"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos ... - CEFIR

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION
"La Modernización de la Gestión Aduanera en los
Procesos de Integración Regional"
© copyright CEFIR
DT 05 / 1993
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necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR).
Las traducciones al castellano de las ponencias de Declan Kearney, Renato Carreri Palomba, Ronaldo Eustachio
Rocha, Renaud Gace, Achim Rogmann, Albert Hazeloop no han sido revisadas por los autores.

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Tabla de Contenido
Humberto RIOS RODRÍGUEZ p. 4
La Organización y la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Económica
Declan KEARNEY p. 11
La Organización y la Gestión de las Aduanas en el Marco de la Integración:
Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado Mundial
Renato CARRERI PALOMBA p. 18
Organización y Gestión Aduanera en el Marco de la Integración
Ignacio GONZALEZ p. 34
El Papel de las Tecnologias de Información en la Modernización Aduanera
Ronaldo Eustachio ROCHA p. 42
El Papel de las Tecnologías de Información en la Modernización Aduanera
Humberto RIOS RODRÍGUEZ p. 47
Integración y Cooperación Administrativa
Juan Francisco ROJAS p. 51
Cooperación entre las Administraciones Aduaneras Nacionales para la Ejecución
de Normas Comunes y Lucha contra el Fraude
Renaud GACE p. 56
Técnicas de Control y Facilitación
Benjamín PRADO p. 64
Metodologías de Trabajo. Técnicas de Control y Facilitación Aduanera
Richardt VORK / Wolfgang KATTENBUSCH p. 68
La Gestión Arancelaria en la Comunidad Europea
Renaud GACE p. 76
La Formación al Servicio de la Modernización de las Aduanas
Jorge ENRIGUE LOERA p. 82
Necesidades de Formación para la Modernización de las Aduanas
Achim ROGMANN p. 88
Bases del Derecho de Valoración en Aduana de la Comunidad Europea
Osvaldo AQUIERI p. 99
El Actual Sistema del Control de la Valoración de las Mercaderías de la Aduana Argentina
Albert HAZELOOP p. 101
Las Reglas de Origen
Héctor ROMERO p. 106
La Cuestión de las Normas de Origen en los Distintos Esquemas de Integración:
El Caso de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y del MERCOSUR
Achim ROGMANN p. 115
Los Procedimientos Aduaneros con Significación Económica Dentro del
Derecho Arancelario de la Comunidad Europea
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
María del Carmen PACOR p. 124
Regímenes Aduaneros Especiales
Albert HAZELOOP p. 129
Simplificación de los Procedimientos Aduaneros
Mauricio VILLEGAS ECHEVERRI p. 132
Simplificación de Procedimientos Aduaneros y Controles Integrados en Frontera
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LA ORGANIZACION Y LA GESTION ADUANERA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION
ECONOMICA
Humberto RIOS RODRIGUEZ
Ex-Director General de Aduanas. Madrid, ESPAÑA
1. INTRODUCCION
Uno de los elementos determinantes de la profundización y del desarrollo de un proyecto de integración
económica consiste en la organización y en la gestión de las administraciones aduaneras que sirven a los
países implicados en el proceso de integración.
Como se ha señalado en la literatura económica la Unión Aduanera (UA) es la piedra angular sobre la que
debe apoyarse el "edificio" de la integración.
Cualquiera que sea el objetivo y grado de integración buscado, la gestión de los intercambios comerciales
entre los "socios" y con el exterior del área a integrar, a través de la aduana, es el arco de bóveda del inicio
primero y posterior desarrollo del proceso de integración.
Así, puede afirmarse que las etapas de un proceso de integración se ordenan por el papel más o menos
relevante que juega la administración aduanera.
• Zona de Libre Cambio (ZLC)
• Unión Arancelaria
• Unión Aduanera
• Mercado Común (MC) o Mercado Unico (MU)
El pasado año en este mismo lugar, se me encargó una ponencia sobre los problemas que planteaba la
gestión de una UA; mi exposición suscitó, en aquella ocasión, un interesante debate en torno al tema, que
desearía pudiera repetirse por constituir, sin duda, la aportación más interesante al examen de esta cuestión
el intercambio de ideas.
Entonces, me limité a realizar una enumeración o catálogo de situaciones nuevas, que la aduana, como
palanca del proceso de integración, tiene que afrontar.
Señalaba así:
• La construcción de un Arancel Aduanero Común (en sus aspectos de nomenclatura y tipo
arancelario).
• Los mecanismos para asegurar la aplicación uniforme de la normativa común.
• La resolución de controversias.
• La celebración y trasposición a los ordenamientos nacionales de una legislación aduanera común.
• La uniformidad en los métodos de trabajo en la Aduana (control, inspección "a priori" y "a
posteriori").
• Los acuerdos sobre decisiones vinculantes para las partes.
• La intensificación de la cooperación y Asistencia Administrativa.
• La conveniencia, en fin, de un texto codificado en materia Aduanera, etcétera.
Todo ello iba dirigido al objetivo esencial de conseguir que el resultado de la aplicación de la normativa
aduanera sea idéntico o al menos lo más similar posible, cualquiera que sea la oficina de Aduanas del país
elegido por un importador o exportador de la UA.
Se trata de evitar desviaciones de tráfico, situaciones indeseadas que pueden poner en riesgo el éxito de la
Unión, provocadas por las ventajas que los operadores económicos supuestamente obtendrían al operar
por una Aduana en lugar de otra.
La elección del lugar de entrada o de salida de las mercancías debe producirse por otras razones
económicas, proximidad de centros de consumo o de distribución, costes o facilidades de transporte y de
acceso al mercado, pero nunca porque la organización o la gestión aduanera presenta disparidades, distinto
tratamiento o diferente flexibilidad en tal o cual punto del cordón exterior.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
La frontera exterior común de los países integrados debe proporcionar neutralidad en el tratamiento de los
intercambios.
Además, debe otorgar certeza y seguridad jurídica a los operadores económicos. Estos deben conocer y
comprobar que las consecuencias de la aplicación de la legislación aduanera, comercial y demás normativa
cuya aplicación está encomendada a la aduana, habrán de producir idénticos resultados en las oficinas de
Aduanas del país A o del país B conformantes del área de integración.
Esta identidad de resultado y en consecuencia la seguridad jurídica derivada, es esencial para la
credibilidad del proceso de integración.
En resumen, en estas ideas iniciales, me interesa subrayar como conclusión que la organización y la
gestión aduanera en un proceso de integración debe tener como objetivo principal el logro de una aduana
uniforme con identidad de resultado cualquiera que sea la oficina o el país elegido para realizar los
intercambios.
De la misma forma que resulta evidente que en un Estado Miembro (EM) las distintas oficinas de aduanas
no producen discriminación entre los operadores, sino igualdad de trato, también en el proceso de
integración las Aduanas de los distintos países integrados, como consecuencia de la utilización de los
mismos métodos de despacho, la misma normativa, igual procedimiento y similar documentación, deben
obtener resultados idénticos. Tendremos así una Aduana uniforme en el Norte de Brasil y en el Sur de
Argentina, en el Este de Grecia o en el Oeste de España.
2. EL PAPEL DE LA ADUANA EN LA INTEGRACION ECONOMICA
La Aduana debe contemplarse en el proceso en una triple dimensión como instrumento técnico, inmerso en
un contexto jurídico y con una finalidad política.
Debemos pues examinar:
• El lugar que ocupa, el "rol" de la Administración de Aduanas de una UA en el proceso de integración
buscado y en el ámbito de las relaciones internacionales, frente a los países del resto del mundo o
países terceros.
• Cuáles son las principales estructuras que aseguran y garantizan el funcionamiento de esta UA.
• Finalmente, cuál es la imagen de esta organización en el operador económico que la utiliza o en el
ciudadano al que sirve, en general.
2.1 La Aduana como instrumento técnico
Normalmente, la administración aduanera es la encargada por los distintos gobiernos de aplicar la
legislación aduanera, pero además ejecuta otras políticas que afectan a los intercambios, la normativa o la
política comercial, la sanitaria, la agrícola a veces, la industrial en mayor o menor medida y en fin la de
protección del patrimonio artístico o cultural.
En la medida en que el proceso integrador abarque y contemple políticas comunes, la Aduana está llamada
a desempeñar un papel cada vez más relevante y más uniformador cara a los intercambios con el exterior.
Por otra parte la integración económica busca un desarrollo creciente de los intercambios en el interior del
área de integración fomentado la tendencia a un MU entre los países integrados.
La Aduana debe jugar aquí un papel de impulso de estos intercambios internos, con la facilitación de trámite
y agilización de procedimiento, incluso con la desaparición de su intervención en ellos cuando el grado de
desarrollo de la integración lo haga conveniente.
Este es el caso del Mercado Unico Europeo, que se inicia en enero de 1993 como preveía el Acta Unica
desde 1986, tras 36 años de perfeccionamiento y profundización en una UA que tiene sus orígenes como
ustedes saben en el Tratado de Roma de 1957.
En esta tarea de agilización y desarrollo del mercado interno, la Aduana tiene, como armas para convertirse
en motor de su realización, la simplificación de los métodos de control del tránsito interno, con paulatinos
cambios, sucesivos y a veces audaces para vencer las tradicionales resistencias al proceso relacionado con
intereses particulares que a veces dificultan el logro del Interés General.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Los operadores económicos, Comisionistas, Agentes de Aduanas, los propios funcionarios de Aduanas, no
siempre contemplan con la necesaria altura de miras la pérdida de pequeñas cuotas de poder que deben
redundar en un mejora del bienestar de los pueblos a los que sirven. Siempre aparecen argumentos
utilizables, como el posible aumento del fraude, la desconfianza en los métodos de control del país vecino y
tantos otros que los responsables de alto nivel político y técnico de la Administración Aduanera tienen que
superar para continuar la construcción de la integración económica deseada con las conocidas ventajas de:
• Especialización de las producciones.
• Economías de Escala.
• Efecto creación de comercio.
• Mayor poder de negociación frente a terceros, etcétera ...
Naturalmente, de todo lo relatado hasta aquí, debo señalar que el papel demandado en la Administración
Aduanera, será más o menos intenso en función del proceso de integración diseñado en el tratado por los
responsables políticos de los gobiernos respectivos. Pero en todo caso se tratará de una cuestión de grado
o de etapas de integración económica, ya que esta es en sí misma, un proceso dinámico, en continua
evolución hacia un estadio que conocemos como UA o incluso en un grado superior hacia el MC con
libertad de circulación de bienes y servicios en el área integrada.
El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) contenía como principio general la idea de no
discriminación en los intercambios, pero reconoce, en cambio en su Artículo XXIV.4 y 5, la utilidad de la
creación de entidades de integración regional bajo la forma de ZLC o UA.
Tras esta derogación al principio general de no discriminación el GATT en el mismo Artículo XXIV.8 define
la UA como la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un único territorio aduanero con las
consecuencias siguientes:
a. En el plano interno: Eliminación, en lo esencial de los intercambios entre los EM de la integración,
de los derechos de Aduana, y de otras reglamentaciones restrictivas.
b. En el plano externo: La identidad sustancial de los derechos de aduana y otras segmentaciones
aplicadas por los Estados integrados.
La ZLC se distingue de la UA por dos razones esenciales:
a. La protección externa de los EM no es uniforme.
b. En el plano interno la eliminación de los derechos de aduana y otras reglamentaciones comerciales,
sólo beneficia a las mercancías originarias de la zona.
En medio de ambas instituciones se encontraría la Unión Arancelaria, conformada por un Arancel Exterior
Común (AEC) pero sin uniformidad de otras reglamentaciones comerciales, aduaneras y de tipo fiscal.
Subrayo que estas dos Instituciones, ZLC y Unión Arancelaria, son etapas de integración económica de
menor ambición que la UA, pero puede considerarse conveniente abordarlas como fases previas en
búsqueda de la UA.
Lo evidente es que la conformación de una Administración Aduanera capaz de gestionar cada una de estas
formas de integración económica, habrá de ser necesariamente con distintas exigencias aunque con unos
rasgos básicos comunes.
En lo que sigue me referiré al proceso integrador más completo, a la UA, sin perjuicio de que en el debate
podamos detenernos en aquella forma de integración en que ustedes estén más interesados.
La organización y gestión de una Administración de Aduanas para servir a una UA necesariamente será la
más compleja de acuerdo con lo hasta aquí señalado, al tratarse de un estadio superior de integración
económica y llamado a maximizar los beneficios de la integración, hasta el punto de posibilitar pasos
ulteriores como la Unión Económica con libre circulación de personas, bienes, servicios, y capitales o como
se conoce en terminología europea, aseguramiento de las "famosas cuatro libertades" para lo cual el Acta
Única Europea modificó el tratado fundacional de la Comunidad Económica Europea (CEE) o Tratado de
Roma, para ser nuevamente reformado por el reciente Tratado de Maastricht o tratado de la Unión Política.
Pero, como esto es seguramente de sobra conocido por ustedes quiero volver al hilo conductor de esta
exposición para referirme a continuación a las bases de la organización y gestión de una UA.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
2.2 Estructuras que garantizan la gestión de una UA
En las siguientes sesiones de este Seminario van a ser examinadas las Estructuras Normativas de una UA
"in extenso" yo quisiera aquí ofrecer una visión globalizadora de estas estructuras para introducir lo que los
expertos adelantarán en profundidad en los días sucesivos.
Así tenemos que una UA se apoya esencialmente en la gestión de los elementos siguientes:
a) Arancel Exterior Común
Con una nomenclatura común y los mecanismos que aseguren la aplicación uniforme de esta nomenclatura,
con sus instrumentos reguladores de carácter complementario (restricciones cuantitativas, derechos
"antidumping", compensadores, con sus especificidades agrícolas con los instrumentos de aplicación de la
Política Arancelaria (suspensiones arancelarias, contingentes, topes máximos y otros mecanismos de
Selección Suplementaria).
En definitiva, con la utilización de este AEC para que cumpla la función económica al servicio de la UA,
incluso con un trato diferenciado de los intercambios como instrumento básico de la Política Económica esto
es, la preferencia arancelaria y los Acuerdos de Autolimitación.
b) El valor en aduana
Aceptada una Definición de Valor, tras el examen de las ventajas e inconvenientes de la Definición de
Bruselas y de la Definición del GATT, la aplicación de la opción elegida debe realizarse con rigor para evitar
desvíos de tráfico.
c) El origen
Con un sistema de normas o reglas de origen bien definido, para que pueda ser debidamente administrado.
d) Los regímenes aduaneros económicos
(Tráfico de perfeccionamiento activo y pasivo, régimen de transformación en Aduana, depósitos aduaneros,
zonas y depósitos francos).
e) La política de simplificación de procedimientos y formalidades
Adopción de métodos de trabajo dirigidos a la agilización del comercio, abaratando costes innecesarios, con
unos procedimientos adecuados de control selectivo "a priori" complementados con investigación y control
en las empresas a través de su contabilidad, con actuaciones "a posteriori".
f) La eliminación de disparidades generadoras de obstáculos
Consistentes en tratar de eliminar los efectos de la fiscalidad indirecta interna que pudieran ser
discriminatorios, en una búsqueda de la neutralidad en la imposición interna para los intercambios. Así
como la disminución de la incidencia de políticas comerciales nacionales para determinados productos o los
problemas de la toma de datos estadísticos en las fronteras internas.
En todo caso, una supervisión permanente sobre las llamadas medidas de efecto equivalente al arancel.
g) La incorporación de las tecnologías de la información a la administración aduanera de la Unión
para poder coadyuvar tanto a la agilización del tráfico, ya señalada, como a mantener el indispensable
control con el menor coste y retardo posible al ser esto una exigencia del comercio internacional en el
momento actual.
h) La adecuada formación y mentalidad de los funcionarios que están al servicio de la gestión aduanera.
Aquí, siendo esencial su capacitación, no lo es menos el que estén convencidos de que su tarea debe ser
solidaria y coadyuvante con sus colegas de los otros países integrados, considerando a estos compañeros
de una gestión común, como lo venían siendo los de la oficina aduanera más próxima de su país.
Serán en este punto indispensables programas de formación común con similares materias, pero también
intercambios y contactos personales constantes a todos los niveles entre los participantes en el proceso de
los diferentes países, para mejorar los métodos de trabajo en búsqueda del mejor y para ganar confianza
recíproca entre las aduanas distantes pero eslabones de una cadena común. La Aduana Exterior de la UA
debe proporcionar idéntica protección con todos los operadores en todos los puntos de despacho.
i) Los instrumentos de cooperación administrativa.
Directamente relacionado con lo anterior está el desarrollo de la cooperación administrativa y la asistencia
mutua que he señalado en último lugar por dos razones muy distintas, la primera es que la considero de
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
primordial importancia para el éxito de la gestión de una UA y la segunda es que me corresponde a mi con
otros colegas profundizar en ella. Me limito aquí a subrayar su significación y relevancia.
Pues bien, enumerados someramente hasta ahora los que considero elementos esenciales de la gestión
de una UA a través de la descripción de sus estructuras normativas, puedo asegurarles que no son menos
importantes lo que podríamos llamar estructuras de funcionamiento, es decir el conjunto de las
innumerables decisiones de carácter general o particular, que son adoptadas en la gestión diaria a los
distintos niveles y que son determinantes en el funcionamiento de la UA.
Se puede afirmar que el éxito de la Gestión depende tanto de la calidad de la estructura normativa adoptada
como de la estructura de funcionamiento, complementándose ambas con similar cuota de responsabilidad
en el proceso. Si la estructura normativa, como queda dicho debe pretender la homogeneidad, la estructura
de funcionamiento debe asegurar la coordinación y en este aspecto me interesa detenerme en el papel
reservado a los distintos EM por un lado y al que corresponde a los órganos institucionalizados que han de
velar por la resolución de controversias o por la adopción de decisiones comunes, sean comisiones mixtas,
comités de reglamentación o cualquiera que sea su denominación oficial.
3. LOS ESTADOS ASOCIADOS
Los EM participan decisivamente en la conformación de la UA mediante la elaboración, a través de sus
representantes, de las reglas por las que se rige la Unión.
En la Comunidad Económica Europea la institución de papel predominante en la actuación de los EM es el
Consejo de las Comunidades Europeas con sus múltiples comités y grupos de trabajo que conservan los
poderes de participación en los procedimientos de elaboración de la normativa y de reglamentación.
Los EM son asimismo responsables de la aplicación uniforme, homogénea, de aquella normativa elaborada
en común y cuya entrada en vigor han decidido conjuntamente.
Los instrumentos y mecanismos que afectan en los intercambios ya sean estrictamente aduaneros
comerciales, fiscales o por razones de política industrial o sanitaria son confiados en su aplicación a la
administración aduanera común, de la misma forma que en cada país venían siéndolo con anterioridad al
inicio de la integración.
Es esta la razón de que las administraciones aduaneras, se sitúan entre las primeras parcelas de cada
función pública de los diferentes EM, que requiere una perspectiva de la integración en proceso. Este lugar
le exige asimismo un alto grado de movilidad y de dinamismo, de capacidad de adaptación frente a las
nuevas tareas que tiene que acometer constantemente.
Esta perspectiva comunitaria se acentúa, si en el proceso de integración, como es el caso de las
Comunidades Europeas, se responsabiliza a las Administraciones Aduaneras Nacionales la percepción de
los derechos de aduana y otros impuestos o recargos, que nutren el presupuesto comunitario.
Aunque la cantidad recaudada no sea un elevado porcentaje de este presupuesto común esta función
otorga a la aduana un vínculo funcional y sicológico entre las diversas Administraciones y refuerza su
coherencia.
Todo ello constituye un proceso convergente que no debe, sin embargo llevarnos a la conclusión de que la
única forma eficaz de gestionar la UA, es exclusivamente con una administración comunitaria.
Este es un objetivo, en su caso, a un largo plazo, sin que resulte indispensable para una satisfactoria
administración de la UA. Lo recomendable en los primeros años es que cada Administración de Aduanas
conserve su organización, sus regímenes estatutarios, sus raíces tradicionales, para no poner en riesgo lo
esencial del proceso que consiste en hacer posible una integración económica, gradual y paulatina,
posibilista, sin necesidad de cuestionar una organización asentada con mentalidades diversas, si bien lo
deseable, como ya se ha dicho es que se obtengan resultados similares en la aplicación de la normativa,
con métodos, tecnologías y funcionarios capacitados de forma lo más común posible, para asegurar la
certeza jurídica que los operadores económicos precisan y para posibilitar una cooperación cada vez mayor
y cada vez más indispensable como veremos más adelante.
4. LOS ORGANOS COMUNES
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Bajo este título quiero referirme a la necesidad que existe en la conformación de una integración económica
de órganos con capacidad y competencia para la adopción de decisiones con repercusiones en todo el
ámbito del área a integrar, con la aparición frecuente de intereses nacionales contrapuestos.
En el Tratado de Roma se atribuye esta responsabilidad a una institución clave: la Comisión, que asume el
papel de guardián del Tratado (Artículo 155) y debe velar por la correcta aplicación de éste y de las
disposiciones adoptadas en base al mismo.
Si la defensa de los intereses comunitarios colisiona con intereses nacionales de un EM, está previsto el
recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en virtud del Artículo 169 del Tratado.
Pero, sin profundizar en el complejo entramado institucional en las Comunidades Europeas, lo que me
interesa señalar aquí es que, además de lo señalado antes, al referirme al papel relevante de los Estados
Asociados en la construcción de la Unión, también debemos hacer una reflexión sobre qué atribuciones
deben recaer en lo que he titulado Organos Comunes.
a. Estos Organos Comunes deberán tener participación en:
o el proceso legislativo que vaya elaborando la estructura normativa de la integración económica,
o la elaboración de las estadísticas necesarias para la gestión y adopción de decisiones por los
Organos Comunes y nacionales,
o la coordinación de las posiciones de los Estados Asociados en el seno de los grupos de
expertos gubernamentales, en los que frecuentemente aparecen intereses contrapuestos,
o la existencia del llamado derecho de iniciativa, consistente en la posibilidad de presentar
propuestas o instar a su elaboración, para su aprobación por el Consejo en materias que la
construcción de la integración requiere.
o la función de concertación informal con los representantes de los Estados Asociados para hacer
posible la adopción de decisiones comunes,
o la defensa de los intereses supranacionales que pueden contraponerse a algunos intereses
particulares de algún Estado Asociado.
b. Un segundo bloque de actividades consiste en la posibilidad de conferirle competencias para la
ejecución de la normativa establecida por el órgano legislador.
Así aparecen aquí:
o las funciones de gestión relativas a los límites y cantidades determinantes de las preferencias
arancelarias, por ejemplo, o el mantenimiento día a día del Arancel Aduanero Común,
o el ejercicio de poderes delegados a través de los llamados comités de reglamentación. En este
marco, el Organo Común, puede adoptar, previo dictamen de los Estados Asociados,
disposiciones de aplicación.
El funcionamiento de estos comités de reglamentación podría resumirse de la siguiente forma:
el Organo Común somete una propuesta de reglamento al comité. Cuando esta propuesta es conforme
al dictamen expresado por mayoría del comité, el Organo Común adopta el reglamento. En caso
contrario, el órgano común presenta al Consejo su propuesta para su deliberación.
Los comités de reglamentación deben ser competentes en materias como: nomenclatura arancelaria,
valor en aduana, origen de las mercancías, tránsito interno, regímenes aduaneros económicos,
franquicias aduaneras y asistencia mutua.
c. El tercer conjunto de funciones importantes del Organo Común resulta de las relaciones que el área
integrada habrá de mantener con los países terceros, ya que los intereses de los Estados Asociados
deben tener una coordinación y una voz única frente al exterior para hacer valer uno de los beneficios
que la agrupación económica genera, como es el incremento del poder negociador, frente a países
terceros y en organizaciones y acuerdos multilaterales.
Estas funciones pueden asignarse a un comité aduanero o a un comité mixto, si no son exclusivamente
materias aduaneras las que son objeto de negociación.
Esta posición común y previamente coordinada es la que debe permitir negociar con mayor fuerza en
organizaciones como el GATT, el Consejo de Cooperación Aduanera, etcétera.
d. Finalmente, el Organo Común debe contar también con la facultad de participar, a petición propia, en
controles de gestión o auditoría que los Estados Asociados realicen a las distintas oficinas de Aduanas
para tratar de homogeneizar, por este cauce, los métodos y procedimientos de gestión y recaudación, a
la vez que proporcionar una garantía de correcta aplicación de la normativa en todo el espacio
integrado.
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Las funciones de control pueden también ampliarse a las de examen de las disposiciones normativas
nacionales para evitar que la facultad normativa propia y de interpretación de la común, de los Estados
Asociados, no ponga en riesgo el proceso convergente de la integración.
Directamente relacionado con las funciones de control aparece también la necesidad de la coordinación en
lucha contra el fraude, en sus aspectos preventivos y represivos. También aquí el Organo Común debe
jugar un papel relevante, asociándose en investigaciones y controles con los Estados Asociados, para lograr
una Aduana Exterior lo menos permeable posible a la introducción de prácticas fraudulentas y desleales.
5. CONCLUSIONES
El objetivo a alcanzar en la construcción de una UA, tal como se define en el Artículo XXIV b) del GATT,
debe contemplarse en la doble perspectiva externa e interna.
a. Desde el punto de vista exterior, de las relaciones con los países del resto del mundo (países terceros),
el logro importante es el de la construcción de un Arancel Aduanero Común y que las derogaciones a
este Arancel Común (suspensiones, contingentes, tipos preferenciales, etcétera) sean de naturaleza
común, con la consiguiente desaparición de excepciones nacionales.
Igualmente importante es la búsqueda de una legislación aduanera común para cada uno de los
regímenes y procedimientos aduaneros.
En una segunda fase sería necesario contemplar también el derecho al recurso contra los actos de las
autoridades aduaneras nacionales, el examen del derecho sancionador, penal y administrativo.
Por otra parte, resulta asimismo fundamental la armonización de las reglas que disciplinan campos no
estrictamente aduaneros, como el comercial o el de los controles sanitarios, veterinarios o fitosanitarios,
dado que la aduana es la encargada de aplicar esta normativa a los intercambios exteriores.
b. Desde el aspecto interno, que mira al comercio interior del área integrada, los esfuerzos deben
contemplarse en la dirección de simplificación de formalidades, de controles aduaneros, restricciones
cuantitativas y demás medidas de efecto equivalente, sobre todo en la etapa posterior a la eliminación
de los derechos de aduana entre los Estados Asociados, ya que en los primeros momentos de
construcción de la Unión la prioridad debe ser la de caminar hacia esta desaparición de aranceles en el
comercio interior.
La legislación aduanera común debe permitir al operador económico la elección de declarar sus
mercancías a la importación o a la exportación en la frontera o en Aduanas interiores con idénticas
exigencias en todos los países asociados, así como la utilización de procedimientos simplificados con
una sustitución creciente del concepto de control físico por el de control administrativo, complementado
con sistemas de auditorías basados en procedimientos de investigación y comprobación de análisisriesgo.
Todo ello apoyado en una estrecha cooperación administrativa y asistencia mutua creciente.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LA ORGANIZACION Y LA GESTION DE LAS ADUANAS EN EL MARCO DE LA
INTEGRACION: Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado Mundial
Declan KEARNEY
Funcionario del Ministerio de Finanzas, Irlanda; Profesor Visitante,
Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP). Maastricht, HOLANDA.
1. INTRODUCCION
Es posible argumentar que la organización y la gestión no son temas relevantes para los servicios
aduaneros. Después de todo, podría sostenerse, las aduanas no deciden las políticas a llevar a cabo. Ellas
no tienen voz en la fijación de las tasas arancelarias ni en la definición de las mercancías que deberían
estar sujetas a cuotas u otras restricciones. El papel de las aduanas consiste en aplicar las decisiones que
le imponen otros sectores del Gobierno de un país. Inclusive, sería inusual que se consulte a los
funcionarios aduaneros acerca de la factibilidad de aplicación de determinadas políticas.
Frente a estas circunstancias, los reclamos contra ciertas prácticas de los funcionarios aduaneros estarían
dirigidas a las personas equivocadas. Sin embargo, la tentación de los servicios aduaneros es la de asumir
que, dado que las directrices políticas que deben ejecutarse son decididas fuera del ámbito aduanero, la
organización y la gestión del trabajo de los servicios aduaneros es -en el mejor de los casos- algo
irrelevante, o -en el peor de los casos- concierne a otras personas.
La tesis del presente documento es que la organización y la gestión aduanera deben ser objeto de
preocupación exclusiva de los funcionarios aduaneros. En caso de no otorgar consideración seria a estos
asuntos, dichos servicios perderán los beneficios de las técnicas modernas de trabajo. Igualmente, como
consecuencia de ello, decrecerán el espíritu de trabajo y la motivación.
El documento examinará una serie de aspectos relativos a la organización y la gestión que se consideran
importantes en el campo aduanero. Basándose en un estudio sobre el funcionamiento de las aduanas
europeas, llevado a cabo bajo la dirección del autor de esta ponencia, se adelantan ciertas ideas que son
pertinentes para la integración aduanera. Estas ideas están siendo puestas en práctica en el ámbito de la
Comunidad Europea (CE) y espero puedan ser una buena fuente de reflexión.
2. TIPOS DE ORGANIZACION
Al hablar sobre organizaciones, resulta útil comenzar preguntándose qué tipo de organización es un servicio
aduanero. ¿Existe algún rasgo especialmente distintivo en él?; ¿Se trata de una organización más o es
diferente?; ¿En qué grado es diferente?; ¿Cómo establecer la comparación con otras organizaciones?.
Para responder a estas preguntas, permítanme presentar cuatro tipos de organizaciones: un comercio, un
banco, un hospital y una firma de consultoría. Creo que estarán de acuerdo en que son ejemplos bien
diferenciados entre sí. Pero, ¿cómo se deben establecer esas diferencias?. Un comercio puede ser descrito
como una organización simple, integrada probablemente por un empresario y un número reducido de
personal. En este caso, el empresario participa en todo el trabajo de la organización. El caso de un banco
es más complejo, pues nos referimos a un número mucho mayor de personal, a una amplia división de
funciones -servicios a los clientes, personal, finanzas, asuntos jurídicos, etc.- donde el gerente sólo participa
en una pequeña parte del trabajo diario. Se requieren especialistas y expertos para asistirlo en el desarrollo
de sus tareas.
Por otra parte, un hospital es también una organización de grandes dimensiones con una amplia división de
funciones: sin embargo, nadie visita un hospital y pide ver al director gerente! La gente pide para ver al
supervisor o al médico de guardia. La diferencia entre un banco y un hospital tiene que ver con la
organización básica del trabajo. En un banco, el trabajo a nivel operativo se determina mediante reglas y
procedimientos. En un hospital, se determina por la preparación y las aptitudes profesionales. El hospital es
una organización compuesta por profesionales, el banco cuenta con oficinistas o burócratas. El tipo de
organización que presento en último lugar es una firma de consultoría. Nuevamente, podemos tener una
organización muy grande, una división menor de funciones, pero la esencia de la organización consiste en
resolver problemas mediante la innovación. La característica de este tipo de organizaciones es la utilización
de un enfoque de trabajo en equipo recurriendo al método de prueba y error.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
El siguiente cuadro describe las cuatro organizaciones:
ORGANIZACION TIPO INSTRUMENTO DE COORDINACION
Comercio
Banco
Hospital
Firma de consultoría
Simple
Burocracia
Burocracia
Combinación
supervisión directa
reglas estandarizadas
aptitudes estandarizadas
fluida
El comercio se describe como una organización simple en la que la coordinación se logra mediante
supervisión directa. El banco se describe como una organización burocrática en la que la coordinación se
logra a través del funcionamiento de reglas estandarizadas. El hospital es también una organización
burocrática en la que la coordinación se logra mediante aptitudes estandarizadas. En el caso de la firma de
consultoría, se la describe como un sistema mixto, donde la coordinación es lograda de manera fluida.
Con base en estas tipologías simplificadas, podemos estar de acuerdo en que un servicio aduanero es una
burocracia, más del tipo de un banco que de un hospital. En términos de "jerga" técnica, un servicio
aduanero es más parecido a una burocracia "tipo máquina" que a una burocracia "profesional".
Procederemos a continuación a analizar un poco más a fondo las "burocracias tipo máquina".
En teoría, estas organizaciones operan mejor en entornos estables y no complejos.
De hecho, la queja común de la gente que trabaja en ellas es que el trabajo es monótono, rutinario y
aburrido. Lo común es que tengan una pirámide jerárquica extendida, con el trabajo dividido en pequeñas
partes, numerosas reglas y escasa discrecionalidad para aplicarlas.
En teoría, las "burocracias tipo máquina" funcionan mejor si disponen de un departamento de estudios (o de
planificación) altamente desarrollado e influyente, encargado de diseñar y mantener el "sistema de
estandarización", al que se podría definir como la esfera de definición de las reglas de la organización. Este
departamento puede cumplir labores como las siguientes: la compilación de la información sobre el trabajo
realizado, el recuento de las cartas que se han recibido, la cuantificación de las quejas que se han
formulado, la evaluación del ritmo con que se da respuesta a las cartas, la identificación de las reglas que
deben ser modificadas, etcétera. Resulta una obviedad afirmar que las "burocracias tipo máquina" son
altamente resistentes al cambio: "el status quo está bastante bien, gracias" bien puede ser la consigna que
presida su actuación.
Una limitación seria de las "burocracias tipo máquina" es que, en ocasiones, debido a su propia naturaleza,
están tan centradas en la elaboración de reglas y en velar para que el desarrollo de las tareas se haga
acorde con ellas, que terminan por perder de vista los resultados que efectivamente se obtienen o los
objetivos que se pretende alcanzar.
Las denominadas tres "E", esto es, los conceptos de efectividad, eficiencia y economía ayudan a aclarar
este punto. La efectividad se puede describir como "hacer lo correcto", la eficiencia, como "hacer las cosas
bien" y la economía, como "hacer las cosas erróneas, pero de la forma más barata". Las preguntas que
fuerzan a las burocracias a salir de su letargo y recapacitar son: ¿qué se está pretendiendo lograr?; o
¿cómo se sabe que se ha alcanzado lo que se propuso conseguir en un comienzo?. En otros términos, se
puede preguntar: ¿Cuán efectivo es usted?; o ¿está haciendo lo correcto? La diferencia entre una
burocracia eficiente y una efectiva puede ilustrarse de la siguiente forma:
DIMENSION EFICIENCIA EFECTIVIDAD
Proceso
Enfoque
Entorno
Criterio de éxito
Sistema de costos
Administración
atendiendo a procedimientos
supuestamente estable
aplicación de reglas
desconocido
jerárquico
Gestión
resultados/metas
cambiante
resultados alcanzados
consciente de los costos
mixto
En esencia, la diferencia fundamental reside en la distinción entre el enfoque administrativo y el enfoque
gerencial.
Los servicios aduaneros pueden ser caracterizados como "burocracias tipo máquina". Además, podemos
decir que, debido a las rápidas transformaciones que se están operando, el entorno de la aduana le está
12

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
forzando a adoptar cambios en la forma en que encara su trabajo. Los cambios están forzando a los
servicios aduaneros a pasar de ser eficientes a ser efectivos. A fin de aclarar este punto, permítanme
detenerme en el estudio de los servicios aduaneros de la CE al cual hice anteriormente referencia. El
objetivo del estudio fue asesorar a la Comisión de la CE acerca de cómo gestionar la transición de los doce
sistemas de los Estados Miembros (EM), cada uno con sus propios controles fronterizos, a un sistema sin
controles fronterizos y una frontera externa común.
3. EL ESTUDIO DE LAS ADUANAS EUROPEAS
as principales conclusiones del estudio se pueden presentar bajo los siguientes seis epígrafes que
desarrollaré a continuación:
• Niveles de Desarrollo;
• Estructuras Diferenciadas;
• Métodos de Trabajo;
• Recursos;
• Problemas Centro - Periferia; y
• Aspectos Generales.
3.1 Niveles de Desarrollo
De acuerdo a lo que presumíamos, el estudio puso de relieve el hecho de que los niveles de desarrollo de
las administraciones aduaneras de los doce EM diferían ampliamente. Ello podía explicarse atendiendo a
diversas causas: diferentes tradiciones administrativas, divergente provisión de recursos y disímil
antigüedad de las diversas administraciones. Pudieron observarse desde administraciones con sistemas
informatizados altamente sofisticados hasta administraciones cuyos sistemas eran casi completamente
manuales. En algunos casos se aplicaban modernas técnicas de gestión y se empleaban programas de red
y enfoques de equipo, mientras en otros sólo se contaba con enfoques jerárquicos de gestión.
3.2 Diferencias estructurales
En la mayoría de los EM, la administración aduanera se encuadra en el ámbito de responsabilidad de los
Ministerios de Economía o de Finanzas. En ciertos casos, las competencias son atribuidas a comisionados
o delegados gubernamentales, mientras que en otros corresponden a las Secretarías de Hacienda o a los
órganos encargados de la recaudación tributaria. En tres EM existen organizaciones de carácter "cuasi"
militar que tienen cierta esfera de responsabilidad a nivel aduanero. Con estos datos en la mano, se planteó
una pregunta clave para los objetivos del estudio: ¿Qué incidencia tienen esas diferencias en la estructura
organizativa de las aduanas de los EM?
Una serie de observaciones deben ser realizadas al respecto. Cuando los servicios aduaneros están
estrechamente integrados a otras administraciones con facultades recaudatorias, existe la posibilidad de
flexibilizar la utilización de los recursos y se presentan oportunidades para establecer bases de datos
conjuntas, racionalizar las técnicas de control e incorporar expertise al control del comercio nacional e
internacional.
Desde el punto de vista negativo, una potencial fuente de preocupación estriba en que la presión de las
prioridades nacionales en materia de recaudación impositiva pueda operar como obstáculo a los avances
deseados en el campo aduanero. Cuando los servicios aduaneros no están integrados a la administración
de los ingresos fiscales y, en contraste, otras administraciones o servicios participan en el trabajo aduanero,
los problemas asociados a la reducción y redimensionamiento de los servicios son mucho más complejos.
Desde una perspectiva de gestión, se podría argumentar que en caso de convenirse en una definición
común en términos de efectividad, en los objetivos del servicio aduanero y en el sistema acordado para
evaluar la efectividad e introducir las mejoras requeridas, el tipo de estructura elegido por los EM para
aplicar dichos objetivos no debería ser una fuente de preocupación importante.
3.3 Métodos de Trabajo
El examen de los métodos de trabajo de las aduanas reveló que existía falta de uniformidad en los
enfoques. Algunas administraciones hacían especial hincapié en la verificación de las auditorías de las
empresas y otorgaban escasa importancia a los controles fronterizos. Otras se concentraban esencialmente
en la inspección física de las mercancías. En estrecha relación con esto, se apreciaban diferencias en las
redes de las oficinas aduaneras. Algunos EM disponían de una red extendida de oficinas aduaneras
13

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
interiores a fin de facilitar el cumplimiento rápido de los procedimientos aduaneros. Otros EM recién
comenzaban a establecer tales redes.
También variaba considerablemente el alcance con el cual algunos EM utilizaban procedimientos
simplificados, en tanto otros no recurrían a ellos en absoluto. Por último, algunos EM habían desarrollado
programas de informatización altamente sofisticados sobre la base de la idea del análisis de riesgo, -idea
que ayuda a asignar los escasos recursos a las áreas de mayor necesidad o riesgo- mientras que otras
recién comenzaban a utilizar tecnología informática.
En síntesis, las aduanas europeas evidenciaban notorias diferencias en sus niveles de funcionamiento.
3.4 Recursos
Los recursos dedicados a las aduanas también mostraban amplias disimilitudes entre los EM. El diario
Financial Times publicaba el 31/10/89 (un año después de la presentación del Informe del Estudio a la
Comisión) un artículo bajo el título "Un Informe expresa preocupación acerca de las disparidades existentes
en el control aduanero", expresaba lo siguiente:
"Los recursos a disposición de los servicios aduaneros en los países de la Comunidad Europea varían
marcadamente, lo cual conlleva serias implicaciones sobre la efectividad del control fronterizo, según
expresa un informe encargado por la Dirección General de Asuntos Aduaneros y de Tributación Indirecta de
la Comisión de la Comunidad Europea, en Bruselas".
El Sr. Richard Condon, jefe de política aduanera de dicha Dirección General, sostuvo que había
"disparidades extremas entre los países miembros. El Departamento de Aduanas de Grecia, por ejemplo,
que controla la frontera sureste de la Comunidad, no contaba con aviones o barcos para ayudarla en sus
operaciones". En síntesis, la frontera externa común evidenciaba eslabones débiles en la cadena.
3.5 Problemas Centro - Periferia
Resulta útil destacar la perspectiva que ofrece el análisis del sistema de aduanas comunitario como un
problema centro - periferia.
A nivel general, el papel dual de la Comisión -en virtud de sus facultades como órgano de iniciativa de las
políticas comunitarias y como de guardián de los tratados- conduce a situarla en una posición ambigua.
Para llevar adelante sus políticas, la Comisión requiere información pero, debido al papel de "policía"que
también desempeña, no siempre tiene acceso a ella. Por ejemplo, el estudio concluyó que el sistema
mediante el cual las pérdidas derivadas de operaciones de fraude y otras irregularidades que se juzga
fueron causadas por negligencia de parte de un EM son deducidas a cuenta de futuros reembolsos, puede
desalentar a las autoridades nacionales a investigar la sospecha de fraude e, incluso, a informar al respecto
a la Comisión.
Para mayor concreción, un ejemplo del área de la lucha contra el fraude resulta instructivo. Tras la
publicación del informe anual del Tribunal de Cuentas de la CE correspondiente al año 1987, que llamó la
atención -y no por vez primera- sobre ciertas deficiencias en el sistema de algunos EM para prevenir el
fraude en el área de las exportaciones agrícolas, se estableció un conjunto de acciones para hacer frente a
este problema. Algo después, en 1990, el Consejo y la Comisión aprobaron una serie de reglamentos que,
esencialmente, disponían la exigencia de realizar una inspección física del 5% de la totalidad de las
exportaciones agrícolas de los EM y estipulaban el otorgamiento de ayuda financiera para administrar
dichos controles. Tal procedimiento asumía un modelo uniforme de riesgo en la Comunidad.
Sin embargo, en la práctica, la fijación de un porcentaje uniforme de inspecciones podía evidenciarse como
demasiado bajo en relación a los riesgos en determinada área de la Comunidad y demasiado alto en otra.
Tal enfoque no consideraba que algunos EM ya contaban con sistemas sofisticados para prevenir el fraude.
En algunos casos, dichos sistemas fueron establecidos tras la publicación del mencionado informe del
Tribunal de Cuentas de 1987. Teniendo en cuenta esta situación, la periferia cosechó mayores éxitos en la
introducción de innovaciones que el centro, las cuales fueron más efectivas que las que fueron reguladas en
el centro y la periferia tuvo finalmente que retroceder e introducir sistemas menos efectivos debido a las
orientaciones que predominaron en el centro.
Aquí estaba el meollo del problema. La ausencia de normas estandarizadas de ámbito comunitario y la
presión existente para tomar un cierto curso de acción forzaron a la adopción de lo que podría denominarse
una decisión altamente "procedimental", cuando lo que se requería era un enfoque más estratégico. ¿No
14

