciones reales entre los actores involucrados en dichos procesos, tanto los Estados
como otros actores políticos, así como entre éstos y las propias estructuras institucionales y sus respectivos
órganos. Por último, desde el punto de vista de la Administración, son importantes la funcionalidad de los
sistemas institucionales según los fines y objetivos asignados a los esquemas de integración económica, así
como las interrelaciones entre diversas unidades de administración pertenecientes tanto al orden
institucional del esquema de integración como al de los Estados participantes.
En la práctica, estas perspectivas analíticas están vinculadas estrechamente y, en la mayoría de los casos,
resulta difícil aislar totalmente los elementos clave de una y otras. Con todo, se puede sostener que el
examen de las competencias de los órganos pertenece, sobre todo, a las materias de las que se ocupa el
estudio del Derecho de la Integración Económica Regional, mientras que el examen de los procesos
decisorios cae, con preferencia, en el campo de estudios de la Ciencia Política y de la Ciencia de la
Administración.
El análisis de las competencias privilegia el enfoque dogmático de la descripción e interpretación de las
normas jurídicas que dan sustento a los sistemas institucionales y definen tanto la naturaleza como los
poderes de sus órganos. El análisis de los procesos decisorios, en cambio, está orientado por un enfoque
empírico, que sirve de supuesto para la indagación e interpretación sistemáticas de datos que reflejan
comportamientos reales.
Dada la complejidad que supone un examen desde las tres perspectivas señaladas y, sobre todo, la
dificultad de disponer de suficientes datos empíricos sobre comportamientos reales de actores y sujetos
involucrados en los procesos decisorios inherentes a los diversos esfuerzos de integración económica que
se llevan a cabo en América Latina, el presente trabajo enfatiza la presentación y examen de la cuestión de
las competencias de algunas de estos esquemas de integración como de sus órganos. Se limita a presentar
una somera descripción e interpretación de las reglas de derecho que norman las competencias de estos
órganos y a brindar elementos para determinar únicamente la potencial o presunta eficacia de las mismas
en función de las metas y objetivos perseguidos dentro de los correspondientes programas de integración.
Al mismo tiempo y dado que el desarrollo institucional ha sido más relevante y sistemático en los esquemas
multilaterales de integración económica, dicha presentación está referida, con mayor amplitud, a algunos de
los esquemas de esta índole en los que participan la gran mayoría de los Estados de la región. Tomando en
cuenta, sin embargo, el reciente despliegue de esfuerzos de integración de índole bilateral, especialmente
entre países miembros (PM) de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), dedica algunas
consideraciones preliminares al desarrollo institucional en estos esquemas.
110

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Dentro de estas pautas, el presente trabajo intenta, en primer lugar, una aproximación a la naturaleza y
características básicas de las estructuras orgánicas de dichos esquemas de integración económica y
pretende, en segundo lugar, examinar, con mayor detenimiento, la índole y los alcances de las
competencias de sus órganos. En buena medida, estas últimas se explican mejor gracias a una previa
percepción global de los sistemas institucionales.
2. LA ESTRUCTURA ORGANICA DE LOS SISTEMAS DE INTEGRACION ECONOMICA
En general, las estructuras institucionales de los sistemas de integración económica se asemejan a las de
otras organizaciones internacionales (Diez de Velasco, 1963; Schermes, 1972; Van Themaat, 1981; Carrillo
Salcedo, 1991).
En este sentido, es frecuente que estén integradas por órganos que, en función de su naturaleza y
composición, tienen carácter intergubernamental y por órganos cuyos miembros no ejercen representación
gubernamental. De igual manera, en casi todos los casos, están compuestas por órganos primordialmente
normativos y por órganos que cumplen, más bien, funciones ejecutivas o técnicas. En algunas estructuras,
aparte de estos órganos, existe una institución que cumple tareas de índole jurisdiccional para el control de
la legalidad y la solución de controversias dentro del respectivo ordenamiento de integración.
Para el estudioso del Derecho, tres son las cuestiones fundamentales que es preciso examinar y, en lo
posible, tratar de dilucidar, a propósito de las estructuras orgánicas de los sistemas de integración
económica:
a. La naturaleza de sus órganos, en función de diversos elementos como su composición, sus
funciones o cometidos, sus competencias y poderes y sus procedimientos de funcionamiento, en
especial en lo referente a los requisitos y formalidades de los procesos de adopción de normas de
derecho,
b. La índole y los ámbitos de sus competencias, sobre todo con relación a las competencias de los
Estados participantes y de sus órganos, así como de otras instituciones del mismo sistema, y
c. La naturaleza, los alcances y efectos de los actos jurídicos ejercidos según las competencias y los
poderes que les han sido conferidos.
De la misma manera que en otro tipo de organizaciones internacionales, en las organizaciones de
integración económica, los sistemas institucionales de las mismas y, en especial, el complejo de órganos
que las integran, constituyen la manifestación más genuina de la personalidad jurídica de las
organizaciones, la cual surge en virtud de las normas pertinentes de sus respectivos tratados fundacionales,
como una personalidad distinta y claramente diferenciada de la personalidad jurídica de los Estados
participantes.
3. ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES DE LA ALADI, EL GRUPO ANDINO Y EL MERCOSUR
Tanto la estructura institucional de la ALADI como el sistema institucional del Grupo Andino (GRAN), se
caracterizan por su relativa complejidad, pues están integrados por cuatro órganos. No ocurre lo mismo con
la estructura orgánica del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que está integrada por sólo dos órganos.
Los tres sistemas están compuestos tanto por órganos "principales" como por órganos "subsidiarios", los
primeros instituidos por los tratados constitutivos de los tres esquemas y los segundos creados en virtud de
competencias atribuidas a alguno de los órganos principales (1).
En la mayoría de los casos, los respectivos tratados fundacionales definen con cierta precisión la naturaleza
de estos órganos.
Así, por ejemplo, el Tratado de Montevideo 1980 designa al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
a la Conferencia de Evaluación y Convergencia y al Comité de Representantes como "órganos políticos" y a
la Secretaría General como "órgano técnico" (2). De este modo, da a entender, implícitamente, que los tres
primeros son órganos intergubernamentales, mientras que el último es un órgano independiente o no
intergubernamental.
El mismo Tratado califica al Consejo de Ministros como "órgano supremo de la Asociación" y al Comité de
Representantes como "órgano permanente (3).
Por lo que toca a la Conferencia de Evaluación y Convergencia, se limita a estipular que "estará integrada
por plenipotenciarios de los PM" (4).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
A su vez, el ordenamiento jurídico básico del esquema de integración del GRAN define a la Comisión del
Acuerdo de Cartagena como "órgano máximo del Acuerdo", con "capacidad de legislación exclusiva sobre
las materias de su competencia" (5) y a la Junta como "órgano técnico" que debe actuar "únicamente en
función de los intereses de la subregión en su conjunto".
En este mismo sistema institucional, el Tribunal de Justicia, según su Tratado constitutivo y su Estatuto, es
el "órgano jurisdiccional" que tiene el cometido de "asegurar el respeto al derecho en la aplicación e
interpretación del ordenamiento jurídico" del Acuerdo de Cartagena. Como órgano "independiente de los
gobiernos de los PM y de los otros órganos", tiene "capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las
controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente" (6).
En cuanto al Parlamento Andino se le define como "órgano deliberante común del proceso de integración
subregional", con la función básica de promover acciones para "afirmar los principios, valores y objetivos
que se identifican con el ejercicio efectivo de la democracia" y estimular "la incorporación de los cuerpos
legislativos nacionales en la obra de la integración" (7).
Por último, el Tratado de Asunción que instituye el MERCOSUR, define al Consejo del Mercado Común
como órgano "superior" del Mercado Común, que tiene a su cargo la "conducción política" de éste y al
Grupo Mercado Común, como órgano "ejecutivo". Ambos órganos tienen la responsabilidad de cumplir la
función básica de "administración y ejecución" del Tratado y de "los acuerdos y decisiones que se adopten
en el marco jurídico que el mismo establece" (8).
Por lo que se refiere a la composición de los órganos de la ALADI, el Tratado de Montevideo de 1980
estipula que el Consejo de Ministros estará integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los PM
de la ALADI, la Conferencia de Evaluación y Convergencia por delegados "plenipotenciarios" y el Comité
simplemente por representantes. Resulta obvio que los integrantes de los tres órganos actúan siguiendo las
instrucciones de sus Gobiernos y en función de los intereses de sus países. La Secretaría General, a su
vez, está dirigida por un Secretario General -cuya designación compete al Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores- y está compuesta por "personal técnico y administrativo"(9).
Dentro de la estructura orgánica del GRAN, únicamente la Comisión del Acuerdo de Cartagena está
integrada por "representantes plenipotenciarios" de los PM, quienes actúan con arreglo a las instrucciones
de sus Gobiernos y en función de los intereses de sus países.
La Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y el Tribunal de Justicia, en cambio, están compuestos por
altos funcionarios elegidos a título personal. La Junta por tres miembros, designados por la Comisión y
"responsables de sus actos" ante ésta, que deben actuar "con sujeción a los intereses comunes" y no deben
solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno, entidad nacional o internacional (10). Al Tribunal lo
integran cinco Magistrados, que gozan de "plena independencia en el ejercicio de sus funciones" y que son
designados en una reunión "ad hoc" de plenipotenciarios de los PM del Acuerdo (11).
El Parlamento Andino, a su vez, "estará constituido por representantes de los pueblos de cada una de las
Partes Contratantes elegidos por sufragio universal directo", según un procedimiento a ser adoptado
mediante un Protocolo Adicional (12).
Por lo que toca al sistema institucional del MERCOSUR, el Tratado de Asunción estipula que el Consejo del
Mercado Común estará integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de
los PM. Sin embargo, en por lo menos una de sus reuniones anuales, sesionará "con la participación de los
Presidentes de los Estados Partes" (13).
El Grupo Mercado Común, a su vez, está integrado por "cuatro miembros titulares y cuatro miembros
alternos", los cuales deberán representar a los ministerios de Relaciones Exteriores, los ministerios de
Economía y los Bancos Centrales de cada uno de los PM (14).
En los tres sistemas institucionales, los respectivos "órganos subsidiarios" tienen su base constitutiva en
actos ejercidos por alguno de los órganos principales según competencias especiales que les han sido
conferidas. Carecen de competencias normativas, de control y administrativas. Su naturaleza deriva de la
índole de las funciones técnicas que desempeñan.
En el ámbito de la ALADI, el establecimiento de este tipo de órganos -que se denominan "órganos
auxiliares"- compete al Comité de Representantes. Aquellos que cumplen funciones de "consulta,
asesoramiento y apoyo técnico" están compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales de
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
los PM de la Asociación y aquellos que cumplen funciones de "carácter consultivo" están integrados por
"representantes de los diversos sectores de la actividad económica" (15).
Dentro de la estructura orgánica del GRAN los "órganos auxiliares" de carácter consultivo, vale decir el
Consejo Consultivo Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral, están instituidos por el Acuerdo de
Cartagena. La facultad de establecer "órganos subsidiarios" corresponde a la Comisión del Acuerdo. Los
dos primeros están integrados por representantes de los sectores privados, empresarial y laboral, mientras
que los segundos, están compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales (16).
Finalmente, en el sistema institucional del MERCOSUR no existen órganos subsidiarios integrados por
representantes de los sectores privados. Los Subgrupos de Trabajo que podrán ser establecidos por el
Grupo Mercado Común con el fin de dar "cumplimiento a sus cometidos", están integrados por funcionarios
de los gobiernos de los PM (17).
4. COMPETENCIAS DE LOS ORGANOS
Los órganos que integran el sistema institucional de las organizaciones de integración están llamados a
cumplir, básicamente, el cometido de procesar el interés colectivo o común de los Estados Miembros (EM),
mediante el acomodo, la conciliación e, inclusive, la amalgamación de sus intereses particulares, así como
el de formalizar este interés colectivo a través de normas vinculantes. De igual manera, es de su
incumbencia aplicar y hacer cumplir la normatividad así adoptada.
Por consiguiente, las funciones básicas de estos órganos consisten en promover el desarrollo progresivo del
ordenamiento jurídico de los correspondientes organizaciones e impulsar el desenvolvimiento del programa
de integración previamente convenido.
A los efectos del cumplimiento de estos cometidos, los tratados constitucionales de las organizaciones de
integración atribuyen a los órganos de su estructura orgánica competencias y poderes apropiados. Estas
competencias no son originarias ni generales. Se trata, en todo caso, de poderes "delegados" por los
Estados participantes y de competencias "especiales" y "funcionales", de acuerdo con el ámbito de materia
abarcado por el respectivo ordenamiento jurídico de la organización y con las finalidades u objetivos
perseguidos por ésta (18).
Por lo tanto, siguiendo a Carrillo Salcedo, se puede sostener que las competencias de los órganos de las
organizaciones de integración económica, al igual que los de otras organizaciones internacionales, son, en
primer lugar, competencias de "atribución", "derivadas" o "delegadas" y, en segundo lugar, competencias de
"naturaleza funcional". Tienen, por consiguiente, dos límites: de un lado, los límites que surgen de las
competencias exclusivas de los Estados y de otro, los límites inherentes a la noción de "competencia
implícita" (19).
Tomando en consideración las funciones básicas que deben cumplir los órganos de las organizaciones de
integración económica, en cuanto a la elaboración de normas de derecho y a la aplicación de las mismas,
las competencias o los poderes que les son atribuidos, se pueden agrupar en las siguientes categorías:
• Competencias normativas
• Competencias de control o vigilancia
• Competencias técnicas y administrativas, y
• Competencias dentro de los procedimientos para la solución de controversias.
Las competencias normativas están asociadas a la función atribuida a dichos órganos para desarrollar el
"derecho derivado" dentro de los ordenamientos jurídicos de integración económica. De igual manera, están
en estrecha relación con las fuentes no convencionales de estos ordenamientos.
Las competencias de control o vigilancia están dirigidas tanto a la legalidad de los actos jurídicos de los
órganos de las estructuras institucionales como al cumplimiento de las normas por parte de los sujetos
destinatarios de las mismas.
Las competencias técnicas y administrativas están vinculadas, de manera más directa, a las funciones
ejecutivas de algunos órganos, si bien, en algunos casos, tienen relación con la facultad de preparar y
presentar "propuestas" o "iniciativas" a los efectos del ejercicio de las funciones normativas de otros
órganos y, en otros, a las atribuciones para "representar" a las respectivas organizaciones de integración,
sea en el ámbito del Derecho Internacional como en el ámbito del Derecho Interno de los Estados
participantes.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Por último, las competencias atribuidas dentro de los procedimientos de solución de controversias están
vinculadas, por una parte, a funciones de "mediación" y a funciones "jurisdiccionales" y, por otra, al rol
conferido a determinados órganos para actuar como medios para la aplicación de los procedimientos de
"negociación" entre los Estados involucrados en una controversia.
5. COMPETENCIAS DE LOS ORGANOS DE LA ALADI, EL GRUPO ANDINO Y EL MERCOSUR
Como se ha visto, las estructuras institucionales de la ALADI, el GRAN y el MERCOSUR, están integradas,
desde el punto de vista de su composición y de su naturaleza, tanto por órganos "intergubernamentales"
como por órganos "independientes" o "no intergubernamentales". De igual modo, están compuestas por
órganos provistos de verdaderas "competencias normativas" y por órganos que cumplen funciones,
primordialmente, "administrativas" y "técnicas". La estructura orgánica del GRAN está provista, igualmente,
de un órgano permanente que ejerce funciones "jurisdiccionales" (20).
En los tres casos las competencias para aprobar normas de derecho sobre materias sustantivas
corresponden a los órganos intergubernamentales. Únicamente en el caso del GRAN, dos de sus órganos
no intergubernamentales o independientes están, asimismo, provistos de poderes normativos, uno sobre
materias adjetivas y otro por la vía de la aplicación del derecho en situaciones de controversia.
Dentro de las estructuras orgánicas de la ALADI y del MERCOSUR las competencias de control del
cumplimiento de las normas de los respectivos ordenamientos jurídicos, son propias de los órganos
intergubernamentales, de la misma manera que las competencias de control de la legalidad de lo actos de
los EM, más que de los actos de los restantes órganos.
Dentro del sistema institucional del GRAN, en cambio, las competencias de control del cumplimiento de las
normas están atribuidas a sus dos órganos independientes, mientras que las competencias de control de la
legalidad, tanto de los actos de los restantes órganos como de los EM, corresponden al otro órgano
independiente que cumple funciones jurisdiccionales.
Las competencias administrativas y técnicas están asignadas, dentro de la estructura orgánica del
MERCOSUR, a uno de los órganos intergubernamentales, mientras que, dentro de los sistemas
institucionales de la ALADI y del MERCOSUR, están asignadas tanto a los órganos intergubernamentales
como a los órganos independientes.
Por último, funciones dentro de los procedimientos para la solución de controversias están asignadas, en el
caso de la ALADI, tanto a los órganos intergubernamentales como al órgano independiente, mientras que
en el caso del MERCOSUR corresponden a los órganos intergubernamentales. En el ámbito del GRAN,
dichas funciones son propias, únicamente, de los órganos independientes.
Es posible conjeturar que esta diversidad de soluciones responde, por una parte, a la naturaleza y alcances
de cada programa de integración y, por otra, a la mayor o menor predisposición de los gobiernos de los PM
de cada esquema para delegar poderes en los órganos de las respectivas estructuras orgánicas. En gran
medida, esto último se debe a la mayor o menor incidencia de ciertos valores de índole política asociados a
la autoridad de los Estados nacionales.
5.1 Competencias normativas
En el caso de la estructura orgánica de la ALADI, las competencias normativas residen, únicamente, en los
tres órganos intergubernamentales, vale decir en el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Conferencia de Evaluación y Convergencia y el Comité de Representantes. Sin embargo, dichas
competencias, desde el punto de vista material, se diferencian más o menos nítidamente.
El Consejo tiene a su cargo la discusión y el procesamiento de acuerdos o decisiones sobre todas las
materias abarcadas por el ordenamiento jurídico de la Asociación. Más específicamente, tiene la facultad
para "dictar normas generales que tiendan al mejor cumplimiento de los objetivos" de ésta (21). En algunas
ocasiones, los acuerdos o decisiones del Consejo tienen el alcance de simples enunciados de directrices u
orientaciones para los restantes órganos y carecen, por consiguiente, de fuerza vinculante para los EM.
Los poderes del Consejo para adoptar reglas obligatorias son más explícitos con relación a ciertas materias
concretas, tales como las normas sobre "acuerdos de convergencia y cooperación con otros países en
desarrollo" no miembros de la Asociación, las "relaciones de la Asociación con otras asociaciones
regionales, organismos o entidades internacionales", la adhesión de países no miembros de la Asociación,
las enmiendas y adiciones al Tratado de Montevideo 1980 y la designación del Secretario General (22).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Las competencias normativas de la Conferencia de Evaluación y Convergencia están íntimamente
relacionadas con sus funciones de promover las negociaciones intergubernamentales encaminadas a lograr
la "convergencia" o "multilateralización" de los acuerdos de alcance parcial, así como la adopción y
ampliación o modificación de la "preferencia arancelaria regional" y, en alguna medida, con su cometido de
"propiciar la negociación y concertación de acuerdos de alcance regional", en los que deben participar todos
los PM de la Asociación (23).
