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SUPERAR LA<br />
FRAGILIDAD DE ÁFRICA<br />
FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO<br />
MOVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA<br />
POLÍTICAS DE DESARROLLO<br />
SOBRE<br />
EL<br />
INFORME EUROPEO<br />
DESARROLLO
SUPERAR<br />
LA FRAGILIDAD DE ÁFRICA<br />
FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO<br />
MOVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA<br />
POLÍTICAS DE DESARROLLO<br />
SOBRE<br />
EL<br />
INFORME EUROPEO<br />
DESARROLLO
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 009, Superar la fragilidad de África, Centro de Estudios<br />
Avanzados Robert Schuman, Instituto Universitario Europeo, San Domenico di Fiesole.<br />
© Unione europea, 2009<br />
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.<br />
Descargo de responsabilidad :<br />
Las opiniones expresadas en el presente informe son propiedad de sus autores y no reflejan<br />
necesariamente la opinión de la Comisión Europea o de los Estados miembros de la Unión Europea.<br />
En caso de ambigüedad, el texto inglés tendrá prioridad sobre las versiones en otros idiomas.
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Prólogo<br />
PRÓLOGO<br />
Los responsables políticos necesitan conocer cada situación de manera precisa, profunda y en el<br />
momento oportuno. El <strong>desarrollo</strong> no es una excepción a esta norma. En Europa contamos con un gran<br />
número de universidades e institutos de investigación que se ocupan de la cuestión del <strong>desarrollo</strong><br />
y que producen un valioso trabajo analítico. Sin embargo, su potencial no está adecuadamente<br />
explotado, por muchos motivos; entre otros, la fragmentación de los esfuerzos, la falta de recursos<br />
y la relativa desconexión con la esfera de decisión política.<br />
Para remediar esta situación se ha puesto en marcha la iniciativa “Movilizar la Investigación Europea<br />
para Políticas de Desarrollo”. Esta acción conjunta, que actualmente cuenta con el apoyo de la<br />
Comisión Europea y de seis Estados miembros (Alemania, España, Finlandia, Luxemburgo, Reino<br />
Unido y Suecia), tiene la misión de mejorar la perspectiva europea –es decir, su visión– sobre<br />
algunos de los aspectos del <strong>desarrollo</strong> más apremiantes de nuestro tiempo, tomando como base la<br />
excelencia en los conocimientos, la innovación y la creación de un terreno común entre la comunidad<br />
investigadora europea y los responsables políticos.<br />
Este Informe Europeo sobre Desarrollo (IED), que se publicará con frecuencia anual, es el resultado<br />
más tangible de esta iniciativa. Se trata de un estudio independiente, progresista y basado en<br />
el conocimiento de distintos aspectos del <strong>desarrollo</strong>, que refleja además la visión europea. Este<br />
informe ayudará a la Unión Europea a refinar su enfoque del <strong>desarrollo</strong>, a enriquecer sus políticas y<br />
a tener mayor influencia en el debate internacional. Igualmente servirá como contrapunto a otros<br />
informes señeros sobre el <strong>desarrollo</strong>, en un intento de reflejar la diversidad de puntos de vista que<br />
pueden coexistir sobre las distintas cuestiones. Y, donde proceda, también para hacer hincapié en<br />
los planteamientos específicamente europeos, enraizados tanto en los valores políticos y sociales<br />
de Europa como en su propia historia y experiencia. Estamos convencidos de que en un terreno tan<br />
rico y diverso como es la política para el <strong>desarrollo</strong> no tiene cabida ninguna forma de monopolio<br />
intelectual.<br />
La primera edición que ve la luz este año ha sido elaborada bajo la dirección del Instituto Universitario<br />
Europeo de Florencia y está dedicada a una cuestión tan compleja y multidimensional como la<br />
“fragilidad” y, más específicamente, la de África subsahariana, en donde se concentra la mayoría de<br />
los Estados frágiles. La fragilidad se ha descrito como “el obstáculo al <strong>desarrollo</strong> más importante de<br />
nuestra era”. La inversión de las situaciones de fragilidad es, de pleno derecho, una preocupación<br />
cada vez mayor para Europa y para el conjunto de la comunidad internacional. Es una prioridad de<br />
importancia creciente en las políticas europeas de <strong>desarrollo</strong>. Y también es un desafío fundamental<br />
para la estrategia europea de seguridad.<br />
Superar la fragilidad es ante todo un deber moral ineludible. Un tercio del mundo pobre vive en los<br />