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
hubiera sido mejor fijar una meta consistente en un monto a ser cobrado a través de multas o en base al
volumen del fraude a ser detectado?
El caso del 5% ilustra los problemas asociados a la aplicación de un procedimiento común o uniforme de
ámbito comunitario, pero es irrelevante a los efectos de lograr un resultado o un impacto común en términos
del fraude detectado. La forma en la cual cambiar un enfoque procedimental por uno basado en resultados
se tornó una cuestión importante para el estudio. En esencia, el punto era cómo operar el cambio de pasar
de ser eficientes a ser efectivos.
3.6 Aspectos Generales
No es necesario explicar en detalle las funciones desempeñadas por las instituciones comunitarias y por los
EM en el campo aduanero, salvo decir que, en un sentido muy amplio, la Comisión se ocupa de la fijación
de las políticas, en tanto los EM asumen las potestades de ejecución. El establecimiento de nuevas reglas
fue objeto de negociaciones reguladas.
Además de proponer nueva legislación y regular los diversos regímenes aduaneros, la Comisión prestó
también un servicio útil en el campo del desarrollo de la automatización en toda la Comunidad y en la
promoción de acciones conjuntas contra el fraude. Ambas acciones fueron esenciales para la preparación
del Mercado Unico Europeo (MUE). El papel de la "unidad de informática" de la Comisión es el de contribuir
a los esfuerzos de los EM en el campo de la automatización, mediante el desarrollo de sistemas y normas,
así como en el establecimiento de sistemas comunes para la gestión de los diferentes aspectos de la Unión
Aduanera (UA) como, por ejemplo, en materia de información arancelaria, administración de las cuotas
arancelarias y aranceles consolidados. La unidad contra el fraude opera un sistema común que permite el
rápido intercambio de información relacionada con el fraude entre la Comisión y los EM.
4. ANÁLISIS
El análisis de las conclusiones se basó en la idea de que todo sistema, observado en su integridad, debe
estar dotado de las capacidades necesarias para desarrollar y combinar tres funciones principales. Los tres
componentes del proceso de gestión son: gestión operativa, gestión de supervisión y gestión estratégica.
Antes de considerar su relevancia para el estudio, se describirá cada componente brevemente:
a. La gestión operativa se refiere a las funciones ejecutivas relativas a la puesta en aplicación de las
políticas en curso. Se encuadra dentro de la conocida gestión por objetivos, procurando la obtención de
los mejores resultados en base a determinada cantidad de recursos disponibles y bajo la asunción de
determinadas políticas. Es posible alcanzar determinados resultados cuando se cuenta con los
siguientes elementos:
o definición clara de los resultados a alcanzar
o definición de las tareas a ser llevadas a cabo
o especificación de los procedimientos estandarizados de funcionamiento, y
o asignación de recursos y contabilidad de costes de los recursos utilizados
b. La gestión de supervisión, en el sentido en que ese concepto pretende ser usado en esta ponencia, no
debe ser confundida con la línea gerencial de supervisión operativa. Se trata de una función de personal
técnico. La gestión de supervisión presta apoyo a la gestión operativa, pero también controla el
rendimiento. Es sumamente efectiva cuando incluye los siguientes elementos:
o descripción clara de los resultados alcanzados en comparación con las metas fijadas
o identificación de las tareas realizadas por debajo de los niveles "standard"
o comparación de los costos reales con los planificados
o especificación de los sistemas de mejora o reposición requeridos
o especificación y asignación de la capacitación requerida
Las funciones generales de gestión de supervisión deben desempeñarse con una visión profesional, en
forma independiente a las prácticas gerenciales existentes y al rendimiento organizacional, para verificar
si están a la altura de los niveles "standard" y recomendar formas para perfeccionarlas y mejorarlas.
c. La gestión estratégica es el tercer componente principal del proceso de gestión. Sus principales
funciones consisten en asegurar que las políticas operativas sean apropiadas y establecer nuevas
directrices cuando cambian las circunstancias y las necesidades. Al carecer de una capacidad de
gestión estratégica, las organizaciones pueden persistir con mucha eficiencia en hacer las cosas
erróneamente. La gestión estratégica adopta una visión global del sistema en su integridad y es
responsable de revisar y redefinir los principales lineamientos de las políticas, a la luz de la experiencia
de la gestión operativa y los cambios en el entorno. Sus elementos claves son:
o la revisión objetiva de las políticas operativas basándose en la comparación con los objetivos
operativos
o la determinación de políticas de gestión de supervisión y de gestión operativa
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
o la fijación de las nuevas directrices, en caso de ser requeridas
o la constatación de que se están haciendo las cosas correctas
En base a estos conceptos, los resultados del estudio señalaron importantes carencias en términos de
capacidades en todos los procesos de gestión. La capacidad de gestión estratégica era casi inexistente. La
capacidad de gestión operativa se evidenció débil y difería ampliamente entre los EM. La capacidad de
gestión de supervisión era consecuentemente muy precaria, debido a las deficiencias en los otros procesos.
Esto no fue una buena noticia para aquellos que tenían una visión simplista de los cambios que se
requerían para transformar la idea del MUE en una realidad.
5. RECOMENDACIONES
Las recomendaciones principales presentadas a la Comisión y las capacidades de gestión que se consideró
pertinente mejorar son las siguientes:
PROCESO DE GESTION
Gestión operativa
Gestión de supervisión
Gestión estratégica
RECOMENDACIONES PRINCIPALES
Fijación adecuada de costos
Introducción de estándares
Análisis comparativo y capacitación
Creación de un comité de gestión
Fijación de objetivos en base a recursos
disponibles
No es preciso extenderse demasiado acerca de la ideas que subyacen a estas seis recomendaciones
principales, dado que pienso que el concepto fuerza debe estar claro a esta altura de la exposición. No
obstante, considero necesario añadir algunos breves comentarios.
Debido a la probable pérdida de puestos de trabajo que se presumía iba causar la eliminación de los
controles fronterizos internos, las recomendaciones instaron a los EM a adoptar una acción coordinada. El
aspecto más importante de las recomendaciones se refería a los esfuerzos realizados para otorgar cierta
claridad a la capacidad de gestión operativa en un esfuerzo por orientar a todas las partes del sistema en la
misma dirección.
Se preconizó la puesta en marcha de tres prácticas claves: la introducción masiva de técnicas de análisis de
riesgo (ver anexo), la promoción de procedimientos simplificados y la utilización de auditorías como
alternativa y no como sustituto de las inspecciones físicas. De las tres, la más significativa fue la
introducción del análisis de riesgo a ser puesto en funcionamiento a nivel de la oficina o el puesto aduanero.
Este fue el punto de partida para encontrar una respuesta a la siguiente pregunta: "¿Cómo sabe Ud. que su
servicio aduanero es efectivo"? La utilización de dichas técnicas ayuda a volcar los escasos recursos
disponibles en aquellas áreas que requieren más atención, tomando en cuenta los flujos de comercio
locales. Asimismo, dichas técnicas se centran en el logro de resultados y en la fijación de metas, lo que
permite calibrar su efectividad e impacto.
6. CONCLUSION
No debe interpretarse de mis comentarios previos la necesariedad de que un servicio aduanero, para
cumplir con los desafíos de apertura al mercado mundial, deba tener el mismo nivel de aptitud que los
supervisores altamente cualificados de un hospital o el sentido empresarial del propietario de un comercio.
Ello constituiría una sobreestimación del análisis. He pretendido, por el contrario, subrayar la necesidad de
conceder un mayor énfasis a lo que denomino "los procesos de gestión de supervisión".
La revisión de los sistemas, la compilación de información y la capacitación son aspectos críticos para la
consecución exitosa de la integración.
En Europa, el papel de la Comisión se está tornando central en el plano de los procesos estratégicos y de
supervisión. La Comisión compila información sobre qué se logra, analiza dicha información y revisa la
efectividad de las operaciones. Junto con los responsables de las administraciones de los EM, determina
directrices para el futuro.
La capacitación es el motor del cambio en el proceso. Regularmente, son organizados seminarios de
información sobre las prácticas y las normas aduaneras, a los que asisten funcionarios de cada EM.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Algunas aduanas emiten boletines para sus funcionarios -algunos secretos, otros no- sobre los asuntos que
les competen.
Queda un largo camino a recorrer todavía, antes de que Europa tenga un servicio aduanero común, pero los
elementos claves ya están presentes para que ello suceda.
ANEXO
¿EN QUE CONSISTE EL ANALISIS DE RIESGO?
Una definición simple podría ser la siguiente: "un enfoque de gestión para la aplicación de los controles
aduaneros".
Un enfoque de gestión, porque implica la aplicación de controles basados en la información y en la
evaluación, para lo cual se requiere información acerca de todos los operadores que llevan a cabo
transacciones comerciales e información sobre todo el tráfico que transita por un puesto aduanero. Esta
información se puede obtener a través de varias fuentes, tanto a nivel local como nacional. Posteriormente,
esta información es sometida a evaluación, para detectar su nivel de riesgo: alto, medio o bajo.
Por ejemplo, si el tráfico es de granos, dado que se trata de un producto a granel, se presta a declaraciones
falsas sobre su peso. Si existe un reembolso a la exportación (como en la Política Agrícola Común de la CE)
para las ventas al exterior de granos, se las puede clasificar como de riesgo alto. De modo similar, si los
productos cárnicos atraen reembolsos a la exportación y si es posible declarar más cantidad de carne en el
producto que la que realmente existe (como sucedió efectivamente en Italia en el caso de los embutidos), el
caso podría ser considerado de alto riesgo. Si la información sobre los agentes que realizan operaciones de
comercio de exportación de granos o embutidos señala también que son de alto riesgo, entonces resulta
obvio que se debe tomar algún tipo de acción.
La planificación de este tipo permite la toma de decisiones acerca de los controles a aplicar. El trabajo se
puede ordenar de acuerdo con las prioridades y los recursos pueden ser orientados hacia donde más se los
precisa. A medida que se aplican los controles, se deben registrar los resultados y retroalimentarlos al
sistema.
Un resultado útil de la fase de planificación -el análisis de la información- es la creación a nivel central de los
perfiles de riesgo. Estos pueden ser informatizados, pero no es esencial que lo sean. Un perfil de riesgo es
un ayuda-memoria breve en beneficio del funcionario aduanero. Por ejemplo, podría ser tan simple como:
verificar el contenido de todas las exportaciones de embutidos de la compañía "x", o controlar los vehículos
de todas las personas que vengan del país "y", que sean menores de 25 años y solteras. La
retroalimentación constante en el sistema de la utilización de dichos perfiles actualiza la información y
conduce a la introducción de nuevos perfiles.
A menudo surge la pregunta de porqué utilizar tal sistema. La respuesta es que proporciona satisfacción
laboral, ayuda en la utilización de los recursos y mejora los controles existentes. Por ejemplo, si existe un
rendimiento de, digamos, seis camiones por funcionario por hora en un puesto aduanero, el funcionario
puede perder diez minutos con cada uno. Si aplicamos el análisis de riesgo, podremos concluir que uno de
los camiones lleva una consignación que representa un alto riesgo. Se piensa que el camión en sí mismo es
de bajo riesgo, como lo son los otros cinco y la consignación que llevan. Con esta información, el
funcionario puede hacer una inspección rápida de los cinco camiones de bajo riesgo y perder unos 40-45
minutos inspeccionando el sexto camión y su consignación sospechosa.
Mediante la utilización de este sistema, se puede aplicar una técnica de control adecuada para combatir
cada riesgo. Los beneficios de la facilitación del comercio no pueden ser enfatizados en exceso. En el
ejemplo mencionado, cinco de los camiones pudieron pasar a través de los controles mucho más
rápidamente. Utilizando la técnica correctamente, la totalidad de los movimientos se sujeta al mismo criterio
de selección sobre la base del riesgo y no sobre una base aleatoria o de aplicación más esporádica.
Esto significa que existe equidad en el sistema. La técnica puede ser también disuasora frente al aumento
del fraude. De no obtenerse resultados positivos, los recursos se pueden dirigir a otras áreas que produzcan
los resultados deseados.
Los cuatro aspecto centrales requeridos para la operación de tal sistema en base local son: la obtención de
información, el análisis de la información, la acción y la evaluación.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
ORGANIZACION Y GESTION ADUANERA EN EL MARCO DE LA INTEGRACION
Renato CARRERI PALOMBA
Asesor del Tribunal de Cuentas de Brasil; Ex-Coordinador General del
Sistema de Control Aduanero, Secretaria da Receita Federal. Brasilia, BRASIL
1. INTRODUCCION
"Si una organización se encamina en dirección equivocada,
lo último que necesita es llegar más eficientemente." (B. B.
Tregoe y J. W. Zimmermann).
La cita que encabeza esta introducción, extraída de un artículo de William Baker, Director de Desarrollo
Corporativo del Departamento de Ingresos Nacionales de Canadá titulado "Factores a considerar para
promover y medir la efectividad", suministra la medida exacta de la necesidad y oportunidad de entender lo
que, de hecho, es más importante para una organización: su efectividad.
Otros conceptos fueron desarrollados por los teóricos de la Administración, tales como los de eficiencia,
eficacia y economicidad. Para el desarrollo del tema que me fue propuesto: "Organización y Gestión
Aduanera en el Marco de la Integración", creo que es de suma importancia una clara comprensión de lo que
representan esos cuatro conceptos para la evaluación de una organización aduanera.
Por consiguiente, para ser fiel a los objetivos trazados para el presente Seminario, o sea, el de abordar de
forma detallada y con un enfoque eminentemente práctico la multiplicidad de aspectos relacionados con la
adecuación y mejora de la gestión aduanera en el marco de un proceso de integración económica regional,
he procurado desarrollar el tema que se me ha encomendado dentro de los lineamientos conceptuales de
aquello que denomino los principios de las cuatro e: efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad.
Para ello, comienzo inicialmente presentando lo que entiendo por estos cuatro principios, para, enseguida,
ofrecer otros dos importantes conceptos, que deben quedar bien claros desde el principio: las misiones de
las organizaciones aduaneras y el concepto de control aduanero. Otros conceptos utilizados pueden ser
verificados en el Glosario de Términos Utilizados que se incluye al final del texto.
Una vez establecida de forma clara esos conceptos, pretendo desarrollar en el marco de cada uno de ellos
algunos temas que merecen reflexión profunda para otorgar más efectividad y eficiencia a la gestión
aduanera, en especial cuando está inserta en un proceso de integración.
Por otro lado, intentaré plantear algunas recomendaciones para mejorar el funcionamiento de la
organización aduanera de modo que ella, de hecho, pueda atender las necesidades de sus clientes, los
operadores de comercio exterior, sin olvidar, como organización pública, la atención al interés público.
Quiero dejar constancia del hecho de que las apreciaciones que desarrollaré están decisivamente basadas
en mi experiencia como Coordinador General del Sistema de Control Aduanero de la Secretaría de la
Receita Federal del Brasil -órgano responsable no sólo de la administración aduanera, sino también de la
recaudación de casi todos los principales tributos federales- como también por la permanencia durante
varios años en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo de mi país, y ahora, en el Tribunal de
Cuentas del Distrito Federal, órgano responsable del Control Externo, a cargo de la Cámara Legislativa de
esa Unidad de la Federación Brasileña.
Antes de terminar esta Introducción, quiero ofrecer mis agradecimientos a mis queridos compañeros y
amigos de la Secretaría de la Receita Federal que leyeron la primera versión de este trabajo, y ofrecieron
importantes críticas y sugerencias: Tarcízio Dinoá Medeiros, Emily França de Paula y Ronaldo Eustáchio
Rocha, así como a Marco Antonio Lopes de Moura y Ubiratan Martins de Oliveira que prestaron sus
conocimientos y habilidades para la digitación y formateo de este artículo a los padrones exigidos. En
especial, agradezco, al Consejero Jorge Caetano, miembro del Tribunal de Cuentas del Distrito Federal, que
además de ofrecer sus inestimables sugerencias, se empeñó personalmente para que la egregia Corte
autorizase mi participación en este evento.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
2. LOS CONCEPTOS DE EFECTIVIDAD, EFICACIA, EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD
Las cuestiones atinentes a la efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad de la gestión aduanera pueden
ser tratados más adecuadamente si se considera a la administración aduanera como un sistema abierto.
Un sistema abierto puede ser comprendido como un conjunto de partes en constante interacción (lo que
resalta uno de los aspectos fundamentales de la idea de sistemas: la independencia de las partes),
constituyendo un todo orientado hacia determinados fines y en permanente relación de interdependencia
con el ambiente externo (o sea, influenciando y siendo influenciado por el ambiente externo). Una de las
implicaciones críticas de los conceptos de sistemas en la Administración es justamente la concepción de la
empresa como un sistema abierto, pues tal visión resalta que el ambiente en que vive la empresa es
esencialmente dinámico, determinando que un sistema organizativo, para sobrevivir, deba responder
eficazmente a las presiones ejercidas por los cambios continuos y rápidos del ambiente (Bio, 1985, p.18).
El Gráfico contenido en el Anexo I permite visualizar esquemáticamente el concepto de una organización
como un sistema abierto.
En este contexto, Bio define eficacia y eficiencia de la siguiente manera:
Eficacia se refiere a resultados, a productos derivados de una actividad cualquiera. Se trata de la
elección de la solución correcta para determinado problema o necesidad. La eficacia es definida por la
relación entre resultados pretendidos/resultados obtenidos. Una empresa eficaz coloca en el mercado el
volumen pretendido del producto correcto para determinada necesidad.
Eficiencia se refiere a método, la manera correcta de hacer las cosas. Se define por la relación entre
volúmenes producidos/recursos consumidos. Una empresa eficiente es aquella que consigue su volumen de
producción con el menor gasto posible de recursos. Por lo tanto, al menor costo de unidad producida.
Por ejemplo, se puede imaginar que hay dos remedios diferentes: A y B. Ambos serán eficaces si producen
el mismo efecto objetivado (la cura). A será más eficiente que B si produce tal efecto con, por ejemplo, la
mitad de la cantidad requerida por B para provocar el mismo efecto.
Al considerar la empresa como un sistema abierto, su eficacia como un todo es entendida como la
capacidad de atender cuantitativa y cualitativamente una necesidad determinada del ambiente. La
eficiencia se refiere a la cantidad de recursos utilizados en el procesamiento interno del sistema para
producir un volumen de productos, bienes o servicios (Bio, 1985, pags. 20 y 21)
Otro autor de renombre internacional, Ichak Adizes, desarrolló, para examinar el ciclo de vida de las
organizaciones, la teoría del PAEI, que puede ser resumida de la siguiente forma:
(input)
PAPEL
(P)roducir
(A)dministrar
(E)mprender
(I)ntegrar
FUNCIÓN
Eficacia (corto plazo)
Eficiencia(corto plazo)
Pro actuar (eficiencia a largo plazo)
Organicidad (eficiencia a largo plazo)
(output)
Fuente: Adizes, 1990, pag.138.
Ganancia a Corto y Largo Plazo
Adizes menciona "que estos cuatro papeles deben ser desempeñados todas las veces que tomamos una
decisión, si queremos que ésta sea de alta calidad", entendiendo esta calidad como la "decisión capaz de
tornar la organización más eficiente y más eficaz a corto y a largo plazo" (Adizes, 1990, pag. 127).
Este autor identifica cuatro funciones principales en el proceso decisorio: (P), (A), (E) e (I), entendiéndolas
de la siguiente manera:
• (P) significa (P)roducir el (P)ropósito de la organización, lo que le otorga la eficacia a corto plazo;
siendo este (P)ropósito la (P)roducción de un servicio o bien con la finalidad de satisfacer las
necesidades de los clientes para las cuales las organizaciones existen.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• (A) significa (A)dministrar, o sea, sistematizar, crear rutinas y programar las actividades de la
organización para que las cosas correctas sean hechas en el momento correcto y con la intensidad
correcta; lo que otorga a la organización su eficiencia a corto plazo.
• (E) significa (E)mprender, o sea, prepararse para la acción (proactivamente y no reactivamente) y
para el cambio; exige la presencia de dos factores: creatividad y capacidad de asumir riesgos, pues
(E)mprender es análogo a planear, esto es decidir lo que hacer hoy ante lo que se espera del
mañana; es lo que otorga a la organización su eficacia a largo plazo.
• (I) significa (I)ntegración, o sea, consiste en desarrollar la cultura de la interdependencia y
afinidades -valores, rituales, patrones de comportamiento y creencias que unen a las personas más
allá de los límites estrechos de la función que deben desempeñar- de manera de promover la
"religión" singular de la organización y su paso de mecánica en orgánica; ello otorga a la
organización su eficiencia a largo plazo.
El autor relaciona esos conceptos de la siguiente manera:
• (P) enfoca lo que debe ser hecho;
• (E) enfoca el cuándo hacer e, implícitamente, el por qué hacerlo;
• (A) enfoca el cómo hacer;
• (I) se concentra en quién y en con quién hacer.
Adizes explica, asimismo, que, además de interdependientes, tales conceptos son conflictivos (Adizes,
1990, pags. 127-138)
Por otro lado, el Centro Interamericano de Administradores Tributarios (CIAT) dedicó su XXIV Asamblea
General realizada en Oaxaca (México) realizada en 1990, al examen del tema "Medición de la Eficiencia y
de la Efectividad de la Administración Tributaria", de la cual se editó un excelente libro (Centro
Interamericano de Administradores Tributarios/Instituto de Estudios Fiscales, 1990) que incluye todos los
trabajos presentados por las delegaciones participantes.
De la lectura de esos trabajos, se puede afirmar que lo que se entiende por esos dos conceptos es lo
siguiente:
EFECTIVIDAD - nivel de cumplimiento de los objetivos de una organización, o sea:
a. lograr el cumplimiento tributario de acuerdo a los dispositivos legales vigentes;
b. asistir e informar, con precisión y oportunidad, a los contribuyentes sobre sus obligaciones: y
c. garantizar el grado más elevado de credibilidad ante la sociedad, mediante la integridad y la
imparcialidad de la Administración.
EFICIENCIA - nivel de desempeño operativo, en términos de productividad y costos, de la Administración
tributaria, lo cual significa:
a. optimizar la utilización de los recursos;
b. aplicar la informática y la Administración a la gestión tributaria; y
c. ejecutar las operaciones con el menor costo posible. (págs. 68-69, 177-178, 261 y 289-291)
A lo largo de varios años de trabajo en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo del Brasil,
desarrollé un esquema conceptual que se orienta a acompañar, controlar y evaluar los organismos y
entidades públicas, al que denominé "Evaluación según los principios de las Cuatro E's: Efectividad,
Eficacia, Eficiencia y Economicidad".
El Gráfico contenido en el Anexo II ofrece un esquema explicativo de cómo esos conceptos se sitúan en una
organización, vista como un sistema abierto.
La utilización de esos cuatro conceptos, a mi manera de ver, permite un enfoque más vasto, didáctico y
detallado de la organización con miras a evaluar su comportamiento y adoptar las medidas correctivas para
dirigir sus acciones.
De la manera cómo los utilizo, esos cuatro conceptos pueden entenderse así:
EFECTIVIDAD - Es el principio según el cual se evalúa si el organismo, la entidad, el programa, el proyecto
o la actividad, cumplió la misión (objetivos) para la cual fue instituido o aprobado, o sea, si el ciudadano está
siendo atendido en sus demandas por los bienes o servicios públicos o semipúblicos. No le sirve al paciente
la existencia de un hospital público construido si, cuando requiere sus servicios, no es atendido por falta de
recursos humanos, materiales o tecnológicos. Solamente se podrá hablar de efectividad, si el cliente está
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
satisfecho en sus necesidades. En el caso del Gobierno, el agente de las demandas sociales es el
ciudadano -ya sea contribuyente o no- que es, por lo tanto, el cliente que debe ser satisfactoriamente
atendido.
EFICACIA - Es el principio que permite evaluar si determinado organismo, entidad, programa, proyecto o
actividad cumplió las metas previstas. Es el examen del producto alcanzado con el empleo de los recursos
humanos, tecnológicos y materiales disponibles. La eficacia es definida por la relación entre los resultados
pretendidos y los obtenidos.
EFICIENCIA - Se trata del principio que orienta la evaluación, en el sentido de verificar si, con los recursos
empleados, se obtiene la mejor producción. Se relaciona con la productividad de los factores empleados.
ECONOMICIDAD - En base a este principio, se busca evaluar si la alternativa escogida fue la mejor en
términos de gasto de acuerdo a los recursos empleados. Se trata aquí de saber si el producto obtenido lo
fue con el mínimo empleo de recursos, o sea, el que presentó la mejor relación costo-beneficio.
La aplicación de esos principios implica la superación de dificultades en términos de recursos humanos,
técnicos, materiales y financieros y, sobre todo, de informaciones y de oportunidad de evaluación.
Entiendo que esos conceptos pueden ser descritos de la siguiente forma:
EFECTIVIDAD: qué hacer: OBJETIVOS
EFICACIA: cuánto hacer: METAS
EFICIENCIA: cómo hacer: PROCESO
ECONOMICIDAD: costo/beneficio del hacer: COMPETITIVIDAD
De esta manera, lo que pretendo es desmembrar el concepto de efectividad del conceptos de eficacia y el
de economicidad del de eficiencia. Es, a mi modo de ver, la forma más completa y didáctica de comprender
la organización para fines de planeamiento, operación y evaluación de su funcionamiento.
3. LAS MISIONES DE LA ORGANIZACION ADUANERA
La aduana es una de las instituciones fiscales más antiguas. En su origen, se encargaba de cobrar los
derechos de pasaje, que no eran más que indemnizaciones para cubrir los gastos de mantenimiento de las
carreteras o para garantizar la seguridad del transporte. Desde esa época hasta llegar a su papel actual, la
única constante de la aduana ha sido su permanente cambio. Después de su primera configuración, la
aduana pasó a ser responsable por el cobro de los derechos de entrada y salida de mercancías con
intención nítidamente fiscal y proteccionista. Esta misión, fiscal por excelencia, fue la que caracterizó a la
aduana hasta la Segunda Guerra Mundial.
Recién después de esa fecha, con el desarrollo del comercio mundial y el perfeccionamiento de los
transportes, la aduana buscó atender de manera más eficiente el traslado de un volumen creciente de
personas, de mercancías y de vehículos, pasando a cumplir otras misiones de carácter económico. A
medida que los sistemas económicos de los países se hacían más complejos, exigían un mayor intercambio
de mercancías con miras a atender sus necesidades. Este creciente intercambio de mercancías,
acompañado por el incremento del tráfico de vehículos de transporte, exigió que la administración aduanera
crease mecanismos que permitiesen la desgravación fiscal de esos movimientos, tales como la creación de
procedimientos de control aduanero más simples y eficaces. En ese dominio, que va desde el
proteccionismo de la economía nacional hasta la facilitación del comercio internacional, se pueden
enmarcar las actuales cometidos de la moderna administración aduanera.
Estos cometidos, lejos de disminuir, ya sea con la reducción relativa y coyuntural de su fin fiscal, ya sea con
la facilitación del comercio y transporte mundiales, han aumentado de forma impresionante. El incremento y
las modificaciones en las funciones son los elementos propicios para cambiar el enfoque de la actuación de
la administración aduanera, reservándole, cada día, un papel más dinámico en el control del comercio
exterior de un país.
Los cometidos de la administración aduanera pueden clasificarse de acuerdo a las misiones básicas (1) que
ella debe cumplir en el marco de una economía moderna, que serían las siguientes:
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.1 misiones de orden fiscal;
3.2 misiones de orden proteccionista;
3.3 misiones de orden económica; y
3.4 misiones en un proceso de integración.
3.1 Misiones de orden fiscal
Las tareas de orden fiscal están directamente relacionadas a la generación de ingresos para el Estado.
Como consecuencia de la elección de otras formas de tributación, esas misiones vienen perdiendo su
importancia relativa en los países desarrollados o en aquellos en vías de desarrollo que ya alcanzaron
niveles significativos de industrialización.
Sin embargo, estas tareas aún continúan siendo una de las principales de la aduana, ya que con la
introducción de diversos regímenes de tributación según el origen de las mercancías, los trabajos
administrativos son cada vez más crecientes en la medida en que pueden suscitar la aplicación de
diferentes aranceles aduaneros en la importación. Cabe añadir que estas misiones comprenden la
recaudación de tributos aduaneros y no aduaneros, o sea, todos los impuestos y tasas que inciden sobre el
comercio exterior, tanto de importación como de exportación.
3.2 Misiones de orden proteccionista
Estas tareas podrían incluso ser consideradas como comprendidas en las de orden fiscal. Sin embargo,
tienen características particulares que la diferencian de aquéllas. En ese sentido, están clasificados aquí los
cometidos de proteger la economía nacional, utilizando dos conjuntos de medidas bien diferentes:
a. los derechos aduaneros y otras tasas que inciden sobre el comercio exterior y los impuestos y tasas
internos; y
b. los controles administrativos sobre el comercio exterior y el flujo de capitales.
El desempeño de su misión proteccionista en materia de importación tiene que ver con la necesidad de
ecualizar los precios de las mercancías importadas y de las mercaderías nacionales. En lo que respecta a la
exportación, resalta el interés de regular el abastecimiento interno, evitándose que toda la producción
interna se dirija al mercado externo y la necesidad de obtener un equilibrio en la balanza comercial del país.
3.2 Misiones de orden económico
Puede afirmarse que estas tareas son actualmente las más importantes de las misiones de la
administración aduanera. Estas misiones tuvieron un mayor desarrollo a partir del término de la Segunda
Guerra Mundial, debido a los factores que fueron anteriormente explicados. Aunque toda la modernización
de los servicios aduaneros esté relacionada al desempeño de estas tareas, ellas pueden ser examinadas
bajo tres aspectos diferentes|:
a. según su estructura y organización;
b. en relación a la reglamentación de los regímenes aduaneros especiales; y
c. con respecto a la simplificación y a la uniformización de procedimientos y de formalidades del
control aduanero de las importaciones y de las exportaciones.
Con respecto a la simplificación y a la uniformización de procedimientos en particular, las Administraciones
aduaneras, aún teniendo en cuenta las necesidades del país de mejorar su comercio internacional, por un
lado, y de incrementar la industria del turismo, por otro, han tratado de disminuir las exigencias en lo que
concierne a las obligaciones impuestas a la entrada y salida del territorio aduanero de personas,
mercancías y vehículos. En este campo, fueron adoptadas diversas medidas, sobre todo en lo que se
refiere a la simplificación de los procedimientos de exportación.
Finalmente, con relación a la adecuación de la administración aduanera a las necesidades de una economía
moderna cabe destacar aún dos importantes aspectos:
a. ampliación del uso de la informática, tanto como medio de aumentar y perfeccionar las
informaciones estadísticas para el acompañamiento y planeamiento del comercio exterior del país,
como también como instrumento para permitir una mejor dirección de las actividades bajo su
responsabilidad, sin olvidar la propia informatización de los servicios aduaneros; y
b. la internacionalización de las administraciones aduaneras. (Palomba,1984,pag.129-133)
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.4 Misiones en un proceso de integración
En un proceso de integración económica entre varios países, otros dos objetivos deben ser incorporados a
las misiones de la administración aduanera:
a. evitar el desvío de tráfico de mercancías y de ingresos aduaneros; y
b. evitar que se produzcan distorsiones a las reglas de competencia y en el tratamiento diferenciado
de empresas.
El esquema presentado en el Gráfico del Anexo III sintetiza las tareas y respectivas atribuciones de la
administración aduanera.
4. EL CONCEPTO DE CONTROL ADUANERO
Otro concepto que pretendo utilizar más adelante y que merece ser aclarado a priori, es el que se refiere al
control aduanero, pues, así, será más claro la comprensión de otra característica importante de las
aduanas, en especial en un proceso de integración, que es la interiorización de los servicios aduaneros.
Se puede decir que el control aduanero de las operaciones comerciales sería el conjunto de actividades
destinadas a garantizar el cobro de impuestos por importación o por exportación de bienes y a controlar la
entrada y salida de las mercancías del territorio nacional.
Ese control puede estar organizado en tres niveles:
• control inmediato;
• control diferido; y
• control a posteriori
(Vergnaud, 1983)
Se puede mencionar adicionalmente un nivel previo, más de carácter comercial o cambiario, o sea la
autorización o licencia para importar o exportar, que no cabría en el concepto estrecho de control aduanero.
El control inmediato se realiza en el momento del despacho aduanero, en las dependencias autorizadas a
tal efecto por la aduana y comprende:
• el examen de documentos; y
• el control físico de la mercancía.
El control diferido es realizado por el órgano aduanero, después de liberada la mercancía, y permite:
• proceder a la revisión del control inmediato;
• complementar el control inmediato; y
• verificar las declaraciones no examinadas en el control inmediato.
El control a posteriori es realizado en el establecimiento de los operadores de comercio exterior, con el
objetivo de profundizar el control de ciertas operaciones, de ciertos tráficos o de la actividad de comercio
exterior de ciertas empresas. Se hace a través de técnicas de auditoría aduanera, en base a un plan de
fiscalización previamente establecido o cuando existe sospecha de fraude.
Aunque los controles inmediatos sean, aún, necesarios, deben ser complementados por los controles
realizados después de la liberación de las mercancías.
Las razones para la existencia de esos controles posteriores al despacho aduanero son de diverso tipo:
• el pasaje de la frontera (punto de entrada o salida) es fugaz;
• el funcionario no dispone en ese momento de todos los medios y elementos para ejercer el control
total de la operación;
• el desarrollo de los intercambios no permite que todas las operaciones sean controladas;
• la rapidez del transporte impide la retención de los vehículos utilizados;
• las modernas formas de acondicionamiento y de transporte dificultan la intervención rápida y ágil del
funcionario aduanero;
• el número creciente y la complejidad de los reglamentos exigen una acción aduanera más
prolongada, cuidadosa y reflexionada;
• la necesidad de asegurar la rapidez del despacho aduanero; y
• el despacho aduanero no es el mejor medio de controlar ciertos elementos.
(Vergnaud 1983).
En esta visión del control aduanero, éste no se agotaría con la liberación de la mercancía.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
El control aduanero físico, como componente del control aduanero global está relacionado con el examen
visual de la mercancía y de la unidad de transporte. De manera general, es ese control directo de la
mercancía, y no la simple escrituración contable lo que caracteriza las especificidades de las técnicas
aduaneras de recaudación y constituye la originalidad de la administración aduanera.
De esa manera, es la verificación directa de la mercancía lo que permite asegurar que ella presenta la
naturaleza, las características y la calidad declaradas. El control físico es la base de cualesquiera otros
controles aduaneros que se hagan posteriormente.
Por otro lado, ese control físico de la mercancía y de la unidad de transporte tiene otras funciones, tales
como, por ejemplo, el combate del contrabando, de la corrupción y del tráfico de armas y estupefacientes,
que, con seguridad, no se cumplen a través del examen de documentos contables.
El ejercicio del control aduanero físico descansa en la reconocida necesidad de combatir el tráfico ilegal de
mercancías, lo cual puede causar serios daños a la economía, ya sea desde el punto de vista empresarial
por los cambios de condiciones de mercado que provoca, ya sea desde el punto de vista del país, en lo que
se refiere a la frustración de los objetivos de políticas económicas, tales como el equilibrio de la balanza de
pagos y el desarrollo de los sectores industrial y comercial.
En términos aduaneros, ese control aduanero físico está relacionado a la revisación y liberación de
mercancías y a la inspección de la unidad de transporte (2), pudiendo ser considerado la base del control
aduanero global, conforme a lo que se ha expuesto anteriormente.
Finalmente, sólo la posibilidad de realizar ese control físico representa un poderoso instrumento a
disposición de la aduana en el control del flujo de mercancías de importación y exportación. Es el poder de
retener la mercancía que jamás debería ser retirado de ninguna administración aduanera.
5. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA EFECTIVIDAD DE LA ORGANIZACION ADUANERA
A mi manera de ver, existen dos problemas básicos que impiden a la administración aduanera ser más
efectiva, pues dificultan su visión del "qué hacer". Ellas son:
• La arquitectura organizacional de la administración aduanera; y
• Los conflictos de competencia con otros órganos que actúan en comercio exterior.
5.1 La arquitectura organizacional aduanera
Entiendo por arquitectura organizacional aduanera la configuración que la administración aduanera recibe
en la estructura orgánica de los gobiernos. En ese sentido, ella puede obedecer a un modelo
departamentalizado propio o a otro donde ella está comprendida en el organismo responsable de la
recaudación de impuestos. Este último es el modelo brasileño.
Hoy en día se observa una cierta tendencia internacional a adoptar este modelo mixto de administración
aduanera como componente de la Administración tributaria del país.
Ello tiene, a mi juicio, serias implicaciones en la efectividad y eficiencia de la administración aduanera.
Si el objetivo de la Administración tributaria es el de recaudar recursos para financiar el Presupuesto, y el
objetivo de la administración aduanera más importante hoy en día, deja de ser el fiscal para ser el
económico-financiero, ciertamente siempre existirá un conflicto en la adjudicación de recursos para las
unidades aduaneras; es muy difícil para la autoridad responsable visualizar el "qué hacer" para otorgar
efectividad a la organización aduanera, dado el conflicto de las misiones que le son atribuidas.
Recaudar es una actividad vinculada, en el sentido que le otorga el Derecho Tributario brasileño, mientras
que para la administración aduanera sus objetivos son de carácter económico-financiero-administrativo
donde la discrecionalidad del Administrador se vuelve más exigida. La recaudación de los impuestos no
tiene en cuenta las necesidades de los agentes económicos vinculados al comercio exterior. Así, en las
organizaciones fiscales, el área aduanera siempre queda marginada del proceso decisorio.
Este es uno de los puntos que ha contribuido fuertemente a la inefectividad, ineficacia e ineficiencia de la
organización aduanera.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
No estoy proponiendo la separación de la administración aduanera de la Administración fiscal, pero sí una
organización aglutinada de las actividades aduaneras en el seno de la organización fiscal, de manera a
otorgarle mayor autonomía relativa para que ella sea más efectiva y eficiente.
En ese modelo mixto, incluso aquella función de (I)ntegración de la que nos habla Ichak Adizes, es más
difícil, pues el esfuerzo gerencial para agregar las diversas unidades administrativas responsables en el
área aduanera, distribuidas en las múltiples funciones de las organizaciones fiscales, exige un gasto enorme
de energía gerencial para la obtención de pequeños resultados -cuando se obtienen- revelando un alto
grado de ineficiencia de ese tipo de organización.
El conflicto entre las tareas fiscal y económica genera otro tipo de problema externo, que es el bajo grado
de contacto con el cliente de la organización aduanera, esto es el agente económico. Dado que las
organizaciones fiscales, a pesar de los esfuerzos contenidos en sus programas de integración fiscocontribuyente,
tienen como atributo máximo emprender el esfuerzo recaudador, no siempre están
dispuestas a contemplar al agente económico como un cliente de sus servicios, visión ésta que para la
organización aduanera es fundamental para poder ofrecer sus servicios de manera efectiva, eficaz, eficiente
y económica.
En el caso brasileño, ello es una constante, pues todo el proceso de atención al agente económico es
extremadamente lento y, por lo tanto, antieconómico. El operador de comercio exterior depende de un
sinnúmero de autorizaciones para llevar adelante sus negocios.
Es necesario que las organizaciones fiscales mixtas administren por igual las tareas de recaudar impuestos
y fiscalizar el comercio exterior. Para ello, como fue mencionado en la XXIV Asamblea General del CIAT,
ellas necesitan tener más conciencia de los que realmente importa para lograr ser organizaciones efectivas:
la atención a las necesidades de los clientes, sea éste el contribuyente, sea el operador de comercio
exterior. Como vimos, la meta de la recaudación otorga sólo eficacia a esa organización. Su verdadera tarea
es la promover la justicia fiscal: "Donde todos pagan, todos pagan menos". La credibilidad pública de la
organización aumenta, mediante una mayor confianza del contribuyente en su Administración tributaria.
Del mismo modo, la administración aduanera precisa tener plena conciencia del hecho de que para ser
efectiva no basta sólo con recaudar los tributos que inciden sobre el comercio exterior, sino, sobre todo,
entender cabalmente sus funciones económico-financieras y de protección a la economía nacional,
principalmente en un proceso de integración económica, de manera de atender a las necesidades reveladas
por los operadores de comercio exterior.
Una administración aduanera moderna, en un proceso de apertura de las economías nacionales y de
integración económica, debe volcarse hacia aquellas tareas que mencioné anteriormente, cuyo
cumplimiento es el que le garantizará la efectividad, o sea, el alcance de los resultados con credibilidad y
con justicia.
5.2 Conflictos de competencia con otros organismos públicos que actúan en comercio exterior
Otro problema básico que debilita la efectividad de la organización aduanera es el hecho de que existan
competencias rivales entre ella y otros organismos que componen la Administración Pública en el ejercicio
de la fiscalización del comercio exterior.
Tomando como ejemplo el caso brasileño, el conflicto de mayor relevancia es el que existe entre la Aduana
y la Policía Federal en la lucha contra el contrabando, la corrupción y el tráfico de drogas y armas. Esa
competencia rival nace del mismo texto constitucional del país y se prolonga en toda la legislación infraconstitucional,
hasta alcanzar las propias acciones operacionales desarrolladas por ambos organismos.
Ese conflicto impide el ejercicio eficiente de la función de vigilancia y represión, uno de los principales
atributos de la administración aduanera, lo que provoca una baja efectividad de esa organización en el
combate al tráfico de bienes, ocasionando, con ello, una competencia desleal en la economía, así como la
evasión de impuestos y de divisas.
De esa manera, la organización aduanera que, en el caso del Brasil, no dispone de una fuerza paramilitar,
con capacitación e instrumentos adecuados para el ejercicio de esa función policial de represión y vigilancia,
propicia la existencia de fraude aduanero, pues favorece el surgimiento de un área gris de potencial
superposición de actuaciones de esas dos organizaciones.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Si nos mantenemos en el ejemplo brasileño, existen otros conflictos de atribuciones, tales como por ejemplo
los que se refieren a la nomenclatura y clasificación de mercancías, operacionalización de los regímenes
aduaneros y valor aduanero. Sobre este particular, el conflicto se genera, por lo general, con el organismo
que administra el comercio exterior brasileño.
6. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA DE LA ORGANIZACION
ADUANERA
Las dificultades señaladas para que las organizaciones aduaneras sean más efectivas, desde el punto de
vista de sus resultados para la comunidad externa, acaban influyendo consecuentemente en la eficacia y
eficiencia de los servicios por ella prestados, o sea en la previsión y en la realización de las metas que ella
debe alcanzar y en la disponibilidad y uso de los recursos con que ella cuenta, respectivamente.
Sobre este particular, me gustaría examinar los temas relacionados con las siguientes áreas:
• Legislación aduanera;
• Aplicación de los regímenes aduaneros especiales;
• Aplicación de las reglas de valor aduanero;
• Recursos humanos;
• Recursos materiales;
• Gerencia aduanera; e,
• Informática aduanera.
6.1 Legislación aduanera
La legislación aduanera necesita de una total reformulación para adaptarse mejor a una apertura de la
economía de nuestros países y facilitar el proceso de integración económica.
La legislación brasileña -vuelvo al caso que conozco más de cerca- merece una completa revisión, sobre
todo en lo que concierne a la importación. La legislación fue elaborada teniendo en cuenta la realidad de un
país de economía autárquica. Un rápido examen de la evolución de la balanza comercial del país muestra la
preponderancia de las exportaciones. El volumen de importaciones fue a lo largo de varios años mínima y
sujeto a toda suerte de barreras.
Del punto de vista de la disponibilidad de una legislación aduanera, ya está en elaboración el Código
Aduanero del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), trabajo que viene siendo realizado por el Subgrupo
de Trabajo nº 2 de Asuntos Aduaneros, y que contará con la cooperación de la Comunidad Europea (CE),
debiendo, con seguridad, incorporar innovaciones necesarias para la agilización y desburocratización de las
actividades desarrolladas por las Administraciones aduaneras de los países integrantes de este mercado
subregional.
Mientras tanto, es necesario, también, emprender un esfuerzo hercúleo en el sentido de revisar, yo diría
incluso de elaborar y de armonizar, un nuevo conjunto de normas aduaneras complementarias, ya que es a
este nivel que se encuentran las más difíciles y, hasta ahora, infranqueables trabas burocráticas para la
agilización de los controles aduaneros sobre los flujos de mercancías.
La modernización, acompañada por la simplificación y desburocratización de las normas aduaneras
otorgará, con seguridad, mayor eficiencia y eficacia a los servicios aduaneros, con profundas implicaciones
para la economicidad tanto para la administración aduanera como para los operadores de comercio exterior.
6.2 Aplicación de los regímenes aduaneros especiales
Además de la elaboración de la legislación aduanera, se hace necesario tener en cuenta la prioridad de
flexibilizar la aplicación de los regímenes aduaneros especiales, sobre todo aquellos referentes al
almacenamiento de mercancías importadas.
Actualmente, en el caso brasileño, está vedada la concesión de regímenes de entrepuerto o depósito franco
en la importación, de uso exclusivo para los operadores de comercio exterior. Esta coacción creada por la
legislación aduanera ha dificultado sobremanera el desarrollo de las actividades de los grandes
importadores.
Por otro lado, en el caso brasileño, el permiso para operar depósitos francos de uso público debe ser
precedido de un largo proceso de licitación pública, basada en normas constitucionales y legales que rigen,
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
por un lado, la autorización y concesión de servicios públicos y, de otro, el funcionamiento de la
Administración Pública. Asimismo, el plazo actual de otorgamiento de permisos por un período de cinco
años, prorrogable por igual período, se revela insuficiente para un adecuado sistema de tarifas a ser
cobradas al usuario, tornando excesivamente oneroso el costo del flujo de importaciones y exportaciones,
pues el capital invertido precisa ser amortizado a corto plazo.
Otra preocupación que me gustaría exponer se refiere a la concesión y aplicación del régimen de admisión
temporaria, también derivada del caso brasileño, es la relativa a la atención prestada a las situaciones no
previstas por la legislación y por las normas reglamentarias, situaciones que quedan libradas a la
discrecionalidad de la autoridad competente para su autorización. Una concesión de ese régimen
desvinculada de normas claras y de directrices políticas de comercio exterior, industrial y tecnológica puede
causar serios problemas al mercado, en función de la competencia desleal, además de generar evasión
fiscal.
En el caso brasileño, ese régimen tiene hoy un poder económico superior a la reducción a cero de la cuota
del Impuesto de Importación (II). Ello se produce debido al hecho de que la reducción de la cuota de ese
impuesto no aleja la incidencia de los otros dos impuestos que encarecen la importación: el Impuesto sobre
Productos Industrializados (IPI) y el Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS). Junto
a la posibilidad de un plazo de concesión bastante elástico, se crea un instrumento de política industrial,
tecnológica y de comercio exterior que no pasa por el examen de similitud de los productos.
6.3 Aplicación de las reglas de valor aduanero
El gran obstáculo que las reglas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) sobre
valoración aduanera conllevó para las Administraciones aduaneras, en particular en los países de menor
desarrollo, fue su operacionalización.
Bajo este punto de vista, las reglas de aplicación complicadas y sin el necesario soporte informático que las
haría operativamente aplicables de forma ágil para el importador y para el exportador y ofrecería seguridad
para la administración aduanera, pueden llegar a constituirse verdaderas barreras no arancelarias para el
comercio exterior.
Además, en un proceso de integración económica, su aplicación operativa de forma desordenada puede,
fatalmente, generar desvío de tráfico entre los países miembros, así como competencia desleal entre los
agentes económicos, haciendo ineficiente el control del valor aduanero, generando costos adicionales al
sistema productivo.
6.4 Recursos humanos
Este es un tema que merecería un artículo aparte. Pero quiero, en esta oportunidad, mencionar algunos
problemas relacionados con los recursos humanos en las Administraciones aduaneras que, desde mi punto
de vista, contribuyen a la ineficiencia de esas organizaciones.
En primer lugar, los recursos humanos son claramente insuficientes. Si la calidad del personal en las
organizaciones fiscales está siempre más allá de sus necesidades, para la organización aduanera, además
de eso, se acrecienta la permanente diputa -siempre desigual- con las áreas que se dedican a las
actividades fiscales, o sea generar ingresos para hacer frente al gasto público en lo que se refiere al destino
de los recursos humanos disponibles. Nos encontramos aquí nuevamente con la generación de una
situación conflictiva, producto de las tareas llevadas a cabo por estas organizaciones.
En segundo lugar, existe otro problema referido al perfil profesional adecuado para las actividades
aduaneras, con miras a una correcta adecuación del proceso selectivo. En general, los exámenes selectivos
se vuelcan hacia las áreas de Contabilidad y Derecho. Además de un proceso selectivo correcto, es
necesario adoptar un programa más vigoroso de capacitación, comprendiendo el curso de formación para
ingreso en la carrera y curso de reciclaje y especialización a lo largo de la vida funcional del empleado.
Pero, sobre todo, es imprescindible que los empleados aduaneros tengan una adecuada preparación en la
defensa de los valores permanentes de la organización y en el desempeño de sus funciones en un
ambiente mutable, o sea, que los recursos humanos tengan una postura proactiva y no solamente reactiva
frente a los cambios que los procesos de apertura económica y de integración exigen.
Es preciso defender aquellos valores permanentes, tales como la ética profesional, la moral administrativa y
la competencia, pero, principalmente, es preciso tener una preocupación hacia la eficiencia en la prestación
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
de los servicios aduaneros, en términos de calidad y productividad, así como una exacta conciencia de las
necesidades del cliente, de modo de garantizar una imagen de efectividad en la organización aduanera.
Es asimismo fundamental, e incluso diría, condición necesaria para la eficiencia en el combate al fraude
aduanero y al tráfico de drogas y armamentos, la creación y preparación urgente de una carrera
especializada para la vigilancia, represión e investigación del fraude aduanero o comercial. Bien preparada
metodológicamente y suficientemente asistida en recursos materiales, esa carrera dará eficiencia al
combate a la delincuencia económica que se verifica en las operaciones de comercio exterior y, por
consiguiente, dotará de mayor efectividad a la organización aduanera.
Finalmente, con respecto al control a posteriori, es condición básica la preparación del empleado
aduanero en auditoría operativa y contable, de manera de permitir que su acción fiscalizadora en los
establecimientos de los operadores de comercio exterior también sea ejercida con eficiencia.
6.5 Gerencia aduanera
Se debe dar particular atención a la formación de los gerentes aduaneros, tanto para nivel operativo como
para el nivel intermedio y de alta administración.
6.6 Recursos materiales
Otro aspecto que contribuye a la ineficiencia en los servicios aduaneros es la falta de recursos materiales
adecuados, especialmente en lo referente a vigilancia y represión. Es inimaginable pensar que se pueda
ejercer esa función sin un fuerte apoyo de recursos materiales de todo orden, tales como: vehículos
terrestres, aparatos de comunicación, barcos, armamento, aviones, helicópteros, aparatos de rayos-x y
otros.
La crisis generada por la existencia, por un lado, de conflictos inter-organizacionales, en términos de las
tareas fiscales y aduaneras y, por el otro, de competencias concurrentes entre la Aduana y la Policía,
conduce al debilitamiento del destino de los recursos presupuestarios y financieros para atender las
necesidades de organización de los servicios aduaneros.
6.7 Informática aduanera
Con relación a este tema, me gustaría formular solamente una preocupación en lo que se relaciona al
proceso de integración.
Entiendo que la informática no debe ser utilizada y entendida solo cómo un soporte al intercambio de
informaciones sobre flujos de comercio entre los países que componen un bloque regional, sea en relación
al comercio interregional, sea en relación al comercio con terceros países. Es preciso tener en cuenta que
las aduanas están informatizando sus propios servicios aduaneros: el despacho aduanero, el tránsito
aduanero, el pago de impuestos, etcétera.
Ese proceso, si no existe una armonización entre los sistemas informatizados, llevará innecesariamente al
desvío de flujos de comercio e incluso a la competencia desleal, pues si el sistema de un país fuese más
simple y desburocratizado que el de otro, seguramente funcionará como un poderoso atractivo para que los
operadores de comercio conduzcan sus operaciones de liberación de mercancías a través de aquel país.
7. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA ECONOMICIDAD DE LA ORGANIZACION ADUANERA
En un proceso de apertura de la economía de un país hacia el exterior, se debe prestar particular atención
al tema de la economicidad de los servicios aduaneros, ya que el nivel de competencia en el mercado
internacional es muy fuerte, exigiendo que los productos atiendan no sólo a patrones elevados de calidad,
sino también presenten precios competitivos.
El mismo razonamiento se aplica en el caso de un proceso de integración económica. En particular, los
países pertenecientes al MERCOSUR se unieron, no para crear una economía regional autárquica, sino
para competir con más eficiencia en el mercado internacional. Siendo así, sus empresas deben ofrecer
productos que atiendan los niveles internacionales de calidad a precios competitivos.
En este aspecto, me gustaría examinar tres temas relacionados con la economicidad de la organización
aduanera:
• Simplificación y desburocratización;
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• Ejercicio del control aduanero: la interiorización de los servicios aduaneros; y
• Coordinación de acciones con otros organismos intervinientes en el control del comercio exterior.
7.1 Simplificación y desburocratización
Teniendo en cuenta que el operador de comercio exterior deshonesto procura no dejar escrito en los
documentos de control el fraude practicado, sobre todo cuando se trata de operaciones de contrabando y de
desvío de mercaderías y, particularmente, de tráfico de drogas y armas, se torna necesario que la
organización aduanera se esfuerce en el sentido de facilitar el control del comercio exterior al operador
regular y reconocidamente honesto.
De ser así, las normas procesales y los formularios utilizados por los órganos aduaneros deben ser
racionalizados, de modo a simplificar y desburocratizar el control de las operaciones regulares de
importación y de exportación.
Lo mismo sería deseable y recomendable con la informatización de los servicios aduaneros, en especial del
lado de las importaciones que, sufriendo la influencia de un largo proceso de autarquización de la
economía, generó una gama de controles pesados e innecesarios que desestimulan y encarecen la entrada
de bienes, ya sea en términos de costos administrativos para la liberación de mercancías o en pérdida de
tiempo para el importador y el exportador.
Finalmente, otra preocupación orientada a disminuir costos para la administración aduanera y para los
operadores de comercio exterior consiste en someter a revisión los procedimientos de trabajo de esas
organizaciones. En ese sentido, sería deseable transferir el control documental, que es la esencia del
control actual, para la verificación física con la utilización de aparatos especiales y para el control a
posteriori, con el empleo de técnicas de auditoría operativa y contable. Otra posibilidad es, como he
mencionado anteriormente, fortalecer las acciones de vigilancia y represión y de investigación sobre el
fraude aduanero. De esa forma, se daría una transición gradual de un control meramente formal, ineficiente
y antieconómico, a un control físico e "in loco" sobre los flujos financieros y de comercio de los operadores
de comercio exterior.
La simplificación y la desburocratización de los controles aduaneros, sumadas a otras acciones que
examinaré a continuación, contribuirán con seguridad a la agilización de los procedimientos aduaneros, de
manera de liberar con mayor rapidez las mercancías importadas y exportadas lo que, en una época de
preocupación por la calidad total y las operaciones "just in time", reducirá los costos financieros de esas
mercancías.
7.2 El ejercicio del control aduanero: la interiorización de los servicios aduaneros
Uno de los principales factores de economicidad para la organización de los servicios aduaneros y para los
operadores del comercio exterior, o sea, para el sistema en su globalidad, es la interiorización de los
servicios aduaneros, con la realización del control físico (verificado) en el interior del territorio aduanero, al
contrario de concentrarlos en los puntos de entrada y salida. O, de otro modo, realizar el control físico en los
polos receptores/generadores de flujos de comercio exterior, donde ocurre la ruptura natural del ciclo de
distribución física de las mercancías.
El esquema presentado en el Gráfico incluido en el Anexo IV da la exacta configuración del concepto de
interiorización. Esta medida tiene profundos e importantes efectos sobre la economicidad de las
operaciones de comercio exterior, en lo que respecta a la disminución tanto de los costos financieros de los
stocks de mercancías, como de los costos de oportunidad de los medios de transporte (costo de capital).
Realicé un examen exhaustivo de ese concepto en un estudio presentado en la 2ª Conferencia de los
Directores Generales de Aduanas de los países de lengua portuguesa, realizada en Brasilia en el año 1984
titulado "Adecuación de las Aduanas a las Exigencias de la Economía Moderna".
En lo que concierne a un proceso de integración, cuando se permita el denominado despacho interiorizado
o de libre práctica, como lo denominan los europeos, su utilización en el interior de la economía comunitaria
será de vital importancia, pues la instalación de oficinas aduaneras y el permiso para que los operadores
privados exploten esos locales aduaneros deberán hacerse de manera armonizada y coordinada entre los
países, o, en caso contrario, se verificarán aquí también, desvíos de comercio y prácticas desleales.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
7.3 Coordinación de las acciones con otros organismos que intervienen en el comercio exterior
Además de resolver el problema de las competencias para dar una mayor efectividad a la organización
aduanera, otro punto a destacar es la necesaria coordinación de acciones estratégicas, tácticas y sobre
todo, operativas que debe existir con los demás organismos públicos, sean federales, estaduales o
municipales, que intervienen en el flujo del comercio exterior, de manera de dar economicidad al proceso de
control.
Acciones descoordinadas tienden a elevar los costos de los operadores privados, otorgando un menor
grado de competitividad a los productos exportados o la elevación de precios en el mercado interno con
relación a los productos importados.
Me refiero aquí a las acciones coordinadas entre los organismos encargados de los controles aduaneros,
zoo-fitosanitarios, policiales, de transporte y de otro tipo, que permitan el control unificado de las
mercancías, vehículos o personas, con el fin de otorgar mayor agilidad a la liberación de las cargas y de los
medios de transporte. Asimismo, es fundamental que la preocupación de la coordinación resida no sólo en
las fronteras externas del territorio aduanero, sino también en las fronteras de los Estados que detentan
competencia tributaria para imponer impuestos que incidan sobre el flujo del comercio exterior y que, en
ejercicio de sus acciones fiscalizadoras, presenten por lo tanto, tendencias hacia la retención de vehículos y
cargas para control fiscal. Ejemplo de ese fenómeno es lo que ocurre en Brasil con relación al ICMS. Por
consiguiente, es deseable una acción coordinada entre las organizaciones aduaneras y las organizaciones
fiscales estaduales para que no ocurran dobles controles, lo que encarecería el precio de los productos.
8. MEDIDAS PARA AUMENTAR LA EFECTIVIDAD, LA EFICACIA, LA EFICIENCIA Y LA
ECONOMICIDAD DE LA ADMINISTRACION ADUANERA
En este punto pretendo sugerir algunas medidas que pueden dar una mayor efectividad, eficacia, eficiencia
y economicidad a la organización aduanera, sin ánimo de ser exhaustivo y a modo ilustrativo.
8.1 Respecto a la efectividad
• adopción de un plan estratégico y operativo, con la participación en su formulación, no sólo de los
integrantes de la organización aduanera, sino también de otros organismos públicos participantes
del flujo de comercio exterior, de las entidades representativas de los operadores de comercio
exterior y de algunos operadores con niveles relevantes de operaciones;
• implantación de programas de calidad total, elaborados conjuntamente con los clientes de los
servicios aduaneros;
• realización de investigaciones de opinión conjuntamente con los operadores de comercio exterior,
de forma de captar las necesidades y/o dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones
aduaneras;
• eliminación de las competencias concurrentes entre organismos públicos;
• coordinación de las acciones de control entre esos organismos;
• otorgar una autonomía relativa a las aduanas, con la concentración de sus funciones aduaneras
en el interior de los organismo fiscales, de modo de dotar de mayor nitidez al cumplimiento de las
tareas organizativas propiamente aduaneras; y
• estrechar la cooperación con los organismos aduaneros internacionales así como adherir a
acuerdos, convenios y otros instrumentos establecidos, a nivel internacional, en materia aduanera.
8.2 Respecto a la eficacia y eficiencia
• aprobación de una legislación aduanera moderna, simplificada y desburocratizada, que incentive
a los operadores del comercio exterior a su cumplimiento;
• armonización o coordinación de las reglas administrativas que rigen el funcionamiento de las
organizaciones aduaneras en el seno de la Administración Pública de los países que integran el
mercado comunitario;
• adecuación, cualitativa y cuantitativa de los recursos humanos y materiales, de acuerdo con las
necesidades de los servicios aduaneros;
• identificación de empleados con potencial para la gerencia y capacitación permanente de gerentes;
• informatización de los servicios aduaneros y adopción de sistemas que permitan la generación de
indicadores gerenciales sobre las actividades de la organización aduanera, a niveles operativos,
tácticos y estratégicos (retroalimentación para el planeamiento, acompañamiento, control y
evaluación);
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• realización de auditorías administrativas y operativas internas para verificar la integridad del
funcionamiento de la organización aduanera y para la identificación de programas de trabajo
ineficientes y/o antieconómicos;
• establecimiento de metas y criterios de desempeño, en términos, por ejemplo, de indicadores de
tiempo/volúmenes de producción, por ejemplo, para evaluar el tiempo empleado para la entrega de
la mercancía (3);
• establecimiento de una fuerza paramilitar destinada a la vigilancia y represión al fraude aduanero;
• implantación de la inteligencia aduanera, de modo de permitir sobre todo una acción preventiva en
el control del fraude aduanero y dar soporte a las acciones de auditoría financiera y operativa sobre
los flujos financieros de ella resultantes;
• capacitación de los recursos humanos con miras a la aplicación uniforme de las reglas aduaneras
comunitarias de forma a evitar desvíos de tráfico y de tributos e impedir la competencia desleal; y
• adopción de reglas y criterios uniformes para la concesión, permiso o autorización de regímenes
aduaneros especiales o depósito en aduanas de locales bajo control aduanero, con los mismos
objetivos definidos en el punto anterior.
8.3 Respecto a la economicidad
• adopción de programas de incentivos a la simplificación de normas y procedimientos y para la
desburocratización y agilización de las acciones de la organización aduanera;
• incentivar la adopción de la interiorización de los servicios aduaneros;
• coordinación de las acciones de control aduanero con aquellas ejercidas por otros órganos; y
• adopción de criterios de distribución de recursos, según los principios aquí definidos, de modo de
reducir los costos de la administración aduanera.
Finalmente, cabe aclarar que en un proceso de integración económica, tales acciones deben ser
implementadas de forma conjunta y coordinada por las Administraciones aduaneras de los países que
integran ese proceso.
9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Deseo hacer hincapié en que para el logro de una organización aduanera efectiva, eficaz, eficiente y
económica, considero de suma importancia destacar el factor humano como el recurso estratégico que
merece una atención prioritaria.
Para tener una organización del nivel preconizado, es de fundamental importancia que los funcionarios
aduaneros, de alta administración, de los diversos niveles de gerencia y, sobre todo los que se ocupan de
las operaciones aduaneras detenten no sólo la competencia requerida, la conciencia ética y moral del
desempeño de su papel, sino también que estén suficientemente preparados para la defensa de los
valores permanentes de una organización pública, encargada de tan elevadas funciones, que a mi modo
de ver pueden ser así sintetizadas:
• compromiso con la postura proactiva de la organización en relación a los cambios en su entorno
de actuación y a las dificultades para su acción, tales como crisis fiscales y desgaste de imagen
ante la opinión pública externo;
• compromiso con la calidad de los servicios prestados;
• uso eficiente y económico de los recursos disponibles en la organización;
• despersonalización de las acciones de fiscalización aduanera;
• preferencia por acciones preventivas de control aduanero;
• voluntad política para el ejercicio de las acciones de control aduanero; y
• compromiso con la excelencia de los recursos humanos de la organización y con su adecuado
nivel de remuneración.
Finalmente, para la existencia de una organización aduanera con las cualidades presentadas anteriormente,
inserta en un proceso de integración, se hace necesario pensar en otros dos importantes aspectos.
El primero se refiere a la imprescindible armonización y coordinación que deben existir entre las
Administraciones aduaneras de los países que componen el mercado regional. Eso lleva a la reflexión sobre
la forma de realizar este desideratum mediante la adopción de una organización aduanera supranacional
o de un conjunto de mecanismos fuertes que garanticen esos requisitos. Con base en la reflexión sobre mi
reciente experiencia en el ámbito del Subgrupo de Trabajo nº 2 sobre Asuntos Aduaneros del MERCOSUR,
me parece que la primera alternativa se presenta como la más efectiva y eficaz para garantizar esa
armonización y coordinación, aunque es la más onerosa para los países integrantes de ese mercado y la
que ofrece mayores resistencias políticas para su concreción.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
El segundo punto se relaciona con los recursos necesarios para hacer que esas Administraciones
aduaneras puedan actuar de la forma aquí presentada. Sobre este particular, creo que no habrá otra
alternativa que crear un fondo comunitario para hacer frente a la implementación uniforme de las medidas
destacadas a lo largo de esta ponencia. Por lo tanto, la cooperación de la CE, con sus diversos programas
de apoyo, algunos ya en operación, puede también, ofrecer algunos de los medios necesarios para alcanzar
esas ambiciosas metas.
Los recursos obtenidos a partir del destino de la totalidad o parte de los ingresos derivados de los impuestos
sobre comercio exterior, de los aportes administrativos derivados de las concesiones o permisos para
explotación de locales aduaneros y tiendas libres de impuestos otorgadas al sector privado y de las
remuneraciones por los servicios extraordinarios ofrecidos por las Administraciones aduaneras de los
países integrantes del mercado regional, podrían financiar no sólo la Administración supranacional, sino
también la Escuela de Administración Pública Regional destinada a formar cuadros gerenciales y
operacionales para atender las necesidades del proceso de integración.
Sobre este particular, será competencia de la Escuela de Administración Pública Regional, la importante
misión de capacitar a los empleados que actuarán en el proceso de integración económica, en los tres
niveles requeridos -formulación de políticas y dimensiones gerencial y operacional. Pues, en la ausencia de
ese mecanismo de preparación adecuada de los recursos humanos responsables por la elaboración y,
sobre todo, aplicación uniforme de la legislación de los reglamentos y de las demás reglas comunitarias,
ciertamente ocurrirán desvíos de tráficos e impuestos, así como competencias desleales y tratamiento
diferenciado de empresas.
Finalmente, nuestra referencia debe ser la tendencia universal de creación de un mundo sin fronteras, con
economías interconectadas, con gran movimiento de bienes, servicios, factores productivos y personas.
Mundo en el cual todos ganan, donde no hay perdedores ni vencedores absolutos, en el que todos pueden
tener acceso a bienes y servicios más baratos, provenientes de cualquier parte del mundo, propiciando la
generación de un mayor número de empleos estables y bien remunerados. Un mundo donde haya más
dignidad y mayor respeto hacia los derechos humanos y el medio ambiente, en fin, una mejor calidad de
vida para todos los pueblos (Ohmae 1991).
GLOSARIO DE TERMINOS
Además de los conceptos ya presentados en el propio texto, fueron utilizados otros términos que, entiendo,
merecen ser aclarados:
DISTRIBUCION FISICA DE MERCANCIAS - el concepto de distribución física está relacionado a la
satisfacción de la demanda de bienes, generando utilidades en términos de tiempo y lugar. El propósito
de todas las actividades comprometidas es la disminuir la "distancia" entre el productor y el consumidor,
asegurando el traslado de los bienes en perfectas condiciones hasta el lugar y en el tiempo en que son
demandados.
FRAUDE ADUANERO - Refiérese a una infracción aduanera por la cual una persona engaña a la aduana y,
por consiguiente, elude total o parcialmente el pago de los derechos y gravámenes que inciden sobre la
importación y exportación, la aplicación de medidas de prohibición o de restricción previstas en la legislación
aduanera, u obtiene alguna ventaja al violar la misma.
FRAUDE COMERCIAL - Dícese de cualquier violación a las disposiciones legales o reglamentarias
aplicadas o generadas por las administraciones aduaneras con miras a:
• eludir o intentar eludir el pago de derechos, royalties o gravámenes aplicados al movimiento de
mercancías comerciales;
• eludir o intentar eludir las prohibiciones o las restricciones aplicables a las mercancías o tentar
obtener ventajas comerciales ilícitas, perjudicando los principios y la práctica de la competencia
comercial lícita.
ORGANIZACION ADUANERA PURA - Aquel tipo de organización que se ocupa solamente de la
administración aduanera, disponiendo en general de un cuerpo paramilitar para labores de vigilancia y
represión.
ORGANIZACION FISCAL MIXTA - Aquella organización que se ocupa tanto de la función de recaudar
impuestos como de la misión propiamente dicha de administración aduanera. En el caso brasileño, está
organizada de acuerdo a sistemas que comprenden las funciones de tributación, fiscalización, recaudación,
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
control aduanero, informática, administración de recursos humanos y materiales, estudios tributarios y
auditoría y corrección, desdoblándose en tres niveles: central, regional y sub-regional y local.
NOTAS
1. Es necesario resaltar que los cometidos de la administración aduanera pueden variar de país en
país, tanto en lo que se refiere a sus propios cometidos, como al destinar esos cometidos a otros
organismos públicos. Por otro lado, en este trabajo utilizamos la expresión Administración Aduanera
abarcando sus funciones técnica y paramilitar.
2. El término unidad de transporte comprende, aquí, los vehículos de transporte carretero, incluyendo
remolques y semirremolques, nexos ferroviarios, barcos, aviones, embarcaciones empleadas en la
navegación interior y contenedores.
3. La Coordinación General del Sistema de Control Aduanero implantó en los años 1991, 1992 y 1993
un sistema de información a efectos de evaluar el desempeño de las unidades administrativas de la
Secretaria de la Receita Federal que se ocupan de actividades aduaneras, para efectos del pago de
parte de la remuneración de la mano de obra fiscal, que, al final, generaba un Indice de
Productividad Aduanera (IPA). Así, en base a un conjunto de 36 indicadores, las 31 unidades
administrativas aduaneras eran evaluadas, mensualmente, generando el IPA/por Auditor Fiscal
Equivalente/Mes.
BIBLIOGRAFIA
ADIZES, Ichak
1990 Os Ciclos de Vida das Organizaçoes: Como e Por Que as Empresas Crescem e Morrem e o que
Fazer a Respeito. Sao Paulo: Pioneira.
BIO, Sérgio Rodrigues
1985 Sistemas de Informaçäo: um Enfoque Gerencial. Sao Paulo: ALAS.
CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRADORES TRIBUTARIOS/ INSTITUTO DE ESTUDIOS
FISCALES
1990 "Medición de la Eficiencia y la Efectividad de la Administración Tributaria", Ministerio de Economía y
Hacienda, Madrid.
OHMAE, Kenichi
1991 Mundo sem Fronteiras: Poder e Estratégia em uma Economia Global. Sao Paulo: Makron Books
PALOMBA, Renato Carreri
1983 "La Evasión Fiscal en el Area Aduanera: el Caso Brasileño". CEPAL, Santiago de Chile.
1984 "Adequaçao das Alfândegas às Exigências da Economia Moderna". Ministerio de Fazenda/Secretaría
de la Receita Federal, Brasília DF.
VERGNOUD, M. P.
1983 "L'Organization des Controles Après Dedouanement", Berna.
1983 "L'Organization d'un Service d'Enquêtes", Berna.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
EL PAPEL DE LAS TECNOLOGIAS DE INFORMACION EN LA MODERNIZACION
ADUANERA
Ignacio GONZALEZ
Subdirector General de Aplicaciones de Aduanas e Impuestos Especiales,
Agencia Estatal de Administración Tributaria, Departamento de Informática
Tributaria y Hacienda. Madrid, ESPAÑA
El propósito de esta presentación es reflexionar sobre los aspectos en que la toma de decisiones de los
directivos, y como caso particular aquellos que desarrollan su actividad en relación con las Aduanas, debe
estar influida por las nuevas tecnologías y el nuevo entorno en el que desarrollamos nuestra actividad. Para
ello, el primer paso será delimitar lo que entendemos por nuevas tecnologías, haciéndolo de forma tal que el
constante fluir de las innovaciones no haga obsoleta nuestra definición con rapidez.
En mi experiencia, las nuevas tecnologías están asociadas intuitivamente a la imagen que despertó la
película "2001. Una odisea del espacio" y sobre esta referencia construiré la presentación.
En las versiones españolas de los libros de Clarke publicadas por Ultramar se explica al final de cada libro
la tecnología con que ha sido escrito. Concretamente en el "2010. Odisea dos" dice:
"Este libro fue escrito en una microcomputadora con "software" Wordstar y enviado de Colombo (Sri
Lanka) a New York. Las correcciones de último minuto fueron trasmitidas a través de la Padukka
Earth Station y el Indian Ocean Intelsat V".
Esta forma de escribir que habría asombrado no ya a Cervantes ni a Tolstoi, sino a Ortega y a Jung es la
que hace que el mismo Clarke nos diga "Estamos viviendo una época en la que la historia retiene el aliento
y el presente se separa del pasado lo mismo que un "iceberg" que ha soltado amarras para ir a navegar por
un océano sin límites".
Me gustaría que durante estos minutos me acompañaran es ese iceberg y no para recibir información,
porque como nos dice Salvador Paniker, "Ya no se trata de convencer a nadie de nada pues todo intento de
convencer es inútilmente coactivo. De lo que hoy se trata es de dejar en libertad las infinitas perspectivas
del mundo".
Con este espíritu libre de prejuicios a lo largo de esta ponencia voy a tratar tres puntos:
• Nuevos Directivos y sus decisiones sobre nuevas tecnologías.
• Directivos y decisiones bajo un nuevo paradigma.
• Decisiones sobre la utilización de Nuevas Tecnologías para crear nuevos tipos de relación entre los
Directivos y la Organización.
Y para cada uno de ellos expondré de qué forma estos nuevos paradigmas pueden aplicarse, como no
puede ser menos, a la institución aduanera, con ejemplos concretos de soluciones basados en estos
principios.
1. DIRECTIVOS Y NUEVAS TECNOLOGIAS
1.1 Idea Principal
Las Nuevas Tecnologías constituyen el entorno en que el directivo debe modificar su organización desde la
situación actual hasta esquemas de tipo "cluster" en organizaciones muy planas necesarias para responder
con la celeridad necesaria a un Nuevo Mundo caracterizado por la velocidad de los cambios.
¿Cuál es el punto omega al que tienden todas las organizaciones? Esta cuestión es una forma rebuscada
de preguntarse si todas las organizaciones tienden hacia un mismo punto. La pregunta es importante
porque si la respuesta es afirmativa, compartir las experiencias entre organizaciones de distinto tamaño y
naturaleza será útil y en caso contrario inútil.
Mintzberg nos ha demostrado en "Mintzberg y la organización" que no solamente la estructura de las
organizaciones no tiende hacia un solo punto, esto es hacia una sola forma organizacional, sino que, por el
contrario, evoluciona de forma cíclica desde las empresas innovadoras o carismáticas hacia las burocráticas
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
para, una vez agotada la fórmula, verse obligadas a una regeneración. ¿Debe esto desanimarnos?
¿Debemos aislarnos en nuestras organizaciones?
No, los aspectos a los que debe prestar atención el directivo para tomar sus decisiones convergen y por ello
utilizo esta expresión de Teihllard de Chardin, aún sabiendo que él la utiliza en otro contexto ya que se está
generalizando su uso para describir el punto en que algo disperso se "funde íntegramente en si mismo".
Las organizaciones tienen una larga historia. Hace 20 años se iniciaron políticas de mecanización de la
única forma que era técnicamente posible, es decir mediante la instalación de un equipo centralizado, donde
se ejecutaban aplicaciones corporativas desarrolladas en ese lugar por personal especializado. A partir de
aquí cada organización y aun cada departamento dentro de ella se ha movido de una forma distinta.
Siguiendo la terminología de Donovan (1) podemos representar en tres ejes, tal como indico en el Gráfico
Nº 1, las siguientes variables:
• Eje X.- La medida en que se han distribuido procesadores, minis y PC's por las diferentes oficinas
descentralizadas.
• Eje Y.- La medida en que los programas y su implantación son codificados y ejecutados por el
personal descentralizado o por el centralizado.
• Eje Z.- La medida en que la política relativa a sistemas de información es adoptada de forma
centralizada o descentralizada.
Todas las organizaciones han partido del punto 0 y se pueden encontrar en alguna de las situaciones que
clasificamos mediante los nombres siguientes:
0.- Dinosaurios
Organizaciones que no han evolucionado y en las que el proceso, la programación y la definición de las
necesidades se siguen haciendo de forma centralizada. Se trata de "monstruos" tecnológicos fuera de
época y llamados a desaparecer.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
1.- Gran Hermano
Esta política rige en las organizaciones que emplean sistemas dirigidos a realizar transacciones donde los
usuarios tienen poca experiencia técnica. Es el enfoque de las empresas con un ordenador y muchos
puntos de venta, como cajeros de supermercado o cajas en grandes almacenes. Se apoyan en que el
proceso de gestión es muy simple y en que el personal que usa el sistema, por su bajo nivel dentro de la
organización, carece de fuerzas para conseguir que el sistema varíe.
El objetivo de la dirección es mantener el coste bajo control y no existe interés ni en mantener los tiempos
de respuesta bajos, ni en atender las críticas del usuario por lo que "una vez que los usuarios en el entorno
del Gran Hermano alcanzan un nivel crítico de desasosiego el status es imposible de mantener".
2.- Mano Amiga
Esta es la política que se ha utilizado para manejar aplicaciones complejas utilizadas por ejecutivos que
conociendo muy bien lo que necesitan en un entorno cambiante necesitan soporte informativo, como ocurre
en el caso de analistas financieros o en proyectos de ingeniería.
La preocupación de la organización radica en mantener el control, bajo la idea de que cada peseta gastada
en desarrollar un programa necesita otras cuatro para mantenerlo. La organización juega un papel de
soporte y no autoritario desarrollando "software" que se basa en las especificaciones de usuarios, pero
conforme a estándares de lenguajes y procedimientos que maximizan la conectividad de la red.
La limitación de esta filosofía radica en que los usuarios, frustrados por no disponer de total libertad
comprometen la integridad del sistema de diferentes modos, que van desde la contratación de consultores
para desarrollar programas o incluso aplicaciones por su propia cuenta, hasta la masiva compra de PC's
como material de oficina, donde se ejecutan paquetes homologados de proceso de datos. Se suele
reaccionar intentando ganar tiempo mediante la instalación en el ordenador principal de versiones de los
paquetes de PC's, pero es una idea que se agota en sí misma.
3.- Perro Guardián
Es la empleada en grandes burocracias con líneas claras de autoridad como ocurre en las instalaciones
militares. Se caracteriza porque especialistas desarrollan, bajo estricto control y vigilancia, especificaciones
de los oficiales de alto nivel, siendo el procedimiento que más tensiones crea de todas las que hemos visto
hasta aquí.
4.- Modelo de Red
En todos los modelos que hemos visto hasta aquí los usuarios están bajo control (directo o indirecto,
respetado o ignorado) del staff de la organización.
Bajo esta nueva filosofía las decisiones descentralizadas son las que se ocupan del día a día, adquieren el
"hardware" y los periféricos desarrollan e implantan los programas y "software" de base, respetando siempre
las reglas de conectividad marcadas por los responsables de la red.
Esta conectividad debe ser física, de sistemas y de aplicaciones, y dado que los fabricantes no la
proporcionan, el diseño e implantación de esta estrategia es, aunque de extrema dificultad, el punto hacia el
que tienden las grandes organizaciones.
La decisión sobre cuál es el camino más acertado tiene consecuencias pues la tecnología no es neutral.
Cada decisión nos ofrece un mundo que ganar y un mundo que perder.
Ya la Red es uno de los activos más valiosos de la Organización y se mantiene el esfuerzo en incorporar
"Inteligencia Material" en la misma. El esfuerzo del directivo de nuestra organización debe centrarse, por
tanto, en tomar decisiones que impulsen soluciones organizativas, que aprovechen la potencialidad aún
oculta y rechazar soluciones que supongan aislamiento de información, aislamiento de personas o
aislamiento de recursos.
1.2 Posibilidad de emplear nuevas soluciones
Las Nuevas Tecnologías que fueron empleadas en principio para permitir el control de grandes empresas
en fases de expansión hoy se han convertido en un instrumento para la reestructuración mediante la
reducción del número de cuadros intermedios al asumir el Sistema de Información funciones de ordenación
y control que hasta ahora estos realizaban.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
El modelo en cuatro escalones del Gartner Group soportado informáticamente por una estructura de tres
niveles, local, departamental y de "mainframe" se reconoce hoy equivocado y, en el caso de que se desee
emplear una organización muy plana ("flattening"), que por otra parte es desquiciante, la tecnología lo hace
posible.
En términos de organización, la tendencia es la aparición de organizaciones "cluster" en las que grupos de
personas trabajarán conjuntamente para resolver problemas o definir procesos para disgregarse una vez
que el trabajo está hecho. Estos grupos podrán estar, incluso geográficamente, dispersos, pero las Nuevas
Tecnologías permitirán que la coordinación, el control y los mecanismos de compensación económica estén
controlados por el propio sistema de información.
En términos de recursos humanos los empleados dirigirán la tecnología en vez de ser dirigidos por ella. Los
empleados se encontrarán menos ligados a la organización, las descripciones de trabajo y los manuales de
normas y procedimientos serán figuras obsoletas y la compensación estará de forma más exacta unida a la
contribución no relacionada con su posición en la jerarquía.
1.3 Nuevas soluciones para nuestro problema
Dice Alvin Toffler en Powershift: "La revuelta contra la burocracia .... coincide con la transición a la
economía supersimbólica del Siglo XXI y explica por qué aquellos que crean las organizaciones -
posburocráticas- son verdaderamente revolucionarios, tanto si pertenecen al mundo empresarial como si
están integrados en la Administración".
Toffler nos dice que las organizaciones como la Aduana, tienen dos características claras: "cubículos" y
"canales" y su control rutinario está en dos tipos de ejecutivos. Unos son especialistas que "adquieren su
poder gracias al control de la información en los cubículos" y otros gestores "que adquieren el suyo
mediante el control de la información que va por los canales".
En grandes empresas y en la Administración este modelo que ha tenido éxito, empuja a desmoronar bajo su
propio peso. Algunos cubículos están llenos a rebosar, otros vacíos. "El plan de cubículos para el Año Uno
no vale para el Año Dos". Cuanto mayor necesidad de cambio, mayores son las luchas que se generan por
el poder. Cuanto más necesario es el cambio, más fuerte es la fricción y las luchas. Si decidimos ligar el
trabajo con la información del ordenador y no el trabajo con el cubículo, cambiar la organización sería tan
simple como copiar un archivo en un nuevo directorio.
2. NUEVOS RETOS INTELECTUALES PARA EL DIRECTIVO
2.1 Idea principal
El mayor reto intelectual para el directivo es comprender y asumir un nuevo paradigma sobre lo que es una
oficina, lo que es la gestión y lo que son las relaciones humanas en este Nuevo Mundo.
Thomas Khun en 1962 en "La Estructura de las Revoluciones Científicas" utilizó el término paradigma para
describir un esquema de referencia que nos explica la realidad. Un cambio de paradigma supone una nueva
forma de ver un antiguo problema. Por ejemplo, durante siglos se ha visto el mundo bajo el paradigma de
Newton hasta que Einstein lo desplazó por otro que integra al anterior y no lo sustituye como equivocado
sino que lo perfecciona.
Dado que nuestra actividad se desarrolla en una oficina, es útil preguntarse ¿Cuál es nuestro paradigma
sobre lo que es una oficina?, ¿Cuál es nuestro paradigma sobre la naturaleza de las relaciones laborales?.
2.2 Naturaleza de la oficina
Hay dos grandes interpretaciones (Hirscheim 1985):
2.2.1 Analítica: Es el enfoque de aquel que lo estudia como si fuera un proceso industrial en el que lo único
que ha cambiado es el material con el que se trabaja. El enfoque se centra, según Sánchez Vacas, en el
"comportamiento manifiesto", en el qué o en el cómo se hacen las cosas, y hay a su vez tres enfoques
posibles:
• Enfoque por actividades donde se concibe la oficina "como un entorno donde se llevan a cabo
ciertas actividades encaminadas a apoyar la gestión de una organización". La idea de adquirir PC's
surge de la consideración del por qué se utiliza (actividad de escribir cartas) y no del para qué.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• Enfoque semántico en el que intentamos comprender las razones que hay detrás de las actividades
"con el punto de mira puesto en facilitar la integración adecuada de todos los componentes y
herramientas individuales". Es la perspectiva del que solicita un "edificio inteligente".
• Enfoque funcional en el que se percibe "como un conjunto de funciones y procedimientos" siendo la
razón del que elabora "manuales de normas y procedimientos".
Durante los últimos años se ha prestado especial atención a un nuevo enfoque que llamamos:
2.2.2 Interpretativista: Bajo esta idea nos fijamos "en el intercambio de información" sin fijarnos de forma
precisa en las tareas de la oficina, distinguiéndose cuatro perspectivas:
• Papel en el trabajo encaminada a la gestión de recursos humanos y analizando la serie de derechos
y obligaciones adquiridas dentro de un entorno social.
• Toma de decisiones donde se concibe la oficina como un mecanismo orientado a esta toma de
decisiones, donde el trabajo del personal menos cualificado está orientado a dar soporte al personal
que toma las decisiones.
• Transaccional donde percibimos que en la oficina se "intercambia información" y se hace más
hincapié en el aspecto comercial que en el social. En este caso no sólo centramos el foco de
análisis en la comunicación sino en el formato y el protocolo del mismo.
• Lingüística donde se concibe la oficina como una serie de acciones llevadas a cabo por medio del
lenguaje.
Las decisiones deben adoptarse cada vez más comprendiendo el problema desde un paradigma
interpretativista que abarque pero no sustituya al anterior.
Un ejemplo de la evolución del concepto de Aduana desde una concepción por actividades hasta una
perspectiva interpretativista, en la que prima la velocidad de la transmisión de la información y la
estandarización del lenguaje lo encontramos en el proyecto C.O.M.P.A.S. (Comunicación de Manifiestos a
Puertos y Aduanas) con el que se ha establecido un procedimiento para el despacho por teleproceso
basado en el standard Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport (EDIFACT).
2.3 Naturaleza de las relaciones laborales
En el entorno del trabajo, la autoridad ha sido el lazo que ha mantenido unidos a los miembros en activa
producción y ha legitimado la coordinación por supervisión.
Los motivos por los que se respeta esa autoridad han sido:
• Creencia de que formaba parte del orden divino, sostenida por Locke, Adan Smith y la noción
Calvinista. (Siglos XVII y XVIII).
• Conceptos de Darwin trasladados en términos sociológicos por Spencer (XIX hasta 1920).
• Conceptos de la Era del Progreso y la idea del "one best way" que apoyó la gestión científica.
Hacia 1940 Elton Mayo dio una solución al problema planteado por el hecho de que teóricamente era
precisa una organización jerárquica pero que era preciso abrir un nuevo lenguaje de cooperación y
consenso, por lo que el directivo debe diseñar métodos que satisfagan los deseos de los trabajadores para
lograr una actividad con sentido que les proporcione prestigio social.
Hoy estamos fatigados por la estructura jerárquica de la sociedad: tenemos siempre alguien encima o
alguien debajo, casi nunca alguien al lado. Las decisiones que permitan instalar sistemas de información
que permitan tener a alguien al lado disminuirán la frustración y la ansiedad y serán imprescindibles para
lograr la armonía en organizaciones en las que se haya impuesto el "flattening".
Un ejemplo de esta filosofía lo tenemos en el uso del correo y de la aplicación informa.
2.4 ¿Cómo podemos crear el estado mental en que la decisión para elegir el camino adecuado fluya
de forma natural?
Siguiendo a Marilyn Ferguson vemos que nuestras mentes tienen cuatro formas de cambiar cuando reciben
información nueva.
La más sencilla es el cambio por excepción y responde al esquema "Yo tengo razón, salvo ...", la nueva
información es la excepción que confirma la regla. Así ocurre al que afirma que los fenómenos psíquicos y
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
los espíritus son mentira, pero prohíbe a su familia participar en una ouija. Es nuestra postura cuando
afirmamos "El Directivo no debe utilizar un terminal, pero hay que reconocer que el correo, a veces, es útil".
El cambio pendular es el abandono del sistema antiguo afirmando "Antes estaba equivocado y ahora tengo
razón". Afirmando, por ejemplo, "Antes no creía en los PC's pero ahora he visto que cada persona debe
tener uno, y además, con un paquete integrado con hoja de cálculo, gráficos y procesador de textos".
El cambio paulatino es el que se traduce en "Yo casi tenía razón; ahora la tengo". Cada día aprendo cosas
nuevas y las integro en mi experiencia. Cada día uso un poco las nuevas tecnologías y voy comprendiendo
lo que es bueno y lo que es malo.Es mejor pero no basta.
Necesitamos un nuevo paradigma y en expresión de Einstein "Crear una teoría nueva no es levantar un
rascacielos donde había un granero. Es mas bien como trepar a una montaña, descubriendo nuevas y más
amplias perspectivas, conexiones inesperadas entre el punto de partida y toda la riqueza de su entorno.
Pero el punto de partida sigue existiendo y podemos verlo aunque aparezca más pequeño, como una parte
diminuta en todo el amplio panorama.
Las ideas a retener son:
• Este cambio de visión no lo podemos obtener mediante el simple estudio sino mediante la atención
continuada en nuestra organización y los cambios que hoy experimenta.
• El cambio de percepción no es algo similar a aprenderse los ríos de Europa o pasar a creer en los
platillos volantes. Es más parecido al proceso con el que reconocemos que en un dibujo pueden
verse dos caras a la vez. Una vez que se ha visto lo entendemos de forma fulminante, para siempre
y sin tener que memorizar concepto alguno.
• La decisión de adoptar Nuevas Tecnologías genera cambios en todas las funciones y puestos de
trabajo. Como dijo Robert Teobald ante la Oficina de Asesoramiento Tecnológico del Congreso de
los Estados Unidos: "Es imposible cambiar uno de los elementos en una cultura sin cambiar todas
las demás".
• Es conveniente proporcionar información y decidir transmitir poder a los partidarios de este cambio y
a los perceptores del paradigma. Como dice Prigogine "Las organizaciones son las estructuras
disipativas más coherentes y extrañas que existen. Un número crítico de partidarios del cambio
puede crear una "dirección privilegiada", de modo semejante a como un cristal o un imán organiza
el entorno a su alrededor por su propia virtualidad interna.
3. LA UTILIZACION DE NUEVAS TECNOLOGIAS PARA CREAR NUEVOS TIPOS DE RELACION
ENTRE LOS DIRECTIVOS Y LA ORGANIZACION
Debemos recordar que estamos enfrentados a un nuevo tipo de trabajo en un nuevo mundo. En este
entorno debemos tomar decisiones no neuróticas. Veamos en qué consisten sus características:
3.1 Un nuevo tipo de trabajo
3.1.1 El trabajo es eminentemente simbólico
El trabajador ha sido educado para desarrollar su actividad con las cosas ("acting-with"). Ahora se le pide
que actúe sobre las cosas ("acting-on"). Esta pérdida del sentido de materialidad genera tres problemas:
• Necesidad de un trabajador más inteligente pues lo necesita para establecer conexiones entre los
símbolos y la realidad.
• Aislamiento emocional e intelectual del trabajador ya que un documento, y más aún cuando es
manuscrito, aviva memorias y recuerdos.
• Descontento, ya que salvo que esté bien dirigido puede considerarse sobre-cualificado para el
trabajo que realiza.
3.1.2 Es un trabajo con distinto grado de responsabilidad
Este sentimiento se manifiesta en distintas áreas.
• El trabajador que actúa sobre un terminal se ve sometido a la presión del flujo de datos y al control
subyacente en el proceso de informatización.
• A medida que las decisiones se identifican con la elección de la tecla que hay que pulsar, trabajo y
responsabilidad se identifican.
• Se exige que, a medida que el trabajador se familiariza con el sistema "cree nuevas formas de
trabajar" y de nuevas soluciones a viejos problemas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.2 Percibimos una nueva naturaleza del mundo
Es un mundo sin límites "ya que la característica revolucionaria del conocimiento es que también el débil y
el pobre pueden adquirirlo".
Es un mundo "culto". San Agustín, en el siglo V, se refiere a su mentor, San Ambrosio, ponderando que era
tan culto que podía leer sin mover los labios. Hoy evidentemente, casi todos, pueden leer con mayor
facilidad que San Ambrosio.
Es un mundo abierto a la comunicación, donde se está permanentemente aprendiendo. El aprendizaje no
es algo que se hace antes de conseguir trabajo o en un aula aparte, fuera de horas de oficina.
3.3 Errores de estrategia
Las Nuevas Tecnologías no son un recurso más de la organización. Con un presupuesto dado la opción no
es comprar "Nuevas Tecnologías" o aire acondicionado. No es posible decidir si gasta o no en nuevas
tecnologías. Primero hay que respirar. Luego todo lo demás. Las Nuevas Tecnologías hacen que tengamos
un presupuesto cautivo y unos recursos intelectuales cautivos si no queremos vivir aislados como San Alejo.
Según René Girard, si queremos comprender el concepto de la cultura es preciso comprender, primero, el
fenómeno de la mimesis, y particularmente, de la mimesis de apropiación: la tendencia instintiva del animal
humano a apoderarse de aquello mismo de lo que se apodera otro animal humano.
De aquí que para las sociedades humanas la represión de la mimesis constituya la tarea primordial. La
informática cooperativa permite satisfacer en mayor medida la necesidad de mimesis de apropiación que
cualquier otra tecnología.
3.4 Decisiones neuróticas
De la misma forma que los hindúes adiestraban con el Hitopadeza a los príncipes con fábulas de animales,
los psicólogos adiestran hoy a los directivos con anécdotas de laboratorio. Recorreremos algunas de ellas.
3.4.1 El experimento del caballo neurótico
Se realizó el siguiente experimento. A un caballo situado en un establo se le instaló una placa metálica en el
suelo. Se hizo sonar una campana y a los pocos segundos se hizo sonar una descarga eléctrica. A las
pocas veces el caballo subía la pata cada vez que sonaba la campana. Entonces se desconectó la placa. El
caballo siguió durante un largo período subiendo la pata cada vez que sonaba la campana, puesto que, el
propio hecho de que no pasara nada le producía un refuerzo que en términos psiquiátricos se puede
denominar neurótico.
En el campo de la organización tenemos el ejemplo de una empresa que ante una caída de las ventas
redujo el personal y salvó la situación y que en momentos sucesivos ante caídas de las ventas reacciona
del mismo modo. Si se trata de una heladería es un error.
REGLA: Cada vez que hacemos algo para que no pase algo, una vez hecho unas cuantas veces conviene,
salvo que sea mortal, dejar de hacerlo para ver si sigue pasando ese efecto inesperado. Por el hecho de
que gestionáramos la red desde un "mainframe" en los años 70 y que hayamos evitado con éxito problemas
durante los 80 empleando la misma solución, no podemos deducir con precisión que debamos seguir
haciendo exactamente lo mismo siempre. Esto es importante en épocas de recesión donde decidimos para
evitar.
3.4.2 El caso de las ratas supersticiosas
Se entiende por superstición la realización de intentos mágicos para conseguir resultados tangibles. Lo
original se encuentra en un experimento diseñado con objeto de hacer a las ratas supersticiosas.
Se dispuso una serie de corredores que las ratas tardaban en recorrer dos segundos. En uno de ellos se les
suministraba comida. La rata aprendió rápidamente cual era el bueno. La perversidad del experimento
residía en que aunque la rata tardase dos segundos, se le esperaba otros diez, para darle de comer. Como
la rata no sabía que pasaba empezó a hacer movimientos los primeros días y al ver que a los diez
segundos caía la comida empezó a relacionar sus movimientos con los resultados, por lo que, al poco
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
tiempo había memorizado una danza mágica que ejecutaba durante diez segundos e inmediatamente
después se dirigía a obtener la comida.
REGLA: Hay que probar si todos los actos que hacemos son necesarios o si basta con esperar un cierto
tiempo para que aparezca un determinado suceso, puesto que, si no lo único que hacemos es consagrar
rituales en la organización.
3.4.3 El caso del ignorante convencido
Se ha hecho el siguiente experimento: Se enseñó a una persona un problema para ver si estaba bien
resuelto. Al cabo del tiempo se le decía si su diagnóstico era bueno o malo.
Así al cabo del tiempo esta persona acertaba con una precisión del 80%. A otra persona se le enseñaron los
mismos ejemplos, pero en vez de decirle que había acertado, cuando había acertado él, se le indicaba sin
saber los aciertos o los fallos del otro. Como no había relación entre las reglas que él estaba creando y las
contestaciones que obtenía fue creando una teoría cada vez más elaborada y confusa sobre el problema.
Lo interesante es que cuando se puso en contacto a los dos para que discutiesen sus teorías, el que la
había elaborado la equivocó, deslumbrando, totalmente, al que tenía la teoría cierta por lo complejo y sutil
de los razonamientos de forma que el que estaba en lo cierto quedó prácticamente abotargado.
En una organización, los resultados obtenidos por uno de sus niveles son frecuentemente influidos por las
decisiones adoptadas en otra área. Supongamos una empresa en la que un departamento realiza tareas de
ventas mediante la ejecución por parte de agentes de visitas previamente concertadas por un departamento
de estudios de mercado cuyo trabajo consiste en seleccionar colectivos especialmente adecuados para la
adquisición del producto. Si los agentes no son informados de este hecho pueden suponer que se trata de
una venta en frío y por tanto que la habilidad en vender el producto depende de su relación con el cliente.
Con el tiempo, es posible que se creen teorías sobre cual es el mejor método para vender el producto a un
cliente y que esta teoría sea muy sofisticada ya que de hecho no se conoce la verdadera razón de que
existan candidatos más aptos que otros. El principal problema no es que los agentes vivan en la ignorancia
sino que experimentos desarrollados en la Universidad de Stanford enseñan que en circunstancias como
estas cuando ambas personas, los que se realizan las entrevistas y los agentes, muestran sus teorías sobre
cuáles son las causas por las que se vende mejor el producto, el que tiene la información falseada por
obtener sus aciertos no de sus acciones sino de las de un tercero elabora supuestos tan complejos y
brillantes que deslumbra al que percibe la realidad tal como es.
REGLA: Entre dos explicaciones, una compleja y otra simple sobre un mismo fenómeno es muy probable
que la equivocada sea la compleja. Implante soluciones simples que requieran explicaciones simples.
3.4.4 Se hace imperativo no decidir "reaccionando"
Como dice el adagio "El ciego se lo encuentra todo de repente". Los directivos que decidan reaccionando
frente a los cambios perderán el control de las organizaciones debido a la aceleración del cambio que ha
reducido en extremo la brecha entre un estímulo y el momento en que podemos reaccionar sin causar
daños. Más útil que reaccionar frente a los cambios será pensar qué organización necesitamos y planificar
el camino para llegar al Nuevo Mundo al que me refiero. ¿Quiere esto decir que el viejo debe desaparecer?.
No. Como dijo Alan Watts "Lo que las orugas llaman Fin del Mundo, nosotros lo llamamos mariposas".
4. CONCLUSION
En todo caso el directivo tiene como misión llevar su organización desde donde está hasta donde nunca ha
estado. ¿Cómo debe hacerlo?
En el momento de tomar nuevas decisiones nos preguntamos:
• ¿Es posible utilizar nuevas tecnologías?
• ¿Es posible que las nuevas tecnologías respondan de forma más adecuada que las convencionales
a las necesidades del trabajador y de la empresa?
• ¿Es posible que dispongamos hoy y aquí de estas tecnologías?
Cuando Fenymann, el genial creador de la electrodinámica cuántica señaló que ciertas partículas eran la
manifestación de materia viajando hacia el pasado sus oyentes reaccionaron con esta misma cuestión: ¿es
posible?
Siguiendo el ejemplo de Fenyman contesto: "No he venido a decirles que es posible, he venido a decirles
que es verdad".
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
EL PAPEL DE LAS TECNOLOGIAS DE INFORMACION EN LA MODERNIZACION
ADUANERA
Ronaldo Eustachio ROCHA
Jefe de la División de Control y Evaluación de la Coordinación General del
Sistema de Control Aduanero, Secretaría de la Receita Federal. Brasilia, BRASIL.
1. INTRODUCCION
No parece haber ninguna duda sobre la importancia y efectividad de la informática como instrumento de
modernización de cualquier organismo social; y la actividad aduanera no podría, por lo tanto, escapar a esta
regla, ya sea en países donde sus aduanas, por diversos motivos, pasaron por un período de ostracismo, ya
sea donde fueron mejor estructuradas y eficientes. En ambos casos, las tecnologías de información actúan
como el principal y más efectivo instrumento para modernización de estas entidades.
No se puede, por otro lado, olvidar la importancia de otros factores en este proceso. De esa manera, el
perfeccionamiento de las estructuras funcionales y reglamentarias de aduanas, la revisión normativa y el
desarrollo de personal, se cuentan entre otras medidas de acción modernizadora de estos organismos.
Otro aspecto significativo es el relacionado con la efectividad de un proceso de modernización emprendido
mediante la aplicación de tecnologías de información. Por comprender cambios relevantes en el
funcionamiento y en la estructura de cualquier forma de organización social, a partir, inclusive, de su
concepción, el análisis de este proceso podrá contribuir positivamente a nuevas discusiones y otras
experiencias del mismo género.
Aclaro que las aseveraciones y conclusiones formuladas en este trabajo se basan casi exclusivamente en la
experiencia brasileña. Por lo tanto, cualquier tipo de generalización sobre ellas, deberá, necesariamente,
pasar por estudios más detallados, aunque, muchas veces, estas aseveraciones y conclusiones, por su
aparente obviedad, nos lleven a generalizaciones precipitadas.
2. EL AMBIENTE PARA LA MODERNIZACION
Cualquier país que quiera tener o tenga un proceso de crecimiento y dinamización de su comercio exterior,
debe buscar, lo antes posible, la adecuación de las actividades aduaneras a esta nueva realidad.
Son evidentes las profundas modificaciones en la estructura de comercio exterior que han ocurrido en la
actualidad; detallamos algunos ejemplos de esa dinámica:
• la diversificación de las mercaderías negociadas;
• la introducción de modalidades y formas de transporte, carga y descarga más rápidas y a veces
independientes de las estructuras de local disponibles; y
• la necesidad de aceleración y simplificación de esas operaciones y la reducción de sus costos.
Este panorama demuestra la necesidad de que las aduanas se capaciten para que, en un plazo muy corto,
puedan prestar servicios más complejos y de una forma más ágil y por consiguiente dotarlas de
instrumentos, recursos y administración que condigan con esta realidad. Se resalta la necesidad de adoptar
tecnologías de información, ya sea para simplificar y agilizar procedimientos, ya sea para equipar a las
aduanas con informaciones gerenciales flexibles e inmediatas, capaces de agilizar el proceso de toma de
decisiones, fundamental para acelerar el flujo de las operaciones, sin pérdida de control.
Hay que atender, también, al hecho de que las aduanas no ejercen más sus actividades solamente en
puertos, aeropuertos y zonas de frontera, sino también en otros puntos del territorio nacional, garantizando
su presencia cada vez más próxima a los importadores y exportadores, acompañando la tendencia
internacional para el transporte puerta a puerta. Señálese, también, la creciente utilización de regímenes
aduaneros especiales como instrumento de política económica y de fomento al comercio.
Pero el problema no se restringe, por lo tanto, a mejorar la estructura aduanera vigente, sino, también y
principalmente, a dotarla de condiciones compatibles con las exigencias y expectativas del futuro.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3. LOS INSTRUMENTOS PARA LA MODERNIZACION
Un proceso de esa envergadura exige un esfuerzo significativo de los gobiernos, para viabilizar, entre otras
medidas:
• la reestructuración administrativa de las organizaciones aduaneras;
• la revisión de la legislación que sostiene su actuación;
• la motivación y perfeccionamiento de su personal; y
• la informatización de sus procedimientos y de los instrumentos de apoyo a la acción fiscal.
La importancia prestada a la informatización en el proceso de modernización de los servicios aduaneros se
debe al hecho de que ella provocará consecuencias más inmediatas y a largo alcance y reacciones en
cadena, no solamente en el ambiente interno de las aduanas, sino en todo el universo de entidades que
participan del comercio exterior.
No se pretende con ello, volvemos a insistir, disminuir la importancia de los demás factores de
modernización. Pero tampoco se puede ignorar que la informatización provoca consecuencias inmediatas
en los demás factores:
• exige una mejor estructura de los servicios, en razón del cercenamiento de soluciones localizadas y
diferentes de aquellas previstas en los sistemas informatizados;
• establece alteraciones en las estructuras formales de las organizaciones, a veces no entendidas o
no percibidas por sus gerentes principales o, aún, imposibles de ser formalizadas a mediano plazo,
en razón de la menor dinamicidad de esos factores;
• obliga a una revisión profunda de la legislación para viabilizar la adopción de los nuevos
procedimientos; y
• provoca una mejora en las instalaciones, por la propia exigencia de mejores condiciones
ambientales para los equipos.
4. OBJETIVOS DE LA MODERNIZACION
La amplitud y vastedad de los objetivos -bastante ambiciosos- pretendidos por todos los países con la
automatización, confirman las aseveraciones anteriores de mayor eficacia, eficiencia y efectividad
esperadas por los responsables de la modernización de los servicios aduaneros. Es interesante, aunque
lógica y plenamente explicada, la coincidencia de los objetivos pretendidos con la informatización de los
servicios aduaneros en todo el mundo.
Veamos. En casi todos los documentos que tratan de los sistemas informatizados de las aduanas, están
más o menos explicitados los siguientes objetivos:
• extender el control a todas las actividades aduaneras (entrada de vehículos, carga, tránsito
aduanero, formulación de declaración para despacho aduanero, valoración aduanera, pago de
tributos, despacho aduanero propiamente dicho y regímenes aduaneros especiales);
• simplificar procedimientos, con miras a agilizar los trámites burocráticos y reducir costos
operacionales de los importadores, exportadores, depositarios, transportadores y órganos de
control;
• facilitar a los usuarios el acceso al sistema para el otorgamiento de información;
• agilizar el control aduanero, a través de una selección por parámetros de los despachos que serán
objeto de revisión;
• dotar a las aduanas y los demás usuarios de otros instrumentos de apoyo a sus actividades, para,
entre otras cosas, la valoración aduanera de mercaderías, con el objeto de conseguir una adecuada
aplicación de las tarifas, para orientación y consulta a la legislación y con fines de entrenamiento;
• mejorar el control de recaudación de impuestos;
• dotar al gobierno de estadísticas de comercio exterior casi instantáneas, además de confiables; y
• poner a disposición, de manera ágil y flexible, un sistema de informaciones gerenciales y de
acompañamiento de las operaciones.
No podrían ser otros los objetivos, ya plenamente conocidos por todos los que tratan esta materia. En
realidad, lo que puede interesar a los estudiosos y responsables, para dirigir otras experiencias similares,
son los resultados alcanzados - semejantes y siempre útiles a las experiencias individuales de cada país - y
la dinámica que se experimentó en el proceso de modernización.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
5. CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS PROYECTADOS
Los sistemas de administración aduanera están siendo concebidos obedeciendo especificaciones que
posibiliten:
• el establecimiento de procedimientos operacionales; y
• la coordinación de esos procedimientos y del comercio exterior como un todo.
En el primer conjunto están incluidas todas las rutinas automatizadas de procesamiento de las
exportaciones y de las importaciones (declaraciones de mercaderías e informaciones sobre el vehículo
transportador y la carga transportada) y el control, por el gobierno, de esas operaciones. Este conjunto
engloba aún los servicios prestados por las aduanas, cuando éstas colocan a disposición de sus usuarios,
por ejemplo, tablas de códigos de mercaderías y tarifas, legislación aduanera, informaciones sobre
acuerdos internacionales y programas de entrenamiento.
En el grupo siguiente, están contempladas todas las operaciones de procesamiento destinadas a suplir a los
administradores, tanto a nivel operacional como a nivel de gerencia general, de informaciones para
evaluación de la eficiencia de la actividad aduanera y de la efectividad de determinados institutos o
regímenes aduaneros especiales. Integran este grupo los instrumentos disponibles para apoyar al gobierno
en la administración y planeamiento de las medidas económicas relativas a comercio exterior.
6. CONSECUENCIAS DE LA MODERNIZACION DE ADUANAS
Como consecuencia del proceso de modernización, resultan las manifestaciones del sistema, o sea, las
influencias que los procedimientos derivados ejercerán sobre los sectores que actúan en comercio exterior,
en el sentido de que adopten medidas individuales de modernización, como forma de usufructuar mejor los
recursos puestos a disposición y sobrevivir a la competencia. En el caso de los despachantes de aduana,
posibilitará el mantenimiento y ampliación de la cartera de clientes al ofrecer servicios en las condiciones
exigidas por la nueva tecnología.
De esta forma, cuando el gobierno establece, como en el caso del Brasil, que los usuarios trasmitan las
informaciones necesarias al control aduanero, directamente de terminales conectados a su sistema, las
empresas conectadas al sector - a partir del momento en que perciben y comprenden mejor el proceso de
modernización en curso - tendrán que informatizarse y entrenar a sus empleados en estas nuevas
tecnologías o hacer uso de representantes legales que les proporcionen esos servicios en mejores
condiciones. A consecuencia de ello, se espera que los usuarios menos informatizados aprovechen la
oportunidad para perfeccionar sus instrumentos internos de trabajo.
7. ANALISIS DE RESULTADOS
Este aspecto ha sido objeto de permanentes intercambios de experiencias entre los diversos países,
mediante programas de visitas y asistencia técnica mutuas e intercambio de documentos sobre el tema.
En el caso de los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), están previstas visitas de técnicos
especializados de cada país para acompañar la evolución de los sistemas de los demás países, con la
finalidad de, por un lado, perfeccionar cada uno de ellos y, por otro, posibilitar el intercambio de
informaciones estadísticas y la integración de procedimientos comunes que posibiliten una mayor
efectividad en la administración aduanera de esos países como un todo. Sin embargo, cualquier
consideración más concluyente en cuanto a estos aspectos exige estudios más detallados. Además, en
razón de la importancia del tema, estos estudios deberían recibir un mayor incentivo de las entidades
internacionales y países interesados, intensificando el intercambio entre los países.
8. ANALISIS DEL PROCESO
8.1 La situación ideal
Tan importante como conocer los resultados de la modernización -y conviene repetir que aquí estamos
hablando de los procedimientos e instrumentos adoptados para el procesamiento y control de los servicios
aduaneros- es conocer los diferentes procesos adoptados en la búsqueda de resultados.
No resta la menor duda de que la eficacia de cualquier proceso de modernización, por lo tanto, de cambio,
está sujeto a riesgos que derivan, principalmente, de la reacción de los miembros de una organización ante
ese cambio, por desconocer, entre otras razones, el proceso y los objetivos a que se aspira y temer por sus
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
posiciones o la de los grupos que representan. Es conveniente resaltar, aunque en forma sumaria, algunos
aspectos de este proceso.
Cualquier organismo social, a través de sus dirigentes, se enfrenta diariamente a problemas y demandas de
innovaciones necesarias para mantener los sistemas dinámicos y actualizados. De forma contraria, estos
organismos se enfrentan a segmentos -incluso en el propio cuadro de dirigentes- que no están dispuestos a
un esfuerzo de adaptación a los cambios.
La práctica, sin embargo, ha venido demostrando que este proceso no puede obedecer, solamente, a una
causalidad y dinámica naturales. Ante las exigencias de la propia sociedad, no es posible, o por lo menos
conveniente, que el cambio ocurra solamente como un proceso espontáneo; en determinadas situaciones
este debe ser acelerado, necesitando por lo tanto de otros estímulos. Y, en la medida que se pretende
acelerar este proceso, aumenta la necesidad de su planeamiento, como forma de reducir las posibles
consecuencias negativas para los segmentos sociales que participan de ella.
Sin embargo, las estrategias para la difusión e implantación de cambios, no siempre son o pueden ser
observadas, por lo menos en todos sus aspectos. Para administrar el proceso, con énfasis en la efectividad,
reduciendo, por lo tanto, las reacciones contrarias y atenuando las consecuencias de esas reacciones, es
fundamental:
• divulgar los objetivos a que se aspira así como las exigencias, requisitos o condiciones requeridas
ante todos los segmentos sociales involucrados;
• planear la modificación en el sistema vigente y divulgar las nuevas formas de trabajo de ella
derivadas; y
• buscar la participación de todos estos segmentos, aunque parte de ellos sea contraria a la
modernización pretendida.
8.2 La realidad del proceso
La adopción de esas medidas -sin duda alguna primordiales- debe tener en cuenta la realidad; y el desafío
consistirá, exactamente, en buscar el equilibrio entre el ideal y aquello que, de hecho, sea posible realizar.
El tiempo disponible para la introducción de nuevas tecnologías es generalmente corto y, creemos, así debe
ser, para evitar que se cristalicen reacciones negativas al proceso. Por otro lado, el plazo exiguo puede
implicar el establecimiento de procesos de trabajos incompletos o mal concebidos, desvirtuados de la
realidad, pudiendo ser utilizados como instrumento para manipulación de reacciones de los segmentos más
rebeldes.
Así, la participación de toda la comunidad en la conceptualización del nuevo proceso de trabajo, dada su
amplitud, no es posible desde el punto de vista práctico; de otro modo, simples pedidos para colaborar con
críticas y sugerencias -para descargar la conciencia de los agentes de modernización- generalmente no
surten los efectos deseados y la mejor forma de participación es a través de contactos directos y
estructurados con los usuarios. También, se corre el peligro al consultar a toda la comunidad, de perder las
condiciones favorables a empresas de esta naturaleza.
No se puede, tampoco, solicitar la colaboración de un segmento en detrimento de otros ya que, como
consecuencia, algunos sectores pueden, por sentirse dejados de lado, tornarse en focos de resistencia,
exigiendo, tarde o temprano, una actuación directa del gobierno para involucrarlos definitivamente en el
proceso.
Por todo ello, el plan de acción es condición básica para conducir el proceso con menores posibilidades de
error.
De igual modo, también la divulgación es fundamental en la viabilización de nuevas tecnologías. En primer
lugar, ella posibilita el atender, al menos parcialmente, las necesidades de segmentos que no pudieron o no
fueron llamados a participar de la definición de los nuevos procesos de trabajo. Sin embargo, como finalidad
principal, ella objetiviza, a través de aclaraciones sobre la meta deseada, aumentar el grado de
conocimiento de los interesados y, por consiguiente, reducir las reacciones que existan en razón de
desinformación sobre la tecnología a utilizarse.
Un aspecto secundario del problema, aunque digno de ser destacado, es que existirán sectores que
solamente se adaptarán a los nuevos sistemas a partir de su puesta en práctica.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
9. ALGUNOS ASPECTOS DE LA EXPERIENCIA BRASILEÑA
El reciente trabajo de informatización de la aduana brasileña ofrece un rico material sobre la forma cómo se
realizó. El cuadro vigente en la época establecía, en relación al Sistema Integrado de Comercio Exterior
(SISCOMEX):
• la existencia de algunos sectores de gobierno y de la sociedad interesados en la modernización de
los procedimientos y del control sobre el comercio exterior;
• el establecimiento de un plazo relativamente corto para el desarrollo e implantación del proyecto;
• la existencia de segmentos de usuarios con niveles de informatización bastante diferenciados y
algunos de ellos (tal vez la mayoría) poco familiarizados con la informática;
• la imposibilidad de todos los segmentos de involucrarse en la concepción del sistema, en razón del
tiempo disponible;
• la limitación de proceder a las modificaciones que exigen alteración de textos legales de mayor
jerarquía, en razón del tiempo disponible;
• la existencia de condiciones y de tecnologías disponibles capaces de posibilitar, no sin mucho
esfuerzo, los objetivos pretendidos; y
• de altamente positivo, la casi obligación de aprovechar el momento histórico que favorezca el
emprendimiento y justifique alguna precipitación en el andar del carruaje.
Así, se partió hacia una actuación concentrada de algunos funcionarios del gobierno, que fueron los
responsables de la concepción, proyecto, divulgación e implementación del sistema.
Se promovió también un amplio programa de divulgación, resaltando los principales aspectos del sistema,
sin entrar en detalle, una vez que el proyecto estaba aún en fase de concepción y desarrollo. Los detalles
fueron presentados, más tarde, en el programa de entrenamiento.
No fue posible escuchar, por lo menos de forma efectiva, las necesidades de todos los usuarios. Pero, en
contrapartida, se contó con sectores que se vincularon significativamente en el proceso, durante y después
de la implantación del sistema, posibilitando ecuacionar problemas como los relativos a comunicación,
equipos, instalaciones y aún operacionales.
Luego de la implantación de las medidas innovadoras, todo lo que no obedeciera a las condiciones de
efectividad, tuvo que ser tratado frente a frente, por los técnicos comprometidos:
• la casi totalidad de las críticas y sugerencias -constatadas como imprescindibles para la operación
del sistema- recién surgieron después de su implantación y tuvieron que ser rápidamente atendidas;
• algunas necesidades de segmentos de usuarios solamente fueron identificadas posteriormente a la
implantación del sistema; y
• también surgieron dificultades de operación del sistema por los usuarios, en razón del
desconocimiento de su operatividad y poco trato con los procesos informatizados.
De cualquier forma no se observó una reacción negativa generalizada al proyecto. Algunos segmentos, al
contrario, se mostraron sensibilizados a favor del proceso y participaron en él como colaboradores
espontáneos, tal vez más por la demanda de sistemas más ágiles y desburocratizados, que por los
cuidados tomados en su implantación.
10. CONCLUSIONES
De las aseveraciones sostenidas en este documento, pueden extraerse tres conclusiones:
• que la tecnología de la información, aunque no sea la única, constituye el principal instrumento de
modernización de aduanas, por su efectividad;
• que es importante la adopción de diversas medidas adicionales en cualquier proceso de cambio y,
por lo tanto, también al tratarse de la introducción de tecnología de información; y
• que, cuanto mejor planeadas, administradas y más vastas las acciones, mejores los resultados
alcanzados, aunque esta conclusión sea obvia.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
INTEGRACION Y COOPERACION ADMINISTRATIVA
Humberto RIOS RODRIGUEZ
Ex-Director General de Aduanas. Madrid, ESPAÑA.
1. INTRODUCCION
La simple enumeración de los epígrafes que constituyen esta sesión nos indica que nos encontramos ante
uno de los aspectos centrales del proceso de construcción de una integración económica. Este proceso
complejo y lleno de dificultades debe afrontar con carácter prioritario cuáles son las formas organizativas
más convenientes para asegurar la aplicación uniforme de la normativa que disciplina la integración
económica, cuáles son los cauces que garantizan la resolución de las controversias que inevitablemente se
irán planteando en el proceso de gestión, cuál es el camino para conseguir una creciente integración
mediante un adecuado mecanismo de cooperación entre las Administraciones de Aduanas integradas, que
proporcione el resultado de la ejecución de las normas comunes sin disparidades y que mejore la lucha
contra el fraude respecto a la situación originaria en la que los Estados Asociados se enfrentaban al
problema de forma autónoma, pero aislada.
Todo ello, lo considero importante, ya que como quedó señalado en la sesión anterior, el elemento decisivo
en la conformación de un área económica integrada, el objetivo básico es la gestión que conduzca a la
obtención de un resultado homogéneo.
Para ello, afirmar que es necesario reforzar la cooperación administrativa o la asistencia mutua es un lugar
común.
La cooperación es el instrumento que debe permitir a las Administraciones de Aduanas de los Estados
Asociados progresar en la dirección de constituir progresivamente una sola Administración Aduanera que
sirva al área integrada.
Los desarrollos en este campo deben contemplarse desde diversos ángulos:
• Colaboración entre los Servicios centrales de las Administraciones Nacionales.
• Colaboración entre los Servicios regionales y locales de los distintos países.
• Coordinación de los Órganos Comunes y las Administraciones Nacionales.
Pero, ante todo, la idea que debe presidir las decisiones que se adopten es que la integración y la
cooperación van indisolublemente unidas. Si en los momentos iniciales, para darle un impulso al proceso,
es preciso un esfuerzo de cooperación, en los momentos subsiguientes, a medida que avance el proceso
integrador, más evidente y necesario se hará el incremento de cooperación entre las partes.
Con el ánimo de ordenar las ideas que considero conveniente examinar en esta sesión, empezaría por
señalar los aspectos que facilitan la aplicación uniforme de las normas comunes.
2. ASPECTOS NORMATIVOS
La complejidad de la normativa aduanera hace aconsejable en un proceso de integración económica la
elaboración de una texto aduanero codificado como uno de los elementos de partida para la aplicación
uniforme del derecho aduanero.
La labor codificadora suele llevar consigo, como valor añadido, una vertiente de simplificación y racionalidad
que es siempre positiva en el ámbito aduanero. Este Código inicialmente puede limitarse a contemplar los
elementos esenciales de los intercambios, para incluir sucesivamente normas de desarrollo de aquellos
aspectos iniciales.
El segundo apartado, importante entre los normativos, es el constituido por el rigor y la pureza de la
trasposición a los ordenamientos nacionales de las normas comunes.
En el conjunto normativo común, no todas las disposiciones presentan los mismos efectos jurídicos: unas
normas son directamente aplicables en los Estados Asociados, pero otras, de distinto rango, requieren para
que tengan fuerza de obligar su trasposición al ordenamiento interno de los Estados. Pues bien, resulta
esencial, para la aplicación uniforme del derecho común que esta trasposición se realice al mismo ritmo y
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
con idéntico criterio para evitar distorsiones temporales o definitivas entre los Estados. Debería incluso
preverse la existencia de mecanismos sancionadores para conseguir posibles retrasos.
El tercer aspecto destacable en la vertiente normativa es el de la coordinación en el derecho sancionador.
La igualdad de trato y seguridad jurídica que los operadores económicos requieren ante las
Administraciones Aduaneras, para evitar desconfianza y desviaciones de tráfico, exige contemplar una
similitud en la aplicación de las normas sancionadoras administrativas y penales con el esfuerzo
armonizador que sea preciso en este campo también.
Finalmente, en este bloque normativo, es necesario señalar asimismo la posibilidad de adopción de
decisiones vinculantes para las Administraciones Aduaneras, especialmente en campos tan dinámicos
como clasificación arancelaria de mercancías para evitar situaciones distorsionantes a los importadores y
exportadores.
3. ASPECTOS OPERATIVOS
Los mecanismos para la aplicación uniforme de las normas comunes tienen otro gran bloque entre los
aspectos meramente operativos entre los que se encuentran:
La adaptación de los métodos y medios de trabajo:
a. Los funcionarios de Aduanas deben sentirse partícipes no sólo de la Administración Aduanera
Nacional a la que sirven, sino también de la Unión Aduanera (UA) que se quiere construir, lo cual
los conduce a una preocupación constante por la homogeneidad y selectividad de comportamientos.
b. La adaptación de los métodos de trabajo debe pasar por los Programas de Formación, con una
política coordinada de los mismos, búsqueda de programas comunes y si es posible Centros
Comunes de Formación para ciertos niveles funcionales.
c. Los intercambios de funcionarios entre países por períodos temporales presentan altas
rentabilidades en este aspecto.
La adaptación de los medios de trabajo debe contemplarse desde el recurso a las Tecnologías de la
Información que por si misma exige criterios comunes para que exista intercomunicación entre los sistemas
y no decisiones basadas en criterios unilaterales. La automatización, además de ser indispensable en una
gestión moderna, favorece la uniformidad en la aplicación de normas comunes, tanto en los procedimientos
de despacho, como en la gestión en general o en las transferencias y elaboración de bancos de datos, para
un control eficaz y lucha contra el fraude.
La exigencia de la informática para los intercambios de mensajes electrónicos y la comunicación recíproca
es también un valor añadido para conseguir el factor de homogeneidad buscado como objetivo en el
funcionamiento de la integración.
Asimismo, el desarrollo informático precisa de la creación de nuevas infraestructuras en los Estados
Asociados y en los Órganos Comunes, que deben ser organizados con criterios de gestión común para ser
utilizados por todas las administraciones implicadas, y en consecuencia, constituyen redes que ayudan a la
aplicación uniforme de la normativa común.
En cuanto a la resolución de controversias sólo me cabe plantear la cuestión señalando que el cauce
elegido para resolverlas parece determinante para el éxito del proceso integrador.
Todo ordenamiento jurídico se apoya en el principio de la primacía de las normas.
El reconocimiento de este principio en el proceso de integración, constituye ya por si mismo una forma de
resolver controversias que inevitablemente se irán poniendo de manifiesto en los procesos habituales de
gestión y en la interpretación normativa.
Si bien, en este sentido, resulta decisivo que las partes integrantes conozcan con claridad cuál es su campo
de actuación en función del objetivo fijado por el proceso de integración, no es menos cierto que es
necesario prever la existencia de un tribunal que se sitúe en la cima del complejo institucional diseñado en
el tratado y que resultará fundamental para su funcionamiento.
Este órgano jurisdiccional no sólo debe constituirse en el supremo intérprete del ordenamiento común, sino
que además debe ser pieza clave en la construcción y desarrollo del propio ordenamiento.
Sin embargo, me parece importante poner de manifiesto, una vez reconocida la necesidad de la existencia
del Tribunal, que la mayor parte de las controversias deberían encontrar cauces de resolución sin necesidad
de llegar a la vía jurisdiccional que debería reservarse para las situaciones más delicadas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Otras vías de menor coste político perfectamente utilizables para allanar conflictos interpretativos podrían
ser los comités mixtos o comités de gestión, formados por expertos de los Estados Asociados y de los
propios Órganos Comunes y desempeñar así el papel de filtros, reservando al órgano jurisdiccional sólo las
cuestiones que requieran su alto parecer jurídico, porque rocen temas de gran repercusión,
constitucionales, etcétera.
4. LA COOPERACION ADUANERA
Acabo de señalar que cuanto más avanzado está el edificio integrador, más necesidad existe de la
cooperación aduanera entre las partes integradas y entre éstas y los Órganos Comunes.
Esta mayor colaboración se explica por el carácter complementario de los intereses y por las nuevas
exigencias de los intercambios exteriores, entre el área integrada como una unidad y el resto del mundo o
países terceros, por un lado, y en el desarrollo del comercio exterior al área por otro, para asegurar una
correcta aplicación de la reglamentación y a la vez afrontar con mayor eficacia la lucha contra el fraude y las
irregularidades.
La lucha contra el fraude debe abordarse desde la perspectiva de mejor funcionamiento de la integración,
contemplando intereses globales y no sólo desde el punto de vista de los daños inferidos al presupuesto de
éste o aquel Estado Asociado.
Pero también debe considerarse desde el ángulo de que los operadores económicos del área integrada
trabajen en un marco competitivo sano y uniforme y no sólo con la preocupación puesta en la pérdida de
recaudación que puede derivarse de operaciones irregulares o fraudulentas.
En un marco común, la defensa de los intereses económicos individuales requiere la cooperación de todos.
Hay que evitar las distorsiones en la competencia de cada sector económico y esto no se hace factible sin la
colaboración de los socios y sin la coordinación debida.
Es indispensable inculcar un reflejo comunitario en la mentalidad de los funcionarios responsables de la
Administración Aduanera a todos los niveles. Será conveniente la existencia de reuniones
institucionalizadas y periódicas de los Directores Generales de Aduanas, y a la vez que la de los
responsables directos de la investigación y lucha contra el fraude, para debatir los enfoques en común y
evitar situaciones dispares de protección entre una parte y otra de la frontera exterior común protegida por
un cordón aduanero que es de todos y afecta en su funcionamiento a todos los operadores del área
integrada.
Un primer aspecto para aproximarse al problema es el de la distribución de funciones, en este punto se trata
de deslindar aspectos competenciales y de responsabilidad. ¿Quién debe llevar el papel principal en una
investigación? ¿El Estado Asociado más perjudicado? ¿El primero en descubrir el fraude? ¿El Órgano
Común?.
Mi experiencia me hace inclinarme por el principio de subsidiariedad para abordar la cuestión.
Es decir, que la investigación en los casos de fraude o irregularidad debe corresponder a los Estados
Asociados a través de sus Administraciones Aduaneras, mientras que el Organo Común debe actuar como
complemento en los casos que se haga necesaria una coordinación a nivel comunitario o de todo el área de
integración, proporcionando apoyo o ayuda concreta y operacional.
Se trataría así de realizar, de forma cotidiana, un trabajo en común mediante contactos directos y
personalizados con un interés común y en los casos necesarios, incluso mediante equipos mixtos.
La necesidad de alcanzar una mayor coordinación a nivel global en la lucha contra el fraude nos irá
obligando a contemplar nuevas situaciones como:
• Revisar la noción de límite territorial nacional.
• Facilitar el desarrollo de la asistencia mutua agilizando los procedimientos internos para mejorar su
eficacia.
• Interconectar los bancos de datos y los ficheros, aún con la obligación de respetar y proteger los
datos personales.
Estas son acciones que deberían abordarse a medida que vayan haciéndose necesarias y convenientes,
pero que desde el principio deben estar previstas en la concepción de lo que por cooperación debe
entenderse.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Con independencia de cuestiones de competencia, que pueden suscitarse en campos concretos (convenio
CITES o de Washington o lucha contra la droga...), lo esencial es la realización de acciones concretas y
coordinadas.
En la cooperación aduanera, al margen de lucha contra el fraude e irregularidades, debe examinarse
también la identificación de las posibles lagunas que presentan las normativas y las divergencias suscitadas
en su aplicación.
Todo ello sólo supone una somera enumeración de los aspectos más evidentes, pero lo importante, a mi
juicio, es contemplar la cooperación con una mentalidad de eficacia y de generosidad en los
planteamientos, desde la perspectiva de un interés común que pueda dar lugar a situaciones imaginativas y
fórmulas de equipos mixtos que coadyuven a una mayor eficacia y credibilidad del proceso integrador.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
COOPERACION ENTRE LAS ADMINISTRACIONES ADUANERAS NACIONALES PARA
LA EJECUCION DE NORMAS COMUNES Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE
Juan Francisco ROJAS
Secretario General Adjunto, Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
Montevideo, URUGUAY.
1. INTRODUCCION
Un espectador ajeno a la operatividad de los procesos de integración supondría que en la medida que esos
procesos se profundizan, las posibilidades del ilícito aduanero se reducen como consecuencia de que
automáticamente se estrecha la cooperación entre los servicios aduaneros nacionales, por un lado, y por la
desregulación y uniformidad de los trámites para concretar la operatividad comercial que lleva implícita la
integración, por el otro.
Sin embargo, eso no es así. La cooperación entre las aduanas se va dando, también, como se da el
proceso de integración, es decir, a través del continuo oscilar entre contracciones y expansiones lo cual
implica la necesidad de generar las condiciones para que esa cooperación se lleve efectivamente a la
práctica. Es ese el objetivo de esta ponencia.
A tales efectos, el trabajo se ha dividido en dos grandes capítulos, correspondiendo el primero de ellos a las
distintas condicionantes que enfrentan los países socios de un proceso de integración para incorporar, a sus
respectivos ordenamientos jurídicos, las normas comunes relativas al sector aduanero, que están
íntimamente relacionadas con los objetivos últimos del modelo de integración que se persigue instrumentar.
Asimismo, se discuten brevemente los efectos que acarrean esas normas y la forma como van delimitando
la cooperación exigida para su adecuada aplicación.
Por su parte, en el segundo capítulo se incluye, en su primera sección, una referencia a la vinculación del
sector aduanero al proceso de toma de decisiones en el campo de la integración, o sea, a la forma de
participación del sector en el sistema institucional del proceso. El capítulo concluye con la discusión de las
exigencias para hacer efectiva la aplicación de las normas comunes y la cooperación entre los servicios
aduaneros nacionales.
Ahora bien, en el desarrollo de la ponencia deliberadamente se ha dejado de mencionar los factores
humanos que inciden en forma determinante sobre la actuación irregular ante el cumplimiento de las
obligaciones que impone la tributación en aduanas. Los actores públicos y privados que intervienen en la
operativa aduanera deben, fundamentalmente, investirse de un alto profesionalismo y actuar de
conformidad con la responsabilidad que le imponen la moralidad y las leyes correspondientes. De no ser
así, por más profundidad que alcance un proceso de integración, no será posible desterrar o atenuar el
fraude en la actividad aduanera.
2. NORMAS COMUNES EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION
Los objetivos finales de todo esquema de integración condicionan directamente la amplitud y profundidad de
la totalidad de normas que requiera cada uno de ellos para instrumentar los distintos mecanismos
contemplados en sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Ello lleva a suponer que en la medida que los procesos de integración persiguen objetivos más ambiciosos,
en esa misma medida serán amplios y profundos los compromisos que se asuman en el marco de esos
procesos. En efecto, la experiencia latinoamericana es supremamente valiosa en este campo y, a la vez, ha
puesto de relieve la estrecha vinculación entre los compromisos y la forma como se estructura la
cooperación entre los servicios aduaneros de los países que forman parte de los esquemas integracionistas
(2).
2.1 Condicionantes
En atención a las distintas modalidades que puede adoptar un proceso de integración es preciso destacar,
en primer lugar, que en una Zona de Preferencias Arancelarias (ZPA), cuyos objetivos son muy limitados, la
toma de decisiones se caracteriza por su discontinuidad en el tiempo y por la voluntariedad en el
cumplimiento de los compromisos que adquieren los países que la conforman. En este caso, la cooperación
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
que pudiera estructurarse entre los servicios aduaneros de esos países, sería bastante limitada también y
apenas si conseguiría sus raíces en la voluntad que pudieran mostrar los directivos de los servicios
nacionales para intercambiar información entre ellos, debido a la calidad de los compromisos adquiridos
formalmente en el proceso de integración en el cual se encuentran inmersos.
Dentro de ese ámbito bien podrían enmarcarse las decisiones adoptadas en el seno de la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI) durante la primera década de vigencia del Tratado de Montevideo
1980 (TM80), situación que apenas comienza a revertirse a partir de 1991 con el surgimiento de acuerdos
de largo alcance y amplio espectro que, no obstante ampararse en los mecanismos del Tratado, superan
ampliamente los objetivos previstos en los acuerdos suscritos a todo lo largo del decenio de los 80.
La reversión antes aludida estaría poniendo en evidencia el carácter supletorio que adquirirían las normas
acordadas por los órganos políticos de la Asociación, de forma tal de procurar la convergencia entre los
acuerdos subregionales y bilaterales de integración hoy vigentes o en vías de concertación en la región. De
consolidarse esa tendencia, es esperable que el nivel de compromisos cobre tal fuerza que pueda sentar las
bases de una intensa cooperación entre las administraciones de aduanas nacionales.
Cuando el objetivo de un esquema de integración se refiere a la constitución de una Zona de Libre
Comercio (ZLC), las exigencias en materia de normas comunes se eleva sustancialmente frente al nivel
requerido en la ZPA, y que son atenuados ante la ausencia de un Arancel Externo Común (AEC), como
sería el caso de una Unión Aduanera (UA) o un Mercado Común (MC).
En la ZLC tienen una especial relevancia las normas comunes relativas a la nomenclatura común, la
valoración de mercancías en aduanas y el régimen de origen de mercaderías. Por su parte, en el caso de la
UA y el MC, cuando se aplica el AEC, además de las normas antes mencionadas, se deben considerar
también los Regímenes Arancelarios de Excepción (RAE) y la facilitación aduanera, cuya instrumentación
se inscribe en el contexto de un alto grado de armonización en este sector. Al llevarse a la práctica esa
armonización, simultáneamente se irá estructurando el sistema de cooperación en el esquema de
integración de que se trate, que se nutrirá de los distintos elementos derivados de las normas comunes
aplicadas, tal y como se describe en la siguiente sección de este capítulo (3).
2.2 Las normas comunes y su instrumentación
Como se indicara anteriormente, en un esquema donde se persigue la conformación de la ZLC, la
armonización de los instrumentos aduaneros se presenta más atenuada que en aquellos donde la
consecución de estadios superiores de integración exige un mayor grado de armonización y donde,
lógicamente, la cooperación entre los servicios nacionales de aduanas debe caracterizarse por una gran
intensidad y profundidad en procura de los objetivos propuestos en cada esquema.
A partir de esa afirmación es preciso señalar, en primer lugar, que sólo con bases en una nomenclatura
común se podrá asegurar la efectiva aplicación de las preferencias arancelarias pactadas con el propósito
de liberar el intercambio comercial entre los países socios. En el caso de una UA o un MC, la nomenclatura
será el primer garante de la aplicación adecuada de los gravámenes arancelarios comunes, así como de
aquellos otros de efectos equivalentes previamente armonizados. De esta forma, se asegurará el margen de
preferencia en favor de la producción doméstica del área integrada.
Aparejada a la nomenclatura se sitúan las normas comunes para la valoración de mercancías en aduanas,
cuya estricta aplicación constituye uno de los aspectos esenciales para la cooperación entre los servicios
aduaneros integrados. El intercambio de información sobre precios de mercaderías entre las
administraciones nacionales es vital no sólo para evitar distorsiones en el proceso de integración que se
postule, sino que tiene una especial significación para evitar prácticas fraudulentas en la liquidación de los
derechos aduaneros sean ellos derivados del comercio entre los socios del proceso o con terceros países.
En el caso particular de la ZPA y, aún más, en la ZLC las normas de origen se constituyen en puntos de
prácticas fraudulentas cuando los países que procuran integrarse no son capaces de estructurar un
mecanismo de comprobación "ex-ante" a la operativa comercial. Ello se agrava cuando los servicios
aduaneros también se muestran limitados de realizar la comprobación en el momento en que se concreta el
ingreso de la mercancía al territorio de otro país socio del esquema de integración.
Recientemente, esta situación ha sido objeto de un profundo análisis en el seno de las diferentes instancias
institucionales de los acuerdos de integración en la región, así como en la ALADI, concluyéndose en la
necesidad de incorporar en las normas de origen mecanismos que, sin perjuicio de permitir el ingreso de
mercaderías al territorio de un país, se pueda impugnar la validez de la certificación de origen del país
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
aportador, y luego de realizada la investigación correspondiente se establezcan las responsabilidades y
sanciones que el caso amerite (4).
Elemento fundamental de todo proceso de integración lo constituye la facilitación aduanera entendida ésta
como la simplificación de trámites y la uniformidad en la tramitación que debe concretarse en pasos
integrados. La utilización de documentación única agilizará el trámite y la uniformación de los sistemas para
la tramitación facilitarán el ingreso de mercancías, reducirá costos, sentarán las bases de una fluida
trasmisión de información entre los servicios nacionales y redundará en una mayor eficiencia en lo que se
refiere a la recaudación de tributos. Dado que esa tramitación podrá requerir, además de documentos
aduaneros, otros vinculados a actividades relacionadas con el transporte, las migraciones o certificaciones
fito o zoosanitarias, entre otros, será determinante de la efectiva cooperación entre las administraciones
aduaneras.
Este esquema de facilitación tiene una relevancia aún mayor cuando el propósito del proceso de integración
es el de conformar un MC, en el cual la libertad de circulación de bienes se extiende también a las
personas, capitales y servicios.
Y es precisamente cuando esos fines comienzan a perseguirse a partir de la UA cuando entran en juego los
regímenes arancelarios de excepción, mediante los cuales se permite la suspensión, rebaja o reducción en
el pago de los gravámenes causados por la importación de mercancías desde terceros países con el objeto
de proceder a su transformación y posterior reexportación (5). La aplicación de tales regímenes a partir de
la plena vigencia de una UA requiere de una profunda armonización al tratarse de instrumentos que inciden
directamente sobre las condiciones de competencia en el espacio económico que se pretende integrar.
La plena armonización de tales regímenes, en comunión con los otros instrumentos antes mencionados,
constituyen la base común de la más alta expresión de la cooperación entre los servicios nacionales
aduaneros, por cuanto son el punto de partida para establecer un código común, cuya aplicación
complementará esa intensa cooperación que exige implícitamente el esquema de integración que se
persigue. Asimismo contribuirá eficazmente a la lucha contra el fraude, riesgo común en todo proceso que
se fundamenta en el desmonte de gravámenes arancelarios y en la desregulación de trámites en procura
del crecimiento sostenido del intercambio comercial.
En el contexto latinoamericano, la adopción de normas aduaneras comunes es objeto de tratamiento
permanente en los distintos acuerdos de integración bilaterales y subregionales, como el Grupo Andino
(GRAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), así como en la ALADI. En cada uno de ellos, y en
función del estadio de integración que han alcanzado, se han venido aplicando las decisiones que
corresponden a cada norma. Obviamente que los avances más significativos se verifican en el GRAN y es
esperable, de cumplirse los plazos previstos, que el MERCOSUR los alcance, y tal vez los supere, ante la
calidad de los objetivos que se han propuesto sus Países Miembros (PM).
No obstante, sería factible demostrar que las decisiones acordadas no permiten la complementariedad que
se requeriría para establecer un sistema de cooperación como el que exigiría la conformación de un espacio
económico regional. Y es allí donde el papel de la ALADI cobra significación, debido al carácter supletorio
que están adquiriendo las decisiones en su ámbito.
3. ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR LA COOPERACION ENTRE LOS SERVICIOS ADUANEROS
NACIONALES
A lo largo del capítulo anterior, en todas las referencias a la cooperación entre las administraciones
nacionales subyace el concepto de la complementariedad como sustento y guía de todo proceso de
cooperación.
Sin embargo, esa complementariedad no emerge espontáneamente de la adopción de decisiones para ser
aplicadas en el marco de un proceso de integración. Esa característica determinante de la cooperación
parte desde el momento en que se inicia el proceso para la elaboración de la propuesta que inducirá la
adopción de la decisión correspondiente y culminará con la aplicación simultánea, uniforme y universal de la
decisión adoptada.
3.1 Sistema institucional
Al analizar el ámbito institucional debe tenerse presente las dos vertientes en que se bifurca la materia. Así,
por un lado, deben considerarse a las comunitarias como forma de calificar a las instituciones creadas en el
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
marco del esquema de integración y, por el otro, a las instituciones nacionales, es decir, el servicio nacional
de aduanas y los operadores privados del sector.
En el marco comunitario, la institución encargada de elaborar las propuestas tiene que necesariamente
iniciar sus trabajos a partir de las normativas nacionales y, luego de las consultas correspondientes,
estructurar sus propuestas con base en la realidad de los países socios y no calcar modelos ajenos a ella,
por más exitosa que haya resultado su aplicación en otros esquemas de integración extrarregionales o,
alternativamente, por la perfección teórica con que fueran concebidos en organismos internacionales
especializados.
En otras palabras, a partir del derecho comparado y con base en los aspectos comunes, se deberá
estructurar la propuesta introduciendo los correctivos requeridos para la armonización prevista mediante la
fijación de plazos estrictos y no diferenciados para alcanzar la plena aplicación de la norma común.
Sin embargo, esa primera acción exige la consulta y presencia de los futuros ejecutores de la norma en el
proceso de integración; y, en ese sentido, el esquema llevado a la práctica por el GRAN pareciera ser un
modelo a imitar en la región.
El esquema parte del órgano técnico, la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), encargado de elaborar
la propuesta, la cual es considerada, en primera instancia, por técnicos gubernamentales. Posteriormente,
los resultados alcanzados en ese ámbito son elevados a la consideración de una instancia política
especializada, la reunión de Directores Nacionales de Aduanas que, a su vez, recomienda a la Comisión,
órgano máximo del Acuerdo, adoptar la decisión correspondiente. Una vez publicada la decisión en la
Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, esta se convierte en ley nacional de todos sus PM primando, así,
el derecho comunitario sobre el nacional (6).
Por su parte, los servicios nacionales y, por supuesto, los operadores privados del sector deben estar lo
suficientemente preparados para asimilar, aplicar y cumplir, en condiciones adecuadas, la norma adoptada
en el esquema de integración. Para ello, como se verá más adelante, la comprensión, difusión y
conocimiento pleno de las normas se convierten en parte de las exigencias para cumplir con el compromiso
adquirido.
3.2 Exigencias para la aplicación de las normas comunes y la cooperación entre las aduanas
nacionales
Tres son los conceptos que envuelven las exigencias para la adecuada aplicación de las normas comunes
en los esquemas de integración. Lo mismo se traducen en pre-requisitos para la conformación del sistema
de cooperación requerido, por una parte, para cumplir los objetivos postulados con el esquema y, por la
otra, por la complementariedad exigida por los servicios nacionales de aduanas para adecuarse a las
funciones comunitarias que se les impone.
La primera exigencia es la simultaneidad en la entrada en vigor de las normas comunes. En otras palabras,
se requiere que la voluntad política expresada en decisiones por los órganos superiores de los esquemas
de integración se lleve a la práctica en tiempo y forma similar por parte de todos los países socios, sin
establecer excepciones ni plazos diferenciales para exigir el pleno cumplimiento de las normas pactadas.
El segundo concepto se refiere a uniformidad, entendida como el hecho de que las normas generales y las
específicas mediante las cuales se dictan, a su vez, la norma común y su eventual reglamentación, sean
perfectamente predeterminadas, no quedando a la voluntad unilateral de los países socios la forma de
aplicación de las decisiones acordadas en el ámbito de los procesos de integración.
Finalmente, el tercer elemento es la universalidad de aplicación de las normas comunes, que se traduce en
la comprensión, difusión y pleno conocimiento de las normas concertadas por los países socios. Este
concepto, que se vincula directamente con la aplicabilidad de las reglas comunes implica, a su vez, dos
aspectos sin los cuales no sería viable la cooperación entre los servicios adicionales de aduanas.
Para ello, es preciso establecer un proceso interactivo entre los funcionarios de los servicios nacionales y
los operadores privados del sector que facilite la más amplia difusión y conocimiento de las normas
comunes pactadas en el esquema de integración, lo cual impone la necesidad de contar con un sistema de
capacitación permanente y actualizado que, por su parte, exige la armonización de los curricula en los
centros de formación de los profesionales aduaneros.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
NOTAS
(1) Los conceptos y criterios comprendidos en esta ponencia son de la exclusiva responsabilidad del autor
y, en ningún caso, comprometen la opinión de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). El
autor agradece a la señora Margarita Villarnobo, funcionaria de la Secretaría General de la ALADI, por su
trabajo mecanográfico.
(2) A lo largo de este documento las referencias a América Latina, Latinoamérica, región y regional se
refieren exclusivamente a los once PM de la ALADI: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador,
México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
(3) Al respecto, cabe mencionar que los distintos acuerdos de integración concertados o en proceso de
negociación en la región, amparados o no por el TM80, en general, procuran la conformación de una ZLC,
UA o MC, lo cual explica la generalización del análisis presentado sin invalidar, en ningún caso, las
conclusiones que se obtienen.
(4) Las situaciones anotadas deberían superarse una vez se establezca la UA, esquema en el cual las
normas de origen se desvirtuan en razón de la obligatoriedad de aplicar el AEC como condición suficiente
para la nacionalización de cualquier mercadería originaria de un tercer país.
(5) En esta interpretación debe entenderse, entonces, que se exceptúa el perfeccionamiento pasivo de
mercaderías.
(6) Es importante aclarar que el sistema institucional del GRAN se caracteriza, fundamentalmente, por su
supranacionalidad de conformidad con las metas propuestas en el Acuerdo de Cartagena. Asimismo, es
conveniente tener presente que en los desarrollos de la teoría de la integración se considera que todo
proceso que persiga como objetivo una UA o un MC, debe dotarse de la necesaria supranacionalidad en el
sistema institucional como medio para garantizar el cumplimiento de los compromisos contraídos por los
países asociados.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
TECNICAS DE CONTROL Y FACILITACION
Renaud GACE
Administrador Civil; Jefe de la Oficina responsable de la Política General de Recursos Humanos; Dirección
General de Aduanas. París, FRANCIA.
1. INTRODUCCION
La evolución del comercio internacional, el interés por las necesidades de las empresas y la comprensión de
sus actividades hacen necesaria la adaptación constante de las estructuras del dispositivo aduanero. El
Acta Unica, suscrita en 1985 por todos los Países Miembros (PM) de la Comunidad Europea (CE), fijó el
establecimiento de un gran mercado sin fronteras interiores, a partir del 1º de enero de 1993 en el que
quedaría asegurada la libre circulación de mercancías, personas, capitales y servicios.
A partir de entonces, el cometido principal de la modernización de la administración aduanera está situado
en la intersección de dos movimientos que se orientan en sentidos contrarios: por una parte, se trata de
mantener un alto nivel de seguridad de los intercambios, por la otra, la actividad aduanera no debe constituir
un factor de ralentización de la fluidez del tráfico de bienes.
Ciertamente, aun antes de la adopción del Acta Unica, la aduana francesa tuvo que tener en consideración
las necesidades de las empresas. Tres ejemplos pueden ilustrar esa tendencia:
• el establecimiento, a partir de 1980, de la primera oficina interior de aduana, con la finalidad de
permitir a los operadores el traslado directo de sus mercancías con destino o con salida de la
empresa;
• la puesta en práctica en 1976 de un Dispositivo de Procesamiento Informático (el SOFI) del
desaduanamiento, con el fin de autorizar "el procesamiento masivo" de los intercambios;
• la creación en 1990 en el seno de cada dirección regional de las aduanas francesas de una célula
de asistencia a las empresas, cuya función es la de orientar a los operadores hacia los
procedimientos que mejor se adapten a su tráfico.
De esta forma, la aduana francesa tiene muy en cuenta las aspiraciones de los operadores que desean que
los procedimientos de despacho aduanero se integren a las exigencias comerciales. La preocupación que
los operadores plantean por los plazos de espera no deberá evidentemente resolverse en detrimento de los
imperativos reglamentarios de control fijados a nivel comunitario. Esta doble exigencia que se impone a la
aduana ha significado una adaptación de los métodos de trabajo de los servicios con el fin de:
• por un lado, no ralentizar inútilmente las operaciones de desaduanamiento en las fronteras externas
de la Comunidad;
• por el otro, asegurar al sistema de control un nivel elevado de eficacia en la lucha contra el fraude.
2. ACELERACION DE LOS DESPACHOS Y PERSONALIZACION DE LOS PROCEDIMIENTOS
Los operadores comunitarios deben poder beneficiarse a partir de la puesta en funcionamiento del mercado
único (MU) de las mismas facilidades de desaduanamiento, con independencia del lugar de la Comunidad
donde efectúan esas formalidades. Francia, en cumplimiento de esa directiva, ofrece a sus operadores a
partir del 1º de enero de 1993 dos procedimientos de desaduanamiento, cuyas características son la
aceleración del desaduanamiento y la personalización de los procedimientos, lo que confirma en forma muy
clara una evolución que en Francia comenzó hace 30 años.
La libre circulación de las mercancías en el interior de la Comunidad significa, entre otras cosas, una
modificación del campo de acción del Documento Administrativo Unico (DAU). En efecto, este documento
es mantenido únicamente:
• en las relaciones con terceros países;
• en el comercio con España y Portugal para productos que todavía no gozan del beneficio de la
eliminación de derechos e impuestos;
• en el comercio con otras zonas de la CE que están excluidas del territorio fiscal comunitario
(Departamentos franceses de Ultramar; Islas anglo-normandas).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
2.1 Procedimientos simplificados de desaduanamiento
A partir de enero de 1993, los operadores tienen a su disposición un procedimiento simplificado de
desaduanamiento en la oficina (PSB), con la finalidad de acelerar las formalidades, adaptándolas a la
realidad del MU y a la reglamentación comunitaria en materia de intercambio con terceros países.
Este procedimiento se caracteriza por la aceptación de declaraciones simplificadas, bajo la forma de
declaraciones previas que contienen las estipulaciones necesarias sobre identificación y condición de las
mercancías.
La versión informatizada de este procedimiento estará a disposición de los operadores hacia principios de
1994 y quedará integrada al sistema de computación para el flete internacional, el SOFI, que es el que
gestiona en Francia el desaduanamiento informatizado.
Además, para poder responder mejor a las exigencias económicas a los que se encuentran confrontadas
las empresas industriales y comerciales, Francia implantó un procedimiento de desaduanamiento a
domicilio (PDD) lo que redunda en una reducción, en particular, de los gastos que generan la inmovilización
de las mercancías y los medios de transporte.
Este procedimiento autoriza, desde el momento mismo del ingreso de la importación, la descarga dentro de
los locales de la empresa de los medios de transporte, 24 horas sobre 24, sin información previa al servicio
aduanero.
Las facilidades acordadas a los operadores dentro del marco del PDD o el PSB resultan posibles gracias a
la adopción de métodos nuevos de control que pasaremos a examinar a continuación.
2.2 El procedimiento simplificado aplicable a los depósitos francos
Este procedimiento prevé la introducción de mecanismos de flexibilización en las modalidades de
desaduanamiento en el marco del régimen específico de los depósitos francos. Permite la utilización de
nuevos procedimientos simplificados y domiciliarios, bajo las condiciones previstas por una convención o un
acta de compromiso acordado entre el jefe de la oficina de control aduanero y el beneficiario.
2.3 La adaptación de los regímenes económicos
En el curso de 1992, los regímenes económicos han sido adaptados a la nueva situación existente a partir
de la entrada en vigor del Mercado Unico:
• mediante el otorgamiento de una autorización única para toda la CE en materia de
perfeccionamiento activo, de perfeccionamiento pasivo y de admisión temporaria;
• mediante modalidades específicas de transferencia bajo el régimen del perfeccionamiento activo y
de gestión de la garantía en materia de cuaderno ATA.
2.4 El tránsito
Por un lado, el tránsito comunitario desaparece, básicamente, en las relaciones directas entre los Estados
Miembros (EM). Por otro, en los intercambios que comprenden mercancías de terceros países, el tránsito
comunitario está generalizado en todos los medios de transporte.
2.5 La informatización generalizada del desaduanamiento
La aduana emprendió, en 1992, un esfuerzo sin precedentes para la informatización de sus oficinas. Si bien
a principios de 1992 solamente 110 oficinas poseían una contabilidad informática conectada al sistema
SOFI, actualmente todos las oficinas de la aduana están conectadas a dicha red.
También se llevó a cabo un esfuerzo importante para informatizar los nuevos procedimientos:
• preparación para la incorporación dentro del SOFI del procedimiento simplificado en la oficina
(PSB);
• participación en el proyecto piloto TRANSIT para la verificación automática de los documentos de
tránsito y el estudio de la eventual implantación de esta función en el SOFI.
Dentro del marco de aplicación del PSB, se realizaron varios trabajos en colaboración con el Centro de
Informática Aduanera, a fin de procesar este procedimiento mediante el sistema SOFI. La informatización
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
del procedimiento deberá, sobre todo, paliar las dificultades relacionadas con la realización de la operación
de desaduanamiento en 2 etapas (registro en la contabilidad de existencias y declaración de regularización).
En efecto, el trámite mediante papel quedará suprimido gracias a la verificación automática de las
declaraciones por el sistema.
Entre los proyectos pilotos susceptibles de aportar un adelanto importante en materia de ventajas ofrecidas
a los operadores económicos, se propuso a la Comisión la experimentación del Electronic Data Interchange
for Administration, Commerce and Transport (EDIFACT), utilizado dentro del marco del procedimiento de los
envíos por expreso.
En este sentido, la aduana siguió el desarrollo del proyecto DOUANEDI, cuyo objetivo es permitir la
recepción, procesamiento y emisión de mensajes en la norma EDIFACT. La especificidad de este
procedimiento consiste en procesar un gran número de informaciones en un tiempo mínimo y, en este
sentido, la utilización de los mensajes del EDIFACT parecería especialmente adaptada a los procedimientos
simplificados o acelerados y a todo procedimiento que exija una presentación anticipada de información.
En el dominio estadístico, algunas transformaciones importantes han permitido adaptar el dispositivo
estadístico al reglamento INTRASTAT, con la finalidad de asegurar la producción de estadísticas relativas al
comercio intra-comunitario a partir de soportes muy diversos, producidos por los sistemas informáticos de
los usuarios.
3. LA ACTIVIDAD DE CONTROL
Las actividades de control de la aduana se ejercen en dos niveles.
Primer nivel: los controles inmediatos, que cubren todas las acciones de control del servicio desde la puesta
en aduana de las mercancías hasta su libramiento.
Segundo nivel: los controles realizados a posteriori del despacho que comprenden:
• los controles diferidos que se traducen en un control de los documentos, realizado en función de las
declaraciones de aduana y de sus documentos anexos luego del libramiento de las mercancías:
• los controles a posteriori efectuados en las facturas comerciales y en los registros contables de los
operadores de comercio exterior;
Las técnicas empleadas por los servicios varían según la naturaleza del control a realizar. Sin embargo,
estas técnicas de control han sido objeto de una evolución notable, para tener en consideración el siguiente
doble imperativo:
• asegurar la mejor fluidez posible del tráfico comercial;
• incrementar el nivel de "seguridad" frente a riesgos mayores de fraude.
Con el fin de reforzar la eficacia de los controles, los métodos de selección de las operaciones a ser
controladas son optimizadas mediante la investigación del delito "ex-ante" al desaduanamiento por
intermedio de la técnica de fijación de objetivos.
Por otra parte, dentro del marco del nuevo procedimiento de desaduanamiento, los servicios aduaneros
están llamados a aplicar la técnica de la auditoría, cuyo principal objetivo es brindar a los servicios un mejor
conocimiento de la empresa, de sus eventuales defectos de organización y de los riesgos que puede
acarrear su actividad.
Pero cuando el declarante recurre a procedimientos de desaduanamiento de derecho común, la regla es el
levante rápido de las mercancías. La inspección sistemática de todos los envíos queda descartada. La
verificación material solamente se hace sobre un porcentaje comprendido entre el 5 y el 10% de las
declaraciones ("control por muestreo").
Cada oficina de aduana elabora por computadora o en forma manual un programa de "pre-selección" de las
declaraciones a efectos de su verificación física.
De todos modos, si bien la importancia acordada a los controles físicos sigue siendo significativa en ciertos
sectores como la Política Agrícola Común (PAC) -en lo que concierne al control físico de las operaciones
financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) -sección Garantía-, la
tendencia se orienta hacia su suplantación por los controles a posteriori en las empresas en el nuevo
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
contexto comunitario (simplificación de los procedimientos de desaduanamiento) signado por la voluntad de
reforzar la competitividad de las empresas europeas.
En todo caso, según la opinión de la Comisión de la CE, la mejor "organización" aduanera es aquella que
sabe combinar los controles primarios y los controles posteriores al desaduanamiento sin engendrar
obstáculos administrativos excesivos y costos económicos desproporcionados en relación al "beneficio" que
de ellos cabe esperar para el presupuesto de la Comunidad.
3.1 La orientación de los controles con anterioridad al desaduanamiento
Para seguir la pista de los circuitos de fraude el mejor método consiste en detectar las operaciones
sospechosas con la mayor anterioridad posible a su despacho, de forma que las mercancías puedan quedar
bajo estrecha vigilancia desde su presentación en la aduana hasta su entrega al destinatario. El método de
fijación de objetivos (materialización del análisis de riesgo) se corresponde con este procedimiento.
Por otra parte, en el marco del nuevo procedimiento de despacho a domicilio, se introdujo otra innovación
importante: "el convenio de auditoría". Esta técnica, que tiene por finalidad hacer que el servicio aduanero
tenga un conocimiento exógeno y endógeno de la empresa, confiere una mayor eficacia a los controles
físicos o de las facturas que se realicen posteriormente.
3.2 Fijación de objetivos (análisis de riesgos)
Los fines que se persiguen a través de esta técnica son:
• una mejor localización de los envíos sospechosos e incluso de las empresas sospechosas;
• aprehender de antemano o descubrir los tráficos fraudulentos;
• reducir al mínimo los controles físicos improductivos, en base a criterios de selección;
• intervenir con un máximo de fiabilidad en las operaciones seleccionadas.
El método empleado comporta:
• el análisis de la operación comercial en sí misma
• el análisis de los documentos de transporte antes del arribo de las mercancías a la oficina
Resumen sucinto de la metodología de la fijación de los objetivos (flete marítimo y aéreo):
a) Análisis:
• selección de un navío o de un vuelo. Criterios a tener en cuenta: itinerario, compañía, periodicidad.
• selección de una o varias declaraciones. Criterios: escala de expedición, pago del transporte,
naturaleza de las mercaderías.
• selección de las sociedades. Criterios: estructura comercial (dirección, nombre comercial, teléfono);
antecedentes contenciosos (investigación en el FNID); tráfico local (país de origen de la mercancía
importada, nombre del proveedor en el extranjero; cantidad y peso de los paquetes); nivel de riesgo
(grado de 1 a 5: 1, normal; 2: mediano; 3: importante; 4: fuerte; 5: grave).
b) Determinación de los pasos a seguir: control físico o entrega vigilada.
c) Cierre del expediente por incorporación de los elementos del análisis dentro de un banco de datos
"operacionales".
Esta metodología ya ha sido empleada en la búsqueda de estupefacientes y se está extendiendo
progresivamente a la detección de otras corrientes de fraude.
La creación de células especializadas en la fijación de objetivos: ("Célula de estupefacientes Fret" en
Roissy, la "CELTIC" en El Havre, la "ANTICOR" en Marsella) ilustran la toma de conciencia en esta materia
a nivel de la práctica aduanera.
El Convenio de Auditoría (procedimiento de despacho a domicilio)
a) Objetivo: permitir al jefe de la circunscripción apreciar la oportunidad de consentir este procedimiento y
adaptar la naturaleza de los controles a la realidad de la empresa a fin de facilitar su actividad.
b) Método:
• Análisis externo de la empresa para:
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
o evaluar el grado de saneamiento financiera y fiscal de la empresa (recoger información de
los servicios de hacienda locales y de los servicios encargados de la lucha contra el delito a
nivel regional (CERDOC: antecedentes contenciosos de la empresa);
o estudiar el tráfico de la empresa (evaluación del riesgo de fraude en vista del volumen y
naturaleza de las mercancías).
• Análisis interno de la empresa. Intervención del servicio dentro de la empresa para:
o tener un conocimiento general de la empresa, su actividad, sus modalidades de
funcionamiento;
o disponer de una evaluación cualitativa de las modalidades de gestión de la empresa.
A partir de las conclusiones de la auditoría consignadas por el servicio en "planillas de auditoría", el
jefe de la circunscripción puede pronunciarse respecto de la demanda de admisión a la PDD
formulada por el operador. Estas conclusiones se integrarán en el archivo de empresas que lleva
cada oficina.
Esta técnica de auditoría responde a la necesaria evolución que lleva a considerar, dentro de los
controles inmediatos, la actividad global de los operadores; corresponde, igualmente, al método del
vínculo asociativo y al necesario equilibrio entre las facilidades acordadas a la empresa y la
preocupación de preservar los intereses del Tesoro y de la Comunidad.
• Aduana, empresas y lucha contra el fraude:
o Los delitos comerciales son perjudiciales tanto para las empresas, castigadas a nivel de la
competencia, como para el presupuesto de la Comunidad, cuyas pérdidas de recursos por
este motivo se estiman en no inferiores al 10%.
o El interés de las empresas, más allá de la facilitación de su actividad se orienta, por lo tanto,
a colaborar con los servicios aduaneros en la lucha contra el fraude y las grandes corrientes
delictivas de tráfico (falsificación, blanqueo).
o Esta nueva lógica queda perfectamente ilustrada por la práctica del Memorándum de
Acuerdo que la aduana francesa ha celebrado con varias federaciones de transportistas en
el campo del tráfico de estupefacientes, atendiendo a las orientaciones señaladas por el G-
7 y que han sido puestas en práctica por el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) en
1992.
3.3 La pre-selección de los controles durante el desaduanamiento
Los controles físicos deben realizarse en base a una muestra representativa del tráfico que se somete a la
revisión de la oficina aduanera y sobre aquellas, las declaraciones que presenten el riesgo de irregularidad
más elevado. La oficina de aduana tiene que elaborar programas de pre-selección que combinen criterios
variables a fin de inspeccionar sólo las operaciones más sensibles.
Este programa está informatizado en las oficinas conectadas al SOFI (ficheros CRILOC: criterios locales de
selección)
3.3.1 La pre-selección en el procedimiento SOFI:
• elaboración de "perfiles" de selección (99 para la importación y 99 para la exportación. Cada perfil
comprende de 1 a 8 criterios) a partir de :
o el fraude real constatado (FNID, bases de datos: ALICE 2, expedientes SDEC)
o el fraude potencial (análisis "dinámico" del tráfico local), aunque manteniendo la selección
"aleatoria" a título disuasivo;
• utilización de los medios que ofrece el sistema SOFI para la gestión y la actualización de los
criterios de selección (explotación de los mensajes por medio de la selección, actualización,
etcétera) y de los estados editados por el sistema estadístico de selección.
Las declaraciones que corresponden a los criterios de selección son seleccionadas por el sistema en
"circuito 1" (circuito de inspección).
3.3.2 La pre-selección por procedimiento manual
• metodología idéntica, aunque su aplicación no es tan fácil por la falta de "herramientas" informáticas
(la carencia de información es suplida por contactos más frecuentes con el CERDOC).
El objetivo de "selectividad" también es tenido en cuenta en la ejecución de los controles posteriores al
desaduanamiento.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.4 La evolución de las técnicas de control posteriores al desaduanamiento
Los controles posteriores al desaduanamiento (controles diferidos y posteriores) no padecen las
restricciones relacionadas con la fluidez del tráfico. Es intención de nuestra administración hacer más uso
de este tipo de control en el futuro. No obstante, la calidad y eficacia de los controles pasan por la definición
de un método de selección de las operaciones más sensibles al fraude. Esta selección se produce en la
etapa de preparación de los controles.
3.4.1 La preparación de los controles diferidos:
• El plan del control diferido;
• La elección de las declaraciones que van a ser controladas debe tender a cubrir el conjunto de
tráficos procesados en la circunscripción, por medio de un control diversificado que ponga particular
atención en las operaciones más sensibles al fraude. Estas elecciones se realizan dentro del marco
de los planes regionales de ejecución de los controles;
• Exigencia de declaraciones:
o exigencia general y sistemática de declaraciones;
o exigencia selectiva en función de criterios predeterminados;
o recurso a uno u otro de estos sistemas según el control que se vaya a realizar.
3.4.2 La preparación de los controles a posteriori:
• Controles puntuales (limitados a la verificación de algunas operaciones) o en profundidad
(extendidos a una gran parte o a la totalidad de la actividad de comercio exterior de la empresa).
• Evolución: se privilegian los controles en profundidad dirigidos a la actividad global de la empresa.
Para preparar estos controles globales es necesario conocer la empresa que se va a controlar
(véase la técnica de la auditoría).
El recurso a la auditoría en la actualidad solamente se refiere al convenio PDD, pero el objetivo consiste en
extender esta técnica a los controles globales de actividad de las empresas, a través de las auditorías de
control.
3.5 Los controles de los servicios de vigilancia
La libre circulación de las personas y las mercancías en el espacio europeo, la supresión correlativa de los
controles ejercidos en las fronteras interiores y la adaptación de la administración a esa perspectiva lleva
aparejado incidencias lógicas y directas sobre la actividad potencial de las brigadas de vigilancia
establecidas en las fronteras interiores.
Decisiones comunitarias tales como la anulación de la utilización del DAU en los intercambios
intracomunitarios, la obligación a desplazar los controles hacia el interior del territorio los controles
residuales aplicables a ciertos productos, sumadas a la decisión de los poderes públicos de confiar a la
Dirección General de Impuestos (DGI) la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
intracomunitario, han conducido a una revisión de las misiones confiadas a las unidades de vigilancia.
El advenimiento del MU replantea, por consiguiente, la acción y la existencia de las Oficinas Nacionales de
Controles Yuxtapuestos (BCNJ) instaladas en las fronteras comunitarias. El tráfico de mercancías bajo su
control, comunitarias en su casi totalidad, escapará a la acción de la aduana. Su implantación ha sido
puesta en tela de juicio. La administración de las aduanas, con el propósito de cumplir con las decisiones
ministeriales, definió un nuevo mapa de instalaciones aduaneras, fundado en el cierre, en la mayoría de los
casos, de las oficinas que se encontraban en las fronteras comunitarias.
La evolución comunitaria también ha puesto en tela de juicio la otra razón de ser de las BCNJ: el control de
los pasajeros. La aduana, a partir de 1990, preparó la adaptación geográfica y funcional de los servicios de
vigilancia para la desaparición de las formalidades y de los controles relacionados con el paso de las
fronteras interiores. La voluntad de aplicar, sin reservas, los principios de la libre circulación y de la
proporcionalidad de los controles a partir del 1º de enero de 1993 han conducido a la Administración a
suprimir las estructuras estáticas (casi 75 unidades) que gestionaban esas formalidades en las fronteras
interiores. Ello fue acompañado de una reducción importante de los efectivos instalados en puestos fijos, en
detrimento directo de la actividad de "control de pasajeros" de la BCNJ y en beneficio de las unidades
móviles desplegadas al interior de las fronteras.
De lo anterior se desprende que la pérdida de vigencia de las BCNJ en materia de control de pasajeros no
parece tan drástica como en materia de desaduanamiento. En efecto, la Administración sugirió mantener en
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
la zona fronteriza un dispositivo de vigilancia general, capaz de preservar, como lo prevé el Acta Unica
Europea, los "intereses legítimos" de Francia contra el desarrollo de los grandes tráficos ilícitos, lo que
permite a la aduana ejercer su competencia en materia de inmigración irregular, de vigilancia y de cierre de
las fronteras dentro del marco de misiones de defensa.
La Administración ha planteado que este dispositivo de vigilancia general se apoye en la acción conjugada
de las unidades móviles antes mencionadas y en "observatorios de vigilancia" instalados en los puntos de
pasaje más frecuentados y que funcionan bajo el régimen de las BCNJ. Es en esta actividad específica que
seguramente residirá el futuro de las BCNJ.
El cuadro jurídico de las convenciones BCNJ autoriza, en efecto, a la búsqueda de una utilización racional
de las instalaciones existentes para la realización de dos objetivos:
• la meta principal de los observatorios es la de orientar, incluso desencadenar, mediante una
operación de detección de los flujos, la intervención de las unidades móviles que operan dentro de
las fronteras;
• el observatorio también tiene por objetivo conservar y desarrollar los contactos con las otras
administraciones francesas del área y otorgar prioridad a la cooperación transfronteriza con las
autoridades extranjeras.
La aduana ha establecido en las fronteras intracomunitarias una treintena de observatorios, instalados bajo
la égida de las BCNJ correspondientes. Para ello, se llevan a cabo negociaciones bilaterales con sus
homólogas europeas cuyos resultados parecen ser generalmente satisfactorios.
Es importante recordar que las grandes misiones de los servicios de vigilancia, tales como la lucha contra
los grandes tráficos (estupefacientes, armas, etcétera) las misiones de seguridad (inmigración, sustancias
peligrosas), el control de las mercancías en movimiento o la intervención en misiones de defensa civil, no
son cuestionadas por el Acta Unica o la convención complementaria contenida en el Acuerdo de Schengen.
Estas misiones deberán ejercerse en el futuro en un medio que ya no será estrictamente aduanero, sino que
estará en competencia directa con los servicios del Estado que tienen misiones de la misma naturaleza.
La vigilancia dispone al menos en este aspecto, incluso si debe incrementar la movilización de sus
unidades, de métodos de trabajo que han demostrado ser eficaces, pero tendrá que mostrar, una vez más,
su capacidad de adaptación para:
• Desarrollar su colaboración con el servicio de operaciones comerciales y, sobre todo, asociarse a
los equipos de operaciones comerciales que trabajan en la fijación de objetivos y en la investigación
del fraude en el flete comercial. Se trata de una ventaja que no disponen los otros servicios del
Estado y que será necesario saber explotar en su totalidad.
• Los servicios de vigilancia están, pues, llamados a intervenir en el marco de los controles a la
circulación de mercancías comunitarias para efectuar controles de facturación. Las eventuales
anomalías se transmiten a la administración impositiva para su tramitación.
• Buscar una mayor colaboración en el ámbito nacional con los servicios de policía y de gendarmería
para lo cual se seguirá una política activa en materia de contratación de agentes.
Por otra parte, la dimensión comunitaria debe conducir a la búsqueda de una mayor colaboración de estos
servicios con sus homólogos de otros EM en el dominio operativo y en el ámbito del intercambio de
información.
Esta colaboración puede revestir múltiples aspectos; resultará, sin duda, muy provechoso que los agentes
puedan, en el marco del programa MATTHEUS, analizar los métodos de trabajo utilizados por nuestros
socios más eficientes y experimentarlos en sus unidades.
De todas formas hay que ir más lejos y desarrollar, de una y otra parte de la frontera, acciones conjuntas,
para poner a prueba el dispositivo operativo, por ejemplo, la utilización de enlaces de radio transfronterizos,
con el fin de limitar, dentro de la medida de lo posible, el obstáculo que presenta para los servicios el control
de las "fronteras jurídicas" entre los EM.
Dentro del marco de los trabajos del GAM 92 y conscientes de la necesidad de desarrollar las posibilidades
de acción de los servicios para detectar los fraudes de los productos sensibles, está en curso la negociación
de un protocolo complementario a la Convención de Nápoles de 1967. Este protocolo prevé, entre otras
cosas, la posibilidad de implantar agentes de enlace en el seno de los servicios de operaciones nacionales
encargados en los EM de la lucha contra el fraude y la institución de un derecho de persecución y de
observación transfronterizos. Estas iniciativas se deben contribuir a reforzar la solidaridad entre los
servicios, a la vez que permiten favorecer la puesta a punto de nuevas técnicas de investigación.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
4. CONCLUSION
La evolución de las técnicas de control está marcada por la voluntad de incrementar las facilidades
otorgadas a los operadores para una mejor competitividad en materia del comercio exterior, conforme a las
directivas comunitarias. Pero se trata también de mantener un nivel de protección elevado contra el fraude:
de ahí la necesidad de mejorar lo más posible la selección de los controles y de comunicar su ejecución
después de efectuado el desaduanamiento.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
METODOLOGIAS DE TRABAJO TECNICAS DE CONTROL Y FACILITACION ADUANERA
Benjamín PRADO CASAS
Director Nacional de Aduanas de Chile. Valparaíso, CHILE.
1. INTRODUCCION
El tema que corresponde desarrollar requiere de precisiones previas relativas al alcance de estos
conceptos, en su vinculación con lo que podríamos denominar "la realidad de lo aduanero" en cada país.
Al respecto, no cabe la posibilidad de concebir una metodología, ni sistemas de control, ni las facilitaciones
consiguientes, temas que en sí mismo son subjetivos, si no los referimos al sistema legal tributario objetivo
en que se desarrolla el comercio exterior de cada país.
Precisar el objeto del control, en el marco de un régimen aduanero determinado, posibilita desarrollar
facilitaciones adecuadas, con la aplicación de metodologías de trabajo consecuentes.
El objeto del control o de la fiscalización, estimados ambos conceptos como sinónimos, es diferente según
la realidad de desarrollo de cada país y depende de las exigencias propias de las políticas económicas
impuestas por los poderes superiores y de su gravitación sobre la magnitud y complejidad del comercio
exterior.
Así, teóricamente, podría describirse un régimen aduanero en una economía no abierta, cuyo comercio
exterior exija licencias previas o fije cupos limitativos a las importaciones, imponga prohibiciones y tarifas
arancelarias diferenciadas, con reglas complejas de valoración, expedientes todos cuya finalidad podría
estar orientada a inhibir la competencia externa para proteger la producción nacional, o a perseguir un
resultado rentístico.
En este escenario, el control o fiscalización se vinculan inevitablemente a decisiones a cargo de
funcionarios que deben resolver casuísticas infinitas.
Los procedimientos se caracterizan como fuertemente personalizados y, en consecuencia, surgen riesgos
de discriminación, desuniformidad, descoordinación y, la tentación corruptora que es propia de los sistemas
excesivamente discrecionales. En cambio, en una economía abierta, con régimen de libre importación, sin
prohibiciones, cupos ni licencias previas, cuyo arancel aplica una tarifa baja y uniforme, que además,
fomenta la exportación de productos que crecen en diversificación, sofistificación y mayor valor agregado,
los sistemas de control tienen que ser necesariamente simplificados para no constituir barreras
contradictorias con las metas de desarrollo económico que persiguen.
En estos sistemas, se abren facilidades a la importación de bienes de capital o a su producción en el país.
No se exportan impuestos, de modo que se crean mecanismos de devolución o reintegros de gravámenes
de importación o de impuestos internos. La clasificación arancelaria no tiene incidencia en la tasa o tarifa,
pero sí para acogerse a alguno de los regímenes de incentivo a las exportaciones. El arancel no tiene
objetivo rentístico, no obstante producir una alta rentabilidad en función del dinamismo y la productividad de
la economía.
En este contexto, el potencial de la economía exportadora no admite sistemas fiscalizadores caros, lentos y
burocráticos. Los sistemas de control deben ser ajenos a posibilidades discriminatorias y la fiscalización
debe basarse mucho más en la información, en el conocimiento histórico de la conducta de los agentes que
actúan en el mercado exterior, de las mercancías que son objeto de sus operaciones, del origen de los
mercados y de la apreciación de los riesgos relativos que tales factores, u otros, representen para los
objetivos económicos que se persiguen con el control o fiscalización aduanera.
Por lo tanto, es factible afirmar que en una economía productiva que se encuentra en un período dinámico
de su desarrollo, es impensable plantear controles aduaneros conservadores y lo que corresponde es
buscar modalidades nuevas de control que no se basen única y mayoritariamente en la verificación visual
de las mercancías o de la documentación por parte de los agentes aduaneros.
La metodología del control o fiscalización sólo puede desarrollarse con el apoyo de modernos sistemas
informáticos, que permitan "saber", sin necesidad de "ver".
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Concebido así el control en aduanas, resulta por sí mismo facilitador de las operaciones de comercio
exterior, sin menoscabo de las obligaciones de fiscalización, a las que, por supuesto, estas nuevas técnicas
no renuncian. Este sistema debe asociar a los sectores privados (usuarios) y a los agentes aduanales, al
esfuerzo de buen servicio y de control. La aplicación de principios como la "buena fe", la subsidiariedad, el
uso de cauciones, junto a la racionalidad en los trámites, abre un campo limpio y ágil a la tramitación
aduanera, claramente compatible con los necesarios controles que la ley y la normativa aplicable suponen.
2. LAS ADUANAS Y EL COMERCIO EXTERIOR
El comercio exterior como es sabido, supone la intervención de diversos organismos, entre otros, aquellos
que tienen a su cargo el control de las divisas; de los bancos comerciales; de las entidades de control
sanitario y fitosanitario y, naturalmente, de las Aduanas. Estas últimas desempeñan un papel fundamental y
decisivo, puesto que a ellas corresponde, en definitiva, actuar directamente sobre las mercancías que son
objeto de la transacción internacional.
El rol de las Aduanas es, por esto mismo, complejo, ya que no se limita a practicar las operaciones que le
son propias (examen, clasificación y valoración de las mercancías; determinación de los tributos a aplicar y
de los regímenes aduaneros que correspondan), sino que también les compete velar por el fiel cumplimiento
de diferentes disposiciones emanadas de otros organismos que intervienen en el comercio exterior. Esto
supone que las Aduanas deban disponer de un tiempo suficiente para cumplir con estas labores, lo cual
dificulta el pronto desaduanamiento de las mercancías.
Si a lo anterior se une el hecho de que las legislaciones aduaneras de los países latinoamericanos son
normalmente engorrosas y datan de épocas en que las políticas sobre comercio exterior eran de carácter
proteccionista, fácil resulta comprender que el desaduanamiento de las mercancías no se compadece con la
dinámica del tráfico internacional, caracterizado por una paulatina eliminación de las trabas que lo
entorpecen.
En el contexto antes señalado debe reconocerse que las Aduanas no tienen capacidad por sí mismas para
transformarse en entes dinámicos cuando se aplican políticas de apertura en el comercio exterior, razón por
la cual debiera analizarse que sería lo óptimo para solucionar la deficiencia anotada.
3. LA FACILITACION DE LA GESTION ADUANERA
La facilitación aduanera implica la idea de una aduana dinámica. Pero tal como lo hemos señalado, el
dinamismo será mayor en la medida que se adopten políticas económicas abiertas en las que va implícito,
también, el dinamismo del comercio exterior.
Por ello es que las Aduanas deben disponer de una serie de medidas que permitan concretar los propósitos
ya enunciados. A nuestro entender éstas serían las que, a lo menos, deberían concurrir:
a. Reemplazo de los textos legales y reglamentarios que rigen las operaciones aduaneras, para contar con
normas cuya claridad y sencillez permitan su aplicación expedita por los funcionarios y, al mismo
tiempo, faciliten su conocimiento a los usuarios del sistema.
b. La elaboración de normas de procedimientos ágiles y sencillos, que eviten la duplicidad de trámites y la
excesiva demora de éstos.
c. Traslado al sector privado de algunas labores que tradicionalmente le han correspondido al Servicio de
Aduanas, como el almacenaje de las mercancías, y conferir a los Despachadores de Aduana el carácter
de auxiliares de la función pública aduanera, de modo que éstos asuman la tarea de confeccionar el
documento de destinación y la liquidación de gravámenes teniendo a su cargo, además el archivo de los
documentos de base de cada operación.
d. Desde el punto de vista administrativo, se debe propender a un mejor aprovechamiento de los recursos
humanos; a promover la probidad funcionaria, evitando el contacto con los particulares; a establecer
plazos y horarios uniformes, y a minimizar la discrecionalidad administrativa.
e. Regulación de las operaciones previas al trámite aduanero mismo, como son la presentación de las
mercancías y su entrega a los recintos de depósito dentro de un plazo prefijado, el que en todo caso
debe ser breve, a fin de permitir un rápido desaduanamiento.
f. Mayor simplificación de los documentos de destinación aduanera, a objeto de requerir sólo aquella
información que resulta directamente necesaria para las Aduanas y, especialmente, orientada a la
informática.
g. Creación de documentos polivalentes, esto es, un mismo documento a utilizarse para varios fines.
h. Mayores facultades a los jefes superiores de las Aduanas, para que puedan dictar normas de
procedimiento administrativo aduanero, en la oportunidad que la dinámica del comercio exterior lo
requiera, sin perjuicio de disponer de facultades interpretativas sobre estas materias.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
4. PRINCIPIOS QUE DEBEN ORIENTAR LA FACILITACION ADUANERA
Los presupuestos anotados deben basarse en ciertos principios rectores que orienten la actividad de la
Aduana. A nuestro juicio, ellos deberían ser los siguientes :
4.1 Buena fe
Este principio se basa en que la Aduana considera como ciertas las actuaciones que los diversos usuarios
realicen ante ella y, en especial, lo relativo a los documentos de destinación aduanera que deben tener el
carácter de DECLARACIONES, vale decir, que los datos que ellos contienen se consideran verídicos, o sea,
que resultan plenamente coincidentes con los antecedentes que sirven de base para su confección,
(conocimiento de embarque, factura comercial, etcétera) lo que evita su presentación a la Aduana y la
consecuente revisión de aquellos por ésta, generando economías de tiempo y recursos humanos.
4.2 Racionalidad administrativa
Implica proponer procedimientos uniformes, ágiles, con reglas del juego claras, tanto para la Aduana como
los usuarios, evitando la duplicidad de funciones, a objeto de lograr un mayor aprovechamiento de los
recursos humanos.
Establecimiento de un sistema único de tramitación en la Aduana, para todas las destinaciones aduaneras,
con plazos pre-determinados, sin requerir la gestión personal del usuario, realizándose en forma impersonal
sin las alteraciones que ello normalmente provoca.
Minimización de la discrecionalidad administrativa, reservándose ésta sólo para las instancias superiores,
con lo que se obtiene una mayor rapidez del flujo documental en la tramitación de los documentos
aduaneros.
4.3 Subsidiariedad
Principio mediante el cual se debieran traspasar a los Despachadores de Aduana una serie de funciones
que son de competencia exclusiva de las Aduanas, otorgándosele el carácter de auxiliares de la función
pública aduanera y de Ministro de Fe en sus intervenciones ante las Aduanas.
5. EL CONTROL EN LA GESTION ADUANERA
La facilitación de la gestión aduanera implica necesariamente un replanteo del control que corresponde a
las Aduanas en este nuevo esquema, ya que deben desterrarse los sistemas o técnicas de control que
apuntan más a lo formal y que pueden llevar a un grave entorpecimiento en el accionar de ellas y a un
resultado ineficaz.
Por ello, es que deben adoptarse técnicas que se orienten a los fines generales perseguidos, enfatizando
más la calidad que la cantidad de los controles.
Dentro de este contexto podemos señalar las siguientes técnicas.
a. Selectividad para la realización de los aforos físicos, que consisten en que sólo una parte de los
documentos de destinación aduanera sea objeto de esta operación.
b. Procedimientos de selección aleatorios, que pueden consistir en la elección al azar de un dígito diario.
Conjuntamente en éstos pueden considerarse otras opciones como elegir sectores o tipos de
mercancías afectas a tributación o regímenes especiales.
c. Establecimiento de Areas de confiabilidad, entre los importadores y exportadores, en orden a disminuir
sobre ellos los aforos físicos, orientando los esfuerzos a los sectores más sensibles.
d. Promover que los aforos físicos puedan realizarse en el destino de la mercancía permitiendo su rápido
desaduanamiento y así, contribuir a que los puertos sean lugares de tránsito y no de permanencia.
e. Establecer sistemas de control a posteriori, que implican no tanto el examen de las mercancías, sino en
especial, de la documentación de comercio exterior y contable, en la que se sustentó una determinada
operación aduanera.
f. Implantación de sistemas de control tanto internos como externos, empleando en el primero técnicas de
control de gestión para evaluar permanentemente la eficiencia de la actividad de las Aduanas.
En todo caso, debe tenerse presente que lograr un buen control en sistemas de facilitación de gestión
aduanera, implica disponer de funcionarios capacitados para desarrollar eficientemente su función.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
De ahí que resulte indispensable promover una política de capacitación, no sólo de carácter interno, sino
que también permita contar con el apoyo de las organizaciones internacionales o de Aduanas más
avanzadas.
6. METODOLOGIA DE TRABAJO EN UNA ADUANA MODERNA
Los métodos de trabajo, como es natural, deben basarse en los objetivos finales que se hayan fijado. Por
ello, es que en una aduana moderna los métodos no deben ser estáticos, sino que deben estar
adaptándose a las nuevas exigencias del comercio internacional.
Para estos efectos es menester propiciar que las aduanas se vinculen permanentemente con el sector
privado, como un medio de determinar cuales son las necesidades o requerimientos que son de su
competencia.
Por otra parte, las Aduanas deben estar constantemente vinculadas con los Organismos Internacionales
especializados y con las Aduanas de mayor desarrollo, a fin de adoptar nuevas técnicas de facilitación para
que de esta manera pueda lograrse una necesaria armonización entre los países que aspiran a una efectiva
integración regional.
7. CONCLUSIONES
Fluye de los temas analizados, que es menester considerar un aspecto que resulta determinante para
concretar la modernización de las Aduanas, y ello no es otra cosa, que el cambio de mentalidad que es
inevitable tener presente para el logro de los fines propuestos. Dicho cambio, no es una cuestión
meramente retórica, sino que tiene raíces más profundas que están insertas dentro de la idiosincracia de los
países latinoamericanos.
En efecto, estamos ciertos que no va a resultar fácil convencer a los funcionarios que han estado por años
realizando labores con esquemas burocráticos para que rápidamente comprendan y tomen conciencia que
esas acciones ya no van de acuerdo con la época en que vivimos, y aún más, que de continuar en ese
estado de cosas, lo único que se logra es detener el desarrollo económico de sus respectivos países.
Por lo tanto, es un deber de los aduaneros de esta época realizar una ardua tarea de convencimiento para
cambiar estas mentalidades lo cual, indudablemente, se va a ver facilitado, cuando las políticas de las
diversas Aduanas sean claras y coherentes con el objetivo modernizador.
Debemos utilizar nuestras mejores energías en políticas de capacitación en que se haga hincapié en esta
nueva mentalidad, ya que nada o muy poco lograríamos con solo limitarnos a establecer regulaciones
(leyes, reglamentos, etcétera), sin que exista una actitud proclive por parte de los funcionarios a las ventajas
de los nuevos esquemas.
Por otra parte, las ideas sobre facilitación y control que hemos expuesto, no constituyen una elucubración
utópica acerca de las transformaciones que deben efectuarse en los servicios aduaneros; muy por el
contrario, conocemos el resultado obtenido en países como Chile, en que la Aduana ha desempeñado un
rol fundamental en la apertura del Comercio Exterior, por la aplicación irrestricta de políticas económicas
abiertas.
Los controles aplicados en nuestro país han resultado eficaces, no obstante la gran facilitación de la gestión
aduanera vigente desde 1979, lo que ha ratificado la voluntad de intensificar aún más la agilización a través
de proyectos tales como:
a. La formalización de las declaraciones de destinación aduanera, por vía electrónica, entre los
Despachadores y las Aduanas.
b. El desarrollo de bases de datos de precios más desagregadas y actualizadas.
c. La ejecución del trámite aduanero en su integridad con sistemas computacionales.
d. La adopción de sistemas inteligentes de control a posteriori.
e. La aplicación de sanciones ejemplarizantes respecto de los usuarios infractores, acompañado de
una simplificación de los procedimientos ante los Tribunales Aduaneros.
En consecuencia, la facilitación de la gestión aduanera es un logro posible ya que la experiencia, por lo
menos en nuestro país, así lo demuestra; pero ciertamente y tal como lo hemos señalado, los métodos y
técnicas de trabajo y control modernos sólo van a resultar eficaces en la medida que se aborden,
conjuntamente, el cambio de mentalidad funcionaria, como el de las regulaciones ágiles, dinámicas y
simples, sin que por ello se descuide el rol fiscalizador que corresponde a todas las Aduanas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LA GESTION ARANCELARIA EN LA COMUNIDAD EUROPEA
Richardt VORK (*) / Wolfgang KATTENBUSCH (**)
(*) Jefe de Unidad, Arancel Aduanero Común, DG XXI,
Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas, BELGICA.
(**) Director Adjunto de Nomenclatura Y Clasificación,
Consejo de Cooperación Aduanera. Bruselas, BELGICA.
1. INTRODUCCION
El objetivo de esta ponencia es ofrecerles de forma sucinta una visión más próxima de los problemas
jurídicos y prácticos que encontramos en la Comunidad Europea (CE) al gestionar el Arancel Aduanero
Común (AAC).
Se pretende dar respuesta a los siguientes interrogantes:
• ¿Cuál es el papel del AAC en la CE?
• ¿Cómo se estableció el AAC?
• ¿Cómo se asegura una aplicación uniforme del mismo?
• ¿Cómo se mantiene actualizado el AAC con relación a sus tasas arancelarias y a su nomenclatura?
• ¿Cuál es el impacto de las negociaciones del comercio internacional sobre el AAC?
• ¿Cómo funciona la cooperación internacional en la materia en el seno del Consejo de Cooperación
Aduanera (CCA)?
Concluiré explicando cómo se vincula el AAC con el mercado interior que rige en la CE a partir de este año.
2. DEFINICIONES
Antes de entrar en la parte sustancial de mi presentación, me gustaría emplear algún tiempo en esclarecer
dos términos que son utilizados con mucha frecuencia: fronteras y controles.
2.1 Fronteras
En su sentido más simple, una frontera es el punto de encuentro de los territorios de dos países. Partiendo
de una línea en un mapa, consagrada en tratados, tal vez, creada al calor del combate o en los resultados
del destino y la historia, la frontera toma su forma concreta cuando los sistemas existentes a cada lado de
ella difieren lo suficiente como para que los Gobiernos deseen protegerse de lo que perciben como
aspectos indeseables de sus vecinos. Los sistemas pueden ser políticos, sociales, culturales o económicos.
Los aspectos poco atractivos de la vecindad pueden ser la inmigración o la emigración indeseada, modos
de vida y hábitos sociales divergentes y contemplados como amenazadores, intercambios de doctrinas e
ideas no deseados o una competencia económica negativa. Sea cual sea la causa, el efecto es el mismo: el
levantamiento de barreras. Si bien lo más fácil es pensar en fronteras en el sentido físico del término, es
importante recordar las funciones subyacentes de este dispositivo estatal: la separación de sistemas
diferentes y rivales.
2.2 Controles
Un control es el medio por el cual los Gobiernos ponen en aplicación medidas destinadas a mantener la
diferencia que se desea conservar con un Estado vecino. Cuando el precio de ciertas mercancías se
incrementa por la aplicación de un arancel aduanero o un impuesto a la agricultura, cuando las rentas
deben ser el resultado de los precios de las mercancías importadas, cuando se deben excluir categorías de
bienes o de personas del territorio de un país o cuando determinadas mercancías deben cumplir con
normas técnicas y sanitarias específicas; en todos estos casos, la técnica básica para el logro de los
objetivos es el control fronterizo.
Ello implica, en primer lugar, un mecanismo para asegurar que todo aquello que puede ser objeto de control
sea de conocimiento público y, en segundo lugar, que se pone en pie el dispositivo de vigilancia e
inspección apropiado y se toma la acción necesaria de seguimiento.
Las fronteras tienen una magia especial para los burócratas, debido a que es más fácil instalar allí "puntos
de contención" u otros dispositivos que simplifican el trabajo de control oficial de las mercancías y de las
personas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3. ¿CUAL ES EL PAPEL DEL AAC EN LA CE?
El Tratado de Roma de 1958 que creó la CE ya establecía que:
"la Comunidad se basará en una Unión Aduanera (UA), que abarcará la totalidad del comercio de
mercancías y que implicará la prohibición entre los Estados Miembros (EM), de los derechos de
aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como
la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países".
Este artículo se ha mantenido inalterado en el Tratado de Maastricht que crea la Unión Europea y que entró
en vigor el 1 de noviembre de 1993. En consecuencia, el AAC sigue estando plenamente vigente y continúa
revistiendo una gran importancia.
El AAC se compone de dos elementos igualmente importantes: la nomenclatura y las tasas arancelarias.
Examinaremos ambos.
3.1 La nomenclatura
La nomenclatura es la estructura del arancel. Las tasas arancelarias determinan el monto de la tarifa que
grava los bienes importados (o, en ocasiones, exportados).
La nomenclatura posibilita la descripción de los productos de manera concisa e inequívoca. En
consecuencia, es un instrumento idóneo para propósitos y políticas muy diversas. Es importante que la
nomenclatura de la UA sea de fácil manejo y permita responder a las nuevas necesidades que puedan
surgir.
Como aspecto importante a tener en cuenta, debe señalarse la necesidad de los importadores y
exportadores de contar con una nomenclatura eficiente que permita una aplicación uniforme y transparente
de las diversas políticas que dependen de ella. Una nomenclatura que funcione bien es indispensable a fin
de evitar el tratamiento discriminatorio entre operadores y, en consecuencia, evitar la distorsión de la
competencia.
Asimismo, la nomenclatura desempeña un papel importante para las autoridades gubernamentales y
comunitarias, dado que es la base para:
• la política arancelaria
• la compilación de estadísticas
• las negociaciones comerciales internacionales
• diversas políticas internas -en la Comunidad está basada en la Nomenclatura Combinada (NC) la
política comercial común, la política "antidumping", la Política Agrícola Común (PAC), la política
común de pesca, las políticas relativas a la importación y exportación de narcóticos y sustancias
peligrosas, los controles veterinarios y fitosanitarios y muchas otras políticas.
Teniendo en cuenta lo anterior, la elección correcta de la nomenclatura resulta esencial. En 1958, la
nomenclatura de los entonces seis EM de la CEE se basaba en la Nomenclatura de Bruselas, establecida
bajo los auspicios del CCA. La Nomenclatura de Bruselas -llamada luego la nomenclatura del CCA- ha sido
reemplazada recientemente por el Convenio Internacional sobre el Sistema Armonizado de Descripción y
Clasificación de Mercancías, que entró en vigor el 1º de enero de 1988.
La nomenclatura del Sistema Armonizado (SA) se ha transformado rápidamente en el modelo mundial de
las nomenclaturas aduaneras. En consecuencia, el SA sería la elección natural de nomenclatura común
para cualquier UA.
La nomenclatura del SA se compone de 21 Secciones, las que se dividen en 96 Capítulos que contienen un
total de 1.241 partidas de cuatro dígitos. Los primeros dos dígitos del número de la partida son los de la
posición de cuatro dígitos, mientras que los quinto y sexto identifican dos niveles inferiores de subdivisión.
La nomenclatura del SA es adecuada tanto para fines aduaneros como estadísticos, porque contiene límites
y definiciones claras del alcance de los 5.019 códigos de seis dígitos. El gran número de subdivisiones
implica que las necesidades esenciales con respecto a las diferencias en las tasas arancelarias y a fines de
información estadística se cumplen ya al nivel de seis dígitos. No obstante, es posible que un país o una
unión aduanera incrementen el número de dígitos más allá del sexto y creen subdivisiones adicionales si
ello les es necesario para atender las diferencias arancelarias, los requerimientos estadísticos, o para
asegurar la aplicación correcta de otras políticas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
La gestión del SA corresponde al CCA, con sede en Bruselas y en su seno se ha creado el Comité especial
de la Nomenclatura del SA, en el que participan todas las Partes Contratantes. Dicho Comité elabora
recomendaciones que sirven para la actualización de la Nomenclatura del SA cada cuatro o cinco años, a
fin de tener en cuenta los cambios en los productos y en el comercio.
3.2 Derechos de aduana
Actualmente, la Comunidad carece de derechos a la exportación, los cuales fueron utilizados en el pasado
sólo en circunstancias excepcionales, cuando se produjo una seria escasez de productos esenciales
(patatas).
Por lo tanto, se concentrará la atención en los derechos a la importación.
Un derecho de importación es la tarifa que grava a los bienes importados, sin que exista un impuesto
equivalente interno aplicado sobre bienes nacionales elaborados en el país. Esto significa, por ejemplo, que
el impuesto al valor agregado o los impuestos indirectos al consumo aplicados a los cigarrillos importados
no constituyen un derecho de importación, dado que un impuesto similar grava los productos elaborados
localmente.
El derecho de importación no constituye el pago de un servicio prestado por la administración aduanera.
Cuando el pago exigido corresponde a un servicio prestado, no hablamos de arancel sino de un recargo.
Tradicionalmente, se ha establecido una diferenciación entre diversos tipos de tasas arancelarias, a saber,
los derechos específicos (por unidad de cuenta, peso o medida), los derechos "ad valorem" y los derechos
mixtos que combinan los dos anteriores. En la Comunidad, la existencia de la PAC ha implicado también la
puesta en funcionamiento de un sistema de derechos agrícolas. Estos son fijados en función de la diferencia
entre los precios del mercado mundial y los precios comunitarios. Dado que los precios fluctúan, es preciso
también adaptar los derechos en forma periódica.
4. ¿CUALES SON LOS EFECTOS DE UN DERECHO DE IMPORTACION?
Los derechos de importación tienen diversos efectos, siendo los más importantes:
• La protección arancelaria de la industria local, dado que el derecho de importación incrementa el
precio de las mercancías importadas. Los impuestos agrícolas tienen el mismo efecto.
• Un derecho de importación tiene el efecto de conducir a una redistribución de los ingresos entre los
Estados (en especial cuando la situación de la demanda y la oferta en el país importador es tal que
sólo se pueden vender los bienes si el exportador reduce sus precios en el grado del nivel del monto
del derecho) y entre productores locales y sus clientes. Lo último sucede cuando la situación de la
oferta y la demanda en el país permite que los productores locales aumenten sus precios de venta
debido a que el costo de las mercancías importadas fue aumentado como resultado de la
imposición de un derecho de importación.
• La fuente de ingresos fiscales de los Estados. El derecho de importación constituye una fuente de
ingresos para el Estado y este aspecto bien pudo haber sido el más importante antiguamente,
cuando cada ciudad recaudaba sus propios derechos. En la actualidad, en muchos países, la
función de recaudación de ingresos es menos importante que la función de protección arancelaria.
Estos fueron los efectos deseados que motivaron la introducción de los derechos aduaneros. Sin embargo,
existen también algunos efectos negativos. Los derechos de aduana, al incrementar el costo de los bienes
importados, actúan como obstáculo al desarrollo del comercio internacional y, por tanto, un país exportador
de bienes puede verse perjudicado en sus intereses por los derechos de importación aplicados por otro país
En consecuencia, es posible que un país tenga que aceptar reducir sus propios aranceles a cambio de
obtener un acceso más fácil al mercado de otros países.
4.1 Establecimiento de derechos arancelarios comunes
El Tratado de Roma estableció los principios para la determinación de derechos arancelarios comunes.
En un principio, los derechos fueron fijados en el AAC al nivel de la media aritmética de los aranceles
aplicados en los cuatro territorios aduaneros por entonces existentes en la Comunidad y la determinación de
los derechos fue en términos generales directa, dado que las nomenclaturas de los países eran similares
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
desde el inicio. Hubo algunas excepciones al principio básico, en la forma de listas de bienes para los
cuales los derechos fueron determinados, en ocasiones, tras prolongadas negociaciones.
Existe un problema especial con respecto a los derechos específicos, cuyo valor fue fijado en un principio
en cada moneda nacional a fin de representar el mismo porcentaje del valor del producto. Si, por ejemplo,
un país devalúa su moneda en un 50%, el impacto del derecho específico en esa moneda se verá reducido
proporcionalmente, lo que puede llevar a distorsiones del comercio.
En la Comunidad, resolvimos este problema expresando las tasas de los derechos específicos en ECUs
(Unidad Monetaria Europea), los que luego se convierten a la moneda nacional sobre la base de un valor
realista. Ciertamente, el inconveniente es que en cada país, en términos nominales, las tasas de lo
derechos específicos se ven alterados por las fluctuaciones en el tipo de cambio de la moneda.
5. LA GESTION ARANCELARIA
5.1 Criterios para su buen desenvolvimiento
El AAC debe gestionarse de modo tal de cumplir los siguientes criterios de buen desenvolvimiento:
• garantizar oportunidades y tratamiento igualitario a los operadores económicos
• brindar eficiencia, economía y efectividad a la administración del AAC y a las políticas basadas en él
• obtener la comprensión y la aceptación del público
• mantener una fuerza laboral cualificada y bien motivada.
El nivel de ambición en este sentido es alto, a pesar de que aún no contamos con una administración
aduanera comunitaria. Se trata de compartir dicha responsabilidad entre la Comisión y los EM para que la
UA sea un éxito.
5.2 Marco institucional
En la Comunidad, el proceso de adopción de normas se caracteriza por el principio de que el Consejo de
Ministros decide la nueva legislación a adoptar en base a las propuestas que presenta la Comisión y luego
de haber oído los puntos de vista del Parlamento Europeo.
La aplicación de la legislación adoptada por el Consejo es delegada por éste en la Comisión, la cual lleva a
cabo su trabajo en cooperación con los EM, en especial en el marco de los Comités Regulatorios o de
Gestión.
5.3 La base jurídica de la gestión aduanera
El Tratado de Roma estipula las reglas básicas para la gestión del arancel en sus Artículos 9, 10, 28, 43 y
113.
A partir del 1º de enero de 1988, la base jurídica de la gestión arancelaria es la Reglamentación del Consejo
sobre la nomenclatura arancelaria y estadística y sobre el AAC (1). La Reglamentación establece una
nomenclatura de mercancías basada en el SA y la Comunidad es signataria del Convenio del SA.
5.4 La Nomenclatura Combinada
La NC es publicada una vez al año por parte de la Comisión. Contiene subdivisiones adicionales a las
previstas en el SA. Los EM pueden crear subdivisiones estadísticas nacionales.
La NC también contiene disposiciones preliminares, notas adicionales a las Secciones o los Capítulos y
llamadas relacionadas con las subpartidas de la NC.
La NC estipula las tasas autónomas y convencionales del AAC y las unidades estadísticas
complementarias.
Cada subpartida de la NC tiene un número de código de ocho dígitos. Los primeros seis reflejan los
números de código de la nomenclatura del SA, mientras que el séptimo y el octavo identifican las
subpartidas de la NC. Cuando una partida o subpartida del SA no se subdivide adicionalmente con fines
comunitarios los dígitos séptimo y octavo son "00".
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
5.5 El Arancel Integrado de Aplicación (TARIC)
La existencia de aranceles preferenciales, derechos "antidumping" y restricciones cuantitativas basados en
reglas de origen implica que la tasa arancelaria a aplicar o las situaciones que dan lugar a la imposición de
medidas "antidumping" o restricciones cuantitativas sobre un producto pueden variar considerablemente,
según el origen del mismo y el momento en que es importado. En lugar de obligar a cada Administración
Aduanera a hacer un seguimiento permanente de las numerosas modificaciones y supuestos que afectan al
arancel, la Comisión estableció un arancel integrado para el conjunto de la CE que se conoce como TARIC.
El TARIC está basado en la NC y comprende:
• subdivisiones comunitarias adicionales, conocidas como subpartidas del TARIC;
• los derechos aduaneros y otros gravámenes aplicables;
• los números de código de once dígitos. Los primeros ocho dígitos son los del código de la NC, el
noveno dígito representa las subdivisiones estadísticas nacionales y los dígitos décimo y undécimo
son las subdivisiones comunitarias necesarias para la descripción de mercancías que estén sujetas
a específicas medidas comunitarias.
Para cada producto, el TARIC suministra todas las tasas arancelarias que pueden ser aplicadas. Para lograr
esto ha sido necesario crear un mayor número de subdivisiones y, en consecuencia, hay un total de
aproximadamente 15.000 subdivisiones del TARIC.
5.6 Los "Aranceles para los Usuarios" de los EM
Cada EM publica su propio "arancel para el usuario". Sería poco práctico que la Comisión publicara estos
aranceles para los usuarios debido a que hay subdivisiones estadísticas nacionales y medidas a nivel
nacional que deben indicarse en el arancel para el usuario.
5.7 El comité de nomenclatura
Un Comité sobre Aranceles y Nomenclatura Estadística, denominado "Comité de Nomenclatura", asiste a la
Comisión. Este Comité está integrado por representantes de los EM y es presidido por representantes de la
Comisión. A partir del 1º de enero de 1994, el nombre del Comité pasará a ser "Comité del Código
Aduanero".
5.7.1 El reglamento interno del comité de nomenclatura
La experiencia ha demostrado que el reglamento interno del Comité es muy importante para el
funcionamiento eficiente de la gestión del arancel.
Hasta 1988, la Comisión sólo podía adoptar medidas legislativas que se ajustaran a la opinión del Comité.
Legalmente, el Comité podía adoptar una opinión por mayoría cualificada pero, en la práctica, se requería la
unanimidad para que ésta emitiera una opinión sobre propuestas importantes. Esta era una característica
importante en las etapas iniciales de la Comunidad, cuando la integración como tal no había llegado muy
lejos, lo que significaba que podía transcurrir mucho tiempo antes de que se aprobara una decisión. Por
este motivo, los importadores y los exportadores a menudo se quejaban de la lentitud del proceso de toma
de decisiones de la Comunidad.
A partir de 1988, el Comité de Nomenclatura funciona siguiendo las normas establecidas en lo que se llama
un "comité de gestión". Esto significa que el representante de la Comisión somete a consideración del
Comité un proyecto de las medidas a ser adoptadas. El Comité elevará su opinión sobre el proyecto dentro
del plazo establecido por el presidente, según la urgencia del asunto en cuestión. Las decisiones se
aprueban por mayoría cualificada.
En caso que la decisión sea favorable o que el Comité no logre llegar a ella (por ejemplo si los EM tienen
puntos de vista divergentes sin que haya una opinión predominante), la Comisión adoptará la medida en
cuestión.
En el caso, excepcional, de que haya una mayoría cualificada contraria a la medida propuesta por la
Comisión, ésta igualmente adoptará la medida, pero su entrada en vigor se aplazará por un período de tres
meses y, dentro de ese plazo, el Consejo tendrá la oportunidad de adoptar una decisión distinta a la
propuesta por mayoría cualificada.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
5.7.2 Las competencias del comité de nomenclatura
El Comité podrá estudiar cualquier asunto relativo a la NC, al TARIC y a cualquier otra nomenclatura que
esté total o parcialmente basada en la NC y que haya sido establecida con vistas a la aplicación de
aranceles u otras medidas relacionadas con el comercio de bienes.
Los asuntos más importantes a ser tratados por el Comité son los siguientes:
• la clasificación de las mercancías;
• la formulación de notas explicativas;
• las modificaciones a la NC que resulten necesarias para tomar en cuenta los cambios en los
requerimientos que puedan afectar a las estadísticas o a la política comercial;
• las modificaciones de la NC o de los derechos aduaneros, de acuerdo con las decisiones adoptadas
por el Consejo o por la Comisión;
• las modificaciones a la NC necesarias para tomar cuenta los desarrollos tecnológicos o comerciales,
o cuya finalidad sea la armonización o aclaración de textos (cabe recordar que la Comunidad tiene
nueve lenguas oficiales);
• las modificaciones a la NC que resulten de cambios en el SA; la próxima revisión del SA entrará en
vigor el 1º de enero de 1996;
• las condiciones que deben cumplir las mercancías para ser elegibles dentro en un convenio
arancelario favorable en el momento de su importación, teniendo en cuenta su naturaleza o su uso
final;
• las cuestiones relacionadas con el SA que deban considerarse en el ámbito del CCA.
Las disposiciones adoptadas de acuerdo a estos procedimientos del Comité no pueden modificar los
derechos aduaneros, los gravámenes agrícolas, las restricciones cuantitativas ni tampoco las
nomenclaturas que se hubieran adoptado dentro del marco de la PAC.
5.7.3 Funcionamiento del comité de nomenclatura
5.7.3.1 Clasificación de las mercancías
El problema más frecuente que se encuentra en la gestión arancelaria es el de asegurar la clasificación
uniforme de las mercancías y, a la vez, resolver las controversias que surgen a propósito de la clasificación.
Incluso dentro de un país puede resultar difícil que una administración central esté informada de las
prácticas de clasificación que se aplican en cada oficina de aduanas. También lo es asegurar que todas las
oficinas aduaneras clasifiquen las mercancías de la misma manera. Estos problemas adquieren mucha
mayor envergadura en una Comunidad de doce EM.
Esta situación se ha visto beneficiada por una mejora considerable cuando el Consejo adoptó el sistema de
Información de Aranceles Consolidados (BTI) que ofrece a los operadores una mayor certidumbre legal.
Este sistema dispone que un importador puede solicitar a las autoridades aduaneras que emitan un
dictamen escrito acerca de la clasificación del producto de su interés. Cuando haya obtenido este dictamen,
el importador puede invocarlo y los funcionarios de aduana están obligados a aplicarlo. Gracias a este
procedimiento, los importadores que utilizan el BTI ya no deben temer que haya una recuperación de
derechos posterior al despacho aduanero. Una BTI emitida en cualquiera de los EM de la Comunidad es
válida en todos los demás.
Los EM comunican las BTI a la Comisión. A fin de realizar la gestión del BTI, la Comisión estableció una
base de datos centralizada donde se almacenan todas las BTI a la que tienen acceso todas las autoridades
aduaneras. Actualmente se está haciendo los esfuerzos necesarios para que el público en general también
pueda acceder a esta base de datos.
Cuando hay dos BTI que tienen clasificaciones distintas para un mismo producto, la Comisión invita a los
EM a que solucionen el problema entre sí y modifiquen la BTI errónea.
Cuando un EM o la Comisión considera que ello es necesario, se encomienda al CN que estudie el
problema de clasificación en litigio. Al finalizar ese estudio, el representante de la Comisión propone un
reglamento que establece la clasificación correspondiente. Las BTI que no están de acuerdo con esta
reglamentación de clasificación pierden entonces validez.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Las decisiones relativas a clasificación a menudo pueden tener repercusiones que van más allá de la
determinación de los derechos arancelarios a aplicar. Esto se debe a que otras políticas frecuentemente
dejan que el tratamiento de las mercancías dependa de la clasificación arancelaria. A modo de ejemplo, si
una clasificación es modificada, esto puede significar que se apliquen restricciones cuantitativas diferentes,
que cambien las reglas de origen o que el producto deba cumplir con nuevos requerimientos de tipo
veterinario.
5.7.3.2 Métodos analíticos
En ocasiones, es importante, especialmente con respecto a las productos agrícolas, determinar la
composición exacta de los productos importados o exportados. En colaboración con los expertos de los
laboratorios aduaneros de los EM, la Comisión adoptó varias reglamentaciones que establecen métodos
analíticos que aseguran resultados uniformes y, a la vez, garantiza que sean tratados de igual manera en
todos los EM.
5.7.3.3 Modificaciones en los derechos arancelarios
Hay una serie de motivos por los cuales puede resultar necesario modificar las tasas arancelarias. Los
cambios más importantes son el producto de los acuerdos emanados de las negociaciones comerciales
multilaterales del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
Las competencias en materia de modificación de los derechos recaen en el Consejo de Ministros, que actúa
en base a las propuestas que le eleva la Comisión. A fin de preparar esas propuestas, la Comisión mantiene
reuniones con los expertos de los EM.
Hay modificaciones específicas, a menudo de naturaleza temporaria, que se realizan en forma de
suspensiones arancelarias o contingentes arancelarios. Estas decisiones afectan sobre todo a materias
primas y a mercancías semi-elaboradas que no se producen en la CE o que se producen en cantidades
insuficientes para satisfacer las necesidades de la industria comunitaria.
La diferencia entre un contingente arancelario y una suspensión arancelaria estriba en que el derecho
normal se reintroduce automáticamente cuando se agota el contingente arancelario, mientras que la
suspensión no está limitada en cuanto a volumen.
Hay otros motivos por los cuales pueden aplicarse tasas arancelarias inferiores a las normales, que se
deriva de los acuerdos preferenciales suscriptos por la Comunidad, sea en la forma dispuesta por el
Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) para los países en vías de desarrollo, o como acuerdos de
libre comercio establecidos con terceros países. De conformidad con esos acuerdos, pueden aplicarse
tasas reducidas, sólo sujetas a topes y sub-topes de importación. Cuando se alcanza un tope o sub-tope, la
Comisión y los EM estudian si es necesario reintroducir el derecho íntegro.
A fin de hacer la gestión de los contingentes arancelarios y de los topes arancelarios, la Comisión cuenta
con una base de datos que muestra cuáles son las cantidades que han sido importadas de cada producto y
que volumen no ha sido utilizado aún dentro de los límites del contingente o tope. Los EM actualizan la base
de datos en un sistema interconectado y pueden consultar a la base de datos para verificar el estado de un
contingente o cuánto falta para llegar al tope.
5.8 Procedimiento de recurso
No hay duda que existe un límite en cuanto a la cantidad de asuntos sobre clasificación que pueden
dirimirse cada año siguiendo el procedimiento del Comité.
Cuando un operador no está satisfecho con un dictamen de clasificación, el procedimiento normal de
recurso consiste en apelar ante un tribunal nacional; el cual deberá a su vez solicitar al Tribunal de Justicia
de la CE que se exprese acerca de cuál es la clasificación correcta del producto.
5.9 Publicaciones
Los documentos más importantes relativos a la unión aduanera de la Comunidad son las siguientes:
• el AAC anual (NC);
• los aranceles para los usuarios que publican los EM en base a información suministrada por la base
de datos TARIC;
• las Notas Explicativas acerca de la NC;
• las reglamentaciones de clasificación;
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• el Repertorio de Productos Químicos que clasifica unos 32.000 productos. El Repertorio de
Productos Químicos está contenido en una base de datos. Debe añadirse que algunos productos
tienen varios nombres y esto explica por qué en ocasiones aparecen distintos nombres con relación
a un único producto.
5.10 Formación
A fin de garantizar que el AAC se interprete y aplique de la misma manera en toda la UA, los funcionarios
aduaneros deben recibir una formación apropiada. En la Comunidad, las actividades de formación son
llevadas a cabo fundamentalmente por las administraciones de cada EM, pero hay programas comunitarios
importantes que complementan las acciones desarrolladas a nivel nacional. El programa de capacitación
más importante se llama "Matthaeus". Este programa contempla el intercambio de funcionarios aduaneros
entre distintos EM así como la organización de seminarios y talleres. Varios centenares de funcionarios
participan de este programa cada año.
6. CONCLUSIONES
Con el transcurso de los años, los derechos arancelarios han sido reducidos en todo el mundo. No hay duda
que el nivel de los aranceles comunitarios es muy bajo y que la existencia de acuerdos preferenciales y del
SPG reduce aún más la protección arancelaria.
Sería un error, sin embargo, pensar que la disminución de la protección arancelaria implica que una
clasificación arancelaria correcta ya carece de importancia. Se trata más bien de una situación en la cual la
escasa protección arancelaria que permanece en vigor afecta a sectores de la industria para los cuales la
correcta aplicación del AAC es la base de su supervivencia.
La gestión arancelaria en la Comunidad es también sumamente importante, ya que hay muchas otras
políticas comunitarias que sólo pueden funcionar correctamente si las mercancías están correctamente
clasificadas.
Hasta el 1º de enero de 1993, el paso de las mercancías debía ser autorizado por las aduanas de cada EM
y luego seguir otro trámite de aprobación si atravesaban una frontera interna. La abolición de las fronteras
interiores dentro de la Comunidad eliminó este control de respaldo. Los EM sólo pudieron aceptar este
trascendental cambio porque han otorgado una mayor confianza al correcto funcionamiento de la fronteras
externas de la Comunidad.
La ausencia de cualquier intervención aduanera sobre mercancías que circulan dentro del mercado interior
significa un gran ahorro para la industria, el comercio y para los consumidores. Este ahorro, a la vez,
redunda en un fortalecimiento de la competitividad de la industria comunitaria en los mercados mundiales.
A fin de garantizar el éxito continuado del mercado interior, es crucial mantener la confianza en el correcto
funcionamiento de las fronteras externas de la Comunidad.
La gestión arancelaria es una piedra angular de la UA de la CE. La correcta clasificación de las mercancías
es el factor clave para su buen funcionamiento. La correcta aplicación de la legislación aduanera es otro
aspecto fundamental y la reciente adopción de un Código Aduanero Comunitario testimonia del compromiso
continuo de la Comunidad y de sus EM para seguir adelante en el camino hacia la integración dentro del
marco de la Unión Europea.
La Unión Europea es una señal de confianza en el futuro y ha sido construida sobre los cimientos
establecidos por una UA. Deseo que las iniciativas latinoamericanas orientadas hacia la integración regional
se vean coronadas igualmente por el éxito.
NOTAS
(1) Reglamentación del Consejo (CEE) No. 2658/87, Diario Oficial No. L 256, 7.9.1987, p. 1. Se estableció la
nomenclatura de mercancías para cumplir de una vez por todas con los requerimientos del Arancel
Aduanero Común y de las estadísticas de comercio exterior de la Comunidad. Se la llama la Nomenclatura
Combinada o NC.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LA FORMACION AL SERVICIO DE LA MODERNIZACION DE LAS ADUANAS
RENAUD GACE
Administrador Civil; Jefe de la Oficina responsable de la Política General de
Recursos Humanos; Dirección General de Aduanas. París, FRANCIA.
1. LOS DESAFIOS DE LA MODERNIZACION
El principal desafío a que se enfrenta la modernización de la administración de las aduanas, es hacer de
éstas un instrumento de competitividad económica al servicio del público.
1.1. La credibilidad de los servicios aduaneros
Para ser creíble, la acción de la administración dentro del marco de su modernización debe ir en diferentes
direcciones.
Lo primero es asegurar a los usuarios una aplicación rigurosa y homogénea de la reglamentación.
Para ese fin, el respeto por las reglas de deontología debe ser tal que garantice la objetividad de la acción
de la administración y establezca su credibilidad.
En efecto, hay que luchar contra la corrupción que no sólo es susceptible de alterar las reglas de la
competencia, sino que afecta la regularidad de los ingresos del Tesoro y también atenta contra la imagen
interna y externa de la Administración.
El nivel técnico de los agentes tiene que ser alto a fin de poder proceder con eficacia y rapidez a las
diferentes operaciones de desaduanamiento.
Es indispensable asegurar una buena formación del personal aduanero en materia de reglamentación y
vigilar, a cada nivel jerárquico, que sea bien comprendida por parte de los servicios. También hay que
alentar a los agentes a conocer las empresas con el objetivo de que establezcan con ellas un verdadero
idioma común (compatibilidad comercial, técnicas de gestión, evaluación de los costos, etcétera).
La aduana debe luchar contra la lentitud de las operaciones de desaduanamiento.
A tal fin, se debe tomar una serie de medidas que garanticen un alto nivel de seguridad y de fluidez de los
intercambios comerciales. El servicio público debe adaptarse al ritmo del comercio para lo cual le ofrecerá,
de ser necesario, servicios durante las 24 horas. Además, los procedimientos que se utilicen deben tender a
favorecer los intercambios y no a ralentizarlos.
La administración de aduanas debe velar por la aplicación homogénea de la reglamentación en las fronteras
de la Unión Aduanera (UA). Se trata, en efecto, de un imperativo de coherencia de la acción aduanera en
los límites externos del conjunto regional.
En efecto, si la aduana se revelara incapaz de llevar a cabo estas misiones, las mismas podrían ser
confiadas a otras administraciones e incluso a empresas privadas.
1.2 Mejora de las relaciones con los usuarios
Resulta evidente que los administradores aduaneros deben ser socios de los operadores comerciales, sin
por ello dejar de garantizar un nivel suficiente de controles.
Dentro de este marco, la mejora de las relaciones con los usuarios puede lograrse de diferentes maneras:
• favorecer y desarrollar las acciones de comunicación externa;
• acelerar el desaduanamiento mediante la personalización de los procedimientos que se ofrezcan:
procedimientos simplificados en oficina o a domicilio, procedimientos informatizados, etcétera.
• crear células de asistencia a las empresas, las que estarán encargadas de efectuar auditorías en
cada empresa y, por consiguiente, de proponer las soluciones que mejor se adapten a sus
operaciones (regímenes económicos, procedimientos simplificados).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
• implantar una red de oficinas de aduana que esté lo mejor adaptada posible a las necesidades de
los operadores.
• poner a disposición de las empresas un cierto número de estadísticas que analicen los flujos del
comercio exterior en el ámbito nacional y por rama de actividad.
2. LAS NECESIDADES EN MATERIA DE FORMACION PROFESIONAL
2.1 Los grandes ejes de la formación
La formación constituye una medida de acompañamiento indispensable para orientar la modernización de
las administraciones. Deben tenerse en cuenta varios ejes de formación para cubrir todo el conjunto de la
actividad aduanera.
a. La reglamentación es un eje inevitable de esta formación. Abarca diferentes dominios y está dirigida, a
la vez:
o al estudio de la especie, el origen y el valor;
o a la regulación de los regímenes económicos, régimenes de depósitos francos y al tráfico de
perfeccionamiento;
o a los procedimientos de desaduanamiento: la aduana debe promover los intercambios
internacionales en el seno de la UA pero debe, a la vez, preservar la eficacia global de los
controles aduaneros y evitar el escollo de la deslocalización del desaduanamiento en beneficio
de otros países.
En este sentido, conviene hacer hincapié en la capacitación sobre los procedimientos de
desaduanamiento que se puedan ofrecer a los operadores: procedimientos simplificados en la oficina o
en la sede de la empresa, el desarrollo de procedimientos informatizados como el SOFI.
o los métodos de control de las mercancías: se trata de diferentes controles (control documental
de las declaraciones, control físico de las mercancías) que permiten verificar la exactitud de las
informaciones recogidas en la declaración de aduana (informatizada o manual).
También se pueden establecer controles a posteriori, es decir, posteriores al despacho de las
mercancías: estos controles los efectúan servicios especializados (a nivel nacional o regional) que
proceden, no solamente a las verificaciones de los documentos, sino también a verdaderas encuestas
dirigidas a los operadores del comercio internacional.
b. La contabilidad: contabilidad administrativa y comercial
Es conveniente, en una primera etapa, capacitar a los agentes en cuanto a las reglas de la contabilidad
administrativa, para garantizar la seguridad y rigor del cobro de los ingresos aduaneros.
Por otra parte, capacitar a los aduaneros en el funcionamiento interno de las empresas para asegurar la
calidad de los controles de compatibilidad que tengan que realizar. En este sentido, habrá que organizar
acciones de capacitación en contabilidad comercial, ya sea manual o por computadora.
He desarrollado este aspecto de la actividad aduanera en la presentación de la ponencia sobre
"Técnicas de control".
c. La lucha contra el fraude: capacitación para la recopilación y procesamiento de la información.
d. La informática:
o formación de agentes y usuarios del sistema informatizado de desaduanamiento;
o formación y reciclaje de los operadores de los sistemas de computación que están a cargo del
sistema;
o impartir conocimientos para comprender las especificaciones que acompañan los materiales y
sus aplicaciones;
o desarrollar la utilización de la informática para mejorar la eficacia del trabajo de los servicios
aduaneros; en este marco la formación resulta ser la herramienta principal para la integración
de los medios informáticos en la actividad cotidiana de los servicios.
e. La Seguridad en el ejercicio de los controles
Las administraciones aduaneras han conocido un incremento de los riesgos inherentes al ejercicio de
las misiones que les corresponden. Dentro de este marco, los agentes se ven confrontados a traficantes
cada vez más peligrosos y producto de los intereses económicos y financieros en juego (traficantes de
drogas, de armas, etcétera).
Además, en el ejercicio de las misiones de seguridad (en el transporte aéreo especialmente) los riesgos
que corren los aduaneros son considerables (por ejemplo: explosivos). Es por ello que las acciones de
sensibilización y de formación en este dominio son particularmente importantes.
Estas misiones revisten varios aspectos: la seguridad preventiva (actitud, comportamiento, controles) la
seguridad activa (inmovilización de los medios de transporte y de las personas), la seguridad en el
puesto de servicio, la revisación de equipajes, las fiscalizaciones a domicilio, etcétera.
f. La Comunicación, que comprende dos aspectos: comunicación interna y externa.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
o La comunicación interna es una herramienta esencial para asegurar una buena difusión de la
reglamentación entre los diferentes niveles jerárquicos de la administración.
Paralelamente, tiene por finalidad valorizar el personal y motivarlo. Permite mejorar las
relaciones en el seno de los servicios, a la vez que perfeccionar la capacidad de los agentes
para trabajar en conjunto. Es preciso subrayar la importancia del papel de jerarquía en la
animación de estos equipos y en la gestión de los recursos humanos.
Finalmente, los conocimientos personales son de gran valor para la organización de las
acciones preparatorias que abren el acceso a concursos de promoción interna.
o La comunicación externa permite mejorar las relaciones con los turistas, los usuarios y las
empresas. Debe hacerse un esfuerzo en materia de aprendizaje de idiomas extranjeros.
2.2. Formación de personal directivo
El objetivo a alcanzar es múltiple:
• asegurar la coherencia y buena ejecución de las reglas establecidas por la administración;
• verificar la organización y el buen funcionamiento del servicio;
• coordinar los medios utilizados;
• motivar al personal, el papel de los cuadros y la animación de los servicios;
• informar a la administración de las condiciones de ejecución de las decisiones y orientaciones
tomadas a nivel central.
2.3 Deontología
En esta materia conviene aproximarse a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Cooperación
Aduanera (CCA).
En efecto, el respeto de las disposiciones reglamentarias por parte de los agentes, no tiene sentido a menos
que éstos obedezcan, paralelamente, las reglas deontológicas que se les impone y que garantizan su
probidad.
En este sentido, conviene recordar a los agentes las obligaciones de los funcionarios en el ejercicio de sus
misiones y las sanciones a que podrían estar sujetos en caso de omisión.
Por otra parte, conviene aplicar un mecanismo de control para la ejecución del servicio (a cargo de los
diferentes niveles jerárquicos o de un servicio de inspección que dependa de la administración central).
2.4 Cooperación con las otras administraciones de la Unión Aduanera
Esta cooperación comprende dos etapas.
En el curso de la primera etapa, conviene definir y aplicar reglas comunes en los distintos dominios de la
acción aduanera. En efecto, esta base reglamentaria permitirá luego desarrollar, entre los diferentes países
en cuestión, estudios y reflexiones sobre los temas de interés común, a la vez que se desarrollan los medios
técnicos de intercambio (normas informáticas, radio).
En el curso de la segunda etapa, pueden realizarse intercambios de funcionarios para desarrollar la
cooperación y para armonizar los métodos de trabajo de las administraciones miembros de la UA.
Es el objetivo del programa MATTHEUS aplicado en el seno de la Comunidad Europea (CE). Este
programa, financiado por la Comisión de la CE, permite a los diferentes Estados Miembros (EM) realizar
entre ellos intercambios de funcionarios por una plazo de un mes. Cada EM plantea propuestas de
intercambio en función del perfil de los agentes y del interés que tenga sobre tal o cual sector de la actividad
aduanera.
También se organizan seminarios en los diferentes EM que versan sobre temas de reflexión comunes. Hace
poco tiempo se organizó un programa específico - MATTHEUS TAX - sobre temas fiscales e impositivos.
2.5 Capacitación de los usuarios
Un buen conocimiento de la reglamentación aduanera por parte de los operadores es indispensable para
asegurar una mejor regularidad de las operaciones de desaduanamiento.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
En este sentido, la Administración aduanera tiene un papel fundamental de capacitación que desempeñar
para:
• explicar lo que los usuarios pueden esperar de ella;
• precisar algunos puntos de la reglamentación, de la utilización de los formularios, etcétera;
• preparar a los usuarios en novedades introducidas [Sistema Armonizado (SA), Documento
Administrativo Unico (DAU), Dispositivo de Procesamiento Informático (SOFI)].
3. ORGANIZACION DE LA FORMACION
En términos de organización de la formación pueden haber dos enfoques posibles:
• un enfoque especializado: los agentes son capacitados directamente para las funciones que
desempeñarán en sus cargos. Esta formación generalmente se efectúa como pasantía, con o sin la
participación de un "tutor" o, lo que es más frecuente, de un responsable de la pasantía. Es una
modalidad de capacitación generalmente preferida por los responsables de la formación de los
países del Norte de Europa;
• otro enfoque, más latino, consiste en impartir a los funcionarios una formación general, que les
permita desempeñar cualquier cargo al cual se les asigne.
Cada uno de estos dos enfoques evidentemente tiene sus ventajas y sus inconvenientes.
La formación especializada tiene la ventaja del menor costo. En efecto, se realiza en el lugar del trabajo
donde el agente ejerce sus funciones y no necesita ninguna infraestructura pedagógica específica (escuela).
Además, si bien no puede trabajar inmediatamente, el agente de todas formas queda en seguida disponible
y constituye una fuerza de trabajo movilizable desde su entrada en la administración.
Por otra parte, esta formación evidentemente no resulta tan prolongada porque, en realidad, no constituye
sino una etapa de práctica, sin etapa teórica (en algunos casos, sin embargo, esta etapa es posterior a la
entrada en funciones).
Finalmente, muchas de estas formaciones son nada más que acciones empíricas, que no garantizan un
nivel homogéneo de formación. Por añadidura, la ausencia o insuficiencia de un enfoque teórico de los
problemas aduaneros no siempre permite al agente tener la perspectiva necesaria para una comprensión en
profundidad de sus funciones.
El enfoque de formación general, en cambio, es una formación que resulta cara sobre todo por el costo del
equipamiento de las escuelas en las que se brinda la formación teórica, de mayor o menor duración.
Permiten, en cambio, formar agentes polivalentes, capaces de adaptarse más rápidamente en caso de
cambio de función. Esta formación permite también que los agentes tengan una mejor comprensión del
sistema aduanero general y de la reglamentación en su conjunto.
A la vez que es interesante para el agente, esta polivalencia es también una ventaja para la administración,
que dispone así de mayor flexibilidad en la organización o reorganización de sus servicios.
En Francia, se ha optado por esta segunda solución. Es evidente que esta elección ha condicionado la
organización de las estructuras existentes de la formación:
• a nivel central, la concepción de la política de formación está en manos de la dirección general
(Oficina A/1);
• la aplicación de la política de formación depende luego de la Dirección Nacional de Reclutamiento y
de la Formación Profesional (DNRFP). Esta dirección coordina la acción de las tres Escuelas de
Aduana:
o la END-Neuilly, que se dedica a la formación de los agentes de categoría A (inspectores e
inspectores principales) y la de los agentes extranjeros
o la END-ROUEN, que se encarga de la formación de los agentes de las categorías B y C de
la rama de operaciones comerciales.
o la ENBD LA ROCHELLE, que capacita a los agentes de las categorías D y C de la rama de
Vigilancia (+ la formación complementaria de los agentes de la categoría A de la SUBV).
Cada uno de estos tres establecimientos se encarga, a su vez, de las acciones de formación inicial y de
formación continua, lo que hace posible una utilización óptima de su capacidad.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.1 Las acciones iniciales de formación
Difieren según el nivel de reclutamiento (A, B o C) y comprenden una parte práctica.
La etapa teórica está organizada en base a una modalidad "escolar", y marcada por la organización de
controles del conocimiento. La etapa práctica también es objeto de calificación. Este método clásico permite
verificar la capacidad que los futuros funcionarios tienen para adquirir los conocimientos necesarios para
una buena comprensión de sus funciones y de su administración.
3.2 Las acciones de formación continua
Se inscriben dentro del marco de un "esquema rector", que por lo general reviste la forma de un plan de
formación plurianual, elaborado por la dirección general.
Una parte de estas acciones se organizan en el ámbito nacional, pasantías temáticas, reciclaje general,
etcétera.
La otra, la más importante, se aplica en el ámbito local, dentro del marco de los principios definidos por el
esquema rector:
• capacitaciones calcadas de las originales en el ámbito nacional y reproducidas "en cascada" en el
ámbito local (redactores de la FP);
• capacitación a cargo de los jefes de los servicios .
4. EVALUACION DE LA FORMACION
Definición: según el diccionario evaluar es juzgar el valor de una cosa. En realidad, evaluar una actividad de
formación consiste en medir el impacto, positivo o negativo, sobre las personas que fueron formadas y su
entorno.
Conviene determinar las razones de la eficacia o falta de eficacia de las acciones que se hayan puesto en
práctica. El beneficio de este análisis es, por lo tanto, esencial, porque se trata en efecto de mejorar el
capital de las competencias de los agentes, adquiridas en el marco de la formación.
Aun cuando resulte evidente el interés de la evaluación, no existe un sistema concreto de evaluación. En
efecto, es una empresa difícil de concretar porque, para ser satisfactoria, la evaluación debe referirse en
primera instancia a los efectos de la formación y debe igualmente, por vía de consecuencia, interesarse por
el conjunto de su desarrollo.
El tema de la evaluación puede, por lo tanto, abordarse en tres puntos: campo de la evaluación, métodos a
utilizar y efectos de la evaluación.
4.1 Campo de la evaluación
Para que sea de utilidad, la evaluación debe abarcar íntegramente la acción de formación que se desarrolla
en tres etapas:
• preparación de la acción de la formación: análisis de la necesidad, redacción de las
especificaciones, constitución del módulo pedagógico, logística, elección de quien interviene,
información al público con posibilidad de asistir;
• acción pedagógica propiamente dicha: respecto de una progresión, recolección de impresiones "en
caliente", demandas complementarias;
• puesta en práctica del contenido de la formación dispensada: efectos producidos sobre el cargo y el
medio.
4.2 Métodos de evaluación
La evaluación puede conducirse en base al siguiente esquema:
• Recolección de la información: se solicita a los formadores, a los agentes capacitados y a sus
superiores jerárquicos.
Se realiza a partir de diferentes elementos de los cuales los más importantes son los cuestionarios
distribuidos durante la acción, pero, sobre todo, algunos meses después; las guías que son las
herramientas más completas (por ejemplo: MATTHEUS).
• El procesamiento de la información: en esta etapa se ordenan los datos recogidos.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Conviene, en efecto estructurar las informaciones, recogidas en todos los ámbitos de la acción de
formación, en forma de cuadro, preferentemente hecho en computadora y común a todas las
evaluaciones. Este dispositivo permite crear un banco de datos de las actividades de formación, lo
que permitirá, a partir de criterios confiables, comparar su grado de eficacia.
No existe, sin embargo, un cuadro ideal, por lo que cada formador tendrá que constituirlo y
adaptarlo a sus necesidades a partir de múltiples criterios: duración de la formación, métodos
utilizados, organización, grado de satisfacción).
Lo que cuenta, ante todo, es la precisión y la regularidad de los datos recogidos para ser utilizados.
Finalmente, para que este dispositivo tenga sentido, es conveniente proceder al análisis de las
informaciones recogidas.
El análisis de las informaciones debe realizarse en tres etapas.
o formular un balance objetivo de los puntos positivos y negativos de la formación;
o investigar las causas de estos resultados;
o ante todo, extraer conclusiones para el futuro. Estas conclusiones deberán ser discutidas,
difundidas y seguidas de efectos.
4.3 Efectos de la evaluación
Se trata de enunciar cosas evidentes, pero no por ello inútiles. En efecto, esta ponencia ha querido
demostrar que, si bien el principio de la evaluación parece simple, no es nada fácil de llevarlo a la práctica.
Además, para que sea provechosa, tiene que ser seguida de efectos en todos los ámbitos de la acción de la
formación:
• en el ámbito práctico en lo que respecta a organización, la elección de métodos, de formadores, del
público a formar;
• en el ámbito "político". En este sentido, a veces es la elección compleja de una política de
formación, de alguno de sus aspectos, la que debe ponerse en tela de juicio.
5. CONCLUSION
La evaluación es un ejercicio difícil por tres razones:
• porque tiene que ser sistemática y ocuparse de todos los aspectos y de todas las etapas de la
formación (restricciones presupuestarias y humanas);
• porque obliga a ser modesto pero ambicioso a la vez, porque puede cuestionar el proceso de
formación. No obstante, no hay que temer a la evaluación porque, gracias a ella, el sistema de
formación puede adaptarse permanentemente;
• por último, obliga a la formación a integrarse aún más dentro de la acción del servicio y viceversa.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
NECESIDADES DE FORMACION PARA LA MODERNIZACION DE LAS ADUANAS
Jorge ENRIGUE LOERA
Administrador Central de Planeación Aduanera, Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. México, MEXICO.
1. INTRODUCCION
Las necesidades de formación de los procesos de integración están determinadas, como es obvio, por el
grado de avance que lleve el proceso. Así, en una etapa inicial de escaso desarrollo, en la que sólo se dan
acuerdos bilaterales aislados, para conceder desgravaciones específicas, las necesidades son mínimas,
porque se limitan a un buen conocimiento del contenido del acuerdo o acuerdos desgravatorios y al manejo
de la certificación de origen.
En una Zona de Libre Comercio (ZLC) tal y como la concibe el Acuerdo sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) (1); como se ha dado entre México y Chile y se está dando entre Canadá, Estados Unidos
y México o entre Venezuela, Colombia y México, las necesidades para la formación de los funcionarios que
han de llevar a buen puerto estos Tratados, mientras simultáneamente deben manejar sus aduanas para el
comercio fluido y eficaz con países no-miembros de las zonas que se establecen, son considerablemente
mayores, tal vez sólo superadas por las que se presentan cuando se pasa de una zona de este tipo a una
verdadera Unión Aduanera (UA).
Al ponerse en marcha un Tratado de Libre Comercio, las necesidades de formación comprenden no sólo a
los empleados de las aduanas, sino a los Agentes Aduanales o sea a los gestores profesionales y
habituales de las operaciones aduaneras y aún al público, que utilizará o no los beneficios que se pacten,
dependiendo de que se le capacite para ello. Los temas de reglas de origen, arancel específico, certificados
de origen, fiscalización del origen y solución de controversias, van a ser materias de considerable
complejidad que deberán ser manejadas con verdadera precisión por todos los involucrados. Y como en
esta etapa de la integración cada país conserva su arancel para terceros países y su legislación aduanera
autónoma, a las necesidades de capacitación tradicionales para el manejo eficaz de las aduanas, han de
sumarse las que hace surgir la ZLC.
En una UA donde "se sobrepasa la mera unión arancelaria porque supone, además de ésta, la
armonización de la normativa aduanera y su aplicación uniforme en todos los Estados Miembros"(2), donde
se da "la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno único, que conlleva, en el plano interno a la
eliminación, en lo esencial, de los intercambios entre sus países miembros, de los derechos de aduana y de
las reglamentaciones comerciales restrictivas; y en el ámbito externo, a la identidad substancial de los
derechos de aduana y otras reglamentaciones aplicadas por las partes contratantes"(3); en una UA, se dice,
las necesidades de formación son aún mayores, puesto que las legislaciones, incluido el arancel, han de
aplicarse con homogeneidad.
Humberto Ríos Rodríguez decía al respecto, que los funcionarios de las aduanas ..."deben sentirse parte no
sólo de una administración aduanera nacional, sino de una UA, lo cual les conduce a una preocupación aún
mayor por la homogeneidad y la selectividad de sus comportamientos. Una parte esencial de la adaptación
de los métodos debe cubrirse con programas de formación. Hay que redefinir el papel de los funcionarios de
aduanas de una UA y para ello es necesaria una política coordinada de formación de los mismos. Resulta
interesante, en este sentido, una coordinación de las Escuelas de Aduanas de los países integrados, que
propicie programas comunes de formación y que sirva de punto de partida para un posible centro común de
formación"(4).
En un mercado común, etapa final de la integración, donde las barreras aduaneras e incluso las oficinas
aduaneras intercomunitarias desaparecen, porque no solo se libera de impuestos al comercio exterior el
paso de la mercancía, sino de todo gravamen, la legislación aduanera se vuelve única, el Sistema Aduanero
frente a terceros países es totalmente común y paradójicamente, al menos en teoría, las necesidades de
formación comienzan a reducirse, porque vuelve a manejarse, como antes de la integración, un solo arancel
y una sola legislación. "En la Comunidad Económica Europea (CEE) funciona desde hace más de tres años,
un programa de formación de funcionarios, denominado Matthaeus, que no sólo establece programas
comunes de formación entre todos los Estados Miembros, sino que además propicia los intercambios de
funcionarios para que desempeñen sus actividades en el territorio aduanero de otra Administración, que no
es la suya. La experiencia está resultando altamente interesante"(5).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Tal vez porque los operadores de las aduanas, los aduaneros propiamente tales, no fueron suficientemente
involucrados en las negociaciones de la integración o por cualquier otro motivo, en América Latina los
procesos de la integración evolucionaron por un lado y la técnica aduanera, por otro. Esta situación dio
como resultado que, aún cuando aquellos procesos lleven diversos grados de avance a todo lo largo de
nuestra América, las técnicas aduaneras registran solo una modesta evolución; más bien una evidente
incongruencia entre el avance que registra la integración y el estado de la gestión aduanera. De una manera
general, las aduanas de Latinoamérica permanecen con una organización y una operación anticuadas,
llenas de trámites complejos y de burocratismo hipertrofiado, con sus lógicas secuelas de corrupción.
Es que casi sin excepción, los sistemas aduaneros de nuestros países se orientaron, durante las últimas
cuatro décadas, hacia un esquema económico de sustitución de importaciones o "crecimiento hacia dentro"
con lo que fueron adquiriendo características de complicación y endurecimiento progresivos como resultado
de la política de protección a ultranza de los productores nacionales, a partir de aquella idea de que así se
auspiciaría su desarrollo, y se evolucionaría hasta alcanzar los niveles de competitividad de los grandes
productores extranjeros.
De ahí que nuestros procesos de integración hayan tropezado en mayor o menor grado con un obstáculo
adicional, que no apareció claro sino hasta esta época de la globalización de la economía y la formación de
bloques: la inadecuación de las aduanas al dinamismo de los tiempos actuales.
2. LA MODERNIZACION ADUANERA COMO REQUISITO INDISPENSABLE PARA PARTICIPAR EN
LOS PROCESOS DE INTEGRACION
2.1 La inadecuación de las aduanas a la apertura.
Dadas las actuales circunstancias de la liberalización del comercio internacional auspiciada por el GATT,
exactamente opuestas a las que nos impuso aquel modelo de "sustitución de importaciones", parece un
requisito indispensable para que los procesos de integración tengan éxito, que las aduanas de los países
que participen en ellos, se modernicen a fondo. Es muy difícil imaginar una ZLC y más una UA, con el
modelo de aduana anterior; de poco servirá desgravar formalmente el paso de las mercancías por nuestras
aduanas si de todas maneras los importadores y exportadores tienen que pagar el gravamen oculto de la
tramitología y el de su consecuencia: los largos períodos de estancia de las mercancías en las aduanas,
con su secuela de costos extras por almacenamientos prolongados, pérdidas de mercancías y todo tipo de
prácticas administrativas viciosas.
No hay duda; en los procesos de integración, las aduanas han de ser lo contrario: unas oficinas que no
frenen, sino que faciliten los flujos de mercancías entre los países que formen parte de la ZLC. Y si como lo
hemos dicho, nuestras aduanas hacían durante los últimos años exactamente lo contrario, aparecerá la
convicción de que no es posible integrarse rápida y efectivamente si antes no se modernizan las aduanas.
Una vez creados los pactos de integración, una vez establecidas las ZLC, las aduanas desempeñarán el
papel protagónico; ellas son las que operarán los Tratados, lo que significa que si no operan acordes con su
filosofía, los Tratados serán letra muerta. Si las aduanas no funcionan, los Tratados integracionistas no
funcionarán.
2.2 Las necesidades de formación en la etapa de modernización de un sistema aduanero
Como ocurre con la integración misma, las necesidades de formación para la modernización de las
aduanas, se dan en razón directa del grado de modernización que los gobiernos quieran dar a su gestión
aduanera, ya que "la modernidad" en las aduanas, especialmente en las de Latinoamérica, no obedece a un
esquema único; menos que eso, ni siquiera hay una definición de lo que debe entenderse por "modernidad"
en la materia.
Por ello tal vez la necesidad inicial sea la de formar funcionarios en los diversos aspectos de la modernidad
internacionalmente aceptados, pues será muy difícil que, sin una preparación especial, los empleados y
funcionarios, que trabajaron durante toda su vida conforme a un modelo anticuado de aduana, puedan, por
sí, modernizar. Siquiera colaborar en la modernización de sus aduanas. Antes bien, mientras más
experiencia tengan en el manejo de la aduana anterior, menos podrán imaginar la nueva. Ni siquiera influir
en los procesos de modernización, porque naturalmente, marcharán en sentido opuesto.
2.3 La modernidad propiamente dicha.
83

