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Capacidad de Gobierno de Partidos Progresistas: hacia la construcción de un modelo
teórico para su análisis 1
Facundo Nejamkis *
Este trabajo presenta un modelo teórico que nos aproxima a la posibilidad de observar la
capacidad para gestionar el estado de los partidos políticos, en especial, aquellos que se
definen a si mismos como de centro izquierda, socialdemócratas o en términos mas
imprecisos, como progresistas, en el contexto de América Latina.
Tradicionalmente, la ciencia política analiza los problemas y las cuestiones vinculadas al
estado y los partidos políticos por andariveles separados. Sin embargo, los partidos
políticos son un actor estratégico al momento de pensar la gestión estatal. En este sentido es
una deuda pendiente de la disciplina el desarrollo de un marco teórico que permita pensar y
entender las diferentes perfomances de los distintos partidos políticos en momentos que se
encuentran en posiciones de gobierno. La simple pregunta respecto porque algunos son mas
exitosos que otros no encuentra mas que respuestas imprecisas.
Por otro lado, nuestra concentración en los partidos de centro-izquierda de la región,
obedece a que los cambios operados en la matriz política en los últimos veinte años
entendemos han menguado las capacidades de estos últimos mas que de ningún otro tipo de
partido. La duda respecto de cómo gestiona el progresismo en la era neoliberal entendemos
que aún no ha sido resuelta.
Los cambios acontecidos en los últimos diez años en América Latina son la muestra
evidente del fin de una época signada por una matriz político-social que predominó durante
gran parte del siglo XX (Acuña, 1995; Cavarozzi, 1996; Garreton, 1995) 2 . Las
características de la nueva matriz emergente favorecen la implementación de las llamadas
políticas neoliberales, que se caracterizan por una fuerte reducción del estado tanto en su
tamaño como en su funcionalidad 3 .
1 El presente trabajo constituye la base del capitulo primero de la tesis que el autor proximamente presentará
en la Maestría de Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Agradece
especialmente los aportes de Juan Manuel Abal Medina y Fabián Repetto. Vale aclarar por último que al
tratarse de la presentación de un modelo teórico, el trabajo tiene la carencia de no haber sido utilizado aún
para los propósitos que se plantea. Es decir, aún no ha sido puesto a prueba. Sin embargo, y por tratarse de un
congreso de ciencia política, la presentación misma del modelo es una invitación a la crítica y al aporte de los
colegas.
* UBA-UNQUI, email: nejamkis@bigfoot.com
2 Si bien en el apartado II.I nos referiremos especificamente al concepto de Matriz, lo utilizamos aquí en el
sentido que “La matriz política de una sociedad fija limites y asigna probabilidades diferenciales para el
desarrollo y la producción de distintos procesos políticos” (Acuña, 1995:15)
3 La expresión política de este fenómeno es lo que se dio en llamar la “nueva derecha” o neoconservadurismo,
cuyos estandartes han sido entre otros Margaret Thatcher, Ronald Reagan, y en la región sin lugar a dudas, el
gobierno justicialista encabezado por el Presidente Menem es quizá el ejemplo mas claro. (ver Giddens,
2000a;2000b).
1

Esta situación ha desatado dos fenómenos entrelazados. En primer lugar, como ya
señalamos y en lo que al estado refiere, una disminución de su tamaño y funciones
acompañada de una reducción de su capacidad de gestión en áreas críticas. En segundo
lugar, la generación de un contexto altamente restrictivo para el desarrollo de ciertos tipo de
políticas, que enfrenta a los partidos políticos progresistas a un serio desafío al momento de
encontrarse en posiciones de gobierno 4 .
Este trabajo pretende comenzar a responder a los interrogantes que surgen de este último
fenómeno. Por supuesto que para ello la cuestión referida a las capacidades del estado se
convierte en un tema crucial, sin embargo la resolución de dicho problema no da respuesta
a las diferencias en la calidad de las actuaciones de los partidos políticos cuando tienen la
responsabilidad de gobernar sobre la base de un mismo estado. La pregunta central que nos
guía y motiva puede ser formulada de la siguiente manera: ¿caeteris paribus las
capacidades del estado, como se explican los éxitos y fracaso de los diferentes partidos
políticos en la gestión del estado
Para ello, en primer lugar, desarrollaremos lo que entendemos como el nuevo contexto
político y social en el cual los partidos políticos deben interactuar. Especialmente,
pondremos énfasis en la forma en que las transformaciones acaecidas en las últimas
décadas alteran el tradicional posicionamiento ideológico de los partidos.
En segundo lugar, nos concentraremos en especificar el marco teórico desde el que nos
posicionamos para analizar el proceso político en el que gestionan los partidos políticos.
Luego de definir a éste en términos generales, nuestro interés se centra en el Ciclo de
Políticas Públicas y especialmente en el subcampo de las Políticas Sociales dada la
importancia que asignamos a estas últimas para observar la capacidad de los partidos
políticos. El ultimo apartado se focaliza en el desarrollo del concepto de capacidad de
gestión asociado a la performance de los partidos políticos en posiciones de gobierno
presentando una propuesta de modelo teórico para su análisis.
I) Marco Teórico General: el contexto político y social
El mundo ha cambiado sustancialmente desde los ochenta a esta parte. Diversos autores
señalan conceptos tales como posmodernidad, segunda modernidad, globalización,
sociedad de la información, como características propias de esta nueva era. (Beck, 1998;
Castels, 1997; Giddens, 1999, 2000b ; Gray, 2000; Habermas, 2000; Lechner, 1998)
Utilizamos el planteo de Beck, quien define el fenómeno como “radicalización de lo
modernidad”, en el que una de sus características salientes es la globalización. Al respecto,
siguiendo su argumento, la globalización no es solo un fenómeno económico, 5 sino que
significa que no “podemos concebir a la sociedad como un contenedor organizado
4 Entendemos contexto como “un constreñimiento duro que enfrentan los ciclos de una política” y que “se
encuentran determinados por los recursos brutos con que cuenta una sociedad y las variables de contingencia”
(Acuña y Repetto, 2000: 13)
5 Beck denomina a los intentos de reducir la globalización a un fenómeno exclusivamentre económico como
“globalismo” (Beck, 1998)
2

estatalmente”. Al mismo tiempo, dicha radicalización implica mayor individualismo, y por
otro lado la aparición de las crisis ecológicas como crítica a la racionalidad del
industrialismo (Beck, 2001: pag.14). 6
En términos del contenido de las políticas públicas estos cambios implicaron la crisis del
estado benefactor keynesiano y el cuestionamiento del espectro de políticas asociadas a éste
(Offe, 1990; Esping Andersen, 2000). La conclusión acerca de la negatividad de las
políticas keynesianas para el crecimiento económico en un contexto de estancamiento e
inflación, pusieron al mismo tiempo en jaque el rol que debía desarrollar el estado, y no
solamente en referencia al tipo de política económica a implementar. Lo que se pone en
cuestión es el papel asignado al gobierno, “que procede directamente de la teoría del orden
espontáneo” (Giddens, 2000b:44 ), en el que debe solo asegurarse “que el mecanismo que
regula la producción de bienes y servicios continúe funcionando” (Hayek, 1994:47).
De esta forma, así como durante el reinado del keynesianismo todos los que gestionaban el
estado/gobernaban eran planificadores, a partir de la década del 80 el rol del estado aparece
fuertemente cuestionado y las políticas socialdemócratas, asociadas al desarrollo de
instituciones estatales proveedores de bienestar, también.
Respeto de la crisis de los estados benefactores, Gosta Esping Andersen señala dos
elementos. El primero tiene que ver con el hecho de que el Estado Benefactor constituye la
línea divisoria entre la izquierda y la derecha política, y es este elemento el que lo
constituye en fuente permanente de conflicto. Por otro lado, el segundo argumento, es que
la misma se inscribe en causas exógenas: mercados laborales y familias que no están
funcionando de manera adecuada. Estos elementos en forma combinada con el “nuevo
orden económico” llevan a los estados a la necesidad de equilibrar empleo e igualdad
social, o en otras palabras, “...enfrentamos el desafío de encontrar algún modo de
reconciliar objetivos conflictivos de manera tal de obtener un resultado positivo.” (Esping
Andersen; 2001:88, 89) El concepto de necesidad implica que aún el estado tiene mucho
por hacer al respecto. La pregunta es: ¿sobre que estados, o reformulando la pregunta en
clave de este trabajo, ¿Cuales serán los actores políticos y con que capacidades deben
contar para afrontar dicha tarea.
Por otro lado y durante todo el siglo XX, el socialismo ha sido tradicionalmente el
abanderado del progresismo. Sin embargo, los sucesos que aceleraron la caída del bloque
soviético por un lado, y la explosión casi en paralelo de la ola de políticas fuertemente
orientadas al mercado, pusieron al socialismo a la defensiva, obligándolo a oficiar de
defensor del estado de bienestar. 7 (Giddens, 2000a: 59)
Esta situación implica una redefinición de los espacios político-ideológicos tradicionales
que predominaron durante el siglo XX. Así, lo que antes era radical (el socialismo) se
Así, y en el mismo sentido se expresa Giddens al plantear que la universalización “no es solo un fenómeno
económico” sino una “compleja mezcla de procesos que actúan frecuentemente de modo contradictorio, por
lo que se producen conflictos, desconexiones y nuevas formas de estratificación”(2000b: pag.14).
7 Es importante señalar que desde la izquierda las instituciones vinculadas al Estado de Bienestar fueron
sumamente cuestionadas en tanto se interpretaba que las mismas tenían como función encubrir las relaciones
de explotación inherentes al modo de producción capitalista (ver Offe, 1990)
3