llamados Estados frágiles. Estos países se encuentran rezagados en su avance hacia los Objetivos de<br />
Desarrollo del Milenio, y el coste de una mala gobernanza –sobre todo cuando propicia guerras y<br />
conflictos– es enorme en términos económicos, humanos y sociales. La urgencia es aún mayor a la<br />
vista de problemas muy relacionados, como la inestabilidad en el flujo de alimentos y combustible<br />
y, en estos momentos, los impactos económicos y financieros que amenazan con reducir a la nada<br />
los avances recientes hacia el <strong>desarrollo</strong>. El coste humano de todas estas crisis es especialmente<br />
preocupante en los países frágiles de África subsahariana, cuya capacidad para reponerse de los<br />
impactos es limitada.<br />
Por otra parte, las situaciones de fragilidad son una causa de preocupación desde la perspectiva de<br />
la seguridad. En un mundo cada vez más interdependiente, abordar la fragilidad favorece también<br />
nuestros propios intereses, para garantizar la estabilidad y prosperidad globales. La reaparición de<br />
la piratería en el golfo de Adén, estrechamente ligada a las turbulencias en Somalia, o los flujos de<br />
III<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Prólogo<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
refugiados económicos, políticos o de guerra que –comprensiblemente y a su pesar– huyen de la<br />
fragilidad de sus hogares para labrarse una vida mejor y más estable en Europa o en otras regiones<br />
ricas del mundo, son sólo dos ejemplos de esta creciente interdependencia.<br />
Para concluir, estas situaciones afectan a un grupo de sociedades extremadamente diversas, con<br />
composiciones y circunstancias socioeconómicas, culturales y políticas muy variadas. La ayuda<br />
externa, por tanto, debe enfocarse de una forma específica y a medida. Los clásicos “mantras” de<br />
las políticas de <strong>desarrollo</strong>, tales como la agenda para la efectividad de la ayuda (Declaración de<br />
París y Agenda de Acción de Accra), el Consenso europeo sobre <strong>desarrollo</strong> y el apoyo de reformas<br />
en la gobernanza chocan con obstáculos específicos cuando se aplican en contextos frágiles. Tal<br />
y como afirmaba en 2008 el trabajo de investigación de la UE “MDGs at midpoint”, dirigido por<br />
el profesor Bourguignon y producido en el contexto de esta iniciativa, 1 “para conseguir avances<br />
en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es esencial abordar la fragilidad. Esta cuestión exigirá<br />
un compromiso sostenido y un uso nuevo, imaginativo y combinado de los recursos políticos,<br />
técnicos, financieros y, en ocasiones, militares, con participación de los gobiernos, la sociedad civil<br />
y los agentes no gubernamentales”. En este sentido, los países socios y donantes están inmersos<br />
actualmente en un “diálogo internacional sobre construcción del Estado y de la paz”, con vistas<br />
a alcanzar un posible consenso sobre los objetivos y principios de intervención en este tipo de<br />
circunstancias especialmente difíciles.<br />
Para llevar a buen puerto esta ambiciosa iniciativa de investigación política se ha realizado un proceso<br />
preparatorio intensivo, que ha contado con la participación de académicos de primerísima línea,<br />
responsables políticos y representantes de la sociedad civil, tanto de Europa como de África. Esta<br />
primera edición del IED aporta una base analítica en común para entender mejor estas situaciones<br />
difíciles. Debería ayudar a Europa a afinar su planteamiento estratégico de la fragilidad y, desde<br />
luego, a definir políticas más coherentes de cara al futuro. Representa un gran paso adelante para una<br />
iniciativa europea de investigación que quiere aportar luz para conciliar los objetivos de <strong>desarrollo</strong><br />
con los nuevos desafíos globales.<br />
Stefano Manservisi<br />
Yves Mény<br />
Director General de la Comisión Europea para el Desarrollo<br />
y las Relaciones con los países de África, Caribe y el Pacífico<br />
Presidente del Instituto<br />
Universitario Europeo<br />
1<br />
Véase “Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go” Documento<br />
de investigación de la UE de François Bourguignon et al., 2008, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/<br />
mdg_paper_final_20080916_en.pdf<br />
IV
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Agradecimientos<br />
AGRADECIMIENTOS<br />