Los poderes normativos del Comité de Representantes, por último, tienen relación directa con sus funciones
como órgano ejecutivo y están referidos, sobre todo, a materias adjetivas. En algunos casos dichas
competencias son inherentes al Comité en virtud de disposiciones expresas del Tratado de Montevideo
1980, mientras que en otros se ejercen dentro del marco o en aplicación de las normas dictadas por el
Consejo de Ministros y la Conferencia de Evaluación y Convergencia.
De manera específica, el Artículo 35 del Tratado atribuye al Comité determinadas "atribuciones" y
"obligaciones", cuyo cumplimiento exige la aprobación de normas vinculantes. Se trata de las atribuciones
para "adoptar las medidas necesarias para la ejecución" del Tratado y de "todas sus normas
complementarias", "reglamentar" el Tratado, "aprobar" el Programa Anual de Trabajos y el Presupuesto
Anual de la Asociación, "aprobar" la estructura de la Secretaría General, "declarar la compatibilidad" de los
acuerdos "parciales" celebrados entre PM de la Asociación y países no miembros que sean "países en
desarrollo", "crear órganos auxiliares" y "aprobar su propio Reglamento" (24).
A diferencia de lo ocurrido en el ámbito de la ALADI, dentro del sistema institucional del GRAN, las
competencias normativas están radicadas tanto en el órgano intergubernamental, o sea la Comisión del
Acuerdo de Cartagena, como en el órgano independiente o sea la JUNAC.
Concretamente, el Artículo 6 del Acuerdo de Cartagena estipula que la Comisión tiene "capacidad de
legislación exclusiva sobre las materias de su competencia". Tales materias son de diversa índole. Sin
embargo, en lo fundamental, pueden sintetizarse en las siguientes: 1) "formular la política general del
Acuerdo y adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de sus objetivos" y 2) "aprobar las normas
que sean indispensables para hacer posible la coordinación de los planes de desarrollo y la armonización
de las políticas económicas de los EM" (25).
La Junta, por su parte, está dotada de competencias normativas con referencia a determinados asuntos
específicos, expresamente enumeradas en el Acuerdo de Cartagena. En virtud de estos poderes, la Junta
puede emitir normas obligatorias para los EM (26).
Los poderes normativos del Tribunal de Justicia se expresan en su "capacidad de declarar el derecho
comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente" (27). De manera
más concreta, se materializan a través de su potestad para dictar "sentencias" en los procesos de nulidad
de los actos de la Comisión y la Junta, de incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico del
Acuerdo de Cartagena y de interpretación, por la vía prejudicial, de estas mismas normas. Por su propia
naturaleza, dichas sentencias tienen valor vinculante para los EM.
En el ámbito del MERCOSUR, por último, el Tratado de Asunción atribuye competencias normativas a los
dos órganos intergubernamentales de su sistema institucional, vale decir al Consejo del Mercado Común y
al Grupo Mercado Común. Los poderes normativos del primero están referidos a materias sustantivas -
dentro del marco y en aplicación del Tratado-, mientras que los del segundo están referidos a materias
adjetivas o de índole reglamentaria o ejecutivo- dentro del marco y en aplicación de las normas adoptadas
por el Consejo.
El Consejo del Mercado Común tiene la potestad de tomar "decisiones" para "asegurar el cumplimiento de
los objetivos y plazos establecidos" para el establecimiento del Mercado Común (28), mientras que el Grupo
Mercado Común tiene competencia para tomar "las providencias necesarias para el cumplimiento de las
decisiones adoptadas por el Consejo" (29).
Según lo establece el Tratado de Montevideo 1980, las competencias normativas del Consejo de Ministros y
de la Conferencia de Evaluación y Convergencia de la ALADI, se expresan a través de la adopción de
decisiones, mientras que las competencias normativas conferidas al Comité de Representantes se expresan
través de la adopción de resoluciones (30). En la práctica, sin embargo, las denominadas "decisiones" del
Consejo y de la Conferencia, toman la forma de "resoluciones" (31).
De la misma manera, dentro del esquema de integración del GRAN, los poderes normativos de la Comisión
del Acuerdo de Cartagena se manifiestan mediante la aprobación de decisiones, mientras que las
facultades normativas de la Junta se expresan a través de la aprobación de resoluciones (32).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En el ámbito de la estructura orgánica del MERCOSUR, según se dispone en el Protocolo de Brasilia para
la Solución de Controversias, las potestades normativas del Consejo del Mercado Común se expresan con
la adopción de decisiones y los poderes normativos del Grupo Mercado Común con la aprobación de
resoluciones (33).
En cuanto a los requisitos para la adopción de normas obligatorias, los ordenamientos de los tres esquemas
de integración contienen normas precisas. Tales exigencias son similares en los ordenamientos de la ALADI
y del GRAN. En ambos casos, las referidas normas serán adoptadas, como regla general, con el voto
afirmativo de los dos tercios de los EM y, en forma excepcional, con el voto afirmativo de los dos tercios y
sin que haya voto negativo (34).
En el caso del MERCOSUR, en cambio, el Tratado de Asunción establece que, tanto las decisiones del
Consejo como las del Grupo Mercado Común "serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los
Estados Partes" (35).
Cosa parecida ocurre dentro del ordenamiento jurídico del GRAN cuando se trata de las exigencias para la
adopción de actos normativos por la JUNAC. Al respecto, las normas pertinentes señalan que la Junta "se
expresará en todos sus actos por la unanimidad de sus miembros (36).
Resulta claro que en los tres sistemas institucionales, el ejercicio de las competencias normativas de sus
órganos tiene como consecuencia el surgimiento de normas jurídicas de derecho derivado, que deben ser
adoptadas con arreglo a las reglas pertinentes de los respectivos tratados fundacionales. La adopción de
estas normas constituye, por consiguiente, una genuina modalidad de fuente no convencional de derecho,
en oposición a los procedimientos convencionales que dan origen a dichos tratados y a otros instrumentos
jurídicos equivalentes.
En cuanto a los efectos jurídicos de los actos resultantes del ejercicio de potestades normativas,
únicamente dentro del ordenamiento jurídico del GRAN existen normas expresas que definen el alcance de
los mismos y, en especial, su naturaleza obligatoria o vinculante para los EM. En este sentido, según lo
dispuesto por Tratado del Tribunal de Justicia las "decisiones" de la Comisión del Acuerdo de Cartagena
"obligan a los PM desde la fecha en que sean aprobadas por la Comisión" y "serán directamente aplicables
en los PM a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una
fecha posterior" (37).
Por otra parte, de acuerdo con el mismo Tratado, en caso de que dentro de un procedimiento de control de
la legalidad de actos de la Comisión y de la Junta, fuese dictada por el Tribunal de Justicia una sentencia
declarando la "nulidad total o parcial" de una decisión o de una resolución, el órgano respectivo queda
obligado a "adoptar las disposiciones que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la
sentencia" (38). Asimismo, la sentencia dictada dentro de un procedimiento por incumplimiento es
plenamente obligatoria para el Estado "cuya conducta ha sido objeto de reclamo", de la misma manera que
la sentencia dictada dentro un trámite de interpretación por vía prejudicial para el juez o tribunal que solicitó
dicha interpretación (39).
5.2 Competencias de control
Diversos órganos de los sistemas institucionales de la ALADI, el GRAN y el MERCOSUR están provistos de
competencias de control, referidas tanto al cumplimiento de las reglas de derecho adoptadas en el ámbito
de los respectivos ordenamientos jurídicos como a los actos de los propios órganos.
En este segundo aspecto, el sistema del GRAN es, sin duda, el que exhibe un mayor desarrollo. El
procedimiento de control de la legalidad de los órganos del GRAN, vale decir de la Comisión del Acuerdo de
Cartagena y de la Junta, reside en el Tribunal de Justicia.
El Tribunal tiene, entre otras, la competencia de conocer y dictar sentencia en las acciones de nulidad de los
actos de la Comisión y de la Junta. Tales acciones pueden ser impulsadas tanto por cualquier PM como por
la Comisión, la Junta o particulares. Estos últimos, con referencia a "Decisiones de la Comisión y
Resoluciones de la Junta que les sean aplicables y les causen perjuicio" (40). En caso de que la
correspondiente demanda sea probada, el Tribunal tiene la facultad para declarar "la nulidad total o parcial
de la Decisión o de la Resolución impugnada", así como para señalar los efectos de su sentencia. El órgano
cuyo "acto haya sido anulado" deberá "adoptar las disposiciones que se requieran para asegurar el
cumplimiento efectivo de la sentencia" (41).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Adicionalmente, en alguna medida también puede ser considerada como una verdadera facultad de control
de la legalidad, la competencia atribuida al mismo Tribunal para interpretar, por vía prejudicial, las normas
del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, a solicitud de jueces y tribunales nacionales de los
PM. Tal como disponen las reglas pertinentes, esta interpretación es obligatoria para el juez o tribunal que
solicitó la misma (42).
El ordenamiento jurídico de la ALADI no contiene normas expresas relativas a procedimientos de control de
la legalidad de los actos de sus órganos. Con todo, ciertas facultades otorgadas al Comité de
Representantes pueden ser interpretadas como verdaderos poderes de control de la validez de
determinados actos que competen, en particular, a los EM. Se trata, en primer lugar, de la competencia del
Comité para "apreciar multilateralmente los acuerdos parciales que celebren los PM" de la Asociación con
otros países latinoamericanos no miembros (43) y, en segundo lugar, de la facultad del mismo órgano para
"declarar la compatibilidad de los acuerdos parciales que celebren los PM" de la Asociación con países en
desarrollo no miembros.
En el primer caso, la "apreciación multilateral" tendrá la finalidad de "conocer el alcance de los acuerdos
pactados y facilitar la participación de otros PM en los mismos". En el segundo, la "declaratoria de
compatibilidad" implicará determinar la conformidad de los respectivos acuerdos "con los compromisos
contraídos por los PM en el marco" del Tratado de Montevideo 1980 (44).
Si bien la naturaleza de la denominada "apreciación multilateral" no está definida con precisión, tanto ésta
como el procedimiento de "declarar la compatibilidad" constituyen verdaderos medios para controlar la
legalidad de estos dos tipos de acuerdos. Además, dentro de los procedimientos pertinentes quedan
abiertas las vías para que cualquiera de los PM de la Asociación plantee sus observaciones u objeciones
(45).
En conexión con estas precisas competencias, otras normas del ordenamiento jurídico de la ALADI
confieren al mismo Comité facultades para vigilar la legalidad de los "acuerdos de alcance parcial" suscritos
entre PM de la Asociación, a instancia de uno de éstos. Tales normas, al regular sobre los requisitos de
procedimiento para la negociación y suscripción de tales acuerdos, prescriben que "si algún PM estimara
que en el acuerdo firmado no se han observado las normas generales y procesales, podrá reclamar ante el
Comité, el que se pronunciará en el plazo máximo de 60 días" (46).
Por lo que se refiere al control del cumplimiento de las normas de los respectivos ordenamientos jurídicos
por parte de los Estados y, en alguna medida, por los propios órganos de los correspondientes sistemas
institucionales, tanto dentro de la ALADI como dentro del GRAN, las respectivas competencias residen en
sus órganos no intergubernamentales, vale decir en la Secretaría de la Asociación y en la Junta del Acuerdo
de Cartagena.
La Secretaría de la ALADI la potestad de "analizar por iniciativa propia, para todos los países, o a pedido del
Comité, el cumplimiento de los compromisos convenidos y evaluar las disposiciones legales de los PM que
alteren directa o indirectamente las concesiones pactadas" (47). Del resultado de este análisis bien pueden
surgir recomendaciones e, inclusive, "propuestas" del Comité a los restantes órganos, en virtud de las
competencias que, para este efecto, también han sido asignadas a la Secretaría (48).
En cierto grado, poderes para ejercer control sobre el cumplimiento de normas del ordenamiento jurídico de
la ALADI se derivan, asimismo, de la función atribuida a la Secretaría de presentar al Comité de
Representantes informes de "los resultados de la aplicación" del Tratado de Montevideo 1980, así como de
las "disposiciones jurídicas que de él se deriven" (49).
Por su parte, la JUNAC tiene la competencia general de "velar por la aplicación del Acuerdo y por el
cumplimiento de las Decisiones de la Comisión y de sus propias Resoluciones" (50). Al mismo tiempo,
dentro de los procedimientos de las acciones por incumplimiento sustanciadas ante el Tribunal de Justicia,
tiene la potestad de "formular observaciones" a cualquier país que presuntamente hubiese incurrido en
incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo, así como la facultad de "solicitar el
pronunciamiento del Tribunal" en caso de que dicho país "persistiese en la conducta que ha sido objeto de
observación" (51).
Los poderes de la Junta para ejercer control sobre el cumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico
del Acuerdo de Cartagena, derivan, igualmente y en cierta medida, de algunas de las otras funciones que le
han sido atribuidas, como aquella que le encomienda "evaluar" los "resultados de la aplicación del Acuerdo"
(52).
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Por último, en el ámbito del esquema del MERCOSUR, las competencias de control o vigilancia -con
referencia, sobre todo al cumplimiento de las normas jurídicas del Tratado- están situadas en el Grupo
Mercado Común. El Grupo tiene, en efecto, el cometido de "velar por el cumplimiento del Tratado" (53).
El Tratado de Asunción no contiene normas relativas al control de la legalidad de los actos jurídicos de los
órganos de la estructura institucional del MERCOSUR. Es probable que la ausencia de este tipo de recursos
se deba al hecho de que, tal como lo prescribe el Tratado, los actos de los órganos del Mercado Común que
implican el ejercicio de competencias normativas deben ser aprobados por "consenso", figura ambigua que,
en alguna medida, es equiparable a la unanimidad.
Como se ve, por la vía de la atribución de competencias precisas a los órganos de los tres esquemas de
integración, los EM, los propios órganos y, en algunos casos, las personas particulares, tienen a su
disposición diversos medios para poner en funcionamiento procedimientos de control de la legalidad de los
actos de los órganos, así como para lograr el cumplimiento de las normas de los correspondientes
ordenamientos jurídicos. Tales medios bien pueden ser considerados como verdaderos recursos para que
dichos sujetos hagan valer los derechos que esas normas reconocen en su favor.
5.3 Competencias técnicas y administrativas
Las competencias de índole técnica y administrativa, dentro de los esquemas de integración de la ALADI, el
GRAN y el MERCOSUR, corresponden a los órganos de carácter ejecutivo. En el caso de la ALADI tales
poderes están situados tanto en uno de sus órganos intergubernamentales como en su órgano
independiente o no intergubernamental. Dentro del GRAN, por el contrario, estas competencias son propias,
únicamente, de su órgano independiente. En el esquema del MERCOSUR los mismos poderes se atribuyen
a uno de sus órganos intergubernamentales.
Cuando las competencias administrativas y técnicas residen en los órganos no intergubernamentales, sus
características y su amplitud, dan noción de la mayor o menor independencia de estos órganos. Así por
ejemplo, el alcance de las competencias técnicas y administrativas atribuidas a la JUNAC, refleja el hecho
de que éste órgano goza de una considerable independencia. No ocurre lo mismo en el caso de la
Secretaría de la ALADI, pues el ejercicio de algunas de estas competencias está ligado a una suerte de
vigilancia estrecha por parte del Comité de Representantes o relativamente mediatizado por éste.
Las siguientes pueden ser consideradas verdaderas competencias técnicas y administrativas del Comité de
Representantes de la ALADI: a) Reglamentar el Tratado de Montevideo 1980; b) Cumplir las tareas que le
encomienden el Consejo de Ministros y la Conferencia de Evaluación y Convergencia; c) Aprobar al
Programa de trabajos y el Presupuesto de la Asociación; d) Aprobar la estructura de la Secretaría General;
e) Formular recomendaciones al Consejo y a la Conferencia; f) Encomendar estudios a la Secretaría
General; g) Presentar informes al Consejo; y h) Aprobar su propio Reglamento (54).
En cuanto a la Secretaría, las siguientes pueden ser consideradas como sus competencias técnicas y
administrativas: a) Realizar estudios; b) Realizar gestiones relativas a la concertación de acuerdos de
alcance parcial y alcance regional; c) Administrar el patrimonio de la Asociación; d) Solicitar asesoramiento
técnico; e) Proponer al Comité la creación de órganos auxiliares; f) Procesar y proporcionar a los PM
informaciones estadísticas y sobre regímenes de regulación del comercio exterior; g) Convocar a reuniones
de órganos auxiliares; h) Realizar evaluaciones de la marcha del proceso de integración; i) Organizar y
poner en funcionamiento la Unidad de Promoción Económica para los países de menor desarrollo
económico relativo; j) Preparar el presupuesto de y el proyecto de Programa de Trabajos de la Asociación;
k) Contratar personal administrativo y técnico; y l) Presentar informes anuales al Comité sobre los resultados
de la aplicación del Tratado de Montevideo 1980 y de las disposiciones jurídicas que de él se deriven (55).
En alguna medida, las competencias técnicas y administrativas de la Junta del Acuerdo de Cartagena son
similares, en varios aspectos, a las de la Secretaría de la ALADI. Características y de especial relieve son
las siguientes: a) Cumplir los mandatos de la Comisión; b) Efectuar estudios técnicos; c) Participar en las
reuniones de la Comisión; d) Desempeñar las funciones de Secretariado Permanente del Acuerdo; e)
Mantener contacto directo con los Gobiernos de los PM; f) Presentar a la Comisión el proyecto de su
presupuesto anual; g) Elaborar su programa anual de labores; h) Presentar un informe anual de sus
actividades; i) Proponer la estructura orgánica de sus departamentos técnicos; j) Contratar y renovar a su
personal técnico y administrativo; k) Encargar la ejecución de trabajos técnicos a expertos sobre
determinadas materias; y h) Promover reuniones de organismos nacionales encargados de la formulación y
ejecución de políticas económicas (56).
118

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Dentro del sistema institucional del MERCOSUR, las competencias administrativas y técnicas están, por el
momento, radicadas en el Grupo Mercado Común, en su condición de "órgano ejecutivo". Al respecto, el
Tratado de Asunción hace referencia, únicamente, a dos competencias de esta índole: 1) "Fijar el programa
de trabajo" para el establecimiento del Mercado Común y 2) "Constituir" Subgrupos de Trabajo (57).
En síntesis, las competencias técnicas y administrativas de los órganos pertinentes de los tres esquemas de
integración económica están referidas a funciones vinculadas con el cumplimiento de mandatos o cometidos
emanados de órganos superiores, a la administración de recursos -tanto financieros como humanos- a la
preparación de estudios técnicos y al funcionamiento de órganos auxiliares. En buena medida, estas
competencias derivan de la índole de verdaderas organizaciones internacionales propia de estos esquemas.
Por esta circunstancia, ponen de manifiesto la personalidad jurídica de la que están provistas estas
organizaciones, especialmente en los casos de la ALADI y del GRAN.
Dentro de las competencias de índole técnica y administrativa, una mención especial merecen, primero,
aquellas relativas a las funciones de "representación" que ejercen algunos de los órganos de los sistemas
institucionales de la ALADI, el GRAN y el MERCOSUR y, segundo, aquellas vinculadas a funciones de
elaboración y presentación de "propuestas" o "iniciativas". Estas competencias están claramente definidas
en los ordenamientos jurídicos de la ALADI y del GRAN. En el primer caso, tales funciones se atribuyen
tanto al Comité de Representantes como a la Secretaría General. Según lo dispuesto por el Tratado de
Montevideo 1980, el Comité tiene la "atribución" de "representar a la Asociación ante terceros países",
mientras que la Secretaría General tiene la "atribución" de "representar a la Asociación ante organismos y
entidades internacionales de carácter económico" (58).