vuelve conservador, y viceversa 8 . Los cambios económicos, sociales, políticos y culturales
generan rupturas y transformaciones en las hasta entonces tradicionales propuestas de los
partidos políticos redefiniendo el espectro izquierda-derecha, los partidos políticos y el
fenómeno mismo de la representación 9 .
El objetivo de este trabajo es comenzar a responder a las preguntas que tienen que ver con,
¿cuál es la propuesta que desarrollan los partidos progresistas en estos marcos que
denominamos restrictivos, y por otro lado, ¿qué características asumen dichas propuestas
en un contexto latinoamericano. En segundo lugar, pero ocupando un espacio central,
¿cuál es la capacidad que tienen, y/o desarrollan, estos partidos para diseñar e implementar
tales propuestas, y al mismo tiempo, ¿cuáles son las restricciones que operan en el
desarrollo de tales capacidades. Sostenemos en primer lugar que las propuestas
desarrolladas por los partidos políticos que se definen a si mismos como progresistas
se han modificado sustancialmente, especialmente en aquellas políticas que asignan un
rol preponderante al estado. En segundo lugar, esto se expresa en una brecha
sumamente amplia entre los programas de dichos partidos y su gestión de gobierno.
En tercer lugar, el nuevo contexto opera restringiendo su capacidad de gestión. Y por
último, esta situaciones se potencian al tratarse de partidos de formación reciente.
América Latina no pudo ni puede ser ajena a este proceso de cambio radical al que estamos
haciendo referencia. Sin embargo, los cambios introducidos fueron de naturaleza diferente.
Así, y partir de lo que se dio en llamar el “Consenso de Washington”, se desarrollaron en
la región una serie de procesos de transformación, en principio vinculados a cuestiones de
tipo económicas: apertura, desregulación, competitividad, liberalización, productividad,
privatizaciones. Así, estos conceptos se transformaron en ideas dominantes de nuestras
sociedades. (Bresser Pereira, Maravall, Przeworski, 1995; Cortes y Marshall, 1999; Torre y
Gerchunoff, 1996; Torre, 1998) De esta forma, un Estado que era “(...)espacio central de
conquista en una compleja lucha política desde los inicios mismos de la segunda
posguerra”, pasó a ser considerado el obstaculizador de cualquier posibilidad de
crecimiento, y culpable de las cíclicas crisis económicas que vivía la región. (Acuña y
Repetto, 2000:2) Estas ideas fueron plasmadas en la práctica en las políticas conocidas
como de ajuste estructural, que básicamente consisten en la reducción del aparato del
Estado tanto en sus dimensiones como en su aspecto funcional.
Por otro lado, el nuevo espectro de políticas públicas implementadas durante los últimos
quince años en la región han tenido un fuerte impacto en la estructura social. Podemos
señalar en términos generales que desde su aplicación y en el largo plazo la región ha visto
aumentar, o en su defecto mantener pero casi nunca descender, en casi todos los países los
niveles de desocupación, tal como se puede observar en el cuadro 1. En esta línea
argumentativa se expresa la CEPAL al sostener que la desocupación se elevo
“notablemente durante este periodo” al mismo tiempo que se “deterioro” la calidad de los
puestos de trabajo generados. (CEPAL, 2002: cap.3)
8 Giddens señala especialmente el carácter radical del neoconservadurismo, a pesar de sus propuestas
tradicionales en lo que refiere a valores tales como la familia o la nación. (Giddens, 1994)
9 Sobre los cambios en el espectro izquierda-derecha, Bobbio, 1995; Giddens, 2000b; sobre las
transformaciones en los partidos y la representación, Manin, 1999; Abal Medina, 1998; Panebianco, 1990
4

Cuadro I Evolución de la tasa de desempleo América Latina y el Caribe
País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
América Latina y el Car
Promedio Ponderado 5.8 5.7 6.5 6.5 6.6 7.5 7.9 7.5 8.1 8.8 8.5
Promedio simple 9.5 9.6 9.8 10.0 9.5 10.1 10.5 9.9 9.7 10.6 10.8
Argentina b/ 7.4 6.5 7.0 9.6 11.5 17.5 17.2 14.9 12.9 14.3 15.1
Barbados C/ 14.7 17.3 23.0 24.3 21.9 19.7 15.6 14.5 12.3 10.4 9.2
Bolivia b/ 7.3 5.8 5.4 5.8 3.1 3.6 3.8 4.4 6.1 8.0 7.6
Brasil b/ 4.3 4.8 5.8 5.4 5.1 4.6 5.4 5.7 7.6 7.6 7.1
Chile d/ 9.2 8.2 6.7 6.5 7.8 7.4 6.4 6.1 6.4 9.8 9.2
Colombia b/ e/ 10.5 10.2 10.2 8.6 8.9 8.8 11.2 12.4 15.3 19.4 20.2
Costa Rica 5.4 6.0 4.3 4.0 4.3 5.7 6.6 5.9 5.4 6.2 5.3
Cuba c/ ... 7.7 6.1 6.2 6.7 7.9 7.6 7.0 6.6 6.0 5.5
Ecuador e/ 6.1 7.7 8.9 8.9 7.8 7.7 10.4 9.3 11.5 15.1 14.1
El Salvador 10.0 7.9 8.2 8.1 7.0 7.0 7.5 7.5 7.6 6.9 6.5
Guatemala 6.0 4.2 1.6 2.6 3.5 3.9 5.2 5.1 3.8 ... …
Honduras c/ 7.8 7.4 6.0 7.0 4.0 5.6 6.5 5.8 5.2 5.3 …
Jamaica c/ 15.3 15.4 15.7 16.3 15.4 16.2 16.0 16.5 15.5 15.7 15.5
México 2.7 2.7 2.8 3.4 3.7 6.2 5.5 3.7 3.2 2.5 2.2
Nicaragua 7.6 11.5 14.4 17.8 17.1 16.9 16.0 14.3 13.2 10.7 9.8
Panamá d/ e/ 20.0 19.3 17.5 15.6 16.0 16.6 16.9 15.5 15.2 14.0 15.2
Paraguay 6.6 5.1 5.3 5.1 4.4 5.3 8.2 7.1 6.6 9.4 10.7
Perú f/ 8.3 5.9 9.4 9.9 8.8 8.2 8.0 9.2 8.5 9.2 8.5
R. Dominicana c/ e/ ... 19.6 20.3 19.9 16.0 15.8 16.5 15.9 14.3 13.8 13.9
Trinidad y Tobago c/ e/ 20.1 18.5 19.6 19.8 18.4 17.2 16.2 15.0 14.2 13.1 12.5
Uruguay f/ 9.2 8.9 9.0 8.3 9.2 10.3 11.9 11.5 10.1 11.3 13.6
Venezuela 11.0 9.5 7.8 6.6 8.7 10.3 11.8 11.4 11.3 14.9 14.0
Fuente: Panorama Social de América Latina 2000-2001, CEPAL
a/ Cifras preliminares. b/ Principales áreas urbanas. c/ Nacional. d/ Región metropolitana. e/ Incluye desempleo oculto. f/ Ciudad capital.
Un fenómeno similar se observa en lo que refiere a la distribución de los ingresos. Salvo los
casos los particulares casos de Costa Rica y Uruguay, en el resto de los países el 10% de la
población se apropia de mas del 30% de la renta superando “en 19 veces la que recibe, en
promedio, el 40% de la población”. Así le ha valido a la región el mote de ser la “mas
inequitativa del mundo”. La década del 90 no ha sido la excepción a este fenómeno, e
inclusive en muchos casos esta situación ha empeorado, tal cual se desprende del cuadro 2.
(CEPAL, 2002: Cap.2)
Cuadro II América Latina (17 países) Distribución del Ingreso de los hogares, a/ 1990-
1999
aís Participación
Año
en el ingreso total del
Argentina
d/
1990
1997
1999
Bolivia 1989 e/ 1997
1999
Brasil 1990
1996
1999
Chile 1990
1996
2000
Colombia 1994
1997
1999
40% mas
pobre
14.9
14.9
15.4
12.1
9.4
9.2
9.5
9.9
10.1
13.2
13.1
13.8
10.0
12.5
12.3
30%
siguiente
23.6
22.3
21.6
22.0
22.0
24.0
18.6
17.7
17.3
20.8
20.5
20.8
21.3
21.7
21.6
20% anterior
al 10% mas
rico
26.7
27.1
26.1
27.9
27.9
29.6
28.0
26.5
25.5
25.4
26.2
25.1
26.9
25.7
26.0
10% mas
rico
34.8
35.8
37.0
38.2
40.7
37.2
43.9
46.0
47.1
40.7
40.2
40.3
41.8
40.1
40.1
5