Este Informe ha sido preparado por un equipo dirigido por Giorgia Giovannetti, formado por Franklin<br />
Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo,<br />
Elisa Ticci, Pascal Vennesson y Thierry Verdier, del Centro de Estudios Avanzados Robert Schuman<br />
del Instituto Universitario Europeo (IUE). El coordinador del proyecto ha sido Ingo Linsenmann.<br />
El equipo desea expresar su especial agradecimiento a François Bourguignon por su asesoramiento<br />
científico, así como a Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon,<br />
Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck y todos los miembros del Comité de Dirección del<br />
IED por su ayuda y apoyo continuados. Asimismo, estamos muy agradecidos a Stefania Innocenti<br />
por su ayuda en la investigación.<br />
William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt,<br />
Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff y Gianni Vaggi<br />
han hecho importantes contribuciones durante el proceso de consulta. Lubomira Bencova, Piera<br />
Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura<br />
Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli y Valerio Pappalardo han hecho<br />
contribuciones en distintas fases de este informe. Bruce Ross Larson ha sido el editor principal. Chris<br />
Engert llevó a cabo la revisión lingüística de los documentos de base. Vaya nuestro agradecimiento<br />
a todos ellos.<br />
Estamos igualmente en deuda con los autores de las notas y documentos de base: Ernest Aryeetey,<br />
Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian<br />
Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick<br />
Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra<br />
Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark<br />
McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal,<br />
Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-<br />
Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi y Tony Venables.<br />
Queremos expresar también un agradecimiento especial a los participantes en la iniciativa New Faces<br />
for African Development, que han aportado con entusiasmo nuevos puntos de vista a este informe,<br />
y que han presentado trabajos y escrito notas y artículos: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah<br />
Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa<br />
Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees<br />
Salisu y Sigismond Wilson.<br />
Es imposible mencionar a las muchísimas personas que han contribuido al proceso que, finalmente,<br />
ha conducido a la publicación de este informe con su participación en los actos preparatorios<br />
de Bruselas (6 de febrero), Cambridge (17 y 18 de marzo), Florencia (16 y 17 de abril), Barcelona<br />
(7 y 8 de mayo), Accra (21-23 de mayo), Florencia (22-y 23 de junio) y Bruselas (4 de septiembre).<br />
Aunque la lista completa de participantes en estos actos se incluye en el Volumen 1B, queremos<br />
agradecer expresamente las aportaciones de todos ellos a lo largo del proceso de consulta y debate<br />
de una cuestión tan controvertida. Por último, nuestro agradecimiento para todas las instituciones<br />
anfitrionas, en especial el Jesus College de Cambridge, la Universitat Pompeu Fabra y el CREMed<br />
(Centro de investigación de las economías del Mediterráneo) de Barcelona, y el ISSER (Institute of<br />
Statistical, Social and Economic Research) de Accra.<br />
V<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Índice<br />
Informe Europeo sobre Desarrollo de 2009<br />
ÍNDICE<br />
RESUMEN 1<br />
1. Hacia una respuesta más eficaz de la UE a la fragilidad 4<br />
2. Establecer prioridades 7<br />
SECCIÓN UNO 10<br />
CAPÍTULO 1<br />
LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA: COSTES Y DESAFÍOS 11<br />
1. Políticas europeas de <strong>desarrollo</strong> en un contexto mundial cambiante 11<br />
2. ¿A qué se refiere la fragilidad del estado 16<br />
3. El coste de la fragilidad del estado en África subsahariana 18<br />
CAPÍTULO 2<br />
CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTADOS FRÁGILES 31<br />
1. Características comunes de los Estados frágiles 31<br />
2. Los países frágiles presentan muchos rasgos de heterogeneidad 45<br />
3. En resumen 48<br />
CAPÍTULO 3<br />
CAUSAS HISTÓRICAS DE LA FRAGILIDAD ESTATAL 49<br />
1. Factores de potenciación específicos y causas subyacentes comunes 49<br />
2. ¿La fragilidad es una herencia colonial 50<br />
3. Estados coloniales en África subsahariana 50<br />
4. Descolonización 51<br />