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Qué es precisamente la modernidad en aduanas? En un trabajo presentado en la XIII Reunión Anual de
Directores Nacionales de Aduanas de América Latina, España y Portugal (6) celebrada en Santo Domingo,
República Dominicana, que luego el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) tradujo a los idiomas
oficiales del Organismo y envió a los Países Miembros (7), ante la dificultad para definir a la aduana
moderna o adecuada a los tiempos actuales, se describió, paso a paso, el proceso del desaduanamiento y
sus actividades derivadas, señalándose en cada tramo lo que era anticuado y lo que era moderno y
llegando a la conclusión de que sería una aduana moderna la que:
a. Cuente con procedimientos ágiles y sencillos, si es posible electrónicos, para el control de los medios de
transporte en los que se acarrea y de los que se descarga la mercancía.
b. Suprima el almacenamiento y, en general, la retención de mercancías en frontera, porque el despacho
sea tan ágil que no requiera este paso, y que, por lo que respecta al tráfico marítimo y aéreo, privatice
los almacenes, indispensables para conservar intacta la mercancía, durante el período que va de la
descarga al desaduanamiento.
c. Para el despacho de la mercancía, aplique el sistema del autocumplimiento de obligaciones, con el fin
de limitarse a recibir declaraciones, comprobaciones anexas y pagos, según la determinación hecha por
los propios usuarios, reservándose el derecho de comprobar la veracidad y exactitud de lo declarado,
en el mismo instante y conforme a mecanismos de revisión aleatoria independientes de la
discrecionalidad de los empleados, o a posteriori, mediante auditorías especializadas.
El sistema del autocumplimiento de obligaciones dará como resultado inmediato la eliminación de la
necesidad permanente de más personal, y aún la posibilidad de reducir el existente.
d. La que para el proceso de este autodespacho, utilice sistemas de cómputo que, además de validar los
términos de la declaración y el ajuste de la liquidación que corresponda, capture y formule la estadística
de comercio exterior. Y pensamos que los resultados serían aún mejores si pudiera lograrse que el
servicio de cómputo fuera privatizado y se adoptaran mecanismos para asegurar la confidencialidad de
los datos. La automatización de estos procesos, y tal vez su privatización, representarán un elemento
adicional para la reducción del personal redundante.
e. La que reciba los pagos en bancos y suprima, para ello y para otras hipótesis de trabajo, los "servicios
extraordinarios" o sea las jornadas de trabajo especiales a costa del importador o exportador.
f. La que en su legislación utilice los regímenes y procedimientos aduaneros modernos, recomendados
por convenciones aduaneras internacionales, como la de Kyoto; sistemas de clasificación y valoración
de mercancías, de aceptación mundial, como es el caso del Sistema Armonizado (SA), creado por el
CCA, o el Código de Valoración en Aduana, sugerido por el GATT.
g. La que apoye su acción fiscalizadora en laboratorios aduaneros propios o privatizados; en un sistema
de infracciones que sea, a la vez, justo e inflexible; en un sistema de capacitación de personal
permanente, que busque desarrollar buenos funcionarios y garantice su carrera dentro de la
Administración Pública.
h. La que cuente con mecanismos de defensa aptos contra prácticas desleales de comercio internacional;
contra el tráfico de estupefacientes, armas y objetos del patrimonio cultural, y contra actos que vayan en
detrimento de la propiedad industrial o intelectual.
Será en fin, moderna, aquella aduana que a través de todo lo anterior, o similares supuestos, llegue un día a
la asombrosa comprobación enteramente factible, de que puede hacer las cosas mejor, con menos
recursos.
Consecuentemente con lo anterior, aparece como primera necesidad en los procesos de modernización, la
formación de un grupo de "modernizadores" a los que hay que instruir para que dirijan el proceso de
transformación, sea que se traigan de medios ajenos al sistema, sea que se utilice a los expertos ya
existentes, a quienes se cambie la concepción anticuada, para que adopten la nueva filosofía de la
facilitación y desarrollen habilidades gerenciales, para que dirijan el proceso.
2.4 ¿Qué tópicos debiera incluir el programa de formación de un equipo modernizador?
a. Como se trata prácticamente de invertir el orden de cosas, porque hay que hacer pasar a las aduanas,
de obstaculizadoras a facilitadoras, es preciso formar, ante todo, en el uso de los procedimientos, que
se diseñan a partir del principio del autocumplimiento de obligaciones. Como la aduana de antaño lo
revisaba todo y a todos, y realizaba ella misma todos o casi todos los actos del desaduanamiento, es
preciso revisar todo procedimiento para esclarecer en qué casos lo que hace la aduana lo pueden hacer
los propios importadores o exportadores, o sus representantes, reservándose la autoridad la facultad de
comprobar, en todo tiempo, la legalidad de lo que se declare, se pague o se haga.
Aunque parezca paradójico, la experiencia señala que el autocumplimiento eleva considerablemente el
exacto acatamiento de las obligaciones por parte de los usuarios de las aduanas; pero además y como
es obvio, acelera el desaduanamiento, al reducir, al mínimo, los tiempos de trámite; reduce también en
gran proporción, la necesidad permanente de más personal y de más espacios físicos en las aduanas;
84