Costa Rica 1990
1997
1999
Ecuador f/ 1990
1997
1999
El Salvador 1995
1997
1999
Guatemala 1989
1998
Honduras 1990
1997
1999
México 1989
1994
1998
Nicaragua 1993
1998
Panamá 1991
1997
1999
Paraguay 1990 g/ 1996
f/ 1999
16.7
16.5
15.3
17.1
17.0
14.1
15.4
15.3
13.8
11.8
12.8
10.1
12.6
11.8
15.8
15.3
15.1
10.4
10.4
12.5
12.4
12.9
18.6
16.7
13.1
27.4
26.8
25.7
25.4
24.7
22.8
24.8
24.5
25.0
20.9
20.9
19.7
22.5
22.9
22.5
22.9
22.7
22.8
22.1
22.9
21.5
22.4
25.7
24.6
23.0
30.2
29.4
29.7
27.0
26.4
26.5
26.9
27.3
29.1
26.8
26.1
27.0
27.3
28.9
25.1
26.1
25.6
28.4
27.1
28.8
27.5
27.7
26.9
25.3
27.8
25.6
27.3
29.4
30.5
31.9
36.6
32.9
33.0
32.1
40.6
40.3
43.1
37.7
36.5
36.6
35.6
36.7
38.4
40.5
35.9
38.6
37.1
28.9
33.4
36.2
República 1997 14.5 23.6 26.0 36.0
Dominicana
Uruguay f/ 1990
1997
1999
20.1
22.0
21.6
24.6
26.1
25.5
24.1
26.1
25.9
31.2
25.8
27.0
Venezuela 1990
1997
16.7
14.7
25.7
24.0
28.9
28.6
28.7
32.8
1999 14.6 25.1 29.0 31.4
Fuente: Panorama Social de América Latina 2000-2001, CEPAL
a/ Hogares del conjunto del país ordenados según su ingreso per cápita. En el cuadro 22 del Anexo estadístico se presentan las cifras
desagregadas por áreas urbana y rural.
b/ Ingreso promedio mensual de los hogares, en múltiplos de la línea de pobreza per cápita.
c/ D (1 a 4) representa el 40% de los hogares de menores ingresos, en tanto que D 10 es el 10% de los hogares de más altos ingresos.
La misma notación se usa en el caso de los quintiles (Q), que representan grupos de 20% de los hogares.
d/ Gran Buenos Aires.
e/ Ocho ciudades principales y El Alto.
f/ Total urbano.
g/ Área metropolitana de Asunción.
Si tenemos en cuenta que la región ha experimentado un crecimiento de su producto bruto
en un promedio de cinco por ciento 10 durante toda la década, no se puede dejar de
establecer, al menos en parte, cierta causalidad entre la retirada del estado del centro de la
escena política y los datos que se desprenden de los cuadros 1 y 2. La referencia al rol del
estado es fundamental, en tanto este se convirtió durante largo tiempo (y aún hoy lo sigue
siendo sin la centralidad de antaño) en el eje diferenciador de las propuestas políticoideológicas
del siglo XX.
Haciendo el ejercicio de imaginarnos un continnun 11 , en un extremo encontramos una
sociedad en la que el estado interviene en forma constante en el proceso de redistribución
de la riqueza que esa sociedad genera, a los efectos de equilibrar los des-equilibrios que
necesariamente se generan en el mercado, con el sentido de producir una sociedad mas
10 Según datos disponibles en www.worldbank.org
11 Siempre en el marco de reglas de juego propias de un sistema capitalista, en el cual no se cuestione al
estado como garante de tal sistema de dominación, ni se cuestione a su principal institución: la propiedad
privada
6

igualitaria. En el otro, las funciones del estado están reducidas a su mínima expresión, y las
intervenciones estatales solo son comprendidas desde un concepción asistencialista a los
efectos de mitigar las desigualdades que lógicamente se producen en el mercado. 12
El primero de los extremos, presentado en forma sintética, podría representar el ideal de
reformismo o de la socialdemocracia 13 en cuanto a su ejercicio del poder. En términos de
nuestro trabajo, se asemejan al concepto de progresismo. 14 El segundo de los extremos, en
el mismo sentido, el ideario neo-liberal. 15
El siglo XX se caracterizó por esta dicotomía, aunque como ya hemos señalado, buena
parte de él estuvo dominada por el consenso Keynesiano, en el cual los márgenes para
retirar al estado del papel central en el proceso económico eran estrechos. Esta situación
nos muestra hoy su cara inversa. Pretender restituir al estado el rol que ocupó durante el
consenso de posguerra se asemeja a una empresa imposible.
En este contexto cabe preguntarse entonces, ¿cuáles son los desafíos para los partidos
políticos que se definen como progresistas una vez que se encuentran en posiciones de
gobierno. Y por otro lado, ¿cómo se relacionan estos desafíos con un estado que, como
hemos señalado, ha visto menguadas sus capacidades. Pues si bien en muchos casos sus
propuestas se asocian a lo que se denominan valores posmateriales (ver Inglehart, 1990),
los aspectos socioeconómicos continúan ocupando un lugar trascendental, y con mayor
énfasis aún en contextos como el latinoamericano.
II)
Marco Específico
II.I) Enfoque relacional institucional para el análisis de políticas públicas
Como ya hemos señalado en otro lugar (Abal Medina y Nejamkis, 2003) entendemos que la
política se constituye en un espacio en el que se intersectan contradictoriamente diferentes
racimos de relaciones sociales. En este espacio convergen, de forma desordenada y
cambiante, las “cuatro fuentes sustantivas del poder social” definidas por Michael Mann
12 Para un debate mas profundo respecto de los conceptos de Izquierda y Derecha ver Bobbio, 1995; Giddens,
2000.
13 Si bien conceptualmente reformismo y socialdemocracia no significan lo mismo, si tienen una identidad en
el ejercicio del poder. En este caso, el concepto socialdemocracia pierde su significado originario de los
debates del principio de siglo.(Voces “reformismo”, “Socialdemocracia”, Bobbio et al, 1994)
14 A esta altura de nuestro trabajo es importante aclarar que nos referiremos en forma indistinta como
progresismo, socialdemocracia o centro izquierda, a la orientación ideológica de aquellos partidos que, sin
cuestionar las reglas de juego básicas de la sociedad capitalista, tienen como base de sus programas políticos
la busqueda de mayores niveles de igualdad social a través de acciones políticas que implican un
involucramiento del estado en la persecución de tales objetivos. Esta simplificación nos evita entrar en
debates que entendemos, debido al contexto político y social que estamos desarrollando, han perdido el
interes de antaño y, al mismo tiempo, no tiene efecto alguno en los objetivos de esta investigación.
15 El neoliberalismo plantea la limitación del Estado en función de permitir la liberación de aquella fuerza
siempre presente desde la constitución de la sociedad que es el mercado. Así señala Przeworski, la tecnología
liberal incluye “1) Reducción del tamaño de la administración publica, 2) Reducción del tamaño del sector
publico, 3)el aislamiento del estado respecto de las presiones privadas, 4)la confianza en las reglas mas que en
las decisiones discrecionales y, 5) la delegación de decisiones sujetas a inconsistencias dinámicas a cuerpos
independientes que no tengan incentivos para ceder a las presiones políticas” (Przeworski, 1997)
7

(1997:23-27), organizándose y difundiéndose de maneras espacial e históricamente
específicas.
Las cuatro fuentes del poder social a las que Mann hace referencia son: ideológica,
económica, política y militar. Cuando nos referimos al poder ideológico, entendemos que
este procede de “la necesidad humana de dotar a la vida de un significado último, compartir
normas y valores, y participar en prácticas estéticas y rituales” (Mann, 1997:23-26). Los
elementos asociados a este poder constituyen algo así como “el mapa cognitivo desde el
que los actores interpretan su mundo” (Abal Medina e Iglesias, 1997). Es importante
señalar que este tipo de poder se puede expresar en una religión, tal cual ocurrió en la
antigüedad, o en algunos de los relatos característicos de la modernidad tal el caso del
marxismo o el liberalismo.
Por el contrario, el poder económico esta vinculado a la distribución de la dotación de
recursos económicos que produce una sociedad. 16 Así, la idea de clase esta vinculada al
lugar que se ocupa en tal distribución. Si bien también es correcto sostener, como señala
Mann, que estas clases pueden al mismo tiempo dividirse en “actores mas pequeños y
seccionales”. De esto se deduce que en muchos casos los conflictos que aparecen en las
sociedades no necesariamente son entre clases verticalmente posicionadas (tal como sugiere
la Teoría Marxista) sino que pueden, y de hecho la mayor parte del tiempo así ha sido,
asumir características horizontales. (Mann, 1997:23-26)
El poder político esta asociado a la “utilidad de una regulación centralizada y territorial”, es
por ello que Mann asocia poder político a poder estatal. (Mann, 1997:23-26) Nosotros a
esta concepto optamos por definirlo como las variables político-institucionales que hacen
referencia a las reglas de diverso tipo que determinan una estructura diferencial de
probabilidades para la realización de los intereses o metas de los distintos grupos sociales. En
este sentido, sin lugar a dudas que el estado en tanto autoridad centralizada con capacidad
distintiva para generar reglas cumple un rol central. Sin embargo no es correcto dejar de
lado la influencia netamente política que determinados actores, tales como partidos o
movimientos, tienen en las sociedades aún sin ocupar lugares en el aparato estatal. (Abal
Medina y Nejamkis; 2003)
Por último, el poder militar esta vinculado al uso y organización de la fuerza física. Si bien
en determinado momento histórico este tipo de fuente de poder ha tenido niveles
importantes de autonomía, también es cierto que en función de los estados modernos puede
ser entendido como una de las diferentes facetas del poder político, restringidas en su uso
por variables tanto económicas como ideológicas. (Abal Medina, 1998:5)
16 Hemos preferido esta definición algo más parsimoniosa de lo que hemos denominado como “poder
económico” , en aras de preservar la consistencia teórica del argumento tal como lo estamos presentando. Sin
embargo, somos bien conscientes de que “el modo habitual de plantear estas cuestiones en la literatura de la
corriente principal de la sociología y la ciencia política, presenta a este nivel de modo mucho más articulado y
estructurado (“lógica de apropiación del excedente productivo”, “macroeconomía”, etc.). Para los fines de
nuestro trabajo, tales articulaciones y estructuraciones son un resultado probable más que un supuesto
esgrimido casi como petición de principio”. (Abal Medina y Iglesias, 1997)
8