5. Contexto internacional y continuidad 52<br />
6. La dependencia del camino de las instituciones: desvinculación y extraversión 54<br />
7. Conclusiones 56<br />
CAPÍTULO 4<br />
LOS FACTORES ECONÓMICOS PUEDEN INCREMENTAR LA FRAGILIDAD 57<br />
1. Los factores económicos influyen en la fragilidad estatal, y ésta a su vez influye en la economía 57<br />
2. La apertura comercial puede aumentar o reducir la fragilidad estatal 58<br />
3. Conexiones bidireccionales entre la inversión extranjera directa y la fragilidad 59<br />
4. La disponibilidad de recursos naturales puede empeorar la gobernanza 60<br />
5. La gobernanza influye en la relación entre la tierra y la fragilidad 62<br />
6. Poblaciones hambrientas e instituciones frágiles 69<br />
7. Conclusión 70<br />
VI
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Índice<br />
SECCIÓN DOS 72<br />
CAPÍTULO 5<br />
FRAGILIDAD Y ELASTICIDAD 73<br />
1. Aumento de la elasticidad 74<br />
2. ¿Cuáles son las implicaciones de un enfoque basado en la elasticidad 74<br />
3. La fragilidad del Estado socava la elasticidad socioeconómica 75<br />
CAPÍTULO 6<br />
GRAVES EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL EN LOS ESTADOS FRÁGILES DE ÁFRICA 78<br />
1. Retos abrumadores de la crisis, que pone fin a años de progresos continuados 78<br />
2. Triple conmoción (alimentaria, financiera y de combustible) y fragilidad 79<br />
3. Cuatro canales de transmisión a los países frágiles 79<br />
4. ¿Pueden los países frágiles hacer frente a la crisis 87<br />
CAPÍTULO 7<br />
CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO Y COHESIÓN SOCIAL 92<br />
1. Devolver el Estado a un primer plano 92<br />
2. La cohesión social y las dimensiones intangibles de la construcción del Estado 93<br />
3. Necesidad de un conocimiento más profundo del contexto local 96<br />
4. Complementariedad entre la asistencia humanitaria y las intervenciones de construcción del Estado en un contexto<br />
posconflicto 99<br />
SECCIÓN TRES 108<br />
CAPÍTULO 8<br />
POLÍTICAS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA 109<br />
1. Preocupación histórica de la UE por los países frágiles 110<br />
2. Potencial de la UE en situaciones de fragilidad 117<br />
3. Hacia una respuesta más acertada de la UE a la fragilidad 118<br />
CAPÍTULO 9<br />
CONCLUSIONES: PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES 130<br />
1. Las políticas de la UE pueden surtir efecto 130<br />
2. Prioridades y recomendaciones 132<br />
REFERENCIAS 141<br />
ANEXO 155<br />
VII<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Tablas y Figuras<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
TABLAS Y FIGURAS<br />
Tabla recuadro 0.1: Países de África subsahariana en situaciones de fragilidad 1<br />
Figura del recuadro 0.1: Pirámide de población en los países frágiles de África subsahariana 3<br />
Figura del recuadro 0.2: Pirámide de población en la Unión Europea 3<br />
Figura 0.1: Capacidad de recuperación de los países frágiles de África subsahariana 6<br />
Figura 0.2: Vulnerabilidad de los países frágiles de África subsahariana 6<br />
Figura del recuadro 1.1: Efectos incrementales de la ayuda sobre el crecimiento 13<br />
Tabla del recuadro 1.1: Ayuda a los Estados frágiles en 2004 14<br />
Tabla 1.1: Desarrollo humano en los Estados frágiles de África subsahariana 19<br />
Figura 1.1: Cambios absolutos experimentados por los indicadores de los ODM (2000-2006) 21<br />
Figura 1.2: Cambios relativos experimentados por los indicadores clave de los ODM (2000-2006) 22<br />
Tabla 1.2: Refugiados y desplazados internos, 2008 24<br />
Tabla 1.3: Índices de seguridad alimentaria de los países frágiles 26<br />
Figura 1.3: Tendencias de los indicadores de gobernanza; países frágiles de África subsahariana 28<br />
Tabla 2.1:<br />
Impuestos, ingresos de los gobiernos y facilidad para hacer negocios en los países subsaharianos<br />
frágiles 32<br />
Figura 2.1: Flujos externos (media simple desde 2003-2007) 33<br />
Gráfico del recuadro 2.1: Precios del cobre y exportaciones en Zambia (2002-2009) 34<br />
Gráfico del recuadro 2.2: Precio del cobre y el kwacha zambiano (2002-2009) 35<br />
Imagen del recuadro 2.3: Ingresos de la minería en Zambia (2001-2007) 36<br />
Figura 2.2: Porcentajes de la agricultura, la industria y los servicios sobre el PIB, 2006 36<br />
Tabla 2.2: Lista de países subsaharianos importadores y exportadores de alimentos 37<br />
Tabla 2.3: Concentración de la exportación en países frágiles 39<br />
Tabla 2.4: Destino de las exportaciones de los países frágiles en porcentajes, media 2004-2006 41<br />
