colombia: entre el voluntarismo empresarial y la responsabilidad ...

COLOMBIA: ENTRE EL VOLUNTARISMO EMPRESARIAL
Y LA RESPONSABILIDAD SOCIAL
Síntesis de Informe de investigación realizado por el Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (IDCR Canadá) y la Iniciativa de Investigación
sobre Políticas Mineras (IIPM/IDCR), sobre Empresas Mineras y Desarrollo Local
Autores.- Andrea Vargas, Coordinadora equipo de investigación
Ivo Santiago Becarasa
Introducción
El estudio efectuado en Colombia se propuso obtener un conocimiento detallado
de la contribución de las empresas mineras al desarrollo local y comunitario en el
país, así como elaborar recomendaciones para mejorar las dinámicas de ese
desarrollo y el bienestar de la población de las regiones mineras.
Con ese fin, se procuró identificar y analizar las relaciones entre los actores
institucionales y sociales, los programas de desarrollo local de las empresas, los
ámbitos y tipos de participación, la percepción de los involucrados y el potencial de
los programas en su contribución al desarrollo sustentable.
El estudio desplegó cuatro actividades principales: un análisis del contexto legal e
institucional nacional y local, y de antecedentes específicos sobre el tema; una
encuesta a empresas de mediana y gran minería; entrevistas a representantes de
diferentes estamentos del sector minero; y una exploración en campo sobre las
experiencias de dos empresas sobre el tema central del estudio.
La revisión de antecedentes brindó amplia información contextual pero muy poca
específica para la investigación, lo cual refleja el escaso interés que política e
institucionalmente se le ha dado al tema. Las entrevistas arrojaron evidencias
sobre las tendencias de evolución del sector minero al respecto.
Los estudios de campo han sido reveladores para conocer estrategias y acciones
específicas de empresas que se desempeñan en subsectores diferentes y con
orientaciones distintas. De los mismos se ha podido extraer un conjunto valioso de
informaciones y percepciones para los fines de este trabajo.
1

3.1. INFORME NACIONAL
Importancia de la minería en el país
Colombia posee una gran diversidad y riqueza de recursos minerales: extensas
reservas de carbón, metales preciosos, esmeraldas y minerales industriales, que
han sido explotados desde la colonización española en distintas escalas. En la
actualidad, existen unos 17 frentes mineros activos en el territorio nacional, en
donde se encuentra desde la gran minería, con tecnologías avanzadas, como las
minas de carbón del Cerrejón, hasta la minería artesanal, sobre todo en oro y
esmeraldas, en condiciones precarias de subsistencia. Se localizan en casi todos
los ecosistemas del país: páramos andinos, selvas tropicales en la Amazonia y la
región Pacífica, en la llanura Caribe y en reservas naturales como los parques
nacionales, santuarios de fauna y flora.
El sector minero representa un 15% de las exportaciones del país, que en 1996
totalizaron 1.500 millones de dólares, 871 de los cuales correspondieron al carbón.
El sector minero representa un 15% de las exportaciones del país, que en 1996
totalizaron 1.500 millones de dólares, 871 de los cuales correspondieron al carbón.
La recuperación y crecimiento de la minería, especialmente en carbones, en la
segunda mitad de los 90, significó un aumento de 5% del PIB de promedio anual
desde 1994. La inversión extranjera en el sector minero en 1998 fue de unos US$
103 millones, representando un 2,6% del total del país.
Entre 1996 y 1999 el sector minero ocupó de 1,6% a 1,1% del empleo total del
país y aproximadamente 60% del total del sector minero energético.
El desarrollo de la minería se mueve entre paradojas: un conocimiento mínimo de
sus potencialidades; la necesidad de impulsar su desarrollo, con una ausencia de
reglas claras de inversión y distribución de beneficios; la oposición de diversos
sectores --entre ellos armados-- a la inversión extranjera; la existencia de formas
de retribución a las regiones por la explotación y el saqueo sistemático de los
recursos entregados; y, por último, la presencia permanente de grupos armados
ilegales en todas las zonas de explotación y exploración.
Contexto económico
Con mas de 40 millones de habitantes, Colombia solo es superado en América
Latina por Brasil y México. Clasificado como de ingreso medio bajo, tiene altos
grados de urbanización, con 72% de la población residente en las ciudades. Las
mujeres constituyen 37% de la fuerza de trabajo nacional --el más alto índice de la
región--, de la cual 27% es agrícola y 23% industrial.
El Producto Interno Bruto (PIB) per cápita tuvo un crecimiento de 2,4% anual entre
1985 y 1994, mientras que la media de 120 países era de 0,8% anual. En América
Latina, el PIB colombiano superó la media regional en los últimos 25 años y, en la
década de los 80, cuando la economía de la región decrecía en un 7,9%, Colombia
2

acumuló un crecimiento del PIB per cápita de 17,9% 1 [1] , tendencia que registró un
retroceso en la última década, con un crecimiento de 8,6%.
A la vez, Colombia mantuvo una inflación moderada y persistente en los años 90, en
torno al 23%, mientras otros países de la región vivían procesos hiperinflacionarios.
En el año 2001, la inflación había descendido incluso a alrededor del 9 %, lo cual era
explicado de dos maneras: la versión oficial lo presentaba como fruto de las políticas
económicas, mientras que los críticos del gobierno lo atribuían a la profunda recesión
que atravesaba la economía colombiana desde fines de 1999.
Esta situación coincidió con importantes cambios en la estructura institucional del
país, propiciados por la nueva Constitución Política aprobada en 1991, tales como la
apertura al sector externo, la reforma del sistema de seguridad social, la autonomía
del banco central, la reglamentación e inicio de la descentralización administrativa,
junto a la liberación cambiaria y comercial entre 1990 y 1994.
Entre otros impactos significativos de este proceso, decreció la producción industrial
y de la minería en particular, excepto el carbón, y aumentó en el sector terciario 2 [2] . El
retroceso en la industrialización hoy muestra una tendencia contraria. Por último, el
país convive con un déficit permanente de la cuenta corriente, un fuerte déficit fiscal
y un desempleo creciente, que estaba en 20% de la población económicamente
activa (PEA) en 2001.
Contexto socioterritorial
Las áreas de explotación minera en el país abarcan todos los tipos de población:
pueblos indígenas, en no menos de 18 resguardos 3 [3] diferentes, asentamientos
colectivos de comunidades negras y zonas de campesinos criollos 4 [4] . Durante
mucho tiempo, la evolución de la minería estuvo asociada a la destrucción de
pueblos y culturas indígenas, en el afán de someterlos o desplazarlos de sus
territorios ricos en minerales. Aún hoy, áreas ocupadas por comunidades
indígenas o negras son centro de disputas y choques violentos.
No obstante, también se han iniciado procesos políticos y jurídicos de protección
de las comunidades y sus derechos patrimoniales y culturales, mediante la
definición de zonas de reserva, pero teniendo en cuenta los intereses estratégicos
de la Nación en la explotación de los recursos minerales. Hoy las áreas de
potencial minero se sobreponen con áreas de restricción para actividades
extractivas en casi un 50% del territorio.
1[1]
Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1998. Departamento Nacional de Planeación,
Misión Social, PNUD. Tercer Mundo Editores, Primera reimpresión, enero de 1999. Pág. 21.
2[2]
Ibid. pág. 22.
3[3]
Los resguardos indígenas son formas colectivas de tenencia de la tierra, legalmente
reconocidos a muchos pueblos indígenas de Colombia desde tiempos de la Colonia Española.
4[4]
Refiere a la población triétnica predominante en Colombia.
3

En cuanto al Indice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, Colombia ocupaba
una posición mundial comparativa intermedia en 1998, con la cifra de 0,764, en el
puesto 68 entre 174 países. Descendió del puesto 58 que tenía en 1997, lo que
reflejaba el deterioro de sus condiciones económicas y sociales, el crecimiento y
degradación del conflicto armado, la agudización de la brecha entre el desarrollo
rural y el urbano y la falta de correspondencia de las políticas sociales públicas
con la satisfacción de las necesidades más urgentes de la población.
Con respecto a los países de la región latinoamericana, Colombia tiene una
esperanza de vida menor, una de las más bajas tasas de alfabetización de
adultos, una tasa deficiente de matrícula combinada en los tres niveles de
enseñanza y un IDH inferior a Argentina, Chile y Uruguay, entre otros.
Marco político e institucional
Por un lado, las políticas del Estado colombiano hacia el sector minero parten de
un conocimiento limitado de las potencialidades mineras del país, una deficiente
capacidad de valoración y exploración de los proyectos mineros, una insuficiente
capacidad de financiación y una estructura institucional débil y burocratizada. A su
vez, el uso de tecnologías inapropiadas y la carencia de controles ambientales
adecuados generan una producción poco eficiente y de dudosa calidad.
Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002 incluyó entre sus
prioridades la promoción de la prospección, exploración y explotación mineras, el
fortalecimiento institucional de las entidades sectoriales, la elaboración de
propuestas legislativas para un mayor dinamismo del sector en torno a estos
temas y la generación de mayores empleos directos e indirectos, el estímulo a la
inversión, al desarrollo sustentable, la competitividad, la participación ciudadana y
la creación de mercados formales para la comercialización de minerales. No se
encuentra en este plan referencia alguna a la promoción del desarrollo social
concertado con las empresas mineras en sus áreas de operaciones.
Las políticas ambientales, en cambio, tienen mayor relación, aunque insuficiente,
con el tema de la investigación. Los principios del sistema ambiental aplicables al
sector minero se refieren a los vínculos entre el desarrollo económico y social y el
desarrollo sustentable, tales como: la prioridad de protección a la biodiversidad, la
protección de las tierras altas, vertientes y reservas de agua subterránea, así
como a los paisajes naturales; el derecho a una vida saludable como base de las
políticas de población; la prioridad del consumo humano en el uso del agua; la
necesidad de la investigación científica, la concientización sobre los costos
ambientales, y el uso adecuado de herramientas económicas para reducir el
impacto ambiental; la protección ambiental como responsabilidad colectiva y, en
consecuencia, su manejo democrático, participativo y descentralizado; la
realización de Estudios de Impacto Ambiental (EIA); y la formación de entidades
estatales con base en criterios de manejo ambiental integrado.
4

Aunque débil en su regulación y aplicación, la legislación ambiental establece la
obligatoriedad de las autorizaciones ambientales 5 [5] para todos los proyectos de
exploración y explotación minera. Se utilizan diversos instrumentos de control
ambiental y social, principalmente el EIA, el Documento de Evaluación y Manejo
Ambiental y otros, tales como las tasas retributivas y compensatorias, controles de
contaminación atmosférica y protección de la calidad del aire. Se aplican también
condiciones para permitir el acceso al aprovechamiento de los recursos, como el
manejo planificado de los recursos y el uso del suelo, así como la recuperación y
rehabilitación de áreas degradadas por la minería.
Las instituciones estatales del sector están encabezadas por el Ministerio de
Minas y Energía, recientemente reorganizado, al cual se agregan dos entidades
autónomas pero adscritas: Ingeominas, encargado de la información geológica
básica para el ordenamiento territorial y el desarrollo de la minería, y la Unidad de
Planeación Minero Energética (UPME), y otra vinculada: Minercol, a cargo de
administrar y promover el desarrollo de las actividades mineras. Recientemente
fue creado en el ministerio un Consejo Asesor de Política y Normatividad Minera.
La Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías administran
las regalías, cuyos recursos deben ser destinados a la promoción de la minería, la
preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales y
prioritarios de inversión. El sector se relaciona asimismo con áreas específicas de
otras dependencias, como el Ministerio del Medio Ambiente, el Sistema Nacional
Ambiental (SINA), las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), el Ministerio
del Interior y los departamentos y municipios.
Entre las organizaciones sociales del sector se encuentran el Consejo Gremial
Nacional, la Asociación Nacional de Industriales, la Asociación Colombiana de
Pequeñas y Medianas Industrias, la Cámara Colombiana de Minas, la Federación
Nacional de Productores de Carbón, la Asociación Colombiana de Mineros, la
Asociación Minera Nacional, la Asociación Nacional de Productores de Ladrillo, la
Federación Nacional de Productores de Esmeraldas de Colombia, la Asociación
Colombiana de Geólogos, Ingenieros Metal Mineros e Ingenieros de Petróleo, el
Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible, el Sindicato de
Trabajadores de Minercol (Sintraminercol), la Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC), las organizaciones zonales indígenas y diversas organizaciones
de comunidades negras.
Marco constitucional y normativo
La Constitución Política de 1991 restableció la propiedad inmanente del Estado --
formado por la Nación, los departamentos y los municipios-- sobre los bienes
públicos y los recursos naturales no renovables y asignó a la ley la determinación
5[5]
Son licencias ambientales para los proyectos que se inician a partir de la vigencia de la Ley Nº
99 de 1993 y planes de manejo ambiental para los que se consolidaron con base en las normas
ambientales anteriores a la misma fecha (Art. 38 del D. 1753 de 1994).
5

de las condiciones para su explotación, estipulando que las regalías por este
concepto pertenecen en forma exclusiva a las entidades territoriales 6 [6] .
A partir del referido precepto constitucional, el conjunto normativo del sector está
constituido principalmente por el reciente Código de Minas 7 [7] y otras leyes que
establecen regulaciones especiales para las diferentes formas de propiedad,
acceso y actividades de exploración y explotación de los minerales.
La ley define las regalías como la contraprestación económica a favor del Estado
generada por la explotación de un recurso natural no renovable, sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensación pactada, y establece los derechos y los
montos de participación de los departamentos y municipios con explotaciones de
recursos en su jurisdicción, así como de los puertos marítimos y fluviales de
transporte, que van de 3 a 12% para los diferentes minerales. La ley establece,
además, porcentajes de distribución, formas y áreas de destino para cada uno de
los beneficiarios de ellas. Según este conjunto normativo, una parte significativa
de los recursos obtenidos por las regalías debe destinarse al desarrollo de las
regiones y localidades en donde se encuentran las explotaciones.
Por otra parte, existe un conjunto de normas tributarias que grava las actividades
mineras, formado tanto por normas fiscales de aplicación generalizada como otras
que ofrecen incentivos a la inversión para el desarrollo. Entre las primeras existen
también algunas exenciones generales que, en realidad, no apuntan a incentivar la
integración de las empresas a dinámicas de desarrollo.
Sin embargo, existen algunos incentivos tributarios en esta dirección, como las
deducciones del impuesto de renta por, entre otras, donaciones a instituciones
públicas, corporaciones o asociaciones sin fines de lucro, inversiones en nuevas
plantaciones forestales, obras de riego, pozos profundos, silos agrícolas o de
empresas de acopio, inversiones en viviendas campesinas, en infraestructura o
fincas rurales en beneficio de trabajadores, inversiones en proyectos científicos,
de innovación tecnológica o de formación profesional en áreas estratégicas de
desarrollo o en proyectos de desarrollo agroindustrial y ampliación de beneficios y
prerrogativas reconocidos a instituciones de utilidad común, para empresas
comunitarias o sus instituciones auxiliares. Una norma importante en términos de
desarrollo sustentable es el Certificado de Incentivo Forestal para empresas que
llevan a cabo el denominado Plan de Establecimiento y Manejo Forestal.
Otras normas reflejan principalmente la preocupación institucional por el uso de
tecnologías adecuadas en la actividad minera y la necesidad de enmarcarla en un
modelo de desarrollo sustentable. Algunas disposiciones generales en este
sentido se encuentran en el Plan Nacional de Desarrollo y también en el nuevo
Código Minero. Este último estableció normas especiales sobre algunos aspectos
sociales de la minería, orientadas principalmente a la legalización y promoción de
6[6]
Artículos 360 y 361 de la Constitución Política de 1991.
7[7]
Ley Nº 685 de 2001.
6

la minería en pequeña escala, mediante iniciativas públicas de asistencia técnica y
capacitación, créditos y un régimen tributario especiales que, aunque no están
específicamente orientadas a las empresas, constituyen un modelo a seguir en el
tratamiento del desarrollo local en el sector.
Existen también normas específicas para las empresas, como las siguientes:
• las que obligan a privilegiar el uso de recursos humanos nacionales y
regionales, y a adquirir bienes y servicios nacionales en igualdad de
condiciones, estipulan la intervención estatal para fijar el porcentaje de los
recursos humanos regionales a ser contratado en cada caso;
• la que establece las “empresas padrino”, por la cual concesionarios con
experiencia técnica e infraestructura pueden realizar planes y programas de
transferencia tecnológica, de organización o reconversión de pequeñas
explotaciones de terceros o de asistencia jurídica o técnica; y, por último,
• aquélla que habilita acuerdos entre empresa y autoridades locales para la
realización de obras cuyo costo, asumido por la empresa, se considerará como
anticipo del pago de impuestos municipales.
La última es la única norma disponible que prevé una articulación formal entre las
empresas y las autoridades locales.
Políticas de desarrollo comunitario de las empresas
Las empresas mineras entienden que su actividad promueve el desarrollo local a
través del empleo en la producción, la capacitación del personal y la adquisición
privilegiada de bienes y servicios e insumos en su zona de influencia, aunque con
limitaciones determinadas por la calificación profesional o la existencia y calidad
de los bienes o servicios locales. En la compra de tierras, consideran que su
aporte se da con el pago o con acciones compensatorias de interés social. Las
empresas tienen asimismo planes de gestión ambiental y social, en cumplimiento
de normativas ambientales, y han desarrollado controles ambientales propios de
las emisiones e impactos al exterior de la explotación.
Las actividades de desarrollo de las empresas intervienen en todos los campos,
sobre todo en educación, salud, vivienda, infraestructura, cultura y recreación,
aunque también en educación ambiental y actividades productivas como la
agroindustria y el turismo. En general, no tienen una definición estratégica de
aportar a dinámicas integrales de desarrollo, lo cual permite considerar como tal
cualquier intervención que se realice en el ámbito local. Esto sucede porque, en
buena medida, los aportes obedecen a la satisfacción de solicitudes puntuales, de
comunidades o gobiernos locales, más que a estrategias integrales.
7