Partiendo de estos supuestos podemos sostener la existencia analítica de diversas “matrices
de poder social” que explican la forma particular en que ocurren los sucesos históricos. De
esta manera podemos escapar de los análisis simplistas que pretenden explicar fenómenos
complejos como el estado o el capitalismo desde perspectivas reduccionistas. El concepto
de matriz, como opuesto al de sistema, pretende resaltar que no existe en las sociedades ni
una lógica funcional o dialéctica ni “una estructura, que determinen en última instancia el
conjunto de la vida social” (Mann, 1997:956-957). Esto significa renegar de aquellos tipo
de explicaciones que intentan asignar a algunas de la fuentes de poder una posición
eternamente dominante respecto de las otras.
Así, nuestro entendimiento de los procesos históricos podemos definirlo como el análisis de
una combinación de procesos macro y micro sociales, en los cuales individuos y/o
colectivos logran constituirse en actores 17 que se desenvuelven en marcos restrictivos que
posibilitan probabilidades diferenciales de éxito a las acciones que estos desarrollan. En
esta línea argumentativa, el análisis de políticas públicas puede entonces ser de suma
utilidad para observar la dinámica que estos procesos adquieren.
Pero para ello es necesario el desarrollo de un enfoque que permita, desde este marco
conceptual, el emprendimiento de tal empresa sin caer en las falencias de aquellos que
entendemos tienen un visión sesgada o reduccionista. Sosteniendo este mismo argumento,
Jonathan Fox señala, “Los enfoques centrados en la sociedad tienden a enfatizar las
limitaciones de la acción del estado, mientras que las estructuras centradas en el estado
enfatizan el espacio autónomo para la maniobra. Cada uno de los enfoques explica parte del
proceso de concepción de la política, pero ninguno de los dos es completo” (Fox, 1994)
Nos referimos a las visiones denominadas Socio-céntricas, que observan la formulación de
Políticas Públicas como producto de las luchas, conflictos y presiones que se generan en la
sociedad y no permiten analizar los procesos tanto de formulación como de implementación
de políticas publicas, ya que dan por supuesta una dependencia de estas de los procesos
políticos que se generan en la sociedad, sin tener en cuenta la heterogeneidad del aparato
estatal así como tampoco de los actores estatales ya sea en sus intereses como en sus
objetivos.
Asimismo las visiones denominadas Estado-céntricas 18 , aquellas que otorgan un papel
fundamental al estado en la planificación e implementación de políticas haciendo hincapié
en el concepto de “autonomía”, poniendo el énfasis en las posibilidades de las elites
estatales (ya sean políticas o burocráticas) de insularse de las presiones sociales y aplicar
aquellas políticas que desde dicho lugar sean vistas como las más beneficiosas para el
interés general (o particular) , nos acercan también una postura sesgada. Estas perspectivas
no dan cuenta del papel que los distintos actores sociales juegan a la hora de definir una
política determinada, así como su capacidad para penetrar las estructuras estatales a los
efectos de satisfacer sus intereses.
17 Utilizamos explicitamente el concepto de actor en lugar del de agente debido a que este último denota falta
de autonomía en tanto su poder proviene de otro o de una estructura.
18 Al respecto podemos señalar, siguiendo a Mann, el elitismo autentico y el estatismo Institucional (1997).
9

La heterogeneidad y fragmentación existentes, tanto a nivel de la sociedad como a nivel
estatal, obligan, ante la realización del ejercicio intelectual de analizar las políticas
públicas, a la construcción de enfoques superadores. Y en función de que nuestra
investigación se nutre del proceso de políticas, es necesario definir un marco específico
conceptual para acercarse al mismo.
Este enfoque retoma la idea de la centralidad del papel del Estado (Evans et al, 1985) en las
arenas de políticas públicas. Entendemos así al Estado como conjunto diferenciado de
instituciones y personal que implica una centralidad, en el sentido que las relaciones
políticas irradian desde el centro y hacia el centro para abarcar un territorio delimitado
(Mann, 1997:85), y sobre el cual reclama el ejercicio del monopolio de la coerción física
legítima (Weber, 1996), para garantizar un orden que sostiene una multiplicidad de
relaciones insertas en una matriz político-social, la cual asigna probabilidades diferenciales
a los actores protagonistas de las mismas.
A esto podríamos agregar cuatro elementos. Uno, que las relaciones de producción
capitalistas, o mejor dicho, la propiedad privada, tiene que ver al menos en el orden
moderno con lo que denominamos condiciones estructurales impuestas por la matriz
imperante. Dos, que frente a esta definición, el control del estado se convierte en un
elemento central de la lucha política en tanto es potencialmente un lugar estratégico para
generar cambios y/o transformaciones, inclusive potencialmente en la misma matriz. 19 En
tercer lugar, en el estado moderno ese orden tiene las características de estar legalmente
estatuido. Cuarto y último, el estado moderno desarrolla una serie de instituciones
“rutinarias, racionalizadas y formalizadas de gran alcance sobre los ciudadanos y sus
territorios” (Mann, 1997:86).
Así, la toma de posición por parte del mismo frente a una "cuestión" genera respuestas
tanto de actores sociales como estatales, como también los reposicionamientos de éstos a lo
largo de la problematización de la misma y las redefiniciones que la misma puede sufrir.
(Oszlak y O´Donnell, 1984) Al mismo tiempo, dicha interacción entre los diversos actores
que se genera ante cada "cuestión socialmente problematizada", no se da sobre una tabla
rasa. 20 El juego entre actores se desarrolla en el marco de un entramado institucional que
mediatiza esa interacción.
Como venimos sosteniendo, la matriz política “fija limites y probabilidades” para el
desarrollo de los procesos políticos, las instituciones se insertan en dicha matriz y por lo
tanto son un producto histórico que expresa una determinada correlación de fuerzas en un
momento determinado. Al mismo tiempo las instituciones estabilizan en el tiempo esas
correlaciones. Pero, por otro lado, la complejidad del mundo y las capacidades limitadas de
los individuos, asignan a las instituciones un rol fundamental en tanto reducen la
incertidumbre que estos dos fenómenos tienen por efecto (Valdés Ugalde, 1995)
19 En consistencia con la línea argumentativa que estamos desarrollando podriamos reemplazar la idea de
Control del Estado por la de Ocupación de espacios de decisión en el aparato estatal.
20 La concepción de “tabla rasa” la tomamos de las nociones epistemológicas acerca del progreso de la
ciencia. Nadie comienza su tarea de investigación sobre la nada. El conocimiento científico es de alguna
manera acumulativo, si bien esto no implica negar la existencia de cambios de paradigma o la incesante
búsqueda de refutaciones a nuestras hipótesis.
10

Así, operan restringiendo los procesos interactivos y al mismo tiempo brindando
certidumbre (Hall, 1993; Chang, 1996). El marco institucional es a estos efectos “un
compuesto de reglas, restricciones informales y sus características en términos de
enforcement” (North,1998:109). Y como señala Repetto, “los modos en que se agregan o
desagregan intereses, se procesan los conflictos, se negocian intercambios de recursos y
percepciones del mundo, están constreñidos por un tejido de mecanismos” al cual el autor
denomina “marco institucional” (2003:3)
Al respecto cabe preguntarse las características del marco institucional en el cual estos
partidos tienen que operar. Como ya hemos señalado en la apertura de este capítulo, la
nueva matriz favorece la radicalización de lo que hemos llamado políticas neoliberales. En
tanto estas plantean la reducción del rol del estado, aparece así claramente una fuerte
restricción para el desarrollo de políticas que tienen al estado como actor central en la
distribución del ingreso. El análisis de las políticas públicas, y dentro de estas, el sub
campo de las políticas sociales, nos permiten observar las características de este
entramado así como las capacidades que los partidos desarrollan para jugar con las
nuevas reglas.
II.II) El Ciclo de las políticas públicas
Planteado el marco conceptual pasaremos a continuación a analizar el ciclo de políticas
públicas. En la línea del planteo del apartado anterior, podemos sostener que el análisis de
políticas públicas estuvo relegado durante un largo tiempo en virtud de entender que las
actividades del gobierno (las “policies”) 21 estaban constreñidas por fuerzas de origen
social. En este caso volvemos a argumentar, siguiendo lo planteado por Aguilar Villanueva,
que “Las teorías sistémica, marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones del
gobierno desde fuera del gobierno mismo”. Las políticas publicas se convierten así en
variables dependientes de movimientos, conflictos, consensos de dichas fuerzas sociales.
Por otro lado, desde el ámbito de la administración se reducía el análisis a la realización de
las decisiones, “Cómo realizar lo decidido, no cómo y porque se llego a la decisión, era el
campo teórico propio de la administración pública.” (1992:15, 17)
Desde nuestra perspectiva el proceso de las políticas publicas es sin duda más complejo.
Nosotros enfocamos nuestro objeto de estudio desde una perspectiva, a nuestro entender
superadora de ambas, a la que denominaremos Interactiva o Relacional. 22 Como ya hemos
señalado, a diferencia de los enfoques centrados en la Sociedad o en el Estado al momento
de comprender como se gestionan las políticas publicas (aquí englobamos todo el proceso,
desde la problematización de una cuestión social hasta la implementación y evaluación de
una política), este enfoque hace hincapié en el complejo proceso de interacciones entre
actores sociales y estatales, entre la política y las políticas publicas, proceso que se ve
mediatizado por un entramado institucional complejo que se modifica historicamente.
21 El concepto de Política Pública que utilizamos es similar a lo que los anglosajones denominan “Policies”,
diferenciándolo de la noción de “Politics”, ya que esta ultima denota un sentido más amplio. Para una mayor
profundidad acerca de esta diferenciación ver: Fernández, 1996.
22 Para un desarrollo esclarecedor de este enfoque ver: Brachet-Marquez, 1996; Fox, 1994; Repetto, 2001.
11