Adicionalmente, la Secretaría, tiene la facultad de "representar" a ésta en "actos y contratos de derecho
público y privado" (59). Esta competencia está en relación directa con las del Tratado de Montevideo 1980
que confieren a la Asociación una "completa personalidad jurídica", con capacidad para "contratar",
"adquirir" bienes muebles e inmuebles y "demandar en juicio" (60).
Por lo que respecta a los órganos del sistema del GRAN, las funciones de representación de la organización
corresponden, en sentido estricto, al órgano intergubernamental, o sea a la Comisión del Acuerdo de
Cartagena. Según se estipula en el Acuerdo, este órgano tiene la responsabilidad de "representar al
Acuerdo de Cartagena en los asuntos y actos de interés común" (61). En cierta medida, sin embargo, la
Junta también está dotada de capacidad de representación en el ámbito externo en virtud de las normas
que establecen que este órgano tiene atribución para "mantener contacto con los órganos ejecutivos de las
demás organizaciones regionales de integración y cooperación con vistas a intensificar sus relaciones y
cooperación recíproca" (62).
Las competencias que tiene la Junta para ejercer la representación de la organización en el ámbito del
derecho interno de los Estados -en particular en el ámbito del derecho interno del Estado en el cual aquella
tiene su sede- están mejor explicitadas en la Decisión Nº 2 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. En
virtud de esta norma, la Comisión "delegó" en la Junta las atribuciones para celebrar actos y contratos,
adquirir derechos y contraer obligaciones, administrar los fondos del presupuesto y, en general, para
"realizar todo acto conducente al cumplimiento de los propósitos del Acuerdo, de conformidad con los
términos que le señalen dicho instrumento y la Comisión".
De acuerdo con lo anterior, queda entendido que las normas pertinentes tanto del Tratado de Montevideo
1980 como del Acuerdo de Cartagena y otras disposiciones, se inclinan por atribuir las competencias de
representación de la respectivas organizaciones en el ámbito externo a los órganos intergubernamentales -
el Comité de Representantes y la Comisión- y en el ámbito del derecho interno de los EM a los órganos
independientes - la Secretaría General y la Junta. Sin embargo, en ninguno de los dos casos queda muy
claro el alcance de las atribuciones o competencias de representación en el ámbito externo, particularmente
en el sentido de si las mismas implican ejercer en plenitud la capacidad que las dos organizaciones podría
tener como sujetos de Derecho Internacional (63).
Dentro del ordenamiento del MERCOSUR, no existen normas explícitas relativas a las competencias de
representación de sus órganos. Con todo, la función atribuida al Grupo Mercado Común para "proponer
medidas concretas" relativas "a la negociación de acuerdos frente a terceros países" y las relaciones de
subordinación entre este órgano y el Consejo del Mercado Común, permiten interpretar que dichas
competencias, en el ámbito externo, estarían atribuidas a este último (64).
Por lo que respecta a las facultades para preparar y elevar "propuestas" o "iniciativas", en los tres sistemas
de integración, las mismas corresponden a los órganos ejecutivos. En los casos de la ALADI y del GRAN a
119

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
los órganos independientes, o sea a la Secretaría General y a la Junta del Acuerdo de Cartagena, mientras
que en el caso a un órgano intergubernamental, o sea al Grupo Mercado Común.
En este sentido, el Tratado de Montevideo 1980 confiere a la Secretaría General la competencia de
"formular propuestas a los órganos de la Asociación que corresponda, a través del Comité", mientras que el
Acuerdo de Cartagena otorga a la Junta la facultad de "formular a la Comisión proposiciones destinadas a
facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo". En términos parecidos, el Tratado de Asunción atribuye al
Grupo Mercado Común la capacidad de "proponer medidas concretas" (65).
Unicamente en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena se fija, con precisión, el alcance de esta
competencia atribuida a la Junta. Las normas pertinentes señalan que "la Comisión deberá considerar" las
proposiciones de la Junta y decidir sobre ellas (66). Esto implica que la facultad de propuesta de la Junta
tiene como principal efecto poner en funcionamiento las competencias normativas de la Comisión.
A la inversa, dentro de los ordenamientos de la ALADI y del MERCOSUR no queda muy claro cuál será el
destino ni cuáles serán las consecuencias, en el seno de los órganos destinatarios de las mismas, de las
"propuestas" preparadas y presentadas por la Secretaría General y el Grupo Mercado Común,
respectivamente. Como se ha visto, además, el ejercicio de esta facultad en el caso de la Secretaría de la
ALADI está mediatizada por el Comité de Representantes.
5.4 Competencias dentro de los procedimientos de solución de controversias
Diversos órganos de los tres sistemas institucionales de la ALADI, el GRAN y el MERCOSUR, tienen
competencias específicas dentro de los procedimientos de solución de controversias. Estas facultades
difieren en su naturaleza y alcances en razón de las características de los respectivos mecanismos para la
solución de conflictos. Además, únicamente dentro de los ordenamientos del GRAN y del MERCOSUR,
tales funciones han sido definidas con mayor precisión.
La Resolución 2 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALADI, al legislar sobre los
requisitos de procedimiento para la negociación y suscripción de "acuerdos de alcance parcial" prevé que si
algún PM estimara que en alguno de éstos no se hubiesen observado "las normas generales y procesales"
pertinentes, podrá reclamar por esta circunstancia ante el Comité de Representantes, el cual se
"pronunciará", al respecto, en un plazo máximo de 60 días (67). Es razonable pensar que dicho reclamo
bien puede dar origen a una verdadera controversia entre el país que reclama y uno o todos los países
signatarios de un acuerdo de alcance parcial. Por tal motivo, esta competencia del Comité está en estrecha
conexión con la facultad que le otorga el Tratado de Montevideo 1980 de "proponer fórmulas para resolver
las cuestiones planteadas por los PM, cuando fuere alegada la inobservancia de algunas de las normas o
principios" del Tratado (68). Esto implica que, en esta eventualidad, el Comité está llamado a desempeñar el
rol de un verdadero "mediador" con vistas a la solución de una controversia.
Cosa parecida ocurre en el ámbito del ordenamiento jurídico del MERCOSUR. El Protocolo de Brasilia para
la Solución de Controversias confiere al Grupo Mercado Común la facultad de "formular recomendaciones"
a los Estados involucrados en un conflicto, con "miras a la solución del diferendo" (69). Esta instancia, en la
cual el Grupo actuará como "mediador", está abierta antes de recurrir a la intervención del Tribunal Arbitral
previsto en el mismo Protocolo.
Cabe entender que, en los dos casos, la solución de la controversia dependerá de que los Estados
involucrados acepten, de común acuerdo, la recomendación del Comité de Representantes de la ALADI o
del Grupo Mercado Común del MERCOSUR.
Por otra parte, al tratarse de eventuales controversias suscitadas por el reclamo de personas particulares, el
mismo Grupo tiene la competencia para aceptar o rechazar el mismo y, en el primer caso, para "convocar" a
un "grupo de expertos" con el cometido de emitir un "dictamen" sobre el particular (70).
La competencia para "decidir" una controversia entre dos EM, por último, es propia del mencionado Tribunal
Arbitral. El "laudo" emitido por éste será inapelable y obligatorio para los Estados involucrados en un
conflicto y, una vez procesada la correspondiente notificación, tendrá para ellos "la fuerza de cosa juzgada"
(71).
En el ámbito del GRAN, las competencias para "decidir" una controversia son propias del Tribunal de
Justicia del Acuerdo de Cartagena. La Junta, sin embargo, también tiene facultades precisas para poner en
funcionamiento los correspondientes procedimientos en las acciones por "incumplimiento" que son las que
reflejan, en sentido estricto, verdaderas situaciones de conflicto entre los EM.
120

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Esta competencia inherente al Tribunal se hace explícita, con claridad, en la regla general, enunciada en el
Acuerdo de Cartagena, en sentido de que "la solución de controversias que surjan con motivo de la
aplicación del ordenamiento jurídico" del Acuerdo, se "sujetarán a las normas del Tratado que crea el
Tribunal de Justicia". En concordancia con esta regla, otra norma establece la obligación de los EM de no
someter "a ningún Tribunal, sistema de arbitraje o procedimiento alguno distinto de los contemplados" en el
Tratado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, las controversias que pudieran suscitarse entre
ellos a propósito de la aplicación de las normas del referido ordenamiento jurídico (72).
Las competencias del Tribunal en materia de solución de controversias, consisten en conocer y dictar
sentencia dentro de las acciones de incumplimiento, así como en determinar las medidas que podrán ser
aplicadas, tanto por el país reclamante como por los restantes PM del Acuerdo, para lograr que el país que
hubiese incurrido en incumplimiento ajuste su comportamiento a lo dispuesto por dicha sentencia.
Por su parte, la Junta, también dentro de los procedimientos por incumplimiento, tiene la facultades de
presentar, por su propia iniciativa, "observaciones" al país que, presuntamente, hubiese incurrido en
incumplimiento de alguna norma del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y de "solicitar el
pronunciamiento del Tribunal" en caso de que dicho país "persistiese en la conducta que ha sido objeto de
observaciones". De igual manera, tiene competencia para emitir "dictamen motivado", antes de recurrir al
Tribunal, cuando se trate de un reclamo por incumplimiento planteado por otro PM (73).
En buena medida, las competencias dentro de los procedimientos de solución de controversias están
conectadas con las competencias sobre control tanto de la legalidad de los actos de los órganos de los
sistemas institucionales como del cumplimiento de las normas de los ordenamientos jurídicos de los tres
esquemas de integración. La observación de un acto de los órganos implica, en buenas cuentas, un
conflicto o una controversia entre el órgano o el Estado que plantee la misma. De igual manera, el ejercicio
por parte de algún órgano de su competencia para vigilar el cumplimiento de normas por parte de algún
sujeto destinatario de las mismas, puede dar lugar a un conflicto, sea de interpretación o de aplicación.
6. ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Y COMPETENCIAS DE LOS ORGANOS EN ALGUNOS
ESQUEMAS BILATERALES DE INTEGRACION
El desarrollo institucional en el ámbito de los esquemas o acuerdos bilaterales de comercio o de integración
económica de alcance bilateral, en los que participan PM de la ALADI, no ha logrado aún el grado
alcanzado en el ámbito de los esquemas multilaterales. Sin embargo, dado que los mecanismos bilaterales,
por lo menos en algunos casos, parecen estar ganando cierto terreno como técnicas para intentar procesos
de integración económica o, cuando menos, sistemas de regulación de las transacciones económicas entre
los países de la región, resulta de utilidad un examen de algunas de las experiencias más recientes.
Se aprecia, en términos generales, que la solución de las cuestiones de carácter institucional dentro de la
gran mayoría de los esquemas bilaterales actualmente vigentes, no difiere, sustancialmente, de las
soluciones adoptadas tradicionalmente en los múltiples acuerdos bilaterales de comercio y de cooperación
económica suscritos, desde hace mucho tiempo atrás, por los países de la región. Con todo, un rasgo que
distingue a algunos de los acuerdos firmados en los últimos años es la más precisa definición del ámbito de
las competencias de los órganos instituidos para su administración, debido, sin duda, a la mayor
especificidad de las materias y de los objetivos instrumentales perseguidos por tales acuerdos. Otra
peculiaridad relevante es que incorporan dentro de su ordenamiento jurídico y su estructura institucional
mecanismos y procedimientos más avanzados en materia de solución de controversias.
En general, los órganos encargados de la administración de los acuerdos bilaterales carecen de
competencias normativas propias o inherentes. Su función básica consiste, más que todo, en posibilitar las
negociaciones entre los países participantes con el fin de procesar los entendimientos necesarios para
llevar adelante el proyecto de integración económica acordado, para aplicar las reglas de comercio
pertinentes o impulsar las acciones de cooperación económica pactadas. Se trata, por consiguiente, de
verdaderos órganos intergubernamentales, integrados por representantes de los países involucrados que,
obviamente, actúan con arreglo a las instrucciones de sus gobiernos y a los intereses nacionales de sus
países.
6.1 Estructuras institucionales
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Los rasgos mencionados caracterizan, por ejemplo, a los sistemas institucionales de los Acuerdos de
Complementación Económica suscritos recientemente por Chile con México y Bolivia (74). Pese a que el
primero formaliza como meta el establecimiento de una verdadera "zona de libre comercio", su estructura
institucional es menos desarrollada que la del segundo que consagra simplemente un régimen de
preferencias comerciales limitado.
Tanto la naturaleza de los órganos como su composición y atribuciones, están definidos con mayor
precisión en el Acuerdo Chile-Bolivia que en el Acuerdo Chile-México. La estructura institucional de este
último, además, está compuesta por un solo órgano, mientras que la del primero está integrada por dos
órganos.
En el Acuerdo Chile-México se instituye una Comisión Administradora, con el fin de "lograr el mejor
funcionamiento" del Acuerdo (75). Aunque no se señala de manera explícita, cabe entender que dicho
órgano estará integrado por representantes gubernamentales de los dos países signatarios.
El Acuerdo Chile-Bolivia, en cambio, estipula que la "administración" del mismo, estará a cargo de una
"Comisión integrada por Representantes Gubernamentales de Alto Nivel de los países signatarios" (76). Las
delegaciones de estos que concurran a la Comisión, "estarán presididas por el funcionario de Alto Nivel que
cada uno de los respectivos gobiernos designe y podrán estar integradas por otros delegados y asesores".
Adicionalmente, este mismo Acuerdo instituye, "con el fin de promover y estimular una más activa
participación de los sectores empresariales en las tareas referentes a la aplicación" del Acuerdo, un Comité
Asesor Empresarial, "integrado por representantes de las organizaciones empresariales de los países
signatarios". Dicho Comité tendrá el carácter de "órgano asesor" y cumplirá el cometido de "coadyuvar, en lo
pertinente, al cumplimiento de las funciones de la Comisión Administradora y a facilitar, de esa manera, la
consecución de los objetivos" del Acuerdo (77).
Tanto desde el punto de vista de su naturaleza como de su composición, ambas comisiones
administradoras mantienen la fisonomía de los mecanismos intergubernamentales encargados de la
administración de la gran mayoría de los tratados bilaterales de cooperación económica y de comercio
empleados, tradicionalmente, por los países de la región. La única innovación consistiría en que, a
diferencia de varios de aquellos mecanismos intergubernamentales tradicionales, las dos comisiones están
dotadas de competencias más concretas y precisas.
Dentro del Acuerdo Chile-Bolivia también sería una innovación el incluir, como parte del sistema institucional
del mismo, un órgano especial destinado cumplir la doble función de canalizar los intereses de los sectores
privados y de asesorar a la Comisión Administradora.
6.2 Competencias de los órganos
Ni la Comisión Administradora del Acuerdo Chile-México ni la Comisión Administradora del Acuerdo Chile-
Bolivia tienen competencias normativas propias o inherentes, en materias sustantivas. Por su propia
naturaleza, se trata, en todo caso, de órganos encargados de procesar consultas y negociaciones,
destinadas a la formalización de acuerdos entre los países participantes.
Al respecto, el segundo de los acuerdos define con mayor rigor este tipo de función de su Comisión
Administradora. Estipula, por ejemplo, que este órgano tendrá el cometido -después de "evaluar los
resultados de la aplicación" del Acuerdo- de "negociar y acordar medidas" sobre el particular, así como,
entre otras, las funciones de "acordar" la inclusión de nuevos productos al programa de liberalización del
comercio, "promover" negociaciones y consultas y "acordar las medidas que sean pertinentes" en lo relativo
a la aplicación de las normas sobre "requisitos específicos de origen, cláusulas de salvaguardia y prácticas
desleales de comercio" y "promover consultas y negociaciones" con el fin de estimular la cooperación
económica entre los países signatarios (78).
Por el contrario, en el caso de la Comisión Administradora del Acuerdo Chile-México estas mismas o
parecidas competencias están definidas con menor precisión y, en algunas circunstancias, con cierta
ambigüedad. No quedan muy claros, por ejemplo, los poderes de la Comisión en materia de "régimen de
origen", pues el Acuerdo señala que corresponderá a este órgano "revisar" el mismo y "proponer" su
modificación, así como "proponer" y "fijar" requisitos específicos de origen. Tampoco en lo relativo al
régimen de cláusulas de salvaguardia, dentro del cual corresponde a la Comisión "definir los
procedimientos" pertinentes (79).
122

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Más precisas, aunque sin que se señalen sus efectos jurídicos concretos, parecen ser, en cambio, las
funciones de "realizar" y "efectuar" el "seguimiento" de las "prácticas y políticas de precios" y de "los
mecanismos de fomento a las exportaciones" (80).
A la inversa, en los dos casos los poderes normativos de ambas Comisiones en materias reglamentarias o
adjetivas, están definidos con mayor rigor. Los dos órganos tienen potestad para adoptar las normas
reglamentarias para su funcionamiento, así como para los procedimientos de "arbitraje" previstos en los dos
Acuerdos (81).
Adicionalmente y en conexión con sus competencias de "promover consultas, negociaciones y acuerdos",
esta última Comisión tiene la singulares facultades de "solicitar el asesoramiento y la opinión del Comité
Asesor Empresarial" y de "considerar los informes, las recomendaciones, iniciativas y propuestas que sean
elevadas por éste" (82). Ambas Comisiones, de igual manera, tienen asignadas competencias claras para
controlar el "cumplimiento" de las normas de los respectivos Acuerdos (83).
En cuanto se refiere a las atribuciones o competencias de "proponer" o "recomendar" medidas a sus
Gobiernos, existe un notorio contraste entre ambas Comisiones. La Comisión Administradora del Acuerdo
Chile-México tiene este tipo de facultad con referencia a varias materias, como las referentes al "régimen de
origen" y a los "requisitos específicos de origen", a las "modificaciones" al Acuerdo y al "funcionamiento" del
mismo (84).
Por su parte, la Comisión Administradora del Acuerdo Chile-Bolivia tiene competencia para "proponer" a los
gobiernos de los países signatarios, únicamente, "la ampliación, enmienda o sustitución" del Acuerdo (85).
De particular relieve en este segundo Acuerdo, son las competencias atribuidas al Comité Asesor
Empresarial, así como las reglas que regulan su interrelación con la Comisión Administradora. Las
funciones principales del Comité consisten en prestar "asesoramiento" a la Comisión y en "promover
entendimientos o acuerdos operativos de cooperación recíproca entre las organizaciones empresariales de
los países signatarios". Para desarrollar la primera de estas funciones, el Comité tiene facultades para
"proponer iniciativas" a la Comisión. Esta, a su vez, tiene competencia para "considerar los informes,
recomendaciones, iniciativas y propuestas" del Comité (86).
Finalmente, en cuanto a las funciones y competencias de las dos comisiones administradoras dentro de los
procedimientos para la solución de controversias, las que se atribuyen a una y otra exhiben notorias
diferencias. Esto se debe, sin duda, a que, del mismo modo, existen diferencias entre los mecanismos para
la solución de controversias establecidos por los dos Acuerdos.
La Comisión Administradora del Acuerdo Chile-Bolivia tiene, únicamente, la función de servir de medio para
procesar, en ciertas circunstancias, las "negociaciones directas" entre los países signatarios a los fines de
poner solución a una controversia. En este sentido, el Acuerdo estipula que "en caso de que el país
signatario requerido no responda en el plazo indicado o que su respuesta no satisfaga al país afectado, se
dará curso, en forma inmediata, a un procedimiento de negociación directa" a través de los "organismos
nacionales competentes" o "en el seno de la Comisión Administradora" (87).