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
disminuye las opciones de corrupción y por todo ello baja los costos del despacho y aún los riesgos
fiscales.
Un buen hilo conductor para el estudio y posible transformación de los procedimientos, es el análisis
sistemático de la llamada "Convención de Kyoto" cuyo nombre formal ilustra mejor la sugerencia:
"Convención Internacional sobre la Simplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros". En
este documento, puesto a disposición de cualquier país por el CCA, se proponen en 30 anexos, otros
tantos procedimientos y documentos, los que aún pueden simplificarse más, si se considera que cuando
la Convención de Kyoto se firmó, la electrónica no había llevado a las computadoras al espectacular
desarrollo de la actualidad. Justamente porque las computadoras no estaban tan desarrolladas, ni su
uso tan generalizado en el mundo de las aduanas, es que hay procedimientos nuevos, sobre los que
también conviene formar a los modernizadores de aduanas.
b. Uno de estos sistemas es el novedoso Electronic Data Interchange (EDI) que ahorra documentos
("manifiestos" escritos y visados) en el control de cargamentos de buques y aviones, amén de que el
detalle de la carga que contiene el buque o el avión, se recibe instantáneamente, apenas sale el medio
de transporte a su destino, en la aduana del puerto o aeropuerto que deberá controlar su carga o
descarga. EDI asegura la total limpieza y rapidez de esta fase de la operación y puede por supuesto ser
la base segura de otras actividades, como la del almacenamiento. El estudio de este sistema o de otro
que haga sus veces, será fundamental en todo programa de modernización. (8)
c. De esta incorporación de las computadoras al trabajo aduanero, ha derivado la creación de sistemas de
cómputo para automatizar los actos del despacho, de suerte tal que los importadores y exportadores
pueden hacer sus declaraciones a un computador de las aduanas, que valida los datos declarados,
calcula el impuesto a pagar, hace cargos a las cuentas bancarias de los usuarios por el monto de los
impuestos, registra las operaciones y produce la estadística, pura e instantánea. Francia, Japón,
España, son algunos de los países que han logrado impresionantes desarrollos en esta materia. La
utilidad de estos sistemas es tal, que la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el
Desarrollo (UNCTAD) creó un programa de muy bajo costo y adaptabilidad a todo tipo de países,
llamado ASYCUDA (Automated System for Customs Data) con el que pueden beneficiarse los países
en desarrollo. Por su parte el CCA editó una guía práctica para el desarrollo de estos sistemas para que
cada país, si lo cree conveniente, desarrolle su propio sistema (9).
El estudio de este tema, como es fácilmente inferible, es sin duda, la más alta prioridad para quien
necesite estar en condiciones de proponer medidas de modernización de un sistema aduanero.
d. Si el país de que se trate no usa aún el "Sistema Armonizado de Designación y Codificación de
Mercancías", creado por el CCA, que es la nomenclatura usada en más de cien países alrededor del
mundo, será muy difícil que pueda ser tomado en serio en el comercio mundial. Las grandes economías
del planeta usan esta nomenclatura que no sólo sirve para fines del despacho aduanero propiamente
dicho, sino para los documentos del transporte, de los servicios financieros y seguros, pero es,
fundamentalmente, la herramienta principal en la comparabilidad de estadísticas a nivel mundial. Aún
siendo el caso de que el país no usara este método de clasificación arancelaria, su estudio se impone,
antes que otra materia, si no se hubiere hecho y si realmente se quiere modernizar una aduana. Seguro
que como en el caso de la Convención de Kyoto, su puro estudio puede propiciar la decisión de
suscribir el convenio internacional correspondiente.
e. Otro tanto puede decirse de la definición del "valor en aduana" que postula el Artículo VII del GATT. Es
elemental, para un comercio exterior moderno, contar con un sistema de calcular la base gravable del
impuesto al comercio exterior, que sea la misma de nuestros socios o futuros socios comerciales. Es
que la definición no sólo sirve para el cálculo de los impuestos; es también la base más frecuente para
el cálculo del "valor incorporado" en un país, para efectos de conceder "origen" en una ZLC, o para la
dimensión de las cuotas o derechos compensatorios, en caso de "dumping".
Como ocurre con el SA, aún cuando el país de que se trate no adhiriera al convenio internacional
correspondiente, el estudio de la "Definición GATT del valor" es indispensable en todo intento de
modernidad.
f. La clasificación arancelaria conforme al SA y el "valor en aduana" conforme al GATT se complementan
con otros "Códigos de Conducta" del propio GATT, insoslayables en toda acción modernizadora. Ellos
son:
o Código de derechos "antidumping".
o Código de licencias previas; y
o Código de obstáculos técnicos.
El estudio de estos tres ordenamientos completará la visión de lo que es una aduana moderna, así
como de las modificaciones que han de sugerirse a nuestros gobiernos para insertar al país con eficacia
en las corrientes del comercio mundial.
g. Se ha mencionado repetidamente al CCA. Por lo que se lleva dicho, se inferirá la importancia que
reviste estar muy bien enterado de qué es, para qué sirve y cuáles son los objetivos del gran organismo
mundial de la materia. Quien se asome a la estructura, a sus reuniones, a su centro de publicaciones,
encontrará 40 años de experiencia en técnicas aduaneras y la información continua de lo que son las
85