Retomando los argumentos de Aguilar Villanueva, una política no seria entonces “una
acción meramente reactiva” ni tampoco “la simple decisión deliberada del actor
gubernamental”. Por lo tanto el proceso de las políticas se visualiza como “...muchas y
diversas decisiones de los muchos actores gubernamentales y extragubernamentales, que en
sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central, le dan forma y
la llevan después a la práctica, haciéndola y rehaciéndola, con el resultado muy probable
que los resultados finales no se asemejen a las intenciones y planes originales.” (1992:24,
25)
Una vez planteada esta perspectiva es necesario también comprender como se desarrolla el
proceso de políticas teniendo en cuenta la necesidad de ordenar un proceso social que, en
tanto tal, se presenta de manera desordenada. Esta complejidad no obtura la construcción de
un modelo de análisis que nos permita comprender dicha realidad. En este sentido, es
importante señalar que los estudios sobre políticas públicas tienden a considerarlas a estas
como proceso o ciclo, que a su vez se subdivide en etapas con características
semiautónomas, si bien se sostiene la retroalimentación entre las mismas. Por otro lado,
también existe consenso respecto de que dicho proceso es un dispositivo analítico, y que la
realidad es muchos mas compleja y confusa, superponiendo las etapas, atentando así contra
toda posibilidad de orden secuencial (Aguilar Villanueva, 1993; Meny y Thoenig, 1992;
Tamayo Saez, 1997). 23
Si bien hasta el momento hemos hecho mención al enfoque analítico, referirnos a los
sujetos concretos que operan en los procesos de ligazón entre “política” y “políticas” es
otro aspecto fundamental de nuestro trabajo. Definimos ese sujeto como actor 24 y, lo
analizaremos en función de tres elementos: a) intereses 25 ; b) recursos; c)
ideas/entendimiento. (Acuña y Repetto, 2000:17)
En cuanto a los recursos, es posible definir un actor de política publica, ya sea social o
estatal, a partir de capacidades potencialmente disponibles: a) de negociación b) para
descifrar el contexto c) de representación, a la vez que hay potencialidades propias de cada
actor. En el caso de los actores sociales: capacidad de movilización social y acción
colectiva. En el caso de los estatales: capacidad de autoridad. (Acuña y Repetto; 2000:19)
Como un avance del tema que trabajaremos en el próximo apartado, podemos señalar que
23 Aguilar Villanueva sostiene que es “ dominante en los estudios de política publica considerar que la política
es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones,
decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en las
otras.”, al mismo tiempo que la noción de “policy process es propiamente un dispositivo analítico...” y que
“...la separación analítica no debe ser confundida con una separación real, una secuencia temporal” 23
(1993:51, 72).
24 Tomando la definición de Meltsner para quien “es un concepto abierto que el analista debe adaptar a los
requerimientos de su estudio” (1992:375) En este sentido es importante señalar que no todo colectivo es actor
de políticas. Y profundizando aún mas, se puede ser actor en una etapa del ciclo y no en otras. Es importante
este señalamiento pues en el caso específico de las políticas sociales, es probable que nos encontremos con la
situación de que sus beneficiarios quizás nunca logren convertirse en actores, especialmente en el campo de
políticas de lucha contra la pobreza.
25 Entendiendo por estos no solo aquello que el actor define como “sus” intereses, si no también los aspectos
objetivos de los mismos (Acuña y Repetto, 2000:17)
12

los partidos políticos tienen una capacidad extra a las ya mencionadas. La llamaremos por
el momento capacidad de articulación política.
Un aspecto central de nuestra investigación se relaciona con las ideas y entendimientos de
los actores. Este aspecto es estratégico en el marco de nuestro trabajo. En síntesis, las ideas
de los actores les proporcionan su conocimiento acerca del ser y el debe ser sobre cierto
estado de cosas. La distancia entre el deber ser y las posibilidades de que cada actor
siente/piense que tiene de operar sobre la realidad va a encontrarse fuertemente signada por
las restricciones que operan en las arenas de políticas. A este tema nos referiremos a
continuación.
Partiendo del supuesto que toda política pública implica una hipótesis causal que vincula
condiciones iniciales y resultados esperados, las dificultades en la implementación pueden
provenir de un fallo en la formulación de tales hipótesis. Cuando hablamos de condiciones
iniciales nos referimos a: 1) consenso sobre las políticas; 2) acuerdo sobre los medios; 3)
recursos para efectivizarlos. Este último punto no solo refiere a recursos financieros, sino
también a humanos, organizacionales, condiciones culturales, tecnológicas. Planteado esto,
las restricciones nos muestran los limites de factibilidad de las políticas. Cuando hablamos
de restricciones justamente nos referimos a las condiciones políticas, económicas, sociales,
culturales e ideológicas en las que se desenvuelve el proceso de políticas. (Meltsner, 1996;
Majone, 1996, 1997).
Desde el planteo que estamos realizando, las restricciones no solo operan como un límite
efectivo para el desarrollo de cierto tipo de política pública. Mas allá de la utilidad que
puedan tener para el policy analysis, dentro del entendimiento que los actores puedan tener
de las restricciones que operan en un momento efectivo pueden funcionar como un límite
anterior a la problematización de un “cuestión”.
En el caso de nuestro trabajo cabe preguntarse, ¿Cuál de esos recurso tienen efectivamente
los partidos políticos, ¿cuáles desarrollan con su ingreso a la gestión Y probablemente,
¿cuáles pierden. ¿Qué rol juega la expeiencia/inexperiencia. Y al mismo tiempo, ¿que
ocurre con la ausencia/presencia de cuadros técnicos preparados, ¿no son acaso un recurso
estratégico, ¿En que medida estos Partidos cuentan con este tipo de recursos. Por otro
lado, ¿Como se expresan, en sus propuestas de campaña y luego en la toma de decisiones,
sus ideas y entendimientos, y ¿Cuáles han sido las restricciones que operan, primero en su
visión del escenario político y luego en el desarrollo efectivo de políticas públicas
II.III) Las políticas Sociales
En la línea argumentativa que venimos desarrollando, entendemos a las políticas sociales
como un sub campo de las políticas públicas y corresponde entonces desarrollar las
especificidades de estas en tanto se convierten en centro de atención del presente trabajo.
En este sentido es ilustrativo el trabajo de Adelantado et al (1998), al establecer por un lado
la relación entre políticas sociales y estructura social, al mismo tiempo que intenta
modificar ciertas concepciones de la política social que están mas relacionadas con el deber
ser que con las luchas políticas que, como trasfondo, ofician en la definición de estas.
13