Por el contrario, la Comisión Administradora del Acuerdo Chile-México está provista de los poderes o
facultades que corresponden a un verdadero "mediador". Según lo dispuesto por el Acuerdo, la Comisión
tiene competencia para "proponer a los Gobiernos de los países signatarios las recomendaciones que
estime convenientes para resolver los conflictos que puedan surgir de la interpretación y aplicación" del
mismo. Al mismo tiempo, sin embargo, tiene las facultades de pedir la intervención de otro "mediador" o,
alternativamente, de procesar, por sí misma, una eventual solución a la controversia. Tal como estipula el
Acuerdo, la Comisión, en caso de no tener éxito el procedimiento de negociaciones o consultas directas,
conocerá la controversia y "apreciará en conciencia los cargos y descargos correspondientes", a fin de
"lograr una solución satisfactoria, bien sea por la acción de la propia Comisión, o con la participación de un
mediador" (88).
Estas diferencias en la asignación de competencias a una y otra Comisión, tal como se advirtió, reflejan las
diferencias entre los procedimientos para la solución de controversias instituidos por los dos Acuerdos. Es
evidente que el mecanismo adoptado dentro del Acuerdo Chile-Bolivia se caracteriza por su mayor simpleza
y, por consiguiente, por la mayor precisión en cuanto a los procedimientos -tanto de "negociaciones
directas" como de "arbitraje"- y a las funciones y competencias atribuidas a la Comisión Administradora y a
la Comisión Arbitral. El mecanismo adoptado dentro del Acuerdo Chile-México, en cambio, se singulariza
por su mayor complejidad y, en consecuencia, por la imprecisión e, inclusive, la ambigüedad y hasta
contradicción, en cuanto a los procedimientos y, sobre todo, en cuanto a las funciones y competencias
atribuidas a la Comisión Administradora.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En síntesis, la experiencia de los acuerdos Chile-México y Chile-Bolivia hace patente el hecho de que, por lo
menos en principio, no parece posible un desarrollo institucional relativamente significativo en el ámbito de
este tipo de esquemas bilaterales de integración o de comercio. La naturaleza misma de este tipo de
entendimientos -derivada del fuerte peso de los enfoques y soluciones intergubernamentales- ponen límites
a dicho desarrollo, pues, con excepción de los procedimientos para la solución de controversias, es difícil
lograr el establecimiento de órganos de administración independientes o no intergubernamentales, como
asimismo la atribución a los órganos intergubernamentales de poderes normativos inherentes o propios. En
un ámbito bilateral, en efecto, este tipo de órganos cumplen, casi exclusivamente, la función de procesar y
formalizar negociaciones entre los gobiernos, careciendo, por consiguiente, de una competencia normativa
en sentido estricto.
7. CONCLUSIONES
La sola visión y apreciación generales de las estructuras orgánicas de la ALADI, el GRAN y el MERCOSUR,
así como de las competencias atribuidas a sus órganos, no es, por cierto, suficiente para sacar
conclusiones sobre la eficacia de aquellas y estos desde la perspectiva del cumplimiento de las metas de
los respectivos programas de integración económica. A pesar de esto, es innegable que el examen de la
normatividad que regula ambas cuestiones, pone de manifiesto la estrecha interrelación entre los objetivos
de estos programas y la índole o naturaleza de los medios institucionales empleados.
Por otra parte, ciertas experiencias muestran, con claridad, que adecuadas estructuras institucionales, del
mismo modo que regulaciones precisas sobre las competencias de los órganos y los efectos jurídicos de los
actos que se les atribuyen, son una condición necesaria para permitir el eficaz desenvolvimiento de los
programas de integración económica. Un programa desprovisto de un sistema institucional que se
caracterice por una inequívoca autoridad de sus órganos y, al mismo tiempo, por una exacta determinación
de las reglas de su interrelación funcional y formal con la autoridad de los Estados involucrados, tropezará,
con toda probabilidad, con obstáculos para su desarrollo.
Luego del examen de los tres sistemas institucionales antes referidos, se advierte que, sin duda, el del
GRAN es el que parece estar dotado de un conjunto de normas y de un complejo orgánico que se acerca
más a un modelo de estructura orgánica potencialmente más eficiente. En el sistema de la ALADI, en
cambio, subsisten aún varios vacíos normativos y no están ausentes ciertas ambigüedades en la definición
de las competencias de sus órganos. Dentro del esquema del MERCOSUR, por último, a pesar de ser
todavía prematuro emitir juicios definitivos, se hace evidente, a primera vista y debido al fuerte acento
intergubernamental que prevalece en la concepción de la naturaleza de sus órganos y, sobre todo, en las
modalidades y exigencias para el ejercicio de sus competencias, la señal de que existe una relativa
inadecuación entre el ambicioso objetivo de establecer un "mercado común" y los instrumentos
institucionales para alcanzar el mismo.
En cuanto a los sistemas institucionales adoptados en el ámbito de algunos esquemas bilaterales de
integración económica o de regulación del comercio, no parece razonable aguardar un desarrollo
equiparable al de los sistemas de los programas multilaterales. Las restricciones impuestas por la índole
misma de los esquemas bilaterales, impiden la atribución a sus correspondientes órganos de competencias
normativas propias o inherentes y señalan, únicamente, la posibilidad de perfeccionar, a lo sumo, los
procedimientos para cumplir su función básica de procesar la voluntad concurrente de los Estados
participantes.
Desde otra perspectiva, la eficacia de los sistemas institucionales depende, en buena medida, de la actitud
que asuman los diversos actores -sean Gobiernos u otros- sobre la posibilidad y conveniencia de poner en
funcionamiento los recursos a su disposición a fin de promover sus intereses y, sobre todo, hacer valer las
prerrogativas y los derechos que las normas de los ordenamientos jurídicos de integración reconocen en su
favor. Las probables acciones a ser emprendidas por dichos actores bien pueden estas dirigidas a poner en
actividad las capacidades decisorias o de concertación de los respectivos órganos - sea en forma directa
cuando se trate de Gobierno o de manera indirecta cuando se trate de actores no gubernamentales -, así
como a poner en movimiento los dispositivos normativos e institucionales pertinentes con objeto de
estimular el cumplimiento de los compromisos pactados y de asegurar la correcta aplicación de las reglas de
derecho adoptadas.
NOTAS
1. Los órganos principales de la ALADI son: 1) El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, 2) La
Conferencia de Evaluación y Convergencia, 3) El Comité de Representantes y 4) La Secretaría General.
Los órganos principales del Grupo Andino son: 1) La Comisión del Acuerdo de Cartagena, 2) La Junta
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
del Acuerdo de Cartagena, 3) El Tribunal de Justicia y 4) El Parlamento Andino. Los órganos principales
del MERCOSUR son: 1) El Consejo del Mercado Común y 2) El Grupo Mercado Común.
2. Véase los Arts. 28 y 29 del Tratado de Montevideo 1980.
3. Véase los Arts. 30, 35 y 36 del Tratado de Montevideo 1980.
4. Véase el Art. 34 del Tratado de Montevideo 1980.
5. Véase el Art. 6 del Acuerdo de Cartagena.
6. Véase el Preámbulo y el Artículo 6 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia y el Art. 2 del
Estatuto del Tribunal. Asimismo, la Decisión 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
7. Véase los Art. 1 y 12 del Tratado constitutivo del Parlamento Andino.
8. Véase los Art. 9, 10 y 13 del Tratado de Asunción. El Art. 15 del mismo Tratado instituye, asimismo, una
Secretaría Administrativa como secretaría del Grupo Mercado Común, a la cual se atribuyen muy
limitadas funciones. Según lo dispuesto en el Art. 18, antes del término del "período de transición" para
el establecimiento del Mercado Común, los Estados participantes celebrarán una "reunión extraordinaria
con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del
Mercado Común".
9. Véase los Art. 29 y 37 del Tratado de Montevideo 1980.
10. El Art. 14 del Acuerdo de Cartagena dispone: "Los Miembros de la Junta deberán ser nacionales de
cualquier país latinoamericano; serán responsables de sus actos ante la Comisión; actuarán con
sujeción a los intereses comunes; se abstendrán de cualquier acción incompatible con el carácter de
sus funciones; no podrán desempeñar durante el período de su cargo ninguna otra actividad
profesional, remunerada o no; y no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno, entidad
nacional o internacional".
11. Véase los Art. 7 y 8 del Tratado del Tribunal de Justicia.
12. Véase el Art. 2 del Tratado constitutivo del Parlamento Andino. Según una Disposición Transitoria del
mismo, el Protocolo Adicional a que alude el Art. 2 "será considerado sólo después de transcurridos diez
años contados a partir de la fecha en que entre en vigencia" el Tratado. Por esta circunstancia, el
Parlamento está compuesto en la actualidad por representantes designados por los Congresos
Nacionales de los PM del Acuerdo.
13. Véase el Art. 11 del Tratado de Asunción.
14. Véase el Art. 14 del Tratado de Asunción.
15. Véase el Art. 42 e inciso o) del Art. 35 del Tratado de Montevideo.
16. Véase el Art. 5 y la Sección D del Capítulo II del Acuerdo de Cartagena.
17. Véase el Art. 13 del Tratado de Asunción. Según el Anexo III de este Tratado, han sido instituidos, por el
momento, los siguientes Subgrupos de Trabajo: 1) Asuntos Comerciales, 2) Asuntos Aduaneros, 3)
Normas Técnicas, 4) Políticas Fiscal y Monetaria relacionadas con el comercio, 5) Transporte Terrestre,
6) Transporte Marítimo, 7) Política Industrial y Tecnológica, 8) Política Energética, y 9) Coordinación de
Políticas Macroeconómicas.
18. Sobre los conceptos de competencias "delegadas" y "especiales", véase Tizzano, 1984.
19. Carrillo Salcedo, 1991. Con todo, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia internacional, la
noción de "competencia implícita" admite cierta flexibilidad. A los límites de esta noción la doctrina ha
opuesto el concepto o principio del "efecto útil de los tratados", según el cual la inexistencia de normas
que definan, de manera explícita, determinadas competencias a sus órganos, no obstaculiza a que los
mismos, tomando en cuenta los fines de la organización, ejerzan ciertos poderes que surgen,
implícitamente, de las reglas de los tratados fundaciones que enuncian tales fines. A su vez, la Corte
Internacional de Justicia reconoció que la ONU, aparte de que goza de personalidad jurídica en el
Derecho Internacional, está dotada de ciertas "competencias" implícitas -como reclamar por la
"responsabilidad" internacional de un EM- que pueden ser ejercidas por su respectivos órganos, en
especial la Secretaría General.
20. En el ámbito del MERCOSUR las funciones "jurisdiccionales" están atribuidas al Tribunal Arbitral a que
se refiere el Protocolo de Brasilia sobre Solución de Controversias.
21. Véase el inciso a) del Art. 30 del Tratado de Montevideo 1980.
22. Véase el Art. 30 del Tratado de Montevideo 1980.
23. Véase el Art. 33 del Tratado de Montevideo 1980.
24. Véase el Art. 35 del Tratado de Montevideo 1980.
25. Véase el Art. 7 del Acuerdo de Cartagena.
26. Según lo dispuesto por el Art. 7 del Reglamento de la Junta, este órgano tiene competencia para dictar
normas obligatorias con referencia a las siguientes materias: 1) determinar si una medida adoptada
unilateralmente por algún PM constituye un "gravamen" o una "restricción"; 2) establecer excepciones al
programa de liberalización del comercio; 3) autorizar la aplicación de medidas correctivas según las
normas sobre competencia comercial; 4) autorizar la aplicación de medidas al amparo de cláusulas de
salvaguardia, y 3) establecer requisitos específicos de origen.
27. Véase el Preámbulo y el Art. 6 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia. Asimismo, la Decisión
184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
28. Véase el Art. 10 del Tratado de Asunción.
29. Véase el Art. 13 del Tratado de Asunción.
30. Véase los Art. 30, 34 y 37 del Tratado de Montevideo 1980. En concordancia con el Art. 37, el Art. 21
del Reglamento del Comité de Representantes estipula que "el Comite se expresará a través de
resoluciones, salvo en aquellos casos en que estime suficiente expresarse a través de un acuerdo del
que se dejará constancia en acta".
31. Esta práctica ha sido formalizada, por lo menos en cuanto al Consejo de Ministros. El Reglamento de
este órgano, en su Art. 24, dispone que "las resoluciones, acuerdos y demás decisiones adoptadas se
recogerán en un acta final, salvo disposición en contrario del Consejo". El Reglamento de la Conferencia
de Evaluación y Convergencia, en cambio, utiliza únicamente la expresión "decisión". Sin embargo, este
Reglamento ha sido adoptado como Resolución 14 (VII-E).
32. Véase el Art. 6 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 11 del Reglamento de la Junta .
33. El Art. 1 del Protocolo de Brasilia, al definir el ámbito de aplicación de los procedimientos de solución de
controversias, señala que los mismos estarán referidos a las controversias sobre "interpretación,
aplicación o incumplimiento", entre otros instrumentos, de las "decisiones" del Consejo del Mercado
Común y de las "resoluciones" del Grupo Mercado Común.
34. Véase el Art. 11 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 43 del Tratado de Montevideo 1980.
35. Véase el Art. 16 del Tratado de Asunción.
36. Véase el Art. 17 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 12 del Reglamento de la Junta.
37. Véase los Art. 2 y 3 del Tratado del Tribunal de Justicia. Un examen sobre el efecto directo de las
Decisiones de la Comisión puede ser consultado en Andueza, 1985 y Zelada Castedo, 1984.
38. Véase los Art. 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia.
39. Véase los Art. 25 y 29 del Tratado del Tribunal de Justicia.
40. Véase los Art. 17 y 19 de Tratado del Tribunal de Justicia.
41. Véase los Art. 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia.
42. Véase los Art. 28, 29, 30 y 31 del Tratado del Tribunal de Justicia.
43. Véase el Art. 37 del Tratado de Montevideo 1980.
44. Véase los Art. 25 y 27 del Tratado de Montevideo 1980.
45. Sobre la naturaleza, alcances y posibles efectos del trámite de "apreciación multilateral", se puede
consultar Zelada Castedo & Halperín, 1986.
46. Véase el Art. 5 de la Resolución 2 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
47. Véase el inciso a) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
48. Véase el inciso a) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
49. Véase el inciso p) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
50. Véase el inciso a) del Art. 10 del Acuerdo de Cartagena
51. Véase el Art. 23 del Tratado del Tribunal.
52. Véase el inciso f) del Art. 15 del Tratado de Montevideo.
53. Véase el Art. 13 del Tratado de Asunción.
54. Véase el Art. 35 del Tratado de Montevideo 1980.
55. Véase el Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
56. Véase el Art. 15 del Acuerdo de Cartagena.
57. Véase el Art. 13 del Tratado de Asunción.
58. Véase el inciso i) del Art. 35 y el inciso d) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
59. Véase el inciso e) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980.
60. Véase el Art. 52 del Tratado de Montevideo 1980.
61. Véase el inciso n) del Art. 7 del Acuerdo de Cartagena.
62. Véase el inciso p) del Art. 15 del Acuerdo de Cartagena.
63. A pesar de esto, el GRAN ha desarrollado la experiencia de concluir y suscribir tratados internacionales
entre el conjunto de los PM y otros países u organizaciones internacionales. En estos casos, dichos
instrumentos fueron negociados por la Junta, concluidos o aprobados por la Comisión y suscritos por
plenipotenciarios de los cinco PM. Véase Zelada Castedo, 1981 y Zelada Castedo, 1985.
64. Véase el Art. 13 del Tratado de Asunción.
65. Véase el inciso a) del Art. 38 del Tratado de Montevideo 1980, el inciso c) del Art. 15 del Acuerdo de
Cartagena y el Art. 13 del Tratado de Asunción.
66. Véase el Art. 12 del Acuerdo de Cartagena.
67. Véase el inciso h) del Art. 5 de la Resolución 2 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
68. Véase el inciso m) del Art. 35 del Tratado de Montevideo 1980.
69. Véase el Art. 6 del Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias.
70. Véase el Art. 29 del Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias.
71. Véase los Art. 19 y 21 del Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias.
72. Véase el Art. 23 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 33 del Tratado del Tribunal de Justicia.
73. Véase la Sección Segunda del Tratado del Tribunal de Justicia.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
74. El Acuerdo de Complementación Económica Chile-México fue suscrito el 22 de septiembre de 1991 y el
Acuerdo de Complementación Económica Chile-Bolivia fue suscrito el 6 de abril de 1993.
75. Véase el Art. 34 del Acuerdo Chile-México.
76. Véase el Art. 20 del Acuerdo Chile-Bolivia.
77. Véase el Art. 24 del Acuerdo Chile-Bolivia.
78. Véase los incisos b), d), f) y g) del Art. 21 del Acuerdo Chile-Bolivia.
79. Véase los incisos f), g) y h) del Art. 34 del Acuerdo Chile-México.
80. Véase los incisos i) y j) del Art. 34 del Acuerdo Chile-México.
81. Véase el segundo párrafo y el inciso e) del Art. 34 del Acuerdo Chile-México y el inciso j) del Art. 21 del
Acuerdo Chile-Bolivia.
82. Véase el inciso i) del Art. 21 del Acuerdo Chile-Bolivia.
83. Véase el inciso a) del Art. 34 del Acuerdo Chile-México y el inciso a) del Art. 21 del Acuerdo Chile-
Bolivia.
84. Véase los incisos b), f), g) y l) del Art. 34 del Acuerdo Chile-México.
85. Véase el inciso j) del Art. 21 del Acuerdo Chile-Bolivia.
86. Véase el Art. 25 y el inciso i) del Art. 21 del Acuerdo Chile-Bolivia.
87. Véase el Art. 27 del Acuerdo Chile-Bolivia.
88. Véase el inciso c) del Art. 34 y el inciso b) del Art. 33 del Acuerdo Chile-México.
REFERENCIAS
ANDUEZA, José Guillermo
1985 "La aplicación directa del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena", Integración
Latinoamericana. num. 98, Buenos Aires
CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio
1991 Curso de Derecho Internacional Público. Madrid: Ed. Tecnos.
DIEZ DE VELASCO, Manuel.
1963 Curso de Derecho Internacional Publico. Madrid: Ed. Tecnos.
SCHERMES, Henry G.
1972 International Institutional Law. Leyden: A.W. Sijthoff
TIZZANO, Antonio
1984 "Las competencias de las Comunidades Europeas" en Comisión de las Comunidades Europeas:
"Treinta años de Derecho Comunitario". Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la CE.
VERLOREN VAN THEMAAT, Peter.
1981 The changing structure of International Economic Law. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers.
ZELADA CASTEDO, Alberto
1981 "Cuestiones juridicas e institucionales en el desarrollo de las relaciones externas del Grupo Andino",
Integracion Latinoamericana, num. 62, Buenos Aires.
1984 "El Tratado que crea el Tribunal Andino de Justicia: sus consecuencias en el ordenamiento jurídico del
Acuerdo de Cartagena", Integración Latinoamericana num. 89, Buenos Aires.
1985 "Las relaciones externas del Grupo Andino", Contribuciones, Año II. num. 2 (6), Buenos Aires.
