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Introducción
Relaciones Federales y Provincialización de la política
argentina
Dios está en todas partes, pero
atiende en Bs. As (y hace lo
que le dicen los gobernadores)
Los últimos momentos del gobierno de la Alianza; así como las
dificultades afrontadas por el gobierno de Rodriguez Sáa y Duhalde
entre fines del 2001 y comienzos del 2002 desnudó un secreto a voces
de la política argentina: la necesidad de un acuerdo entre gobernadores
para la gobernancia del país.
La necesidad de este acuerdo, por orta parte, constituye una suerte de
novedad en el escenario político, en la medida en que reconoce que la
energía política decisiva no emerge de la Presidencia, ni del Congreso, ni
de los partidos; sino de una amalgama de baja institucionalidad y alta
volatilidad constituida por los acuerdos entre jefes de gobiernos
provinciales. Esta condición es lo que aquí se denomina provincialización
de la política argentina.
El término provincialización puede ser distinguido de otros vocablos
cercanos. Por un lado, provincialización sugiere mucho más que
“descentralización”. Esta última puede ser pensada como una forma de
articulación de una política impulsada nacionalmente. También, se
separa de la idea de “federalización” o “re-federalización” en la medida
en que pone en cuestión la existencia de algun formato de vinculación
armónica entre las diversas partes del conjunto. La idea de
“provincialización” subraya el carácter centrífugo del proceso, imagen
que no necesariamente se asocia a la idea de “federalización”.
Finalmente, provincialización resulta más afin a la idea de
“autonomización” de gobiernos subnacionales; no obstante, en la
medida en que la “autonomía” es el concepto con el que se define la
capacidad provincial en un marco de estado nacional que retiene para sí
su “soberanía”, la idea de provincialización o más radicalmente
provincialización anárquica connota además la posibilidad de una
ampliación de autonomía y una reducción de soberanía.
Este trabajo aborda la cuestión de la provincialización en dos aspectos.
Por un lado, se discute el porqué ha de aparecer este endeble tipo de
organización en la política argentina, estableciendo que ello resulta de la
lógica centralista de la organización federal efectiva del país. Por otra

parte, se examinan un conjunto de indicadores que señalan la
intensidad y profundidad del proceso de provincialización en curso.
1. La cuestión de la “provincialización”
En este trabajo se aborda la denominada provincialización de la matriz
institucional argentina. Si bien, en términos constitucionales siempre
existieron provincias que concurrían a formar la federación –desde un
preámbulo constitucional que subraya “pactos preexistentes”-, la
provincialización de la política argentina es un tópico relativamente
novedoso. En este sentido, podría anotárselo a la siempre creciente
gama de paradojas de la vida política del país. Así, un gobierno
centralizante como el de Rosas resultó el primero de los llamados
“federales” 1 ; a lo que puede agregarse que la denominación elegida
para el instrumento de la “nacionalización” de la política emprendida por
Roca en los ‘80s se haya denominado “autonomismo”; y finalizando con
con la empecinada ilusión conservadora de descentralizar la vida
económica y social de la nación, llevarla más allá de la Capital Federal,
para desalentar “masas” irigoyenistas primero, y luego del peronismo,
devino en el fortalecimiento de regímenes tibiamente conservadores y
esencialmente peronistas, sobretodo en términos prospectivos −los
neoperonismos− y sobre cuya fortaleza se monta la creciente
importancia política de los gobiernos provinciales. 2
Se puede definir a la “provincialización” como una modificación de las
reglas hacia una mayor capacidad de acción de actores diferentes del
gobierno nacional; esto es, el reconocimiento de que las relaciones de
poder institucional fundamentales en el país no suceden entre
Presidente y Congreso, sino entre Presidente y Gobernadores (CEDI,
2000, p. 61). Por otra parte, se puede caracterizar también a la
“provincialización” vigente como “anárquica”, como una
descentralización de la estructura de poder en la que se acentúa el
poder de las provincias, sin contraparte de coordinación nacional, o de
provincia hegemónica. En este contexto, la relación de la nación con las
provincias toma una forma particular que llamaremos “bilateralismo”.
En esta sección se pretende mostrar que existe un proceso centrífugo de
“provincialización” en curso. Para entender cabalmente este proceso es
necesario tener como referencia a su punto de partida: la “política
1 La paradoja no es sólo argentina. Como se sabe, los “Federalistas” de los comienzos
de la Unión Americana eran quienes querían la constitución de un gobierno “central”.
2 Para Halperin Donghi (1999) es sobre los neoperonismos posteriores a 1955 donde
se asienta la provincialización de la política.

nacionalizada”. Esta “política nacionalizada” se constituye al mismo
tiempo como el resultado no deseado del “federalismo liberal” y de las
nuevas fuerzas sociales actuantes a principios del siglo XX en el país.
A este respecto, se plantean dos argumentos. El primero apunta a
subrayar la “paradoja del federalismo liberal” en Argentina,
caracterizado por existir a la sombra de un fuerte estado nacional. El
segundo señala que, por lo tanto, una descentralización puede no ser
sinónimo de re-establecimiento de relaciones federativas distorsionadas
por cierto “centralismo”, sino la puerta de entrada a una situación de
anárquica provincialización.
En este sentido, se propone que la visión de los decisores públicos sobre
la organización territorial del poder en el país ha sido simplista; por
ejemplo: “La armonía de la unidad y la diversidad... es sencillamente
expresado el concepto básico del federalismo”. Así, se expresaba en
1959 un prominente y duradero hombre público, Martinez de Hoz. 3 La
paradoja reside en el hecho de que para constituir el federalismo, las
provincias argentinas hubieron de constituir un gobierno nacional
poderoso.
La relativa ingenuidad del planteo anterior se reconoce si se toma en
cuenta una incisiva pregunta de Chiaramonte (1993, p. 126):“¿Cómo es
posible que las provincias confederadas admitieran la creación de un
estado soberano, con una soberanía superior a las suyas particulares”.
La respuesta es que la forma confederal no satisfacía un requisito de
gobernabilidad a la vez política y económica; sobretodo en aquélla
coyuntura de expansión del mercado mundial a mitades del siglo XIX. 4
En general se puede ver a la formación de federaciones como el
resultado de acuerdos entre unidades políticas, que constituyen un
poder central sobreentendidamente más poderoso que éllas mismas. Sin
embargo, en la medida en que implícitamente 5 se supone que el
3 En el gobierno militar posperonista, Martinez de Hoz fue Ministro de Economía de
Salta en 1956 y 1957. Luego, durante el siguiente ciclo militar fue funcionario de la
Junta Nacional de Granos, Secretario de Agricultura, hasta llegar a ser fugazmente
Ministro de Economía en 1963 (Schvarzer, 1986, p. 135).
4 Recuérdese que la “Generación del ‘37” se encontraba entonces elaborando formas
mixtas de gobierno que combinaran lo federal con lo unitario, tal el caso de Alberdi.
“Existe un mismo horizonte desarrollista; es decir la capacidad de los gobernantes de
garantizar el crecimiento económico...” dice Carmagnani (1993, p. 403).
5 Las hipótesis acerca de una formación federativa, muy centradas en la experiencia
estadounidense, podrían ser rectificadas con provecho teniendo en cuenta a la
conformación de Alemania, que une a una gigantesca Prusia con multitud de estados
vecinos.

acuerdo se da entre unidades de similar peso relativo, para aprehender
cabalmente el caso argentino, la idea necesita complejizarse.
Siguiendo a Gibson (2000), se puede elaborar una tipología más
compleja de federalismo al combinar la relación de fuerzas
nación−provincias, con las relaciones de fuerzas entre provincias. La
idea se puede resumir en un cuadro como el siguiente:
Esquema 1.
Relaciones de fuerza
Nación−Provincias
Nación “débil”
Nación “fuerte”
Relaciones de fuerza entre provincias
Con hegemonía por parte Provincias balanceadas
de una provincia
−”pluralismo”−
Etapa “rosista”
Etapa “mitrista”
A
B
Pos 1970s
D
C
Etapa “roquista”
Fuente: Elaboración propia en base a Gibson (2000).
Como puede observarse la trayectoria histórica es más compleja que la
supuesta relación armónica o desarmónica entre poder central y
provincias. Desde la celda A, la etapa inaugurada en 1831, las reglas
federales argentinas se movieron hacia la celda B, con la Presidencia de
Mitre. Sin embargo, este punto resultó inestable puesto que la disputa
hegemónica entre la Nación y Bs. As. debía resolverse, lo que sucede
cuando se desplaza hacia la celda C. No obstante, este punto de
equilibrio va a ser, luego, erosionado por un conjunto de fuerzas
centrífugas hasta llegar a la situación de la celda D.
La idea sobre el significado del federalismo de Martinez de Hoz aparece
como ingenua porque la armonía entre las provincias que supone sólo
pudo lograrse en Argentina constituyendo un gobierno suficientemente
fuerte como para oponerse a Bs. As. A partir de 1853, Botana señala
que:
“los términos del conflicto quedaron establecidos no tanto entre Bs. As.
y el resto del país −versión muy difundida en la historiografía−, sino
entre el gobierno federal y las provincias más poderosas, entre las que
sobresalía Bs. As.” (Botana, 1993, p. 233).