De esta manera, coincidimos con Adelantado et al, al sostener que existe una relación
“recursiva” entre políticas sociales y estructura social. Así, “la política social no solo se
genera a partir de la estructura social, sino que contribuye también a los procesos de
estructuración social”. Este planteo desmitifica cierta noción “propositiva” de las políticas
sociales, en el sentido que pueden reducir desigualdades pero también, y de acuerdo a la
forma que asuman, puede ayudar a fijarlas, o aún mas, a aumentarlas. Es lo que Adelantado
et al define como “(...)esa dualidad constituyente y modulativa (...)”(1998:141, 142).
¿Qué es entonces lo que entendemos por política social, no mas, y no menos, que “(...) un
conjunto de decisiones y actuaciones público-administrativas, generadas en la esfera estatal,
que inciden directamente y de formas diversas sobre la organización y distribución de los
recursos de bienestar, y lo hace mediante regulaciones, servicios y
transferencias”(Adelantado et al, 1998:142).
Al mismo tiempo, ese conjunto de decisiones y actuaciones de instancias público estatales
tienen un anclaje histórico, son producto de las complejas relaciones que se establecen entre
actores sociales y estatales inmersos en entramados institucionales insertos en contextos
internacionales sobre los que operan una abanico de restricciones. De estas manera las
políticas sociales son el producto de una compleja lucha política y se van redefiniendo
históricamente al mismo tiempo que redefinen, como ya hemos señalado, condiciones de
posibilidad para los diferentes grupos y sectores sociales.
Por otro lado, existen diferentes maneras de dar forma a esa intervención estatal. Nos
estamos refiriendo a las políticas de lucha con la pobreza, a las del seguro social y a las
universalistas. En cuanto a las primeras, nos estamos refiriendo a los orígenes del
capitalismo, y como señala Repetto “se trata del conjunto de acciones llevadas adelante por
el estado, que tienen como fin atender a ciertas necesidades básicas de los sectores
marginados y mas vulnerables, entre las cuales destaca la referida a la alimentación”. Las
políticas del seguro social encuentran su origen en la Alemania de Bismarck de fines del
siglo XIX, en la que el mismo estado estableció una serie de beneficios para aquellos
incluidos en el mercado de trabajo, con la intencionalidad política de competir con la fuerza
creciente por aquel entonces de los partidos socialistas. Por último, las políticas
universalistas encuentran su origen en las propuestas de W. Beveridge, durante la Segunda
Guerra Mundial, respecto de promover un “piso de beneficios igualitarios para todos los
ciudadanos”. (Repetto; 2002: 21 y ss.)
Sin embargo, esta exposición histórico secuencial no implica que los estados han ido
desarrollando sus estructuras político administrativas para dar cuenta de estas variaciones
en forma uniforme. El estado de bienestar se extendió en forma generalizada luego de la
crisis del 30 y de manera mas amplia finalizada la segunda guerra. Este implicó una
fenomenal expansión de las actividades estatales, y en forma concomitante de la
“intervención pública sectorial”. Pero, las formas especificas que éste asumió en cada
contexto especifico se fundaron en lo que Isuani y Michel han definido como “las distintas
miradas sobre la cuestión social” (2002; 2)
Este último argumento plantea que las diferentes formas que asumieron los Estados de
Bienestar en los diferentes países respondió al predominio de una mirada particular sobre la
14

cuestión social. Las dimensiones centrales, siguiendo este argumento, están vinculadas a: a)
la gestión de la fuerza de trabajo, b) la producción de integración social, y c) la
construcción de igualdad como utopía democratizadora. (Isuani y Michel; 2002:2) La
fuerza que cada una de estas dimensiones tuvo/tiene en cada contexto especifico permite
interpretar lo que Esping Andersen ha señalado como los tres modelos del estado de
bienestar: 1) el residual, 2) el corporativo, y 3) el universal.
Como ya hemos señalado en el apartado 1, cada uno de estos modelos expresa la forma
compleja en que se combinan Estados, Mercados y Familias. La manera en que se
distribuye la responsabilidad entre los tres componentes marca en cierta forma los arreglos
institucionales propios de cada contexto específico. Así, mientras el mercado en el modelo
residual cumple “el papel principal en la gestión de los riesgos sociales”, en el modelo
corporativo se acota el papel de los mercados, constituyendo la integración sobre bases
corporativas (el lugar de trabajo) y familiares. El modelo universal por último, busca la
socialización del riesgo al otorgar coberturas universales sobre la base de derechos
ciudadanos. (Isuani y Michel; 2002)
En un país, cuyo modelo económico-social tiene uno de sus pilares en el pleno empleo, la
política del Seguro Social se transforma de manera encubierta en una política universalista,
ya que la mayoría de los habitantes del mismo se encuentran dentro del mercado laboral. La
Argentina se caracterizó por un predominio de este ultimo tipo de políticas combinada con
políticas universales fundamentalmente en los campos de la salud y la educación. Por su
parte, las políticas contra la Pobreza eran consideradas residuales en un modelo que se
caracterizaba por la inclusión en el ámbito formal del trabajo.
Para observar el caso argentino es interesante recurrir al trabajo de Cortés y Marshall
(1991) en el que recorren las diferentes formas de intervención social del estado Argentino.
Coincidimos con las autoras en el sentido que la red de protección social que comenzó a
construirse a fines del siglo pasado, empieza a ser desmantelada con el proceso militar de
1976. Así, luego del paso del peronismo por el poder, prevalece la idea de que "...los
sindicatos eran los responsables de la hiperinflación que se había desatado en 1975 y de una
serie de distorsiones en el mercado de trabajo" (Cortés y Marshall, 1991: 37).
Obviamente esta percepción dominante genera un cambio de posición en la estrategia de
intervención estatal. De esta manera, al mismo tiempo que se rediscute el financiamiento
del sistema de seguridad social, comienza a prevalecer la idea de que la intervención estatal
“...debía restringirse a la asistencia a los mas pobres”; pero si bien en el plano discursivo
este era el punto de vista predominante para el gobierno militar, en los hechos señalan las
autoras “este periodo fue testigo de un incremento en la intervención del estado, incluyendo
la regulación estatal del mercado de trabajo” (Cortes y Marshall, 1991: 38)
Habrá entonces que esperar hasta el gobierno justicialista de 1989 para asistir al traspaso
del plano discursivo al plano empírico de una nueva estrategia de intervención estatal 26 . De
este modo, es a partir de este periodo que se produce un cambio radical en la estrategia. A
26 Las autoras denominan al periodo alfonsinista como de “impasse en la intervención social del estado”
(Cortes y Marshall, 1991: 39)
15

las ya mencionadas medidas en el ámbito económico, se hace necesario acompañarlas “con
la adaptación de los estándares laborales”(Cortes y Marshall, 1991: 41)
Al mismo tiempo que este proceso se produce, regresa al primer plano la idea prevaleciente
durante el gobierno militar respecto de la necesidad de reducir el accionar del estado a la
asistencia de los mas necesitados, desatendiendo las graves consecuencias en términos de la
estructura social que los cambios estaban generando. Asistimos a la emergencia de lo que
Franco denomina “paradigma emergente”. Es decir, el consenso observado para la
implementación de políticas económicas neoliberales no se traslado de manera refleja a las
políticas sociales, si bien luego de la primer etapa del ajuste comienza a observarse la
emergencia de un nuevo paradigma en lo que a este tipo de políticas refiere (Franco, 1996)
Estos cambios en las políticas sociales ocurridos durante la década del 90, se deben
fundamentalmente a dos elementos. Por un lado, la crisis fiscal del estado. Esta situación,
que en Latinoamérica se expresa en la necesidad constante de contar con financiamiento
externo para financiar el presupuesto estatal, pone en cuestionamiento los sistemas de
seguridad social. Por ejemplo, en el caso argentino, éste insumía en el año 2001 casi la
mitad del presupuesto del estado nacional 27 . Por el otro, los cambios en el mercado laboral
y en la estructura social requieren del estado la generación de nuevas estrategias de
intervención. Como un factor adicional, y para agregar un elemento mas a nuestro análisis,
como señalan Cortes y Marshall, no es desdeñable la presión ejercida por los organismos
financieros internacionales y “el influyente consenso de Washington” en su exigencia de un
cambio en la política social de los países Latinoamericanos (1991:198).
Dichas transformaciones se expresan en los dos paradigmas a los que Franco hace
referencia. Relacionando a cada paradigma con un modelo de desarrollo especifico, Franco
contrasta el paradigma dominante (relacionado con el modelo de Industrialización por
sustitución de importaciones) con el emergente (el Estado pos-ajuste). Para ello toma
distintas dimensiones “(...) institucionalidad, lógica de la toma de decisiones,
financiamiento, objetivo, criterios de prioridad y expansión, población beneficiaria,
enfoque e indicador básico utilizado (...)”.(1996)
El paradigma dominante se caracteriza por el monopolio estatal (centralidad), toma de
decisiones burocrática, financiamiento estatal, falta de competencia en la asignación de
recursos. Su objetivo es el universalismo de la oferta, la ampliación progresiva del sistema
es de arriba hacia abajo, su población beneficiaria son la clase media y los grupos
organizados, el enfoque esta centrado en los medios y su indicador es el Gasto Público
Social. Pero mientras tanto, comienza a visualizarse la emergencia de un nuevo paradigma
que se caracteriza por la pluralidad de sectores (estatal, ONGs, etc.), la toma de decisiones
por proyectos, la co-financiación, la competencia para la asignación de recursos. Su
objetivo es la universalidad de la satisfacción, la prioridad la tienen los mas necesitados
27 Según datos del presupuesto nacional, a la finalidad servicios sociales corresponden 30.548.722.377 pesos,
de un total presupuestado para el año 2001 de 51.232.366.227 pesos. De esos mas de 30.000 millones de
pesos, alrededor de 20.000 millones se destinan a la seguridad social, es decir casi un 40% del presupuesto del
estado nacional (Presupuesto Nacional, 2001).
16