ZELADA CASTEDO, Alberto & HALPERIN, Marcelo
1986 "Los acuerdos de alcance parcial con países latinoamericanos no miembros de la ALADI en relación
con los principios y normas sobre tratamientos especiales en favor de los países de menor desarrollo
económico relativo", Integración Latinoamericana num. 110, Buenos Aires.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES Y SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN LA
COMUNIDAD EUROPEA
Antonio REMIRO BROTONS
Catedrático de Derecho Internacional, Universidad Autónoma de Madrid;
Director, Centro Español de Relaciones Internacionales,
Fundación Ortega y Gasset. Madrid, ESPAÑA
1. La efectividad del Derecho comunitario, en la medida que hace destinatarios de sus disposiciones a
particulares, sujetos de derecho en los Estados Miembros (EM), depende en gran medida de la acción
normativa, administrativa y judicial de éstos:
a. de la acción normativa, porque la de la Comunidad requiere complementos para su ejecución, no sólo
cuando se utiliza la directiva como tipo, sino también tratándose de reglamentos que dejan al Derecho
interno la regulación de algunos puntos por comodidad o por necesidad (por ejemplo, la represión penal
de conductas prohibidas);
b. de la acción administrativa porque, sea por atención a la soberanía de los Estados miembros, sea por
acercar la Administración a los administrados, sea por la insuficiencia de las infraestructura de la CE y
los obstáculos que se oponen a su desarrollo mientras el carácter federal de ésta no cristalice
definitivamente, la gestión comunitaria se ejerce indirectamente, a través de las Administraciones
estatales, en la mayoría de los ámbitos; y,
c. de la acción judicial porque, aunque los particulares están legitimados para interponer recursos ante el
Tribunal de Justicia de la CE (TJCE) en circunstancias y bajo condiciones muy determinadas, son los
jueces y tribunales de los EM los llamados a hacer cumplir -y cumplir- el Derecho comunitario en los
litigios en que aquéllos son partes, reservándose el Tribunal de Luxemburgo la salvaguardia de la
unidad del orden comunitario a través del mecanismo de la cuestión prejudicial sobre la interpretación
del Tratado y de los actos comunitarios derivados, así como sobre la validez de éstos, que los órganos
jurisdiccionales estatales pueden -y, si son de última instancia, deben- plantear si lo estiman necesario
para emitir su fallo (1).
Al realizar estas acciones los órganos y agentes de los EM no actúan en una suerte de desdoblamiento
funcional que haría de ellos, al menos circunstancialmente, órganos y agentes de la CE. La imagen es,
ciertamente, atractiva en su concepción teórica y puede responder a la realidad en algún supuesto concreto,
pero sus consecuencias (entre ellas la posible imputación a la CE de una responsabilidad extracontractual
por daños causados por órganos y agentes estatales) ha hecho prevalecer hasta ahora -en la jurisprudencia
del TJCE- la calificación conservadora según la cual estos órganos y agentes, al aplicar el Derecho
comunitario, están ejerciendo una competencia estatal propia.
2. "Los EM adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la
Comunidad. Facilitarán a ésta última el cumplimiento de su misión", afirma el importante artículo 5 del TCE,
que añade: "Los estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro
la realización de los fines del presente Tratado".
Este precepto podría ser hoy una exaltación convencional de buenos propósitos de no haberse puesto al
servicio de su observancia instituciones dotadas de competencias fuertes para seguir y perseguir los
incumplimientos estatales:
En primer lugar, la Comisión (2), con amplia capacidad de información y de verificación in situ (3),
receptáculo de quejas y denuncias, tanto de particulares, que ven en ello uno de los cauces para
compensar la estrechez de su legitimación ante el TJCE (4), como de los Estados, que aunque cuentan con
esa legitimación en los términos más liberales, prefieren evitar -por razones obvias- el contencioso directo
con otro Miembro; con un poder general de recomendación que, unido a las gestiones informales, le permite
frecuentemente encontrar una solución satisfactoria a las infracciones; dueña y señora de la primera fase de
los procedimientos por incumplimiento.
En segundo lugar, pero no menos importante, el TJCE, con jurisdicción exclusiva para declarar los
incumplimientos estatales a solicitud unilateral de la Comisión (5) o de los EM.
3. Aunque este ponencia pretende centrarse en el control de las obligaciones de los EM de la CE y la
solución de las controversias originadas por su presunto incumplimiento, no está de más precisar que el
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
raro poder investido en una institución judicial sin parangón en el orden internacional, no se aplica
únicamente a estos contenciosos.
Dejando a un lado las bases de jurisdicción que el TJCE encuentra en convenios internacionales al margen
de los tratados constitutivos (6), así como los supuestos en que pueden ser partes los particulares (7) (y los
funcionarios) (8) frente a las instituciones, éstas pueden verse demandadas por los Estados miembros o por
otras instituciones (9), que reclaman la anulación de actos por incompetencia, desviación de poder o vicios
sustanciales de fondo y formal (10), o tratan de salvar su negligente morosidad forzando una actividad
exigida por los tratados o por otros actos normativos comunitarios (11).
4. No se ha de encontrar en el mundo, no ya de las relaciones entre Estados sino de las Organizaciones
internacionales creadas por éstos, algo semejante. Baste recordar el ejemplo de la Corte Internacional de
Justicia, órgano judicial principal de la ONU (12):
• que su jurisdicción contenciosa es siempre interestatal y tiene inevitablemente su fundamento en el
consentimiento del demandado, por más que éste pueda otorgarse antes de que surja la
controversia y el Estatuto de la Corte trate de facilitarlo (13);
• que su jurisdicción contenciosa no es exclusiva, en la medida en que los miembros de las Naciones
Unidas pueden encomendar libremente a otros tribunales la solución de sus diferencias (14); y,
• que sólo a través del ejercicio por una de las instituciones de la ONU (la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad) a las que se reconoce (15), del derecho a solicitar a la Corte una opinión
consultiva -no vinculante- sobre cualquier cuestión jurídica, cabría abrir a nivel judicial un debate
sobre la legalidad - o conformidad con la Carta- de las resoluciones de los órganos de la
Organización o sobre el cumplimiento por los Estados de sus obligaciones como miembros.
A todo lo cual cabría añadir la original organización del TJCE al introducir la figura del abogado general,
desconocida por la justicia internacional (16), y el apego del Tribunal, embebido de las características
diferenciales de la CE como organización de integración, al método sistemático-teleológico para la
interpretación de las normas, a diferencia de las jurisdicciones atenazadas por la exégesis restrictiva de los
límites de la soberanía estatal (17). La existencia, por último, de un completo sistema de recursos judiciales
descarta el valor -discutido para el Derecho de los Tratados en general- del comportamiento de los Estados
posterior a la conclusión de un tratado como forma de modificación implícita de éste (18).
5. Ciertamente, la actitud militante del TJCE como guardián de los tratados y, más aún, del espíritu que los
anima, reflejado sobre todo en sus objetivos, ha hecho de él algo más que una institución que administra
justicia, la justicia comunitaria. El Tribunal ha impulsado con interpretaciones avanzadas el desarrollo
progresivo del orden comunitario, ha convertido los tratados en una Carta constitucional material (19), ya
que no lo es formal, con consecuencias que pueden ser sorprendentes (20), y -particularmente en los
momentos en que parecía que flaqueaba la voluntad política indispensable para su profundización- no ha
tenido reparo en asumir la conciencia crítica -y efectiva- de la CE. Se ha podido hablar así, en ocasiones, de
un gobierno de los jueces, una de cuyas últimas y más sonadas manifestaciones estaría en los dictámenes -
vinculantes- emanados por el Tribunal, a requerimiento de la Comisión, sobre la compatibilidad con el
tratado de Roma del sistema jurisdiccional ideado por el complejísimo Tratado del Espacio Económico
Europeo (EEE), firmado por la CE con los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio
(EFTA), dictámenes que forzaron dos modificaciones sucesivas de las previsiones al respecto del Tratado
EEE, para acomodarlas íntegramente al parecer de los jueces de Luxemburgo (21).
"Este Tribunal de Justicia", se dice en el primero de los dictámenes, "debe garantizar el respeto de un
ordenamiento jurídico particular y contribuir a su desarrollo con el fin de alcanzar los objetivos enunciados
en los artículos 2,8 A y 102 A del Tratado CEE y de realizar entre los EM una Unión Europea.." (22).
Sin duda este gobierno de jueces ha asustado a los EM, nada deseosos de perder por vía de interpretación
pretoriana del bloque de la legalidad -de la constitucionalidad- comunitaria el control sobre el rumbo y el
ritmo de las singladuras de la Unión. Huir del Tribunal, mantenerlo embridado dentro del campo delimitado
por los tratados comunitarios, se ha convertido así en una consigna gubernamental reflejada en los hechos,
aunque no en los programas.
De ahí, por ejemplo, que al firmar el Acta Unica Europea, los signatarios se cuidarán de precisar que la
fecha del 31 de diciembre de 1992 para la culminación del Mercado Interior no debía entenderse en el
sentido de comportar efectos jurídicos, no fuera que, como ya ocurriera en el pasado, el Tribunal extrajera
de la fijación de una fecha consecuencias de transferencias competenciales y obligaciones de perentoria
acción. De ahí también el recurso, a veces abusivo, a los acuerdos de los EM en sede de Consejo, en lugar
de la adopción de actos normativos comunitarios. De ahí, por último, la expresa exclusión de la jurisdicción
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
del Tribunal sobre los actos propios de las formas de cooperación intergubernamental (política exterior y de
seguridad común (PESC) y asuntos de Justicia y de Interior: artículos J y K del Tratado de la Unión Europea
(TUE)) (23) y, lo que es más grave -y censurable- sobre las Disposiciones comunes de la Unión (artículos A-
F).
6. Puede aceptarse que la cooperación intergubernamental es un método que apenas se congracia con la
afirmación de una jurisdicción obligatoria y exclusiva. Puede admitirse, también, que algunos de los ámbitos
materiales sobre los que recae esa cooperación -como la PESC- son por su naturaleza poco dóciles a la
apreciación judicial. Puede, incluso, tolerarse que algunas disposiciones comunes del TUE -como el artículo
D, relativo al Consejo Europeo- quede al margen del control de los jueces, no ya por la cuasidivina
condición de sus participantes, sino por la más fría consideración de que las cumbres despiden al mundo
declaraciones políticas y sólo excepcionalmente acuerdos jurídicamente relevantes.
El conjunto, sin embargo, hace que la unidad institucional de la Unión se resquebraje por la dispersión del
sistema legal y la exclusión de la institución judicial, no ya del acontecer de las formas de cooperación,
susceptibles de producir actos con contenidos obligacionales, aunque sea en virtud de procedimientos
dominados por la regla de la unanimidad, sino de la interpretación y el juicio basados en el respeto de los
derechos fundamentales (24).
En estos ámbitos la exclusión del TJCE y, con él, del sistema de recursos judiciales, no ha sido
reemplazada con ningún otro mecanismo de solución de controversias sobre el incumplimiento de
obligaciones, la validez de los actos o su interpretación, por lo que estos pilares de la Unión reposan en este
punto sobre el principio de libre elección de medios, tradicional del derecho internacional, una vez que el
encargo que se hace al Consejo de velar por el respeto de los principios de la PESC (25) (nada se dice de
los asuntos de justicia e interior) no se presenta acompañado de los medios apropiados para hacerlo
efectivo. Sólo las pasarelas de la cooperación a la integración, si son transitadas, y la comunitarización de la
ejecución de ciertos actos (como las sanciones económicas impuestas a terceros) y de la financiación de las
operaciones permiten levantar el fleco por el que podría colarse un cierto limitado control judicial.
7. Uno de las notas más relevantes del procedimiento por incumplimiento estriba en el papel solar que
representa la Comisión en el marco de una fase previa a la interposición del recurso ante el TJCE cuyo
objetivo es evitarlo (26).
Sea de oficio, atendiendo a su propia información o a las denuncias y quejas recibidas, sea a instancias de
un EM (que no puede recurrir al Tribunal sin someter antes el asunto del supuesto incumplimiento de otro a
la Comisión (27)), lo cierto es que este colegio, tras unos contactos informales en solicitud de explicaciones,
puede -si no queda satisfecho- iniciar, mediante una carta de emplazamiento al presunto infractor para que
en un plazo determinado haga sus observaciones, un procedimiento administrativo, formal y contradictorio,
que acaba -si las observaciones estatales no resultan convincentes- en un dictamen motivado de la
Comisión, donde ésta establece su posición, invita al Estado a atenerse a ella y señala, en su caso, las
medidas y los plazos precisos.
La significación de esta intervención previa -y dilatada- de la Comisión es clara. Por una parte es una
invitación continuada al presunto infractor para evitar ser demandado, una oportunidad abierta para la
negociación de un arreglo, siempre dentro del respeto de las normas comunitarias. De hecho, más de la
mitad de los procedimientos iniciados sin necesidad de un dictamen motivado y apenas un tercio de los
dictámenes se convierten en demandas ante el Tribunal. El éxito, pues, de esta fase no ofrece duda. Incluso
cuando fracasa tiene la virtud de esclarecer los hechos y fijar el objeto de la controversia. Carta de
emplazamiento, dictamen motivado y demanda deben seguir un mismo hilo conductor. El Tribunal se
abstendría de conocer de aquellos incumplimientos sobre los que el Estado demandado no hubiera tenido la
oportunidad de formular ante la Comisión sus alegaciones...(28). Sólo en el ámbito de instituciones
regionales de protección de derechos humanos, como la Comisión Europea de Derechos Humanos o la
Comisión Interamericana, encontramos órganos y procedimientos similares.
8. La Comisión decide discrecionalmente si y cuando -no hay límite al respecto- interpone una demanda
contra el Estado que no se ha conformado a su dictamen motivado (29). Nuevamente, la fase jurisdiccional
ofrece la oportunidad al presunto infractor de regularizar su situación. En este sentido es revelador que el
número de desistimientos ha venido superando holgadamente al de sentencias (30).
El problema, llegados al punto en que el Tribunal ha de pronunciarse es que su sentencia, obligatoria sí y
con autoridad de cosa juzgada, tiene sólo un efecto declarativo, constata el incumplimiento, pero no
condena al infractor, no puede anular ni derogar por sí mismo los actos internos incriminados, y menos aún
imponer sanciones al infractor. Con la sentencia en la mano un particular podrá reclamar con éxito
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
seguramente daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales estatales (31); pero el incumplimiento de
sus obligaciones comunitarias por un Estado miembro, declarado por el TJCE, no habrá forma de superarlo
si no es contando con la espontánea cooperación, con la ejecución voluntaria por aquél de la decisión
judicial. No hay, en definitiva, ejecución forzosa para las sentencias que culminan un procedimiento por
incumplimiento.
La comparación de este régimen con el de las sentencias que afectan a "personas distintas de los Estados"
es revelador de la impermeabilidad del principio de soberanía, incluso para la integración, cuando se
alcanzan ciertos fondos. Las sentencias contra los particulares (lo mismo que las decisiones del Consejo o
de la Comisión que impongan obligaciones pecuniarias, a menos que su ejecución haya sido suspendida
por el Tribunal) son por sí mismas títulos ejecutivos en los EM, debiendo procederse, de ser necesario, a su
ejecución forzosa conforme al derecho interno sin más trámite que la comprobación de su autenticidad por
autoridad nacional al efecto designada; la exigencia de cualesquiera otras condiciones mediante un
procedimiento de exequátur, común para las sentencias extranjeras, queda de plano descartada (32).
Cuando, en cambio, es el Estado declarado infractor, el Tratado se limitaba hasta la revisión del TUE, a
disponer que dicho Estado "estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la
sentencia del Tribunal de Justicia" (33), medidas que éste ni siquiera estaba autorizado para indicarle, en
contraste con las amplias facultades al respecto de la Comisión en la fase previa aunque puede
emboscarlas en su motivación o alinearse con las de la Comisión si decide declarar la infracción con base
en la omisión por el Estado de las medidas prescritas en su dictamen.
Las diferencias anteriormente advertidas entre la jurisdicción comunitaria y la jurisdicción internacional
encuentran en el régimen de la ejecución de la sentencia un punto de encuentro (34). Incluso puede decirse
que la comunitaria o es más tímida o fía más en la caballerosidad de sus miembros. La Carta de las
Naciones Unidas, por ejemplo, refiriéndose a las sentencias de la Corte Internacional de Justicia, afirma el
compromiso de los miembros de cumplir las decisiones de la Corte en los litigios en que sean partes,
añadiendo que, de no ser así, la que reclama el cumplimiento "podrá recurrir al Consejo de Seguridad, el
cual podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a
efecto la ejecución del fallo" (35). Esta disposición, a pesar de lo respetuosa que resulta con los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad protegidos por su derecho de veto -y a algunos buena falta les
hace, dado su incumplimiento de sentencias que los declararon infractores contumaces- sigue sin embargo
virgen ya casi con 50 años. Así que, por una vez, gracias a la omisión, el Consejo ha evitado la
discriminación y el doble rasero que suele achacarse a su comportamiento.
9. El problema de dejar en manos del infractor la adopción de las medidas necesarias para la ejecución
estriba en que no las tome. La experiencia parece probar que los miembros de la CE acaban
acomodándose a las sentencias del TJCE, aunque en algún caso a trancas y barrancas o previa
negociación en el Consejo de un trato ventajoso. Entretanto, ¿qué hacer si el infractor no actúa en un plazo
razonable o lo hace de manera insatisfactoria?
Hasta ahora sólo cabía iniciar un nuevo procedimiento por incumplimiento que había de conducir,
finalmente, a una nueva declaración de que el infractor, no adoptando las medidas requeridas para
conformarse a la anterior sentencia, había faltado a sus obligaciones conforme al Tratado (36). Y...vuelta a
empezar.
Sin duda este ejercicio de tortura jurisdiccional con el método de la gota china podía ser provechoso en los
tiempos en que, como sucedió durante los primeros veinte años de la CEE, el recurso de incumplimiento se
utilizaba por la Comisión sólo excepcionalmente (31 sentencias hasta 1977, pero cabe dudar que lo sea en
la misma medida desde la fecha en que la Comisión se decidió a experimentar este recurso cada vez que
las circunstancias objetivas lo aconsejaban. Las declaraciones de infracción se dispararon y con ellas la
cifra negra de incumplimientos -o dilaciones en el cumplimiento- de las sentencias. Según los datos oficiales
en el trienio 1988-1990 había 83 sentencias pendientes de ejecución y doce con segundos recursos
planteados. El temor reverencial y el respeto humano por la opinión de los demás se fueron desvaneciendo
a medida en que todos los miembros eran, de una u otra forma, infractores primero e infractores morosos
después. Así que los retrasos han ido aumentando en número y duración.
¿Qué hacer? El TJCE propuso que se le facultase para precisar en sus sentencias, a petición de la
Comisión o motu proprio, las medidas a adoptar por el Estado infractor para su ejecución, una petición más
que razonable, no sólo porque así se evitarían algunos de los motivos tras los que los Estados enmascaran
sus dilaciones, sino también porque resulta ilógico negar semejante facultad a quien se permite -como se le
permite al TJCE- adoptar, atendiendo recursos de urgencia, medidas cautelares y provisionales cuya
repercusión material es muy considerable (37). La propuesta no ha sido atendida.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Lo que ha hecho el TUE es incorporar, a iniciativa de la Comisión y del Reino Unido, una disposición
previendo que en el procedimiento de incumplimiento abierto por inejecución de una sentencia declarativa
de infracción, la Comisión pueda, si finalmente ha de recurrir al Tribunal, indicar "el importe que considere
adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el
Estado miembro afectado". El Tribunal declara que dicho Estado, en efecto, no ha cumplido la sentencia
podrá imponerle una sanción pecuniaria (una suma a tanto alzado o una multa coercitiva) (38), coincidente
o no con la propuesta de la Comisión.