Las áreas de intervención
En el ámbito laboral, se promueve la contratación y la capacitación de personal
local y, en algún caso, la creación de cooperativas. Complementariamente se
aplican programas destinados a los trabajadores y sus familias, como educación y
auxilios para niños y jóvenes hijos de sus empleados, préstamos para vivienda,
programas y campañas de salud y programas de formación y capacitación para
las esposas de los empleados. Una dificultad importante es la insuficiencia de
técnicos en sus regiones de influencia y, en particular, la falta de capacitación
minera en las comunidades de tradición rural y agropecuaria.
En las adquisiciones de bienes y servicios locales, previa evaluación de la oferta
local, las empresas mineras fomentan a menudo la creación de microempresas
abastecedoras, capacitan a los posibles abastecedores o dan entrenamiento a las
entidades abastecedoras existentes en la zona. Su impacto se revela en la
dinamización de la actividad comercial y económica de las regiones, el incentivo
para la formación de microempresas en las comunidades, por medio de
asociaciones y cooperativas, y la generación de empleos indirectos.
Para la adquisición de tierras, las empresas mineras cuentan con sus estrategias
de negociación y compensación. Para ello, antes de la consulta a los titulares,
realizan evaluaciones sobre los propietarios, las formas de tenencia de la tierra en
la zona, su estado de saneamiento legal, y el impacto social de su uso.
En la gestión de los impactos ambientales y sociales, solo tres empresas de las
encuestadas determinan líneas de base ambiental y social. La mayoría realiza
evaluaciones de impactos ambientales y sociales, directos e indirectos, y procura
efectuar controles adecuados de manejo ambiental, recuperar tierras afectadas,
reducir las emisiones contaminantes y crear conciencia colectiva acerca de los
impactos ambientales, así como alcanzar una convivencia pacífica con las
poblaciones y lograr el reconocimiento de ellas por su trabajo.
Las actividades específicas de desarrollo comunitario que las empresas mineras
llevan a cabo cubren diferentes áreas, a saber:
• apoyo a emprendimientos productivos que contribuyan al desarrollo económico
y social de las regiones de influencia con la generación de empleos y diversas
fuentes de ingresos, mediante la organización de grupos o comunidades y el
ofrecimiento de capacitación y asistencia técnica;
• obras de infraestructura, construcción y mantenimiento de vías, programas de
vivienda, construcción de obras sociales y culturales; y
• mejoramiento de la gestión local, mediante la formación y organización de las
comunidades, el fortalecimiento de la unidad familiar, el empoderamiento de la
mujer, la educación, la cultura, la salud, la recreación y el deporte (salud,
educación y cultura son las áreas con mayor número de programas).
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Como dificultades se mencionan la carencia de recursos financieros y humanos
para los proyectos, la injerencia de la política local --por acción o por omisión-- en
el desarrollo de los mismos, la deficiencia de capacidades y la corrupción de las
burocracias locales o la inoportunidad de la gestión. A lo anterior se suma un
reiterado bajo nivel de preparación de las comunidades para intervenir en estos
procesos y las incidencias del conflicto armado en su ejecución.
La motivación social
Para las empresas, la motivación de sus contribuciones sociales responde a:
• la promoción de valores corporativos de responsabilidad social con
comunidades locales o con procesos regionales de desarrollo;
• la aplicación de compromisos especificados en el estudio de impacto
ambiental;
• prioridades de la gerencia; y
• el cumplimiento de normas internacionales, nacionales y locales;
En dos casos se mencionó la necesidad de preparar a las comunidades para el
cierre de la explotación minera. Las empresas identifican dos razones principales
para llevar a cabo las políticas sociales: por un lado, consideraciones en torno a la
disminución de los costos operativos y, por el otro, en torno a la reducción de la
conflictividad con las comunidades u otros grupos sociales.
Con respecto a los beneficios percibidos, las empresas reconocen la importancia
de trabajar con las comunidades, de contribuir a su fortalecimiento y su calidad de
vida y de obtener un reconocimiento por ese aporte, dando a éste un carácter
compensatorio por la explotación del recurso.
Un caso especial lo constituye la empresa Sumicol, que opinó que, más allá de los
beneficios de esta conducta para la empresa, es necesaria una filosofía de trabajo
enmarcada en la crisis del país, así como fomentar la responsabilidad social e
individual en la gestión del desarrollo.
Mecanismos de articulación
Las actividades de desarrollo comunitario son realizadas a través de diversos
mecanismos, estructuras y formas jurídicas, que la mayoría de las empresas
combina en la práctica. Pueden ser fundaciones, dependencias especializadas de
la empresa, consultorías u ONG externas contratadas, otras asociaciones
(cooperativa de ahorro o fondo de empleados), empresas mixtas o instancias
organizativas de las propias comunidades, como las juntas de acción comunal.
Estos mecanismos están relacionados con la organización de cada empresa, sus
prioridades de gestión, administración y control de las políticas, actividades y
recursos dispuestos para tal fin y, principalmente, con la idea de mantener un
control estricto sobre la ejecución de dichas acciones.
9

Por lo general, los fines de estas entidades son difusos, usualmente aluden al
bienestar colectivo y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. A
veces, se confunden con la visión del proyecto empresarial, aunque están mejor
definidas en las fundaciones. En su mayoría, actúan como agentes de desarrollo,
administradoras o financiadoras de proyectos, vinculadas a la dirección de la
empresa o a las instancias de manejo integral de los proyectos que incorporan la
variable social en su gestión.
Su organización interna es compleja, especialmente en el caso de las
fundaciones, que tienen áreas de trabajo y niveles jerárquicos propios. En los
demás casos se suele adoptar la organización interna de la empresa.
Representación y participación
Las instancias de decisión de estas entidades están siempre vinculadas a los
niveles directivos de la empresa y las decisiones de financiación son tomadas por
la alta gerencia, con su anuencia o participación. Sólo en una de las empresas
encuestadas la decisión proviene de la comunidad. Estas instancias se integran
mayoritariamente con funcionarios de la empresa, dándose muy poco lugar a otras
representaciones. Sólo en un caso los integrantes pertenecen a la comunidad y en
otros existe representación de la iglesia. Estas instancias ejercen un control total
sobre las actividades de desarrollo de la organización, al tener asegurada su
intervención en los momentos clave del ciclo de los proyectos.
En términos de asignación presupuestal, los fondos provienen generalmente de la
empresa y, en algunos casos, de fuentes externas, en proporciones menores. El
ciclo de planeación es anual y la asignación es variable. Habitualmente, su manejo
forma parte del sistema administrativo de la empresa.
Los instrumentos formales
Las acciones sociales de las empresas se formalizan a través de contratos con
instituciones públicas, la creación de fondos de inversión de los trabajadores o
vivienda y calamidades domésticas. En su mayoría, no utilizan intermediarios.
Para las acciones específicas de desarrollo, las empresas se apoyan en otras
instituciones públicas locales, nacionales o internacionales. Intervienen a menudo
municipios u otras dependencias locales e instituciones nacionales del sector.
También se acude a grupos comunitarios y organizaciones privadas.
Los aportes de otras instituciones usualmente consisten en recursos financieros,
equipos, asistencia técnica, asesoría y, en el caso de los grupos comunitarios,
mano de obra y tareas de contralor. Los mecanismos de coordinación utilizados
habitualmente son las reuniones y comités de trabajo.
En resumidas cuentas, las empresas consideran a la comunidad como usuaria y
beneficiaria de los proyectos, procuran involucrarla en diferentes fases del ciclo de
10

ejecución, con un énfasis mayor en actividades de seguimiento y evaluación, pero
excepcionalmente en la toma de decisiones.
Participación y percepción de los actores
El Estado
En el Ministerio de Minas se constata que los grandes proyectos mineros tienden a
desarrollarse en áreas socialmente deprimidas y que el interés principal de las
empresas sigue siendo recuperar rápidamente su inversión, sin dar prioridad al
componente social. Un ejemplo de esta actitud se vive en el departamento de La
Guajira, en donde a pesar de que las empresas mineras han convivido con las
comunidades Wayuú por 25 años, el desconocimiento de su cultura ha generado
una visión del desarrollo basada en la rentabilidad extractiva de un territorio y no
en retribuciones o compensaciones por los efectos socio ambientales negativos
generados por la explotación mineral. 8 [8] En el gobierno nacional se reconoce la
ausencia de una política estatal que regule los programas de desarrollo local de
las empresas mineras, pero se espera que la aprobación del nuevo Código de
Minas modifique las relaciones entre los actores sociales.
En el Ministerio del Medio Ambiente, los estudios de impacto ambiental (EIA) son
considerados un instrumento útil, que debe incluir la geografía del proyecto, sus
impactos y las medidas para su manejo, el componente social y sus tendencias de
desarrollo. En algunos casos se ha logrado una articulación entre los diversos
actores, pero en la mayoría se hace énfasis en la contribución de la empresa en
las regalías, entendiendo la inversión social como voluntaria 9 [9] .
El Plan Ambiental debe contener un plan de gestión social, en un 90% dedicado a
la atención de los impactos generados por el proyecto minero, pero en general es
sustituido por acuerdos con las comunidades. A través de estos acuerdos, las
empresas no sólo logran buenas relaciones con las comunidades, sino también
protección contra diversas acciones de protesta, como paros o atentados.
Para la Unidad de Planeación Minero Energética, la inversión de una empresa
extranjera sólida en una región genera desarrollo en infraestructura, empleo y
calidad de vida, gracias al pago de regalías, mientras que en zonas con minería
poco competitiva el desarrollo regional es menor. Se admite que no existen reglas
claras sobre los beneficios que la minería debería brindar a las comunidades, pero
se considera que el Estado, sin ser proteccionista, ha tratado de desarrollar la
actividad en una forma sustentable. Se señala que el sector económico mineroenergético
es el único que paga regalías y realiza consultas previas con las
8[8]
Notas de entrevista con Luz Marina Preciado, funcionaria de la Subdirección de Minas del
Ministerio de Minas y Energía.
9[9]
Notas de entrevista con Angela Santos funcionaria del Ministerio del Medio Ambiente.
11

comunidades. Generalmente, en las zonas habitadas por comunidades étnicas (*)
se produce un acercamiento entre las empresas y la población local, porque se
entiende la importancia de la concertación, ya que cuando los proyectos
encuentran apoyo en la comunidad se desarrollan con mayor fuerza, mientras que
en donde predominan los conflictos los trámites extractivos se prolongan 10 [10] .
Las empresas
Carlos Fernando Forero, presidente de Asogravas - Cimco (dos agremiaciones
mineras), considera que el desconocimiento por el Estado de la actividad minera y
sus características es la causa principal de la falta de control sobre los recursos
destinados a los municipios y de la ausencia en la planificación del ordenamiento
territorial de los problemas planteados por la minería.
Agrega que la nueva definición del rol del Estado ha permitido al sector privado
cumplir con funciones asignadas en el pasado al primero, lo que sumado a las
circunstancias sociales, económicas y culturales del país, hace que en muchas
regiones la única presencia institucional sea de empresas privadas.
Según el dirigente minero, la legislación tiene vacíos y, ante la ausencia de un
marco claro, las empresas deben definir su papel para generar buenas relaciones
con la comunidad, desde la ley y más allá de ésta. A la vez, ese vacío hace que no
existan criterios o acuerdos preestablecidos, lo que lleva a las comunidades a ver
en las empresas una fuente inagotable de recursos para sus demandas.
Todas las empresas mineras tienen políticas definidas para la problemática social
y el cumplimiento de los compromisos con las comunidades. Han comprendido,
dice Forero, que la única manera de garantizar el adecuado desarrollo de su
actividad es trabajar con las comunidades, que son su mayor y mejor aliado.
Organizaciones sociales
El presidente del Sindicato de Trabajadores de Minercol, Francisco Ramírez,
enumera las circunstancias que a su juicio justifican el interés en que las
empresas se involucren en el desarrollo comunitario:
• la responsabilidad de las administraciones municipales por la no canalización
adecuada del pago de impuestos y contraprestaciones de la minería;
• la necesidad de una mínima recuperación ambiental de la zona donde se
ubican los proyectos extractivos, incluyendo el cuidado de espacios alterados
por la minería en pequeña escala, las comunidades y empresas anteriores; y
(*) Nota de las Editoras: Colombia ha ratificado el Convenio 169 de la OIT, sobre la consulta previa
a los pueblos indígenas y tribales en países independientes.
10[10]
Notas de entrevista con Liliana Alvarado, Asesora del Subdirector de Planeación, Unidad de
Planeación MInero Energética - UPME.
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• la posibilidad de apoyo, a través de las fundaciones sociales de las empresas,
a la puesta en marcha de pequeñas y medianas empresas comunitarias o a la
construcción de vías, escuelas y otras obras de infraestructura.
Según el dirigente sindical, las acciones de las empresas no son voluntarias, sino
la respuesta a diferentes presiones: desde peticiones de inversión social de los
grupos armados, como requisito para instalarse en la zona, hasta la construcción
de una imagen empresarial ante la comunidad para evitar conflictos futuros.
Para Ramírez es necesario que la nueva legislación defina las responsabilidades
ambientales de los diversos actores, porque no es tolerable que sea la empresa
quien decide si ha violado o no requisitos de la licencia ambiental. A su criterio,
debe crearse una entidad estatal con autoridad minera fuerte, reguladora, capaz,
no corrupta y moderna, que se configure ante las empresas como un interlocutor
válido que les facilite, promocione y garantice la operación.
Investigadores sociales
En opinión de Hernán Darío Correa, existe un profundo divorcio entre los planes
de ordenamiento territorial, las entidades territoriales, los planes de desarrollo
local, regional y nacional y las dinámicas sectoriales de inversión, que por lo
general siguen lógicas internacionales muy alejadas de la realidad local, en
función de factores políticos y contratos que se rigen por intereses
supranacionales y son definidos desde los centros mundiales 11 [11] .
Según este investigador, es necesario definir instancias para la construcción de
consensos sobre el desarrollo, tanto en el ámbito regional como en el local. Sin
consensos --agrega Correa--, seguirán predominando lógicas centralizadas,
entidades territoriales desestabilizadas, municipios inviables y comunidades
caracterizadas por relaciones sociales descompuestas, pero justificadas por los
modelos de desarrollo impuestos desde el exterior.
Asimismo, Correa considera importante reconceptualizar el rol de los actores y las
modalidades de articulación de las dinámicas de desarrollo en los proyectos de
inversión minera. En su opinión, no se puede seguir negando la existencia de
comunidades profundamente alteradas por los macroproyectos y es necesario
cambiar los paradigmas en los que se ha fundamentado la minería.
Para el investigador Otto Vergara, el desarrollo social de las regiones mineras está
más asociado a la legislación ambiental que a la legislación minera. En Colombia
no existen políticas estatales claras como en otros países, tal vez por las grandes
diferencias étnicas y culturales que lo caracterizan. Esto permite que se pongan en
práctica acciones discriminatorias hacia los mineros criollos pobres y hacia los
11[11]
Notas de entrevista con Hernán Darío Correa – Investigador independiente. En el momento de
la entrevista era Asesor de la Unidad de Parques Nacionales del Ministerio del Medio Ambiente.
13