(focalización), la población beneficiaria son los pobres, el enfoque este centrado en los
fines y el indicador utilizado es la relación costo-impacto (Franco, 1996).
Nuestro interés en este apartado se centra en la cuestión que refiere a: ¿Cuáles son las
políticas sociales que desarrolla un partido progresista. En ese sentido, la capacidad de
gestión de un partido de estas características se observa en la relación entre su programa de
gobierno y las políticas que finalmente desarrolla mediatizado por el juego político y los
entramados institucionales. Es importante volver a señalar que en el caso latinoamericano,
y argentino en particular, estas transformaciones han significado la reducción del estado
tanto en su tamaño como en su funcionalidad así como el crecimiento de los niveles de
pobreza y, sobre todo de la desigualdad. Sin dudas, esta nueva situación se convierte en una
restricción a tener en cuenta.
En ese sentido, dado un statu quo determinado en el que el Estado intervenga de
determinada forma en la distribución de la riqueza y el desarrollo de la ciudadanía se
encuentre a determinado nivel, la capacidad de gestión de un partido progresista se podrá
observar en el desarrollo de las políticas sociales, en tanto estas impliquen un activo rol del
estado así como de ampliación de la ciudadanía, en la acepción del clásico trabajo de
Marshall (1964). El predominio de las políticas neoliberales durante poco mas de una
década ha dejado como resultado un estado con mínimas capacidades para intervenir en la
economía y por otro lado ha significado un retroceso en aspectos básicos referidos a
derechos sociales que ya muchas sociedades latinoamericanas, y especialmente la
argentina, daban por adquiridos.
Retomando el argumento planteado en este mismo apartado, un partido progresista (o de
centro izquierda) debe tener como objetivo la búsqueda de la cobertura universal basada en
los derechos ciudadanos. Así, desde los niveles mínimos de derechos civiles y políticos que
implica un régimen democrático representativo hasta la cobertura que brindan los países
escandinavos. Cuanto es posible moverse en ese segmento, es la clave para entender dicha
capacidad.
En el apartado siguiente desarrollaremos estas concepción en forma profunda en la
búsqueda por encontrar el modo de observar como se logra el despliegue por parte de los
partidos políticos de esta capacidad que les es propia.
III) Los partidos políticos y la capacidad de gestión
La literatura especializada sobre el estado y la administración pública ha trabajado
ampliamente la cuestión referida a las capacidades estatales (Geddes, 1994), la autonomía
enraizada (Evans et al, 1985; Evans, 1996), el poder infrestructural del estado (Mann, 1991;
1997), la capacidad de gestión pública (Repetto, 2002), la capacidad institucional (Repetto,
2003). En tal sentido, resulta necesario establecer que desde la perspectiva que adoptamos,
entendemos tales capacidades como un concepto amplio que da cuenta de variables como
las capacidades administrativas, la autonomía o posibilidad de insulación respecto de las
presiones de los distintos grupos sociales, así como el embedment que los estados tienen
con sus respectivas sociedades.
17