¿Es este el camino más eficaz para asegurar la ejecución de las sentencias? ¿Cómo se ejecutarán, a su
vez, y harán efectivas, las multas? ¿Cómo se calcularán para satisfacer mejor sus objetivos? Las
interrogantes flotan cuando, por fin, parece que amanece el día de la entrada en vigor del TUE.
NOTAS
1. Artículo 177 del TCE
2. Art. 155 del TCE.
3. Con el TUE se ha reconocido también al Parlamento Europeo la posibilidad de constituir -a petición, eso
sí, de una cuarta parte de sus miembros- comisiones temporales de investigación sobre alegaciones de
infracción o mala administración en la aplicación del Derecho Comunitario, exceptuados los asuntos sub
iudice (art. 138 C del TCE).
4. El planteamiento de la cuestión prejudicial por el juez estatal satisface también, aun no siendo su
objetivo primordial y declarado, esta misión. El Parlamento Europeo ha abierto, por otro lado, vías
(derecho de petición, Defensor del Pueblo) para encauzar reclamaciones de los ciudadanos y
residentes en los Estados miembros pero aquellas han de referirse a la (in)acción de instituciones y
órganos comunitarios con exclusión de los judiciales (art. 138 D y E del TCE).
5. Art. 169 del TCE. Las competencias de la Comisión conforme a este artículo corresponden al Consejo
de Administración del Banco Europeo de Inversiones (BEI) cuando las obligaciones de los Estados
miembros que se consideran infringidas derivan de los Estatutos del Banco (art. 180 a del TCE).
Asimismo, competerá al Consejo del Banco Central Europeo (BCE) en los mismos términos recurrir ante
el TJCE la infracción por los bancos centrales nacionales de las obligaciones del Tratado y de los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (art. 180 d del TCE).
6. Por ejemplo, en convenios concluidos en aplicación del art. 220 del TCE o en acuerdos de asociación
con terceros Estados.
7. Art. 172, 173, párrafo cuarto, 175, párrafo tercero, 178, 181 y 184 del TCE.
8. Art. 179 del TCE.
9. En este punto la principal asignatura pendiente es el reconocimiento del Parlamento Europeo como
actor constitucional equiparado desde el punto de vista de la legitimación activa a Consejo y Comisión.
Esa equiparación existe en los recursos por inactividad, pero tratándose de recursos de anulación de
actos llamados a producir efectos jurídicos, el TCE (art. 173, párrafo tercero) va a reconocerle
formalmente dicha legitimación sólo ahora y a condición de que su ejercicio -tal como había resuelto en
el silencio de los tratados el TJCE a partir de la sentencia de 22 de mayo de 1990 en el asunto
Chernobyl- tenga por objeto y motivación la defensa de sus propias prerrogativas. Hay quienes opinan
que los EM han preferido cristalizar esta jurisprudencia antes que permitir su evolución mediante
sucesivos pronunciamientos del Tribunal. Las limitaciones del Parlamento se han manifestado también
cuando contra toda lógica legal no ha sido incluido entre las instituciones legitimadas para solicitar el
dictamen previo del Tribunal acerca de la compatibilidad con el TCE de los acuerdos celebrados por la
CE (art. 228.6 del TCE). Eso podría estimularle a plantear recursos de anulación contra acuerdos ya
concluidos cuando su intervención haya sido preterida... A añadir que el Tribunal de Cuentas, quinta
institución estampillada por el TUE brilla por su ausencia en los casos, como ocurre con el recurso de
anulación (pero no en el de inactividad) en que las instituciones potencialmente actoras son
mencionadas eo nomine. Con mayor razón ese mismo brillo se extiende a los órganos consultivos,
como el Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones, cuya carencia de acción es
total. El BCE, en cambio, cuenta con una legitimación idéntica a la del Parlamento Europeo por lo que
hace a los recursos de anulación; en cuanto a los de inactividad, puede plantearlos en el ámbito de sus
competencias).
10. Art. 173 y 174 del TCE. Para la excepción de ilegalidad, véase art. 184.
11. Art. 175 y 176 del TCE.
12. Art. 92 de la Carta de las Naciones Unidas.
13. Art. 34-36 del Estatuto. La Carta de las Naciones Unidas, al disponer la facultad del Consejo de
Seguridad para recomendar procedimientos o métodos de arreglo a las partes en una controversia cuya
continuación es susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y de la seguridad
internacionales, se limita a recordar que el Consejo deberá tomar en consideración que "las
controversias de orden jurídico, por regla general, deben ser sometidas por las partes a la Corte
132

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Internacional de Justicia de conformidad con las disposiciones del Estatuto de la Corte" (art. 36.3 de la
Carta), un precepto al que el Consejo ha recurrido, por lo demás, en rarísimas ocasiones.
14. Art. 95 de la Carta de las Naciones Unidas. Esta misma nota afecta al TJCE cuando se trata de
controversias entre Estados miembros, no sobre el incumplimiento de sus obligaciones comunitarias
(art. 170 del TCE), sino sobre cuestiones relacionadas con el objeto del Tratado (art. 182 del TCE). En
este caso, la competencia del Tribunal ha de fundamentarse en el previo compromiso de las Partes lo
que significa que las Partes podrían libremente someter la controversia a otra jurisdicción (si es que la
someten a alguna).
15. Art. 96.1 de la Carta de las Naciones Unidas. El num. 2 del mismo artículo permite igualmente solicitar
estas opiniones a los otros órganos de la ONU y a los organismos especializados autorizados para ello
por la Asamblea General. Los Estados miembros carecen en todo caso de un recurso judicial frente a
las resoluciones de los órganos de la Organización que consideren contrarias a la Carta, lo que puede
dar lugar a un ejercicio arbitrario y abusivo de competencias en detrimento de los derechos estatutarios
de los estados miembros.
16. El TJCE desconoce también la figura del juez ad hoc, nombrado por una o las dos partes en la
controversia para incorporarse al colegio judicial cuando éste no cuenta con jueces ordinarios de su
nacionalidad. Ello se debe al hecho de que en la práctica, aunque no lo exija la normativa, todos los
miembros de la Unión cuentan con, al menos, uno de sus nacionales entre los jueces. En realidad, más
importante que la nacionalidad. es la dependencia del nombramiento de una propuesta estatal. Los
jueces ad hoc no tienen por qué ser nacionales del Estado que los propone y por lo mismo cabría decir
de los tapados designados por los EM de la Unión. La coincidencia es fruto de circunstancias históricas
y culturales. La independencia del TJCE se reforzaría más si, con la ampliación de la Unión, se
renunciase al principio de un Estado, un juez y se proveyese a un auténtico nombramiento institucional.
17. Asimismo, a diferencia de la Corte Internacional de Justicia y de lo que es habitual en los órganos
jurisdiccionales y arbitrales internacionales, el TJCE no permite las opiniones individuales y separadas a
sus sentencias, con el fin de reforzar su autoridad. El punto es discutible. La misma justicia
constitucional conoce y admite ampliamente estas manifestaciones.
18. Remiro Brotóns, A.: Derecho Internacional Público. 2. Derecho de los Tratados. Madrid. 1987. pp. 418-
420.
19. Véase la sentencia de 23 de abril de 1986 (294/83), par. 23 y más recientemente el dictamen de 14 de
diciembre de 1991 (1/91)
20. Entre ellas la eventual afirmación de ciertos principios de la CE como inmodificables por la vía de la
revisión intergubernamental de los tratados constitutivos.
21. Dictámenes 1/91, de 14 de diciembre de 1991, y 1/92, de 10 de abril de 1992, evacuados con base en
el artículo 228 del TCEE. El primero determinó la incompatibilidad de las previsiones del Tratado EEE
con las del TCEE, al estimar que aquéllas amenazaban la autonomía del orden comunitario, los art. 164
y 219 del TCEE y los propios fundamentos de la Comunidad. El segundo, hechas las modificaciones
pertinentes en el texto del tratado para atender lo dicho en el primer dictamen, condicionó la
compatibilidad a una determinada interpretación jurídica de las disposiciones, para asegurar la cual los
negociadores procedieron a nuevos cambios en el texto. Véase Valle, A.: "La especificidad del
ordenamiento comunitario (Comentario a los dictámenes 1/91 y 1/92 del TJCE sobre el EEE)", Revista
de Instituciones Europeas, 1993. pp. 155-193.
22. Par. 50. Enfasis añadido
23. Art. L del TUE que admite, no obstante, el ejercicio de la competencia del TJCE en el supuesto previsto
por el art. K 3.2.c. tercer párrafo, del TUE, lo que -realmente- no es una excepción, pues son los
convenios concluidos sobre las materias enumeradas por el art. K.1. como objeto de la cooperación
intergubernamental los que habrán de establecer esa competencia, compromiso siempre al alcance de
los contratantes.
24. Art. F.2. del TUE. El hecho de que esta disposición afirme que la Unión respetará los derechos
fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como
resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los EM como principios generales del Derecho
comunitario (énfasis añadido) permite afirmar que en éste ámbito los derechos fundamentales seguirán
acrisolando los actos normativos adoptados en virtud de los tratados constitutivos, según ya estableció
en el pasado una jurisprudencia en la actualidad copiosa. Probablemente los autores del TUE no han
querido ser redundantes con la recepción en el mismo TCE de los principios sentados por esa
jurisprudencia, ni quitar brillo a la declaración formulada en el art. F.2, pero su mezquindad al hurtarla a
la garantía judicial con la alambicada fórmula del artículo L, revela hasta que punto estos defensores de
los derechos humanos prefieren no someter, por si acaso, al control de los jueces, la compatibilidad con
ellos de actos de su política exterior o de sus políticas de asilo, inmigración o cruce de fronteras, entre
otras, por más que al regular la cooperación en asuntos de justicia e interior el TUE reitere como un
adorno la mención del respeto del Convenio Europeo, enriquecida con la adicional a la Convención
sobre el estatuto de los refugiados de 1951 (art. K.2).
133

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
25. Art. J.1.4, in fine, del TUE. Véase también art. J.3.6 y 7.
26. Art. 169 del TCE. El papel de la Comisión es desempeñado por el Consejo de Administración del BEI,
cuando el incumplimiento verse sobre obligaciones derivadas del Estatuto del Banco, y por el Consejo
del BCE, cuando se trate de incumplimientos por los Bancos Centrales nacionales de obligaciones que
se derivan del Tratado y de los Estatutos del SEBC (artículo 180 a y d del TCE).
27. Art. 170, párrafo segundo, del TCE. En la CECA, los Estados carecen de legitimación para plantear
recursos por incumplimiento de otros Estados, pero pueden instar a la Alta Autoridad a actuar contra un
presunto infractor y, de no ser atendidos, podrían interponer contra la Alta Autoridad un recurso por
inactividad.
28. En la CECA (art. 88) la Alta Autoridad ejerce una función propiamente judicial, pues su procedimiento
desemboca en una decisión obligatoria para el Estado infractor. Pero la decisión es susceptible de un
recurso de plena jurisdicción ante el TJCE en los dos meses siguientes a su notificación.
29. Si es un EM el demandante, lo puede hacer transcurridos tres meses desde la fecha en que sometió el
asunto a la Comisión sin que ésta haya evacuado el dictamen (artículo 170, párrafo cuarto, del TCE).
Este, en todo caso, no precluye el derecho del Estado a interponer la demanda, aunque el presunto
infractor se haya conformado a las exigencias de la Comisión. De todos modos, como ya se ha
indicado, los Estados no son proclives a demandarse los unos a los otros. Hubo que esperar al 4 de
octubre de 1979 (Francia c. Gran Bretaña), un clásico, un derby para registrar la primera sentencia
pronunciada como consecuencia de una demanda de esta clase.
30. No obstante pudiera ocurrir que, a pesar del aquietamiento del demandado, la Comisión insistiera en
seguir el procedimiento hasta la obtención de una sentencia, atendiendo a, y probando, un interés
legítimo, sea el de asentar una interpretación determinada de normas comunitarias, sea el de establecer
una base de responsabilidad de un EM frente a la misma Comunidad. Los otros estados miembros o los
particulares. El TJCE podría, también, en circunstancias excepcionales, sobre todo cuando el asunto ha
de arrostrar un vacío normativo, promover una solución política, dictando una sentencia interlocutoria
solicitando a las partes la reconsideración de la cuestión a la luz de las reflexiones aportadas por el
mismo Tribunal y remitiendo la solución de fondo al caso de que esa iniciativa no prospere.
31. Véase la sentencia del TJCE de 19 de noviembre de 1991, en el asunto Francovich. Antes, ss. de 22 de
enero de 1976 (asunto Russo, Rec., 1976, 45 ss.) y 16 de diciembre del mismo año (asunto Rewe, ib.
pp. 1989 ss.). No obstante, la sugerencia del TJCE de incorporar al Tratado una disposición
constatando la responsabilidad civil de los Estados miembros respecto de las personas en caso de
incumplimiento, incorporada al proyecto elaborado por la Presidencia luxemburguesa como nuevo
apartado del art. 5 fue finalmente desechada.
32. Véanse art. 187 y 192 del TCE.
33. Art. 171 del TCEE.
34. Lo mismo cabría decir de las sentencias de las Cortes Europea e Interamericana de Derechos
Humanos, de efectos también declarativos.
35. Art. 94 de la Carta de las Naciones Unidas.
36. El Tratado CECA (art. 88) sí preveía la imposición de sanciones económicas a los infractores por
decisión de la Alta Autoridad con dictamen conforme del Consejo por dos tercios de sus miembros,
recurrible en plena jurisdicción ante el Tribunal de Justicia en los dos meses siguientes a su notificación.
De ser inoperantes las sanciones la Alta Autoridad sometería la cuestión al Consejo. La disposición no
ha sido aplicada.
37. Art. 186 del TCE.
38. Art. 171.2, párrafos segundo y tercero, del TCE. Esta solución pareció más correcta que atribuir la
competencia sancionadora al Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, una vez
declarada por el Tribunal la inejecución de la sentencia.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
SOLUCION DE CONTROVERSIAS Y CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE
OBLIGACIONES: Experiencias y Necesidades en América Latina
Jorge PEREZ OTERMIN
Embajador; Director General sobre Asuntos Jurídicos y
Consultor Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores. Montevideo, URUGUAY
1. INTRODUCCION
Los procesos de integración admiten diversos grados o etapas en su desarrollo, pudiéndose distinguir entre
ellas las de una Zona Preferencial (ZP), Zona de Libre Comercio (ZLC), Unión Aduanera (UA), Mercado
Común (MC) y Unión Económica (UE).
Parece evidente que, para lograr los objetivos fijados en cada uno de esos esquemas, luego de la esencial
expresión de voluntad política, corresponde plasmar dicha voluntad en normas escritas que determinen la
constitución formal de tal propósito, normalmente en tratados o acuerdos que se celebran entre los Estados
Partes.
Luego de este acuerdo inicial o constitutivo y dependiendo del grado de complejidad del mecanismo creado,
se sucederán una serie de normas legisladas por los órganos creados con la finalidad de dar cumplimiento
al objetivo deseado.
Es claro entonces que en todos ellos, en unos con más amplitud que en otros, se crea un nuevo
Ordenamiento Jurídico con la finalidad de crear y regular el desarrollo del mismo, al cual se agrega, en los
más perfeccionados, una normativa para controlar el cumplimiento del mismo. En el caso de un MC, se
hace más clara e indispensable, tal como lo expresa su propia denominación, la existencia de normas
comunes a las partes.
Dentro de este nuevo Ordenamiento Jurídico, la doctrina distingue lo que se ha dado en denominar el
derecho constitutivo, representado por las normas que constituyen el mecanismo deseado, que lo crean, y
que al estar constituidas por tratados integran el derecho internacional público. A ellas sigue el derecho
legislado por los órganos creados por el propio tratado, al cual se ha acordado en denominar como derecho
derivado. Ambos, derecho constitutivo y derecho derivado, integran el novísimo Derecho de la Integración,
cuya naturaleza aún no ha sido unánimemente definida.
Si a esta altura del razonamiento hiciéramos un paréntesis y analizáramos lo que ocurre en los Estados,
encontraríamos también un ordenamiento jurídico propio, el cual tiene su base en una Constitución, en la
cual se crean una serie de órganos con capacidad de legislar, en el sentido más amplio de la expresión,
esto es tanto de crear normas legales, como reglamentarias, etc. Inmediatamente encontraríamos allí, sin
excepciones y esencialmente en sistemas democráticos, un Poder Judicial a igual nivel jerárquico que los
demás poderes, Legislativo y Ejecutivo, con la finalidad de controlar el fiel cumplimiento de las obligaciones
asumidas.
Pero ¿qué ocurre en los diversos mecanismos de integración creados en particular en América? Las
experiencias son varias y los propósitos diversos. Sin embargo, en los hechos, ninguno de ellos ha logrado
superar las etapas incipientes de la integración, quedándose en apenas ZP sin siquiera lograr una ZLC.
Ante la eventualidad (y la realidad demuestra que la eventualidad no ha sido tan eventual, sino que más
bien ha sido una constante) de incumplimientos por las partes contratantes de los compromisos asumidos,
los mecanismos propuestos no han ido más allá, con contadas excepciones, de soluciones políticas, no
jurisdiccionales, de negociación y conciliación, no obligatorias para las partes, dentro de los propios órganos
intergubernamentales creados.
¿Cuál ha sido la razón por la que los Estados no han optado por un sistema de solución de controversias o
de control del cumplimiento de las obligaciones asumidas similar al existente en sus regímenes nacionales
internos? Dejemos en suspenso la respuesta por el momento, y pasemos al estudio de las principales
experiencias ocurridas en América.
135

"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
2. LAS EXPERIENCIAS AMERICANAS
El actual movimiento integracionista concreta sus primeros acuerdos a partir de 1960, siendo el más antiguo
el de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), fundada el 18 de febrero de 1960, cuyo
objetivo fuera el de crear una ZLC entre sus once Estados Miembros (EM). Por su dimensión geográfica ha
sido el intento de mayor envergadura. Sin embargo, en su proceso de desarrollo no llegó a superar la etapa
más incipiente del camino de la integración, el de una ZP. En el año 1980 fue reemplazada por la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la cual de acuerdo al art lº. del Tratado, "...tendrá como
objetivo a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común
latinoamericano".
También en el año 1960 se crea el Mercado Común Centroamericano (MCCA), cuyo objetivo es la creación
de una UA.
Por su parte, el Caribe comienza su proceso integrador en 1968 con la Asociación Caribeña de Libre
Comercio (CARIFTA), seguida por la Comunidad del Caribe (CARICOM) y por el Mercado Común del
Caribe (CCM), creados en el año 1973.
América del Norte ha puesto en vigencia a partir del 1º de enero de 1989 el Tratado de Libre Comercio entre
Canadá y Estados Unidos (FTA), el cual seguramente será ampliado por el recientemente firmado Tratado
de Libre Comercio para América del Norte (17 de diciembre de 1992) al cual se integra México, conocido
por sus siglas en español como TLC y en inglés como NAFTA).
En el ámbito subregional son de destacar dos grandes iniciativas. El del Pacto Andino, o Acuerdo de
Cartagena, creado en 1969, y el del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) firmado en Asunción el 26 de
marzo de 1991 y que entró en vigor el 29 de noviembre de 1991.