Esto no podía ser de otra manera. La federación argentina, como
construcción contraria al espíritu confederacional 6 se había constituido
como defensa de las provincias −en particular, las del litoral− contra el
poder de Bs. As.; siendo su principal nudo de conflicto la cuestión de la
libre navegación de los ríos, como se sabe. Para obtener esto, el nuevo
gobierno y estado debieron maximizar su control, lo que llevó a utilizar
sucesivamente el recurso a la intervención federal como disciplinamiento
Entre 1880 y 1916, se realizó en promedio una intervención por año,
que asciende a más de una y media entre 1916 y 1966 (Frías, 1980, p.
36).
En otra palabras, un poder nacional potencialmente coordinador debe
basarse en la existencia de redes de acción que trasciendan las
fronteras provinciales; redes que, en la política argentina, las ha
encarnado el aparato del estado nacional y los partidos políticos
nacionales. Ambos elementos contribuyeron a “nacionalizar la política”.
Como se ha señalado, la forma madura, consolidada, del federalismo
argentino es aquélla en la que ha emergido un estado nacional
poderoso, con capacidad de subordinar la acción díscola y/o
independiente de cada provincia; así como también, del conjunto de las
provincias. Por lo mismo modo, la etapa fallida de la historia del
federalismo argentino acaece con la incapacidad de un conjunto de
provincias de constituir un aparato suficientemente fuerte como para
imponerse a Bs. As.; y quizás en menor medida a Entre Ríos −lo que
recién se ha de lograr en 1853; y definitivamente en 1880−. 7 Por su
parte, este aparato estatal poderoso se encuentra entonces guiado por
una dirigencia igualmente consciente de su visión nacional, expresada
en partidos políticos nacionales, y también en las grandes burocracias
del aparato estatal −en particular, las FFAA− y de la sociedad civil en
menor medida −Iglesia, Sindicatos, Medios de masas−.
Este rol articulador del aparato estatal nacional contrasta con otras
experiencias de constitución federativa de una política nacional. Por
ejemplo, en EEUU no fue tal el patrón de organización. Allí, el aparato
estatal no se desarrolló y la articulación nacional fue dada por un
6 Dicho sea de paso, esto supone también negar que la forma federativa argentina
haya evolucionado “naturalmente” de la estructura confederacional de la etapa de
Rosas y el Pacto de 1831.
7 Así, por ejemplo, las provincias, no litoraleñas estaban de acuerdo con la fórmula
alberdiana que permitía la intervención federal. Buenos Aires, por su parte, prefería
conceder tal facultad a la nación sólo bajo requisitoria de las autoridades locales. Como
se sabe, la reforma de 1860 receptó ambas posiciones en un texto claramente
ambiguo.

complejo entretejido de lo que se ha llamado el estado de los “partidos y
estrados judiciales” (Skowronek, 1982; Skocpol, 1995). En Alemania por
su parte, la articulación nacional fue otorgada por una no menos
compleja relación entre una “provincia hegemónica” −Prusia−, sede de la
monarquía y de su brazo político, el Canciller; y una red de estadosprincipados.
Como se sabe, Prusia se hace con el dominio de la
federación luego de triunfar contra Francia en 1870, a lo que sigue una
segunda etapa “nacionalizante” e “igualizante” al término de la I Guerra;
y una tercera “refederalizante”, finalizada la II Guerra.
2. La “nacionalización” o “desprovincialización” de la política.
La trayectoria del federalismo argentino puede ser reseñada a partir de
de estas claves. De ella se desprenden tres etapas sustantivas. 8 La
primera que apunta al “federalismo” débil, o lo que Botana (1986, p. 28)
llama “descentralización autonomista”, etapa sostenida en una provincia
hegemónica −tal el caso de la fase de Rosas, desde 1931
aproximadamente hasta Caseros−.
La segunda, en la que emerge un contendiente con capacidad de
derrotar a la provincia hegemónica −tal fue, en primer momento, la
alianza de las provincias lideradas por una región para−hegemónica
como lo fue Entre Ríos; a lo que siguió, más tarde, la constitución de un
gobierno y aparato estatal nacional.
Ambos, gobierno y aparato, y sobretodo este úiltimo, reciben impulso
con el desplazamiento de Mitre hacia el bando “nacional”, sector que,
luego de un período de indefinición en el que las fracciones
“autonomistas” de Bs. As. retacearon a su comprovinciano Mitre el
apoyo para consolidar su proyecto 9 , se consolida con el triunfo de Roca
sobre el ejército porteño y la federalizacion de Bs. As. De este modo
sintetiza Oszlak (1982, p. 153) esta vasta transformación del aparato
estatal: 10
“La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de Mitre,
contrasta con la relativa consolidación alcanzada sólo dos décadas más
tarde, cuando cuerpos de ejército se halaban distribuidos a todo lo largo
del país y efectivos de la armada y prefectura patrullaban las costas y
ríos interiores; colegios nacionales, escuelas normales y numerosas
escuelas primarias estatales funcionaban en capitales de provincia,
8 Se sigue aquí a Botana (1986).
9 Sosteniendo las presidencias “del interior” de Sarmiento y Avellaneda.
10 Un racconto similar se encuentra en Botana (1993, p. 241).

territorios y colonias; más de 4000 oficinas postales ymás de 100
telégrafos se habían instalado en todo el país, además de sucursales del
Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones de la
policía federal y médicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran
atravesados por ferrocarriles del estado, cuadrillas de obreros construían
las obras públicas más diversas; colonias oficiales eran sostenidas por el
gobierno en provincias y territorios, así como hoteles destinados a alojar
a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agricultura
distribuía plantas y semillas en todo el territorio”
Con un perfil más cuantitativo, esa información puede presentarse
observando que entre 1876 y 1890 el plantel de personal del aparato
estatal nacional creció un 160%, de 12 mil empleados a 33 mil.; y que,
mientras en 1876 se distribuían en un 71% al servicio de las FFAA, y
sólo un 7% en el Ministerio del Interior; hacia 1890, el 38% servirá en
las FFA y el 35% lo hará en Interior (elaborado desde Oszlak, 1982,
cuadro A−6).
Pero, como señala Botana (1993, p. 242), esta posición predominante
dependía de un régimen federal cuyo poder electoral descansaba en las
provincias, en donde disponían los gobernadores −y habría que agregar
de la anulación de Bs. As.−.
Este poder provincial era, sin embargo, contrabalanceado por el poder
militar y económico de la nación que, por añadidura, tenía para sí el
recurso de la intervención federal; en suma un delicado intercambio
político que duró mientras pudo restringirse el sufragio. La práctica del
sufragio restringido permitía dos resultados: por un lado, garantizaba
los “gobiernos de familia” sobretodo en provincias medianas y chicas; y,
por otro, la formacion de una estable coalicion electora de la
presidencia: “la hegemonía del régimen del ’80 descansaba sobre esa
coalición de provincias medianas y chicas”. 11 Puede verse, entonces que
la larga crisis que se abre en el país con la vigencia del sufragio
universal pone en entredicho tanto la fórmula de legitimidad electoral
como la federal. En relación a la legitimidad electoral, tal como puede
apreciarse en el cuadro siguiente, el 67% de los elencos gobernantes a
lo largo del siglo XX tuvieron una duración menor a la esperada.
Cuadro 1. Sobrevivencia presidencial en Argentina
Sobrevivencia
Procedencia política
Conservador Militar Peronismo Radicalismo Total
No Casos 2 6 4 4 16
11 “Catamarca, Córdoba, Jujuy, La Rioja, San Juan, San Luis, Santa fe y Santiago del
Estero reunían la mayoría de electores” (Botana, 1993)