indígenas, por ejemplo, y que la política del Estado se manifieste sólo al elaborar
los contratos mineros. Las políticas de desarrollo comunitario son establecidas de
hecho por las empresas, siendo más visibles en la gran minería, a través del
cumplimiento de las regulaciones estatales sobre el medio ambiente y la relación
con las comunidades indígenas y afrocolombianas 12 [12] .
Cuando el área de influencia del proyecto minero se compone de comunidades
'criollas', las empresas consideran sus acciones sociales como contribuciones
voluntarias. Sin embargo, los movimientos locales de presión sobre las empresas
mineras, en pro de beneficios colectivos han ido en aumento desde los años 80 y
aquellas han comenzado a incluir en sus proyectos programas de apoyo a las
comunidades. Las empresas se plantean como objetivo central inmiscuirse lo
menos posible en el entorno político regional y sólo hacerlo de manera especial,
relacionándose con diferentes actores, para evitar conflictos.
Tomando un ejemplo, el investigador señala que en el Cerrejón Zona Norte no
existía una política específica de contribución de la empresa a la comunidad, pero
la experiencia llevó a la formulación de políticas de desarrollo local, porque los
conflictos fueron importantes e incluso en algún momento se manejó la idea de
paralizar el proyecto minero. Hoy en día, el Cerrejón Zona Norte se presenta como
un enclave en donde la empresa presta ayuda integral y voluntaria a la comunidad
mediante políticas de apoyo y diversas contribuciones.
Lecciones aprendidas por los actores
Sinergia Estado/empresa/comunidad en el desarrollo social
Las políticas y normas de carácter nacional y local se pueden analizar a través de
dos dimensiones que configuran un marco de influencia sobre las actividades de
desarrollo social en el sector minero: la planeación del desarrollo y la relación
entre el sector minero y el desarrollo local.
La planeación del desarrollo se refiere al marco nacional que reglamenta las
competencias y funciones de los entes públicos en los procesos de desarrollo
socioeconómico, así como las instancias y las formas de la participación y la
responsabilidad de los restantes actores sociales.
La actual Constitución Política abrió las puertas al fortalecimiento de mecanismos
e instancias para una planeación articulada del desarrollo, estableciendo un
conjunto de directrices que regulan la forma, contenidos, procedimientos e
instancias de realización de los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional,
regional y local. Los procesos desatados por la Constitución han tenido una
progresiva evolución, pero los niveles deseados de articulación entre los diferentes
actores sociales no se han logrado por dos razones:
12[12]
Notas de entrevista con Otto Vergara, Jefe de relaciones con la comunidad de MINERCOL.
14

a) En primer lugar, las propuestas de métodos y herramientas para hacer más
eficaz y eficiente la gestión de las instancias de planeación del desarrollo se
han centrado más en el ámbito nacional que en el regional o local, por lo cual
en estos últimos los resultados de la planeación e integración son aún
precarios. A lo anterior se suma que, en Colombia, cada gobernante
establece su plan de desarrollo sólo para tres o cuatro años, sin considerar
un horizonte mayor. Esto explica en parte porqué, en este país, el desarrollo
es responsabilidad casi exclusiva de los gobiernos y es insuficiente el
compromiso de los restantes actores en este sentido, incluidas empresas y
gremios empresariales.
b) En segundo lugar, el sistema clientelista imperante en el país provoca la
desviación de recursos públicos en favor de intereses particulares, una baja
capacidad de gestión en los procesos de planeación y el interés de las
autoridades en mantener la inversión pública fuera del control social.
Ambas circunstancias determinan la inexistencia de capacidad para solucionar las
necesidades de las poblaciones y para convocar ampliamente a los demás
sectores sociales en los procesos de planeación y gestión.
El análisis desde la relación sector minero y desarrollo local considera el estado de
las políticas y regulaciones nacionales y locales, en materia ambiental, tributaria e
institucional, que promuevan la integración de las empresas mineras al desarrollo
local o comunitario.
Tanto la Constitución Política de 1991, como la creación del Ministerio del Medio
Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental, aumentaron las exigencias para que
las empresas mineras establezcan una relación armónica y respetuosa con el
medio ambiente natural y social. Se previeron mecanismos con un gran potencial
como reguladores de la actividad de las empresas e impulsores de la articulación
entre el sector privado y las dinámicas públicas y comunitarias de desarrollo. En la
práctica estos mecanismos son desaprovechados por varias razones:
• los compromisos planteados en los planes de manejo ambiental de los
proyectos carecen de una visión articuladora;
• las autoridades ambientales no son lo suficientemente exigentes y no tienen
claridad sobre la articulación de dinámicas de desarrollo integral; y
• la aplicación de las facultades de control y evaluación asignadas a estas
autoridades es incipiente o se encuentra mal desarrollada.
En materia tributaria, no existe una política estatal consistente, prospectiva y
explícita, que busque la integración de las empresas mineras al desarrollo local.
Algunas normas incentivan la inversión de las empresas en determinadas áreas
del desarrollo, a cambio de deducciones del impuesto a la renta. En este marco,
existen las normas fiscales de aplicación generalizada, que no promueven una
15

actitud integradora, y otras que promueven más directamente contribuciones al
desarrollo, pero que son puntuales y no generan procesos.
En cuanto a la estructura institucional del sector minero, por un lado, parece que la
integración de las empresas al desarrollo local no es un tema que deba ser objeto
de una intervención estatal consistente, por lo que son escasas las normas o los
planteamientos de política que lo mencionan, con excepción de algunas ideas
expuestas en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Código Minero. Por el otro, el
sistema de regalías no propicia esta integración, porque las empresas no
intervienen directamente en el manejo de estos recursos, a pesar de los múltiples
planteamientos sobre la necesidad de que lo hagan.
En el ámbito local, los planteamientos teóricos de las administraciones aluden a la
participación del sector privado en las dinámicas de desarrollo de su zona, a basar
sus planes en la concertación y los pactos sociales, al énfasis en el diálogo y la
conciliación, y a la procura de la participación y el liderazgo de las empresas en
múltiples procesos. Sin embargo, estos planteamientos carecen de realidad, no
están acompañados de las estrategias necesarias para materializarlos y, en los
hechos, los espacios de diálogo entre autoridades y empresas no son una
constante y existe un alto grado de desconfianza mutua sobre la voluntad real de
autoridades o empresas hacia el desarrollo local.
Por último, las administraciones no cuentan con instrumentos tributarios para
promover la inversión de las empresas en el desarrollo local. Y en lo ambiental, los
planteamientos sobre las interacciones posibles entre autoridades locales y
empresas mineras no son claros, probablemente porque el seguimiento de los
compromisos asumidos por las empresas en sus planes de manejo ambiental no
es competencia municipal sino directa del Ministerio del Medio Ambiente.
3.2. ESTUDIO DE CASO 1: CERRO MATOSO S.A.
Caracterización regional y local
El Departamento de Córdoba, en la región Caribe colombiana, estaba habitado
antes de la llegada de los conquistadores españoles por indígenas de la gran
familia Caribe, de la cual descienden los zenúes que se encuentran actualmente
en la zona. El litoral fue reconocido inicialmente en 1501 por Rodrigo de Bastidas,
seguido por Alonso de Ojeda, Francisco Pizarro y Martín Fernández de Enciso,
quien se internó en el río Sinú en busca de riquezas.
Por la legislación ambiental y desde una perspectiva ecosistémica, el
departamento ha sido subdividido en 6 sub-regiones: Alto Sinú, Sinú medio, Bajo
Sinú, Costanera, Sabanas y San Jorge. Los municipios sobre los cuales Cerro
Matoso S.A. ejerce influencia directa alta y media pertenecen a la sub-región de la
cuenca del río San Jorge. La principal actividad económica de la región es la
ganadería, complementada por la agricultura, la minería y la pesca. La minería
16

está constituida por la extracción de níquel de Cerro Matoso S.A. en Montelíbano,
la extracción de carbón de Carbones del Caribe S.A. en Puerto Libertador y la
pequeña minería aurífera sobre las terrazas aluviales.
En cuanto a la propiedad de la tierra, predominan los latifundios en las llanuras
dedicadas a la ganadería y los minifundios en la zona montañosa de explotación
agrícola. Además de la propiedad privada, la tenencia de la tierra incluye la
‘aparcería’, el ‘avance’ y los resguardos indígenas, de los cuales se encuentran
cinco pertenecientes a los grupos étnicos Emberá-Katíos y Zenúes.
El Departamento de Córdoba, con 28 municipios, representa 2% del territorio
nacional. Con una tasa de crecimiento anual de 1,09%, la población actual es de
1:384.259 habitantes y llegará a 1:396.764 en 2005. En 1999 el departamento
registró un Índice de Desarrollo Humano (IDH) de 0,705, ocupando el lugar 21
entre 25 departamentos, y un Índice de Pobreza Humana (IPH) de 17,3.
Los ingresos fiscales del departamento provienen de las transferencias corrientes
de la nación, las regalías mineras y los ingresos tributarios. Aunque las regalías
pagadas por la explotación de minerales han facilitado la inversión en programas
de desarrollo social y el pago del servicio de la deuda, las transferencias corrientes
son la principal fuente de recursos departamentales.
Las regalías pagadas por Cerro Matoso S.A. entre 1982 y 1999 totalizaron US$
101 millones, a un promedio de US$ 5,61 millones anuales. La Gobernación de
Córdoba recibe 27,5% de las regalías, lo cual significó US$ 3:168.878 en 2000, y
un porcentaje similar va para la Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y del
San Jorge (CVS) 13 [13] , que en ese año ascendió a US$ 3:399.007. Por su parte, los
municipios de Puerto Libertador, Ayapel, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Buenavista,
la Apartada y Cartagena, junto con el Fondo Nacional de Regalías, reciben entre 1
y 4,5% de dichos recursos.
Entre 1992 y 1998, 56% de los bienes adquiridos por la empresa provinieron de la
Costa Atlántica y en el año 2000 la compra de servicios en la región fue de US$
31:590.092. La producción de Cerro Matoso S.A. representa 46,2% del PIB
industrial del departamento de Córdoba y se espera que, con la ampliación de la
planta, llegue a 85% del PIB.
13[13]
Autoridad ambiental regional.
17

Área de articulación
El complejo de producción de ferroníquel Cerro Matoso S.A. está localizado en el
departamento de Córdoba, en el sudoeste de la región Caribe colombiana. Su
influencia directa es alta en los municipios de Montelíbano, Puerto Libertador y La
Apartada. Es media en los municipios de Ayapel, Buena Vista, Planeta Rica y
Pueblo Nuevo, todos ubicados en el extremo sudoriental del departamento.
En Montelíbano se encuentran la mina, las oficinas de Cerro Matoso S.A., la sede
central de la Fundación San Isidro, la zona residencial del personal administrativo
y, aparte, la de los obreros. Aquí se concentran los impactos positivos producidos
por la empresa, los cambios culturales, sociales y económicos, las acciones
sociales de su Fundación y, por supuesto, es también donde los pobladores
originarios perciben con mayor intensidad los aspectos negativos que el proyecto
minero ha traído consigo.
Este conjunto de elementos hace que Montelíbano pueda ser considerado como el
área de articulación del proyecto minero de Cerro Matoso S.A. Sin embargo, no
muy lejos, los vecinos de Montelíbano, aunque en menor intensidad, también han
recibido algunos de los impactos de este proyecto minero. Algunos reciben
regalías de Cerro Matoso S.A. y otros, los más cercanos, las actividades de
desarrollo social que la empresa promueve con los pobladores y con las
administraciones municipales.
Estos dos elementos, administración de regalías y/o actividades de desarrollo
social, permiten diferenciar dos grupos entre los vecinos de Montelíbano:
• municipios con influencia directa alta en donde la empresa ha desarrollado
trabajo social pero sin la misma intensidad que en Montelíbano: la empresa
14 [14]
considera que el trabajo que realiza en los municipios de Puerto Libertador
y La Apartada es importante ya que, además de aportar las regalías mineras
asignadas por la ley, desarrolla diversos proyectos con las comunidades y con
las administraciones municipales.
• municipios con influencia directa baja y el Departamento de Córdoba: en este
grupo se incluyen los municipios que reciben regalías por el proyecto de Cerro
Matoso S.A., pero no su trabajo social directo, y los que se benefician con
inversiones apoyadas por las regalías pagadas a las instituciones
departamentales como la Gobernación de Córdoba y la Corporación Autónoma
Regional.
14[14]
En el municipio de Puerto Libertador se encuentra una sede de la Fundación San Isidro,
inaugurada en el segundo semestre de 2001.
18

Organización política del área de articulación
Perfil de las comunidades
A pesar de que Montelíbano es considerado uno de los municipios más
importantes del Departamento de Córdoba presenta varias insuficiencias en la
calidad de vida de sus habitantes, debido a un desarrollo lento y limitado de los
servicios públicos, ausencia de acueducto en gran parte de las poblaciones
rurales, baja cobertura de alcantarillado y deficiencia en el sistema de evacuación
de aguas residuales.
El municipio sólo cuenta con un centro hospitalario, aunque en los caseríos
mayores existen puestos para la atención de urgencias y en la capital funcionan
otras instituciones privadas que brindan servicios de medicina general, de
laboratorio clínico, fisioterapia, odontología y algunos servicios especializados. Por
su parte, el sistema educativo también presenta deficiencias de infraestructura,
cobertura y calidad.
En los barrios urbanos de clase media prevalece la vivienda unifamiliar, mientras
que en la periferia predominan las viviendas de construcción rudimentaria o con
problemas de hacinamiento. La migración continua hacia la capital municipal
genera la proliferación de viviendas sin las condiciones necesarias y la carencia de
servicios públicos. En la zona rural se diferencian las haciendas ganaderas de las
viviendas campesinas.
Teniendo en cuenta las diferenciaciones producidas por la presencia del proyecto
minero en la zona, se puede hacer la siguiente clasificación de la población local:
1. el personal administrativo de Cerro Matoso S.A., proveniente en su mayoría de
otras zonas del país, reside con sus familias en un área exclusiva, separada
con rejas del resto de la población local, con todos los servicios, de recreación,
educación, salud, etc.;
2. los trabajadores del proyecto ubicados en otra área residencial, tienen
comodidades similares al grupo anterior, aunque sin rejas; pertenecen a la
región, pero las fronteras divisorias surgen de su condición de "matoceros",
obreros de Cerro Matoso S.A.;
3. los trabajadores del proyecto fuera del área residencial, que mantienen su
distinción social como "matoceros"; por la ostentación en sus viviendas y
formas de vida; y
4. los demás habitantes de Montelíbano, no trabajadores de Cerro Matoso S.A.,
cuya relación con la empresa y con el proyecto es indirecta o nula.
Las diferencias entre estos grupos fundamentan las críticas de las comunidades
de Montelíbano a las actividades y políticas sociales de la empresa, presentando
como ejemplo principal el colegio y el hospital exclusivo para los "matoceros".
19