¿Cómo han solucionado estos acuerdos el cumplimiento de los textos suscritos y las decisiones adoptadas
por los órganos por ellos creados?
En el presente estudio analizaremos, con la brevedad del caso, los siguientes regímenes: Pacto Andino,
MERCOSUR, NAFTA y ALADI.
Sin embargo, y previo a ello, entendemos que es necesario recordar cómo la Comunidad Europea (CE) ha
solucionado este aspecto que nos ocupa, por cuanto su éxito es innegable, dado que es el proceso que ha
llegado a una etapa más avanzada de la integración.
El conocimiento del proceso europeo no tiene el propósito de "... imitar con exactitud todo lo que allí ha
ocurrido. Probablemente nuestra realidad política, económica, y sobre todo social, exigirá que en muchos
aspectos los ejemplos existentes deban ser adaptados, mejorados, o dejados de lado por creaciones
originales que se apliquen con más éxito a nuestra actualidad" (Pérez Otermin, 1993).
El comienzo se produce en el año 1951, con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA), la cual entró en vigor el 25 de julio de 1952, es decir ocho años antes que nuestra ALALC. Sin
embargo, si comparamos la fecha con el siguiente escalón europeo, la creación de la Comunidad
Económica Europea (CEE), y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), firmadas en
Roma el 25 de marzo de 1957, habiéndose producido su entrada en vigor el 14 de enero de 1958, las
distancias se acercan en el tiempo.
Resulta entonces que tres fueron las comunidades creadas, una con carácter general, y dos sectoriales,
una en el área del carbón y del acero, y otra en la energía atómica.
Las tres, sin embargo, tanto las sectoriales como la general, tienen la característica de que fueron creadas
por acuerdos definitivos (sin perjuicio de ulteriores reformas de sus textos) y con las instituciones también
definitivas, y en el tema que nos ocupa, con la creación de un Tribunal de Justicia permanente y
supranacional.
Lo expresado no significa desconocer que simultáneamente a los acuerdos de Roma, se aprueba la
Convención Relativa a Ciertas Instituciones Comunes, por la que se unifica para las tres comunidades, la
Corte de Justicia y otros órganos del sistema.
La competencia de la Corte o Tribunal de Justicia prevé diversos recursos, no obstante puede considerarse
que los principales son los de incumplimiento, anulación y prejudicial.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
El recurso de incumplimiento es el resorte jurídico previsto para accionar cuando los EM han incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del ordenamiento jurídico comunitario. Esto es, cuando los Estados
violan tanto las obligaciones que emanan del Tratado constitutivo, como de los órganos creados, es decir,
tanto del derecho originario como del derivado. En este recurso la legitimación activa corresponde a la
Comisión y a los EM, y la legitimación pasiva recae únicamente en estos últimos. (Arts. 169 a 171 del
Tratado CEE).
El recurso de anulación o nulidad, está dirigido a lograr el control de la legalidad en los actos emanados del
Consejo y de la Comisión "... que no sean recomendaciones o dictámenes", esto es, los reglamentos, las
directivas y las decisiones. La legitimación activa la tienen tanto los EM, como el Consejo, la Comisión y los
particulares (personas físicas o jurídicas), estos últimos dentro de ciertas limitaciones.
Por último, el recurso prejudicial, o consulta prejudicial, el cual no consiste en un procedimiento contencioso,
y cuyo objetivo es el de lograr una interpretación uniforme del derecho comunitario en todos los EM. El
recurso tiene lugar cuando en un litigio ante un Juez nacional es necesario aplicar una norma comunitaria.
En tal caso, y reduciendo su explicación a una síntesis muy esquemática, a impulso de parte o de oficio, el
juez nacional puede, o debe, según el caso, remitir la consulta sobre la interpretación de la norma
comunitaria aplicable, al juez comunitario. La interpretación de éste, será obligatoria para el juez nacional.
2.1 El Acuerdo de Cartagena
El Acuerdo de Cartagena, nombre con el que se identifica al Acuerdo de Integración Subregional suscrito en
Cartagena el 26 de mayo de 1969, fue integrado originalmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú.
Entró en vigor el 16 de octubre de 1969. Con posterioridad sufrió dos alteraciones en sus miembros: en
1973 se formalizó el ingreso de Venezuela, y el 5 de octubre de 1976 se produjo la separación de Chile.
El Pacto Andino, denominación con la que también se le conoce habitualmente, nació con dos órganos
principales, la Comisión y la Junta, y no fue hasta el 28 de mayo de 1979 que se creó, también como órgano
principal del Acuerdo, el Tribunal de Justicia, el que entrara en vigencia el 19 de mayo de 1983, aunque en
efectivo funcionamiento a comienzos de 1984.
El cuarto órgano principal, el Parlamento Andino, fue constituido por el Tratado de 28 de octubre de 1979,
vigente desde el 17 de enero de 1984, y fue incorporado como órgano principal del Acuerdo mediante el art.
5 del Protocolo de Quito de 12 de mayo de 1987, vigente desde el 25 de mayo de 1988 (Pico Mantilla 1992).
La Comisión tiene una integración intergubernamental, estando formada por un representante por cada uno
de los "Gobiernos de los Países Miembros" (art. 5 del Acuerdo). Es el órgano máximo del Acuerdo y como
tal tiene capacidad de legislación exclusiva sobre las materias de su competencia" (redacción dada por el
art. 6 del Protocolo de Quito). Su voluntad, se expresa mediante Decisiones (art. 6 del Acuerdo).
La Junta, es el órgano técnico del Acuerdo, se integra con tres miembros, y actúa "...únicamente en función
de los intereses de la subregión en su conjunto". (art. 13 del Acuerdo). Sus miembros "...deberán ser
nacionales de cualquier país latinoamericano...y no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún
Gobierno, o entidad nacional o internacional" (art. 14 del Acuerdo). La Junta se expresa mediante
Resoluciones, denominación que no aparece en el texto original del Acuerdo, sino recién en el Protocolo de
Quito (art. 12).
El Tribunal de Justicia se crea a imagen y semejanza de la Corte Europea. Sus integrantes son
independientes de sus nacionalidades en el ejercicio de sus funciones y entiende en tres recursos: el de
incumplimiento, el de nulidad o anulación, y el prejudicial. Su contenido, así como su legitimación activa y
pasiva, sigue igual criterio que en la CE.
Un elemento a nuestro juicio esencial de destacar, es que en el mecanismo del Pacto Andino, recién en el
Tratado constitutivo del Tribunal de Justicia, que como expresamos entró en vigencia recién luego de diez
años de creado el sistema, se establece expresamente la aplicabilidad directa de las Decisiones de la
Comisión y de las Resoluciones de la Junta.
A nuestro juicio, la aplicabilidad directa, y prevalente del derecho comunitario, tanto constitutivo como
derivado, así como la necesidad de su interpretación armónica, son principios que pertenecen a la esencia
de un proceso de integración que requiere de normas comunes.
"La característica de uniformidad del derecho comunitario es de la esencia del mismo. No puede haber un
derecho común a los diversos Estados Partes, si éste pudiera diferir de un Estado a otro".
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
"Quizás debiéramos haber comenzado por enumerar este principio antes que los dos anteriores, por cuanto
puede afirmarse que la aplicación directa y la primacía son los prolongamientos necesarios de esta
necesidad de uniformidad del derecho comunitario, en los cuales ellos son la condición de su realización".
"Igualmente, o paralelamente, no puede llevarse a la práctica esa uniformidad, si no existe una
interpretación armónica, uniforme, única para todos los Estados Partes, del derecho comunitario. Una
misma norma no puede ser interpretada por cada Estado Parte a su arbitrio, por cuanto seguramente lo
haría en la forma más conveniente a sus intereses. Debe existir una única , válida y obligatoria
interpretación para todo el MC".
"Los tres principios se conjugan para darle al ordenamiento jurídico comunitario, su verdadera lógica
interna" (Pérez Otermin 1993).
La normativa común, no puede quedar sujeta a la voluntad unilateral de los Estados Partes, para
transformarse en derecho vigente en el ámbito interno. Igualmente, una norma común, por ser tal, no puede
ser modificada por la voluntad unilateral de un Estado, que la modifique por Ley interna. Su aplicación debe
"prevalecer" sobre la norma interna, la cual debe considerarse inaplicable en el caso de contradecir la
norma comunitaria. Estos principios esenciales del Derecho Comunitario fueron una elaboración
jurisprudencial de la Corte Europea, hoy firme y pacíficamente aceptada por los EM.
En el Acuerdo de Cartagena, al crearse el Tribunal de Justicia, los incumplimientos se contaban por miles,
entre otras causas, por desconocer estos principios esenciales, lo que determinó a los Estados Partes, a
incorporarlos como norma escrita en el texto del Tratado que crea el órgano judicial.
2.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
El MERCOSUR, fue creado por el Tratado de Asunción, firmado el 26 de marzo de 1991 en la ciudad de
Asunción, habiendo entrado en vigencia el 29 de noviembre de 1991. Lo integran Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay. Su objetivo es la creación de un MC.
Me atrevería a decir que a diferencia de todos los demás mecanismos creados a la fecha, el MERCOSUR
nace con un Tratado que se anuncia transitorio en cuanto a su estructura institucional, cuya duración se
prevé hasta el 31 de diciembre de 1994. Según lo dispuesto por los artículos tercero y 18 del texto principal,
así como por el Anexo III, artículo tercero.
En consecuencia, los órganos transitorios creados son dos, el Consejo del Mercado Común y el Grupo
Mercado Común.
El Consejo "... es el órgano superior del MC, correspondiéndole la conducción política del mismo y la toma
de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución
definitiva del MC" (art. 10). Se integra con los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de
Economía, y se prevé que al menos una vez al año se reúna con la participación de los Presidentes de los
Estados Partes. Se trata por tanto de un órgano intergubernamental.
El Grupo Mercado Común, también es intergubernamental y se integra con cuatro miembros titulares y
cuatro alternos por país, que representen a los siguientes organismos públicos: Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de Economía o sus equivalentes, y Banco Central (art. 14). Es el órgano ejecutivo del
MC.
El Consejo se pronuncia por medio de Decisiones y el Grupo por Resoluciones.
Ambos actúan por consenso, y quizás sea ésta una de las particularidades que lo distinga más de los
demás sistemas de integración.
¿Qué significa consenso? Consenso no es unanimidad. En la unanimidad es necesaria la conformidad
expresa de todos los miembros integrantes del cuerpo para que éste pueda tomar decisión. Es decir que
todos deben estar presentes y votar en igual forma. En el consenso, no es necesario que todos los
miembros deban votar, puede haber quien se abstenga, bastando que no se oponga a la decisión a tomar.
Incluso podrían no estar todos los miembros presentes, si ello no es exigido. El artículo 16 exige la
presencia de todos los Estados Partes, por lo que puede ocurrir que en determinada circunstancia, -ya sea
en el Consejo o en el Grupo-, se adopte una Decisión o una Resolución en la cual no se hayan pronunciado
por la afirmativa todos los Estados Partes, habiéndose abstenido alguno de los presentes. En definitiva,
puede afirmarse que todos los Estados Partes, tienen un poder de veto para impedir que el cuerpo tome
una decisión o resolución.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
2.2.1 Solución de controversias
De acuerdo al texto del Tratado, se previeron tres mecanismos sucesivos para solucionar las controversias
(Pérez Otermin, 1992). El contenido en el Anexo III, a esta fecha inoperante, por cuanto su vigencia se
preveía hasta la aprobación del denominado sistema transitorio, el cual lo constituye el Protocolo de
Brasilia. A su vez este protocolo deberá regir hasta tanto no se apruebe el Sistema Permanente de Solución
de Controversias, previsto para el 31 de diciembre de 1994 de acuerdo a lo dispuesto en el art. 3 del Anexo
III.
El sistema previsto en el Anexo III -como se ha dicho, inaplicable desde la entrada en vigencia del Protocolo
de Brasilia- era un mecanismo muy simple, no jurisdiccional, elemental y limitado en razón de las
dificultades provenientes de adoptar, los órganos intervinientes, tanto el Grupo como el Consejo, su toma de
decisiones por consenso.
La primera instancia debía consistir en la negociación directa; la segunda debía realizarse ante el Grupo
Mercado Común, el cual podía recurrir a la opinión de expertos o paneles a efectos de lograr asesoramiento
técnico. Por último, la etapa final debía realizarse ante el Consejo, el cual al igual que el Grupo culminaba
sus actuaciones mediante recomendaciones, carentes de efectos obligatorios.
El Protocolo de Brasilia, entró en vigencia el 22 de abril de 1993, y permanecerá hasta que entre el vigor el
Sistema Permanente (art. 34 del Protocolo).
El referido Protocolo está estructurado sobre la base de dos grandes procedimientos, uno reservado a los
Estados Partes, y otro reservado a los Particulares.
2.2.1.1 Procedimiento reservado a los Estados Partes
Las partes en la controversia son únicamente los Estados Partes, es decir que tanto la legitimación activa
como pasiva pertenece a ellos.
Como es sabido, en un ordenamiento jurídico comunitario, las controversias no sólo podrán suscitarse entre
los EM, sino entre estos y los órganos creados o entre éstos últimos entre sí. Igualmente, los particulares
podrán entrar en conflicto con los Estados, así como con los órganos creados, o entre sí.
El ámbito de aplicación está limitado a las "controversias que surjan... sobre la interpretación, aplicación o
incumplimiento..." de las siguientes normas: "... disposiciones contenidas en el Tratado de Asunción...
acuerdos celebrados en el marco del mismo...decisiones del Consejo... y ... resoluciones del Grupo
Mercado Común".
El Procedimiento se desarrolla a través de tres etapas.
La primera consiste en negociaciones directas entre los Estados Partes en la controversia, a la cual se le
estableció un plazo máximo de duración de 15 días.
Dos preocupaciones fueron constantes en los negociadores del Protocolo de Brasilia, una la de fijar plazos
precisos de modo de evitar dilaciones innecesarias y otra la de evitar dejar librada las decisiones al
consenso, por cuanto este sistema de toma de decisiones no es aconsejable para decidir frente a una
controversia.
Otra innovación del Protocolo de Brasilia frente al Tratado de Asunción, fue la de otorgarle una nueva
gestión a la Secretaría Administrativa del Grupo Mercado Común, la cual de acuerdo al Tratado tiene
principalmente una función de mero archivador de documentos y comunicador de actividades.
En el procedimientos de solución de controversias se le otorga a la Secretaría Administrativa una función de
seguimiento del mismo y apoyo logístico en todas sus etapas, de modo de facilitar el desarrollo del mismo, a
la vez que transforma a ésta en un centro de verdadera información de tales gestiones.
La segunda etapa es ante el Grupo Mercado Común y su máxima duración se limita a 30 días.
El Grupo puede recurrir, si así lo considera necesario, al asesoramiento de expertos, los cuales deben
pertenecer a una lista preestablecida a tales fines.
La tercera etapa es la arbitral, para llegar a la cual es necesario haber agotado las anteriores.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
Basta la voluntad de uno de los Estados Partes en la controversia para que el procedimiento se ponga en
marcha. El logro más importante del Protocolo de Brasilia ha sido sin lugar a dudas la aceptación, previa y
obligatoria, de los Estados Partes del MERCOSUR de la jurisdicción del Tribunal Arbitral, así como la
aplicación directa de su laudo (arts. 8 y 21 del Protocolo)
El Tribunal se reúne para cada caso, y fija su sede, así como sus propias reglas de procedimiento, las que
deberán garantizar que cada una de las partes en la controversia tenga plena oportunidad de ser escuchada
y de presentar sus pruebas y argumentos, así como que el proceso sea breve (art. 15).
La constitución del Tribunal está compuesta por tres árbitros, designados en principio uno por cada Estado
Parte en la controversia y el tercero de común acuerdo. Su designación debe realizarse de listas
preestablecidas, y el tercer árbitro nunca puede ser nacional de alguna de las partes en la controversia.
En caso de no existir acuerdo, la designación la realiza la Secretaría Administrativa de las listas
preestablecidas.
Los árbitros deben tener la calidad de "... juristas de reconocida competencia en las materias que puedan
ser objeto de controversia" (art. 13).
La controversia debe ser decidida de acuerdo a derecho, lo cual no obsta a que, si las partes lo entienden
pertinente, se decida "ex aequo et bono" (art. 19).
El procedimiento previó la posibilidad de que fuere necesario adoptar medidas urgentes, y el Tribunal está
facultado a adoptar medidas provisionales para el caso que existan "... presunciones fundadas de que el
mantenimiento de la situación ocasionaría daños graves e irreparables a una de las partes" (art. 18).
En tal circunstancia el Tribunal tiene amplia discrecionalidad, dado que a él compete apreciar su
procedencia, decidir el tipo de medidas y las condiciones de su aplicación.
El laudo es inapelable y obligatorio para los Estados Partes en la controversia, "... a partir de la recepción de
la respectiva notificación y tendrán respecto de ellos fuerza de cosa juzgada".
El laudo debe ser fundamentado y se aprueba por mayoría, sin embargo, con la finalidad de preservar la
independencia de los árbitros se ha establecido que los votos en disidencia no podrán fundamentarse,
debiéndose mantener la confidencialidad en la votación. Se sigue así el criterio de la Corte Europea, así
como del Tribunal Andino de Justicia.
Mucho se discutió sobre la conveniencia o no de establecer sanciones para el caso en que los Estados
Partes no cumplieren con lo dispuesto en el fallo. Los redactores tuvieron presente los ejemplos de la CE y
del Pacto Andino, en los cuales en la primera no se establece disposición alguna al respecto, y en el
segundo sí se autorizan medidas de retorsión. Por último se optó por permitir a los otros Estados Partes en
la controversia a "...adoptar medidas compensatorias temporarias, tales como la suspensión de concesiones
u otras equivalentes, tendientes a obtener su cumplimiento".
Por último, un aspecto que debería ser superfluo, pero que sin embargo tiene prioritaria atención de los
Estados, es el de los gastos del procedimiento. En el caso, se estableció que cada Estado parte sufragará
los "...gastos ocasionados por la actuación del árbitro por él nombrado", y en cuanto el tercer árbitro, así
como los demás gastos generales ocasionados, serán por partes iguales, salvo que el Tribunal decidiere
otra cosa.
2.2.1.2 Reclamos de particulares
En atención a que el real motor de la integración lo componen los particulares (personas físicas o jurídicas),
y teniendo presente el ejemplo de la CE en cuanto a la utilización del recurso prejudicial, se entendió que
era pertinente otorgarle a las empresas la posibilidad de recurrir al mecanismo de solución de controversias
establecido, cuidando a su vez que tal facultad no se transformara en un perjuicio al sistema por una
utilización abusiva del mismo.
Fue así que se acordó en establecer el procedimiento del Capítulo V, el cual muy probablemente y de
acuerdo a los antecedentes en esta materia sea el más utilizado.
n la CE, de las sentencias dictadas a la fecha el 50% aproximadamente corresponden a recursos
prejudiciales. Las acciones de Estado contra Estado han sido prácticamente inexistentes, limitándose a no
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
más de dos. Los Estados, frente a un incumplimiento de otro Estado, han preferido actuar a través de la
Comisión, siendo esta la actora, de manera de no enfrentarse directamente en un juicio.