1916−2001
% 66.67 85.71 57.14 57.14 66.67
Sí Casos 1 1 3 3 8
% 33.33 14.29 42.86 42.86 33.33
Total Casos 3 7 7 7 24
% 100 100 100 100 100
Nota: Como observa Rouquieu (1987), en dos de los ocho casos exitosos –Justo y
Perón- se trata de militares.
Fuente: Elaboración propia en base a información recogida a los efectos de sta
investigación.
Se constituyen así los tres actores básicos del drama político−territorial
argentino: la Ciudad−puerto, devenida Capital de un estado nacional; la
“descabezada” provincia de Bs. As. y las provincias del interior. Nación,
Bs. As. y el Interior configuran un trío –a la postre, centrífugo- que
marca la historia política argentina. También hay que apuntar que, en
las disputas hegemònicas entre el aparato nacional y Bs. As., crece
intersticialmente la autonomía del interior, ciertamente un muy
heterogéneo conglomerado, que irá lentamente diferenciándose y
acumulando poder de cara a las otras dos figuras.
Obsérvese que, tan pronto como a comienzos de siglo −por ejemplo con
la obra de Rivarola (1908)−, será un lugar común del pensamiento
argentino el presentar una posición defensiva del interior, denunciando
la distancia entre un país federal y una nación unitaria; una nación
frankestein, creatura de las provincias para contener a Bs. As., que las
habría fagocitado. Una nación que se apropia −inconstitucionalmente− de
sus recursos, con los que costea un importante aparato, justamente
emplazado en el interior (Oszlak y Estevez, 1997).
Por su parte, esta dinámica nacionalizadora encuentra otro punto de
apoyo en la formación de partidos políticos nacionales. El nacimiento del
primero de éllos, la UCR es paradojal como casi todo este proceso.
Alem, el revolucionario del ’90, vino a oponerse a la federalizacion de
Bs. As., entendiendo que la cooperacion política entre provincias, sin
Leviathan nacional -la propuesta convencional del federalismo liberal-,
era el modo de asegurar la libertad política de las mayorías (Botana,
1993, p. 247): “La tendencia descentralizadora y el sentimiento
autonómico de los pueblos han salvado hasta ahora la República
federal...”, decía en su discurso. 12 Desde entonces, los radicales
vincularon estrechamente en su discurso la pureza del sufragio y el
espíritu federal.
12 Citado en Luna (1982, p. 166).

Lo paradójico resulta cuando, unos treinta años después de la muerte de
Alem, la nueva victoria de Irigoyen marca a fuego la experiencia del
sufragio universal. En ese momento, Irigoyen continúa la experiencia de
gestion política centralista vía intervención política en las provincias. El
reelecto presidente suma entonces una enorme masa de votos que
presumiblemente lo legitima más allá de los acuerdos entre
gobernadores: mientras que en su primera presidencia había sido
elegido por el 63% de los votos; y Alvear, su sucesor, por un 55%;
venía a obtener ahora un estruendoso 81%. −repárese que la elección
de Perón en 1946 convoca al 83% de los votantes− (Fraga, 1999, p.
26). Si en el sistema previo elegían no el pueblo sino los gobernadores,
la soberanía popular se considera ahora “nacional y de naturaleza
indivisible” (Botana, 1993, p. 253).
Este proceso de nacionalización signará la política desde entonces,
radicando su fortaleza en la capacidad para dar expresión a nuevos
actores cuyo emplazamiento no es necesariamente territorial, sino de
otra naturaleza; en particular, empresarios y obreros (Carmagnani,
1993, p. 407), por un lado; y, por otro, actores nacional y
jerárquicamente integrados, tales como las FFAA y la Iglesia.
a. Los inicios de la provincialización: la dinámica
descentralizadora en el posperonismo.
Este movimiento tiene un punto de inflexión en 1955 con el gobierno
posperonista, cuando se inicia un retorcido pero tenaz proceso de
descentralización de la actividad económica y estatal. La consolidación
de esta tercera etapa será dada por el acentuamiento de las tendencias
centrífugas de las provincias sin una contraparte nacional −ni de
provincia hegemónica−. Ello ha de constituir una “provincialización
anárquica”.
Son muchas y complejas las razones −así como contradictorias las
expectativas que suscitó entre sus protagonistas−, que llevaron a dar
comienzo, a la caída del gobierno peronista, este proceso de
“provincialización”, en sus dos aristas más relevantes: reducción de la
ciudad−nación y acrecimiento del interior.
En primer lugar, en el plano económico se produce un cambio en la
naturaleza de la inversión productiva, que propone ahora un énfasis en
las industrias básicas o “semipesadas”, lo que origina un nuevo patrón
espacial de localización en gran parte atado a medidas de promoción
industrial a partir de las que se extienden beneficios de radicación en las

provincias patagónicas, lo que da una incipiente fuerza a estos
gobiernos –estos beneficios se encontraban ya estaban extendidos a un
70% del país hacia 1967 (Sawers y Massacane, 2001)-. 13
• Así, entre 1953 y 1963, el área metropolitana configurada por la
Capital Federal y el Gran Bs. As. reduce su participación en −5.1%
y −10.4% 14 en el número de establecimientos y obreros ocupados,
mientras que estos indicadores crecían en el resto del país
(Rofman, 1997, p. 231).
• La tendencia continúa en la década siguiente. Así, para la
medición de los Censos Económicos de 1973 y 1984, los
asalariados habían disminuido un 7% en el polo metropolitano,
mientras que se incrementaban un 7% y poco más de 40% en el
resto de la Provincia de Bs. As. e Interior, descontando Mendoza y
Córdoba (Nun, 1987, p.108).
En segundo lugar, el proceso de “desperonización” que entonces se
impulsa tiene, por lo menos, dos planteos estrechamente relacionados
con esta temática: por un lado, un fenómeno muy vinculado al punto
anterior, se intenta el “descongestionamiento” de la Capital Federal −lo
que podríamos denominar el “temor al 17 de octubre”−; y, por otro lado,
los diversos ensayos políticos de “integración de masas peronistas sin
Perón” que conducen a fortalecer los partidos a nivel provincial, en
donde juegan un rol proponderante los llamados neoperonismos−
(Cavarozzi, 1979; Smulovitz, 1988).
En tercer lugar, hay un aspecto de índole político organizativa, se trata
de la idea bien presente en el momento de que uno de los defectos del
anterior “régimen” era su centralismo, 15 y cuya cura consistiría en una
13 Un breve recuento hasta los ‘70s: La ley 10991 de 1956 establece un régimen de
promoción industrial para la Patagonia; le sigue la ley 17010, para Tucumán en 1966;
la ley 19375 para San Juan y ley 19640 para Tierra del Fuego en 1971 y 1972,
respectivamente; y finalmente, la ley 19904 que sanciona la “des−promoción”
industrial en la Capital Federal.
14 Los valores para la Capital Federal exclusivamente son más altos: −18.8% y
−28.4%, respectivamente.
15 Si bien, también se usaba reconocer que el centralismo había tenido como su
virtud: una “argentinización” de la ciudad-puerto. Léase el siguiente pasaje de Luna
(1982, p. 187) que cabe citar in extenso porque resume una visión comparitda por los
decisores públicos a lo largo de los ‘60s y ‘70s: “Hay que sumar una acción por parte
del gobierno de Perón, no siempre acertada pero con una intención indiscutiblemente
argentinista que contribuyó a crear un movimiento de regreso a las fuentes de nuestra
cultura popular... Esta re−argentinización de Bs. As. no significaba que la ciudad
modificara su relación institucional con el resto del país. En este aspecto, los dos
gobiernos de Perón aparejaron una tremenda acentuación del centralismo ejercido
desde la Capital Federal... Esta asociación entre poder político y gravitación industrial