En el cuarto grupo se encuentran dos comunidades que, a pesar de ser las más
cercanas a la mina, se sienten más excluidas de los beneficios generados por el
proyecto:
i. el Corregimiento de Uré, un asentamiento de población de descendencia
africana en su mayoría, consolidado a través de la minería de oro tradicional y
de actividades de subsistencia, como la pesca y la siembra de productos de
pancoger; y
ii. el caserío de Pueblo Flechas, un asentamiento de indígenas provenientes de
San Andrés de Sotavento, que pertenecen a la etnia Emberá - Katíos.
Incidencia de los actores
En 1988, los ingresos del municipio se compusieron de transferencias corrientes
de la nación, 65%; regalías de Cerro Matoso S.A., 15%; e impuestos, 20%. En el
período 1989-98, el municipio recibió aproximadamente US$ 11 millones por
regalías, de los cuales los mayores porcentajes fueron dirigidos a la inversión en
servicios de la deuda (39,2%), educación (22%) y obras viales (11,7%).
Las decisiones de inversión corrieron por cuenta de sucesivas administraciones
municipales, según los lineamientos de sus planes de desarrollo, decididos con
una participación de las comunidades reducida o inexistente. El municipio de
Montelíbano no dispone de información detallada sobre el destino histórico de las
regalías, alegando falta de organización en las administraciones pasadas.
La comunidad, en cambio, plantea con frecuencia que las regalías han tenido un
manejo inadecuado y que por ello el municipio no presenta el grado de desarrollo
que debería tener en función de la cantidad de dinero aportada por Cerro Matoso
S.A. desde el inicio de sus operaciones. Este descontento se expresa en la
petición constante de que la empresa intervenga en el manejo de las regalías,
para asegurar que se inviertan en obras de desarrollo del municipio.
Por su parte, Cerro Matoso S.A. cumple con las disposiciones legales, girando al
municipio los montos asignados por concepto de regalías, sin ninguna injerencia
en las decisiones de la administración. Sin embargo, por medio de la Fundación
San Isidro, ha iniciado con las comunidades tareas de capacitación, que buscan
brindarles a éstas los elementos para que ellas mismas puedan ejercer el control
dirigido a garantizar el uso adecuado de dichos recursos.
Principales conflictos socioambientales
En el Departamento de Córdoba, los principales conflictos sociales están
determinados principalmente por los niveles significativos de inequidad y
desigualdad en el desarrollo social, generadores de situaciones extremas de
pobreza en proporciones importantes de la población, la ineficiencia del Estado o
su ausencia en la atención para el desarrollo integral de las comunidades y la
20

insatisfacción de sus necesidades básicas. Esta es una falla tradicional del Estado
colombiano, provocada por su incapacidad para gestionar adecuadamente las
prioridades del desarrollo y/o por la presencia de altos índices de corrupción en el
manejo de los recursos públicos.
Los impactos generados por la lucha armada potencian, a su vez, la precaria
situación social. Las manifestaciones del conflicto se revelan principalmente en la
lucha por el control territorial y demográfico, propósito común a todos los grupos
armados, en donde a la población sólo le quedan dos alternativas: o bien plegarse
a los grupos armados y aceptar su dominación, o bien desplazarse de sus
territorios originarios, para engrosar los cinturones de miseria en pequeñas,
medianas o grandes ciudades, que les ofrecen la tranquilidad --aunque no
siempre--, de no ser atacados directamente por aquellos que originaron su
situación dramática de desplazamiento.
En lo ambiental, la corporación ambiental regional (CVS) resume la problemática
que afronta el departamento de la siguiente manera:
• deterioro de las cuencas hidrográficas, disminución de la calidad y cantidad del
agua y de la cobertura vegetal, pérdida de la capacidad de amortiguación de
los humedales y alteración de las poblaciones de flora y fauna silvestres;
• deficiencias en las políticas vigentes para fortalecer y fomentar los procesos
productivos endógenos, la producción limpia, la comercialización de productos
ecológicos y la mejora de la calidad de vida de las poblaciones urbanas y
rurales;
• carencia de sensibilidad social y participativa para la conservación y uso de los
recursos naturales y el medio ambiente con vistas a un desarrollo sustentable;
y
• carencia de información con rigor científico y técnico para la toma de
15 [15]
decisiones y la prospección del futuro.
La gestión del agua es una de las más conflictivas ya que su demanda aumenta
en todos los sectores: consumo humano, industrial, agrícola, acuícola,
hidroenergético, asociada con el crecimiento urbano, los megaproyectos,
crecientes asentamientos de pequeñas y medianas industrias, el uso intensivo del
suelo por la ganadería y la agroindustria con tecnologías contaminantes y, en
general, un uso inadecuado de la oferta natural de la región. 16 [16] Lo anterior se ve
agravado por el vertimiento de residuos industriales, mineros, agroquímicos y de
aguas servidas, en su gran mayoría, hacia los ríos Sinú y San Jorge, así como los
arroyos y quebradas que los alimentan.
15[15]
Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) - Plan de Acción trianual
2001-2003.
16[16]
Idem.
21

El proyecto minero y la organización empresarial
La historia de este proyecto minero comenzó en 1956, cuando un grupo de la
Richmond Petroleum encontró yacimientos en la zona, pero sólo en 1970 se puso
en vigencia el contrato para su desarrollo. En 1979 fue creada la sociedad de
economía mixta Cerro Matoso S.A., en la que participaron Econíquel (estatal),
Billiton Overseas Ltda. y Conicol, pero en 1997 la primera vendió sus acciones. En
la actualidad, Cerro Matoso S.A. pertenece en aproximadamente 99% a BHP
Billiton (capital sudafricano).
Cerro Matoso S.A. tiene una Presidencia y cuatro Vicepresidencias: Producción,
Técnica, Financiera y Administrativa. Esta última se subdivide en dos unidades: i)
Recursos Humanos y ii) Relaciones Públicas y Comunicaciones. La segunda es la
encargada de ejecutar las políticas sociales de la empresa y de orientar las
acciones de la Fundación San Isidro (FSI), creada en 1981 por Cerro Matoso S.A.
y la Prelatura del Alto Sinú y San Jorge, para promover y desarrollar las políticas
sociales dirigidas hacia las comunidades locales. La empresa dispone así de dos
canales con ese fin, uno interno y otro externo, formalmente distinto.
A pesar de los altibajos del mercado de ferroníquel, Cerro Matoso S.A. ha tenido
buenos resultados, al punto de plantearse ampliar la producción y la exploración
de nuevos frentes, con perspectivas de aumento en sus ventas e ingresos. Así,
mientras en el período 1982-99 la producción de ferroníquel fue de 757 millones
de libras, se espera que en el período 2000-20 se eleve a 2.399 millones de libras.
El total de empleos directos, indirectos y secundarios generados por la operación
fue de 5.674 en 1999 y 6.697 en el año 2000.
Política social de la empresa
La política social de Cerro Matoso S.A. se remonta a los comienzos del proyecto,
cuando su objetivo principal era entablar buenas relaciones con las comunidades
en un contexto difícil para la consolidación de sus actividades. Como muchas
empresas, su primer enfoque fue asistencialista, tal vez porque así facilitaba el
cumplimiento de ese objetivo, pero dicha orientación se fue transformando en el
transcurso del tiempo. Hoy en día la empresa define su trabajo como un
compromiso con el desarrollo sustentable de la región y con sus principios de
responsabilidad social.
La empresa explica que el cumplimiento de su responsabilidad social no significa
asumir obligaciones correspondientes a otros actores sociales y estatales, que su
trabajo se orienta a la capacitación de las comunidades con sentido social y ético,
buscando eliminar las malas prácticas políticas de los gobiernos locales y, a la
vez, fortaleciendo la credibilidad en las instituciones estatales y enseñando que la
empresa apoya pero no regala. En particular, Cerro Matoso S.A. fomenta la
generación de recursos en la zona, que le permitan satisfacer sus necesidades de
abastecimiento y cumplir los lineamientos establecidos por sus accionistas. Uno
22

de los elementos importantes para entender esta política es el Plan Quinquenal de
la Unidad de Relaciones Públicas y Comunicaciones, en el que se encuentran los
objetivos, las metas y los indicadores que orientan las acciones de la empresa
hacia las comunidades durante cinco años.
La política social de Cerro Matoso S.A. es ejecutada a través de tres fundaciones.
Dos de ellas, la Fundación Educativa de Montelíbano (FEM), un colegio privado, y
la Fundación Panzenú, una institución de previsión social, están destinados a los
trabajadores y familias de la empresa. Y la tercera, la Fundación San Isidro (FSI),
es el brazo social de trabajo con la comunidad. La FSI tuvo inicialmente también
un enfoque asistencialista, pero en la actualidad procura contribuir a una
estrategia de desarrollo comunitario integral. Aporta asistencia técnica y social, a
la vez que colabora en la financiación de proyectos.
En el plano ambiental, la empresa ha cumplido las normativas nacionales desde el
inicio del proyecto, así como las normas establecidas por el Banco Mundial. En la
actualidad, se encuentra preparando la puesta en marcha del Sistema de Gestión
Ambiental (SGA), con base en la norma ISO 14001/96, que implica un
compromiso de proteger el medio ambiente y preservar los recursos naturales en
procura del desarrollo sustentable.
Es política de Cerro Matoso S.A. dar prioridad a la adquisición de bienes y
servicios locales y regionales, evaluando la oferta existente, capacitando a los
posibles abastecedores y fomentando la creación de microempresas de
suministro. En el año 2000, la empresa realizó compras de bienes en Montelíbano
por US$ 1:399.169 y de servicios por US$ 2:427.798.
Con la ampliación de la planta, la empresa definió una prioridad de empleo para
los nativos de Montelíbano, Córdoba, la Costa Atlántica y otras regiones, en ese
orden. Dentro de esta política, 196 trabajadores contratados fueron del primero,
261 de la segunda, 142 de la tercera, 249 de otras regiones y 7 extranjeros. Sin
embargo, la insuficiencia de recursos humanos capacitados en dichas zonas ha
sido el obstáculo principal para el cumplimiento de esta política, además de la baja
rotación de personal que caracteriza a la empresa.
En términos generales, Cerro Matoso S.A. considera que sus políticas sociales
han generado respuestas positivas en las comunidades y los gobiernos locales,
así como buenas relaciones con el entorno. Esto ha sido posible, a su criterio,
gracias a la confianza de los diferentes actores en la FSI y a su capacidad de
convocatoria. En cuanto al manejo de las regalías en Montelíbano, la empresa
opina que, si bien se ha logrado un progreso, éste no ha sido el esperado.
23

Programas de desarrollo social
Las políticas sociales de Cerro Matoso S.A. a través de la FSI abarcan tres áreas:
• generación de empleo e ingresos, contribuyendo al desarrollo sustentable de la
región y al crecimiento de la economía local, brindando apoyo para consolidar
proyectos productivos en el área urbana y rural;
• formación de líderes y organizaciones comunitarias, cuyo objetivo es lograr que
las comunidades manejen su propio desarrollo, mediante programas ubicados
en los sectores de educación y salud; y
• fortalecimiento institucional y desarrollo comunitario, dirigido a generar
procesos caracterizados por la autonomía, la eficacia y la eficiencia de las
instituciones y organizaciones de base comunitarias.
Los proyectos atienden tres situaciones diferentes: i) comunidades vulnerables,
afectadas por fenómenos puntuales; ii) comunidades activas y creativas, que
presentan proyectos dentro de los requisitos de la FSI; y iii) comunidades
comprometidas, que participan en los programas y obtienen la confianza de la
Fundación. Dentro de ese marco, los programas de la Fundación abarcaban en
1999 a un 42% de la población de su área de influencia.
La Unidad de Relaciones Públicas y Comunicaciones de la empresa desarrolla por
su parte actividades específicas y, paralelamente, brinda apoyo logístico y
económico a la mayoría de los programas de la Fundación.
La mayor instancia de decisión de la FSI es la Asamblea General, integrada por el
presidente de Cerro Matoso S.A. y el Obispo de la Diócesis de Montelíbano. Ésta
elige a la Junta Directiva, compuesta por miembros de la empresa y de la Iglesia y
encargada de la elección del Director Ejecutivo de la Fundación. Los estatutos de
la FSI no contemplan la participación de las comunidades en las instancias de
dirección, administración, coordinación o fiscalización, pero dejan abierta la
posibilidad de hacerlo. La Iglesia, a través de sus dos representantes, ha dado a la
comunidad la oportunidad de participar en la Junta Directiva.
En la opinión de una representante comunitaria, esta participación en la Junta
Directiva es limitada, ya que “su labor consiste en comentar, de acuerdo con los
conocimientos que tiene, cuáles son los proyectos más benéficos para la
comunidad. Finalmente, las decisiones son tomadas por mayoría” 17 [17] .
La participación de las comunidades en la formulación, ejecución y seguimiento de
los proyectos y en la gestión de recursos es fundamental para Cerro Matoso S.A.
Con ese propósito, la empresa sólo financia parcialmente los proyectos y exige
aportes a las comunidades (en dinero, trabajo o supervisión) y a otras instituciones
privadas y públicas, especialmente a los gobiernos locales. Esta participación es
17[17]
Percepción de una de las representantes de la comunidad en la Junta Directiva de la FSI,
obtenida durante el trabajo de campo realizado en Montelíbano.
24

utilizada para evaluar el compromiso de las comunidades y la permanencia de la
empresa en la ejecución de los proyectos. En este sentido, las comunidades son
consideradas como gestoras de sus propios proyectos y la Fundación como una
entidad de apoyo y asesoramiento.
La sostenibilidad de los proyectos depende fundamentalmente de la comunidad.
Por ello la Fundación San Isidro procura capacitar a la población en la formulación
de proyectos, fomentando la autoevaluación y la autocrítica. Los análisis que las
comunidades hacen de su propia gestión son tenidos en cuenta por la Fundación
en solicitudes posteriores y, de acuerdo con el éxito obtenido, determinan si vuelve
o no a apoyar a esa población. No todos los programas surgen desde las
comunidades, algunos son diseñados por la FSI y son presentados a las
comunidades en una fase de evaluación, a través de la cual se reciben las
sugerencias para moldear las ideas iniciales.
Estos parámetros de participación y de cofinanciación son también aplicados en
los convenios con los gobiernos locales, cuya incorporación es procurada en todos
los programas sociales de la empresa. Se buscan asimismo aportes de otras
instituciones, como la Red de Solidaridad Social o Corpoica, teniendo especial
cuidado en no hacer convenios con entidades que manejen criterios diferentes a
los de Cerro Matoso S.A., como dar gratuitamente la ayuda material a las
comunidades.
Entre las formas jurídicas utilizadas por la FSI para la realización de programas
con entidades públicas, y eventualmente también con otras organizaciones, se
encuentran Convenios de Cooperación, Contratos de Cofinanciación o Convenios
de Cooperación y Cofinanciación, adaptados a los requerimientos normativos de la
vinculación de las entidades públicas con instituciones sin fines de lucro. Estos
convenios definen un marco ético para la ejecución de proyectos específicos con
los organismos públicos, precisando los principios y compromisos que deben ser
observados en los procedimientos administrativos, el manejo de los recursos y el
seguimiento de los proyectos.
25