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
aduanas en los cinco continentes. Verá cómo se administran dieciséis convenios internacionales
relativos a materias tan importantes como el manejo de contenedores, las importaciones temporales o la
lucha contra el fraude comercial y el narcotráfico.
Sería muy audaz calificar a una aduana de moderna si no está vinculada al Consejo, aún cuando sea
informalmente.
El estudio de la historia del Consejo, el único en el mundo dedicado sólo a la técnica aduanera y ajeno a
toda cuestión política, es otra materia en la que hay que capacitar a los que piensen transformar una
aduana del pasado en otra para el siglo XXI. Después del estudio se concluirá que lo más saludable es
adherir al organismo y participar y beneficiarse con la asesoría que brinda y con la cooperación mundial
que propicia hacia los países, en materias tan interesantes como la propia capacitación.
h. Ya se dijo, al hablar de la Convención de Kyoto, que dada su fecha de firma (18 de mayo de 1973) los
procedimientos que sugiere no son ya los más modernos, especialmente en aquellas materias que
tienen relación con la aplicación de las computadoras a nuestro trabajo. Tanto es así, que en la última
reunión del CCA, celebrada en junio del presente año, en Arusha, Tanzania, el Consejo en pleno aceptó
"revisar" algunos procedimientos de los Anexos de la Convención, para adecuarlos a la época actual.
Como esta labor puede ser lenta, y el apremio de modernizar, muy grande, es recomendable no esperar
al remozamiento de los procedimientos prototipo, sino acudir a la fuente más valiosa, que nos parece la
experiencia real de los países que han modernizado sus aduanas. Los países de la CEE, especialmente
España, se han mostrado siempre abiertos y generosos a toda información o asesoría; un estudio
comparado de las experiencias simplificadoras de los países que han transitado o transitan ya por esa
ruta tan ardua, puede ser la materia más importante de aprender en materia de modernización.
3. ESBOZO DE LAS NECESIDADES DE FORMACION DE LA POSTMODERNIDAD
Una vez adecuada la aduana a los tiempos actuales e involucrada en un proceso de integración,
contemplará en el horizonte necesidades adicionales de capacitación.
La primera es en materia de las reglas de origen que se establezcan y otra vez, a mayor profundidad, en las
materias de valoración GATT y de SA.
Se requiere formación sólida en materia de reglas de origen, porque éstas son intrínsecas a todo proceso
de integración, a todo tipo de pacto que tenga como objetivo el establecer tratos preferenciales para las
mercancías de una región. Las reglas se utilizan fundamentalmente para determinar la fuente geográfica de
los productos, para efectos de dar o no dar las preferencias arancelarias pactadas, pero también para:
• La aplicación de cuotas compensatorias (cuyo norte es el origen de la mercancía).
• El control de "cuotas" o "contingentes" de importaciones específicas de un país.
• La ejecución de convenios sobre adquisiciones gubernamentales no-universales.
• Las restricciones voluntarias a las exportaciones.
El conocimiento amplio del SA, de la definición del valor y de algunos procesos industriales aparece como
indispensable en esta etapa, porque para "otorgar origen" han de probarse "transformaciones sustanciales"
en los productos, que se dan cuando los insumos cambian de clasificación arancelaria o se incorpora un
valor regional, que ha de determinarse con total precisión. Por supuesto destacará en este terreno la
preparación en materia de análisis arancelario de laboratorio, si es que la actividad, como parece
aconsejable, no se privatizara.
Enseguida habrá que formar a los aduaneros en el campo de los instrumentos que prueban el origen;
certificados de origen y reglas de marcado y etiquetado; luego en los capítulos de las acciones en defensa
de la propiedad industrial e intelectual. Recuérdese que tendremos que ser capaces de defender la zona
integrada, de la introducción de mercancías que, no siendo originarias, se disfracen de tales, para pasar
desgravadas a las otras partes del convenio.
La formación se complementará con lo que se derivará del funcionamiento de un Tratado: la verificación del
origen y la solución de controversias.
4. NECESIDADES DE FORMACION EN LAS ETAPAS SUPERIORES DE LA INTEGRACION
Ya mencionamos al principio como, al unificarse totalmente las economías de varios países en un mercado
único, la formación se volverá también única y común, porque la legislación incluido el arancel, será también
una sola. Entonces, como ya ocurre en la CEE, los aduaneros deberán ir de un país a otro, a trabajar, para
asegurar la armonía total de los procedimientos, que evite la distorsión de las corrientes de mercancía,
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
porque una aduana de algún país, pudiera ofrecer un trato menos exigente que las demás del mercado
único.
NOTAS
1. GATT, artículo XXIV, numerales 4 y 5.
2. Humberto Ríos, Director General de Aduanas de España, "Establecimiento y Gestión de una Unión
Aduanera". Ponencia presentada en el Seminario "La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera:
Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión" organizado por el Centro de Formación
para la Integración Regional (CEFIR), Montevideo, 26-30 de abril de 1993. Pág. 54.
3. César Calvache, "Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera". Ponencia en el seminario citado,
Pág. 113.
4. Humberto Ríos.- Idem, Pág. 57.
5. Humberto Ríos.- Idem. Pág. 57.
6. Jorge Enrigue, "Notas para un concepto de aduana "moderna" para Latinoamérica"; ponencia en la XIII
Reunión de Directores Nacionales de Aduanas de América Latina, España y Portugal. Santo Domingo,
20 de octubre de 1992.
7. Documento 93SG.93, Bruselas, 22 March 1993.
8. An introduction to EDI in customs.- Customs Co-operation council; Goemaere, Printer to the King,
Brussels 1990.
9. "Guide to the development of customs ADP Systems".- Customs Co-operation council.- J. Goemaere,
Printer to the King, Brussels, 1989.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
BASES DEL DERECHO DE VALORACION EN ADUANA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
Achim ROGMANN
Regierungsrat, Centro de Formación, Departamento Federal
de Finanzas. Münster, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA.
1. INTRODUCCION
La cuantía de los derechos de importación de las mercancías introducidas en el territorio aduanero de la
Comunidad es el producto, además del monto del arancel aduanero, del valor en aduana. No es suficiente
fijar, dentro de un arancel aduanero, una tasa aduanera determinada para una mercancía. Más bien debe
establecerse de forma obligatoria el valor que se utilizará como base para el cálculo del importe de los
derechos de importación.
1.1 Evolución del derecho de valoración en aduana
La base de cálculo del arancel puede consistir en criterios de unidad de peso, cantidad, o tamaño (derechos
específicos), en porcentajes sobre el valor de las mercancías (derechos "ad valorem"), o en la combinación
de ambos (derechos mixtos). La modalidad más antigua de recaudación de derechos aduaneros son los
derechos "ad valorem". Es sin duda la forma más sencilla de recaudación de derechos de aduana. El
cálculo de los porcentajes del valor de la mercancía fue siempre más simple que la cuantificación, medición
o peso de la mercancía importada, en especial cuando se trata de grandes volúmenes.
Con el incremento de la actividad comercial allende las fronteras, el cobro de aranceles basándose en
criterios específicos sustituyó al basado en el valor. Tendió a perder importancia cuánto había pagado el
importador por la mercancía. El importe de los derechos de importación quedaba determinado por ley.
El cálculo del arancel se hacía depender de criterios objetivos tales como unidades de medida como el kilo,
el litro o el metro. De esta manera se pretendía determinar el valor en aduana independientemente de la
naturaleza específica de la transacción y fijar un arancel más exacto, justo y uniforme.
Las mercancías eran gravadas con los mismos aranceles sin considerar el país de origen y el precio de
costo de las mismas.
Aspectos tales como el precio, el escalón comercial, los costos adicionales y otros factores de influencia
sobre el precio tendían a perder importancia para la recaudación de impuestos. Los aspectos propiamente
económicos de un mundo cada vez más tecnificado y desarrollado sólo podían ser considerados
parcialmente. Ello condujo a que el gravamen aduanero, basado en el valor, dejara en segundo plano a los
derechos específicos tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial.
Los principios generales de los derechos "ad valorem" fueron establecidos por el Artículo VII del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) suscrito el 30 de octubre de 1947, y a partir de
entonces fueron aplicados a escala mundial. Según dicho artículo, el cálculo del arancel debe basarse en el
"valor real" de las mercancías. El valor real fue definido como el precio al que las mercancías importadas u
otras similares son vendidas en el curso de operaciones comerciales normales, efectuadas en condiciones
de libre competencia. El Artículo VII del GATT, al igual que la reglamentación desarrollada posteriormente
en la Carta de La Habana, no contienen, sin embargo, ninguna definición del valor en aduana. Ambos
tratados ofrecen únicamente principios generales que deben ser tenidos en cuenta en el momento de
establecer una definición del valor en aduana.
Basándose en estos principios, el denominado Grupo de Estudio para la Unión Aduanera Europea elaboró
el Convenio sobre el Valor en Aduana de las Mercancías que fue firmado el 15 de diciembre de 1950. Este
Convenio se atiene también a los principios de la neutralidad de la competencia y de la unificación de la
recaudación de impuestos. En este texto, no se definió como valor en aduana el precio realmente pagado,
sino el concepto teórico de valor.
Con el transcurso de los años, 33 países adhirieron a este Convenio -entre ellos todos los Estados
Miembros (EM) de la Comunidad Europea (CE). Sin embargo, un importante número de países, algunos de
ellos de gran significación comercial (por ejemplo, EE UU, Canadá, Japón y Australia), no estuvo dispuesto
a adoptar el concepto teórico de valor en aduana del Convenio de Bruselas.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
La promoción del comercio mundial y la liberalización progresiva de los intercambios impulsadas por el
GATT requieren, sin embargo, de un sistema de recaudación de derechos de aduana uniforme a nivel
mundial. No resulta muy razonable obtener concesiones arancelarias en las diferentes rondas del GATT si
éstas pueden ser eludidas por la vía de los diferentes cálculos del valor en aduana. Tampoco debe
concederse menor importancia a los intereses que están en juego en el comercio internacional. Si los
operadores económicos no pueden calcular el monto de los derechos de importación o exportación que va a
serles aplicados, ello genera automáticamente obstáculos al comercio.
Partiendo de estas y otras consideraciones, la Ronda de Tokio del GATT dio lugar en 1979 al
establecimiento del Código de Valoración Aduanera del GATT. El Código del GATT significó un
apartamiento del precio normal teórico fijado en el Convenio de Bruselas. El "valor real" del Artículo VII del
GATT se define a partir de entonces como el valor de transacción, es decir, como el precio realmente
pagado o por pagar por las mercancías.
Este nuevo Código de Valoración fue aprobado por la CE para su utilización en la Comunidad. Mediante el
reglamento sobre Valor en Aduana del 28 de mayo de 1980, la Comunidad otorgó fuerza legal al Código de
Valoración Aduanera del GATT de forma inmediata, que entró en vigor el 1 de julio de 1980 en todos los
EM, los cuales revocaron un día antes su pertenencia al Convenio de Bruselas.
El 1 de enero de 1994 entrará en vigencia el Código Aduanero (CA) de la CE. El CA sustituirá, entre otros,
al mencionado reglamento sobre el valor en aduana. Otras disposiciones complementarias están
desarrolladas en el Reglamento de Aplicación (RA) del CA. Estos nuevos reglamentos están destinados a
poner en práctica el Código de Valoración del GATT, por lo que sólo se verán alteradas sus normas de
aplicación y no su contenido.
1.2 Las principales disposiciones de la valoración en aduana de Bruselas
En el sistema de valoración en aduana de Bruselas, el precio negociado por los socios comerciales se
confronta con un precio normal, es decir, el precio común de competencia. El precio realmente pagado debe
compararse con este precio normal y, si es necesario, se procede a ajustar el cálculo de los derechos de la
importación.
Si en el precio de factura se han tomado en cuenta la libre competencia, la independencia del comprador y
del vendedor y los costos de transporte hasta la frontera, entonces se adoptará el precio de factura. Si estas
condiciones no se cumplen en su totalidad, el precio de factura sirve sin embargo como base de valoración,
siendo ajustado, por ejemplo, agregándole reducciones de precio no comunes o costos de transporte.
Durante la aplicación del sistema de valoración de aduana de Bruselas en la CE, generalmente se partía del
precio de factura real. Sin embargo, éste debía ser comparado con el precio normal. Ciertamente ello
causaba dificultades a las Administraciones Aduaneras, ya que no siempre era posible averiguar el precio
común de competencia (por ejemplo, en el caso de importadores exclusivos).
El Sistema de Bruselas tenía la ventaja de mantener la uniformidad del arancel y posibilitaba determinar el
valor en aduana en base al precio normal también en casos de suministros gratuitos, de "leasing" y en
casos de vinculación económica entre comprador y vendedor. Por otra parte, se mantenían discusiones
entre importadores y oficinas de aduana sobre si el precio realmente pagado no era el reconocido como
valor en aduana. Además, la construcción del precio normal en base a una operación de compra imaginada,
generaba resultados artificiales. Estos eran difícil de comprender por parte de los importadores, ya que era
igualmente difícil entender los mecanismos de fijación de los derechos a la importación. La consecuencia
automática de esta situación era el desencadenamiento de un gran número de litigios.
2. EL CODIGO ADUANERO DE LA COMUNIDAD EUROPEA COMO EJEMPLO DEL CODIGO DE
VALOR EN ADUANA DEL GATT
Los aspectos relativos al valor en aduana de las mercancías se encuentran desarrollados en los Artículos
28 al 36 del CA y en los Artículos 141 a 181 y Anexos 23 al 30 del RA-CA
2.1 Métodos para determinar el valor en aduana
Según el Código del GATT, el procedimiento para determinar el valor en aduana parte del precio realmente
pagado o del que se va a pagar. De acuerdo a las disposiciones válidas en la CE, sólo debe plantearse la
siguiente pregunta: ¿cuánto debe pagar realmente un comprador por la mercancía importada?.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Ejemplo:
Las empresas A, B y C compran la misma mercancía en un tercer país. La suma que abonan es la
siguiente:
A: 1.000 marcos
B: 800 marcos
C: 600 marcos
El valor en aduana es, basándose en el Derecho vigente, el precio respectivo.
Sin embargo, el precio de factura no puede ser aceptado en todos los casos como precio real. En algunas
operaciones de importación no existe ningún precio de factura. Ello se debe a que la mercancía se envía
gratuitamente o en régimen de "leasing", o que el precio convenido no puede ser aceptado por alguna otra
razón como valor en aduana.
Para determinar el valor en aduana en caso de este tipo se dispone de seis métodos distintos.
Los métodos deben ser aplicados en el orden indicado (Artículo 30.1. del CA). El importador puede influir
mínimamente en este orden (Artículo 30. 2. c. y d. del CA). Si el valor en aduana es determinado en base a
un método, los métodos posteriores ya no se pueden aplicar.
Si el precio realmente pagado puede ser adoptado como valor en aduana, entonces el valor en aduana ya
queda determinado según el primer método y ya no es necesario considerar los demás métodos.
2.1.1 Valor de transacción
• Valor de transacción entre agentes económicos independientes
El punto de partida para la determinación del valor en aduana es el valor de transacción para la mercancía
importada en el caso de que no exista vinculación entre comprador y vendedor. Este método de valoración
se basa en una operación de venta de mercancías para su exportación con destino al territorio aduanero de
la Comunidad. Al determinarse el valor en aduana debe partirse del precio efectivamente pagado o por
pagar.
Ejemplo: Un vendedor del Japón provee al comprador B de la Comunidad de máquinas al precio de compra
de 50.000 marcos. El valor en aduana es el precio realmente pagado de 50.000 marcos.
El primer método de valoración debe ser examinado en primer lugar. Sólo si se evidencia inaceptable, se
podrá recurrir a los demás métodos de valoración (Artículo 30. 1 del CA).
• Valor de transacción entre agentes económicos vinculados
El primer método de valoración también podrá aplicarse en un negocio de compra entre agentes
económicos vinculados entre sí -de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 29. 1 y 2 del CA-, siempre que la
vinculación entre el comprador y el vendedor no haya influido en el precio.
Ejemplo: una casa matriz en Japón provee mercancías por valor de 50.000 marcos a su filial en la
Comunidad. Al determinar el valor en aduana debe partirse aquí también de dicha cifra de 50.000 marcos,
siempre que esté claro que los que pagan este precio de compra también son compradores independientes.
2.1.2 Valor de transacción para mercancías idénticas
Si el primer método de valoración no es aplicable (por ejemplo, en el caso de suministros gratuitos en el
marco de operaciones comerciales de compensación) deberá recurrirse al segundo método, aplicando el
valor en aduana existente para la importación de mercancías del mismo tipo. Para determinar si se trata de
mercancías idénticas, hay que atenerse a lo dispuesto en el Artículo 142. 1. c del RA-CA.
Ejemplo: El agente A importa gratis de Taiwán una computadora en el marco de una operación de
intercambio. El agente B importa computadoras del mismo tipo en base a un negocio de compra. Las
computadoras importadas por A y B son las mismas.
Si se conoce un valor en aduana para la misma mercancía, éste también debe utilizarse en el caso del
suministro gratuito.
2.1.3 Valor de transacción para mercancías similares
90