dosis de descentralización. Y efectivamente la intención fue llevada
parcialmente a los hechos, por lo menos en dos aspectos que concernian
al corazón del peronismo, el aparato estatal y lo sindical. Por un lado, se
observan entonces maniobras −ciertamente con marchas y
contramarchas− de transferencia del aparato estatal nacional a
provincias; y a manos privadas. 16 Por otro, se observa el otorgamiento
de personería gremial a sindicatos locales o regionales. Así, mientras
entre 1944−55 el 59% de las personerías gremiales se otorgarona
sindicatos radicados en la Capital Federal y Gran Bs. As. y un 34% a
sindicatos del interior; en contraste, en el período 1956−66, la
proporción se invierte a 28% y 52% respectivamente (Zorrilla, 1974, p.
116).
En cuarto lugar, y en buena medida el párrafo anterior atestigua esto
mismo, se asiste desde los ‘50s a una renovada visión de la fractura
argentina. Se generaliza la idea de los dos países −Bs. As. y el interior−;
punto que organiza la percepción del “ser nacional” en toda la
ensayística originada en los ‘30s −Martinez Estrada, Mallea, Scalabrini
Ortiz, otros−. Ahora bien, estos “dos países” no tienen igual
consideración. Contrarios la ciudad-puerto, estos ensayistas se
proponen buscar “tierra adentro” las virtudes que salven al país del
dominio extranjerizante ejemplificado en la “ciudad envilecida”. En un
penetrante ensayo, Gorelik (1999) señala que esta visión romántica va
a tener dos dificultades: la primera, la decadencia de la ciudad con el
ingreso y residencia de los “cabecitas negras” migrantes del interior; la
segunda, la influencia del pensamiento desarrollista que buscará no
tanto “bucolizar” la ciudad, como “desarrollar el interior” −ideas que van
desde Canal Feijóo a Germani−. En particular, hay que recordar que
Germani había asociado la emergencia del peronismo con la
“disponibilidad ideológica” de cierto tipo de clase obrera: los obreros
migrantes recientes. Que más allá de sus intenciones, el aporte de
Germani fue tenido en cuenta como una forma de “desperonizar”, lo
atestigua un editorial de “La Nacion” de diciembre de 1955, en el que se
señala que el esfuerzo de análisis sociológico, ejemplificado por
Germani, es la vía de información para que concretar tal objetivo
(Sidicaro, p. 1993, p. 257).
continuó en los años posteriores a Perón... [En tiempos de Frondizi] la respuesta
electoral a sta imprevisora concentración fue catastrófica: en 1962 la expereriencia
desarrollista fue arrasada por el voto del Gran Bs. As.... así como en 1966 el
derrocamiento de Illia se debió a la posibilidad de una repetición del voto peronista en
ese mismo lugar”.
16 Véase la posición del Diario “La Nación” al respecto en Sidicaro (1993). Durante
Frondizi se privatizó Transportes de Buenos Aires y gran parte del grupo DINIE (Boneo,
1980, p. 15).

En síntesis, ya por la difusa vía de la “desperonización”, ya por la
necesidad de reconstituir un país escindido desarrollando las riquezas
del interior, ya por la necesidad profundizar la industrialización que
obligaba a un nuevo perfil de radicacion industrial, cualquiera de ellas y
todas fueron vías que convergieron en proponer la descentralización del
aparato estatal nacional. Esto, por supuesto, no se hizo sin conflictos, ni
contradicciones; todos éllos esperables en la medida en que implicaba
una disminución del poder de los mismos funcionarios que levantaban
esta bandera.
3. La “provincialización anárquica”
¿En qué consiste la “provincialización anárquica”. La idea menta la
progresiva disminución de la capacidad de gobierno de la Nación, y su
difuminación en una pluralidad de jurisdicciones, sin que alcance a
emerger –como previamente en la historia del país- una provincia
hegemónica. No obstante lo cuál, debe destacarse que la nación sigue
reteniendo capacidad de veto suficiente como para inhibir acciones por
parte de las provincias. En suma, una Nación suficientemente fuerte en
la relación bilateral con las provincias; pero, crecientemente incapaz de
liderar la formulación de una voluntad colectiva.
A continuación se procura probar esta tesis analizando un conjunto de
indicadores al respecto. En primer lugar, y suponiendo que la capacidad
de gestión política de un gobierno nacional depende de su
infraestructura se estudia la evolución de los recursos materiales y
humanos. En segundo lugar, se estudia la capacidad de “formular” una
voluntad colectiva por parte del gobierno nacional. En la medida en que
esta voluntad estaría formada por los partidos políticos, interesa analizar
el proceso de “provincialización de las estructuras partidarias. En tercer
lugar, interesa analizar lo que está sucediendo con la dotación de
recursos económicos.
a. La infraestructura de la gestión política nacional y
provincial
Comenzando por el estado nación, se analizan indicadores de
descentralización federativa en relación a la capacidad de acción de
gobierno, primero; y luego, se analizan indicadores en relación a la
descentralización federativa del gasto y los recursos públicos.

Las dos siguientes tablas muestran el avance de la descentralización
federativa de la acción gubernamental.
Cuadro 2. Indicadores de Descentralización del Gobierno Nacional
Argentina: 1950-1994. 1950 1961 1970 1980 1986 1990 1994
Gasto Prov y Munic
/Gasto total (1) sd 38.1 41.9 47.3 53.0 59.8 62.2
Recursos prov totales
/Rec.Nac.Totales sd 32.0 36.6 45.2 26.5 26.8 24.2
Empleados prov
/empleados nación 29.1 38.5 43.1 53.8 59.1 55.6 85.3
Educación primaria:
% prov. sobre total 53.4 57.2 64.2 91.4 91.1 91.1 sd
Salud:
Camas prov /total camas sector pub sd 51.4sd 59.0Sd sd 89.6
(1) Exc. Seguridad Social y Empresas públicas
Fuente: Elaboración propia a partir de: Porto, Alberto. 1990. El Federalismo Fiscal: el
caso argentino. BA: Ed. Tesis −Instituto Di Tella. Gibson, E. y Calvo, E. 2001.
"Federalismo y sobrerepresentación", en Abal Medina y Calvo (eds.): El federalismo
electoral argentino. BA: INAP-Eudeba. Datos del Ministerio de Economía de la Nación,
tomados de: www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.htm.
El cuadro anterior es claro. Si no se cuenta la trayectoria errática del
nivel de recursos, se obtiene una imagen convergente de acrecimiento
de la capacidad de gestión provincial. Así, el gasto global, y los recursos
educativos, sanitarios, y personal empleado, han devenido elementos en
los que se destaca la decisiva preponderancia de las provincias. En otra
palabras, difícilmente puede plantearse que desde los ‘80s la nación está
asentada macrocefálicamente en Bs. As.
b. La “provincialización” de los partidos “nacionales”
Una de las formas centrales por las que puede emerger una voluntad
política nacional se relaciona con la nacionalización de los partidos. Es
de común creencia que este proceso habría ocurrido con el liderazgo de
Irigoyen para la UCR; y con Perón, para el justicialismo (Halperin
Donghi, 1999).
Si bien el cuánto ello ha sido logrado está disputado, no cabe duda que
en tales oportunidades ocurrió una “nacionalización” de las fuerzas
políticas. 17 En gran medida ello fue así. Ahora bien, vale la pena
17 Snow apuntó que los partidos en Argentina “casi siempre tienen a las provincias, no
a la nación, como su punto de referencia” (citado en Geddes y Benton, 1997, p. 8).