Fortalecimiento institucional: el Sistema de Planeación Zonal (SPZ)
Tal vez el programa más relevante de Cerro Matoso S.A. sea el Sistema de
Planeación Zonal (SPZ), iniciado en 1998, por medio de un proceso de
planeación estratégica, que contó con la participación de las comunidades del
área de influencia de la empresa.
El objetivo principal era apoyar a los pobladores en la construcción de metas
orientadoras de sus acciones, la identificación de las debilidades de las
administraciones locales, la toma de conciencia sobre la necesidad de
comprenderse como región y la elaboración de una propuesta común que
potenciara los recursos de los municipios.
Entre 1999 y 2000, el proceso participativo dio origen al Sistema de Planeación
Zonal, un instrumento que permitió fortalecer y difundir el trabajo comunitario en
pro del desarrollo de los tres municipios con los cuales se trabajó. Este proceso
contó con el apoyo de Cerro Matoso S.A., la Diócesis de Montelíbano, la
Fundación Oleoductos de Colombia, las alcaldías de Montelíbano, Puerto
Libertador y La Apartada, 350 líderes comunitarios de igual número de Juntas de
Acción Comunal, docentes y varias organizaciones comunitarias. El SPZ se ha
convertido en una herramienta clave para la elaboración de los planes de
desarrollo municipal, generando un mayor liderazgo de la comunidad y
fortaleciendo los procesos de gestión. La Fundación San Isidro busca actualizar
anualmente el Sistema y socializarlo con instituciones y comunidades, con el
manejo de un indicador de vida que facilita la medición y el seguimiento de los
programas y proyectos de inversión.
Para Cerro Matoso S.A. el SPZ “asume la importancia de la formación ciudadana
en la concepción, diseño e implementación de soluciones acordes con las
necesidades de los habitantes de las zonas urbanas y rurales” (CMSA, 1999, 33).
Los resultados fueron una carpeta de proyectos presentados por las comunidades
de cada municipio, un diagnóstico realizado por los participantes y un acta de
compromiso de los alcaldes con la comunidad.
Los procesos de planeación zonal también han hecho que las comunidades sean
tenidas en cuenta en la planificación de la administración local, de dos maneras:
por un lado, los resultados del SPZ han sido tomados por los alcaldes como base
para la construcción de sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; y,
por el otro, las comunidades han participado en la elaboración de estos planes a
través de instancias de concertación.
En este sentido, los procesos iniciados han generado nuevos lazos de
comunicación entre los gobiernos locales y las comunidades, estimulando que
cada uno de ellos se entienda como contraparte del otro. Sin embargo, la
dependencia de la Fundación para mantener los logros obtenidos, puede
convertirse en un obstáculo para que la experiencia sea interiorizada realmente
por los pobladores y las autoridades municipales.
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Los procesos conducidos por la FSI en su área de influencia que dieron origen al
Sistema de Planeación Zonal (SPZ), han tenido entre sus objetivos principales la
elaboración de un diagnóstico local que incluya la percepción de los diferentes
actores sociales involucrados. Este diagnóstico ha prestado especial atención a
las comunidades, ya que ellas se encuentran inmersas en la vida cotidiana de los
municipios, plasmando sus expectativas, sus deseos, sus necesidades y sus
compromisos con la planeación de su presente y de su futuro.
Las comunidades: percepciones y experiencias
De acuerdo con los resultados obtenidos por el SPZ, las prioridades de desarrollo
de las comunidades de Montelíbano consisten en el mejoramiento de servicios
públicos, de alcantarillado, de recolección de basura, viales y de vivienda, de
comercialización de productos agrícolas e infraestructura, aumento de la calidad,
cobertura y dotación en salud y educación, la creación de empresas e incremento
de las fuentes de trabajo no dependientes de Cerro Matoso S.A., fortalecimiento
comunitario y creación de instancias de participación y convivencia social.
Estos procesos de planificación zonal también han estimulado el conocimiento
comunitario de sus realidades y la planificación del futuro deseado, generando una
visión compartida, un plan integral de acción a tres años y una priorización de
proyectos. Sin embargo, todavía es necesario superar algunas prácticas políticas
muy arraigadas, caracterizadas por la pasividad de las comunidades, acciones
públicas asistencialistas y la falta de participación de los actores sociales en la
planificación del municipio.
Por otro lado, aunque las comunidades han comenzado a dirigir la construcción
comprometida y colectiva de su municipio, la orientación de la FSI es constante, lo
cual puede estar generando un nivel de dependencia que debe entenderse como
otra debilidad. De allí la importancia del fortalecimiento de los liderazgos
comunitarios, como otra herramienta presente en la planeación zonal.
Para los beneficiarios de los proyectos, la FSI realiza un aporte valioso, respeta
las manifestaciones propias de la región, brinda apoyo económico y orientación
pedagógica, promueve eventos de comercialización, genera empleo, fortalece a la
comunidad y procura alcanzar una estabilidad independiente de la presencia de la
empresa. Sin embargo, junto con la capacitación, reclaman mayores inversiones
que permitan aplicar los conocimientos adquiridos.
Por otro lado, señalan que se debe buscar que las microempresas creadas no
dependan en el largo plazo de Cerro Matoso S.A. y que, para el progreso del
municipio, es necesario gestionar un proyecto global, en lugar de proyectos
parciales. No se puede olvidar que el mayor problema del municipio proviene
todavía del manejo inadecuado de las regalías mineras.
27

Para los no beneficiarios, en cambio, la empresa no ha cumplido las expectativas
generadas por el proyecto, porque los mecanismos utilizados no son correctos.
Por ejemplo, señalan que la exigencia de aportes comunitarios para la realización
de los proyectos olvida que, a veces, lo planificado es responsabilidad del
gobierno.
En términos generales, reconocen que la FSI tiene en cuenta a la comunidad, pero
consideran que no ofrece "soluciones reales a los problemas" y, cuando lo intenta,
son sólo paliativos. Afirman que la Fundación, con su trabajo social, busca
mantener a los campesinos tranquilos, "para que no reaccionen exigiendo
mayores beneficios”.
En el Corregimiento de Uré “no se encuentra ninguna obra que exprese la
influencia que una mina del tamaño de Cerro Matoso tiene sobre la zona”, sólo
pequeñas obras. Uno de los grupos más desprotegidos ha sido el de las mujeres
afrocolombianas de Montelíbano quienes necesitan, por lo menos, una
capacitación para presentar proyectos. Se afirma que, hasta el momento, la
comunidad no ha recibido grandes cosas, porque no conoce a nadie dentro de la
Fundación que ayude a tramitar los recursos.
El Estado (gobierno local), percepciones y experiencias
La administración de Montelíbano en su actual Plan de Desarrollo, bajo el título
“Desarrollo concertado con equidad”, afirma que la gestión municipal debe dirigirse
al fortalecimiento institucional, la capacitación de líderes comunitarios y al
desarrollo de programas concertados con las comunidades, teniendo como
objetivo principal el mejoramiento de su calidad de vida. Sin embargo, la falta de
coordinación entre las dependencias municipales determina que los programas
carezcan de fuerza y de coherencia. Además, la administración no explica a las
comunidades los objetivos de sus programas, por lo que son percibidos como
inversiones aisladas, que no benefician al conjunto de la población.
A diferencia de las administraciones pasadas, que no se comprometieron con los
proyectos, la alcaldía actual considera que las relaciones con Cerro Matoso S.A.
son buenas y ha buscado la integración con la empresa y la Fundación mediante
el planteamiento de ideas y el aporte de recursos a los proyectos. El gobierno
actual ha definido el objetivo de integrar al sector privado a las dinámicas del
desarrollo local, pero los planteamientos estratégicos y operativos para ponerlo en
práctica son insuficientes. Aunque existe voluntad política, hay una brecha entre
los propósitos y la realidad de las acciones gubernamentales.
No existen disposiciones legales que exijan la intervención de alguna institución
estatal en iniciativas de origen privado, por lo que sólo en los convenios de la
Fundación se acuerda una acción concertada en proyectos concretos. No existen
tampoco incentivos municipales para la inversión de las empresas en desarrollo
local, aunque los impuestos nacionales que fomentan las donaciones constituyen
un aliciente importante. No obstante, Cerro Matoso S.A. y la FSI se apoyan en la
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normativa derivada del Art. 355 de la Constitución, que dispuso la asignación de
recursos y prioridades del gasto público a la atención de las necesidades básicas
de educación, salud, saneamiento ambiental y agua potable, para coordinar los
esfuerzos y obtener recursos de las entidades públicas.
El gobierno local afirma que la presencia de Cerro Matoso S.A. representa una
gran oportunidad de desarrollo para Montelíbano y reconoce que su Fundación ha
realizado grandes aportes a la comunidad. Sin embargo, considera que esa
contribución no alcanza a compensar los impactos generados, para lo cual debe
realizar proyectos que beneficien a la totalidad de la población y no pequeñas
obras en las que participan unos pocos grupos. Según la autoridad municipal, los
grandes temas locales son el empleo y el medio ambiente, porque a pesar de la
política declarada por la empresa, de priorizar la mano de obra local, abundan las
falsas expectativas y porque no existen programas claros ni retorno de información
hacia la comunidad sobre las acciones de gestión ambiental de la empresa.
Otros actores del desarrollo comunitario
La relación entre la Iglesia Católica y la autoridad local es de colaboración e
interés mutuo, pero el trabajo conjunto se limita a acciones puntuales que, en su
mayoría, tienen que ver con actividades de Cerro Matoso S.A. y la FSI. Por su
parte, el sindicato de trabajadores de la empresa no tiene relaciones con el
municipio, coincidiendo sólo en programas impulsados, de nuevo, por la FSI. En
resumidas cuentas, a pesar de los procesos actuales, Montelíbano no se ha
caracterizado por actividades interinstitucionales que permitan la construcción de
objetivos comunes y la definición de estrategias de desarrollo que incluyan a todos
los actores sociales en su realización.
Para el sindicato de Cerro Matoso S.A., Montelíbano creció en la opulencia y sin
planificación, generando procesos sociales desordenados y dependientes de la
empresa. Considera por ello que, para construir un desarrollo sustentable, es
necesario establecer objetivos comunes y estimular procesos en los que cada
actor se comprometa con acciones específicas. Afirman que la Junta Directiva de
la empresa está dispuesta a involucrarse en esa tarea, que la FSI tiene la
experiencia, el equipo humano y el grupo de profesionales, mientras que la
organización sindical cuenta con el apoyo de la población. Consideran que, en
este trabajo coordinado, la empresa debe tomar la delantera.
Los trabajadores agregan que Cerro Matoso S.A. debe tener en cuenta que las
comunidades de la región no cuentan con la experiencia de participación, con la
educación y conocimientos adecuados para generar proyectos que realmente
beneficien al municipio. En este sentido, advierten que las propuestas de la
Fundación no tendrán base de acción presente, ni proyección viable en el futuro, si
su trabajo no está orientado hacia el fortalecimiento de las organizaciones
comunitarias y hacia la educación de la población.
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Por su parte, la Diócesis de Montelíbano, considera necesario crear fuentes de
trabajo para la población desempleada, eliminar las acciones inadecuadas de los
gobiernos locales y estimular la participación y el control ciudadanos. Para la
Iglesia Católica, el objetivo del trabajo de la FSI es el desarrollo sustentable de la
región, por lo que siempre tiene en cuenta a otros organismos y, en especial, a las
comunidades, generando nuevos contactos y alianzas.
La Diócesis admite que la empresa "ha realizado obras puntuales, pero también
obras que han beneficiado al conjunto" y "por ello el impacto que ha producido la
presencia de la mina en la zona ha sido, a pesar de las contradicciones, positivo".
Sin embargo, acota que el aporte de la empresa podría ser mayor y que si no ha
sido así es porque, a veces, "no ha encontrado una contraparte que lo apoye". Los
gobiernos del municipio se han caracterizado por su falta "honradez en el manejo
de los dineros aportados por la empresa y ésta, al ver este despilfarro, en
ocasiones ha optado por no invertir más", explicó.
Cerro Matoso S.A. es "consciente --afirma la Iglesia Católica-- de que su proyecto
minero tiene un punto final y que durante el tiempo que queda para llegar a él los
municipios deben aprovechar las regalías y la proyección social de la Fundación
para crear empresas sostenibles que continúen los procesos de desarrollo cuando
el proyecto minero desaparezca".
3.3. ESTUDIO DE CASO 2: CARBONES DEL CARIBE S.A.
Caracterización regional y local
El principal proyecto minero de Carbones del Caribe S.A. se localiza en La Jagua
de Ibirico, municipio del Departamento del Cesar, en el noreste colombiano. La
población departamental era de 961.435 personas en el año 2000 y en la
actualidad representa 2.4% de la población nacional. Aproximadamente uno por
ciento lo conforman indígenas asentados en la Sierra Nevada de Santa Marta y en
la Serranía del Perijá.
En 1999, del Cesar registró un IDH de 0,720, ocupando el puesto 17 entre los 25
departamentos del país. Un 53,7% de la población estaba por debajo de la línea
de pobreza y el NBI era de 32,1%, superior a la media nacional de 24,9%.
La principal actividad económica de la región es la agropecuaria, representando
32% del PIB departamental y cerca de 28% del empleo disponible. El Cesar es
poseedor también de diversos minerales, siendo el carbón el más importante. La
explotación de carbón representó en 1998 un 13,5% del PIB departamental y
registraba una tendencia creciente en el empleo de mano de obra, debido al
aumento en la producción de algunos proyectos mineros.
Carbones del Caribe S.A. entrega trimestralmente a MINERCOL las regalías
correspondientes a su producción de carbón. Esta institución estatal distribuye el
30

monto recibido entre la Gobernación del Cesar (53,5%) y los municipios de La
Jagua de Ibirico (39,6%), El Paso (3,6%) y Chiriguaná (3,2%). El Departamento
del Cesar recibe de MINERCOL un monto global por las regalías de los proyectos
carboníferos instalados en su territorio, que fue de US$ 4:531.632 en 2000. Este
mismo año, Carbones del Caribe S.A. entregó por regalías a MINERCOL US$
8.661.512 y en los tres primeros trimestres de 2001 US$ 11.795.449.
Área de articulación
El área de influencia directa de Carbones del Caribe S.A. abarca los municipios de
La Jagua de Ibirico, Tamalameque y Becerril. Sin embargo, la mina principal de su
proyecto y la sede de la Fundación Carbones del Caribe (FCDC) se encuentran
ubicadas en el primero, por lo cual la empresa concentra en este municipio su
trabajo social. Estas son las razones para considerar a La Jagua de Ibirico como el
área de articulación de este proyecto minero.
Organización política del área de articulación
Perfil de las comunidades
El municipio de La Jagua de Ibirico ocupa 3,2% de la superficie del Departamento
del Cesar y su población actual es de 31.101 habitantes, la mayoría ubicada en el
ámbito urbano.
Existen tres momentos para entender la historia del municipio: el período agrícola
y ganadero, la bonanza marimbera 18 [18] y el desarrollo de la minería. En el primero,
La Jagua era un lugar con menores índices de pobreza que los actuales y con
mayor tranquilidad. Con la bonanza marimbera, generada por el narcotráfico, la
gran cantidad de dinero que afluyó a la economía del municipio comenzó a
modificar los valores sociales y culturales tradicionales, estimuló formas violentas
de resolución de los conflictos y la emigración del campo hacia la zona urbana,
que coincidieron con las primeras explotaciones de carbón.
La explotación del carbón se inició en 1984 con la llegada de varias empresas
mineras, de las cuales sólo quedan Drummond y Carbones del Caribe. A pesar del
importante aumento de los recursos económicos del municipio a partir de las
regalías mineras, esta actividad generó otros factores de violencia, que
desestabilizaron aún más a la población local. Hoy las comunidades buscan
obtener los mayores beneficios posibles de la actividad minera, pero algunas se
sienten excluidas de los impactos positivos y, al mismo tiempo, directamente
afectadas por los negativos. Tal es el caso de La Palmita, uno de los poblados
más cercanos al proyecto de Carbones del Caribe.
18[18]
Refiere a la bonanza generada por el cultivo y exportación de marihuana en esta región, a
finales de la década de los 70 y principios de la de los 80.
31