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Si en el caso de suministro gratuito no se conoce un valor en aduana proveniente de un negocio de compra
para mercancía idénticas, puede recurrirse al tercer método de valoración en el que se aplica un valor en
aduana proveniente de un negocio de compra para una mercancía importada similar, de acuerdo a lo
dispuesto en el Artículo 142. 1.d del RA-CA.
Ejemplo: El fabricante de computadoras A en Hong Kong suministra gratuitamente al comprador B de la
Comunidad una calculadora de la marca "Top-Comp". Además vende los "mismos" aparatos de la marca
"Super-Comp" a una cadena de almacenes de la Comunidad a un precio de 2.800 marcos por unidad.
Los aparatos "Super-Comp" vendidos reciben su valor en aduana del primer método. En el caso del
suministro gratuito, el primer método no es tenido en cuenta (no hay operación de compra). El segundo
método no es admisible porque no hay valor en aduana para mercancías idénticas (las mercancías no son
las mismas en cuanto a sus características físicas, composición y marca comercial). Dado que existe un
valor en aduana para mercancías similares ("Super-Comp"), éste debe utilizarse también en el caso del
suministro gratuito de acuerdo al tercer método de evaluación.
2.1.4 Método deductivo
Si no hay negocio de compra y no existe ni un valor en aduana para mercancías idénticas ni para
mercancías similares, el Artículo 30. 2. c del CA contempla otro método de valoración.
Este método parte del principio de que gran cantidad de mercancías importadas en el territorio aduanero se
siguen comercializando. En la importación misma no existe aún un negocio de compra, el cual se produce
posteriormente. Esta venta posterior dentro del territorio aduanero de la Comunidad puede considerarse
para determinar el valor en aduana.
Ejemplo: Una casa matriz en Canadá (A) envía gratuitamente mercancías a su filial (B) en la CE, la cual a
su vez las vende por 25.000 marcos al comprador C en la CE.
Los métodos 1 a 3 no pueden aplicarse en el caso de suministros gratuitos (no se trata de una operación de
compraventa, ni se aplica el valor en aduana para mercancías idénticas o similares). Dado que en este caso
el destinatario de la mercancía importada la venderá en el territorio aduanero de la Comunidad, el valor en
aduana según el Artículo 30. 2. c. del CA puede determinarse sobre la base del precio a que la mercancía
se venda.
Sin embargo, el precio de venta de 25.000 marcos no puede ser tomado como valor en aduana, ya que el
valor en aduana para la mercancía importada debe calcularse. Por lo tanto, el precio de venta debe ser
objeto de deducciones (Artículo 152. 1. a del RA-CA).
El concepto más grande a ser detraído suele ser el margen comercial cargado por B a C (Artículo 152. 1. a
(i) del RA-CA). Además, deben restarse los gastos habituales de transporte y de seguro dentro del país y
los derechos de importación y otros impuestos que deban pagarse por la importación de las mercancías
(Artículo 152. 1. a (ii) y (iii) del RA-CA).
A petición del declarante el orden de aplicación de los literales del Artículo 30. 2. c y d del CA puede
invertirse. Si el recurso al literal no conduce en este caso (quinto método del valor calculado) a determinar el
valor en aduana, deberá emplearse a continuación el artículo "salteado" 30. 2. c del CA (cuarto método del
valor deductivo).
2.1.5 Determinación del valor en aduana según el valor calculado
En caso de que ninguno de los métodos descritos condujeran a determinar el valor en aduana, existe la
posibilidad, en base a lo dispuesto por el Artículo 30. 1. d. del CA, de recurrir para ello a los documentos
contables del productor extranjero.
La oficina de aduanas calcula el valor en aduana a partir de varias informaciones por separado (costos de
material, gastos generales, margen de ganancia, costos de transporte, etcétera).
Sin embargo, el productor debe declararse dispuesto a permitir controles en su empresa. Este método
podrá fracasar en la práctica, ya que el productor extranjero no está obligado a autorizar a las autoridades
aduaneras de la Comunidad el ejercicio de dichos controles (Artículo 153. 1. del RA-CA).
2.1.6 Método de último recurso o de variaciones permisibles
91

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Si todos los métodos ya mencionados no permitieran determinar el valor en aduana, éste deberá ser
obtenido definitivamente mediante el último método de valoración aplicable. De acuerdo a este método, el
valor en aduana debe ser estimado. Sin embargo, ello no significa que la oficina de aduana pueda fijar el
valor en aduana de forma completamente arbitraria. En el cálculo de la valoración deberán utilizarse, dentro
de lo posible, valores en aduana obtenidos anteriormente (num. 1 de las Notas Explicativas del Artículo 31.
1. del CA; Anexo 23 del RA-CA).
En este caso debe preverse que los valores en aduana empleados no hayan podido considerarse por algún
motivo en el marco de los métodos de evaluación 1 al 5. Ello puede deberse a que los valores no estén
actualizados o que los conceptos para mercancías idénticas o similares no sean aplicables.
Ejemplo: La empresa B de la Comunidad recibe un suministro gratuito de hornos microonda fabricados en
Japón. La empresa A en la Comunidad compra hornos microonda fabricados en Hong Kong a un valor de
200 Unidades Monetarias Europea (ECUs) por unidad.
El valor en aduana de los hornos de Hong Kong es determinado, según el Artículo 29. 1. del CA, a través
del primer método de valoración. Más problemático es determinar el valor en aduana de los aparatos
provenientes de Japón. Para determinar el valor en aduana debe recurrirse a los siguientes métodos de
valoración siguiendo el orden indicado:
• Primer método de valoración (Artículo 29 del CA).
o El caso 1: no es aplicable porque no hay compraventa
o El caso 2: si bien hay compraventa, no es aplicable porque la vinculación entre el
comprador y el vendedor influye sobre el precio
• Segundo método de valoración (Artículo 30. 2. a del CA).
o El caso 3 no es aplicable, ya que el valor en aduana existente no proviene de una compra
de mercancía idéntica (otro país de fabricación - Artículo 142. 1. c del RA-CA).
• Tercer método de valoración (Artículo 30. 2. b. del CA).
o El caso 4 no es aplicable, ya que el valor en aduana existente no proviene de una
compraventa de mercancía idéntica (otro país de fabricación - Artículo 142. 1 del RA-CA);
• Cuarto método de valoración (Artículo 30. 2. c. del CA)
o El caso 5 no es aplicable, si no se vuelve a vender la mercancía dentro del territorio
aduanero de la Comunidad;
• Quinto método de valoración (Artículo 30. 2. d. del CA)
o El caso 6 no es aplicable, si las oficinas de aduana no han recibido los documentos
contables del fabricante extranjero que le permitan calcular el valor en aduana;
Se recurre nuevamente al cuarto método de valoración (Artículo 30. 2. c del CA).
o El caso 7 no es aplicable cuando:
• El declarante no presenta una solicitud de modificación del orden de aplicación
(Artículo 30. 1 del CA) o
• cuando se presenta una solicitud, pero no tiene lugar posteriormente una aperación
de venta en el territorio aduanero de la CE.
• Sexto método de valoración (Artículo 31 del CA).
o El caso 8 debe emplearse cuando la totalidad de los restantes métodos de valoración no
sean aplicables. Sólo entonces podrá determinarse el valor en aduana en base a este
método.
o En lo posible deberán utilizarse en el caso mencionado valores en aduana existentes. El
valor en aduana de los hornos de Hong Kong no pudo utilizarse en los métodos 3 y 4,
porque los países de fabricación no eran los mismos (Artículo 142. 1. c y d del RA-CA).
Dentro de una interpretación generosa, este valor en aduana se toma en cuenta en el
método final a través del Artículo 31. 1 del CA (mercancía no idéntica pero casi idéntica).
Este sistema de determinación del valor en aduana parece ser muy complicado y difícil de poner en
práctica. Sin embargo, los métodos 2 a 6 sólo podrán ser considerados si no es posible determinar el valor
en aduana utilizando el primer método.
En la práctica, en más del 90% de los casos el valor en aduana se determina en base al primer método del
Artículo 29 del CA. En su defecto, se recurre en la mayor parte de los casos al método establecido en el
Artículo 31 del CA. Sin embargo, no se puede saltar directamente del primer método al de último recurso.
Debe seguirse el arduo camino de los métodos 2 al 5 antes de poder aplicar el método de último recurso.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
En la mayor parte de las importaciones, es posible determinar el valor en aduana sin mayores problemas
según el Artículo 29 del CA. De ahí que en las consideraciones siguientes se otorgue mayor importancia a
este primer método de evaluación.
3. VALOR DE TRANSACCION PARA LAS MERCANCIAS IMPORTADAS EN BASE AL Artículo 29. 1.
DEL CODIGO ADUANERO
El método de evaluación que se atiene a lo dispuesto en el Artículo 29. 1 del CA se ocupa en primer lugar
de las situaciones más habituales, en las que un vendedor y un comprador desean realizar una operación
de compraventa dentro del territorio comunitario (transacción), pero que, al margen de ello, no tienen
vinculación alguna entre sí.
El declarante de aduana debe declarar el valor de transacción en el formulario D.V. 1 .
3.1 Condiciones para calcular el valor en aduana en base al valor de transacción para la mercancía
importada
El caso 1 del primer método parte del valor de transacción para la mercancía importada en operaciones
realizadas entre actores económicos no vinculados entre sí. Normalmente, el valor en aduana de
mercancías importadas debe ser establecido de la siguiente forma (Artículo 29. 1 del CA):
Si se cumplen las condiciones del Artículo 29. 1 del CA, entonces el valor en aduana es el valor de
transacción, es decir:
• el precio realmente pagado o a pagar (véase al respecto la sección 3.2 y siguientes de esta
ponencia)
• cuando corresponda, a continuación de los ajustes que procedan (de acuerdo a lo dispuesto en los
Artículos 32 y 33 del CA - véase las secciones 3.3 y 3.4).
Las condiciones que deben cumplirse en estos casos se desprenden del Artículo 29. 1 del CA se
desarrollan a continuación.
3.1.1 Venta para su exportación a la Comunidad
La condición para la existencia de una transacción es que las mercancías sean vendidas para su
exportación con destino a la Comunidad (Artículo 29.1 del CA; Artículo 147 del RA-CA).
El Artículo 29 del CA establece que la mercancía a ser aforada debe ser importada para una operación de
compraventa. El contrato de empresa y el contrato de suministro de empresa se equiparan al contrato de
compraventa. Sin embargo, el primer método no es aplicable si, por ejemplo, la base del suministro es una
donación o un contrato de leasing.
Para cumplir con la condición "para su exportación con destino al territorio aduanero de la CE" es suficiente,
según el Artículo 147. 1. del RA-CA, la indicación de que las mercancías objeto de la venta se declaren para
su despacho a libre práctica.
No es necesario que el declarante de aduana que entrega la declaración de valor en aduana, sea el propio
comprador. Sin embargo, su domicilio privado o de negocios debe encontrarse dentro del territorio aduanero
de la CE y se deben presentar todos los documentos que contengan los elementos importantes relativos
para el valor en aduana (Artículo 178. 2. del RA-CA). Especialmente importante es la presentación de un
ejemplar de la factura que haya servido de base para la declaración del valor en aduana (Artículo 181. 1 del
RA-CA)
La mayoría de las importaciones se realiza en base a una cadena de compradores.
Ejemplo: el fabricante en los Estados Unidos vende mercancías por un valor de 10.000 marcos a un
comprador en Canadá. Este vende la mercancía por 15.000 marcos al comprador 2 en Suiza y éste, a su
vez, vende la mercancía al comprador 3 en Alemania por 20.000 marcos.
En una cadena de compradores el declarante de valor en aduana decide, mediante declaración del precio
respectivo, qué comprador y, consecuentemente qué precio de compra se utilizará como base de la
valoración (el Artículo 147. 1 del RA-CA). Normalmente se declara la última operación de compraventa (con
93

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
el mayor valor de transacción) y en tal caso el importador sólo puede presentar documentos sobre esta
operación..
3.1.2 Inexistencia de restricciones para la cesión o utilización de la mercancía
Respecto al destino o a la utilización de la mercancía no deben existir limitaciones para el comprador
(Artículo 29. 1. a. del CA). Existen restricciones de ese tipo cuando el comprador no puede hacer lo que
desea con la mercancía. Las limitaciones que hayan sido impuestas por la ley o por las autoridades se
aplican, sin embargo, a todas las importaciones por igual. Debe suponerse que el importe del precio de
compra no se verá afectado por esa causa.
Un ejemplo respecto al Artículo 29. 1. a. del CA se encuentra en el Anexo 23 del RA-CA (un vendedor
solicita a un comerciante de automóviles no vender o exponer los autos antes de una fecha determinada en
la cual sale al mercado un nuevo modelo del mismo).
3.1.3 Independencia de condiciones o prestaciones respecto al negocio de compraventa o el precio de las
mercancías
No deben existir condiciones o prestaciones de ningún tipo según el Artículo 29. 1. b. del CA con relación al
negocio de compraventa o el precio de las mercancías. Esta condición, en realidad, tiene escasa
significación práctica. Sobre todo, las condiciones de compra y de precio usuales en el intercambio
comercial no forman parte de ellas. De otro modo, estas condiciones presentarían problemas jurídicos en
muchos supuestos.
Las Notas Explicativas del Anexo 23 del RA-CA contienen ejemplos respecto al Artículo 29. 1. b del CA (por
ejemplo, el vendedor establece el precio para las mercancías importadas a condición que el comprador
compre también otras mercancías en cantidades determinadas).
3.1.4 Ausencia de beneficios adicionales para el vendedor
Según el Artículo 29. 1. c. del CA, ninguna parte del producto de cualquier reventa, cesión o utilización
posterior de las mercancías por el comprador debe revertir directa o indirectamente al vendedor, salvo que
se pueda realizar un ajuste apropiado según el Artículo 32 del CA (recargos).
A través de esta disposición se asegura que las prestaciones que el vendedor reciba del comprador,
además del precio de compra, sean considerados al determinar el precio de valor en aduana. Esta norma
hace hincapié en el principio de que el precio realmente pagado sea el resultado del pago total realizado por
el comprador al vendedor (Artículo 29. 3. a. del CA).
3.1.5 Inexistencia de manipulación de precios originados en la vinculación entre comprador y vendedor
El primer método de valoración establece como condición previa que el comprador y el vendedor no estén
vinculados entre sí, o que el valor de transacción no se vea influido por la vinculación, según lo dispuesto
por el Artículo 29. 2. del CA.
En los casos en que haya vinculación, el declarante debe indicarla, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo
29. 1. d y en el 29. 2. del CA, así como en el Artículo 143 del RA-CA (por ejemplo, en el caso de los vínculos
entre una casa matriz y su filial). Si se niega la relación en la declaración, sólo deberá realizarse un control
si existen indicios de una manipulación de precios. Por lo demás, los controles en la empresa se encargarán
de investigar las posibles manipulaciones.
Si el comprador y el vendedor están relacionados entre sí comercialmente, este no es un motivo en sí
mismo para considerar el valor de transacción como inaceptable (Artículo 29. 2. a. del CA).
3.2 Precio realmente pagado
Si se presentan las condiciones para aplicar el primer método de evaluación, el valor en aduana según el
Artículo 29. 1 está determinado por el precio efectivamente pagado o por pagar (Artículo 29. 3 del CA).
El precio efectivamente pagado consiste, según este artículo, en todos los pagos que debe realizar el
comprador para entrar en posesión de la mercancía. Además del precio de compra, ello incluye todos los
servicios prestados por el vendedor, derivados de costos de transporte o de materiales puestos a
disposición.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Si el precio de compra ya ha sido pagado en un momento determinado, el precio efectivamente pagado
queda establecido de esa forma. Si el pago se realiza después, se trata entonces del precio a ser pagado.
Carece de importancia si el comprador cumple con su obligación mediante pago en efectivo o lo realiza a
través de cartas de crédito o instrumentos negociables (véase las Notas Explicativas del Artículo 29.3.a. del
CA; Anexo 23 del RA-CA).
En este caso debe partirse básicamente del precio de factura. Este precio de factura no puede controlarse
en su importe. No tiene ninguna importancia si compradores similares deben pagar más por esta mercancía.
Simplemente debe controlarse si el precio presentado es el precio realmente pagado.
Las deducciones de precios deben reconocerse sin control respecto al tipo y al valor del descuento. Deben
ser concedidos para la mercancía objeto de valoración y no por entregas anteriores (véase al respecto, por
ejemplo, las Notas Explicativas del Artículo 29. 1 del CA; Anexo 23 del RA-CA). Sin embargo, si las
deducciones no figuran en la factura pero están fijadas en su importe se las reconoce igualmente
(deducción por cantidades determinadas dentro de un período determinado).
3.3 Ajustes según el Artículo 32. 1 del CA (recargos)
El valor de transacción consta de tres factores:
Precio efectivamente pagado o por pagar + Sumas adicionales (Artículo 32 del CA) - % deducciones
(Artículo 33 del CA) = Valor de transacción
El Artículo 32 del CA establece los costos y valores determinados que deben integrar el valor en aduana. Se
trata de sumas adicionales que deben sumarse al precio de factura si no están incluidas ya en él.
El Artículo 32 del CA contiene una lista de todos los elementos a considerar en adición al precio
efectivamente pagado o por pagar. No se podrán añadir otros costos (Artículo 32. 3. del CA), pero
igualmente pueden estar contenidos en el valor en aduana. Si, por ejemplo, los costos del informe de
valoración están contenidos en el precio de compra, representan parte constitutiva del precio efectivamente
pagado y están incluidos en el valor en aduana.
Sólo podrán imponerse ajustes sobre el precio real en base a datos objetivos y cuantificables (Artículo 32. 2.
del CA). Si no existen los datos correspondientes, el valor de transacción no puede determinarse según el
Artículo 29 del CA (Véase al respecto el ejemplo incluido en las Notas Explicativas del Artículo 32. 2. del
CA; Anexo 23 del RA-CA).
Los ajustes sobre el precio efectivamente pagado son los siguientes:
a. comisiones, gastos de corretaje, costos de embalaje (Artículo 32. 1. a. del CA);
b. materiales utilizados para la producción y la venta de las mercancías exportadas suministrados
gratuitamente o a precios reducidos (Artículo 32. 1. b. del CA);
c. canones y derechos de licencia (Artículo 32. 1. c. del CA);
d. beneficios producto de la reventa o cesión las mercancías importadas (Artículo 32. 1. d. del CA);
e. gastos de transporte (Artículo 32. 1. e (i) del CA;
El tipo de costo más importante a que hace referencia el Artículo 32. 1 del CA son los gastos de
transporte. Los ajustes de este tipo, a diferencia de los restantes ajustes del Artículo 32. 1. del CA, son
parte de la operatoria diaria de trasladar las mercancías al procedimiento de aduana correspondiente.
El Artículo 32. 1. e (i) del CA establece un ajuste del precio efectivamente pagado que corresponde a
los costos de transporte hasta el lugar donde se llevan las mercancías, es decir, sólo deben tenerse en
cuenta, para determinar el valor en aduana, los costos de transporte hasta el lugar de destino.
A fin de gravar las mercancías importadas al territorio aduanero de la CE, con independencia del lugar
de introducción y de manera uniforme en todas partes, se tendrá en cuenta el lugar donde han sido
transportadas las mercancías.
La reglamentación del lugar de destino teniendo en cuenta el tipo de transporte correspondiente se
encuentra en el Artículo 163 del RA-CA. El Artículo 163. 2. del RA-CA establece que el valor en aduana
se determinará tomando en consideración el primer lugar de introducción en el terreno aduanero de la
Comunidad aunque para su transporte al lugar de destino deban atravesar territorios extracomunitarios.
El concepto de "gastos de transporte" debe interpretarse de forma amplia. Además de los fletes y de los
demás recargos de flete, se agregan todos los costos relacionados con el movimiento de mercancías
(por ejemplo, costos por depósito intermedio, comisión de agentes de transporte, tasas de frontera,
derechos de aduana, alquiler del contenedor). También aquí se plantea la cuestión de si los costos
están incluidos en el precio efectivamente pagado (y por lo tanto en el valor en aduana), o si estos
95

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
costos debe pagarlos también el comprador con el consecuente ajuste en el precio según el Artículo 32
del CA.
Las condiciones de entrega suministran la información al respecto, para lo cual debe recurrirse a las
Reglas Internacionales para la Interpretación de los Términos Comerciales (INCOTERMS). Son
determinantes en cuanto a si debe realizarse un ajuste por costos de transporte y establecen la suma
correspondiente. El Artículo 32 del CA sólo prevé ajustes hasta el lugar de introducción de las
mercancías. En la mayor parte de los casos, sin embargo, el transporte finaliza en un punto situado más
allá del lugar de introducción de las mercancías en el territorio aduanero de la Comunidad.
Es posible detectar parcialmente la porción correspondiente a los costos de transporte fuera y dentro del
territorio de la Comunidad en los documentos (carta de porte). El desglose no resulta problemático en
ese caso.
Sin embargo, a menudo se calcula un importe global. En estos casos, el Artículo 164. a. del RA-CA
prevé el desglose de los gastos de transporte en forma proporcional a las distancias recorridas fuera y
dentro del territorio aduanero de la Comunidad.
f. gastos de transporte y de seguro (Artículo 32. 1. e. del CA)
Según el Artículo 32. 1. e. del CA deben añadirse al precio efectivamente pagado gastos de seguro para las
mercancías importadas hasta el lugar hacia donde son en cada caso transportadas. Bajo estos gastos de
seguro se entienden los gastos de transporte y de seguro si realmente se presentaron, debiéndose pagar
adicionalmente por el comprador.
Además deben añadirse, en su caso, los gastos de carga así como los gastos de manipulación asociados al
transporte de las mercancías importadas (por ej. refrigeración, ventilación, alimentación de animales), según
lo dispuesto en el Artículo 32. 1. e (ii) del CA.
3.4 Ajustes según el Artículo 33 del CA (deducciones)
3.4.1 Aspectos generales
Según el Artículo 33 del CA, se puede renunciar a exigir la declaración en aduana de determinados
elementos, si están incluidos en el precio pagado o por pagar. A diferencia de los ajustes mencionados en el
Artículo 32 del CA, en el caso de los gastos deducibles se trata de elementos (pagos del comprador al
vendedor) que pueden tratarse aparte, si bien no necesariamente. El declarante de aduana puede
discrecionalmente hacer valer estos costos que reducen el valor en aduana si lo estima conveniente. Los
elementos deducibles son muy reducidos, aunque no están estrictamente establecidos en el Artículo 33 del
CA.
De todas formas es condición para su reconocimiento que:
a. los importes a ser deducidos deben ser presentados por separado (Artículo 33 del CA).
b. la no inclusión de los gastos en el valor en aduana debe reflejarse en la declaración de valor en aduana
(D.V. 1), es decir, no se trata de una deducción de oficio.
c. deben presentarse comprobantes de los importes deducidos.
3.4.2 Cargas deducibles por separado
a. gastos de transporte de las mercancías, tras su llegada al lugar de entrada en el territorio aduanero de
la Comunidad (Artículo 33. a. del CA)
En lo referente a la posible división de gastos de transporte, se aplica lo establecido en el Artículo 32. 1.
e (i) del CA. A menudo, los gastos de transporte se cobran en una sola suma global a partir del lugar en
el extranjero desde donde fueron enviados al lugar de destino en el país. El comprobante del flete no
informa en estos casos cuál es el importe de la parte correspondiente a flete desde el lugar de
introducción de la mercancía hasta el lugar de destino. En tal caso no se exigiría el comprobante por
separado (Artículo 33 del CA).
Dado que en la actividad comercial no es habitual facturar por separado, la administración no debe
establecer requisitos demasiado estrictos respecto a los comprobantes por separado. Por lo tanto, para
una deducción alcanza si puede presentarse factura sobre el flete total y el declarante luego en la
declaración de valor en aduana realiza un desglose respecto a los gastos de transporte. Este desglose
debe realizarse basándose en los principios del Artículo 164. a. del RA-CA y por también puede ser
controlado por las autoridades aduaneras.
Mediante las cláusulas de entrega (INCOTERMS), también en este caso pueden determinarse los
gastos de entrega que están incluidos en el precio de factura.
El desglose como tal se realiza según el Artículo 164. a. del RA-CA de acuerdo a la distribución
proporcional de las distancias dentro y fuera de la Comunidad (clave en kilómetros).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Ejemplo: Transporte de Praga a Frankfurt. Gastos de carga en Praga: 100 ECUs más 1.200 ECUs en
concepto de flete. Trayecto de Praga hasta la frontera de la Comunidad: 100 kms. y de la frontera de la
Comunidad hasta Frankfurt: 200 kms.
Se entrega precio franco en fábrica en Praga: la factura aún no contiene los importes mencionados. Los
costos de flete deben dividirse según la relación 1: 2 y de este modo, incluir 400 ECUs en el valor de
transacción. Los costos de carga deben incluirse por el total de su valor (sin gastos de transporte) en el
valor de transacción.
Se entrega Costo y Flete (CIF) en Frankfurt: la factura contiene los costos mencionados; si se cumple
con las condiciones, deben deducirse 800 ECUs. Tampoco en este caso se desglosan los gastos de
carga.
A menudo la mercancía se transporta por avión hasta el territorio aduanero de la Comunidad. Mediante
el conocimiento aéreo que debe ser presentado pueden establecerse los costos totales de flete para el
transporte aéreo. El flete aéreo se calcula, en ese caso, en base a la distancia desde el aeropuerto de
salida hasta el de llegada.
Como el flete aéreo es bastante caro, el importador va a tener interés en disminuir el valor en aduana
deduciendo del flete aéreo la parte correspondiente al gasto de transporte dentro de la Comunidad.
Para ello será necesario atenerse a lo dispuesto en el Artículo 166 del RA-CA y en el Anexo 25 del RA-
CA (porcentajes de los costos de flete aéreo pertenecientes al valor en aduana).
b. gastos de trabajos realizados después de la importación
El Artículo 33. b. del CA considera como otras cargas deducibles los gastos relativos a trabajos de
construcción, instalación, montaje, mantenimiento o asistencia técnica realizados después de la
importación y en beneficio de la mercancía.
c. gastos por intereses derivados de un acuerdo sobre financiación que el comprador debe pagar al
vendedor (Artículo 33. c. del CA).
d. los gastos relativos al derecho de reproducción en la Comunidad de las mercancías importadas (Artículo
33. d.)
e. comisiones de compras (Artículo 32.e. del CA)
f. derechos de importación y otros gravámenes pagaderos en la Comunidad como consecuencia de la
importación o la venta de las mercancías (Artículo 32. f. del CA).
Por lo tanto, los derechos que estén incluidos en el valor en aduana y los impuestos sobre el monto de
las operaciones de importación deben desglosarse del valor en aduana para que no sean cobrados
derechos de aduana (nuevamente).
g. pagos por soportes informáticos destinados a equipos de tratamiento de datos
De acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 34 del CA y en el Artículo 167 del RA-CA, para determinar el
valor en aduana de soportes informáticos importados se aplican disposiciones especiales. El software
no debe incluirse en el valor en aduana. Por lo tanto, sólo forman parte del valor en aduana los soportes
de datos (disquetes, cintas magnéticas y discos magnéticos, así como discos compactos).
3.5 Elementos que se indican en moneda extranjera
Su base de cálculo es el Artículo 35 del CA y los Artículos 168 a 172 del RA-CA
Si hay elementos que sirven para determinar el valor en aduana de la mercancía que están expresados en
otra moneda que la nacional del EM, debe realizarse una conversión. Para poder realizar esta conversión
de moneda, debe existir un criterio unitario en todos los EM, o de lo contrario el importe de los derechos de
importación podrá variar entre ellos. Ello atentaría contra la idea del arancel externo común propio a una
Unión Aduanera (UA).
El tipo de cambio a aplicar debe ser el tipo registrado y publicado de acuerdo a lo establecido por las
autoridades competentes del EM (Artículo 35. 1. del CA). Los elementos indicados en una moneda
extranjera pueden ser, además del precio de factura, gastos presentados por separado, tales como fletes o
primas de seguro.
El tipo de cambio de aplicación es, según lo dispuesto en el Artículo 169. 1. del RA-CA, el tipo de cambio
registrado el penúltimo miércoles de un mes calendariquo e será válido, según el Artículo 169. 2. del RA-
CA, para la totalidad del mes siguiente. Sin embargo, cuando el tipo de cambio registrado entre dos
miércoles difiera en más de un 5%, el tipo de cambio volverá a fijarse según lo dispuesto en el Artículo 171
del RA-CA.
4. CONSIDERACIONES FINALES
El Derecho de Valoración en Aduana de la CE, basado en el Código de Valoración en Aduana del GATT, se
ajusta a los intereses de la economía y de las administraciones aduaneras comunitarias. En la mayor parte
de las operaciones de importación, el valor en aduana puede determinarse en base al valor de transacción.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Sin embargo, si las condiciones del Artículo 29. 1. del CA no están dadas, debe determinarse mediante un
sistema complicado y largo, cuando el valor en aduana en realidad no puede establecerse por estimación.
En un trasfondo de derechos arancelarias en descenso, se plantea la cuestión de si los gastos provenientes
del control de los métodos 2 al 6 aún tienen relación con la diferencia obtenida en los derechos de
importación. En el caso, por ejemplo, de un arancel aduanero de un 3,5%, es escasamente importante si el
valor en aduana se establece en 980 o en 1.020 ECUs.
La determinación del valor en aduana según el valor de transacción suscita rechazo en algunos sectores,
debido sobre todo al temor existente a manipulaciones con facturas fraudulentas o falsificadas. Para permitir
un despacho de las mercancías en frontera rápido y sin demora, las facturas comerciales no pueden
controlarse una a una para detectar si hay manipulación de precios. Unos controles en las mismas
empresas que funcione adecuadamente debe poder descubrir las manipulaciones mediante una inspección
de las contabilidades de las mismas. Asimismo, es muy importante promover una intensificación del
intercambio internacional de información.
Sin embargo, no debe olvidarse que en la actualidad países cuyos intercambios superan el 75% del
comercio mundial realizan la determinación del valor en aduana basándose en el Código de Valoración en
Aduana del GATT. Es deseable, en interés de un comercio mundial libre que los restantes Estados que no
lo han hecho se decidan a su vez, en la medida de sus posibilidades, a aplicarlo.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
EL ACTUAL SISTEMA DEL CONTROL DE LA VALORACION DE LAS MERCADERIAS DE
LA ADUANA ARGENTINA
Osvaldo AQUIERI
Segundo Jefe del Departamento de Valoración Aduanera, Administración
Nacional de Aduanas. Buenos Aires, ARGENTINA.
1. MARCO GENERAL
Los derechos de aduana son instrumentos de política fiscal y por consiguiente, una fuente de recursos
dentro del presupuesto general del Estado.
Según sea su base de imposición, pueden ser: específicos y "ad valorem". Los primeros establecen su base
por unidad de cuenta, peso o medida, mientras que los segundos a través de un porcentaje del valor de la
mercadería.
La inclinación general es en favor de estos últimos, no sólo por su mayor flexibilidad a los cambios de las
bases de valoración y a su sencilla aplicación administrativa, sino porque las tendencias actuales en el
mundo se dirigen a formar áreas económicas supranacionales. Siendo las Uniones Aduaneras uno de esos
objetivos, se hace necesario que los derechos se hagan fácilmente comparables y unificables. Con una
nomenclatura común y un mismo sistema de imposición como el "ad valorem" se va camino a ella.
El perfeccionamiento de la forma de recaudación por parte del Estado será mayor cuanto más acertada sea
la base para la valoración en Aduana.
Esta constituye uno de los elementos esenciales para la determinación tributaria en los sistemas
arancelarios modernos, proporcionando ingresos a la renta fiscal y fomentando y protegiendo la industria
nacional.
Los procedimientos de valoración que para ello se establezcan han de permitir que el servicio aduanero
cumpla con sus funciones de manera satisfactoria con un sistema de valoración equitativo, uniforme y
neutro.
El cumplimiento eficaz de estas funciones dependerá, en consecuencia, del Servicio de Valoración que,
para ello, haya creado la propia institución aduanera.
A partir de un sistema de control selectivo de verificación física y documental de las mercaderías, basado en
claves azarosas y/o inteligentes, la Administración Nacional de Aduanas de la República Argentina
desarrolló y conformó su actual Servicio Central de Valoración.
Siendo un objetivo el Despacho de Importación en confianza, el Departamento Técnica de Valoración
constituye el sistema central para la valoración de las mercaderías, asumiendo la responsabilidad general
de la valoración y de la comprobación después de la importación a los efectos de la valoración, a cuyo fin se
encarga de identificar y seleccionar las declaraciones dudosas y de comprobar el valor declarado.
El sistema de selectividad puesto en práctica comprende la creación de tres canales por los cuales se
desaduanará la mercadería:
a. Canal Verde: Despachos, que por aplicación de la selectividad, resultan no sujetos a la verificación y
control documental. Procede, en consecuencia, el libramiento de la mercadería sin mas trámites.
b. Canal Naranja: Los Despachos de Importación comprendidos en situaciones especiales como
afectación de cupos, autorizaciones especiales o que declaren niveles arancelarios distintos a los del
régimen general, deberán complementar un control documental, destinado a constatar la existencia de
la totalidad de la documentación complementaria y que la misma permita corroborar fehacientemente la
exactitud del nivel arancelario declarado.
c. Canal Rojo: Aquí la selectividad ha determinado que los Despachos de Importación resulten sujetos a la
verificación física y documental y, en consecuencia, sometidos al control de la valoración que, con
posterioridad al libramiento de la mercadería, realiza el ya referido Departamento Técnica de
Valoración.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Comprende aproximadamente el 15% del universo de las importaciones registradas a consumo en todas las
Aduanas del país.
2. INTERVENCION DEL DEPARTAMENTO TECNICA DE VALORACION
Dentro de los cinco días de recibido el Despacho de Importación, el Departamento Técnica de Valoración
que, como se dijo, se constituye en el área central y única responsable del control de la valoración, adopta
una de las cuatro siguientes medidas en relación al documento aduanero que le es sometido a su decisión:
a. Aprobar el valor documentado: En cuyo caso, el Despacho de Importación continúa su trámite para su
archivo.
b. Supeditar el valor documentado: Aquí no se puede, con la rapidez deseada, determinar la base
imponible para el pago de los derechos y demás gravámenes.
En consecuencia, se supedita el valor a las resultas de una investigación posterior sin trabar la
operatoria comercial normal de los importadores. En los casos que lo juzgue conveniente, el Servicio
Aduanero, podrá solicitar al importador, a fin de salvaguardar la renta fiscal, una garantía que cubra la
posible diferencia tributaria.
c. Efectuar las recomposiciones y/o ajustes de valores a que hubiere lugar: En este caso el Servicio de
Valoración estima que corresponde, luego de un análisis, recomponer el valor documentado. Un listado
confeccionado diariamente y exhibido en cada Aduana, indicará las recomposiciones y/o ajustes de
valor que, en principio, se estimen aplicables, con especificación del número de Despacho de
Importación, importador, despachante, mercadería, valor documentado, porcentaje de recomposición
y/o ajuste estimado, método utilizado y fundamento del mismo.
En un plazo que oscila entre 10 y 20 días -según la Aduana que corresponda- los importadores podrán
hacer valer sus derechos, defendiendo y acreditando su valor documentado mediante el aporte de
elementos probatorios y/o celebrando consultas con el Servicio Aduanero, el que y como resultado de
ello, ratificará o rectificará su posición inicial.
d. Formular denuncia: Ante la presencia de presuntos ilícitos y/o fraudes que observare en base a estudios
practicados y/o cuando los valores declarados fueren fundadamente alejados en forma ostensible de la
realidad económica y resultaren inaceptables como expresión del valor real de transacción, formula
denuncia ante la autoridad contenciosa-administrativa y/o judicial que corespondiere.
Las conclusiones a que arriba el Servicio de Valoración en todos y cada uno de los Despachos de
Importación sometidos a su análisis, son publicados en forma diaria y a través de listados con todos los
elementos que identifican a los documentos aduaneros intervenidos e identidad del Valorador actuante.
El Departamento Técnica de Valoración, para el desempeño de su actividad y tal como se explicitó
precedentemente, se encuentra dividido en un área operativa integrada por Equipos de Valoración y un área
que recibe los Despachos de Importación que, a juicio del Equipo interviniente, exigen un estudio y análisis
que demanda un plazo superior al de los 5 días ya comentado. Su participación se produce, entonces, como
consecuencia de la supeditación de valor realizada por el Equipo actuante.
Cada Equipo, conformado de acuerdo a los distintos tipos de mercaderías que componen la Nomenclatura,
está integrado por técnicos y profesionales cuyas funciones de Valorador les son específicamente
asignadas como resultado de una previa capacitación.
En conclusión, el mejor control logrado, el aumento de la recaudación aduanera, la notoria disminución de
los porcentajes de subfacturación, el reconocimiento de los usuarios de un mejor servicio prestado, la
informatización en todas sus áreas, la modernizacion y adecuación a las exigencias actuales de toda su
normativa y sobre todo, la transparencia de todos sus actos, nos permite reconocer que la Aduana argentina
atraviesa la gran transformación que exige el comercio internacional de hoy en día, dando las condiciones
necesarias para el éxito de los fines propuestos.
100

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LAS REGLAS DE ORIGEN
Albert HAZELOOP
Ex-Director DG XXI, Aduanas e Impuestos Indirectos,
Comisión de la CE. Bruselas, BELGICA.
1. INTRODUCCION
El concepto del origen de las mercancías no siempre revistió la misma importancia que en la actualidad.
En efecto, cuando la reglamentación del comercio exterior se aplica uniformemente a todas las mercancías,
sin importar el lugar y las condiciones en que se las fabricó, el interés que presenta la determinación del
origen radica solamente en la posibilidad de seguir la evolución de las corrientes comerciales a través de
datos estadísticos. La aplicación generalizada de la cláusula de la nación más favorecida [Artículo 1 del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)] redundaría en una situación de ese tipo.
La realidad que vemos alrededor nuestro es completamente diferente. El propio GATT prevé excepciones
importantes a dicha cláusula, especialmente cuando en su Artículo XXIV reconoce las Uniones Aduaneras
(UA) y las Zonas de Libre Comercio (ZLC). Además, bajo la égida de la Conferencia de las Naciones Unidas
para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), se instituyeron las preferencias arancelarias a favor de los
países en desarrollo. Por otra parte, abundan los casos en los que un tratamiento aduanero diferenciado,
según los países, es el resultado de medidas de política comercial tales como el otorgamiento de
contingentes, los derechos compensatorios y los derechos "antidumping", y los derechos de represalia o las
prohibiciones a la importación, o a la exportación, decretadas por consideraciones de orden político.
En esta enumeración, que está lejos de ser exhaustiva, no debería faltar la práctica que exige la marcación
del origen en las mercancías y en sus eventuales embalajes.
A efectos del análisis de las reglas de origen, conviene distinguir el origen llamado preferencial del no
preferencial.
2. ORIGEN PREFERENCIAL
Se trata esencialmente de las reglas contenidas en los acuerdos que prevén la instauración de una ZLC o
de una UA referidas a la aplicación de un tratamiento preferencial (arancelario u otro) al comercio entre
socios. Obsérvese que las reglas relativas al origen preferencial en ocasiones tienen un carácter autónomo,
especialmente en materia de ayuda al desarrollo. Es por ello que las reglas de origen aplicadas por los
países donantes, con el fin de conceder preferencias generalizadas, son dictadas por cada uno de ellos,
aun cuando su contenido esté en gran medida determinado por el resultado de concertaciones en el ámbito
internacional.
Asimismo, la Comunidad Europea (CE) concede, en base a reglas de origen autónomas, un tratamiento
preferencial a las mercancías originarias de los territorios de ultramar que mantienen relaciones especiales
con alguno de sus Estados Miembros (EM), a las originarias de algunas partes de la ex Yugoslavia, como
también de los territorios ocupados del Cercano Oriente.
2.1 Las finalidades del origen preferencial
La aplicación del criterio del origen está dirigida, en primer lugar, a evitar que los terceros países se
beneficien indebidamente de las preferencias que los socios se conceden entre sí o, en ausencia de
reciprocidad, que un socio haya concedido a otro. Especialmente en el contexto de una ZLC donde, por
definición, cada socio conserva su autonomía en materia de política arancelaria y comercial, el papel del
criterio del origen es esencial. De no existir este criterio, los productos de terceros países serían
constantemente objeto de una desviación del tráfico; el despacho de aduana se haría en el país socio que
practica el régimen aduanero más liberal, en detrimento de los otros socios (1).
Dejando de lado estas consideraciones generales, las reglas de origen deben tener en cuenta los diferentes
factores económicos propios de cada uno de los socios. Así por ejemplo, en una ZLC que agrupe a países
fuertemente industrializados [por ejemplo: la Comunidad y los países de la Asociación Europea de Libre
Comercio (EFTA)], las reglas de origen deben favorecer la cooperación industrial entre empresas. Cuando
se trata de preferencias otorgadas por un país industrializado a países en vías de desarrollo, es importante
101

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
que las reglas de origen sean suficientemente liberales como para alentar la creación de nuevas actividades
industriales, sin por ello abrir la puerta a los productos que provengan de una actividad de ensamblaje
insignificante, cuyo fin principal sea conseguir un acceso privilegiado al mercado del país industrializado,
pero que no aporten una ventaja apreciable para la economía local.
También habría que favorecer la utilización de materias primas producidas en el lugar. Como contrapartida,
las reglas de origen no deberían ignorar la eventualidad de que el crecimiento de las importaciones ponga
en peligro la existencia de ciertas actividades del socio industrializado.
De lo anterior se desprende que las reglas en materia de origen preferencial varían considerablemente de
una zona preferencial a otra. Dada la ausencia de uniformidad, una ponencia sobre el origen preferencial
obligatoriamente pasa por el análisis de los diferentes tipos de soluciones que se encuentran en los
diferentes acuerdos y reglamentaciones autónomas.
2.2 Productos obtenidos de la explotación de los recursos naturales
En lo que respecta a los productos cosechados, extraídos del suelo u obtenidos sin empleo de una materia
prima, o de un producto o semiproducto importado -las mercancías denominadas "totalmente obtenidas"- es
evidente que la determinación del origen no plantea ningún problema. No obstante, pueden surgir
diferencias en lo que respecta a los productos asimilados a dichas mercancías tales como:
• los productos de la pesca marítima: el origen puede estar determinado o bien por la bandera del
barco de pesca, o bien por otros factores a tener en cuenta como, por ejemplo, la composición de la
tripulación, la nacionalidad del propietario, etcétera.
• los productos extraídos del suelo o del subsuelo marino más allá de las aguas territoriales.
• los artículos usados que no sirven más que para la recuperación de sus materias primas.
2.3 Elaboración y transformación suficiente
Para que las mercancías en cuya fabricación se hayan empleado productos importados de otros países
adquieran el estado de mercancías "originarias", es importante que esos productos hayan sido objeto de
elaboraciones o transformaciones suficientes. Los métodos corrientemente utilizados para la apreciación del
carácter de suficiencia, o de no suficiencia, son los siguientes:
a. el método basado en el criterio llamado del valor agregado adquirido: se considera que una mercancía
es originaria del país de fabricación cuando el valor de los productos no originarios empleados no
excede un porcentaje determinado de su precio en fábrica, deducidos los impuestos internos
reembolsables en el momento de la exportación. La ventaja de este sistema reside en su simplicidad.
Permite, además, por el método de la diferenciación del porcentaje, tener en cuenta las condiciones
particulares propias de la fabricación de ciertas categorías de mercancías.
Entre las desventajas del sistema pueden citarse:
o la incitación a utilizar productos no originarios a precios bajos y quizás de inferior calidad.
o la incertidumbre en la medida en que las fluctuaciones de los precios de los productos
empleados, o las fluctuaciones monetarias, pudieran obrar de modo tal que el origen
precedentemente obtenido dejara de ser origen adquirido.
b. el método basado en el tipo de elaboración o de transformación aplicado a los productos no originarios
empleados. Este método es trabajoso porque requiere la descripción de innumerables procesos de
fabricación, al igual que frecuentes puestas al día para tener en cuenta las evoluciones tecnológicas.
c. el método basado en el criterio de cambio de la posición arancelaria : el origen se adquiere cuando la
mercancía contenida está clasificada en una posición del sistema armonizado (SA) ("4 dígitos")
diferente de la resultante de cada uno de los productos empleados (2).
Este método ha sido conservado por todos los acuerdos que la Comunidad ha celebrado, al igual que para
su reglamentación autónoma. A pesar de su enfoque aparentemente arbitrario, este método ha satisfecho
plenamente, teniendo en cuenta la estructura del SA cuyas posiciones reflejan, lo más posible, el grado de
elaboración de cada producto en relación a la materia prima de la cual proviene. No es menos cierto que, en
algunos casos, la aplicación del principio del "salto arancelario" desemboca en casos económicamente
indeseables. Un ejemplo de ello está en el sector de los productos textiles en que, entre otros, la confección
de vestimentas a partir de telas no se considera como transformación "suficiente".
El método resulta también menos apto para regular los problemas de fabricaciones complejas. Por
consiguiente se ha establecido una lista de excepciones en las que se precisa, para cada categoría de
mercancías que allí figura, las condiciones que deben ser respetadas con el fin de obtener el origen:
102

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
porcentaje mínimo de valor agregado adquirido, descripción de la elaboración o transformación requerida,
porcentaje máximo de incorporación de piezas no originarias, etcétera.
Por otra parte, hay ciertas operaciones que en ningún caso confieren el origen, sin importar que tengan o no
el efecto de cambiar la posición arancelaria. Aparte de las operaciones simples de (re)embalaje, de
clasificación o de mezcla, pueden citarse operaciones tales como la simple reunión de partes de productos,
con miras a constituir una mercancía completa, y la faena de animales.
2.4 Acumulación
Un problema importante que hay que reglamentar dentro del cuadro del origen preferencial es el de la
acumulación.
Se entiende por esta noción la posibilidad de utilizar, en el país de fabricación de una mercancía
determinada, productos fabricados en otro país que pertenezca a la misma zona de preferencia (3), sin que
se exija, respecto de estos últimos, una elaboración o transformación suficiente.
La extensión de la acumulación varía considerablemente de una zona preferencial a otra.
En primer lugar, no se aplica, al menos en lo que respecta a la Comunidad, dentro del cuadro de las
preferencias generalizadas. Los productos originarios de la Comunidad que entran en una fabricación
realizada en un país beneficiario, se encuentran, a partir de ese momento, en la misma situación que los
productos de cualquier origen "tercero". Podría preguntarse si las razones que llevaron a esta situación -la
preocupación por evitar un eventual dominio de las industrias del país donante sobre las del país en vías de
desarrollo- continúan vigentes.
No se excluye, pues, que en un futuro próximo la Comunidad acepte la introducción en su sistema del
llamado "donor-country content".
La única excepción que presenta actualmente la reglamentación comunitaria es la acumulación regional
aplicable respectivamente al Grupo Andino (GRAN), al Mercado Común de América Central y a la
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
L
os productos originarios de cualquier país que pertenezca a una de esas tres zonas se consideran como
originarios de otro país perteneciente a la misma zona, cuando se les emplea en ese último país. En otras
palabras, esos productos no están sometidos a la condición de la transformación suficiente. Esta facilidad
claramente tiene como objetivo favorecer la cooperación industrial entre países socios.
En todas las otras zonas preferenciales en las que participa la Comunidad se aplica la acumulación. Pueden
distinguirse dos variantes:
a. la acumulación parcial: la utilización de productos originarios del país socio no está sometida a la
condición de la elaboración o transformación suficiente. Esta fórmula figura, entre otras, en los acuerdos
celebrados entre la Comunidad e Israel, Malta y Chipre;
b. la acumulación integral: aun cuando la elaboración o transformación operada en un país socio no sea
suficiente para obtener un producto originario, puede tenerse en cuenta en el otro país o países socios
en que se opere una nueva elaboración o transformación. La fórmula de la acumulación integral fue
incluida en los acuerdos celebrados por la Comunidad con los países de Acuerdo Comercial
Preferencial (ACP) y también con los países del Magreb y, más recientemente, en el acuerdo referido al
Espacio Económico Europeo.
2.5 Documentos justificativos
Por el hecho de que las autoridades del país exportador se encuentran en mejor posición para verificar las
condiciones bajo las cuales se efectúa la fabricación y, en consecuencia, para determinar el origen de las
mercancías exportadas, le corresponde emitir el documento justificativo que permite obtener, en el país
socio, el beneficio del tratamiento preferencial. Normalmente es a la aduana a quien corresponde expedir
este certificado, si fuera del caso, previa consulta con otros servicios, por ejemplo: con los del Ministerio de
Industria. Las dudas posibles (que pudiera tener la aduana del país importador) en cuanto a la autenticidad
o exactitud del certificado, podrán disiparse (o confirmarse) dentro del marco de la cooperación
administrativa entre los países en cuestión.
103