Tabla 2.5: Gasto público en porcentaje del PIB 42<br />
Tabla 2.6: Población 43<br />
Tabla 2.7: Infraestructura y características geográficas 44<br />
Figura 2.3: Crecimiento real del PIB en los países frágiles, países frágiles con recursos y sin ellos, 2000-2008 45<br />
Tabla 2.8: Características macroeconómicas 46<br />
Tabla 2.9: Clasificación de vulnerabilidad global 47<br />
Tabla 4.1: Garantizar los efectos de la nueva inversión en terrenos agrícolas que reduzcan la pobreza 66<br />
Tabla del recuadro 4.1: Asignación de los terrenos agrícolas durante 2000-2008 (compromisos por encima de las 1 000<br />
hectáreas) 68<br />
Figura 5.1: Interacciones entre la fragilidad del Estado y la elasticidad socioeconómica 76<br />
Figura 6.1: Aumento de las exportaciones como porcentaje del PIB 79<br />
Gráfico del recuadro 6.1: Sudáfrica responde al colapso de Lehman Brothers. Kenia y Nigeria, no. 80<br />
Figura 6.2: Reducción marcada de las exportaciones en África subsahariana 82<br />
Figura 6.3:<br />
Exportaciones de materias primas y productos manufacturados en África subsahariana después<br />
de crisis financieras en países socios 83<br />
Figura 6.4: Reducción estimada de los flujos de ayuda para África en 2009 84<br />
Figura del recuadro 6.2: Cooperación económica de China con los países frágiles de África y ayuda del CAD, 1998-2007 86<br />
Figura 6.5: Muchos emigrantes residen en África 86<br />
Tabla 6.1: Clasificación de elasticidad por orden ascendente 88<br />
Figura 6.6: Impacto de la crisis en el bienestar social 89<br />
Tabla 8.1: Instituciones y agencias de la Unión Europea pertinentes para los Estados frágiles 117<br />
VIII
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Recuadros<br />
RECUADROS<br />
Recuadro 0.1: ¿Qué países de África subsahariana son frágiles 1<br />
Recuadro 0.2: Características comunes a los países frágiles, y diferencias sustanciales 2<br />
Recuadro 0.3: Cómo se han visto afectados los Estados frágiles de África subsahariana por la crisis de 2008-2009 5<br />
Recuadro 1.1: Eficacia de la ayuda y asignaciones a los Estados frágiles 13<br />
Recuadro 1.2: Introducción de la fragilidad en el discurso sobre el <strong>desarrollo</strong> 16<br />
Recuadro 2.1: Auge y declive del cobre en Zambia 34<br />
Recuadro 4.1: Códigos de conducta y la Carta de los Recursos Naturales 61<br />
Recuadro 4.2: Adquisición de terrenos a gran escala en África: desmontando los acuerdos sobre la tierra 63<br />
Recuadro 4.3: Inversiones internacionales en Sudán: el “granero” de la región árabe 67<br />
Recuadro 5.1: Definición de elasticidad y vulnerabilidad 74<br />
Recuadro 5.2: Crecimiento económico, <strong>desarrollo</strong> y bienestar en los países frágiles 75<br />
Recuadro 6.1: Mercados financieros africanos: efectos secundarios de las conmociones 80<br />
Recuadro 6.2: ¿China compensa la diferencia 85<br />
Recuadro 6.3: Conmociones adversas y protección social: función de las instituciones financieras formales e informales 90<br />
Recuadro 7.1: Cómo puede la elasticidad local aumentar la seguridad 94<br />
Recuadro 7.2: Somalia y Somalilandia 97<br />
Recuadro 7.3: Un modelo de gobernanza africano 98<br />
Recuadro 7.4: Compromiso internacional en los Estados frágiles: la experiencia del sur de Sudán 100<br />
Recuadro 7.5: Aprender de las comunidades locales: programas de apoyo a las mujeres ex combatientes 103<br />
Recuadro 7.6: Transición posconflicto: ¿una oportunidad para la emancipación de la mujer 104<br />
Recuadro 7.7: Presupuestos Sensibles al Género 106<br />
Recuadro 8.1: “Hacer frente a la fragilidad de los Estados” – Extractos del Consenso europeo sobre <strong>desarrollo</strong> de 2005 110<br />
Recuadro 8.2: Disposiciones concretas sobre fragilidad de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el<br />
Programa de Acción de Accra 112<br />
Recuadro 8.3: Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad del CAD-OCDE 113<br />
Recuadro 8.4: Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 114<br />
Recuadro 8.5: Mecanismo FLEX de vulnerabilidad 115<br />
Recuadro 8.6: Política Agrícola Común de la UE y seguridad alimentaria en los Estados frágiles africanos 120<br />
Recuadro 8.7: Ayuda para el comercio 122<br />
Recuadro 8.8: Acuerdos de Asociación Económica 123<br />
Recuadro 8.9: Desafíos de seguridad y <strong>desarrollo</strong> en situaciones de fragilidad: conclusiones de las operaciones del PESD 126<br />
Recuadro 9.1: Una propuesta para estabilizar los ingresos 133<br />