El crecimiento no planificado del municipio, con las migraciones provocadas por la
minería y por desplazamientos originados en el conflicto armado, ha generado
problemas estructurales de pobreza y degradación urbana, expresados en la baja
cobertura y calidad de los servicios públicos, el deterioro de las vías públicas, altas
tasas de desempleo, falta de capacitación de la población y ausencia de apoyos
económicos y técnicos para la reactivación agrícola, entre otros. Así, en 2001, el
NBI de la Jagua fue de 60,6%, frente al 32,1% departamental, y el crecimiento
demográfico llegó a 2,65%, mientras que la media del Cesar era de 2,4%.
En la actualidad, el sector agropecuario de La Jagua atraviesa por una crisis de
productividad, mientras que la minería del carbón es la actividad más importante y
dinámica de la economía municipal, representando 80% de la explotación
carbonífera de todo el departamento.
Incidencia y percepciones de los actores
El municipio recibe de MINERCOL una cifra total, no diferenciada, de las regalías
generadas por las empresas mineras instaladas en su jurisdicción, que fue de US$
3:355.335 en 2000. La administración municipal administra estas regalías sin
participación directa de las comunidades ni de las empresas. El gobierno sostiene
que el municipio no se encuentra en una bonanza económica porque los alcaldes
anteriores no planificaron correctamente su inversión.
Las comunidades, a su vez, tienen dos percepciones sobre el uso de las regalías.
Para algunos, estos recursos “llegan pero no se invierten, porque simplemente se
desvanecen”. Para otros, dado el bajo desarrollo del municipio, las inversiones no
son del todo visibles en el presente, pero lo serán en el futuro, entendiendo que el
problema radica en que, aunque "la gran mayoría de las obras del municipio se
realiza con el dinero de las regalías, las administraciones desconocen a las
comunidades y no les presentan informes de gestión".
En este contexto, las comunidades proponen con insistencia que las empresas
mineras sean las encargadas de la inversión de las regalías, bajo la supervisión de
las instituciones estatales, para que estos recursos "lleguen a donde tienen que
llegar, impulsando un verdadero desarrollo social". Por su parte, Carbones del
Caribe S.A. mantiene, a pesar de las peticiones de las comunidades y de las
percepciones negativas de sus empleados sobre el manejo de esos recursos, la
decisión de cumplir con los requisitos exigidos por la ley, sin inmiscuirse en la
administración realizada por las instituciones públicas.
Principales conflictos socioambientales
De acuerdo con la Gobernación del Cesar, los ecosistemas del departamento
presentan en la actualidad un deterioro debido a la "interacción de las distintas
fuerzas sociales, económicas y culturales en el territorio, que exponen la
supervivencia misma de éstos, que se manifiesta en el agotamiento de las fuentes
de agua y la pérdida progresiva de la calidad de vida de los habitantes de estas
32

egiones". Para el gobierno departamental, la causa de esta situación radica en la
adopción de prácticas productivas inadecuadas, que afectan la sostenibilidad de
los recursos naturales, provocando en el largo plazo un profundo deterioro
ambiental y conflictos sociales por su agotamiento.
En este sentido, un informe de la Gobernación señala la marcada erosión de los
suelos y la contaminación de las fuentes hídricas como dos de los elementos que
hacen necesario un "seguimiento de los riesgos tecnológicos, expresados en
voladuras de gasoductos y oleoductos, y transporte de materiales contaminantes e
inflamables, que sugieren un inminente peligro para las zonas de tránsito de éstos
en la medida en que su incidentalidad se viene incrementando".
Con respecto a la actividad de Carbones del Caribe S.A., no se han presentado
conflictos explícitos, a pesar de que los diversos actores sociales expresan
continuamente que su medio ambiente se ha visto afectado por la actividad
minera. No existen estudios en el ámbito departamental que exploren la
contaminación producida por esta empresa y, aunque existen percepciones en las
instituciones estatales que señalan la presencia de impactos medio ambientales
negativos, expresados especialmente en la contaminación y aniquilamiento de los
recursos hídricos, sobre las acciones de Carbones del Caribe S.A. sólo se han
presentado reclamos efímeros, que han sido resueltos sin dificultad por la
autoridad ambiental del Departamento (Corpocesar).
Por su parte, el complejo ambiental de La Jagua de Ibirico tiene como centro de
desarrollo el ecosistema de la Serranía del Perijá, con un gran potencial
socioeconómico debido a su alto grado de biodiversidad y de producción hídrica,
que brindan múltiples beneficios a la actividad agropecuaria de la zona.
Para la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, la actividad minera ocasiona importantes
impactos negativos sobre el medio ambiente, por la contaminación atmosférica y
el vertido de sólidos en los principales arroyos y ríos. Los parámetros de la
legislación nacional para mitigar y compensar la incidencia de la minería en el
ambiente han sido desbordados por la ausencia de procesos de seguimiento y
control de los planes de manejo presentados por las empresas. En ese sentido, se
señala "el deficiente papel de la autoridad ambiental del Departamento para hacer
cumplir normas mínimas de producción limpia".
Uno de los mayores problemas, de acuerdo con las autoridades locales, es la
desestabilización de la cuenca de abastecimiento del acueducto, que afecta la
calidad del servicio y pone en riesgo la salud de la población. Otros impactos
negativos se manifiestan en las sequías y deslizamientos de tierras, por las talas
continuas realizadas por las empresas para el desarrollo de sus explotaciones,
con graves consecuencias presentes y, especialmente, futuras.
Sin embargo, no se producen conflictos. Por un lado, porque las empresas tienen
el control de la información y, por el otro, ni la comunidad ni el gobierno local han
desarrollado sistemas de medición de la contaminación o generado instancias de
33

diálogo con las empresas, en donde se expresen las múltiples percepciones y se
definan cursos de acción compartidos y conocidos por todos.
El proyecto minero y la organización empresarial
La empresa Carbones del Caribe S.A. fue fundada en 1981 por el Grupo Caribe,
perteneciente al Grupo Económico Antioqueño, con el objetivo de disminuir los
costos de energía generados por sus empresas cementeras, utilizando el carbón
como una alternativa a la electricidad.
El depósito carbonífero de La Jagua de Ibirico empezó a ser explotado desde
1987 por varias empresas mineras y sólo en 1993 la Empresa Colombiana de
Carbón (ECOCARBÓN) inició un plan unificador de la explotación, para lograr un
desarrollo minero acorde con las políticas ambientales. Este proceso finalizó en
1995, con la integración de las áreas del flanco occidental del sinclinal de La
Jagua, bajo la supervisión general de Carbones del Caribe S.A. Así, el proyecto de
Carbones del Caribe S.A. es desarrollado en la actualidad a través de cuatro
empresas: Inversiones Castro Jaramillo Ltda., MACEL y Carbones del Caribe S.A.,
colombianas, junto a CARBOMED, española.
La gerencia general de la empresa se encuentra en la ciudad de Barranquilla y en
el complejo de La Jagua cuenta con una gerencia de mina, que se apoya en una
gerencia administrativa y otra financiera. La Fundación Carbones del Caribe, a
cargo del trabajo social de la empresa, se relaciona directamente con la Gerencia
de Mina, la Gerencia Administrativa y la Gerencia General.
El proyecto cuenta aproximadamente con 650 empleados y trabajadores directos,
distribuidos así: 200 en Inversiones Castro Jaramillo, 200 en CARBOMED, 200 en
MACEL y 50 en Carbones del Caribe S.A. 19 [19] En el periodo 1996-2001 alcanzó
una producción de 8:379.865 toneladas métricas de carbón.
Política social de la empresa
Es "un deber moral vincularse con el entorno social donde opera la explotación",
declara Carbones del Caribe S.A., entendiendo que las comunidades locales
"padecen una serie de necesidades o problemas sociales que la empresa, de
manera directa, no alcanza a resolver; por ese motivo, la empresa ha querido
desarrollar otras actividades de tipo educativas y contributivas que conlleven al
mejoramiento de los niveles y condiciones de vida de un buen porcentaje de la
20 [20]
población".
Carbones del Caribe S.A. no tiene un documento de políticas sociales, pero se
plantea como objetivo la realización de proyectos productivos de desarrollo
19[19]
La información exacta sobre el número de empleados y trabajadores no fue suministrada por
la empresa, por ello se presentan datos aproximados obtenidos durante las entrevistas.
34

sustentable, que permitan a las comunidades incrementar y perfeccionar sus
capacidades. Dentro de ese concepto, orienta sus acciones sociales al trabajo
coordinado con las poblaciones, buscando la creación de un contexto de
colaboración recíproca en el que los diferentes actores comprometidos hagan
parte de un proyecto común: el desarrollo sustentable del municipio de La Jagua
de Ibirico, no dependiente de la actividad minera.
Por otra parte, estas políticas sociales permiten que la empresa cumpla con las
regulaciones y pautas nacionales, regionales e internacionales, así como con los
compromisos adquiridos en su Estudio de Impacto Ambiental, estimulando el
reconocimiento positivo de la empresa en aquellos ámbitos y reduciendo el nivel
de conflicto con los grupos y comunidades locales.
Aunque el Estudio de Impacto Ambiental fue realizado en el inicio del proyecto,
sólo recientemente la empresa decidió profundizar en el cuidado ambiental, ya que
hasta ahora no había tomado medidas planificadas para abordarlo. El gran
problema para el control de los impactos ambientales es que la explotación
carbonífera de La Jagua de Ibirico es compartida y que cada empresa tiene su
propio plan de manejo ambiental, lo cual hace que las medidas no cuenten con el
apoyo colectivo necesario para obtener resultados positivos.
Los programas sociales de la empresa abarcan diversas áreas (educación, salud,
vivienda, infraestructura, actividades agroindustriales, cultura, recreación, empleo
e infancia), pero su prioridad es la formación de asociaciones comunitarias, el
fortalecimiento de lazos solidarios y del trabajo en equipo, así como la creación de
fuentes de trabajo sustentables, no dependientes de la minería, respetando
habilidades locales y dando carácter formal a actividades preexistentes. Esta
prioridad parte del concepto de que el trabajo social de la empresa debe incluir
ámbitos en los cuales la administración municipal no hace énfasis, para no
sustituir funciones del Estado, sino complementarlas y apoyarlas.
La Fundación Carbones del Caribe (FCDC) fue creada en 1992 con el objetivo
específico de atender los asuntos comunitarios y de desarrollar los programas
sociales de la empresa. Al comienzo, la Fundación tenía un enfoque
asistencialista, pero en la actualidad busca la creación de proyectos productivos,
entendiendo que las asociaciones son el cimiento para que las comunidades
piensen su futuro y se comprometan con su realización.
Carbones del Caribe S.A. tiene una política de compra de bienes y servicios que
da prioridad a La Jagua. Sin embargo, el municipio no cuenta con una oferta de
bienes calificados, por lo cual la empresa compra lo que está disponible.
En cuanto al empleo, las políticas varían en cada empresa: Inversiones Castro
Jaramillo contrata trabajadores de la zona, siempre y cuando cumplan los
requisitos técnicos exigidos por la compañía; CARBOMED realiza sus actividades
con 50% de personal nacional, contratado en la zona, y 50% de personal polaco;
MACEL sólo contrata personal externo; y Carbones del Caribe S.A. da prioridad a
35

los habitantes de La Jagua y sus alrededores, resaltando que el cumplimiento de
esta política depende de la calificación técnica de los aspirantes. Gracias a esto
cerca del 80% de los trabajadores de Carbones del Caribe S.A. son del Cesar y la
mayoría de los administrativos provienen de la región.
Programas de desarrollo social
Los programas de la Fundación Carbones del Caribe abarcan cuatro áreas:
• desarrollo social, con el objetivo de estimular la capacidad organizativa y el
liderazgo de las comunidades, buscando generar procesos en los que éstas
conozcan su realidad y se responsabilicen por su futuro;
• desarrollo empresarial, buscando crear fuentes de empleo y de ingresos que
permitan consolidar actividades no dependientes de la minería, que respeten
tradiciones de la región y se basen en habilidades locales;
• nutrición y atención a la infancia y al adolescente, dentro del convenio existente
entre Carbones del Caribe S.A. y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) para el funcionamiento de restaurantes escolares; y
• sistematización de notas, cuyo fin es minimizar los costos de las matrículas en
algunos de los centros educativos locales, mediante la sistematización de las
notas de los estudiantes y la impresión de los boletines de calificaciones.
La Fundación dirige acciones de apoyo a “todos los proyectos que beneficien a las
comunidades del área de influencia de la empresa”, para lo cual desarrolla, entre
otros, los siguientes programas: Asociación de Barbacheros, Asociación
Agropecuaria, Creación de Grupos Asociativos Microempresariales, Tiendas
Comunitarias, Comedores Infantiles y Restaurantes Escolares, Plan Vial,
Sistematización de Notas y Diagnóstico Socioeconómico.
El Diagnóstico Socioeconómico de 2000, a través de 56 talleres educativos y con
la participación de 3.300 asistentes a las asambleas comunales, se perfila como
un proceso importante para la participación comunitaria, el conocimiento del
entorno social y las buenas relaciones entre la empresa y la comunidad. El
objetivo de la Fundación es que este diagnóstico le permita “ser más puntual en la
toma de decisiones”, que se consolide como base de los planes de desarrollo
municipal y que fortalezca los planes de ordenamiento territorial.
Los programas de desarrollo social de la empresa se concentran en La Jagua y
buscan incluir a las comunidades urbanas y rurales, haciendo énfasis en aquellos
grupos que presentan un bajo nivel de ingresos y en aquellos que son capaces de
conformar grupos asociativos y de mantener relaciones solidarias con sus socios
de proyecto. La empresa busca atender solicitudes que promuevan un
compromiso activo de los interesados y que se inscriban dentro de las
necesidades sociales definidas con anterioridad.
36

La creación de grupos microempresariales incluye capacitación, asesoría y apoyo
financiero a proyectos presentados por la comunidad. La capacitación procura
enseñar políticas de compras, contabilidad, desarrollo empresarial y valores
solidarios. Luego de la capacitación, la Fundación realiza los estudios de
factibilidad, determina el capital necesario para los proyectos y mantiene una labor
de asesoría continua, para garantizar su sostenibilidad.
Los proyectos son ejecutados en su totalidad por la Fundación, pero las grandes
decisiones son tomadas por la Gerencia de Mina y/o la Gerencia General. En este
sentido, la Fundación elabora un programa anual de actividades que es discutido
con los gerentes de cada mina y con el Gerente General, para ser luego puesto a
consideración de la Junta Directiva de la empresa y de los accionistas, quienes
dan la aprobación final al presupuesto asignado.
Las formas jurídicas utilizadas para la ejecución de los programas son formas
tradicionales de contratación con entidades públicas, que pueden denominarse
Convenios de Integración, Convenios de Cooperación o Convenios. También se
encuentra la figura del Contrato de Aportes, suscrito con el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, en el que la Gerencia General de la empresa oficia como
representante legal de la Fundación Carbones Caribe, previa autorización de su
Junta Directiva. Los convenios tienen dos orientaciones generales: articular los
esfuerzos y recursos de la Fundación con los de entidades públicas locales y
nacionales; y obtener acceso a recursos públicos como contratista del Estado. O
sea que la Fundación hace también uso de fuentes estatales para potenciar sus
propios proyectos de trabajo con comunidades.
La Fundación Carbones del Caribe busca asimismo convenios interinstitucionales
que incluyan al sector privado, al sector público y a la comunidad, pero entiende
que las decisiones de inversión dependen de la empresa. La FCDC recibe
constantemente propuestas de las comunidades y gobiernos locales, que pasan a
la dirección y las gerencias de la empresa, quienes deciden si destinan o no
recursos para los proyectos, sin procesos que integren directa o formalmente la
opinión de las comunidades o la administración local.
El sector público participa sobre todo con el aporte de recursos económicos y las
comunidades deben intervenir directamente en la gestión, ejecución y control de
los proyectos. Así, aunque la empresa no incorpora a las comunidades en las
decisiones, exige su participación activa en la ejecución, destacando que las
comunidades son las responsables directas de su funcionamiento.
La evaluación de los proyectos se hace junto con las comunidades, a través de
reuniones periódicas, determinadas por los informes que la Fundación envía a la
empresa para la elaboración de su programa anual.
La FCDC comenta que sus programas sociales han enfrentado dificultades con los
gobiernos locales, que atribuye a la falta de compromiso real y la orientación
37