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
2.6 La regla del transporte directo
Finalmente, es del caso notar que, salvo derogación acordada especialmente a los países sin litoral, el
otorgamiento del régimen preferencial está tradicionalmente subordinado a la condición de que las
mercancías se transporten directamente del país exportador al país importador, utilizando un conocimiento
directo (transporte marítimo) u otro documento similar de transporte. La regla denominada del transporte
directo es a fines de evitar, en primer lugar, las manipulaciones o sustituciones de las que podrían ser objeto
las mercancías, especialmente en caso de trasbordos, pero también apunta a reservar el beneficio de la
preferencia a los naturales de los países socios (4).
3. ORIGEN NO PREFERENCIAL
Como se desprende de lo precedente, el origen no preferencial sirve, esencialmente, como instrumento
para la aplicación de medidas de política comercial tales como las restricciones cuantitativas, las medidas
de autolimitación en el sector textil (véase el Acuerdo Multifibras), los derechos "antidumping", etcétera.
3.1 Instrumento neutro
Generalmente se acepta que, contrariamente a su homólogo preferencial, el origen no preferencial es un
instrumento neutro y no debería ser "manipulado" para perseguir un objetivo relevante de la política
comercial. De todas formas, teniendo en cuenta que las reglas que rigen el origen no preferencial
generalmente no son suficientemente precisas para excluir interpretaciones en contrario, su aplicación
efectiva algunas veces plantea dudas en cuanto al respeto del principio anteriormente enunciado.
De ahí que no sorprenda que, al margen de la Ronda de Tokio, se hayan llevado a cabo esfuerzos con
miras a una armonización a término de la noción de origen no preferencial (5).
Actualmente, las reglas en esta materia tienen un carácter rigurosamente autónomo sin perjuicio, por
supuesto, de su armonización al interior de, por ejemplo, una UA.
3.2 Productos obtenidos de la explotación de recursos naturales
Entre los productos completamente obtenidos -cuya definición no difiere en absoluto de la examinada dentro
del marco del origen preferencial- la definición de origen de las mercancías cuya fabricación implica la
participación de dos o más países, normalmente está centrada en el concepto de última transformación
sustancial.
3.3 Ultima transformación sustancial
Con el fin evidente de excluir las operaciones ficticias, la reglamentación comunitaria establece que la última
transformación sustancial deberá ser económicamente justificada, realizada en una empresa equipada a
esos efectos y deberá resultar en la fabricación de un producto nuevo o que represente un estado
importante de fabricación. En el caso de ciertos productos sensibles, resultó necesario precisar, a fines de
asegurar una aplicación uniforme dentro de la Comunidad, las condiciones bajo las cuales se adquiere el
origen en el país de la última transformación, ya sea fijando porcentajes para el valor agregado adquirido, o
por la incorporación de piezas no originarias (véase la lista de excepciones en el cuadro del origen
preferencial). Además, tratándose del sector textil, la Comunidad utiliza, de la misma forma que para el
origen preferencial, el criterio de cambio de posición arancelaria, acompañado de una lista de excepciones.
4. EL ORIGEN NO PREFERENCIAL MENOS SEVERO QUE EL ORIGEN PREFERENCIAL (6)
En líneas generales se constata que las reglas en materia de origen no preferencial son menos severas que
las que rigen el origen preferencial. Por ejemplo, las vestimentas incluidas en el capítulo 62 del SA
solamente adquieren el origen preferencial del país donde fueron confeccionadas a condición que las telas
utilizadas hayan sido fabricadas en el mismo país (7), (principio de la "doble transformación"), mientras que,
para obtener el origen preferencial es suficiente que se hayan efectuado todas las operaciones posteriores
al corte de la tela ("complete making up"). Por supuesto que esta diferencia se explica por el concepto
propio de cada tipo de origen y el papel que se le atribuya. Además, es importante notar que las reglas
relativas al origen no preferencial, no solamente aseguran la aplicación de medidas restrictivas o de defensa
a la importación, sino que deciden igualmente el otorgamiento (o no) de los certificados de origen de la
exportación, en caso que éstos sean exigidos en el país de destino. Consecuentemente, una severidad muy
grande frente a los productos importados correría el riesgo de perjudicar a los intereses de los exportadores.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Contrariamente a los documentos justificativos que atestiguan el origen preferencial, los certificados de
origen anteriormente mencionados normalmente son emitidos por las cámaras de comercio u otros
organismos públicos o privados, y no por la aduana. Es del caso señalar que, como los certificados de
origen se expiden en función de las normas vigentes en el país exportador, en caso de dudas fundadas
respecto de la exactitud del origen atestiguado, la aduana del país importador puede exigir pruebas
adicionales (8).
NOTAS
1. En una Unión Aduanera caracterizada por la aplicación de un arancel aduanero común y una política
comercial armonizada, no se justificaría más el mantenimiento del origen en cuanto instrumento para
evitar las desviaciones del tráfico.
2. El rigor de este principio puede moderarse un poco, adjudicándole una tolerancia que le permita la
incorporación de productos no originarios, con un valor mínimo, no obstante el hecho de que estén
clasificados en la misma posición arancelaria que la mercancía obtenida.
3. En algunas oportunidades, esta facilidad se extiende a los productos fabricados en otra zona
preferencial. Es así que el acuerdo celebrado entre la Comunidad y los ACP admite la acumulación con
productos originarios del país beneficiario de las preferencias generalizadas.
4. Es evidente que esta norma no debería constituir un obstáculo a las transacciones comerciales que se
refieren a mercancías "en tránsito".
5. Conscientes del hecho de que las reglas en materia de origen preferencial se construyen en función de
las necesidades propias de la zona en la cual están llamadas a regir los intercambios internos, los
negociadores del GATT se limitaron a formular, a su respecto, algunos principios generales tales como
la transparencia, la ausencia de retroactividad en caso de modificación, etcétera.
6. Las reglas en materia de origen, ya sea preferencial o no preferencial, tienen una complejidad tal que la
descripción de los diferentes sistemas y de sus variantes sólo pudo hacerse en forma sucinta. Si se
dejan de lado las listas referidas a las condiciones particulares de un gran número de productos y cuyo
contenido no se presta a una recapitulación, la descripción ha debido limitarse al análisis de los
principios y de las disposiciones más importantes.
7. A excepción de las reglas en materia de acumulación.
8. En el cuadro del Acuerdo Multifibras, los países exportadores se comprometieron a ajustarse a la
reglamentación del país importador.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LA CUESTION DE LAS NORMAS DE ORIGEN EN LOS DISTINTOS ESQUEMAS DE
INTEGRACION: El Caso de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y del MERCOSUR.
Héctor ROMERO
Asesor de la División Acuerdos y Comercio, Secretaría General,
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), Montevideo, URUGUAY.
1. INTRODUCCION
La cuestión del origen surge con el desarrollo de los tratados comerciales pactando preferencias
arancelarias o de otro orden en función de la vinculación de las mercaderías con el territorio del país
beneficiario.
Sin embargo, el origen como problema teórico es posterior a la aparición de tales tratados ya que en un
principio la naturaleza sencilla de los procesos de fabricación no presentaba mayores problemas.
Es con el desarrollo del comercio internacional luego de la segunda guerra mundial y el fenómeno de la
participación de varios países en los procesos de fabricación o producción de mercaderías, lo que
constituye el núcleo de la cuestión del origen.
En el momento actual, se presenta en la región un creciente y significativo dinamismo en la concertación de
acuerdos regionales, subregionales, plurilaterales y bilaterales, orientados a la constitución de espacios
económicos ampliados, donde una normativa sobre origen basada en principios, terminología,
procedimientos y documentación comunes, sin perjuicio de su adecuación a la naturaleza y objetivos de
cada mecanismo concreto, facilitaría los intercambios.
Además de ello, hay que tomar en cuenta que la determinación del origen constituye uno de los elementos
importantes de la política comercial, sin dejar de considerar su incidencia en otras áreas de la economía
como por ejemplo las inversiones.
El presente trabajo tratará algunas consideraciones teóricas sobre el origen y su concreción en los
regímenes de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), del Acuerdo de Cartagena y del
Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
2. DISPOSICIONES VIGENTES
2.1 Tratado de Montevideo
El Tratado de Montevideo celebrado en 1980 (TM80) que instituyó la ALADI no contiene normas expresas
de política comercial para regular el intercambio intrarregional con carácter general.
En esta materia, el Tratado sólo establece que los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) "podrán contener,
entre otras, normas específicas" sobre origen, cláusulas de salvaguardia, restricciones no arancelarias,
etcétera, previendo que en el caso de que tales normas específicas no se hubieran adoptado, "se tendrán
en cuenta las disposiciones que establezcan los Países Miembros (PM) en las respectivas materias, con
carácter general" (Artículo 9, literal g). Sobre estas últimas se limitó a establecer la potestad de los PM para
adoptar "normas complementarias" de política comercial que regulen, entre otros, el régimen de origen
(Artículo 49).
Al reglamentar la concertación de los AAP, la Resolución 2 del Consejo de Ministros reiteró como norma
general a la que debían sujetarse dichos acuerdos, el texto del referido Artículo 9 literal g.
A su amparo, prácticamente todos los AAP celebrados por los PM en las diferentes modalidades previstas
por el TM80 (comerciales y de complementación económica, fundamentalmente) así como en los Acuerdos
de Renegociación de las concesiones otorgadas en el período 1962/1980, establecieron normas propias en
la materia.
Por Resolución 78 del 24 de noviembre de 1987, el Comité de Representantes, cumpliendo una
encomienda del Consejo de Ministros, estableció un Régimen General de Origen, el que debía aplicarse a
los Acuerdos de Alcance regional que se celebraran a partir de su aprobación -inclusive al Acuerdo
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Regional que había instituido la Preferencia Arancelaria regional- y tenía carácter supletorio respecto de los
AAP en los que no se adoptaran normas específicas en materia de origen.
En la actualidad, la mayoría de los acuerdos concertados y vigentes, se basan en las disposiciones de la
Resolución 78, salvo algunos casos en que mantienen, aún hoy, las disposiciones de origen basadas en el
régimen establecido en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) e incluso un régimen
propio, total o parcialmente distinto a cualquiera de los anteriores.
2.2 Acuerdo de Cartagena
La Decisión 293 del 21 de marzo de 1991 de la Junta del Acuerdo, estableció las normas especiales para la
calificación del origen de las mercaderías. Asimismo, distintas Resoluciones entre otras las 306, 307 y 327
de 1991 han establecido requisitos específicos de origen para determinadas mercaderías.
2.3 Tratado de Asunción
Para la constitución de un mercado común entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el tratado
constitutivo del MERCOSUR establece que durante el período de transición, es decir hasta el 31 de
diciembre de 1994, regirá el Régimen General de Origen que consta en su Anexo II.
Cabe destacar que los referidos países suscribieron en el marco de la ALADI el Acuerdo de
Complementación Económica (ACE) Nº 18 conforme a las orientaciones del Tratado de Asunción, no
obstante lo cual a efectos metodológicos, lo consideraremos en forma separada como el "régimen del
MERCOSUR".
3. ASPECTOS MAS RELEVANTES DE LA CUESTION DE LAS NORMAS DE ORIGEN
En los distintos regímenes de origen en análisis se distinguen con claridad algunos aspectos más relevantes
cuya identificación facilitará el análisis comparativo de las disposiciones que regulan la calificación,
declaración y certificación del origen de las mercaderías. Tales aspectos se pueden sintetizar de la siguiente
manera:
3.1 Principio general.
3.2 Criterios generales para la calificación del origen:
3.2.1 Productos originarios por el solo hecho de ser producidos - concepto de producido.
3.2.2 Criterio de la transformación sustancial.
3.2.3 Criterio del valor agregado.
3.3 Criterios específicos de origen.
3.4 Tratamiento acumulativo.
3.5 Concepto de "procedencia".
3.6 Tratamientos diferenciales.
3.7 Declaración, certificación y comprobación del origen.
3.8 Certificado de origen.
El análisis comparativo de estos aspectos permite extraer las siguientes conclusiones.
3.1 Principio general
De conformidad con las normas que regulan la calificación del origen de las mercaderías en los regímenes
en estudio, un producto adquiere la condición de originario, indispensable para beneficiarse de las
preferencias pactadas en cada uno de sus esquemas de liberación, cuando ha sido producido en el territorio
de un PM y cumple con los requisitos establecidos de conformidad con las normas y procedimientos
vigentes en tales esquemas.
De lo cual se infiere que el hecho de que un producto haya sido producido en el territorio de PM, es
condición necesaria pero no suficiente a los efectos de su calificación como originario.
De ahí la diferenciación establecida en todos los regímenes vigentes entre las mercaderías consideradas
como originarias por el solo hecho de ser producidas en el territorio de un PM y aquellas que, además de
haber sido producidas en su territorio, deben satisfacer determinados requisitos establecidos conforme a las
disposiciones vigentes en cada mecanismo.
3.2 Criterios generales para la calificación
Todos los regímenes sin excepción, se refieren, en primer lugar, al régimen de las mercaderías producidas
integralmente, para calificarlas como originarias. Este criterio por su sencillez es el único aceptado sin
107

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
discusión en materia de origen, y por el hecho de que el producto tiene vinculación con un solo país, lo hace
sin duda originario del mismo.
El problema que se plantea en torno a la definición del origen en un esquema de preferencias consiste en
determinar en qué condiciones las mercaderías producidas en un PM utilizando materiales importados
desde terceros países pueden gozar de las ventajas arancelarias pactadas.
En estos casos todos los esquemas vigentes en el mundo parten de la base de que las mercaderías tienen
que haber sido objeto de procesos u operaciones realizados en el territorio del país beneficiario en virtud de
los cuales se haya transformado sustancialmente su naturaleza y características específicas. No obstante,
este criterio -conocido como de la "transformación operada" o "transformación sustancial"- no es suficiente
para determinar por sí solo la calidad de originario de un producto.
De ahí que en el comercio internacional de una u otra forma, se ha llegado a precisar el criterio de
transformación sustancial, mediante la adición de otros criterios, positivos o negativos, para poder
determinar fehacientemente el origen de las mercaderías.
Dentro de los criterios negativos tenemos por ejemplo la determinación de procesos mínimos que no
confieren la calidad de originarios a los productos a ellos sometidos. Entre estos procesos que en términos
generales no se consideran aptos para producir la transformación atributiva del origen de las mercaderías,
se encuentran el montaje o ensamble, embalajes, fraccionamiento o procedimientos similares.
Cuando se trata de definir en forma positiva los procesos que llevan a la transformación sustancial de un
producto, se tropieza con dificultades y surgen distintas interpretaciones y métodos.
Es evidente que no es fácil definir en forma precisa y uniforme qué debe considerarse una transformación
sustancial, habida cuenta de la infinidad de productos y procesos. De la legislación comparada surge que ha
quedado a criterio de las partes la determinación de la forma y el momento en que se verifica tal
transformación.
En forma general, se pueden distinguir tres grupos de métodos o mejor dicho de criterios que permiten
determinar cuando se produce una transformación sustancial:
a. criterio del proceso de fabricación o elaboración, el cual se puede subdividir en dos:
o criterio del proceso calificador o proceso específico.
o criterio del salto de partida arancelaria.
b. criterio del porcentaje de valor agregado
c. criterio del proceso de transformación final o proceso de terminación.
Los tres métodos se pueden emplear en diversas combinaciones; el primero y el tercero tienen la ventaja de
permitir establecer, en forma objetiva, las condiciones de determinación del origen a pesar de las
dificultades de identificar los procesos o el conocimiento previo de una nomenclatura.
Estos métodos presentan el inconveniente de exigir una permanente actualización para el seguimiento de la
evolución de las técnicas de transformación.
Por su parte, el método del valor agregado es de más sencilla aplicación dado su carácter general sobre
una base global, lo que permite un trato uniforme a los distintos sectores de la producción.
Su mayor desventaja radica en que, en gran medida, está sujeto a las fluctuaciones de los precios o costos
de los insumos, la mano de obra, gastos generales de fabricación e incluso variaciones de tipo cambiario.
Los criterios más usados con carácter general en los esquemas de la región, son el criterio del proceso de
fabricación en su versión referida al salto de partida arancelario y el criterio del porcentaje.
Los otros criterios no son utilizados a nivel regional con carácter general; han sido utilizados, en cambio, en
el establecimiento de requisitos específicos de origen.
3.2.1 Productos originarios por el solo hecho de ser producidos - concepto de producido
Entre las mercaderías que son consideradas como originarias por el solo hecho de ser producidas en el
territorio de los PM, los países coinciden en términos generales, en considerar como "producidos" en el
territorio de un PM:
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
a. los productos de los reinos mineral, vegetal y animal (incluyendo los de la caza y la pesca),
extraídos, cosechados o recolectados, nacidos en su territorio o en sus aguas territoriales,
patrimoniales y zonas económicas exclusivas;
b. los productos del mar extraídos fuera de sus aguas territoriales patrimoniales y zonas económicas
exclusivas, por barcos de su bandera o arrendados por empresas establecidas en su territorio; y
c. los productos que resulten de operaciones o procesos efectuados en su territorio por los que
adquieran la forma final en que serán comercializados.
Las principales diferencias entre los regímenes vigentes se advierten precisamente en la determinación de
las operaciones o procesos que los PM excluyen del concepto de "producido", que en general se refieren a
ciertos "procesos mínimos" que no atribuyen la calidad de originarios a los productos a ellos sometidos.
3.2.2 Criterio de la transformación sustancial
Para los productos que además de ser producidos en el territorio de un PM deben satisfacer determinados
requisitos, los regímenes en estudio distinguen en primer lugar, las mercaderías que han sido producidas
utilizando exclusivamente materiales de la región "de cualquiera de los países participantes del acuerdo".
En el caso de la ALADI, la Resolución 78 exceptúa aquellas mercaderías que resultan de operaciones o
procesos que consisten en simples montajes o ensambles; embalaje, fraccionamiento en lotes, piezas o
volúmenes; selección, clasificación, marcación, composición de surtidos de mercaderías u otras
operaciones que no impliquen una transformación sustancial (Artículo 1º letra a).
La excepción se origina en el principio del tratamiento diferencial: una mercadería producida en el territorio
de un PM beneficiario de dicho tratamiento, estaría en mejores condiciones para colocar su mercadería que
quienes no ostentan esa ventaja.
Esta situación no se presenta ni en el Acuerdo de Cartagena, ni en el MERCOSUR en virtud de que no
tienen tratamientos diferenciales en materia de programa de liberación.
En cuanto se refiere a las mercaderías producidas en el territorio de un PM utilizando materiales originarios
de terceros países, "países no participantes en el acuerdo", el criterio rector de calificación es en términos
generales el del salto de partida arancelaria. (Criterio conocido como "Salto Nomenclatura Arancelaria de
Bruselas (NAB)" y que ahora debería ser llamado "Salto Sistema Armonizado").
La ventaja de este criterio radica fundamentalmente en que permite a las administraciones aduaneras
determinar el origen en función de una técnica que dominan profesionalmente, sin exigirles conocimientos
especiales, a lo que se agrega su aplicación prácticamente a todo el universo arancelario.
La precisión de la nomenclatura al distinguir los productos que componen el universo arancelario en función
de su naturaleza, permite afirmar que el cambio de clasificación responde a una variación en la naturaleza
intrínseca del producto y lleva a la conclusión de que el proceso apto para producir ese cambio confiere una
nueva individualidad al producto de que se trate.
Sólo es necesaria una lista de normas suplementarias para cubrir los casos en que aún habiendo una
transformación esencial el producto no cambie de posición; o en los casos en que cambia de posición, pero
cuyo proceso de transformación no se considera esencial.
Otra ventaja de la aplicabilidad de este criterio radica en la utilización prácticamente universal que tiene la
nomenclatura del Sistema Armonizado de Clasificación y Codificación de Mercancías, que supera en este
aspecto a su antecesora la Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA).
En lo que respecta a la utilización de este criterio en los regímenes vigentes, cabe señalar que en la ALADI,
la Resolución 78 vincula la transformación sustancial con el salto en la clasificación arancelaria, al
establecer que "las mercaderías producidas en un PM utilizando materiales originarios de países no
participantes en el Acuerdo, serán consideradas originarias cuando resulten de un proceso de
transformación realizado en alguno de los países participantes, que les confiera una nueva individualidad
caracterizada por el hecho de quedar clasificadas en la Nomenclatura Arancelaria de la ALADI -base NCCA-
(NALADI) en una posición diferente a la de dichos materiales". Se exceptúan los procesos de cierta
sencillez como las operaciones de montaje o ensamble, embalaje, fraccionamiento en lotes, selección,
clasificación u operaciones similares.
109

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
La reglamentación actual ha superado los inconvenientes derivados de la aplicación de este criterio general,
con relación a las mercaderías que resultan de un proceso que implica una transformación sustancial sin
que se opere cambio alguno en la clasificación del producto final (Resolución 78, Artículo 2).
En estos casos bastará con que el valor Costo y Flete (CIF) puerto de destino o CIF puerto marítimo de los
materiales de los países no participantes del acuerdo no excedan del 50% del valor Franco a Bordo (FOB)
de exportación de la mercancía de que se trate.
Es decir que, en forma subsidiaria a la exigencia del salto NALADI, se complementó el criterio de la
transformación sustancial con el criterio del valor agregado, llenando un vacío existente en el anterior
régimen de la ALALC.
No obstante, mantiene una situación que ha merecido críticas toda vez que otorga la condición de origen a
mercaderías sometidas a procesos de elaboración relativamente sencillos que implican un cambio de
posición en la nomenclatura sin operar una transformación sustancial.
Estos casos ameritarían ser complementados con otras exigencias además del salto NAB.
El Acuerdo de Cartagena, por su parte, prevé la posibilidad de que la transformación que le confiera a un
producto una nueva individualidad, caracterizada por el hecho de estar clasificada en una posición diferente
de la nomenclatura, sea solamente para los productos a los que no se les hubiera fijado requisitos
específicos de origen.
En cuanto al MERCOSUR también ha adoptado el criterio de la transformación sustancial caracterizado por
el salto en la nomenclatura, pero agrega "excepto en los casos en que los Estados Partes determinen que
además se cumpla con el requisito previsto en el Artículo 2 del presente Anexo". Este Artículo es el que
establece el criterio del valor agregado, es decir que además de la condición de cumplir con el salto en la
nomenclatura, se puede exigir la condición de cumplir con un determinado porcentaje de valor agregado.
3.2.3 Criterio del valor agregado
Conforme al mismo, la transformación sustancial de una mercadería está implícita cuando como
consecuencia del proceso de producción cumplido en el territorio de un PM, dicha mercadería alcanza el
porcentaje de valor que se ha establecido.
Este criterio, utilizado prácticamente como complemento del cambio de posición en la nomenclatura,
presenta según algunas opiniones técnicas indudables ventajas frente a aquél: puede formularse fácilmente
(en particular cuando se aplica el mismo porcentaje a todas las mercaderías susceptibles de ampararse al
sistema preferencial); no es necesario confeccionar listas de operaciones o procesos de elaboración; no es
preciso tener un conocimiento previo y exhaustivo de la Nomenclatura y facilita el establecimiento de los
mismos o distintos requisitos económicos de integración vertical, medidos por su valor, para iguales o
diferentes tipos de industrias (el nivel al que se fija el porcentaje puede influir en la integración vertical de las
industrias e incluso puede conducir a un mayor grado de integración horizontal entre los países
participantes del esquema preferencial, debido al incremento del comercio de materias primas y productos
intermedios entre los mismos).
En el caso de la ALADI, la Resolución 78 además del caso ya señalado de utilizar el valor agregado en los
casos en que no existe Salto NAB, utiliza el criterio para los casos de ensamble o montaje. Establece que
serán consideradas originarias las mercaderías que resulten de operaciones, "utilizando materiales
originarios de los países participantes del acuerdo y de terceros países, cuando el valor CIF puerto de
destino o CIF puerto marítimo de los materiales originarios de terceros países no exceda el 50% del valor
FOB de exportación de tales mercancías". Para los países de menor desarrollo, este porcentaje será de
60%.
El régimen del Acuerdo de Cartagena es similar al de la Resolución 78. En el ACE 18 (MERCOSUR)
también se aplica la regla del 50%, pero sin hacer distinción entre los países participantes.
Se ha encontrado una debilidad en esta reglamentación y radica en el concepto de valoración con que se
califican los productos que resultan de estas operaciones, toda vez que la relación entre el valor CIF de los
materiales importados desde terceros países y el valor FOB del producto exportado, impone al criterio una
flexibilidad eventualmente no deseada en un esquema de preferencias arancelarias (bastaría con aumentar
uno solo de los componentes que integran dicho valor para facilitar el cumplimiento del requisito
establecido).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
En este sentido, cabe recordar que previamente a la sanción de la reglamentación vigente en la ALADI,
surgió la idea de referir el valor CIF de los materiales originarios de terceros países al valor total de
componentes del producto y no al valor FOB de exportación del producto terminado.
3.3 Criterios específicos de origen
Algunas veces, el carácter genérico de los criterios que hemos señalado, se presenta como insuficiente
para calificar en forma adecuada a ciertas mercancías, que por su importancia -debida a diversas razones:
sectores prioritarios para el desarrollo o sensibles para su economía, etcétera-, exigen un control mayor.
De ahí la necesidad de establecer, en algunos casos, al lado de los requisitos de carácter general,
condiciones que signifiquen criterios más exigentes aplicables a determinadas mercancías y que
prevalecerán sobre los primeros, a fin de evitar el comercio de bienes que en definitiva pudieran resultar
perjudiciales para el desarrollo del esquema de integración de que se trate.
En el actual Régimen General de la ALADI, el Comité de Representantes tiene la facultad -no la obligaciónde
establecer los requisitos específicos de origen, e inclusive modificar los que se hubieren establecido (la
modificación debe referirse, obviamente, a los requisitos establecidos con carácter general por el mismo
órgano).
La nómina de requisitos específicos de origen que registra como Anexo II la Resolución 78, es la misma que
regía en el Régimen de la ALALC, en donde el Comité Ejecutivo Permanente tenía la encomienda de fijar
los requisitos específicos de origen que, además del cambio de posición, debían tenerse en cuenta para
calificar los productos objeto de intercambio.
En la actualidad, la fijación de requisitos específicos de origen corre por cuenta de los países signatarios de
los AAP en que participan; son aplicables exclusivamente a los intercambios generados en el programa de
liberación del Acuerdo y sus signatarios son los únicos obligados a cumplirlos para obtener los beneficios
derivados de la liberación comercial pactada.
Este hecho ocasiona no pocos inconvenientes a los agentes económicos vinculados por los Acuerdos
concertados, toda vez que un mismo producto comprendido en distintos AAP puede llegar a tener más de
un requisito de origen, según que su productor o exportador pretenda beneficiarse de uno u otro esquema.
Los acuerdos celebrados en la modalidad de acuerdos comerciales ponen de manifiesto innumerables
ejemplos en este sentido.
En el Acuerdo de Cartagena, dicha competencia le corresponde a la Junta y sólo los productos que no
tuvieren requisitos específicos fijados, en cuya elaboración se utilicen materiales importados desde fuera de
la subregión, son susceptibles de ser calificados mediante el criterio del Salto NAB.
Por su parte, en el MERCOSUR se concede a los Estados Partes la facultad de fijar requisitos específicos
de origen, estableciendo, como en los otros sistemas, la necesidad de tomar en cuenta determinados
elementos referidos al proceso de elaboración, materias primas, materiales, insumos, etcétera.
Por último, cabe señalar como principio general que los requisitos específicos de origen prevalecen sobre
los criterios generales.
3.4 Tratamiento acumulativo
El hecho de que un país que forma parte de un esquema preferencial, regional o subregional, sea
considerado con el conjunto de los restantes países comprendidos en dicho esquema como uno sólo a los
efectos de la determinación del origen de las mercaderías que exporta, significa el reconocimiento o la
aceptación dentro del esquema, del principio relativo al trato acumulativo en materia de origen.
La acumulación se podría definir como el principio en virtud del cual los productos originarios de uno de los
países de un Acuerdo Preferencial utilizados en la elaboración de cualquier mercadería en otro PM del
mismo Acuerdo, son tratados como si fueran originarios de aquél en el cual ha tenido lugar la elaboración
de dicho producto.
Tal es el concepto registrado en el Acuerdo de Cartagena en el que se establece que en la determinación
del origen de los productos, "se considerarán como originarios del territorio de un PM, los materiales
importados originarios de los demás PM" (Decisión 293, Artículo3º).
También el Anexo II del Tratado de Asunción en su Artículo 7 registra un concepto similar.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Dicho principio, cuyo antecedente más próximo en la región se encuentra en las normas y procedimientos
para la determinación del origen en la ALALC, no fue recogido por la Resolución 78 del Comité de
Representantes.
No obstante, el principio ha sido recogido a través de requisitos específicos adoptados para la
determinación del origen de algunas mercaderías negociadas en las que se admite que el país exportador
pueda tener en cuenta no solo los procesos de elaboración realizados en su territorio -o sea el valor
agregado en su país- sino también las materias primas y productos intermedios elaborados enteramente o
que hubieran sufrido un proceso de transformación, en cualquier otro PM de la Asociación, utilizados en la
elaboración de dichas mercaderías.
3.5 Concepto de "procedencia"
La Resolución 78 llenó un vacío de la legislación anterior al establecer como condición para que las
mercaderías originarias de los PM se beneficien de los tratamientos preferenciales pactados, que las
mismas hayan sido expedidas directamente del país exportador al país importador y, a esos efectos,
establece el concepto de "expedición directa".
El concepto aparece en dicha Resolución como una condición que debe ser cumplida "además de" la
condición de origen para obtener el beneficio derivado del esquema preferencial.
No parece ser el mismo criterio utilizado por la Decisión 293 del Acuerdo de Cartagena y por las normas de
origen vigentes en la Comunidad Económica Europea (CEE) y/o en otros países desarrollados del mundo.
En el Grupo Andino (GRAN), por ejemplo, se presenta como una condición propia del origen y no como una
condición que se agrega a la calidad de originario.
El último párrafo del Artículo 1ero. establece que "para ser considerados originarios del territorio de
cualquier PM los productos deberán ser expedidos directamente...".
La "expedición directa" es una condición que no hace a la naturaleza del producto. En realidad, si tal como
se concibe en la Resolución 78 y en el Tratado de Asunción, un producto es originario por haber sufrido una
transformación sustancial conforme al "Salto NAB", por ejemplo, la expedición "indirecta" o sea aquella que
se produce en circunstancias no admitidas, no lo priva de la condición de origen pero sí de la capacidad de
uso o goce de las preferencias pactadas en el esquema.
De ahí que los productos deban cumplir dos condiciones para beneficiarse de los tratamientos
preferenciales: ser originarios y además ser "procedentes" del país que ha recibido el beneficio. El concepto
de procedencia coincide, precisamente, con el de la expedición directa.
Los parámetros establecidos para definir la expedición directa son prácticamente iguales en los distintos
regímenes y la claridad con que han sido expresados exime de mayores comentarios.
3.6 Tratamientos diferenciales
Tanto el régimen general vigente en la ALADI como en el Acuerdo de Cartagena, contienen previsiones
expresas en torno a la aplicación del principio de los tratamientos diferenciales, aunque exclusivamente en
favor de los países de menor desarrollo económico relativo.
La Resolución 78 establece una diferencia en favor de los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo
con relación al porcentaje requerido a las mercaderías que resultan de operaciones de ensamble o montaje
para ser consideradas como originarias de los PM y también en los casos en que el "Salto NAB" no pueda
ser cumplido porque el proceso de transformación operado no implica cambio de posición en la
nomenclatura arancelaria utilizada por la Asociación. En tales casos el porcentaje establecido con carácter
general pasa a ser de 60% en favor de los países de menor desarrollo económico relativo.
Dicho tratamiento tiene, además, un alcance que obviamente no puede tener en el Acuerdo de Cartagena
por tratarse de dos esquemas preferenciales con estructuras totalmente distintas: el beneficio de un mayor
porcentaje se extiende automáticamente a las preferencias que reciben los países de menor desarrollo
económico relativo en los AAP de naturaleza comercial.
La Decisión 293, por su parte, al tiempo de establecer para Bolivia y Ecuador el mismo porcentaje de 60%
para las mercaderías que resultan de operaciones de ensamble o montaje, prevé que al modificar las
112

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
normas generales de origen o fijar requisitos específicos, la Comisión y la Junta "establecerán" que Bolivia
cumpla en forma diferida y progresiva dichas normas y requisitos.
En el MERCOSUR no existen diferencias en el tratamiento en materia de origen entre los Estados Partes.
3.7 Declaración, certificación y comprobación del origen
En estos aspectos las normas de origen aplicadas por la Asociación, por el Acuerdo de Cartagena y por los
AAP de concertación reciente y el MERCOSUR, presentan marcadas diferencias.
a. En la Resolución 78 de la ALADI y en el MERCOSUR se establece como principio general la obligación
de acompañar los documentos de exportación con una declaración que acredite el cumplimiento de los
requisitos de origen que corresponden de acuerdo con su calificación.
También lo prevé la Decisión 293 del Acuerdo de Cartagena, pero mientras los primeros admiten que
dicha declaración puede ser expedida por el productor final o el exportador de la mercadería, la
segunda pone la declaración a cargo del productor y solo "si por las modalidades de la exportación" ella
no puede realizarse por parte del productor, "ésta puede ser efectuada por el exportador" (Artículo 10).
La Decisión admite, incluso -cosa que no hace la Resolución 78- que en el caso de los productos
calificados como originarios por el solo hecho de ser producidos en el territorio de los PM "será
suficiente la declaración proporcionada por el productor o por una persona autorizada a firmar en su
nombre o por el exportador".
b. La certificación de la declaración no varía demasiado: tanto en el Acuerdo de Cartagena como en la
ALADI, la misma debe estar certificada por una "autoridad gubernamental", dice la Decisión 293,
("repartición oficial" expresa la Resolución 78 y el Anexo II del Tratado de Asunción), habilitada a tal
efecto por el PM exportador, o por una entidad gremial cuya acreditación, a diferencia de la
reglamentación vigente en la ALADI, el Acuerdo de Cartagena pone a cargo de "la autoridad
gubernamental" y actúa "bajo su supervisión y vigilancia" (Artículo 10 párrafo 1ero.).
c. A partir de este Capítulo las diferencias entre la Resolución 78 y la Decisión 293, se profundizan. El
régimen del Acuerdo de Cartagena, se asemeja más al régimen adoptado por el Consejo del Mercado
Común y registrado como Segundo Protocolo Adicional del Acuerdo de Complementación Económica nº
18, que al establecido por la Resolución 78.
No obstante, también estos últimos mantienen importantes divergencias. Así por ejemplo, el Acuerdo de
Complementación Nº 18 (MERCOSUR) establece a texto expreso los procedimientos que deben seguir los
pedidos de certificación de origen ante las autoridades correspondientes del exportador. La previsión del
Consejo de MERCOSUR es inédita. En términos generales dichos procedimientos forman parte de la
reglamentación interna de las Administraciones Nacionales.
Lo mismo acontece con las previsiones adoptadas en torno a la "emisión de los certificados de origen" y al
régimen de "sanciones"; materias que no han sido previstas en la Decisión 293 ni en la Resolución 78 del
Comité de Representantes.
3.8 Certificados de origen
La Declaración que acredita el cumplimiento de los requisitos de origen que corresponden conforme a la
calificación de los productos negociados, debe ser registrada "en el formulario tipo adoptado por la
Asociación" (Resolución 78, Artículo 7). (Ver Acuerdo Nº 25 del Comité de Representantes).
En ello coincide, asimismo, la Decisión 293 del Acuerdo de Cartagena en cuanto dispone que para la
"declaración y certificación del origen de los productos se utilizará el formulario adoptado por la Asociación
Latinoamericana de Integración" (Artículo 12).
El ACE Nº 18 (MERCOSUR) ha adoptado un nuevo formulario, en el que se deben identificar con precisión
los datos correspondientes al exportador, al importador, al puerto o lugar de embarque de la mercadería, al
medio de transporte, al peso neto de la mercadería, su valor FOB en dólares, etcétera.
4. CONCLUSIONES
La multiplicidad de normas adoptadas por los países de la región que participan en los distintos esquemas
de integración, para regular la calificación, declaración, certificación y comprobación del origen de las
mercaderías, pone de manifiesto una situación un tanto caótica en la materia.
a. En la ALADI coexisten distintos regímenes de origen como consecuencia de la multiplicidad y
flexibilidad propios del esquema de integración adoptado por el TM80.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
En la actualidad, el Régimen General de Origen establecido por la Resolución 78 es aplicable
automáticamente y en su totalidad, al esquema preferencial instituido por el Acuerdo Regional Nº 4,
relativo a la Preferencia Arancelaria Regional.
En los AAP es en los que se advierte mayor diversidad: mientras unos han adoptado parcialmente la
Resolución 78 del Comité de Representantes otros continúan aplicando las disposiciones de la ALALC,
adaptadas a los esquemas de liberación establecidos en cada Acuerdo y aún otros ostentan un régimen
propio distinto a los anteriores.
b. Si a ello se agregan las normas especiales dictadas por el Acuerdo de Cartagena o por el MERCOSUR
para regular los intercambios derivados de sus propios programas de liberación, resulta que en la
Región coexisten en la actualidad distintos regímenes de origen, algunos de los cuales son aplicados -
no obstante las diferencias que registran- por un mismo país a un mismo producto en función del
esquema de liberación que lo comprende.
En esas condiciones es posible advertir, por ejemplo, productos negociados por un mismo país
simultáneamente en Acuerdos de distinta naturaleza que han sido calificados con requisitos específicos
en uno de ellos mientras en los restantes se rigen por criterios generales de calificación.
c. La ausencia de normas comunes no sólo entorpece la tarea de las administraciones aduaneras, sino
también la intervención de los operadores económicos que participan en el comercio internacional, toda
vez que pueden verse obligados a modificar o adecuar sus fuentes de suministro de materiales o
procesos de fabricación en función de criterios más o menos restrictivos establecidos en los diferentes
mecanismos de liberación.
Es decir, que en pleno proceso de desregulación del comercio exterior en que están empeñados
nuestros países, se estaría al mismo tiempo contribuyendo a crear "obstáculos técnicos al comercio".
d. No cabe duda de que si todos los PM de los distintos esquemas de integración aplicaran, en materia de
origen, una terminología, procedimientos y documentación comunes, las dificultades que en esta
materia pudieran existir para alcanzar los beneficios del sistema, podrían reducirse considerablemente.
Con ello se facilitaría la tarea no sólo de los exportadores o productores, sino también de las
autoridades de aplicación de cada país encargadas de intervenir en la declaración, certificación y
comprobación del origen.
e. Por último, cabe destacar que la cuestión de origen es motivo de preferente atención en los distintos
esquemas de integración de la región.
En el caso del MERCOSUR, el tema ha comenzado a tratarse en el Subgrupo de Trabajo Nº 1 sobre
Asuntos Comerciales. Se está en la etapa de identificación de criterios en los procesos de integración
económica y en el seno de las negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), para elaborar, con posterioridad, criterios básicos comunes sobre reglas de origen en
el MERCOSUR.
Por su parte, en ALADI el Consejo de Ministros formuló algunas directivas básicas para ser cumplidas
por la Asociación en las actuales circunstancias del proceso de integración regional, una de las cuales
se refiere precisamente al perfeccionamiento del marco normativo común en materia de origen.
El tema fue analizado por un Grupo de Especialistas convocado a instancias de la Secretaría General,
cuyas conclusiones sirvieron de base para un Proyecto de Resolución que la Secretaría General ha
sometido recientemente a la consideración del Comité de Representantes, sugiriendo que sea adoptado
como marco normativo común de todos los mecanismos de liberación concertados al amparo del TM80.
BIBLIOGRAFIA
Régimen General de Origen de la ALADI (Resolución 78 del Comité de Representantes).
Régimen General de Origen del MERCOSUR (Anexo II del Tratado de Asunción).
Normas especiales para la calificación del origen de las mercaderías en el Acuerdo de Cartagena (Decisión
293 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena).
Distintos documentos sobre el tema de origen de la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio)
y de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
LOS PROCEDIMIENTOS ADUANEROS CON IMPACTO ECONOMICO EN EL DERECHO
ARANCELARIO DE LA COMUNIDAD EUROPEA
Achim ROGMANN
Regierungsrat, Centro de Formación, Departamento Federal de Finanzas.
Münster, ALEMANIA.
1. INTRODUCCION
El 1º de enero de 1994, el Código Aduanero (CA) de la Comunidad Europea (CE) entrará plenamente en
vigor. De esta manera se crea un cuerpo uniforme de procedimientos que regulará el intercambio de
mercancías de todos los Estados Miembros (EM) de la Comunidad con terceros países.
2. DISPOSICIONES DEL DERECHO ARANCELARIO
Basándose en el concepto principal de los derechos económicos de aduana, toda mercancía que sea
importada por la Comunidad, sólo deberá pagar derechos de importación si entra en el ciclo económico de
la CE y compite efectivamente con bienes producidos en el mercado europeo.
Por lo tanto, no tendrá mucho sentido proceder al cobro del arancel en la frontera. Si la mercancía sólo está
en tránsito, es reexportada tras permanecer en un depósito aduanero, o es parcialmente utilizada, mejorada
o terminada, no deberán cobrarse derechos de aduana ya que, de otra manera, estos aranceles deberán
ser reintegrados a la salida de la mercancía.
Sin embargo, si la mercancía entra en el ciclo económico de la Comunidad, sólo será gravada con un
derecho de importación si realmente participa en la competencia. Pero si la mercancía es transportada
desde la frontera al lugar de destino, o almacenada en depósito antes de ser comercializada, no deben
surgir deudas por aranceles de importación durante esta situación intermedia.
Este sistema diferenciado para el tratamiento de la mercancías requiere una panoplia igualmente amplia de
disposiciones aduaneras para permitir su adecuación a las exigencias de la economía. Basándose en ello,
el CA establece de forma obligatoria y definitiva las disposiciones de Derecho Aduanero (DA) que en cada
caso se aplicarán a toda mercancía introducida en el territorio aduanero de la Comunidad.
Según el Artículo 48 del CA, toda mercancía no comunitaria que ingrese al territorio de la CE deberá estar
sujeta a una disposición determinada del DA. En base al Artículo 37 y sgs. del CA, toda mercancía
introducida en el territorio comunitario debe ser presentada en aduana por la persona que la haya
introducido o por aquella que se haga cargo de su transporte, quedando asegurado que la totalidad de las
mismas estén sujetas a disposiciones del DA. De ello se deduce que una mercancía que haya sido
introducida al territorio aduanero por error, sólo pueda ser reexportada dentro del territorio aduanero en el
marco de una disposición del DA. Sin embargo, si se ingresan mercancías vulnerando las disposiciones
vigentes (importación de contrabando), se crea inmediatamente una deuda arancelaria, en razón de que
estas mercancías entran en forma natural al ciclo económico de la CE.
El Artículo 58 inc. 1 del CA otorga al responsable de declarar la mercancía libertad de elección respecto al
destino aduanero al cual desea acogerse. La mercancía, independientemente de sus características, su
cantidad, su origen o su lugar de destino, puede estar sujeta, en cualquier momento, a cualquier disposición
del DA, cumpliendo de este modo con las condiciones establecidas.
Por consiguiente, la persona que declara las mercancías disfruta de discrecionalidad para elegir, dentro de
la multiplicidad de disposiciones del DA, aquella que le parezca más conveniente desde el punto de vista
económico. Sin embargo, la aplicación del DA requiere un conocimiento exacto de la materia.
Ciertamente, esta libertad de elección puede verse limitada por disposiciones que restrinjan su empleo. Una
barrera de este tipo consiste en las prohibiciones y limitaciones enunciadas en el Artículo 58 inc. 2 del CA
para los denominados bienes protegidos. Otras limitaciones de la libertad de elección se desprenden del
Artículo 161 num. 1 del CA y del Artículo 1 num. 7 del Reglamento de Aplicación (RA) del CA sobre
aplicación de medidas de política comercial (por ejemplo, limitaciones del sector externo de la economía o
regulación de los permisos de importación derivada de la existencia de organizaciones comunes de
mercado para determinados productos).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Las disposiciones sobre DA previstas en el Derecho Comunitario se deducen de las definiciones del Artículo
4 nums. 15 y 16 del CA. En ellos, al igual que en el Título IV del CA se diferencia entre procedimientos
aduaneros y demás disposiciones del DA.
2.1 Las disposiciones particulares del Derecho Aduanero
En el Artículo 4 num. 15 del CA se mencionan las siguientes disposiciones del DA aplicables a las
mercancías :
a. La inclusión de las mercancías en un régimen aduanero;
b. La introducción de las mercancías en una zona franca o en un depósito franco;
c. La reexportación de las mercancías fuera del territorio aduanero de la Comunidad;
d. La destrucción de las mercancías;
e. El abandono de las mercancías en beneficio del erario público.
2.2 Procedimientos aduaneros
2.2.1 Generalidades
Según el Artículo 4, inc. 15 num. a del CA, la inclusión de las mercancías en un procedimiento aduanero
forma parte de las disposiciones aduaneras. Los procedimientos aduaneros autorizados por el CA se
encuentran en el Artículo 4, inc. 16 del CA:
a. El despacho a libre práctica;
b. El tránsito;
c. El depósito aduanero;
d. El perfeccionamiento activo;
e. La transformación bajo control aduanero;
f. La importación temporal;
g. El perfeccionamiento pasivo;
h. La exportación.
En los seis primeros casos -a) a f)-, se trata de disposiciones del DA referidas a la importación de
mercancías no comunitarias, mientras que el perfeccionamiento pasivo y el procedimiento de exportación
representan procedimientos aduaneros en relación con el movimiento de mercancías comunitarias hacia
fuera del territorio aduanero de la Comunidad.
2.2.2 Procedimientos aduaneros con impacto económico
En el Título IV del CA (disposición de DA) se enuncian (Artículo 84 inc. 1 num. b del CA), los siguientes
procedimientos aduaneros con significación económica:
a. el depósito aduanero;
b. el perfeccionamiento activo;
c. la transformación bajo control aduanero;
d. la importación temporaria;
e. el perfeccionamiento pasivo.
Al no figurar en esta lista ni el despacho a libre práctica, ni el tránsito, ni el procedimiento de exportación,
puede afirmarse que estos procedimientos aduaneros no cumplen con el concepto de significación
económica.
A continuación, se presentarán las características principales de los procedimientos aduaneros con
significación económica.
3. DISPOSICIONES COMUNES A PROCEDIMIENTOS ADUANEROS CON IMPACTO ECONOMICO.
Los Artículos 85 al 90 del CA contienen disposiciones comunes a varios procedimientos. Estas
disposiciones son válidas también, junto a los regímenes aduaneros con impacto económico, para
procedimientos en los cuales no se recaudan derechos de aduana. El Artículo 84 inc. 1 lit. a del CA designa
los procedimientos aduaneros que se contemplan.
3.1 Autorización
El Artículo 85 del CA establece que la posibilidad de acogerse a determinado régimen aduanero económico
está supeditada a la concesión de una autorización (previa) por parte de las autoridades aduaneras. El
Artículo 86 del CA establece, al mismo tiempo, las condiciones que deben reunirse para obtener dicha
116

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
autorización. En primer lugar, se exige que las personas involucradas ofrezcan todas las garantías para la
buena marcha de las operaciones. En segundo lugar, se fija la condición de que las autoridades aduaneras
puedan garantizar la vigilancia y el control del régimen, sin verse obligadas a poner en marcha un
dispositivo administrativo desproporcionado respecto a las necesidades económicas correspondientes.
Las restantes condiciones exigidas para la autorización (por ejemplo necesidad económica, estar
establecido en la CE) están incluidas en las respectivas reglamentaciones especiales para cada uno de los
procedimientos aduaneros (por ejemplo Artículos 100 inc. 2, 117, 139 y 148 del CA).
Con respecto al procedimiento de autorización, debe diferenciarse entre procedimientos normales
(aprobación previa por escrito) y simplificados (inmediatamente tras el despacho en frontera). Mientras que
el procedimiento normal se rige por las disposiciones generales del Artículo 496 y sigs. del RA-CA, las
disposiciones para los procedimientos simplificados se incluyen en las normas especiales que regulan los
respectivos procedimientos de aduana.
3.2 Despacho a libre práctica
Según el Artículo 59 inc. 1 del CA, toda mercancía destinada a ser incluida en un procedimiento aduanero
debe ser objeto de una declaración que contenga explícitamente los datos necesarios para la aplicación de
dicho procedimiento aduanero. La operación de despacho comienza a partir de la entrega de la declaración
de aduana correspondiente.
Las modalidades admitidas para la declaración en aduana se desprenden del Artículo 61 del CA. Además
de la declaración por escrito, también es posible hacer la declaración por procedimiento informático e
incluso oralmente, o a través de cualquier forma mediante el cual la persona en cuyo poder se encuentre la
mercancía demuestre su voluntad de incluirlas en un determinado régimen aduanero.
En relación a este tema, las posibilidades que ofrecen los procedimientos simplificados son de gran
importancia. Dichos procedimientos se encuentran reglamentados en el Artículo 76 del CA, así como en los
Artículo 253 al 289 del RA-CA. Estas simplificaciones se refieren básicamente a todos los procedimientos
aduaneros. Están previstas cuatro posibilidades de simplificación, que también pueden combinarse entre sí:
• la entrega de declaraciones de aduana incompletas (Artículo 76 inc. 1 lit. a del CA y Artículo 253 inc.
1 del RA-CA);
• la entrega de una declaración simplificada (Artículo 76 inc. 1 lits. a y b del CA y Artículo 253 inc. 2
del RA-CA);
• la entrega de la declaración de aduana mediante la inscripción de la mercancía en los registros
contables (Artículo 76 inc. 1 lit. c y Artículo 253 inc. 3 del RA-CA);
• la entrega de la declaración de aduana quedando dispensado el declarante de la obligación de
presentar la mercancía en aduana (Artículo 76 inc. 1 lit. c del CA y Artículo 253 inc. 3 del RA-CA).
En los casos de simplificación -que atañen, por ejemplo, a una factura comercial- el que realiza la
declaración está obligado necesariamente a entregar posteriormente una declaración complementaria
según el Artículo 76 inc. 3 del CA. Ello puede hacerse, por ejemplo, una vez por mes mediante una
declaración colectiva de aduana.
El procedimiento de inscripción de la mercancía en los registros contables facilita especialmente que el
declarante pueda trasladar sin demora la mercancía directamente a su empresa (Artículo 38 inc. 1 lit. a del
CA) y realizar el despacho de aduana correspondiente prácticamente sin participación de las autoridades
aduaneras,
El recurso a estos procedimientos simplificados de amplia aplicación permite evitar la necesidad de
presentar las mercancías en los puestos aduaneros y, de esta forma, resulta mucho más difícil a las
autoridades aduaneras acceder a la mercancía. Sin embargo, la realización de controles a posteriori en las
empresas facilitan una amplia labor de inspección. Además, con independencia del carácter de la
mercancía, las autoridades aduaneras pueden llevar a cabo controles exhaustivos para asegurar el
cumplimiento de las disposiciones arancelarias.
Por tanto, las enormes simplificaciones existentes para facilitar la circulación de mercancías allende las
fronteras constituyen un instrumento de promoción del intercambio internacional de mercancías y realzan
las tendencias favorables a la economía del DA moderno.
4. DISPOSICIONES ESPECIFICAS PARA PROCEDIMIENTOS ADUANEROS CON IMPACTO
ECONOMICO
117

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
4.1 El procedimiento de depósito aduanero
Los fundamentos jurídicos de este procedimiento aduanero están contenidos en los Artículos 98 al 113 del
CA, así como en los Artículos 503 al 548 del RA-CA.
4.1.1 Significación económica
En los procedimientos de depósito aduanero queda claramente demostrado hasta qué punto la
administración aduanera es una administración prestadora de servicios para la economía.
En principio, los agentes económicos deberían abonar derechos de aduana sobre toda mercancía
importada con fines de comercialización. Sin embargo, aquellos operadores que aún no disponen de
compradores de la mercancía de importación, o que aún no desean venderla, no tienen interés en que la
mercancía pase rápidamente por aduana ni tampoco desean abonar los correspondientes derechos de
importación antes de lo previsto.
El régimen de depósito aduanero permite a los importadores almacenar la mercancía libre de derechos y,
en caso de necesidad, retirarla del depósito abonando los derechos de importación correspondientes
(depósito a crédito). El plazo del depósito en este caso es prácticamente ilimitado (Artículo 108 inc. 1 del
CA). Si, por el contrario, el importador no halla compradores para la mercancía dentro del territorio aduanero
de la Comunidad, o si desea distribuir la mercancía en terceros países, puede volver a exportar la
mercancía sin abonar derechos de importación (depósito en tránsito).
Según el Artículo 98 inc. 1 lit. a del CA, pueden almacenarse mercancías acogidas al procedimiento de
depósito aduanero, sin que las mismas estén sujetas a medidas de política comercial.
Entre ellas cabe mencionar medidas no arancelarias que, en el marco de la política comercial común, han
sido establecidas por disposiciones de la Comunidad aplicables a operaciones de importación y de
exportación de mercancías (Artículo 1 num. 7 del RA-CA): medidas de vigilancia o de salvaguarda,
restricciones o límites cuantitativos y prohibiciones de importación y exportación (por ejemplo, contingentes
o el sistema de licencias de importación para productos textiles establecido en el Acuerdo Multifibras).
En función de los diferentes objetivos de cada una de estas medidas particulares, debe distinguirse si deben
o no considerarse al almacenar mercancías en un depósito de aduana. El Artículo 507 del RA-CA prevé una
resolución diferenciada sobre su aplicación:
• Si las medidas se aplican atendiendo a la declaración o al destino, en el caso del despacho a libre
práctica, no son aplicables ni en el momento de la inclusión de las mercancía en el procedimiento
de depósito aduanero, ni tampoco durante el tiempo de su estancia (por ejemplo, presentación de
un permiso de importación)
• Si, por el contrario, las medidas se aplican en el momento del ingreso de la mercancía en el
territorio aduanero de la Comunidad, son efectivas a partir del momento en que se incluyan en el
procedimiento de depósito aduanero (por ejemplo, prohibición absoluta de importación en el caso de
sustancias químicas peligrosas).
El procedimiento de depósito aduanero, gracias a sus múltiples funciones, es un instrumento básico de la
política comercial de la CE, ya que puede significar un aporte a las actividades relacionadas con el comercio
exterior y a la necesaria movilidad de las mercancías dentro y fuera de la Comunidad.
Según el Artículo 523 inc. 1 del RA-CA, el interesado debe solicitar por escrito, caso por caso, en la aduana
de control la autorización para la manipulación de la mercancía.
Las posibles manipulaciones de mercancías extra-comunitarias incluidas en procedimientos de depósito
aduanero, pueden clasificarse en tres categorías:
• La manipulación en depósito. Incluye el movimiento de las mercancías en relación a su
almacenamiento, depósito, cambio de depósito y desalmacenamiento. Dado que estas
manipulaciones están íntimamente relacionados con el procedimiento del depósito aduanero, no
requieren un permiso especial.
• Las manipulaciones usuales contempladas en el Artículo 109 inc. 1 del CA, definidas como aquellas
destinadas a garantizar la conservación de la mercancía, mejorar su presentación o su calidad
comercial o a preparar su distribución o su reventa.
• El perfeccionamiento activo. Se trata de una transformación de la mercancía en depósito mediante
procedimientos de elaboración que le otorguen nueva identidad. Para ello se precisa disponer de un
118

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
permiso específico de perfeccionamiento activo, cuya concesión depende de criterios especiales en
cada caso.
4.1.2 Ultimación del procedimiento de depósito aduanero
El procedimiento de depósito aduanero finaliza, según el Artículo 89 del CA, cuando las mercancías
afectadas a este procedimiento queden sujetas a un nuevo destino aduanero autorizado. En la mayoría de
los casos se procede a su despacho a libre práctica según el DA, o a su reexportación. Es interesante
mencionar que en este último caso el cálculo de los derechos de importación está relacionado, según el tipo
de depósito aduanero, bien con el momento del depósito, bien con el del desalmacenamiento.
4.2 El perfeccionamiento activo
4.2.1 Significación económica
En el marco de la división internacional del trabajo, puede resultar imprescindible para las empresas que
operan en la Comunidad importar materias primas, productos semielaborados y otras mercancías
provenientes de terceros países para su propia producción. En función de los grandes volúmenes de
exportación, muchos de los productos acabados están destinados a su comercialización en terceros países.
A fin de no perjudicar a las empresas que desean abastecerse de insumos en terceros países respecto a
aquellas que fabrican esos mismos productos en la Comunidad, se les debe conceder a aquellas la
posibilidad de adquirir los productos semielaborados bajo las mismas condiciones que las empresas de
terceros países.
De esta manera, se promueven las actividades de exportación de las empresas comunitarias y, al mismo
tiempo, se refuerza su competitividad en el comercio internacional.
Basándose en esta posición de partida y en el principio que rige la imposición de los derechos arancelarios,
los productos no elaborados provenientes de terceros países no deben ser gravados con aranceles a su
entrada en la Comunidad, si vuelven a abandonar el territorio aduanero de la CE como productos
manufacturados. Sin embargo, una condición previa para la aplicación de este régimen es que las
necesidades de la industria de exportación no sean perjudiciales para los intereses esenciales de las
empresas que fabrican productos semielaborados dentro de la Comunidad, productos que son comparables
con la mercancía proveniente de terceros países.
El régimen de perfeccionamiento activo, además de este tratamiento aduanero favorable, permite en ciertos
casos la exención a algunas medidas de política comercial a la importación.
Los fundamentos jurídicos del régimen de perfeccionamiento activo se encuentran en los Artículos 114 a
129 del CA, así como en los Artículos 549 a 649 del RA-CA.
4.2.2 Concepto
El concepto de perfeccionamiento está definido en el Artículo 114 inc. 2 lit. c del CA y comprende las
siguientes operaciones de perfeccionamiento:
• la elaboración de mercancías (por ejemplo, teñido de hilo, refinado de productos brutos);
• la transformación de mercancías (por ejemplo, la fabricación de zapatos de cuero, el horneado de
pan en base a la harina);
• la reparación de mercancías (por ejemplo, corrección de mercancía fallada, arreglo de mercancía
desgastada, regulación y limpieza de relojes);
• el empleo de mercancías que permitan la obtención de otros productos, aunque ello suponga la
desaparición total o parcial durante su utilización (por ejemplo, la producción de formas requeridas o
lubricantes).
4.2.3 Tipos de procedimiento
El CA distingue entre el procedimiento en el que la mercancía no está sujeta a derechos de importación y
aquel otro en el que se contempla el reintegro o la condonación de los mismos. Al primer caso se puedan
integrar las mercancías no comunitarias sin abonar derechos de importación. (Artículo 114 inc. 1 num. a e
inc. 2 num. a del CA).
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
El procedimiento de reintegro de derechos es válida para mercancías despachadas a libre práctica, para las
cuales los derechos de importación se restituyen a posteriori, o se condonan en el caso de que esta
mercancía sea reexportada fuera de la Comunidad en forma de productos manufacturados (Artículo 114 inc.
1 num. b e inc. 2 num.b del CA).
Como el procedimiento de condonación de derechos no requiere capital, es el que mejor responde a los
intereses de los operadores económicos.
4.2.4 Ultimación del perfeccionamiento
También en el caso del perfeccionamiento activo se aplica el principio por el cual el procedimiento finaliza al
recibir la mercancía de importación (productos compensadores o mercancías sin transformar) un nuevo
destino aduanero (Artículo 9 del CA y Artículos 577 y 581 a 584 del RA- CA).
Esencialmente, aquí debe considerarse en primer lugar la reexportación. Sin embargo, también es posible el
despacho a libre práctica exento de derechos aduaneros u otro procedimiento aduanero (Artículo 120 del
CA y Artículo 580 del RA-CA). No obstante, en base al Artículo 214 inc. 3 del CA y al Artículo 589 del RA-
CA en este caso deberán aplicarse intereses compensatorios, a fin de evitar que por causa del retraso en la
fecha de origen de la contabilización de la deuda aduanera se puedan obtener abusivamente beneficios
financieros.
Al culminar el procedimiento de perfeccionamiento activo, las autoridades aduaneras fijan el plazo en el cual
los productos compensadores deben ser exportados o reexportados o deben recibir otro destino aduanero
autorizado (Artículo 118 inc. 1 del CA).
4.3 El procedimiento de transformación
4.3.1 Significación económica
Tal como sucede en el perfeccionamiento activo, en la transformación se modifica el estado, el carácter o el
valor de las mercancías provenientes de terceros países con posterioridad a su importación al territorio
aduanero de la Comunidad. Sin embargo, la mercancía, a diferencia de lo que ocurre en el
perfeccionamiento activo, baja de nivel en la etapa productiva, lo que permite el ahorro del arancel de
importación mediante bases de cálculo más favorables. La necesidad de transformación puede basarse en
que la mercancía no puede ser exportada del tercer país en estado bruto y sólo puede ser importada por la
Comunidad en estado elaborado (por ejemplo, el alambre de cobre que se vuelve a transformar en cobre
bruto).
Ello puede suceder en el caso que el producto transformado pierda en cantidad o en valor y pueda de este
modo acogerse a una posición más favorable de la tarifa aduanera, o en el caso que reúna las condiciones
para recibir privilegios aduaneros que no estaban previstos para la mercancía en su estado original.
El objetivo de la transformación es principalmente la inclusión de la mercancía en el despacho a libre
práctica y su exención del pago de derechos de importación.
A través de la transformación, el importador figura como si hubiera importado la mercancía ya transformada.
Desde el punto de vista económico, el procedimiento de transformación debe tener como efecto que las
operaciones que tienen como consecuencia la rebaja de los derechos de importación aplicados a las
mercancías no se realicen fuera del territorio aduanero de la Comunidad.
4.4 La importación temporal
4.4.1 Significación económica
El principio que rige la imposición de derechos de aduana, que tiene su origen en el Derecho Comunitario,
prevé el cobro de derechos de importación sólo cuando las mercancías no comunitarias entran
efectivamente en el ciclo económico de la Comunidad. Por consiguiente, la aplicación de derechos de
importación a mercancías cuyo destino final es ser reexportadas, tras ser utilizadas transitoriamente de
acuerdo con su finalidad dentro del territorio aduanero, es incompatible con el Derecho de la Comunidad.
Sin embargo, debe evitarse que la importación temporal de mercancías pueda causar un perjuicio
económico a los fabricantes de mercancías similares dentro de la Comunidad o a los usuarios de
mercancías no comunitarias despachadas en libre práctica.
120