En el caso del Protocolo de Brasilia, la acción de los particulares (personas físicas o jurídicas) es
procedente con motivo de la sanción o aplicación por cualquiera de los Estados Partes, de medidas tanto
legales como administrativas, cuyos efectos sean restrictivos, discriminatorios o de competencia
desleal, en violación del Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, así como
de las Decisiones del Consejo o Resoluciones del Grupo (art. 25).
La legitimación activa corresponde entonces al particular afectado, el cual debe dirigirse a la Sección
Nacional del Grupo Mercado Común del Estado Parte donde tenga su residencia habitual o la sede de sus
negocios. Ante ella debe probar la verosimilitud de la existencia o amenaza de un perjuicio. Aceptados estos
hechos por la Sección Nacional, ésta a opción del particular deberá iniciar negociaciones directas con la
Sección Nacional del Estado Parte al que se atribuye la violación, o elevar el reclamo directamente al Grupo
Mercado Común.
El Grupo Mercado Común analizará el reclamo y si no lo rechazare deberá conformar inmediatamente un
Grupo de Expertos. Aquí se logró invertir la desventaja del consenso en favor del Estado reclamante, pues
al "vetar" éste el rechazo se debe convocar el Grupo de Expertos.
En la práctica el Grupo de Expertos funcionará como un Tribunal por cuanto, si bien se integra con expertos
y no con juristas, su designación tiene la garantía de imparcialidad requerida. Estos deben ser designados
por el Grupo Mercado Común, pero a falta de acuerdo (y vemos como aquí funciona nuevamente la
inversión de la desventaja por ventaja en el consenso) su designación procede de una lista preestablecida.
El tercer experto no puede ser nacional de ninguno de los Estados involucrados.
El Grupo de Expertos dará oportunidad al particular y al Estado reclamado de ser oídos y exponer sus
argumentos.
Una vez producido el dictamen por el Grupo de Expertos, éste lo eleva al Grupo Mercado Común, el cual no
tiene otra opción que ponerlo en conocimiento de las partes. Si en él se aceptare que hay una violación por
el Estado reclamado, cualquier Estado Parte podrá reclamarle la "... adopción de medidas correctivas, o la
anulación de las medidas cuestionadas"(art. 32).
Si el requerimiento no fuere atendido en el plazo de 15 días, el Estado Parte que lo efectuó podrá recurrir
directamente al procedimiento arbitral establecido en el Protocolo, es decir sin necesidad de agotar las
instancias previas ya vistas.
Pensamos que el dictamen del Grupo de Expertos tendrá peso suficiente y que su precedente bastará para
disuadir a los Estados en su tesitura contraria al Tratado.
Entendemos que esta novedad contenida en el Protocolo de Brasilia, consistente en darle esta acción a los
particulares, contribuirá con su utilización, a que los Estados Partes actúen en cumplimiento de las
obligaciones asumidas en el Tratado de Asunción.
2.3 El Tratado de Libre Comercio (TLC o NAFTA)
El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los Estados Unidos de América (EE UU), Canadá y México, tiene
como antecedente al Tratado de Libre Comercio (FTA) entre EE UU y Canadá, vigente entre dichos estados
desde el 1º de enero de 1989.
Por su parte el NAFTA o TLC, fue firmado el 17 de diciembre de 1992, y se encuentra a estudio de cada EM
para ser aprobado de acuerdo a sus normas constitucionales. Es decir que aún no se encuentra vigente. No
obstante, y en atención a la importancia que reviste tanto en atención a su dimensión geográfica como
económica, para el resto del mundo y en especial para América, consideramos oportuno hacer una muy
breve mención a su sistema de solución de controversias.
Quizás cabría hacer mención como primer punto que el NAFTA tiene por objeto la creación de una zona de
libre comercio de bienes y servicios entre sus miembros (arts. 101 y 102).
En cuanto al sistema de solución de controversias, cabe anotar que el NAFTA no optó por un sistema único,
sino que posee varios específicos, sin perjuicio de uno de carácter general contenido en su Capítulo XX. Así
en el Capitulo XIX se establece el procedimiento a seguir en el caso de revisión y solución de controversias
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
en materia de "antidumping" y cuotas compensatorias; en el XI para el caso de inversiones (Sección B, Arts.
1115 y ss.); en el XIV para servicios financieros (Art. 1414); y en el VII para agricultura (Art. 707).
Entrar al análisis detallado de estos procedimientos excedería en gran medida el propósito de esta
presentación, por lo que me limitaré a resaltar los aspectos que me parecen más relevantes de los
mecanismos previstos para el caso de inversiones, "antidumping" y el procedimiento general.
2.3.1 Inversiones
El mecanismo de solución de controversias en materia de inversiones, se refiere al caso de violación de los
derechos garantizados a los inversionistas en la Sección A del propio Capítulo XI, por parte del EM receptor
de la inversión.
En consecuencia, la acción corresponde al inversionista extranjero de un Estado Parte, el cual deberá haber
sufrido pérdidas o daños como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones establecidas para el
Estado receptor (Art. 1.116).
Previamente a recurrir al procedimiento arbitral, las partes contendientes intentarán resolver la controversia
mediante consulta o negociación.
En cuanto al procedimiento arbitral en sí, se contempla la posibilidad de recurrir a las reglas de:
a. el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de
Otros Estados (CIADI) suscrito en Washington el 18 de marzo de 1965), siempre que tanto la Parte
contendiente como la Parte del inversionista, sean Estados Parte del mismo;
b. el Mecanismo Complementario del CIADI, cuando la Parte contendiente o la Parte del inversionista,
pero no ambas, sean Estado parte del Convenio del CIADI, o
c. de Arbitraje de UNCITRAL
El Tribunal estará integrado por tres árbitros, elegidos uno por cada parte y el tercero, que lo presidirá, de
común acuerdo. En caso de no existir acuerdo de partes se prevé un régimen que otorga garantía de
imparcialidad en su designación, estableciéndose a texto expreso que el tercer árbitro no podrá ser nacional
de las partes contendientes.
Por último, cabría resaltar que "... resulta particularmente importante que el laudo arbitral que se expida,
únicamente podrá ordenar el pago de una compensación de carácter monetario. Aunque se contempla que
el laudo pueda también ordenar la restitución de la propiedad, se deberá otorgar la posibilidad al Estado
responsable de acatar el laudo, la de pagar una indemnización monetaria en forma alternativa. Por ende, en
ningún caso, podrá el laudo ordenar que se modifique o se elimine la medida adoptada, ya que ello sería
objeto del esquema de solución de controversias previsto en el Capítulo XX" (Siqueiros 1993).
2.3.2 Antidumping
En este Capítulo XIX, las controversias pueden ser de dos tipos, las motivadas por reformas a la legislación
o reglamentación realizadas en su ámbito interno por un Estado Parte, en perjuicio de otro, o frente a
resoluciones administrativas definitivas sobre "antidumping", en violación de la normativa jurídica de la parte
importadora.
En el primer caso, la parte afectada puede solicitar la formación de un panel binacional, a efectos de que
mediante una opinión declarativa, se pronuncie en cuanto a la violación pretendida.
En caso que el panel recomiende modificaciones a la reforma, las Partes iniciarán de inmediato consultas, a
efectos de lograr una solución mutuamente satisfactoria. Dicha solución puede consistir en una propuesta
de legislación correctiva a la adoptada por la Parte que realizó la reforma impugnada.
Si la propuesta no es aceptada en un plazo de nueve meses, la otra parte podrá o adoptar medidas
legislativas o administrativas equiparables o denunciar el Tratado.
En el segundo caso, la Parte puede recurrir a la jurisdicción interna o solicitar la formación de un panel para
que se pronuncie sobre la legalidad de la resolución definitiva. Transcurridos treinta días de ésta, sin que se
haya solicitado la formación de panel, esta vía quedará prescripta. Una vez realizada la opción, no se podrá
volver a los tribunales nacionales.
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
En esta oportunidad el fallo del panel será obligatorio para las Partes implicadas con relación al asunto
concreto entre esas Partes que haya sido sometido a panel (art. 1904 num.3).
Los paneles se integran con cinco miembros. Cada Parte designará dos, y el quinto será elegido de común
acuerdo. Se prevé una lista de 75 panelistas. El Presidente del panel se elige dentro de sus miembros.
Además de los requisitos de prestigio y confiabilidad, los integrantes deberán reunir la condición de juristas
de conocida reputación.
Sin perjuicio del expresado, el Capítulo en estudio prevé la posibilidad de una ulterior instancia en la cual se
puede revisar la decisión del panel, frente a un comité de impugnación extraordinario, integrado por tres
miembros, seleccionado de una lista de 15 jueces que pertenezcan o haya pertenecido a tribunales
superiores. En caso de anularse el fallo del panel original a la legislación o reglamento, se instalará un
nuevo panel.
Por último, cabría hacer notar que el Capítulo XIX prevé en su artículo 1.905 un mecanismo de revisión de
los fallos de los paneles, para el caso de posibles irregularidades en la legislación de una Parte,
precisamente determinadas en dicho artículo.
En tal caso, una Parte podrá solicitar consultas, luego de las cuales, si no hay acuerdo, se irá a la formación
de un comité especial de tres miembros elegidos en igual forma que el previsto anteriormente. Sobre el
dictamen que pronunciare dicho comité las Partes entrarán nuevamente en consulta, y si no llegaren a una
solución mutuamente satisfactoria, la parte reclamante podrá adoptar ciertas medidas expresamente
previstas.
2.3.3 Procedimiento general
El mecanismo genérico de solución de controversias está comprendido en el Capítulo XX el cual comprende
tres secciones: la A, relativa a las Instituciones; la B, que es específicamente el mecanismo genérico de
solución de controversias; la C que se refiere a los procedimientos internos en caso de controversias
comerciales privadas.
En cuanto a la sección A, el NAFTA prevé una estructura muy simple, un órgano superior que es la
Comisión de Libre Comercio integrada a nivel ministerial por representantes de los tres países.
Su competencia, en cuanto al tema que nos ocupa, es la de prevenir o resolver las controversias que
pudieran surgir respecto a la interpretación o aplicación del Tratado, ya sea frente a una norma vigente o
proyectada que podría ser incompatible con las obligaciones del Tratado, o aún sin contravenirlo, que pueda
causar anulación o menoscabo (Art. Anexo 2.004).
Para llevar a cabo tales fines, la Comisión podrá recurrir a comités "ad-hoc" o permanentes, grupos de
trabajo, o de expertos, delegando responsabilidades en ellos.
Las resoluciones de la Comisión serán tomadas por consenso (Art. 2.001, párrafo 4).
La Comisión cuenta con el apoyo de un secretariado, el que se integra por secciones nacionales, teniendo
cada una de ellas un Secretario de su Sección.
En cuanto al mecanismo de solución de controversias genérico, previsto en la Sección B, el principio
general es el establecido en su artículo 2.003, que determina que las partes buscarán en todo momento
acuerdos mediante la cooperación y consultas.
A elección de la parte reclamante, cuando una controversia tenga relación, tanto en lo dispuesto en el
NAFTA, como en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), las controversias se
resolverán en uno u otro foro. No obstante lo expresado, deberá notificar su intención a la otra parte; si ésta
no estuviese de acuerdo, entrarán en consulta sobre el foro adecuado; en caso de no llegar a un acuerdo, la
controversia normalmente se solucionará según los lineamientos de este Tratado.
En el procedimiento en estudio, también se prevé la realización de consultas respecto de cualquier medida
adoptada o en proyecto, o respecto de cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento del
Tratado (art. 2.006).
En este caso el procedimiento se inicia por intermedio de la Sección del Secretariado que corresponde al
reclamante y en caso de que estas resultaran infructuosas, cualquiera de las partes podrá solicitar que la
controversia pase a la Comisión en Sesión Plenaria. Esta podrá recurrir a uno o más procedimientos, como
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"Los desafíos de la Integración: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"
ser asesoramientos técnicos, formación de grupos de trabajo o de expertos, buenos oficios, conciliación,
mediación o formular recomendaciones.
Si la intervención de la Comisión resultase infructuosa se podrá llegar a la formación de paneles arbitrales.
Los paneles se integran por cinco miembros designados de una lista y deben contar con aptitudes e
idoneidad necesarias, debiendo tener conocimiento en materia jurídica, comercial, solución de
controversias, etc. Pueden recabar información y asistencia técnica.
El panel presentará a las partes su determinación final.
Una particularidad a destacar es que ningún panel podrá indicar en su informe preliminar ni en su
determinación final la identidad de los árbitros que hayan votado con la mayoría o la minoría.
Se sigue así, criterio similar al expresado precedentemente en el Tribunal de Justicia de la CE, en el
Tribunal Andino, así como en el Protocolo de Brasilia.
Sin embargo, y a diferencia de aquellos, el informe final no constituye un laudo, y por tanto, no tiene
carácter obligatorio. Su contenido será una recomendación, generalmente consistente en la no ejecución o
en la derogación de la medida impugnada que sea incompatible con el Tratado o sea causa de anulación o
menoscabo de lo allí establecido.
Las partes, por tanto, deberán reunirse nuevamente a efectos de buscar una solución mutuamente
satisfactoria en base a lo dictaminado por el panel.
Por último y de no alcanzarse un acuerdo satisfactorio, la parte perjudicada podrá adoptar medidas de
represalia.
En la medida en que la represalia adoptada sea considerada excesiva por la parte a la cual se aplica, un
nuevo procedimiento podrá iniciarse con solicitud ante la Comisión y formación de un nuevo panel para que
éste determine la magnitud de la medida.
Finalmente en la Sección C se determina el procedimiento para el caso en que en una instancia judicial o
administrativa interna se plantee una cuestión de interpretación o aplicación del Tratado y en tal caso y por
intermedio de las Secretarías del Secretariado, el asunto se elevará a la Comisión para que ésta acuerde la
respuesta adecuada.
Como medio de facilitar la solución de controversias comerciales de carácter privado, se promueve el uso
del arbitraje y otros mecanismos alternativos para solución de controversias entre particulares. En tal
sentido las Partes se comprometen a asegurar la observancia de los acuerdos arbitrales y el reconocimiento
y ejecución de sus laudos.
Se considera que las Partes cumplen con esta exigencia siendo parte de las disposiciones de la Convención
de Naciones Unidas sobre el reconocimiento y ejecución de los laudos arbitrales extranjeros de 1958, o de
la Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial Internacional de 1975.
2.4 Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
No quisiera terminar este análisis selectivo de los mecanismos de solución de controversias en América
Latina, sin hacer una brevísima referencia a las negociaciones que en estos momentos se están llevando a
cabo en la ALADI.
Como es sabido, la antigua ALALC y la actual ALADI no han tenido un mecanismo regional para solución de
controversias que fuera más allá de las meras negociaciones, teniendo por centro los Organos de la
Asociación.
Dentro de los intentos más completos que se llevaron a cabo sin haber culminado en textos vigentes, cabe
resaltar el Protocolo para la solución de Controversias sancionado en Asunción por el Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores de las Partes Contratantes el 2 de setiembre de 1967.
En estos días, en cumplimiento de las decisiones emanadas de la Resolución 30, Art. 1º, inciso d, del
Consejo de Ministros, la Secretaría General ha optado por someter a la consideración del Comité de
Representantes un proyecto de acuerdo de alcance regional para la solución de controversias.
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Dicho proyecto está siendo estudiado por un grupo "ad-hoc" de técnicos, estando prácticamente culminada
la redacción del mismo.
El texto se aplicará a todas las controversias que se susciten entre los Países Miembros (PM), sobre la
interpretación, aplicación o incumplimiento de las normas del Tratado de Montevideo de 1980 y de las
resoluciones, decisiones o acuerdos adoptados por los Organos de la Asociación, así como a los
compromisos contraídos en los acuerdos concertados en el marco del mismo.
En atención a que en el marco de la ALADI hay una clara tendencia a que cada acuerdo bilateral establezca
su propio mecanismo de solución de controversias, caso de Chile-México y Argentina-Chile, el proyecto
prevé que el mecanismo regional regirá en caso de que no se haya previsto otro procedimiento de solución
de controversias cuyos resultados sean inapelables y obligatorios.
El sistema está establecido siguiendo como ejemplo el Protocolo de Brasilia, ejemplo que fue tomado
también por el Acuerdo Chile-Argentina, lo que está demostrando que el Protocolo de Brasilia se está
transformando en el mecanismo tipo, cuyo ejemplo está siendo reiteradamente seguido.
El proyecto actualmente a estudio en la ALADI prevé, al igual que el ejemplo citado, dos grandes líneas de
acción, una que funciona a instancia de los Estados y otra que funciona a instancia de los particulares.
La primera se desarrolla a través de tres etapas, siendo la primera las negociaciones directas. La segunda
es dirigida por el Comité de Representantes, el cual puede recurrir a informes técnicos, así como a la
formación de un grupo "ad-hoc" compuesto por tres conciliadores.
La tercera etapa es el procedimiento arbitral con los mecanismos clásicos para su designación revestidos
con las máximas garantías de imparcialidad.
Y la conquista mayor, de entrar en vigencia este proyecto, será la expresa voluntad de las Partes de
considerar los laudos del grupo arbitral como inapelables y obligatorios, teniendo para los Estados fuerza de
cosa juzgada.
En cuanto al procedimiento a instancia de los particulares, se iniciará ante el organismo nacional designado
por su país, el cual se deberá probar el perjuicio que la pretendida violación, por el Estado indicado, haya
cometido en la interpretación, aplicación o incumplimiento de las normas o acuerdos de la ALADI.
De ser aceptada la reclamación del particular, el Estado deberá iniciar los procedimientos establecidos en el
proyecto a estudio.
3. CONCLUSION
Nos preguntábamos al comienzo de este análisis cuáles serían las causas por las cuales los procesos de
integración en el marco de América no han avanzado lo deseado. Y fundamentalmente, comparándolo con
el proceso europeo, con el cual, como expresamos, la fecha de arranque fue prácticamente simultánea.
No cabe duda que el elemento esencial de éxito en un proceso integrador es la voluntad política de las
Partes.
No obstante ello, la experiencia nos demuestra que hay otros aspectos esenciales a considerar y que han
sido factor determinante del impulso desarrollado.
Vimos así que en Europa el Tribunal de Justicia fue más allá de los textos escritos, estableciendo principios
que han sentado jurisprudencia ejemplar y gracias a los cuales, en gran parte, la CE ha llegado al proceso
más avanzado de integración económica conocido.
Dichos principios se refieren a la necesidad de un ordenamiento jurídico; su aplicación directa en los
Estados Partes y su prevalencia en relación a normas internas. Igualmente es imprescindible un órgano
jurisdiccional que garantice una interpretación armónica de las normas comunitarias y que rija un
mecanismo de solución de controversias cuyas decisiones sean obligatorias para las Partes, al cual éstas
se comprometan a aceptar como obligatorias directamente en el ámbito interno, y cuyo accionamiento se
ponga en práctica por la voluntad unilateral de uno de los Estados.
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REFERENCIAS
PEREZ OTERMIN, Jorge
1992 "Solución de Controversias en el MERCOSUR", Instituto Artigas del Servicio Exterior. Montevideo.
1993 "Principios Esenciales de un Ordenamiento Jurídico Comunitario", Boletim de Integraçao Latinoamericana
num. 8 (Jan-Mar), Ministerio das Relaçoes Exteriores, Brasília, Brasil.
PICO MANTILLA, Galo
1992 "El Derecho Andino", Ediciones del Tribunal de Justicia.
SIQUEIROS, José Luis
1993 "La Solución de Controversias en el marco del TLC o NAFTA", Conferencia impartida en el XX Curso
de Derecho Internacional del C.J.I, (agosto).
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