asistencialista de éstos, pero estima que las comunidades han respondido a los
acuerdos establecidos porque confían en la Fundación.
Las comunidades, percepciones y experiencias
Para las comunidades de La Jagua de Ibirico las prioridades de desarrollo son la
implementación de un número mayor de proyectos productivos, la recuperación de
los ecosistemas afectados por las prácticas económicas y sociales de la zona, la
capacitación de los habitantes en la producción agrícola y la actividad minera, el
conocimiento de los mecanismos de participación y organización comunitaria
establecidos por la legislación colombiana y programas de vivienda.
Las instituciones públicas de La Jagua no han generado procesos participativos de
planificación. De ahí que los procesos estimulados por la FCDC, a través del
diagnóstico socioeconómico y la capacitación de la población, con vistas a la
planificación de su futuro y el compromiso con su realización práctica, se perfilan
como el principal aporte para fortalecer la participación de las comunidades en la
elaboración de planes de desarrollo municipales.
Para las comunidades beneficiadas por los programas de la FCDC, ésta siempre
atiende sus inquietudes y plantea alternativas de solución, por lo cual mantiene
buenas relaciones con los pobladores de la zona. Para algunos, sin embargo, en
el pasado había mayor facilidad de acceso, mientras que las decisiones de la
Fundación en el presente pasan por un fuerte filtro técnico. En la actualidad, la
FCDC está alentando procesos que buscan unir los esfuerzos de los diferentes
actores sociales en torno al desarrollo municipal, por medio de mesas de trabajo
con las comunidades y de convenios con la alcaldía local.
No existen normas legales que obliguen a la participación de las comunidades en
los proyectos realizados por la FCDC, pero algunos convenios suscritos por la
Fundación con organismos públicos locales o nacionales para la ejecución de
proyectos específicos establecen que la FCDC deberá capacitar adecuadamente a
la comunidad y coordinar con las contralorías ciudadanas constituidas por ella los
aspectos relacionados con el seguimiento de los proyectos. La ausencia de
regulaciones más detalladas determina que la Fundación maneje estas instancias
de participación según sus criterios y conveniencia.
Las comunidades señalan limitaciones en el trabajo de la FCDC, pero esto no
afecta la imagen positiva que predomina en la población, siendo Carbones del
Caribe S.A. la única empresa minera del municipio que mantiene contacto directo
con la comunidad. Se considera que los proyectos de la Fundación no solucionan
todos los problemas de las comunidades, pero contribuyen a que gradualmente se
supere las crisis del municipio, entendiendo que para ello deben participar
activamente las empresas privadas, la administración municipal y la comunidad.
Los resultados no se van a obtener de la noche a la mañana, porque son parte de
un proceso, pero se considera que algo se ha aprendido y que las comunidades
38

ahora cuentan, gracias a la Fundación, con las herramientas necesarias para
organizarse y comprometerse con su futuro.
El Estado (gobierno local), percepciones y experiencias
Las prioridades de desarrollo del gobierno local de La Jagua de Ibirico, según el
Plan de Desarrollo de la Administración Municipal --titulado "Una Jagua para
todos"-- son: reconstrucción del tejido social; acercamiento de la gestión pública a
las comunidades; fomento de las formas democráticas de vida; establecimiento de
logros comunes; una sociedad abierta y un progreso generalizado. Con esa
perspectiva, la administración plantea la necesidad de alcanzar una estabilidad
política e institucional en el municipio, a través de la participación de todos los
actores, organizaciones e instituciones presentes en la zona.
Las relaciones entre la administración y las empresas mineras son mejores que en
el pasado. La actual alcaldía se ha preocupado por establecer un diálogo
permanente con sus directivos, para que sus acciones sociales compensen de
forma adecuada los impactos producidos por la actividad minera. En particular, las
relaciones con Carbones del Caribe S.A. son óptimas, porque la mayoría de las
acciones de la FCDC cuentan con recursos de la alcaldía. Hay actividades
totalmente financiadas por el municipio o, por lo menos, basadas en un aporte
municipal mayor que el de la empresa.
No existe disposición legal que obligue a la Fundación a incluir la participación de
entidades públicas locales o de otro nivel en sus proyectos sociales. De ahí que
las acciones comunes de la FCDC con organismos de la administración municipal
sean el fruto de un acuerdo de coordinación de esfuerzos y no de una imposición
legal. No obstante, los convenios o contratos suscritos por la Fundación con
entidades públicas locales o nacionales incluyen disposiciones obligatorias en la
ejecución de las acciones derivadas de aquellos.
En cuanto a incentivos para la inversión por parte de la empresa en el desarrollo
social del municipio, tampoco existe una norma o estatuto local que persiga un
objetivo tal, aunque las administraciones locales prevén en sus planes de
desarrollo, al menos en forma declarativa, programas y partidas específicas para
ser ejecutadas con entidades sin ánimo de lucro.
El actual Plan de Desarrollo municipal incluye una estrategia para la creación de
un "pacto social", con la participación de todas las instancias sociales en la
definición de las condiciones y responsabilidades bajo las cuales será posible
implementar sus definiciones políticas y programas.
Con respecto al sector minero, el plan se propone favorecer las condiciones para
la explotación del carbón y mejorar las seguridades para la inversión, mediante
alianzas estratégicas con los sectores privado y solidario. Y se plantea asimismo
impulsar acuerdos con los productores mineros para cubrir la demanda laboral
39

local y realizar estudios sobre las demandas de bienes y servicios de las
empresas mineras para orientar la creación de empresas locales.
Desde el gobierno local, Carbones del Caribe S.A. es percibida como la empresa
más preocupada por el desarrollo social, con una Fundación que se muestra
comprometida con la comunidad y que ha ganado credibilidad. Sin embargo, lo
realizado no es considerado suficiente, porque no compensaría los impactos
negativos producidos y porque no existe claridad sobre el futuro del municipio
cuando la mina cierre. En especial, las autoridades locales se manifiestan
preocupadas por el manejo ambiental de la empresa, porque desconocen las
políticas que orientan sus acciones en este aspecto.
3.4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Discursos y modelos de intervención de las empresas mineras
Las declaraciones de la mayoría de las empresas mineras son contradictorias con
la acción ya que, por un lado, expresan un amplio criterio de responsabilidad
social como fundamento de sus contribuciones al desarrollo pero, por otro, la
atomización de sus acciones en diversos áreas no configura una intervención
integral en los procesos de desarrollo regional y local. Predominan actos
puntuales, incapaces de generar los espacios de ejecución, compromiso y
participación declarados en sus políticas. En este sentido, las empresas deberían
tener en cuenta que su responsabilidad en la construcción colectiva del desarrollo
tiene mayores alcances de lo que ellas pretenden como objetivo de su
intervención.
No se puede desconocer que en muchos casos las empresas destinan recursos
considerables a las actividades de desarrollo, pero éstas, como lo muestran sus
discursos, no buscan, en su mayoría, la inserción empresarial en procesos de
desarrollo local, sino el reconocimiento comunitario de los impactos positivos de
los proyectos y la minimización en la percepción los negativos. En la práctica,
además, la ausencia de planificación y de esfuerzos por imprimir cambios reales a
los esquemas de desarrollo vigentes hace que las actividades realizadas por las
empresas carezcan de proyección en el tiempo. Su sustentabilidad depende así
de su contribución permanente, manteniendo relaciones de dependencia con las
comunidades y obstaculizando la construcción de iniciativas que amplifiquen e
integren las capacidades locales con las contribuciones externas.
Por otro lado, aunque las empresas plantean en sus discursos la necesidad de
involucrar en sus actividades a los gobiernos locales y a las comunidades, el que
continúen viéndose a sí mismas como benefactoras y como las contribuyentes
más importantes, y en ocasiones únicas, al desarrollo de las regiones, impide el
cumplimiento de este objetivo. Esta actitud, además, contradice su negativa de
reemplazar al Estado: ¿Cómo no hacerlo si las empresas se entienden a sí
40

mismas, mostrándose así ante las comunidades, como el único actor social que
contribuye de manera importante al desarrollo municipal y regional?
Las políticas sociales de las empresas buscan compensar los impactos negativos
causados por sus operaciones, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y
establecer una comunicación permanente con las comunidades locales. Sin
embargo, la ausencia de proyección futura en los proyectos y el desconocimiento
de las condiciones económicas, sociales y culturales de la zona en la formulación
de los programas, limitan su realización práctica.
Las políticas de empleo dan prioridad a la mano de obra local, siempre y cuando
ésta se encuentre calificada, lo cual dificulta su cumplimiento, porque el personal
de las zonas pocas veces llena este requisito. Teóricamente, estas políticas
mantienen en las comunidades la esperanza y una percepción positiva de las
empresas pero, en la práctica, su incumplimiento se integra a los reclamos que se
presentan en forma reiterada. Uno de los elementos fundamentales en el ámbito
interno de los proyectos es la capacitación permanente y los beneficios
económicos de sus trabajadores, que elevan el nivel de vida propio y de sus
familias. Aunque esto agudiza la diferenciación social y la exclusión en el interior
de las comunidades, también mantiene la esperanza en la empresa.
Las políticas de compra de bienes y servicios también dan prioridad a la oferta
local pero, dado que ésta suele ser deficiente, su cumplimiento es igualmente
limitado en la práctica. Las empresas impulsan la creación de microempresas y de
asociaciones para suplir algunas de sus necesidades y para generar empleos
indirectos, pero es importante que al hacerlo estudien la demanda local de los
productos y las estrategias de comercialización, buscando generar ganancias
sustentables que reduzcan la dependencia hacia el proyecto minero.
Las tierras superficiales son negociadas por las empresas mineras con el objetivo
de mantener o ampliar el desarrollo de sus proyectos, por un lado, y de conservar
o recuperar las zonas explotadas, por el otro, como estrategia de compensación
por los impactos negativos producidos por sus acciones mineras.
Las políticas ambientales corporativas buscan cumplir con las normas nacionales,
en donde las empresas se comprometen a la preservación del medio ambiente y
desarrollan estrategias de cumplimiento en el ámbito interno, pero pocas veces
dan participación a las comunidades. Por otro lado, aunque periódicamente las
empresas están obligadas a producir informes de desempeño ambiental ante la
autoridad ambiental nacional, la fiscalización estatal es deficiente, razón por la
cual las comunidades y gobiernos locales desconocen la realidad de los impactos
ambientales y el manejo de los mismos por las empresas. En este sentido, no se
puede decir que las compañías mineras están incumpliendo las políticas
ambientales requeridas o comprometidas, pero tampoco es posible decir que las
están cumpliendo.
41

Gracias al planteo de políticas y programas que van más allá de intervenciones
puntuales, Cerro Matoso S.A. ha establecido un marco de acción caracterizado
por la planificación, la proyección de futuro, el compromiso y la participación de
diferentes actores sociales. Si bien los resultados obtenidos muestran vacíos,
sobre todo por la dependencia de las comunidades hacia la empresa y por las
prácticas pasivas que las caracterizan, se han iniciado procesos de cambio. En
algunos temas, como el manejo ambiental, no se abren espacios de intervención
para las comunidades y las autoridades locales, olvidando que una participación
mayor podría ser útil para la sustentabilidad de los proyectos y la definición de
contenidos ajustados a las necesidades y expectativas locales.
El trabajo social de Carbones del Caribe S.A., constituido por acciones dispersas y
atomizadas, refleja una pobre integración a las dinámicas del desarrollo local, una
insuficiente articulación con las autoridades municipales, una planificación limitada
de sus acciones y un sobredimensionamiento de sus impactos. Aun así, debe
reconocerse que muchos de los proyectos impulsados o auspiciados por esta
empresa existen porque ésta mantiene sus inversiones.
Las empresas mineras hacen uso de múltiples mecanismos, estructuras o formas
jurídicas para llevar a cabo sus actividades de desarrollo local o comunitario, con
las siguientes características en común:
• Subordinación a las políticas establecidas por la dirección de la empresa o el
grupo corporativo;
• Incidencia determinante de la alta dirección de las empresas en la orientación y
las decisiones de inversión social;
• Control gerencial estricto sobre las actividades desarrolladas por la entidad o
mecanismo específico de articulación;
• Definición muy genérica en cuanto al rol que la empresa o el mecanismo
específico deben desempeñar en las dinámicas de desarrollo local;
• Baja representatividad de las comunidades y otros actores sociales en la toma
de decisión de los mecanismos de articulación correspondientes; y
• Planeación presupuestal anual, dependiente en su mayoría de las
asignaciones de la empresa.
Las empresas inscriben las inversiones en desarrollo de las comunidades dentro
de sus intereses estratégicos de relaciones e imagen públicas, por lo cual buscan
alianzas o acciones conjuntas sin generar mecanismos de participación plural y
democrática para todos sus actores, preservando así su autonomía para decidir el
destino de sus recursos y aportes al desarrollo.
42

En este marco, las empresas plantean el trabajo con las instituciones locales y las
comunidades por medio de dos formas de articulación:
• la cooperación funcional, según objetivos definidos en proyectos específicos y
con aportes puntuales, sin una proyección clara de su continuidad; y
• la unión o alianza de recursos y esfuerzos en torno a sectores estratégicos del
desarrollo social, privilegiando el largo plazo, la reflexión, la responsabilidad y
la sustentabilidad de los proyectos.
Conclusiones sobre los dos casos estudiados
Cerro Matoso S.A. ha generado una cultura empresarial en la que la diversidad,
coordinada a través del trabajo en equipo, y el cambio, impulsado por procesos
constantes de evaluación interna, son la base fundamental de su funcionamiento.
Esta organización busca la productividad, por ello está orientada hacia el futuro de
la empresa, del proyecto minero y de sus trabajadores. Este funcionamiento se
expresa en cada una de las unidades de negocios de la empresa, incluyendo a la
Fundación San Isidro, que enfoca a las comunidades a partir de sus
potencialidades, desde aquello que las caracteriza y puede ser útil para la
productividad de los proyectos.
Por su parte, Carbones del Caribe S.A. es una empresa de menor tamaño, que se
caracteriza por relaciones y acciones menos planificadas y más cotidianas, que se
reflejan en el funcionamiento de la FCDC, abierta a toda posibilidad de trabajo con
las comunidades y a captar dinero para ello, pero sin un objetivo definido. En este
contexto, las comunidades son entendidas como grupos con los cuales la
Fundación debe trabajar, sin importar realmente a dónde se quiere llegar, ni las
cualidades positivas que presentan y que se deben estimular.
En los dos casos es importante entender que las comunidades no construyen sus
características aisladamente, ya que se relacionan con las entidades estatales,
con otras comunidades y con las empresas mineras y sus fundaciones, creando
formas de ver el mundo que buscan comunicarse con las desarrolladas por los
otros actores. O sea que las comunidades construyen y son construidas a la vez:
construyen al exigir, al presionar, al seguir lo esperado o al derrumbarlo, al
participar; y son construidas mediante las acciones, actividades, percepciones y
objetivos de otras instituciones. Estas interacciones grupales incluyen las
relaciones de poder, que pueden estimular la imposición de ciertos modelos desde
las empresas hacia las comunidades, inhibiendo la construcción de significados y
mundos imaginados compartidos.
La Fundación San Isidro, como brazo social de Cerro Matoso S.A., es conocida
tanto en las áreas rurales como las urbanas, habiéndose configurado como un
actor relevante en los diferentes procesos realizados. El objetivo empresarial de
mantener buenas relaciones con la comunidad ha implicado la búsqueda y el
cuestionamiento constante de los mecanismos más adecuados para lograrlo, así
43