investigar si no estaría sucediendo un proceso contrario. Para esto, se
analizarán aquí los siguientes indicadores:
• En primer lugar, la existencia de un ciclo constituyente provincial
atípico que denota un incremento del autonomismo provincial.
• En segundo término, lo que esto muestra acerca de la efectividad
de las cuestiones sucesorias en la política argentina. Gran parte de
los conflictos políticos, como puede sospecharse, están
relacionados con los posicionamientos que los actores pretenden
de cara a sus ambiciones profesionales.
• En tercer lugar, los diversos grado de movilización de votantes
que las elecciones nacionales y provinciales pueden implicar.
• En cuarto término, el problema de la disciplina partidaria y su
expresión en los conflictos regionalistas.
El ciclo constitucional atípico. En relación a lo primero, es
interesante observar que 14 de entre 22 jurisdicciones inician un ciclo
constituyente atípico. Este ciclo es atípico porque aparece separado del
leit motif hasta el momento más comun para iniciarlo: la reforma de la
constitución nacional, como fue el caso en 1949, en 1957; o la
adaptación a un cambio mayúsculo de sistema electoral como en el caso
de la Ley Sanez Peña de 1912.
Ahora bien, a comienzos de los ‘80s no había razones de este tipo para
iniciar un ciclo constituyente; incluso, había motivos que lo
desaconsejaban: por ejemplo, los rumores de la posibilidad de una
reforma de la constitución nacional, que hubieran aconsejado posponer
la reforma provincial hasta que aquélla estuviera resuelta. No obstante,
como puede observarse en el cuadro siguiente, una importante cantidad
de provincias decidió adelantarse y realizar una reforma constitucional
en su jurisdicción.
Hace similar planteo, Mustapic (1999). En contra, la opinión de Bidart Campos (1993,
p. 387); sin embargo, cabe observar que este autor se apoya a su vez en Vanossi, un
reformista del sistema federal (ver, Vanossi, 1967).

Cuadro 3. Indicadores del ciclo constituyente en provincias
Ciclos
típicos
Ciclo
atípico
Provincia
Partido ¿Reelección
1983
Pre 1916 Pos 1916 Pos 1957 1983-89 1991-93
Tucumán PJ No 1907 1990
Jujuy PJ No 1910 1986
Córdoba UCR No 1923 1987
San Juan Bloq Sí 1927 1986
Salta PJ No 1929 1986
Entre Rios UCR No 1933
La Rioja PJ Sí 1933 1986
Buenos Aires PJ No 1934
Corrientes PAL No 1960 1993
Sgo. del E. PJ No 1960 1986
San Luis PJ Sí 1962 1987
Santa Fe PJ No 1962
Mendoza UCR No 1965
Catamarca PJ Sí 1966 1988
Subtotal 2 6 6 8 2
Chaco PJ No 1957
Chubut UCR No 1957
Formosa PJ Sí 1957 1991
La Pampa PJ No 1960
Misiones UCR No 1958
Neuquén MPN No 1957
Río Negro UCR Sí 1957 1988
Santa Cruz PJ No 1957
Subtotal 8 1 1
Fuente: Elaboración propia en base a Ortiz Pellegrini y ots. (1994).
Entonces, de modo previo a 1994, cuando se reforma la constitución
nacional, un significativo número de gobiernos provinciales se lanza en
reformas constitucionales: nueve lo hacen durante los ‘80s, 18 y cuatro
ya iniciados los ‘90s.
¿A qué obedece este ciclo inusual. En primer lugar, cabe observar que
no se trata de “actualizar” viejas cartas orgánicas, en la medida en que
participan del ciclo constituyente provincias “viejas” como Córdoba, y
provincias nuevas como Formoso −e incluso, Chubut−. De modo inverso,
provincias “viejas” como Entre Ríos no realizan reforma alguna.
Tampoco se trata de un problema de provincias “avanzadas” vs.
”tradicionales”, como también puede observarse.
18 El caso de Chubut es de más dificil clasificación puesto que hizo uso de la posibilidad
de enmiendas constitucionales mediante legislación ad hoc en 1987 y 1992.

En segundo lugar, estas reformas han de considerarse como indicadores
de una creciente autonomía de la política provincial. Como lo expresa un
notorio defensor de la autonomía provincial, Frías (1985):
“Este ciclo constituyente, en cuanto revisión simultánea ene l corto y
mediano plazo, se debe a un proceso político autónomo y no ya, como
en el pasado, a la necesidad de insltitucionalizar las nuevas provincias o
de adaptarse a una reforma nacional. Esa es su originalidad: preceder a
una eventual actualización de la Constitución de 1853−60”
La autonomía se expresa, entre otros, en dos aspectos cruciales. Por un
lado, varias de estas cartas reafirman principios relativamente
controvertidos: como la propiedad de las riquezas del subsuelo. Para
decirlo en las palabras de Bidart Campos (1985):
“Abrigamos ciertos reparos en orden a la parte dogmática. Es muy poco
lo que allí puede hacerse...En cambio, estamos seguros que grandes
reafirmaciones de tono federalista pueden estar llamadas a cumplir con
un valor docenter y práctico”
Por otro, la reforma constitucional ha constituido piezas legales que
permiten la reelección de sus gobiernos, en casi todos los casos excepto
en Sgo. del Estero, Salta y Jujuy.
La regla de sucesión: la carrera política del gobernador. ¿La
pregunta es porqué los mandatarios provinciales buscaron tan
tenazmente la reelección. Existen dos respuestas plausibles. La primera
es que ello les permitía mayor sobrevivencia politica al interior de su
provincia. Un gobernador es el líder político y administrativo de un
partido en base a su dominio de los recursos necesarios para la acción
política. La importancia crucial de estos recursos se subraya cuando se
observa el record al respecto. Sobre un total de 31 oportunidades para
reelegirse desde 1983 al 2000, los gobernadores lo intentaron en 28
ocasiones, resultando victoriosos en 24 de esas 28 −y sólo en dos de
ellas perdieron en elecciones interpartidarias− 19 . Habría que agregar que
en las tres oportunidades en que no se procuró la reelección, dos de
ellas se debieron a la avanzada edad del gobernador (De Luca y ots.
2000, p. 24). 20
19 Perdieron en elecciones generales Mestre y Escobar; mientras que Arnaudo y
Sobisch perdieron en “internas”.
20 Desistieron por esta razón, Castillo y Sapag.

La segunda razón es que tal lugar posiciona a su tenedor para la carrera
presidencial –debe pensarse, también, que esto sucede en un contexto
de fintas presidenciales acerca de la reforma de la constitución
nacional. 21 Si a principios de siglo el modo de insertarse en la carrera
presidencial era incursionar en la política nacional a partir de una banca
en el Senado; a fines del siglo XX, la tenencia del ejecutivo es lo que da
a los políticos la capacidad de promover sus candidatura. Esto es
potenciado por otro hecho: la duración del mandato presidencial era en
su momento de seis años, frente a cuatro que duraban las
gobernaciones. Tal circunstancia generaba una brecha que obligaba
todavía más a retener el ejecutivo provincial. Es interesante tener en
cuenta que cinco provincias modificaron sus constitución en 1986,
habiendo convocado a elecciones constituyentes en 1985. De esas cinco,
tres son casos frustrados, en el sentido de que no lograron que la
convención aprobara la reelección −debido a que eran iniciativas de
gobiernos del PJ, derrotados en las elecciones legislativas de 1985 por la
UCR−.
Entre las provincias que autorizaban la reelección se dirimió la
candidatura presidencial. Así, eran gobernadores presidenciables los
mandatarios de San Juan, La Rioja, Córdoba, San Luis y Río Negro. De
estos cinco, tres de ellos participaron abiertamente en la carrera
presidencial: Menem, por La Rioja; Angeloz, por Córdoba; y Alvarez
Guerrero, por Río Negro. Por supuesto, no se puede dejar de mencionar
que la interna peronista de 1988 lo fue entre dos gobernadores: Cafiero,
de Bs. As. y Menem, de La Rioja.
En síntesis, el ciclo constitucional atípico tuvo como función el reafirmar
la capacidad de hacer política autónomamente por parte de los elencos
provinciales.
La provincialización de la movilización del voto. En relación a esto,
se dispone de dos tipos de indicadores. Por un lado, Benton (2000)
presenta una información en la que registra las diferencias en los votos
para gobernador y presidente entre 1983 y 1995 en los partidos
mayoritarios.
Cuadro 4. Evolución de la “provincialización” del voto
Voto
Año Promedio PvciasDiferencia
21 Alfonsín habiendo creado el “Consejo para la Consolidación de la Democracia en
1985, le encarga a esta entidad el estudio del perfeccionamiento de la parte orgánica
de la Constitución en marzo de 1986”−. Para un exámen sucinto de posiciones y
desarrollo del proceso, véase Lopez (1989, p. 27).