Los conceptos de capacidad de gestión así como de autonomía enraizada significan
esencialmente: entender la construcción de capacidades del estado como un proceso
dinámico e histórico que da cuenta de las relaciones estado y sociedad, y fundamentalmente
entre actores sociales y estatales inmersos en entramados institucionales. Pero al mismo
tiempo, corresponde también señalar que la literatura a la que nos estamos refiriendo ha
dejado un vacío al asignar el rol que los partidos políticos tienen en la construcción de
dichas capacidades, al observar en general a los mismos como un actor mas de las
diferentes arenas de políticas. 28
Al mismo tiempo, la literatura sobre partidos se ha concentrado sobre los aspectos
organizativos de las organizaciones partidarias (Weber, 1986; Duverger, 1960; Panebianco,
1990), las relaciones entre partidos y/o con el régimen político, su tipo de legitimación y
base social (Blondel, 1972), su ideología (Von Beyme, 1986), 29 pero sufre de importantes
lagunas al momento de explicar la performance que los partidos políticos tienen una vez
que se encuentran en posiciones de gobierno. 30
En referencia a estas dos cuestiones, nos parece relevante destacar a los partidos como un
actor diferencial en el juego político. Al respecto podemos señalar que los partidos políticos
presentan ciertas cualidades diferenciales respecto del resto de los actores sociales y
estatales. En primer lugar, en tanto intentan influir explícitamente en la dirección de las
políticas estatales a través de la obtención de cargos en el gobierno mediante elecciones. En
segundo lugar, son intermitentemente actores sociales y/o estatales, de manera cambiante y
en forma simultánea. Este último aspecto les provee de una visión del juego político
sustancialmente diferente. La combinación de estas variables con el hecho de contar con
grados de legitimidad popular distintivos que otorga el ocupar posiciones en el aparato
estatal a través del voto, nos lleva a definir a los partidos políticos como actores
estratégicos. Así, los partidos cumplen un rol diferencial como articuladores de coaliciones
políticas, en el sentido que ocupan o potencialmente pueden ocupar posiciones claves en el
aparato estatal que permiten otorgar tal o cual dirección a las políticas públicas ofreciendo
un recurso diferencial al resto de los actores. 31
Este rol que se expresa en una determinada capacidad, a la que en el apartado anterior
hemos denominado como capacidad de articulación política. Para que los partidos puedan
desarrollarla en forma distintiva al resto de los actores deben existir ciertas precondiciones.
En primer lugar, el régimen político debe ser democrático en el sentido poliárquico del
término. En segundo lugar, debe existir un sistema de partidos con niveles mínimos de
institucionalización. Por último, y como tercer aspecto a resaltar vinculado al punto dos, es
necesario aclarar que cuando la legitimidad de los partidos se encuentra fuertemente
28 En términos de ser justos, corresponde señalar que Repetto ha resaltado el papel diferencial de los partidos
al referirse a ellos como “actores de frontera”. Sin embargo, no ha realizado un desarrollo conceptual de este
término. (Repetto; 2002)
29 A los efectos de este recorrido hemos comenzado con el análisis de Abal Medina, 2000; Abal Medina,
2002; Ware, 1996.
30 Desde una perspectiva mas vinculada al estudio de los partidos políticos, ver Cavarozzi y Casullo (2002) y
Meneguello (2002).
31 Si bien es importante señalar que en América Latina, tanto en Argentina, Uruguay como en Brasil, muchas
veces dicho rol ha sido suplido por un actor particular, tal el caso de las fuerzas armadas (Rouquié, 1984).
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cuestionada o se producen conflictos que no pueden ser procesados por la institucionalidad
vigente, esta función puede ser trasladable a algún tipo de corporación 32 , o expresarse en
liderazgos individuales que nos responden en forma orgánica a ninguna expresión política
institucionalizada.
Debido a la escasez de bibliografía especializada sobre esta temática, corresponde formular
algunas aclaraciones respecto de la función gubernativa de los partidos políticos. En este
sentido, la capacidad de gestión que los partidos desarrollan la entendemos como una
combinación de diferentes variables que permiten a un partido obtener una determinada
performance al ocupar cargos en el poder ejecutivo. 33 Estas características se refieren tanto
al partido en tanto organización (institucionalización interna y externa) como a la posición
de los partidos en la estructura de la competencia de los respectivos sistemas de partidos.
Así, la misma no solo consistirá en contar con un programa de gobierno adecuado y unos
cuadros técnicos consistentes con dicho programa, sino que dependerá también de la
capacidad para construir coaliciones que puedan dar sustento político y social al mismo.
En este sentido, los partidos políticos son actores estratégicos pues surgen de la sociedad y
de una u otra forma ocupan espacios de decisión en diferentes organizaciones estatales: en
el poder ejecutivo, y a diferentes niveles, nacional o subnacional. Sin embargo esto no
implica que una vez que se encuentran en dichos espacios son libres para tomar las
decisiones que les plazcan. Desde esta posición, la capacidad de gestión de un partido X
surge de la interrelación de estos elementos que mencionamos en el párrafo precedente así
como de las mismas características del partido: modelo organizacional, su historia, cuadros
técnicos, capacidad de movilización de recursos, etc.
Sin lugar a dudas que el rol central que ha tenido el estado en América Latina, ya sea
estructurando las demandas sociales, ya sea como motor del desarrollo, le asignan a la
temática un rol fundamental. Así como en el caso europeo el vínculo de los partidos con las
sociedades es el tema central, en América Latina su relación con el estado, pero
esencialmente su actuación en posiciones de gobierno es un tema central para la disciplina
aunque, al menos en términos teóricos, ha sido foco de poca atención.
Logicamente, las preguntas en este caso refieren a los vínculos de los respectivos partidos
con el espectro de actores relevantes que intervienen en las arenas de políticas de sus
respectivos campos de acción. ¿Cuales son las coaliciones con las que arribaron a
posiciones de gobierno, luego, una vez en el ejecutivo, ¿Qué capacidad tuvieron para
ampliar los marcos de alianzas, ¿Qué vinculo establecieron que las respectivas burocracias
públicas.
Resumiendo, la propuesta teórico metodológica tiene diversas aristas. En primer lugar,
proponemos resignificar el concepto de capacidades estatales en vinculación con los
32 Como ya hemos señalado en una cita anterior, los militares en América Latina han cumplido este rol en
diversas oportunidades.
33 En tanto los partidos políticos, en términos generales suelen ocupar espacios de gestión en el aparato estatal
casi en forma constante (p.e. a través de bancas en el poder legislativo), el concepto de capacidad de gestión
de los mismos se focaliza en la acción que desarrollan cuando se encuentran ocupando posiciones en el poder
ejecutivo.
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partidos políticos. En segundo lugar, es importante realizar la aclaración en cuanto a que el
concepto al cual nos estamos refiriendo remite esencialmente a la capacidad propia de un
actor netamente político. En este sentido, lo diferenciamos del concepto de capacidades
aplicado a la institucionalidad pública estatal. Sin embargo, sostenemos que los partidos
políticos son un actor clave en la construcción de dicha capacidad mas allá de que este
aspecto no será centro de este trabajo. Obviamente, ni el único ni exclusivo, pero como
hemos señalado en párrafos anteriores disponen de un recurso del cual carecen el resto de
quienes participan del juego político.
Llamamos al concepto Capacidad de Gestión Política 34 que incluye la ya mencionada
capacidad de articulación política pero es mas que ella. Esta última implica la capacidad
distintiva que tiene un partido político de dotar a un proyecto político de tres condiciones
necesarias: un programa, liderazgo y legitimidad electoral.
Programa: entendido como la forma en que se expresan, y el resto de los actores conoce,
los propósitos de un partido en su objetivo por ocupar posiciones en el gobierno.
Liderazgo: el nivel de comunicación que establecen sus lideres mediante las campañas
electorales y su presencia en los medios de comunicación genera, en caso de ofrecer un
proyecto que sea atractivo para el resto de los actores, un aglutinamiento de estos alrededor
del mismo. Esta situación se potencia en etapas previas a una elección.
Legitimidad electoral: bajo reglas de juego democráticas, esta es la única forma en que un
proyecto político logra grados de legitimidad sustantivos. El único actor que puede ofrecer
este recurso es un partido político.
Sin embargo, la combinación de estos tres elementos no dicen nada respecto del
éxito/fracaso de un partido al momento de gobernar. En ese sentido, la Capacidad de
Gestión Política, incluye la capacidad de articulación pero agrega: experiencia de gobierno,
cuadros técnicos, enraizamiento social.
Experiencia de Gobierno: se trata de leer la historia del partido en clave de se experiencia
en posiciones en el poder ejecutivo. Esta dimensión esta fuertemente vinculada al proceso
de aprendizaje que esta historia implica.
Cuadros Técnicos: Entendidos en dos dimensiones. Por un lado como la formación de
equipos del partidos mismo para la gestión de las diferentes áreas. Por el otro, por el nivel
técnico-profesional de quienes forman parte de dichos equipos.
Enraizamiento social (o de la coalición electoral a la coalición de gobierno): También
debe ser leída en tres dimensiones. Primero, en el sentido que todo ingreso en la gestión
implica redefinir marcos de alianzas en función de viabilizar los proyectos del partido.
Segundo, el nivel de enraizamiento de un partido muestra en forma fehaciente el vínculo
que tienen los partidos con sus respectivas sociedades y los actores relevantes de esta, mas
allá de un efímero éxito electoral que pudiera producir una mayoría circunstancial. Tercero,
en tanto aparece con mucha mayor fuerza un actor clave, la burocracia pública.
34 Preferimos este por sobre el concepto de Función Gubernativa en tanto la idea de capacidad nos permite
pensar en un continuo que va desde la incapacidad hasta la capacidad total. La noción de función por el
contrario remite a un rol que debe cumplir o potencialmente cumplirá todo partido.
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Con el concepto tal cual lo hemos presentado hasta el momento estaríamos en condiciones
de observar la capacidad de gestión política de cualquier partido, indistintamente de su
orientación ideológica. En función de que nuestra investigación se concentra en la
capacidad de los partidos que se autorreferencian como progresistas, debemos agregar la
dimensión axiológica. En tanto la capacidad debe tener una direccionalidad, es necesaria la
definición de los vectores de la misma.
Así, debemos construir un modelo que permita observar como un partido X desarrolla su
capacidad de gestión política y hasta que niveles lo logra. En ese sentido corresponde
realizar la siguiente aclaración: hemos optado porque el punto de partida para el análisis, es
decir t0, sea el statu quo existente al momento de asumir la gestión de un gobierno. El gran
desafío es establecer cuales son las variables que constituyen dicho punto de equilibrio. En
función de lo establecido en el apartado I y en el II.III, sostenemos que dicho equilibrio se
produce entre la conjunción de las variables nivel de intervención del estado en la
economía y ampliación de la ciudadanía.
Intervención del Estado en la economía: lo entendemos en su acepción acotada como el
accionar de las instancias publicas estatales en el control de los procesos económicos y su
influencia en estos. Como tal, distorsiona la distribución que se da propiamente en el
mercado. Estaríamos dejando de lado la intervención estatal, por ejemplo, en situaciones
represivas.
Ampliación de la ciudadanía: basado en la clásica definición de Marshall, desde los
niveles mínimos de derechos civiles y políticos a la cobertura universal sostenida en los
derechos ciudadanos por la pertenencia a la comunidad política.
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Representado Graficamente:
Crecimiento del Nivel de
Intervención del Estado
en la Economía
Socialismo de
Estado
Socialdemocracia
Ampliación de
Ciudadanía
Reducción de la
Ciudadanía
Statu Quo
Neoliberalismo
Anarquismo/Comunismo
Disminución del Nivel de
Intervención del Estado
en la Economía
Así, podemos construir cuatro tipos ideales de capacidad de gestión política. El cuadrante
de la derecha y arriba, es aquel que conjuga altos niveles de intervención estatal con bajos
niveles de ciudadanía. Este modelo podría estar representado por lo que fueron los partidos
comunistas que funcionaban bajo la órbita de la ex Unión Soviética. Solo tiene una utilidad
analítica para el caso latinoamericano. 35
El cuadrante de la izquierda y abajo, aquel que combina bajos niveles de intervención
estatal con altos niveles de ciudadanía definitivamente tiene unicamente utilidad analítica.
Podría expresarse en la promesa de los partidarios del anarquismo del principios de siglo, o
en el mundo comunista una vez abolido el estado según la máxima de “a cada quien según
su necesidad y de cada quien según su capacidad”.
El cuadrante de la derecha y abajo, así como el de la izquierda y arriba, son en los que
focalizaremos nuestra atención en el presente trabajo. El primero, en tanto bajo nivel de
intervención estatal y bajo nivel de la ciudadanía, expresa la direccionalidad que a su
35 El partido comunista cubano podría ser la excepción, sin embargo se presenta como un caso anómalo al no
tener las mismas reglas de juego del resto de los países (v.g reglas de juego democráticas)
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capacidad de gestión política le dan los partidos neoliberales. El último en tanto, que
implica altos niveles de intervención estatal y ampliación de la ciudadanía es el desafío de
los partidos progresistas (o de Centro izquierda).
Sin dudas esta definición que hemos adoptado implica hacer explicitas varias cuestiones.
En primer lugar, sostener que las políticas neoliberales en la región han significado la
reducción del estado tanto en su tamaño como en su funcionalidad. En segundo lugar, que
también han significado un retroceso en la conquista de los derechos ciudadanos. Y en
tercer lugar, que este es un modelo de utilidad principalmente para Latinoamérica en tanto
los casos de los países industrializadas presentan unas capacidades estatales y unos
derechos ciudadanos a un nivel no comparable con los de esta región. O en otras palabras,
el statu quo se encuentra en otro punto de equilibrio.
Establecidas estas coordenadas podemos sostener que un partido político que se define a si
mismo como progresista persigue en el desarrollo de su capacidad de gestión política
incrementar los niveles de intervención del estado en la economía así como la ampliación
de los derechos ciudadanos. Esto no significa que necesariamente su éxito o fracaso se
pueda medir en términos de los cambios de t0 a t1 en dichas dimensiones. Los marcos
institucionales así como las restricciones que operan en el proceso político hacen que en
muchos casos, la propia defensa del statu quo imperante se convierta en el desarrollo de
una capacidad de gestión formidable.
IV)
Conclusiones
Seremos muy breves pues tal como señalamos al inicio, la pretensión de este trabajo no es
presentar resultados de una investigación empírica. Por el contrario, se trata del desarrollo
de un modelo teórico ya planteado que entendemos puede ser de utilidad para comprender
ciertos interrogantes que con fuerza han aparecido en los últimos tiempos. Para el caso
argentino en particular, sin dudas la fortaleza del partido justicialista para gobernar en
detrimento de la incapacidad demostrada por el resto de los partidos a nivel nacional ha
sido el disparador de muchos de los interrogantes aquí vertidos. En el plano mas general de
la región, las dificultades de la centroizquierda para desarrollar un programa propio al
momento de gobernar es sin duda la preocupación mayor.
Queda como saldo la necesidad de poner a prueba el modelo aquí planteado. Claramente,
dada la heterogeneidad del aparato estatal y la complejidad del contexto en el que los
partidos actúan, corremos el riesgo de que este tipo de modelos se queden en una
generalidad intrascendente. Para salvar esta situación es que planteamos el área de las
políticas sociales como un campo fértil para analizar la capacidad de estos partidos.
Nuestro desafío es poner a prueba mediante la observación de áreas de políticas concretas
la capacidad de los partidos para avanzar en la medida de sus programas de gobierno. Solo
así será posible analizar con claridad la capacidad de gestión desarrollada. La utilidad de
construir un modelo sin embargo, es indiscutible. No solo para acercarnos con mayor
precisión a una realidad sumamente desordenada. Sino también, y porque no, como
ordenador de una acción política que sin dudas hoy se encuentra desorientada.
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