como una adaptación histórica al contexto local. La FSI no realiza actividades al
azar, cuenta con un equipo humano diversificado, que comparte las directrices
políticas de la empresa y que realiza en cada área de trabajo una sistematización
constante de datos y una evaluación de resultados. Esto permite el trabajo en
equipo y el cumplimiento de las metas propuestas.
Servir de ejemplo es la principal herramienta de la FSI, porque le permite mostrar
resultados a las comunidades y porque las estimula a exigir más a Cerro Matoso
S.A., presentándose como un elemento importante en la generación de procesos
de desarrollo locales, al establecer estímulos, metas, sueños y razones para
trabajar por el bienestar colectivo. El lenguaje exterior de la empresa expresa su
funcionamiento interior y las comunidades lo han empezado a entender y a
compartir. Por ello los beneficiarios de los proyectos se comprometen con su
funcionamiento y con la generación de resultados positivos. Sin embargo, es un
lenguaje diferente al de la vida cotidiana de las comunidades, por lo que la
dependencia hacia la Fundación sigue caracterizando las relaciones entre estos
actores. En este sentido, la propuesta de desarrollo sustentable de Cerro Matoso
S.A. para asegurar los resultados buscados tiene como objetivo cambiar en el
largo plazo las formas de actuar y pensar de las comunidades.
Las comunidades de Montelíbano exigen porque desde sus inicios la empresa
estableció mecanismos de comunicación que lo permitían, porque el ejemplo de
Cerro Matoso S.A. las estimula, porque han ido generando procesos colectivos y
organizativos para hacerlo, y porque el trabajo de la Fundación las incentiva, al
mostrarles que haciéndolo organizada y planificadamente obtendrán resultados
positivos. Sin embargo, mientras Cerro Matoso S.A. y la FSI sean entendidos
como la solución para todos los problemas, su trabajo no sólo será insuficiente
sino, además, desperdiciado.
Con respecto a las acciones sociales de Carbones del Caribe S.A., se destaca que
la empresa siempre se interesó por los pobladores de la zona quienes, a pesar de
haber convivido con proyectos mineros por más de veinte años, nunca tuvieron la
posibilidad de intercambiar recursos, deseos e inquietudes con las otras
compañías. Por ello Carbones se presenta como un ejemplo a seguir por las otras
empresas mineras del Departamento del Cesar. En este contexto, las acciones de
desarrollo promovidas por Carbones del Caribe S.A. han generado en las
poblaciones actitudes de esperanza, aceptando lo brindado sin mayores
exigencias. Estas son comunidades que no exigen más porque nunca han recibido
nada y porque no están acostumbradas a hacerlo, a diferencia de las que se
encuentran en el proyecto de Cerro Matoso S.A.
Los procesos orientados por la Fundación Carbones del Caribe han estimulado la
participación y el compromiso de las comunidades con en el desarrollo municipal,
pero su espacio de acción se limita a los proyectos de la empresa. Por otra parte,
la mayoría de los proyectos de la Fundación no tiene más de dos años de vida, a
pesar de que ésta tiene más de siete, lo cual muestra ausencia de procesos, de
historia y de efectividad en sus acciones.
44

A pesar de que Carbones del Caribe S.A. busca el desarrollo local, el trabajo de la
Fundación se ve limitado por varios factores:
• no existen políticas escritas que orienten, a partir de los lineamientos generales
de la empresa, las actividades que realiza;
• sus programas están compuestos por actividades específicas que carecen de
un marco de planificación general;
• los trabajadores de la Fundación son insuficientes para lograr una expansión
de actividades o para estimular una profundización en las existentes; y
• las comunidades carecen de organizaciones activas que estimulen la
realización de actividades con proyecciones de futuro.
Así, en términos generales, la ausencia de un lenguaje propio, de planificación, de
orden y de una infraestructura adecuada para el trabajo de la FCDC, impiden
proyectar sus ideas en la práctica, lo cual hace que lo propuesto se traduzca
solamente en buenas intenciones.
En los dos casos estudiados, las comunidades beneficiadas por los proyectos no
representan la totalidad de los municipios. Los requisitos de la Fundación San
Isidro son cada vez más rigurosos y orientados por una perspectiva empresarial
que no tiene en cuenta los diferentes niveles de conocimiento y de preparación de
las comunidades, que no se difunde a la totalidad de la población y carece de
metodologías específicas para cada caso. En la Fundación Carbones del Caribe,
los beneficiarios son aquellos que convencen a su personal de la conveniencia de
los proyectos o aquellos que son amigos de la institución, lo cual se refuerza por
una ausencia de políticas y orientaciones claras, que estimula la aprobación de
propuestas con base en criterios coyunturales y adaptables al presupuesto
asignado por la empresa. Sin embargo, las dos fundaciones buscan que los
proyectos beneficien a grupos y no a individuos, lo cual puede contribuir a la
organización comunitaria, el trabajo en equipo y el respeto intersubjetivo.
La experiencia de Cerro Matoso S.A. a través de los últimos 20 años es uno de los
ejemplos sobresalientes en Colombia del aporte progresivo y la toma de
conciencia de las empresas mineras sobre sus responsabilidades en el desarrollo
de las comunidades de sus áreas de influencia directa. Por su parte, la acción de
Carbones del Caribe S.A., aunque carece de estructuración política y práctica, es
un caso a tener en cuenta porque es la única empresa de la zona a la cual le
interesa actuar positivamente con las comunidades vecinas del proyecto.
Sin embargo, para alcanzar la meta de crear sujetos constructores del desarrollo,
es importante que las dos empresas dejen de considerarse a sí mismas como las
salvadoras de las poblaciones y de definir a las comunidades como simples
beneficiarias de sus actividades de desarrollo. Mantener viva esta idea estimula
una percepción similar en las comunidades y en los gobiernos locales, refuerza las
45

elaciones de dependencia e inhibe la interiorización por estos grupos de
compromisos reales con su presente y con su futuro.
Las expectativas de desarrollo de las comunidades son mayores que las obras
realizadas por las empresas mineras y los resultados obtenidos no alcanzan un
nivel de satisfacción adecuado a sus necesidades. Sin importar las acciones
desarrolladas, las poblaciones siempre exigirán más. La ausencia de confianza en
las instituciones estatales, dado su escaso nivel de acción y de efectividad,
estimula en las comunidades la idea de que las empresas mineras suplirán los
vacíos generados por el Estado. De ahí la importancia de que las empresas
trabajen con las administraciones municipales, recordando más sus aportes que
sus errores, generando procesos en los que las comunidades sientan que sus
gobiernos están trabajando por ellas y vuelvan a recobrar la confianza.
Reflexiones finales: los retos comunes
En cada uno de los campos analizados se presentan opciones que deben ser
examinadas por las instituciones estatales en sus diversos niveles, las empresas
mineras y las comunidades mismas. Sin embargo, una pregunta compleja a la que
se debe responder es la siguiente: ¿cómo encontrar un balance adecuado entre el
interés de las empresas en explotar productivamente recursos naturales no
renovables y la responsabilidad de convertirse en actores determinantes de
cambios profundos en las dinámicas económicas y sociales de una región, que
provocan nuevas demandas sociales de crecimiento y desarrollo? La pregunta no
debe hacer olvidar que lo mínimo que se espera de esas empresas es que puedan
atenuar los impactos sociales y ambientales que ellas generan, compensando
justamente los daños irreversibles causados.
En primer lugar, se debe tener en cuenta que para el Estado continúa siendo
tangencial la contribución que podrían hacer las empresas privadas a un modelo
de desarrollo equilibrado, que satisfaga de manera amplia las necesidades de
todas las poblaciones, ya que su modelo deja a la libre voluntad de las empresas
la iniciativa de integrarse o no a procesos institucionales de desarrollo local y
comunitario. De todas maneras, es evidente la necesidad de un esfuerzo estatal
orientado a crear en todos los actores sociales un sentido más claro y concreto de
sus responsabilidades en la construcción colectiva del desarrollo social. No se
trata de regular más, sino de encontrar los caminos para articular los esfuerzos y
recursos de muchos actores sociales.
Estas reflexiones tienen dos facetas paralelas, una de contenido cualitativo y la
otra cuantitativo. La primera está relacionada con la forma cómo las empresas
pueden integrarse como actores importantes en la definición de las formas y
mecánicas dirigidas a lograr mejores niveles de desarrollo. La segunda con la
cuantía, incentivos y manejo de sus contribuciones.
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Casi todos los temas abordados tienen alguna relación con estas dos facetas.
Trataremos entonces de precisar algunos de los retos que podrían orientar la
discusión y definición de cursos más adecuados para llegar a la integración de las
empresas mineras al desarrollo local y comunitario:
I. Las instancias nacionales de planeación
• Encauzar los esfuerzos de autoridades centrales y regionales para proponer
métodos y herramientas que permitan una mayor eficacia y eficiencia de las
capacidades técnicas para la gestión del desarrollo de las instancias locales de
planeación.
• Hacer énfasis en lo conceptual y lo operativo, para que la asistencia técnica de
las instancias centrales y regionales de planeación brinde alternativas eficaces
de articulación de los diversos sectores sociales en torno a propósitos
colectivos.
• Entender que la consolidación local de un sistema de planificación del
desarrollo es un proceso de aprendizaje a largo plazo.
• Establecer mecanismos para llegar a una complementariedad más clara entre
los diversos sectores institucionales públicos, en la regulación y acción sobre
los problemas y necesidades sociales.
• Idear mecanismos que aseguren la continuidad de los procesos de planeación
local, para superar las rupturas generadas por los cambios de administración
cada tres años: por ejemplo, establecer políticas de Estado --no de gobiernos--,
para asegurar la continuidad de funcionarios técnicamente capacitados, que
garanticen la vigencia de modelos de desarrollo apropiados colectivamente.
• Fortalecer los mecanismos de control y seguimiento ciudadanos sobre la
gestión gubernamental local, involucrando eficazmente a todos los actores
sociales, para reducir la desviación de los recursos públicos en favor de
intereses particulares.
II. Las instituciones ambientales
• Incorporar en la normativa ambiental la promoción de modelos de desarrollo
sustentable basados en la articulación participativa de múltiples actores
sociales.
• Fortalecer la capacidad técnica de las instancias nacionales y regionales para
establecer relaciones adecuadas entre la explotación de recursos naturales no
renovables y los compromisos establecidos en los Planes de Manejo Ambiental
de las empresas mineras.
• Realizar un seguimiento y control más responsables sobre las actividades de
fiscalización que deben realizar el Ministerio y las Corporaciones Autónomas
Regionales sobre los proyectos mineros.
• Abrir una instancia amplia de participación para las autoridades locales en el
conocimiento, seguimiento y control de los impactos ambientales generados
por los proyectos mineros.
47

• Fortalecer mecanismos de regulación --tasas retributivas y compensatorias-- o
incentivos --certificados de incentivo forestal--, para promover formas de
articulación de las empresas al desarrollo local.
III. Las instituciones del sector minero
• Incorporar en las políticas de las instituciones del sector minero la articulación
de las empresas al desarrollo local, en el marco conceptual del desarrollo
sustentable.
• Αmpliar efectivamente, en las decisiones y procedimientos, los espacios de
participación de las comunidades y otros actores sociales en la valoración y
acción sobre los impactos generados por los proyectos mineros.
• Fortalecer los mecanismos de control de las autoridades mineras sobre el
cumplimiento empresarial de normativas orientadas a favorecer recursos
humanos y bienes y servicios de origen local o nacional.
• Estudiar las propuestas de diversos actores sociales sobre la manera de
involucrar a las empresas en la inversión y administración de las regalías
generadas con la explotación.
• Fortalecer los mecanismos de seguimiento, control y denuncia sobre la
inversión y la administración nacional, regional y local de regalías.
IV. Las políticas tributarias
• Fortalecer la orientación conceptual de los incentivos tributarios y agruparlos
en un cuerpo único que estimule a las empresas a articularse en procesos de
desarrollo local más que a contribuciones puntuales.
• Reorientar los incentivos existentes y crear nuevos para alentar la integración
de las empresas mineras a las dinámicas de desarrollo local.
• Estudiar la posibilidad de ampliar incentivos que se reflejen en la deducción de
regalías que deben pagar las empresas, a cambio de inversiones importantes
en procesos de desarrollo local.
V. Las instancias locales de planeación
• Incorporar políticas y estrategias que promuevan una articulación efectiva de
los diferentes actores sociales a las dinámicas del desarrollo local, ampliando
los espacios de participación en la planeación, ejecución, seguimiento y
evaluación de los programas y proyectos de desarrollo.
• Cumplir la normativa nacional sobre los procesos locales de planeación del
desarrollo, mejorando su formulación política y operativa, y exigiendo a sus
diversas instancias procesos de planeación de acciones más específicas.
• Crear incentivos tributarios que promuevan la inversión de las empresas en
procesos integrales del desarrollo, más que en proyectos específicos.
• Recibir, procesar y utilizar los insumos técnicos y de conocimiento provistos
por los diversos actores sociales, en especial las empresas mineras.
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• Crear espacios efectivos de reflexión e interacción sobre las propuestas de
diversos actores sociales en torno al desarrollo, incentivando la discusión sobre
escenarios deseados y fortaleciendo los lazos de confianza con las
comunidades y otros actores sociales.
• Propiciar diálogos públicos con las empresas mineras en torno a temas
polémicos, como los impactos ambientales y sociales de sus proyectos.
• Incorporar en los planes de desarrollo planteamientos que conduzcan a una
acción coordinada con las empresas sobre los entornos ambientales.
VI. El rol de las empresas mineras
• Replantear los modelos de intervención: las empresas deberían desarrollar
ejercicios de planeación que les permitan aclarar el sentido de su intervención
o inserción en los procesos locales de desarrollo, con el objeto de reflejar en
sus acciones un propósito claro de aporte a dinámicas integrales más que a
iniciativas puntuales.
• Estimular procesos participativos que conduzcan a los diferentes actores
sociales a asumirse como constructores y agentes clave del desarrollo.
• Evitar la atomización de acciones y las inversiones que no contribuyen de un
modo significativo a la consolidación de procesos colectivos de desarrollo,
buscando la construcción de espacios de ejecución, compromiso y
participación amplia.
• Planificar la organización, capacitación y articulación de actores sociales para
que adquieran, consoliden e integren capacidades locales específicas, que
permitan sostener proyectos de bienestar colectivo, buscando integrar otras
fuentes de apoyo y tendiendo a eliminar la dependencia de los aportes
permanentes de las empresas.
• Abrir instancias de participación para las comunidades y autoridades locales en
la orientación y definición de sus programas de desarrollo local, y no sólo en
proyectos específicos.
• Contribuir a la creación de instancias de confianza mutua con las instituciones
estatales y las comunidades, reconociendo las diferencias y los anhelos
propios de cada cultura.
• Establecer mecanismos de comunicación permanente con las poblaciones, que
les permitan mantener relaciones positivas, responder a expectativas e
inquietudes generadas por los proyectos mineros e informar ampliamente
sobre la evolución y los alcances del proyecto para las comunidades.
• Propiciar políticas sólidas de empleo orientadas al aumento en la formación
técnica y la contratación de mano de obra local.
• Promover programas de creación de microempresas y asociaciones con
proyección en el tiempo y el espacio, con estudios de mercado y estrategias de
comercialización.
• Establecer formas de participación de las comunidades en el conocimiento y
acción sobre el medio ambiente, informar en detalle las medidas de control,
atenuación o compensación de impactos sobre el entorno ambiental y permitir
la verificación del cumplimiento práctico de sus políticas y acciones.
49

VII. Articulaciones para el desarrollo
• Las empresas mineras y las autoridades locales deben privilegiar la unión o
alianza estratégica de recursos y esfuerzos mutuos en torno a dinámicas
integrales de desarrollo que provean impactos significativos en el bienestar
social a largo plazo de las comunidades y que contribuyan a instaurar
mecanismos conjuntos de gestión sustentable de sus iniciativas.
• Las empresas deben incorporar en sus mecanismos formales de relación con
la comunidad y otros sectores sociales --ya sean fundaciones u oficinas
especializadas-- mandatos específicos hacia el objetivo enunciado.
• Las empresas deberían desalentar, si bien no eliminar, el apoyo a proyectos de
desarrollo que no posean una perspectiva clara de sustentabilidad y que no
estén dirigidos al bienestar general de la población local.
___________________
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