Presidente 1983 93.5
1985 71.3 -22.2
Gobernador 1983 89.9
1985 91.7 1.8
Dip. Nación 1983 91.4
1985 81.8 -9.6
Dip Pvcia. 1983 88.3
1985 87.2 -1.1
Fuente: Benton (2000, p. 43).
Observando el cuadro resulta obvio que estaría aconteciendo un proceso
de provincialización, en la medida en que los candidatos a posiciones
provinciales son capaces, concluyentemente, de movilizar más votos
que sus pares nacionales. Sin embargo, esta medición no es totalmente
adecuada, puesto que está afectada por la coyuntura de 1995, en la que
la UCR quedó relegada a tercer lugar frente a una novedosa propuesta
de poco enraizamiento provincial.
Así, un modo más preciso de medir este proceso podría analizar la
evolución del voto para diputación nacional y provincial desde 1983.

Cuadro 5. Indicadores sobre Evolución de la “provincialización” del voto
-valores promedio entre 1983 y 1999 y tasa de crecimiento anual media
e indicadores sobre el valor político de la “provincialización”
%
padrón %
%acum (exc.
Capital
PROVINCIA
Distancia TCAMedia nacional acumulado y Tfuego)
SANTA FE 1.36 8.9 8.90 8.90 10.02
RIO NEGRO 1.06 3.9 1.30 10.20 11.49
CATAMARCA 1.05 2.2 .80 11.00 12.39
SANTA CRUZ 1.03 0.2 .40 11.40 12.84
SAN JUAN 1.02 9.7 1.60 13.00 14.64
JUJUY 1.02 2.3 1.40 14.40 16.22
CHACO 1.01 0.7 2.50 16.90 19.03
MISIONES 1.00 0.0 2.20 19.10 21.51
ENTRE RIOS 1.00 0.3 3.20 22.30 25.11
CORDOBA 1.00 -1.2 8.80 31.10 35.02
FORMOSA 1.00 3.4 1.10 32.20 36.26
MENDOZA 1.00 0.9 4.20 36.40 40.99
CHUBUT 0.99 2.1 1.00 37.40 42.12
TUCUMAN 0.99 -1.0 3.40 40.80 45.95
BUENOS AIRES 0.99 0.5 37.5 78.30 88.18
SgoDEL ESTERO 0.99 1.6 2.00 80.30 90.43
LA PAMPA 0.98 2.3 .90 81.20 91.44
CORRIENTES 0.96 2.8 2.40 83.60 94.14
SALTA 0.96 2.0 2.50 86.10 96.96
NEUQUEN 0.93 4.2 1.10 87.20 98.20
LA RIOJA 0.85 -1.8 .70 87.90 98.99
SAN LUIS 0.78 -1.0 .90 88.80 100
Fuente: Elaboracion propia en base a datos de INAP tomados de Abal Medina y Calvo
(2000).
En la tabla se observa una distribución de provincia de la distancia entre
los votos para diputados provinciales y nacionales. Se observa por
ejemplo que en Santa Fé, la relación es de 1.36 –esto es, que la
votación en un determinado partido para autoridades provinciales
excede en un 36% a la votación para cargos nacionales-. El fenómeno
de mayor votacion provincial alcanza según la columna de padrón
acumulado a un 19% del conjunto de los votantes −si se corrige la
medición por la falta de observaciòn de Capital Federal−.
En otra palabras, en promedio, un 19% de los votantes se encuentan
más provincializados que nacionalizados. Ahora bien, si midiéramos no
en función de votos, sino en función de su equivalente peso
institucional, se obtiene que siete provincias tienen una política
“provincializada”, mientras que nueve ostentan una política más
“nacionalizada”, lo que asciende el coeficiente de provincialización a un
43% −descontadas la provincias “neutras”−.

Por último, vale la pena observar que se trata de promedios. La mayor o
menor “provincialización” que pueda haber acontecido desde 1983 se
encuentra oculta. Esto se analiza mediante la columna inserta como tasa
de crecimiento anual media, en la que se observa un claro predominio
de los votantes provinciales a privilegiar con su voto a los candidatos de
nivel provincial a lo largo del tiempo −obsérvese que se trata de valores
positivos en casi todos los casos, menos Tucumán, Córdoba, La Rioja y
San Luis−. El gráfico incluido a continuación ilustra este punto,
resaltando la tendencia creciente hacia el voto “provincial”.
Gráfico 1.
Estimación lineal de la relación votos diputados
provincia/diputados nación. Promedio provincial. Varios años:
período 1983-1999
Coeficiente estimado
2
1,5
1
0,5
0
BUENOS AIRES
BUENOS AIRES
CATAMARCA
CHACO
CHUBUT
CORDOBA
CORRIENTES
ENTRE RIOS
FORMOSA
JUJUY
LA RIOJA
LA RIOJA
MENDOZA
MISIONES
MISIONES
RIO NEGRO
SALTA
Provincias y Años
SAN LUIS
SANTA CRUZ
SANTA FE
SANTIAGO DEL ESTERO
TUCUMAN
Tendlineal
El “regionalismo” en la “provincialización” de la política. La
“provincialización” no necesariamente debe implicar desarmonía federal;
si bien, puede hacer más complejo su manejo. Ahora bien, esta cuestión
se compone en el caso argentino con otros dos procesos. Por un lado,
un creciente “regionalismo” que plantea una distribucion suma−cero
entre las provincias. Por otro lado, las tendencias a la coordinación
federal bilaterales.
A los efectos de un test sobre el proceso de regionalización, conviene
analizar un punto de difícil evaluación: la disciplina partidaria. Esto es:
¿existe una menor disciplina partidaria a partir de esta

“provincialización”. La cuestión es importantes porque podría ser que
los partidos estuvieran descentralizándose, y al mismo tiempo
manteniendo cierta armonía en el orden nacional.
El modo más expeditivo para establecer esto apunta a la información
que producen las votaciones nominales en el Congreso de la Nación. Ello
permite observar la conducta de voto de cada legislador y apreciar si
votó a favor o en contra de lo requerido por sus jefes partidarios. En un
análisis sobre votaciones realizadas entre 1989 y 1991, Jones (1998)
muestra que la disciplina partidaria en Diputados es alta: supera el 70%
tanto para el PJ como para la UCR −en ambos casos, un promedio de 72
legisladores sobre poco más de 120 y 90 respectivamente−. Según
apunta el autor, ello se debe a dos factores: por un lado, dado un
sistema electoral de listas cerradas, el legislador debe someterse al
partido para asegurar una promoción en su carrera política; y, por otro,
la capacidad del lider legislativo, quien distribuye las asignaciones a
comités y fondos, dos recursos valuados por los legisladores. A su vez,
obviamente, la inclusión en listas de candidatos y, parcialmente, el
liderazgo de bloques legislativos depende de lo decidido por los
gobernadores. Es por esta razón que la negociacion política fundamental
en Argentina no transcurre entre Presidente y Congreso, sino entre
Presidente y Gobernadores.
Sin embargo, este método que obtiene una disciplina partidaria
relativamente alta no juzga adecuadamente el valor que adjudican los
legisladores −y sus gobernadores− a las cuestiones regionales. Si
agregamos la cuestión interprovincial al cuadro de situación, se logra un
panorama bien diferente.
Así, en una crucial votación sobre la continuidad del régimen de
promocion industrial que beneficiaba a las provincias de Catamarca, La
Rioja, San Luis y San Juan, en Diputados en 1988, se obtuvo una
distribución de la votación claramente sesgada por el interés regional.