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Acorde también a los principios que rigen la aplicación de derechos de aduana, el plazo máximo de
permanencia de las mercancías en el régimen de importación temporal es de 24 meses, contemplándose en
ciertos casos el cobro de derechos cuando ello sea beneficioso para la economía local. Por ello, el CA prevé
dos supuestos:
• la exención total del pago de derechos de importación
• la exención parcial del pago de derechos de importación.
Las disposiciones especiales que regulan la importación temporal se encuentran contenidas en los Artículos
137 a 144 del CA y en los Artículos 670 a 747 del RA-CA. El RA-CA establece en este caso diferencias en
las condiciones que rigen para la importación temporal de medios de transporte (incluyendo paletas,
contenedores, plataformas de carga, carrocerías, piezas de recambio, accesorios, etcétera) y la importación
temporal de otras mercancías como medios de transporte.
4.4.2 Exención total del pago de derechos de importación
Su regulación se menciona en el Artículo 141 del CA y en los Artículos 671 y 689 del RA-CA. Se benefician
de la exención total, por ejemplo.:
• Material profesional (Artículo 671 del RA-CA);
• Mercancías destinadas a ser presentadas o utilizadas en ferias, exposiciones, congresos o
manifestaciones similares (Artículo 673 del RA-CA);
• Material destinado a combatir los efectos de las catástrofes(Artículo 679 del RA-CA);
• Efectos personales para uso personal de los viajeros (Artículo 684 del RA-CA).
4.4.3 Exención parcial del pago de derechos de importación
El beneficio de la importación temporal con exención parcial del pago de derechos (Artículo 142 inc. 1 del
CA), se concede a las mercancías que sin dejar de ser propiedad de una persona establecida fuera de la
Comunidad no cumplen todas las condiciones previstas para que les sea otorgada la importación temporal
con exención total.
El importe de los derechos de importación exigibles a las mercancías incluidas en este régimen se fijan, por
cada mes o fracción de mes en que las mercancías permanezcan en régimen de importación temporal, en
el 3% de la cuantía de los derechos que habrían sido percibidos por dichas mercancías si hubieran sido
despachadas a libre práctica en la fecha en que se incluyeron en este régimen.
La finalidad de esta disposición es asegurar que el usuario no esté en peor o mejor posición en lo que se
refiere al monto de los derechos de importación que en el caso que la hubiera despachado a libre práctica
desde un comienzo.
4.4.4 Ultimación de la importación temporal
Este procedimiento se rige según las normas generales del Artículo 89 del CA. Como nueva disposición de
DA admitida para mercancía usada debe considerarse sobre todo la reexportación.
4.5 El perfeccionamiento pasivo
4.5.1 Significación económica
El perfeccionamiento pasivo se fundamenta también en los requerimientos de la división internacional de
trabajo. A menudo, determinados procesos productivos tienen lugar en un país en el que los costos
salariales son especialmente bajos. Sin embargo, en muchas ocasiones, determinadas fases productivas se
trasladan a otros países por motivos de calidad. Esta división internacional de trabajo se vería perjudicada si
a una mercancía exportada temporariamente se le impusieran derechos de importación al ser reimportada.
Por ello se creó el procedimiento aduanero de perfeccionamiento pasivo. Es prácticamente la otra cara del
perfeccionamiento activo. En este procedimiento, las mercancías comunitarias son exportadas
temporariamente fuera del territorio aduanero de la Comunidad para ser objeto de procesos de
perfeccionamiento en el exterior. Los productos resultantes de estos procesos de perfeccionamiento pueden
ser despachados a libre práctica con exención total (por ejemplo reparación de un producto por motivos de
obligación contractual o legal de garantía) o parcial de derechos de importación (Artículo 145 inc. 1 del CA).
121

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Los fundamentos jurídicos específicos del perfeccionamiento pasivo están contenidos en los Artículos 145 a
160 del CA así como en los Artículos 748 a 787 del RA-CA.
4.5.2 Etapas del procedimiento
El procedimiento de perfeccionamiento pasivo se desarrolla en tres fases:
a. La mercancía de la Comunidad es exportada temporariamente fuera del territorio aduanero de la
Comunidad. Para ello, las mercancías deben ser incluidas en el procedimiento aduanero de
perfeccionamiento pasivo mediante una declaración de exportación (Artículo 764 inc. 1 RA-CA), aunque
ello no significa que la mercancía se encuentre, al mismo tiempo, en régimen de exportación (Artículo
161 inc. 2 del CA).
En el caso de las exportaciones, debe aplicarse sobre todo el procedimiento de exportación en dos
etapas. En este caso, el usuario debe entregar la declaración de exportación en la oficina de aduana de
su país (Artículo 161 inc. 5 del CA). Esta verificará la pertinencia de la exportación (por ejemplo,
examinando si cabe la aplicación de medidas de política comercial) y, en su caso, inspeccionará el
estado de las mercancías. Finalmente la mercancía se exporta a través de la oficina de aduana de
salida según el Artículo 793 del RA-CA. Esta comprueba que la mercancía presentada allí concuerde
con aquella declarada para su exportación. Además, vigila y certifica la salida física de la mercancía del
territorio aduanero (Artículo 793 inc. 3 RA-CA). En este caso, la oficina de aduana encargada de realizar
la operación de exportación (aduana de salida) puede pertenecer a otro EM diferente al de la oficina
aduanera del exportador (aduana de exportación).
b. La mercancía es sometida al proceso de perfeccionamiento en un tercer país. Sólo podrán realizarse las
transformaciones previstas en la autorización o permiso correspondiente, admitiéndose como producto
perfeccionado durante la reimportación. De otro modo no recibirá los beneficios aduaneros.
c. Los productos perfeccionados se reintroducen en el territorio aduanero de la Comunidad. Luego se
despachan a libre práctica con exención total o parcial del pago de derechos de importación. Recién
entonces culmina el procedimiento aduanero de perfeccionamiento pasivo.
4.5.3 Aranceles diferenciales
El cálculo del monto de los derechos de importación para los productos manufacturados importados se rige
por las disposiciones de los Artículos 151 a 153 del CA y de los Artículos 770 a 776 del RA-CA. El importe
de la deuda aduanera se calcula básicamente a través de un doble cálculo arancelario.
Ejemplo: Se exporta tejido de algodón (al cual se aplica derechos de aduana de un 10%) por un valor de
10.000 Unidades Económicas Europeas (ECUs). Con esta tela se fabrican camisas para hombre en un
tercer país (derechos de aduana de un 15%) por un valor de aduana de 20.000 ECUs.
Arancel aplicado productos manufacturados (15%
de 20.000 ECUs)
Se le descuenta la tasa arancelaria de importación
para la mercancía exportada temporariamente
(10% de 10.000 ECUs)
Arancel diferencial
3.000 ECUs
1.000 ECUs
2.000 ECUs
5. CONSIDERACIONES FINALES
El CA de la Comunidad, que será el mismo para todos los EM de la Comunidad a partir del 1 de enero de
1994 se basa en los principios que animan el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) y se corresponde con los criterios básicos de una circulación libre de mercancías a nivel mundial.
Las reducciones de aranceles aduaneros acordadas en las sucesivas rondas del GATT y las múltiples
preferencias concedidas, en ocasiones unilateralmente, por la CE, relegan cada vez más a un segundo
plano el cobro de aranceles.
A pesar de la disminución de la carga arancelaria, el CA presenta una amplia gama de disposiciones del DA
que permiten el depósito, elaboración y distribución de mercancías, para las cuales sólo se aplican
derechos de importación en aquellos casos en que las mismas entran en el ciclo económico de la
Comunidad. Combinados con las facilidades ofrecidas por los procedimiento simplificados, los
procedimientos aduaneros destacan la tendencia esencialmente favorable al libre comercio del Derecho
Arancelario Europeo.
122

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Y no sólo en interés de un comercio mundial libre es deseable la continuación de medidas de supresión de
las barreras al comercio. También la promoción de las actividades de exportación de los diferentes Estados
exige una armonización del Derecho Arancelario a nivel mundial. El Derecho Arancelario europeo ofrece, a
través del CA, una obra jurídica digna de ser imitada.
123

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
REGIMENES ADUANEROS ESPECIALES
María del Carmen PACOR
Asesor Jurídico, Dirección Nacional de Aduanas. Montevideo, URUGUAY.
1. INTRODUCCION
Las legislaciones de Latinoamérica en el tema de regímenes aduaneros especiales han sido dictadas
basándose principalmente en las normas establecidas en el Convenio de Kyoto, si bien la mayoría de los
países no han adherido a esta Convención.
Al realizarse un análisis comparativo de las diferentes legislaciones nacionales, se observan diferencias en
el tratamiento de estos regímenes, especialmente con lo que tiene que ver con el grado de desarrollo,
detalle o modernización con el que se trata determinado régimen.
En otros casos se observa la existencia o no de determinado régimen en una legislación, por ejemplo, el
régimen de reposición de stock por el cual se permite la importación con exoneración de derechos de
mercadería que sea equivalente en calidad y cantidad a otra ya incorporada o utilizada en la fabricación de
productos exportados, solo está previsto en las legislaciones de Brasil, Colombia, Perú y Venezuela.
También existen divergencias en las soluciones adoptadas para alguno de los regímenes aduaneros. Todas
las legislaciones tienen normas que refieren a los Depósitos de Aduana, pero algunas de ellas no
contemplan la posibilidad de establecer depósitos industriales y otras sí lo hacen.
Son también importantes las diferencias que cada legislación nacional contiene respecto del tratamiento de
las Zonas Francas. Nos encontramos con una diversidad de tratamiento que van desde la mera previsión de
su instalación y algunas pocas normas sobre su funcionamiento, hasta los casos de leyes completas
dedicadas al tema que preveen hasta los mínimos detalle del régimen como en Bolivia, Chile, Ecuador,
Perú, Uruguay y Venezuela.
Consideramos que en función de la incidencia que cada régimen tiene en la actividad comercial de la
región, es de interés el análisis específico de los siguientes:
• Depósitos de Aduana
• "Draw Back"
• Admisión Temporal con Reexportación en el mismo estado
• Admisión Temporal para Perfeccionamiento Activo
• Reaprovisionamiento en Franquicia
• Exportación Temporal para Perfeccionamiento Pasivo
• Zonas Francas
2. TRATAMIENTO DE LOS DIFERENTES REGIMENES ESPECIALES
2.1 Depósitos de aduana
Cuando por prácticas del comercio internacional no se conoce el destino final de las mercaderías a su
llegada a un país, éstas se pueden depositar a la espera de su destinación a alguno de los regímenes
previstos por la legislación aduanera.
Todos los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) cuentan con normas
sobre Depósitos de Aduana en sus legislaciones, en todas ellas está previsto el depósito de
almacenamiento de mercaderías o depósito comercial, admitiendo la permanencia de éstas por períodos
que oscilan entre un mes y tres años, en algunos casos como en el Código aduanero de Paraguay el plazo
lo fija la Aduana en cada autorización.
En estos depósitos denominados comerciales solo se autoriza realizar las operaciones usuales para facilitar
el despacho de las mercaderías y su posterior transporte y las operaciones necesarias para su
conservación, tales como limpieza, clasificación, sustitución de embalajes, reacondicionamiento, etcétera.
124

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Las legislaciones de Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela preveen la
posibilidad de instalación de Depósitos Industriales, en esos casos los plazos de permanencia de las
mercaderías dependerá del proceso industrial que se haya previsto efectuar en cada Depósito.
En casi todos los casos la responsabilidad por el pago de derechos que pudiera generar la mercadería
depositada, por faltantes, diferencias de calidad o peso o averías es de cargo del depositario quien tiene la
administración de los depósitos.
Cuando las mercaderías no han sido retiradas de los depósitos dentro de los plazos estipulados, ni se ha
procedido a su despacho para consumo o su ingreso a cualquier otro régimen aduanero ni a su
reexportación, las legislaciones preveen la declaración de abandono de las mismas y su venta o remate por
parte de la Aduana. En el caso de que se haya prestado garantía para el cumplimiento de la operación y las
mercaderías permanezcan mas allá de los plazos permitidos se deberá ejecutar la garantía prestada.
2.2 "Draw back"
El objetivo de este régimen de restitución total o parcial de los gravámenes a la importación, es facilitar la
actividad comercial de exportación apoyando al sector industrial. No se aplica cuando se trata de
exportación de mercaderías que hayan ingresado al país con exoneración de derechos e impuestos.
Este beneficio se otorga a los sectores industriales de productos de exportación y en base a él se devuelven
los derechos que se hubieran pagado a las materias primas, artículos, piezas, etcétera, que se hayan
incorporado o consumido en la elaboración de productos exportados efectivamente. En algunas
legislaciones, por ejemplo en las de Argentina y Paraguay es el Poder Ejecutivo la autoridad encargada de
determinar los casos concretos en que se otorgará este beneficio.
En la mayoría de las legislaciones se establece la devolución de los tributos que se hayan pagado en
oportunidad de la importación de las mercaderías que serán reexportadas, pero existen ciertas diferencias,
en algunos casos esta devolución es solo parcial mientras que en otros incluye además los tributos internos
que se hubieren abonado al ingreso de los bienes al país.
La legislación de Bolivia prevé la aplicación de un coeficiente del 4% o del 2% sobre el valor Franco a Bordo
(FOB) de la mercadería o del Gravamen Aduanero Consolidado para el cálculo de esta devolución de
tributos. Y en Venezuela existe también una modalidad especial de "draw back" que consiste en el reintegro
parcial del 5% del valor FOB de la exportación que se realice, debiéndose probar solamente la efectiva
realización de la exportación.
El pago de los tributos se realiza en casi todos los casos en efectivo o en cheque a favor del exportador
salvo en Brasil, Ecuador y Perú que se cancela con crédito fiscal que puede ser utilizado en cualquier
importación posterior.
2.3 Admisión temporal con reexportación en el mismo Estado
Cuando las mercaderías no deben permanecer sino temporalmente en el territorio aduanero de un Estado,
el pago definitivo de los derechos e impuestos a la importación no se justifica, por lo que se prevé una
suspensión de derechos a las mercaderías importadas temporalmente. Estas mercaderías son importadas
con un fin determinado y están destinadas a ser reexportadas dentro de un plazo establecido, sin haber
sufrido modificaciones, salvo la depreciación normal producida como consecuencia del uso que se haya
hecho de ellas.
Este régimen se aplica en todos los casos al ingreso de bienes para ferias y exposiciones, eventos
culturales o deportivos, material pedagógico y científico, vehículos de turistas, medios de transporte,
embalajes y envases, bienes de capital, muestras comerciales, moldes y material publicitario, y otros que
participen de las mismas características.
La suspensión de los derechos a la importación en algunos casos es total y en otros parcial, cuando su uso
en el país justifique el cobro parcial de gravámenes.
Las Administraciones de Aduana autorizan en cada caso el ingreso de estos bienes especificando el fin
para el cual serán utilizados y el plazo de permanencia de los mismos en el territorio aduanero. En algunos
países y para cierto tipo de bienes, se reserva esta competencia al Ministerio de Hacienda.
125

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Las previsiones de cada legislación nacional respecto a los plazos oscilan entre los tres meses y los 5 años,
siendo siempre prorrogables a criterio de las autoridades aduaneras.
Es necesario la presentación de una solicitud conteniendo los datos y características de cada operación y la
prestación de garantía que cubra el monto de los tributos que eventualmente sean exigibles, la que será
ejecutada si los bienes no son reexportados dentro de los plazos que se hubieran autorizado o se acogen a
otro régimen aduanero, como por ejemplo el ingreso a depósito de aduana o a zona franca. Cuando la
operación es cumplida correctamente se procede a la devolución de la garantía.
En todos los casos se prevé la verificación aduanera de los efectos al ingreso y al egreso de cada territorio
aduanero nacional.
El fin normal de este régimen de admisión temporal es la reexportación de los bienes, pudiendo efectuarse
también la importación para consumo de los mismos o el amparo a otro régimen aduanero, cumpliendo con
todos los requisitos y trámites establecidos para ese tipo de operación.
2.4 Admisión temporaria para perfeccionamiento activo
El propósito principal de este régimen aduanero es permitir a las empresas nacionales ofrecer sus servicios
en los mercados externos a precios competitivos y contribuir de este modo a dar mejores posibilidades de
empleo a la mano de obra nacional.
Se acuerda la suspensión de derechos e impuestos a la importación a mercaderías que ingresan para ser
reexportadas después de haber sufrido una transformación, elaboración o reparación determinada. Los
desperdicios resultantes de la elaboración de estas mercaderías pueden estar gravados por derechos de
importación.
Puede acordarse también una exoneración de derechos a los productos que son consumidos en el proceso
de producción de las mercaderías a exportarse, aunque no estén contenidos en ellas como por ejemplo los
catalizadores y aceleradores.
Este régimen está previsto en todas las legislaciones de los países miembros de la ALADI, salvo en la
legislación chilena.
Son minuciosas las reglamentaciones dictadas respecto a la aplicación de este régimen puesto que exigen
la aprobación previa de programas de producción, la inscripción de las empresas que operarán en el mismo
en un registro especial y el cumplimiento de controles especiales por parte de las autoridades aduaneras.
En algunos casos se exige a las empresas que realicen una contabilidad especial para el control del
ingreso, elaboración y egreso de los materiales o bienes admitidos temporalmente y la presentación de
informes periódicos sobre las operaciones en trámite.
En todos los casos se exige la presentación de garantía que cubra los tributos aduaneros y tasas
eventualmente exigibles.
Los plazos máximos previstos van desde los tres meses y los cinco años, debiéndose fijar en cada
autorización el plazo que corresponda a la misma. En algunos casos la autoridad aduanera está habilitada
para autorizar la prórroga del plazo inicialmente fijado.
El fin normal de la admisión temporaria para perfeccionamiento activo es la reexportación de los bienes
luego de haber sufrido la transformación o reparación prevista en cada caso, no obstante se prevé que los
mismos puedan egresar del territorio aduanero sin haber sido sometidos a algún proceso de transformación,
o su importación para consumo o su ingreso a depósito aduanero o a otro régimen previsto por la
legislación, cumpliendo en cada caso las formalidades y requisitos establecidos, y el pago de los tributos a
que hubiere lugar.
En algunos casos se establece que los residuos resultantes del proceso de perfeccionamiento pueden ser
importados para consumo con el valor y en el estado en que se encuentren, o solicitar su destrucción.
2.5 Reaprovisionamiento en franquicia
Por el régimen de reaprovisionamiento en franquicia o reposición de stock se permite importar, con
exoneración de los gravámenes respectivos, mercaderías equivalentes a otras que, habiendo pagado
126

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
anteriormente dichos gravámenes, han sido utilizadas en la producción de artículos ya exportados a título
definitivo.
Este régimen se encuentra contemplado en las legislaciones de Brasil, Colombia, Perú y Venezuela.
Los beneficiarios de este régimen son las empresas exportadoras y las mercaderías que pueden ampararse
al mismos son los insumos en general, las materias primas, productos intermedios, partes y piezas de
maquinarias y los materiales de embalaje u otros elementos que se incorporen a un proceso de producción.
En algunos casos se exige que la importación de la mercadería en reposición se realice dentro de
determinado plazo a contar desde la realización de la exportación. Y en otros se requiere que el interesado
indique su voluntad de acogerse al régimen de reposición en franquicia en el momento de la exportación de
los productos, brindando información detallada respecto de los insumos importados que fueron incorporados
el producto que se exporta.
Las administraciones de aduana debe adoptar especiales medidas de control que incluyen el libre acceso a
los documentos de contabilidad de las empresas y a la inspección del proceso de producción.
2.6 Exportación temporal para perfeccionamiento pasivo
En algunas ocasiones es necesario que las mercaderías sean sometidas a determinados procesos o
reparaciones fuera del país, cuando éstas reingresan al mismo no generan tributos a la importación, salvo
en lo que atañe al mayor valor que les haya sido agregado en el exterior.
Todas las legislaciones de los países miembros de la ALADI contienen previsiones respecto a este régimen.
Algunas legislaciones requieren que la operación de perfeccionamiento en el exterior no perjudique los
intereses económicos del país, otras exigen que se pruebe que los procesos de transformación a realizarse
en el exterior no puedan ser efectuados en el país. En otros casos es necesario que las mercaderías a
exportarse temporalmente no sean de exportación restringida ni prohibida.
En todos los casos se exige que las mercaderías que se amparen a este régimen sean susceptibles de
identificación, y si no lo fueran es necesario que cumplan con condiciones y medidas especiales de control
establecidas en la resolución que autorice la operación.
En la mayoría de los casos el solicitante de la operación debe prestar garantía por los tributos
eventualmente exigibles y en algunos casos por el valor de la mercadería que egresa temporalmente del
país.
El plazo de permanencia fuera del país lo determina la autoridad aduanera, o la autoridad competente en
caso de exigirse una autorización previa, no aduanera, a la solicitud de esta operación, y el máximo previsto
va desde los seis meses a los dos años prorrogables por períodos determinados en cada reglamentación.
Las administraciones de aduana deben verificar y valorar las mercaderías en el momento de su egreso del
país y en el momento de su retorno a fin de determinar su identificación y el mayor valor que las mismas
hayan adquirido luego del perfeccionamiento o reparación sufrida en el exterior, y sobre ese mayor valor se
deberá liquidar los tributos a la importación que correspondan en cada caso.
2.7 Zonas francas
Actualmente es necesario, para favorecer el desarrollo del comercio exterior, otorgar la exoneración de
derechos y gravámenes a la importación, sin límite de tiempo, a las mercaderías que sean introducidas en
una parte delimitada del territorio de un Estado en donde se considera que las mismas no se encuentran en
el territorio aduanero, se produce una ficción de extraterritorialidad, y en consecuencia no están sujetas al
control habitual de la aduana.
Las diferentes legislaciones establecen varias categorías de zonas francas, comerciales o de depósito,
industriales, de servicios turísticos o tecnológicos, especiales de desarrollo en las que se promueven
determinados programas de desarrollo.
En algunas legislaciones se instituye un organismo especial encargado del estudio de la factibilidad técnica,
financiera y económica de los proyectos de instalación de cada zona franca, de los lugares propuestos para
su instalación, su delimitación y medidas de seguridad, debiendo la aduana pronunciarse también sobre
este último extremo. En la mayoría de los casos es el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda
o de Industria y Comercio quien autoriza la instalación de una zona franca.
127

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
Se admite el ingreso de toda clase de mercaderías a las zonas francas excepto las armas, municiones y
explosivos en general, estupefacientes y aquellas que atenten contra la moral, la salud o la sanidad vegetal
o animal. En algunos casos tampoco se admite el ingreso de perfumes, cigarrillos y bebidas alcohólicas,
automóviles de pasajeros, café, animales en extinción, flora o fauna protegidas, las mercaderías de
exportación prohibida o restringida, material radioactivo, mercaderías que causen contaminación, y en
general aquello que sea ajeno al objetivo de la respectiva zona franca.
A los efectos de la introducción de bienes en zona franca se exige la presentación de una solicitud,
requiriéndose en algunas legislaciones que la mercadería destinada a zona franca esté especialmente
consignada a este destino en los documentos de transporte de la carga.
Las operaciones que se pueden realizar en cada zona franca dependerán de la categoría de zona de que se
trate y del tipo de proceso previsto en cada autorización, permitiéndose en algunos casos la realización de
procesamientos parciales en territorio no franco con determinadas condiciones y autorización expresa de las
autoridades aduaneras.
En la mayoría de los casos no está permitido el comercio al por menor o de detalle dentro de la zona franca,
excepto en las de Tratamiento Especial Comercial previstas en la legislación peruana.
3. CONCLUSIONES
Del análisis precedente se observa que existe una multiplicidad de formas en cuanto a la regulación de los
diversos aspectos de los regímenes aduaneros especiales. Esta circunstancia crea incertidumbres en el
ejercicio del comercio exterior que se pueden traducir en importantes pérdidas de tiempo y su consiguiente
aumento de costos, y en el riesgo de incurrir en errores e irregularidades no deseadas en el trámite de las
diferentes operaciones aduaneras.
Como consecuencia de esta realidad, los operadores del comercio internacional deben estar continuamente
informados respecto de las normas específicas, de todo nivel, que rigen en cada país para el otorgamiento,
tramitación y culminación de cada régimen aduanero especial.
Por ello se considera que, con el objetivo de facilitar el comercio intrarregional, eliminar obstáculos y
restricciones, y darle una mayor transparencia que se traduzca en la igualdad de oportunidades para los
operadores, la alternativa más recomendable es la de buscar la armonización de las normas que regulan los
diferentes regímenes aduaneros especiales, dado que los mismos consagran beneficios y condiciones
favorables a la fluidez del comercio internacional.
Desde el punto de vista jurídico se deberían introducir modificaciones en las legislaciones nacionales, las
que serán de diferente grado de dificultad según el nivel jerárquico de la norma que contenga cada régimen.
Desde el punto de vista económico este proceso de armonización implica además una armonización de
políticas económicas y de mecanismos de estímulo al comercio exterior.
Con este objetivo es que se está elaborando a nivel del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) un proyecto
de Código Aduanero Comunitario en el que se adoptarán soluciones uniformes no solo con respecto al
tratamiento y procedimiento aplicable a cada uno de los regímenes aduaneros especiales, sino también en
lo que refiere a los demás temas aduaneros tales como la definición del territorio aduanero, el
establecimiento de un arancel externo común, la valoración de las mercaderías, la uniformidad en la
clasificación de las mismas, etcétera.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
SIMPLIFICACION DE LOS PROCEDIMIENTOS ADUANEROS
Albert HAZELOOP
Ex-Director DG XXI, Aduanas e Impuestos Indirectos,
Comisión de la CE. Bruselas, BELGICA.
Es bien sabido que el comercio transfronterizo de mercancías ocasiona gastos: el costo de preparación de
las declaraciones a presentar ante la aduana y otros documentos varios, los costos inherentes a los
controles aduaneros (descarga, apertura del embalaje), la inmovilización de los medios de transporte, el
costo de la intervención de los declarantes profesionales (1) y otros.
Los estudios llevados a cabo para evaluar estos gastos han llegado a la conclusión de que su incidencia es
comparable a la de un derecho de aduana de una tasa media. Las cifras que generalmente se manejan son
del orden del 5 al 7,5 por ciento del valor de las mercancías. Por supuesto que se trata de una media: una
carga homogénea de materias primas ocasiona menos gastos que un envío restringido, que comprenda
varias clases de mercancías manufacturadas; otro tanto sucede con el costo del despacho de aduana que
varía considerablemente de un país a otro. Sea como fuere, estos gastos a menudo tienen un efecto
disuasivo sobre las empresas de tamaño modesto que pudieran tener intenciones de extender sus
actividades más allá de las fronteras nacionales.
Todo esfuerzo tendiente a hacer que las formalidades aduaneras sean menos onerosas y más expeditivas
reviste gran interés, tanto para las empresas como para la economía nacional en su totalidad.
En términos generales puede decirse que los esfuerzos que se vienen realizando desde hace algunas
décadas en materia de armonización, han contribuido muchísimo a la transparencia de las
reglamentaciones en vigor en los diferentes países, con las consiguientes ventajas para quienes participan
en el comercio internacional. En particular, la aplicación generalizada del sistema Armonizado y del Código
de Valoración en Aduana [Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)]
han constituido un progreso considerable. En el mismo contexto puede citarse la Convención de Kioto y sus
Anexos, elaborada en el seno del Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), que versa sobre la
armonización y la simplificación de los regímenes aduaneros. Finalmente, conviene citar la Convención
Internacional relativa a la armonización de los controles de las mercancías en las fronteras, concluida en
Ginebra el 21 de octubre de 1982.
Entre las medidas específicas que los Estados están facultados a tomar con el fin de facilitar las
operaciones de comercio exterior, pueden mencionarse las siguientes:
a. La simplificación de las formalidades requeridas: La experiencia ha demostrado que el "red tape" es una
enfermedad contra la que ningún país está inmunizado. Las formalidades de utilidad dudosa o, peor
aún, nula, son más frecuentes de lo que se pudiera pensar. También sería oportuno un examen
periódico de los fundamentos de las formalidades vigentes.
Lo mismo sucede con las informaciones que deben suministrarse en el marco del cumplimiento de esas
formalidades: un examen del uso que de ellas se hace podría conducir a la supresión lisa y llana de
algunas de ellas.
b. La aceptación, en lugar de la declaración tradicional, de otros medios para la "trasmisión" de la
información que hay que presentar. La utilización de sistemas de tratamiento automático de datos
("automatic data processing") hace que la aduana, entre otras cosas, pueda aceptar que los datos
estadísticos referentes a las importaciones y exportaciones que una empresa realiza, se trasmitan
periódicamente en forma de "listings".
Además, en la medida en que el propio procedimiento de despacho esté automatizado en la oficina de
la aduana, será posible hacer una trasmisión de todos los datos necesarios para el despacho,
directamente entre el sistema de la aduana y el de las empresas, prescindiendo de todo soporte
material (2).
c. La normalización de las declaraciones y otros soportes materiales de la información: en el caso de
soportes materiales, no solamente sus dimensiones deben normalizarse (en Europa 21 por 29 cm), sino
que también se deben fijan con precisión los emplazamientos donde deben inscribirse los distintos tipos
de información. Esto incluye a todos los documentos utilizados dentro del marco de una operación de
comercio exterior (declaración de aduana, factura comercial, título de transporte, documento bancario,
etcétera).
129

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
La ventaja del establecimiento de formularios normalizados radica en la consiguiente facilitación de su
manejo, tanto para los "declarantes" como para las instancias de control, a la vez que faculta a los
primeros a establecer los diferentes documentos simultáneamente ("one run system").
En el mismo orden de ideas, las informaciones tradicionalmente suministradas "con todas las letras",
cada vez más se están reemplazando por códigos, establecidos en el ámbito nacional o comunitario y,
preferentemente, internacional (véase el Sistema Armonizado (SA)).
Los códigos utilizados en los documentos y, especialmente los que revisten carácter internacional, son
indispensables en el marco del tratamiento automático de datos, a la vez que de gran utilidad, ya que
facilitan la comprensión porque funcionan a modo de "idioma universal".
La normalización se aplica en forma similar a los mensajes electrónicos, en cuyo caso es necesaria una
sintaxis uniforme para que los sistemas de informática se puedan comunicar entre sí.
d. Mejoramiento de la infraestructura aduanera: Cuando las operaciones de despacho tienen lugar
únicamente en las fronteras terrestres y en los puertos marítimos, es inevitable que la mayoría de las
expediciones acusen retrasos. Por una parte, el volumen de tráfico corre el riesgo de causar un
atascamiento de las oficinas aduaneras, por la otra, la distancia a que se encuentran las firmas
importadoras o exportadoras es un impedimento para la obtención de la información o de los
documentos complementarios que la aduana pudiera necesitar. La creación de la oficina aduanera en el
interior, en particular en la proximidad de los centros de actividad industrial y comercial, tiene como
objetivo la reducción del tiempo durante el cual permanecen detenidos los medios de transporte y los
contenedores, al igual que las mercancías que contienen.
Otro método apto para acelerar las operaciones aduaneras es la celebración de acuerdos entre países
limítrofes con miras a yuxtaponer sus oficinas de aduana situadas en las fronteras terrestres. De esta
manera, los dos servicios aduaneros podrían intervenir conjunta o sucesivamente, sin que los medios
de transporte tengan que desplazarse y sin que exista el riesgo de descargas repetidas.
Es del caso señalar que la aplicación de un régimen internacional de paso por aduana (tal como el
basado en el carnet Transporte Internacional por Carretera (TIR), o el tránsito comunitario en vigor en
Europa Occidental), contribuye sensiblemente a la aceleración de los transportes, ya que las
formalidades fronterizas se limitan generalmente a la entrega de una papeleta -a modo de prueba del
pasaje del medio de transporte- y una verificación del precintado del camión, contenedor, etcétera (3).
e. Diversificación de los controles aduaneros: La aduana no debería limitarse a los controles físicos en los
lugares de despacho, sino que debería igualmente utilizar la posibilidad de proceder a los controles
posteriores indirectos, mediante una auditoría de los documentos disponibles en las firmas importadoras
y exportadoras.
Este último método puede reemplazar, en buena medida, el control físico que los servicios aduaneros,
confrontados a un volumen creciente de tráfico, cada vez tienen menos posibilidades de realizar (4).
Sin embargo, el control físico conserva todo su valor en la medida que permite relevar ciertas
particularidades que una auditoría no pondría en evidencia, por ejemplo, las marcas de origen que
aparecen en los embalajes. Por otra parte, el hecho de que la aduana siempre haya tenido la facultad
de proceder a un control físico tiene un efecto preventivo nada despreciable ("el temor a la autoridad").
f. Derogación de los procedimientos normales: La base de la instauración de estas derogaciones se
apoya en la observación de que, ciertas empresas que participan del comercio exterior, presentan
características que justifican un tratamiento aduanero particular, diferente de aquel a que están
sometidas las otras empresas. Es así que la propia actividad de la empresa (por ejemplo: la importación
de materias exentas de derechos), la necesidad absoluta de un encaminamiento rápido de las
mercancías (por ejemplo: el transporte de material de socorro) pueden justificar una derogación del
procedimiento normal. Pero, son sobre todo las derogaciones susceptibles de ser otorgadas a las
empresas que tienen un volumen importante de transacciones con el extranjero, las que merecen ser
mencionadas. El otorgamiento del tratamiento particular normalmente está subordinado a la siguientes
condiciones:
o documentos que permitan a la aduana controlar eficazmente la regularidad de las
operaciones efectuadas;
o una buena reputación en cuanto al respeto de la reglamentación aduanera.
La Comunidad instituyó estos procedimientos particulares, no sólo para aplicarlos a la libre práctica y a
la exportación, sino también en el marco de los regímenes llamados económicos (puertos francos,
perfeccionamiento activo, etcétera), del régimen de tránsito (paso por aduana), al igual que en el marco
de la reglamentación en materia de origen preferencial (emisión de documentos justificativos).
A continuación se describen algunos ejemplos de procedimientos que ilustran cabalmente la
importancia de las ventajas que éstos poseen.
o En lo que respecta a la libre práctica, la aceptación de la auditoría de los documentos en
tanto que método de control por un lado, y el establecimiento de la oficina de la aduana en
130

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
el interior del territorio por el otro, han permitido establecer el procedimiento llamado
domiciliario (5).
Para beneficio del importador, las mercancías provenientes del extranjero pueden
entregarse directamente en su negocio. En cuanto a la oficina de la aduana dentro de cuya
competencia está establecido el importador, se le informa, según las modalidades a
determinar caso por caso, de la llegada de un envío. Gracias a esta información, la aduana
puede, en su momento, proceder a una verificación, en el lugar, antes de liberar las
mercancías. La declaración propiamente dicha se establece con posterioridad, en forma de
recapitulación, para todas las importaciones efectuadas dentro de un período determinado.
Las facilidades anteriormente descritas son, a su vez, complementadas por facilidades
similares en lo que respecta al régimen de tránsito (paso por aduana) en virtud del cual las
mercancías son transportadas en el interior del territorio: se suprime el pasaje obligatorio
por la oficina de destino (la oficina interior antes mencionada) donde normalmente se
vuelven a presentar las mercancías en tránsito, pudiendo el importador - exportador recibir
el envío directamente en su empresa.
El procedimiento domiciliario se aplica en forma similar a la exportación.
o En cuanto a los regímenes económicos tales como el perfeccionamiento activo, pueden
otorgarse facilidades similares a las anteriormente descritas, tanto para su colocación bajo
el régimen como para su intervención.
o En cuanto a los documentos justificativos que atestiguan el origen preferencial de las
mercancías que constituyen su objeto, el acuerdo que establece el Espacio Económico
Europeo abre la posibilidad a los exportadores de estar autorizados a testimoniar, ellos
mismos, el estado originario de las mercancías en la factura comercial, en lugar de que sea
la aduana la que emita la prueba del origen.
Las condiciones que el exportador debe satisfacer para su otorgamiento son, en grandes
líneas, las mismas que se exigen para el procedimiento domiciliario.
Este sobrevuelo al paisaje de las simplificaciones es una demostración más que suficiente de la amplitud de
la gama de acciones susceptibles de ser puestas en práctica para reducir el peso de los controles y
formalidades aduaneros y sus consiguientes costos.
La búsqueda de simplificaciones es perfectamente coherente con el concepto moderno de la función
aduanera. En efecto, si en el pasado su misión se limitaba al cobro de los derechos y la protección de la
economía nacional, en la actualidad lo que vale es el eslogan "La aduana al servicio del comercio exterior".
Por supuesto que esto no significa, en modo alguno, que la misión tradicional de la aduana esté en vías de
extinción. Es en la forma como se está cumpliendo esa misión que está surgiendo un nuevo enfoque.
Los defensores de lo que podría llamarse la vieja aduana, sugieren, generalmente, que la simplificación de
los procedimientos es tal, que se está facilitando el fraude. Este temor carece, por cierto, de fundamento, a
condición que las medidas de simplificación no se decidan sino después de una evaluación realista de los
riesgos en que se puede incurrir.
No hay que olvidar que las empresas que se dedican a los negocios fraudulentos representan una minoría
poco importante en comparación al conjunto de empresas que participan en el comercio exterior.
Además, es un engaño pensar que la multiplicación de los trámites, de los sellos y de las firmas, e incluso
de los controles de rutina son los medios más eficaces para luchar contra el fraude.
Por el contrario, siempre que sea posible introducir una medida de simplificación y suprimir las tareas
administrativas poco significativas o simplemente de rutina, la capacidad disponible podrá utilizarse para
tareas realmente importantes. Dicho en otras palabras, lejos de abrir la puerta al fraude, la simplificación
bien concebida permite incrementar la productividad (efectividad) de los servicios aduaneros.
NOTAS
1. Aun cuando generalmente el recurso a sus servicios no sea obligatorio, la complejidad de las
formalidades hace que su intervención resulte oportuna en la mayoría de los casos.
2. El llamado "direct trader input" será examinado en mayor detalle en el punto "information technology".
3. Se recuerda que, en el marco de los regímenes citados, el problema de la constitución de una garantía
para el pago de eventuales derechos e impuestos se resolvió en forma global.
4. El enfoque para seleccionar las importaciones y exportaciones que deben ser sometidas a un control
físico, en base a un análisis de riesgos, será examinado bajo el tema "working methods".
5. El procedimiento domiciliario será examinado en mayor detalle bajo el tema "Working methods".
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
SIMPLIFICACION DE PROCEDIMIENTOS ADUANEROS Y CONTROLES INTEGRADOS
EN FRONTERA
Mauricio VILLEGAS ECHEVERRI
Ex-Director de Aduanas de Colombia; Ministro Plenipotenciario de la
Embajada de Colombia ante las Comunidades Europeas. Bruselas, BELGICA.
1. INTRODUCCION
Las aduanas se han vinculado tarde a los procesos de integración económica. En el caso de América
Latina, casi se podría afirmar que los servicios de aduana han sido ajenos a estos procesos, y que en
muchos casos, se han convertido de hecho en verdaderos obstáculos a la integración.
Varias podrían ser las causas de este problema. El origen puede hallarse en el hecho de que la integración
ha sido tradicionalmente impulsada por los ministerios e institutos de comercio exterior. También es posible
adjudicarlo a la permanente contradicción entre integración e ingreso fiscal, que ha alimentado con diferente
intensidad, según el país, el conflicto entre los Ministerios de Hacienda y Comercio Exterior o Industria.
Asimismo, se podría afirmar que con base en un concepto puramente fiscalista, ha existido una tendencia
generalizada a reconocer a las aduanas de nuestros países una importancia secundaria.
Hablar del papel de las aduanas en los procesos de integración requiere que se defina el objetivo de éstos y
la función que, una vez concluidos deben asumir las aduanas.
La integración de las economías debe conducir a la construcción de un Mercado Unico (MU) en el cual las
mercancías, los capitales, los servicios y las personas circulen libremente; haciendo posible encontrar
economías de escala que hagan competitiva la producción de nuestras industrias.
Lo anterior implica, por tanto, desarrollar procesos que permitan eliminar las fronteras interiores y, con ellas,
el retiro de las aduanas de esas fronteras interiores y su consecuente concentración en las fronteras
exteriores y en los puestos, puertos y aeropuertos de entrada de las mercancías al MU.
Las aduanas solo ocuparán el papel que les corresponde en los procesos de integración económica si los
programas a desarrollar se orientan, entre otros, por los siguientes principios:
a. Eliminación, al máximo posible, de los sobrecostos que incorporan los trámites y procedimientos: Para
el caso colombiano se llegó a estimar en 1991, que los sobrecostos a las importaciones derivados de la
ineficiencia del Estado representaban el equivalente a un arancel generalizado para todas la
importaciones de un 15%. Si bien una parte importante de estos sobrecostos puede ser imputada a la
ineficiencia de los puertos, los controles sanitarios o de otra especie, una parte importante de los
mismos se deriva de la ineficiencia de los servicios de aduana.
b. Aumento de la eficiencia en la salvaguarda de los intereses del Estado: tanto los de carácter fiscal -
garantizando que cada cual tribute lo justo, eliminando los instrumentos de competencia desleal
derivados del fraude aduanero-, como los demás intereses que trascienden la frontera fiscal, entre los
cuales se destaca el medio ambiente, la salud, la seguridad, la protección de las especies en peligro de
extinción y la propiedad intelectual.
c. Precisión y oportunidad en la producción de estadísticas: la información de las operaciones de comercio
exterior, constituye un elemento fundamental para la toma de las decisiones de los diferentes actores
económicos y de los gobiernos. De la precisión y oportunidad de tal información dependerá en gran
medida que las decisiones macroeconómicas que adoptan los Estados y las que, a nivel individual,
adoptan los empresarios correspondan a los parámetros indicados.
2. SIMPLIFICACION DE LOS TRAMITES ADUANEROS
Antes de abordar el tema concreto de la simplificación de los trámites y procedimientos aduaneros,
conviene definir una serie de principios orientadores del proceso.
a. La buena fe: los servicios de aduana, la legislación aduanera y los procedimientos deben estructurarse
sobre la base de que los actores del comercio internacional actúan orientados por la buena fe.
b. La eficiencia: la aduana debe estar en capacidad de garantizar a cualquier usuario, importador o
exportador, procedimientos ágiles y justos que no agreguen costos diferentes a los de la política
arancelaria definida por cada gobierno. En consecuencia, corresponde a los servicios aduaneros tomar
132

"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
las medidas necesarias para eliminar la corrupción de los funcionarios, y adoptar los controles
pertinentes para evitar el fraude aduanero.
c. El control adecuado: los servicios de aduana tienen la obligación y la responsabilidad de crear controles
que garanticen a los actores económicos condiciones de libre y sana competencia, y den al Estado la
garantía de percibir los ingresos justos.
d. El derecho a la controversia: los servicios de aduana deben garantizar al usuario el derecho a reclamar,
cuando estime que las decisiones adoptadas por la administración lo afectan, o cuando a su juicio no se
ajustan a la legislación.
e. La sanción ejemplar: la legislación aduanera y los procedimientos deben garantizar la aplicación de
sanciones oportunas y suficientemente onerosas como para evitar comportamientos fraudulentos.
f. La no discriminación: los procedimientos aduaneros se deben estructurar dentro de un esquema de
equilibrio y no discriminación, lo cual implica que, si bien debe predominar el principio FIFO (primeros en
entrar primeros en salir), deben existir alternativas que le garanticen al usuario tradicional y permanente
procedimientos ágiles para sus operaciones.
g. Internacionalización: Los servicios de aduana y, por lo tanto los países, deben adoptar las medidas
necesarias para garantizar el acceso a los foros internacionales donde se debaten los temas aduaneros.
De igual manera, las aduanas y los países están en la obligación de estudiar con miras a adoptar los
convenios y convenciones internacionales que tienen por objetivo simplificar los procesos.
3. SIMPLIFICACION Y FACILITACION DE TRAMITES ADUANEROS
3.1 Unificación y simplificación de documentos aduaneros
La Convención de Kyoto, suscrita en mayo 18 de 1973, establece en su apéndice II un formulario marco, el
cual debería ser adoptado por los países signatarios, para el despacho de las mercancías objeto de
comercio exterior.
Este instrumento define espacios mínimos básicos, los cuales deben ser respetados por todas las aduanas,
y un conjunto de espacios de libre disposición, adaptables a las necesidades de cada país, busca
normalizar la presentación y la dimensión de los formularios, dejando a las administraciones nacionales
suficiente discrecionalidad para acomodar la información requerida.
En 1985, mediante el reglamento 2855 de la Comisión, la CE adoptó el Documento Administrativo Unico
(DAU), el cual ha sufrido sucesivas modificaciones. El documento vigente se encuentra en el reglamento
2453 de 1992, recogido posteriormente en el reglamento 2454/93 de la Comisión, mediante el cual se
estableció el Código Aduanero Comunitario.
La utilización de DAU en los países de América Latina es más reciente. Todavía existen una gran cantidad
de países donde los documentos de despacho no se ajustan a las normas mínimas ISO/A4 consignadas en
los apéndices II del anexo B.1 y B.2 de la Convención de Kyoto.
Así como se buscó la armonización de los documentos de despacho, en Kyoto también se hizo lo propio
con los documentos comerciales que acompañan la mercancía: factura comercial, documentos de
embarque, documentos de origen, entre otros.
El DAU comunitario se ha sofisticado hasta el punto que, un solo formulario se utiliza para la declaración de
todos los regímenes aduaneros, e incluso para mercancías que son sometidas a regímenes aduaneros
sucesivos (ejemplo: tránsito - almacenamiento - despacho).
3.2 Plena aplicación de los regímenes aduaneros
Kyoto, en sus diversos anexos, recogió los regímenes aduaneros que existían de manera dispersa en las
múltiples legislaciones aduaneras; además de los regímenes aduaneros de despacho para consumo y de
exportación, de depósito temporal y de transporte, recopiló los concernientes a la admisión en franquicia,
admisión temporal para reexportación en el mismo Estado y una serie de alternativas para la transformación
de mercancías para la reexportación: perfeccionamiento activo, zonas francas y "draw back". Finalmente,
incorporó los concernientes a los despachos urgentes, el tráfico postal y los viajeros.
Si bien estamos hablando de una convención firmada hace más de 20 años, dada la amplia gama de
posibilidades que ofrece y la distancia existente entre nuestras legislaciones y administraciones, y los
instrumentos que plantea, su referencia sigue vigente.
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"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional"
3.3 Régimen adecuado de fianzas y garantías
Se requiere un sistema amplio de garantías que asegure al usuario la disponibilidad de las mercancías con
independencia de los trámites o documentos, y la posibilidad de disponer de ellas aún cuando existan
contenciosos con el Estado.
En comercio internacional no existe nada más oneroso ni más negativo para la producción que la no
disposición oportuna de las mercancías. Kyoto plantea en su anexo A-2 la posibilidad de crear Garantías
Globales que permitan afianzar diversas operaciones aduaneras.
Las administraciones aduaneras deben contar con instrumentos que permitan gestionar un "Sistema global
de garantías" para todas las obligaciones aduaneras del usuario, lo que disminuye los trámites de garantías
individuales y cubre al Estado de los riesgos fiscales, ambientales, de salud y de seguridad, entre otros.
Pese a la existencia de mecanismos de esta naturaleza en diversas latitudes, es frecuente encontrar en las
legislaciones aduaneras de los países latinoamericanos, la exigencia de garantías individuales, e incluso,
una gran variedad de trámites y operaciones aduaneras que no son susceptibles de ser afianzadas.
3.4 Descentralización del trámite y concentración de la función
Las formalidades aduaneras deben reducirse al mínimo necesario para garantizar el cumplimiento de la ley
y para eliminar los riesgos de daño a la economía, la población y el medio ambiente.
En este contexto las decisiones y operaciones se deben cumplir en la instancia más próxima posible al
usuario y a las mercancías objeto del comercio internacional. En consecuencia, los vistos buenos previos,
las autorizaciones caso por caso, las consultas a instancias superiores o centralizadas, deben evitarse o
cambiarse por registros permanentes.
La legislación aduanera de la mayoría de nuestros países divide la operación en una multiplicidad de
acciones (comprobación, aforo, liquidación, levante). Cada una de ellas es ejecutada por uno o varios
funcionarios diferentes. Se impone la creencia según la cual la discrecionalidad y la corrupción se evitan
diluyendo la responsabilidad. La realidad señala que este tipo de acciones contribuye a agravar la
corrupción y riñe con la eficiencia y con la posibilidad de establecer responsabilidades precisas.
Debe por tanto, imponerse el concepto de funcionario aduanero integral que responda por el conjunto de la
operación aduanera, a quien se pueda exigir responsabilidad.
3.5 Control posterior
Las legislaciones aduaneras de nuestros países son prolíficas en controles previos, caso por caso, totales y
generales. El Estado presume que los usuarios pretenden violar la obligación fiscal, y los funcionarios
existen para salvaguardar los intereses del Estado. El funcionario aduanero bajo este enfoque cumple la
misma función del portero en un equipo de fútbol, y a este tipo de control lo denominamos control portería.
Los servicios de aduana carecen de la posibilidad de analizar de manera global las operaciones de un
usuario y mucho menos las de un sector. Muy pocas veces el funcionario aduanero tiene la opción de volver
sobre las operaciones ya autorizadas. Este es un esquema costoso, ineficiente e inadecuado, susceptible
de ser sustituido por un sistema de control selectivo, aleatorio, inteligente y posterior.
3.5.1 Selectivo
Que permita concentrar el esfuerzo en las operaciones que representan un mayor riesgo fiscal, o aquellas
que puedan atentar contra la economía, la seguridad, la salud, el medio ambiente, las especies en vías de
extinción, el patrimonio artístico, cultural o histórico y la propiedad intelectual, entre otros.
3.5.2 Aleatorio
Un sistema que permita al usuario actuar libremente, creando la posibilidad o alternativa de control, que
logre disuadirlo de recurrir al fraude.
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3.5.3 Inteligente
Un sistema que se estructure sobre la base de la información, donde el principal elemento lo constituyen las
operaciones anteriores del usuario y las de su competencia.
3.5.4 Posterior
Que le permita al Estado y a la aduana volver sobre las operaciones del usuario y analizar la globalidad de
su negocio.
3.6 Sistematización y automatización de los procesos
Las aduanas latinoamericanas se aproximan tímidamente a la utilización masiva de la informática. Casos
como el de Chile o México se constituyen en excepciones. Es difícil explicar la razón de este atraso
tecnológico, cuando existen sectores, incluido el de los impuestos, donde nuestros países se encuentran a
la altura de los estandares internacionales.
La explicación no está en la inexistencia de sistemas aptos, ni en los costos exagerados de la tecnología.
Existen sistemas disponibles en todas las lenguas y para toda la gama de máquinas, en consecuencia para
todo tipo de presupuesto. Nada disculpa, por lo tanto, que los grandes volúmenes de información y la gran
responsabilidad de las aduanas se maneje aún de manera manual.
Por todas estas razones, resulta indispensable iniciar a la mayor brevedad posible y con decisión un
proceso de sistematización y automatización de la operación aduanera.
3.7 Oportunidad y precisión de las estadísticas
La operación aduanera y el uso de la informática convierten a las aduanas en una importantísima fuente de
producción de información, vital para el registro, la evaluación y la proyección de la economía y la empresa.
La información aduanera se constituye igualmente en el principal insumo para el control y la facilitación de
los trámites. En consecuencia, se debe tener especial cuidado en el manejo y auditoría de los sistemas de
información.
3.8 Información y formación
La información se convierte en uno de los principales instrumentos de simplificación y facilitación aduanera,
por cuanto garantiza que el usuario acceda de una manera adecuada a las operaciones, elimina los riesgos
de discrecionalidad del funcionario y permite hacer uso de los recursos que ofrece la ley.
Las administraciones de aduana deben, por lo tanto, intensificar sus esfuerzos en materia de publicación de
manuales y cartillas, de creación de líneas calientes o de respuesta inmediata y de estructuración de
oficinas y servicios de información.
De igual manera, la formación y la capacitación permiten elevar el nivel de los funcionarios y los usuarios y
contribuyen a mejorar la calidad de los servicios.
En este campo el esfuerzo debe hacerse en tres direcciones:
a. Formación de los funcionarios aduaneros.
b. Formación de los intermediarios aduaneros y de los operadores económicos: agentes de aduana,
agentes de carga, transportadores y empresarios.
c. Programas de visitas de los funcionarios aduaneros a las instalaciones de los usuarios, para
garantizar el conocimiento de las necesidades del empresario.
3.9 Internacionalización
El ingreso al Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) de los países que aún no forman parte de este
organismo y la suscripción de las convenciones internacionales de simplificación y facilitación de los
trámites aduaneros, tales como la Convención de Kyoto, la de Estambul y la de Nairobi, garantizarán a los
países y las aduanas la participación en los debates internacionales que las afectan y disponer de
instrumentos que permiten facilitar y mejorar el servicio.
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4. LA ADUANA Y LA INTEGRACION
Como mencionábamos al principio, el futuro de las aduanas en un proceso de integración es claro: "su
desaparición de las fronteras interiores y su concentración en las fronteras exteriores y en los lugares de
manejo de mercancías de circulación restringida".
Este objetivo solo se logrará cuando se estructure el MU y se den con plenitud las cuatro libertades: libre
circulación de mercancías, capitales, servicios y personas.
En consecuencia, las aduanas deben evolucionar paralela y simultáneamente con el proceso de integración,
en áreas diferentes a la simple adopción de un Arancel Externo Común (AEC) y un proceso de
desgravación interior.
4.1 Normas comunes de definición y clasificación de las mercancías
La adopción del arancel armonizado no es suficiente. En una Unión Aduanera (UA) se requieren criterios
comunes de clasificación de mercancías y un espacio común para la discusión de los problemas de
clasificación arancelaria.
4.2 Criterios comunes de valoración de las mercancías y una interpretación común de las normas
sobre valor en aduana
En los procesos de integración latinoamericanos se ha avanzado lentamente en la adopción de criterios
uniformes de valoración aduanera, un ejemplo de ello lo constituye el Grupo Andino (GRAN), donde a
menos de 3 meses del pleno funcionamiento de la UA, apenas se comienzan a dar los primeros pasos para
la adopción común de las normas de valoración del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT).
4.3 Normas comunes de tránsito de mercancías
El régimen uniforme de tránsito internacional de mercancías es imprescindible para garantizar los flujos de
carga al interior de una región o subregión.
En este campo se ha avanzado con relativa facilidad a un nivel legislativo. Sin embargo, la puesta en
práctica de los instrumentos para su plena vigencia reviste mayor dificultad e incorpora decisiones de una
serie de autoridades diferentes de las aduaneras:
• Autoridades de transporte en el registro y autorización de los vehículos.
• Autoridades sanitarias, fitosanitarias y zoosanitarias, en el control de las mercancías.
• Autoridades de policía y antinarcóticos.
Esta multiplicidad de objetivos e intereses constituye un desafío para las autoridades aduaneras, a quienes
corresponde conciliar y coordinar los procesos con las demás entidades, para que el tránsito de mercancías
funcione plenamente.
4.4 Estandarización y unificación de documentos
Las experiencias de los procesos de integración de América latina en este campo son muy pobres.
Los transportadores de Bolivia y Perú, por ejemplo, según el caso, deben utilizar documentos de transporte
de un tipo para mercancías destinadas al resto de los países andinos, y de otro tipo si se trata de Chile o el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Bastaría con que los países se pusieran de acuerdo en el seno de
la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) sobre un esquema regional de tránsito internacional
de mercancías.
4.5, Armonización de la legislación aduanera
La aproximación de la legislación aduanera en los procesos de integración de América Latina se encuentra
en un significativo estado de atraso. En el GRAN y el MERCOSUR apenas se empiezan a adoptar las
primeras decisiones en esta materia, a través de la definición de proyectos de cooperación con la Comisión
de las Comunidades Europeas (CCE).
Una propuesta para avanzar en esta área debe contar con los siguientes elementos:
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a. La conformación de un Consejo de Asuntos Aduaneros, a nivel de Directores de Aduana, ojalá con
capacidad de decisión.
b. La prohibición de avanzar en la legislación interna de los países en los temas sujetos a estudio por parte
del Consejo, o por los grupos técnicos que lo apoyan.
c. La estructuración de un sistema de garantías que opere plenamente en la subregión.
d. La definición de un objetivo común, un cronograma y un presupuesto que permitan avanzar
rápidamente hacia la definición de un Código Aduanero Común.
e. Conformación de Centros Unificados de Control en Fronteras: lugares donde se instalen, con capacidad
de decisión, todas las autoridades de los países que tienen injerencia en el manejo de las mercancías.
En la frontera Colombo-Venezolana se viene discutiendo la posibilidad de avanzar en la conformación
de Centros que acojan las autoridades de ambos países, para lo cual Colombia se ocuparía de la
construcción, dotación y mantenimiento del Centro de Cúcuta y, Venezuela haría lo propio con el de
Paraguachón en la Guajira.
f. Definición de protocolos internacionales comunes de comunicación por medios informáticos: lo ideal en
esta materia sería hablar de sistemas comunes de procesamiento automatizado de información
aduanera, sin embargo, dado que los países cuentan con inversiones en "hardware" resulta conveniente
garantizar la comunicación entre los sistemas nacionales. Lo anterior debe garantizar la estandarización
de la producción de estadísticas.
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