Recuadro 9.2: Políticas de la UE y <strong>desarrollo</strong> del capital humano en África 133<br />
Recuadro 9.3: Nivel adecuado de integración regional 135<br />
Recuadro 9.4: El dilema del liderazgo y la hegemonía en la construcción de la gobernanza dirigida desde la región 136<br />
Recuadro 9.5: Reevaluación de la gobernanza de la ayuda 137<br />
IX<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Acrónimos<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
ACRÓNIMOS<br />
ACP<br />
AOD<br />
BAfD<br />
CAD<br />
CAD OCDE<br />
CEPA<br />
CFIP<br />
DFID<br />
DG de Desarrollo<br />
EPIN<br />
FAO<br />
FDNUM<br />
GTZ<br />
IDE<br />
IDH<br />
IIIPA<br />
IIMAD<br />
ODM<br />
OIT<br />
OMC<br />
OMS<br />
OTAN<br />
PAC<br />
PESD<br />
PIB<br />
PMA<br />
PNUD<br />
RNB<br />
SIDA/VIH<br />
SIPRI<br />
UE<br />
UNCTAD<br />
UNMIS<br />
UNRISD<br />
WPF<br />
ZCCM<br />
Países de África, Caribe y Pacífico<br />
Ayuda Oficial al Desarrollo<br />
Banco Africano de Desarrollo<br />
Comité de Ayuda al Desarrollo<br />
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - Comité de Ayuda al Desarrollo<br />
Comisión Económica de las Naciones Unidas para África<br />
Indicadores nacionales de política exterior de la Universidad de Carleton<br />
Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido<br />
Dirección General de Desarrollo y Relaciones con los países de África, del Caribe y del Pacífico de la<br />
Comisión Europea<br />
Evaluación de las Políticas e Instituciones Nacionales<br />
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación<br />
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer<br />
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit<br />
Inversión Directa Extranjera<br />
Índice de Desarrollo Humano<br />
Instituto Internacional de Investigación Sobre Políticas Alimentarias<br />
Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo<br />
Objetivos de Desarrollo del Milenio<br />
Organización Internacional del Trabajo<br />
Organización Mundial del Comercio<br />
Organización Mundial de la Salud<br />
Organización del Tratado del Atlántico Norte<br />
Política Agrícola Común<br />
Política Europea de Seguridad y Defensa<br />
Producto Interior Bruto<br />
Programa Mundial de Alimentos<br />
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo<br />
Renta Nacional Bruta<br />
Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida / Virus de Inmunodeficiencia Humana<br />
Instituto internacional de Estocolmo de investigación para la paz<br />
Unión Europea<br />
Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y <strong>desarrollo</strong><br />
Misión de las Naciones Unidas en Sudán<br />
Instituto de investigación de las Naciones Unidas para el <strong>desarrollo</strong> social<br />
World Population Foundation (Fundación para la población mundial)<br />
Zambia Consolidated Copper Mines (Minas de cobre consolidadas de Zambia)<br />
X
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Resumen<br />
RESUMEN<br />
La crisis de 2008-2009 ha provocado la peor recesión económica mundial desde 1929. La crisis económica y financiera ha golpeado<br />
los presupuestos de la UE y de otros países desarrollados, generando enormes deudas, desempleo y problemas sociales. Esto ha<br />
tenido efectos especialmente devastadores en los países frágiles, la mayor parte de los cuales se encuentran en África subsahariana,<br />
pese a que en un principio se consideraban a salvo por su escasa integración financiera con el resto del mundo. Aunque la alarmante<br />
situación socioeconómica de África subsahariana exige un compromiso renovado, la preocupación de la UE en torno a sus problemas<br />
sociales internos acapara la atención y ha absorbido los fondos antes dedicados a las políticas de ayuda para el <strong>desarrollo</strong>. No<br />
obstante, la UE debe mantener –y seguramente reforzar– su compromiso con África subsahariana, evitando políticas de ayuda<br />
poco eficientes. Se está realizando una nueva evaluación de la política de <strong>desarrollo</strong> que la UE mantiene con los países frágiles de<br />
África subsahariana, y este es precisamente el objetivo del Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009 (IED 2009).<br />
El Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009 analiza los costes y las características de la fragilidad (Sección 1), la capacidad de los<br />
países frágiles para afrontar impactos negativos tales como la crisis financiera de 2008-2009 (Sección 2), y el actual compromiso de<br />