Cuadro 6. Votación según partido y tipo de interés en la legislación.
Reforma de la Promoción Industrial, Diputados 1988.
Partido Político Voto afirmativo Voto negativo Total
PJ 52 6 58
UCR 74 9 83
Otros 5 10 15
Total 131 25 156
PJ 89.7 10.3 100.0
UCR 89.2 10.8 100.0
Otros 33.3 66.7 100.0
Total 84.0 16.0 100.0
Tipo de interés
Interes Regional No 131 13 144
Interés Regional Sí 0 12 12
Total 131 25 156
Interes Regional No 91.0 9.0 100.0
Interés Regional Sí 0.0 100.0 100.0
Total 84.0 16.0 100.0
Nota: El quórum para la reunión no fue muy ajustado, votaron el 61% de los 254
representantes. Cabe preguntarse por la ausencia de los diputados justicialistas de San
Luis quienes no estuvieron presentes. Los dos diputados se encontraban entonces
diividos en dos bloques diferentes y probablemente adelantaban un resultado
desfavorable.
Fuente: Elaboración propia en base a Eaton (2001, pp. 108 y 109).
Obsérvese que no es la dimensión partidaria la que marca la diferencia
crucial en la votación. Una proporción similar de votantes del PJ y la
UCR se manifiestan por el sí –89%-. Lo que marca diferencias es la
pertenencia o no a las provincias afectadas. En este caso, se observa
que el 100% de los legisladores de estas provincias votan por la
negativa, mientras que el 91% de las no afectadas lo hacen por la
positiva −también, téngase en cuenta que de los 13 votos por la
negativa de las provincias no afectadas, 10 corresponden a partidos
provinciales; es decir, no afectados por la disciplina partidaria nacional−.
Por último, una información coincidente se encuentra en un reciente
trabajo de Hagopian (2001) en el que se explora este tópico mediante
encuestas a legisladores. La autora reporta que en una escala en el que
el valor 2 equivale a máxima lealtad al partido, y el valor –2 máxima
lealtad al distrito, los legisladores argentinos obtienen –0.47; para Chile,
-0.65; y Brasil –0.08.

c. El problema del federalismo fiscal y el declive de la
provincia hegemónica
Esta sección, finalmente, se dedica a esbozar dos temáticas
relativamente conocidas −con mayor divulgación periodística−, razón por
la que la presentación de los argumentos e información será sumaria y
esquemática.
La cuestión del federalismo fiscal. En primer lugar, el proceso de
“provincialización” se emparejó con un −por lo menos, aparente−
acrecimiento de los recursos provinciales, tal como puede observarse en
el cuadro siguiente.
Cuadro 7. Evolución de la distribución primaria de la Coparticipación
Federal.
LEYES PERIODO NACION Prov. y MCBA
12143-12147 1935-1946 82.5 17.5
12956 1947-1958 79.0 21.0
14788 1959 66.0 34.0
1960 64.0 36.0
1961 62.0 38.0
1962 60.0 40.0
1963 58.0 42.0
1964-1966 54.0 46.0
1967 59.2 40.8
1968-1972 61.9 38.1
20221 1973-1980 46.7 53.3(a)
1981-1984(d) 48.5 51.5(b)
23548 1988 42.34 57.66(c)
Notas : (a) incluye 1,8% destinado a la MCBA financiado por la Nación y FDR; (b)
incluye FDR; (c) incluye ATN; (d) los fondos a coparticipar sufrieron una detracción con
destino a la seguridad social.
Fuente: Elaboración propia en base a Pirez (1985) Cetrángolo y Jimenez (1995), e
información legislativa pertinente.
En segundo lugar, lo que se conoce como “distribución secundaria”, la
que sucede entre provincias, fue modificada en 1988; cambiándose los
criterios de distribución desde unos relativamente “objetivos” contenidos
en la ley 22221 a otros notoriamente originados en la negociación
política entre gobierno nacional y provincia, mismo que resultaron
posteriormente ratificados por ley 23548. A continuación, y como
resultado de la segunda ronda de negociación que se abre a partir de
1991, con los denominados pactos fiscales, vuelve a modificarse la

distribucion secundaria efectiva. Obsérvese que, mientras el conjunto de
provincias declinaba en su capacidad de asegurar los fondos, Bs. As.
lograba una mejora en su posición relativa de consideración. El cuadro
siguiente muestra esta situación.
Cuadro 8.
Provincia Partido 1983 Dif. 73-88 Dif. 91-98
Buenos Aires UCR -1.1 2.3
Catamarca PJ 0.6 -0.3
Chaco PJ 0.8 -0.5
Chubut UCR 0.0 -0.1
Córdoba UCR 0.7 -0.4
Corrientes PAL 0.3 0.3
Entre Ríos UCR 0.6 -0.1
Formosa PJ 1.0 -0.2
Jujuy PJ 0.6 -0.1
La Pampa PJ 0.2 0.0
La Rioja PJ 0.4 -0.3
Mendoza UCR 0.1 -0.2
Misiones UCR 0.4 0.1
Neuquén MPN 0.2 0.2
Río Negro UCR 0.3 0.0
Salta PJ 0.3 -0.3
San Juan PJ 0.7 -0.2
San Luis PJ 0.4 0.0
Santa Cruz PJ 0.2 0.3
Santa Fé PJ 0.7 -0.3
Santiago del Estero PJ 0.4 -0.3
Tucumán PJ 0.5 -0.4
Tierra del F. na Na 0.4
Fuente: Elaboración propia en base a Cetrángolo y Jimenez (1995) y a Boletín Fiscal,
Secretaría de Hacienda.
La puja entre provincias y nación que, como se señalaba tuvo un nuevo
round a partir de 1991, muestra a todos estos actores desarrollando una
consciente estrategia de complejización del sistema, la que parece no
tener otro objeto más que encubrir la realización de acuerdos bilaterales
que modifican la regla general de coparticipación. Así, en primer lugar,
en el cuadro siguiente se observa que de un total de 5 items que
componían la masa coparticipable en 1988, la misma masa se divide
hacia 1995 en 13 items, los que son crecientemente significativos,
llegando a representar un 70% del total de la masa coparticipable.
Cuadro 9.

En millones de $ 1995.
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Cantidad de Items
5 5 5 11 15 15 13 13
Coparticipación Federal.
Ley 23548. 6681.4 54686110.79013.3 9560.6 88959457.1 8180.9
Copart. No ley 23548 2693.92298.2 985.7 976.4 4405.1 5881.95720.3 5674.5
% 40.3 42.0 16.1 10.8 46.1 66.1 60.5 69.4
Imp. plazos fijos
(Inundaciones) 437.1 654.7 51.3 40 5.2
Fondo p.Financiar
desequilibrios fiscales 384 516.5 155.4 223.7 17.7 1.2
Cláusula de Garantía. 479.5 727.5 261.8 851.3
Imp. Ganancias(14%) 334.1 650.7 867.8 880.4
Fondo Financiam.
Educativo 328 309 159.9 127.6 48.8
Activos 89.3
Fdo- Pcial.Infraestr. 24
Seguridad Social 176 123.8 187.8 39.1 118.9 191.3 191.7 164.5
Bienes Personales. 2.6 9.9 14.1 15.1 23.5
Ley 23549 176 123.8 187.8 22.3 2.3 0.2
IVA (11%) 14.2 106.7 177 176.6 140.9
Imp. Combustibles 760.4 439.7 201.7 96.6 452.8 547 569.9 469.7
Vialidad provincial 760.4 439.7 201.7 64.4 261.6 291.3 320.7 258.4
Obras Infraestr. 32.2 130.6 145 160.4 129.3
FEDEI 60.6 110.7 88.8 82
Fdo.Comp.
Deseq. Provinciales 197.6 584.1 580 549.4
Transfer. servicios 1213.7 1415.21405.1 1331.6
FONAVI 704.9 866.7 954.8 744.7
TOTAL 8438.87202.76706.8 985413393.814038.6 14416 13221.3
Fuente: Elaboración propia en base a Cetrángolo y Jimenez (1995).
La reducción de la masa coparticipable y la creciente incidencia de los
fondos sujetos a negociación bilateral se logró mediante un conjunto de
dispositivos legales que a continuación se presentan en el cuadro
siguiente. Se observa a partir del mismo que sin excepción todos los
tributos que comprenden la masa de coparticipación según ley 23548
han sufrido una merma en su alícuota destinada al reparto a provincias.

Cuadro 10.
Norma legal Mes/Año IVA GananciasActivos (3)Internos Int. SegurosOtros
Ley 23548 Enero/88 56.66 56.66 56.66 56.66 56.6656.66
Ley 23760 Diciembre/89
Ley 23906 Abril/91 28.33
Ley 23966 Agosto/91 50.43
D. 355/92 Febrero/92 0
Ley 24073 Abril/92 47.59
D. 879/92 Junio/92 36.26
Ley 24130 (1) Septiembre/92 42.86 30.82 24.08 48.16 048.16
D. 1807/93 (2) Agosto/93 42.86 30.82 24.08 48.16 048.16
Ley 24468 Abril/95 32.7
Vigencia
1995 32.7 30.82 24.08 48.16 048.16
TCAMedia -7.6 -8.3 -11.5 -2.3 -100.0 -2.3
Fuente: Elaboración propia en base a Cetrángolo y Jimenez (1995).
El siguiente cuadro procura evaluar los efectos de esta dispersión
normativa en términos de la “bilateralización” de las relaciones fiscales.
Teniendo en cuenta que para 1998 se distribuía un 65% del total por vía
de la legislación de coparticipación, el indicador utilizado analiza cuánto
se distribuye en términos bilaterales el 35% restante. En otras palabras,
cuánto se distancia del porcentaje “tipo” que para cada provincia surge
de la distribución coparticipada según ley.
Para esto, se establece el coeficiente de variabilidad para cada item y se
distribuye el valor de cada item en relación al obtenido por la ley de
coparticipación. El cuadro está ordenado en relación al Cvr, desde el
menor hacia el mayor valor, lo que permite observar el conjunto de
ítems cuya dispersión es mayor que el valor del item coparticipación. De
acuerdo a esto, se observa que un 16.6% del total se distribuye con
tendencia homogeneizante –esto es, con una menor dispersión que la
típica dada por la coparticipación-; y que un 18,5% es distribuido con un
coeficiente de variabilidad mayor que el de la coparticipación misma.
Luego, puede concluirse que las modificaciones del sistema de
coparticipación muestran una tendencia leve a la “bilateralización”.

Cuadro 11.
Origen
Descripción
Total
1998
Distrib
% Promedio Desvest Cvr
Suma d
Distrib
%
Cláusula Garantía 0.0 0.0 0.0 0.0na
Imp. Combustibles F.E.D.E.I. 111693.4 0.7 4856.2 1223.7 25.2
Reg. E. Electrica
Fdo P/Comp.
Tarifa
Eléctrica 90526.0 0.5 3935.9 1125.4 28.6
Fondo Compens.
Deseq. Prov. 549600.0 3.3 23895.7 10052.4 42.1
Imp. Combustibles FO.NA.VI. 885363.7 5.4 38494.1 22042.2 57.3
16.6
Ley Nro. 2.462
Excedente
Conurbano 235615.3 1.4 10244.1 6517.7 63.6
Suma Fija
Ley 24.621 6000.0 0.0 260.9 166.0 63.6
Bienes Personales Ley 24.699 416701.5 2.5 18117.5 18009.3 99.4
Imp. Ganancias Nro. 24.699 440000.0 2.7 19130.4 19016.2 99.4
Coparticipación Ley 23.548 10710592.5 64.9 465677.9 463148.6 99.5 64.9
Reg. peq.
contribuyentes Ley Nº24,977 28266.0 0.2 1229.0 1238.2 100.8
Imp. Ganancias
Obras de
Infraestructura 159829.5 1.0 6949.1 8547.3 123.0
Imp. Combustibles
Vialidad
Provincial 319659.2 1.9 13898.2 17867.2 128.6
Fondo Educativo Ley 23.906 7193.1 0.0 312.7 404.0 129.2 18.5
Transf. Servicios
Ley 24049 y
Dto. 964/92 1317989.2 8.0 57303.9 92381.3 161.2
Imp. Bs. Personales Ley 23.966 48847.0 0.3 2123.8 4802.1 226.1
IVA Art. 5 Pto.2 135934.6 0.8 5910.2 13363.7 226.1
Imp. Ganancias Necesidades 1007796.6 6.1 43817.2 132679.5 302.8
Reg. E. Electrica Transf. a Emp. 25526.0 0.2 1109.8 5315.6 479.0
Total 16497133.8 100.0 717266.7 767973.6 107.1 100.0
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
La cuestión de Bs. As. como provincia hegemónica. Esta situación
de política provincializda y federalismo bilateral se potencia con el
declive de la provincia otrora hegemónica. Este es un punto no menor,
hace más de diez años, un defensor del federalismo, Frías (1980, p. 10)
sostenía:
“En veinte años, entre 948 y 1968, mientras casi todas las provincias y
aun la Capital Federal estabilizan su PBI o lodisminuyen, la provincia de
Bs. As. lo eleva de un 26.7% a un 39.2% en un crecimiento sin
pausa”. 22
22 El texto continúa en un punto que es poco menos que premonitorio: “Degamos de
paso, que es la única provincia que por supotencialidad y por el enclave e veinticinco
municipios en el conurbano, puede acosar o desafiar al gobierno central”.

Sin embargo, si se mide el crecimiento del producto per capita en en los
últimos cuarenta años se obtiene que la Provincia de Bs. As. ha
retrasado considerablente su posición relativa. Por supuesto, ello no
implica inmediatamente que no se trate de una provincia “rica”, sino
sólamente que ha perdido el liderazgo que la caracterizaba. Si bien,
desde el punto de vista de la situación de los sectores más
desfavorecidos, la provincia también ha tenido un desempeño pobre:
junto a la Capital Federal, Bs. As. ha tenido un importante crecimiento
en la participación de los hogares con NBI en el conjunto del país entre
1980 y 1991.
Cuadro 12.
PBI p capita Distribución % TCAMedia NBI
Dif Abs
1953 1970 1979 1995
91-80
San Luis 2.49 3.16 3.23 8.04 2.83 0.0
La Rioja 1.94 2.27 2.29 4.74 2.15 0.0
Capital
Federal 6.6 12.02 11.33 12.85 1.6 2.0
Neuquén 3.04 3.72 4.8 5.21 1.29 0.1
Catamarca 1.71 1.38 1.61 2.29 0.71 -0.1
Misiones 2.26 2.24 2.58 2.82 0.53 0.6
Córdoba 3.37 4.04 3.95 4.07 0.45 0.0
La Pampa 4.84 7.68 7.14 4.94 0.05 0.0
Santa Fe 4.29 4.12 3.93 4.17 -0.07 0.1
Entre Ríos 3.04 2.4 2.08 2.89 -0.12 -0.5
Chubut 6.6 6.04 6.38 6.14 -0.17 0.2
San Juan 3.14 2.65 2.57 2.91 -0.18 -0.4
Santa Cruz 9.5 8.58 8.39 8.71 -0.21 0.1
Corrientes 2.21 2.03 1.76 1.93 -0.32 -0.5
Buenos Aires 5.03 5.58 4.37 4.23 -0.41 2.4
Salta 2.72 3.01 2.77 2.27 -0.43 0.4
T. del Fuego 11.72 10.99 13.96 8.33 -0.81 0.2
Tucumán 3.09 2.49 2.45 2.14 -0.87 -1.0
Río Negro 6.46 5.81 4.83 4.15 -1.05 -3.4
Sgo.l Estero 1.89 1.18 1.09 1.17 -1.14 -0.4
Chaco 3.09 2.12 2.02 1.75 -1.35 -0.1
Mendoza 4.7 3.52 2.93 2.66 -1.35 0.1
Formosa 2.77 1.18 1.38 1.2 -1.96 0.2
Jujuy 3.51 1.81 2.16 0.38 -5.15 0.0
Fuente: Elaboración propia en base a Rofman (1997) y datos de INDEC y Ministerio de
Economía de la Nación.
4. Conclusión

En síntesis, la política argentina opera bajo una regla federal compleja
en la que se pueden distinguir procesos fuertemente centrífugos. Así, se
han revisado y encontrado marcas consistentes de un proceso de
creciente capacidad autonómica de gobiernos y aparatos estatales
provinciales. Luego, se mostró que tal capacidad autonómica tenía como
correlato un descenso en la capacidad de hacer política en un sentido
nacional; y finalmente se apuntaron las tendencias centrífugas evidentes
en el carácter bilateral que parece ir asumiendo a lo largo del tiempo el
plano de las relaciones fiscales entre provincias y nación. Por último, se
han hecho algunos apuntes acerca de la situación relativa de la
provincia de Bs. As. con el ánimo de explorar la posibilidad de un
regreso a la etapa “pre−mitrista”.