la UE con estos países, así como el potencial de la política de <strong>desarrollo</strong> de la UE para ayudar a los agentes nacionales a mejorar su<br />
elasticidad (Sección 3). El informe se centra en África subsahariana porque esta región parece encontrarse especialmente rezagada<br />
en materia de consolidación del Estado; y porque hay un hecho que resiste cualquier discusión teórica sobre la definición y medición<br />
de la fragilidad –los países subsaharianos siempre representan la mayoría del grupo de Estados frágiles (recuadro 1). 1<br />
Recuadro 0.1: ¿Qué países de África subsahariana son frágiles<br />
Existen varias clasificaciones y listas de fragilidad del Estado. La tabla del recuadro 1 muestra la lista operativa de los países<br />
de África subsahariana en situaciones de fragilidad que se utiliza en este Informe:<br />
Tabla recuadro 0.1: Países de África subsahariana en situaciones de fragilidad<br />
Angola Guinea Ecuatorial Nigeria<br />
Burundi Eritrea Ruanda<br />
Camerún Etiopía Santo Tomé y Príncipe<br />
República Centroafricana Gambia Sierra Leona<br />
Chad Guinea Somalia<br />
Comoras Guinea-Bissau Sudán<br />
Rep. Dem. del Congo Kenia Togo<br />
Rep. del Congo Liberia Uganda<br />
Costa de Marfil Mauritania Zimbabue<br />
Yibuti<br />
Níger<br />
La lista ha sido presentada, aunque no oficialmente aprobada, por la OCDE. Esta lista resulta de una compilación de los dos<br />
quintiles inferiores del Country Policy and Institutional Assessment del Banco Mundial de 2007, el Índice Brookings de Debilidad<br />
de los Estados del Mundo en Desarrollo para 2008 y los indicadores nacionales de política exterior de la Universidad de<br />
Carleton para 2007. El IED de 2009 utiliza esta lista por razones operativas, si bien no la aprueba formalmente porque se<br />
considera que la definición es dinámica per se (véase el capítulo 1).<br />
El coste humano y económico de la fragilidad requiere orientar los modelos, las estrategias y las acciones de <strong>desarrollo</strong> hacia<br />
la creación de elasticidad en las sociedades, esto es, a aumentar la capacidad de un sistema socioeconómico para adaptarse y<br />
hacer frente a los impactos y a condiciones cambiantes sin comprometer las aptitudes de la población. En un mundo en el que las<br />
convulsiones mundiales son cada vez más graves y afectan a cada vez más personas, la elasticidad de un sistema socioeconómico<br />
es fundamental para que un país siga la senda del <strong>desarrollo</strong>. Además, esto debería ser un objetivo central de las estrategias<br />
nacionales de <strong>desarrollo</strong> y, por tanto, de la asistencia para el <strong>desarrollo</strong>.<br />
Los países frágiles de África subsahariana tienen en común muchas características –todos padecen serios problemas estructurales<br />
y poseen instituciones disfuncionales– pero también difieren en muchos aspectos (cuadro 0.2). Para ellos, las situaciones de<br />
emergencia son la norma y no la excepción. A la hora de contrarrestar los impactos, con frecuencia carecen de un horizonte de<br />
largo recorrido para tomar decisiones, y sus necesidades inmediatas distorsionan los objetivos a largo plazo. La UE puede ayudarles<br />
a tomar un camino alejado de la fragilidad y orientado a la elasticidad y al crecimiento sostenible. Para ello, la UE debe adoptar un<br />
1<br />
Por ejemplo, 29 de los 49 países identificados como frágiles por la OCDE (2009) se encuentran en África subsahariana.<br />
1<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Resumen<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
planteamiento flexible a largo plazo de sus compromisos, así como nuevas formas de regular la ayuda para mejorar su eficacia.<br />
Debe elaborar una política a largo plazo creíble y adoptar compromisos presupuestarios, que no interfieran con el principio de<br />
soberanía nacional. Estos compromisos permitirían a los países frágiles alargar el horizonte temporal de sus políticas.<br />
Para pasar de atender prioridades a aplicar recetas y directrices específicas de intervención se necesitan conocimientos a fondo<br />
sobre el terreno, que tengan en cuenta la extraordinaria heterogeneidad de los países subsaharianos frágiles en lo que respecta<br />
a historia, cultura, situación económica y política. Sólo se pueden formular recetas políticas detallas combinando el saber hacer<br />
político con el conocimiento del contexto local. 2<br />
VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA UE: DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO Y SOCIAL<br />
Y APOYO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL<br />
La asistencia para el <strong>desarrollo</strong> de la UE y sus Estados miembros tiene un gran potencial. Para la mayoría de los países frágiles de<br />
África subsahariana, Europa es el principal donante, socio comercial y fuente de inversiones extranjeras, además de un importante<br />
destino de flujos migratorios. Y la UE es un importante bloque político, diplomático y económico. Además, Europa no puede olvidar<br />
que, con frecuencia, la fragilidad hunde sus raíces en los procesos de colonización y descolonización, a veces magnificados por las<br />
prácticas irresponsables de empresas extranjeras y el tráfico ilícito e ilegal hacia y desde Europa.<br />
La UE debe mantener su compromiso con los países frágiles, respetar la propiedad nacional, ir más allá de la mera construcción<br />
institucional, explotar plenamente su ventaja comparativa y concentrar esfuerzos en el <strong>desarrollo</strong> del capital humano y social y en<br />
el apoyo del <strong>desarrollo</strong> institucional a nivel local y regional.<br />
A diferencia de la mayoría de las agencias de ayuda 3 , el conjunto de posibles políticas de la UE va mucho más allá de la ayuda<br />
financiera e incluye comercio, agricultura, pesca, seguridad, migración, cambio climático, medio ambiente, dimensión social de<br />
la globalización, empleo, I+D, sociedad de la información, energía y y gobernanza. 4 Asimismo, la historia de la propia UE es un<br />
ejemplo de construcción institucional entre sociedades diversas, caracterizado por instituciones con distintas raíces, tradición e<br />
historia. Durante su propio proceso de ampliación, la Unión Europea ha tenido que afrontar transiciones entre dictaduras militares<br />
y sistemas democráticos (por ejemplo, Grecia, Portugal y España en la década de los años setenta), por no hablar de la integración<br />
de países que habían adoptado economías de mercado muy recientemente. Estas experiencias aportan conocimientos muy útiles<br />
para abordar la fragilidad.<br />
No obstante, tampoco debe sobrevalorarse el potencial de la acción europea. El orden mundial ha adoptado un carácter más<br />
multipolar, con centros políticos y económicos emergentes que se han unido a los actores más veteranos. La configuración EE.UU.-<br />
China-UE es ahora fundamental para el sistema internacional. Aparte de las principales organizaciones internacionales, otras<br />
naciones se han ido comprometiendo con los países frágiles, desde los Estados Unidos hasta países del Este asiático y el Golfo<br />
Pérsico. En particular, China ha construido infraestructuras, ha invertido en suelo y ha aumentado su poder blando en la mayoría<br />
de los países frágiles.<br />
Además, los países socios pueden llegar a considerar que las iniciativas de la UE para abordar la fragilidad del Estado, tales como<br />
la ayuda para la construcción del Estado y la consolidación de la paz, resultan intrusivas y no son políticamente neutras. Las<br />
iniciativas también pueden afectar, posiblemente de forma involuntaria, a procesos y dinámicas de soberanía intrínsecamente<br />
interna. Asimismo, las limitaciones dentro de la propia UE y su resistencia interna pueden refrenar el compromiso con las políticas<br />
de <strong>desarrollo</strong>. Y una población en fase de envejecimiento, la enorme deuda acumulada durante la crisis y la ampliación de la UE<br />
pueden debilitar los incentivos para destinar recursos públicos a la cooperación internacional para el <strong>desarrollo</strong>.<br />
Recuadro 0.2: Características comunes a los países frágiles, y diferencias sustanciales<br />
Los países frágiles no son capaces de movilizar sus recursos nacionales y de obtener ingresos fiscales sustanciales de los<br />
impuestos. Si no tenemos en cuenta las ayudas, los ingresos de los gobiernos de los países frágiles de África subsahariana<br />
raramente superan el 20% de su PIB. Los impuestos suponen entre un 6% y un 13% del PIB, lo que deja muy poco margen<br />
de maniobra para suministrar bienes y servicios públicos.<br />
2<br />
GTZ (2008) analiza estudios de seis países y hace hincapié en las diversidades geográficas y en las distintas situaciones de gobierno y orientación del <strong>desarrollo</strong>:<br />
“el enfoque de no hacer daño, la sensibilidad al contexto y el conocimiento exhaustivo del país son elementos indispensables para el <strong>desarrollo</strong> de cualquier<br />
estrategia” (pág. 12).<br />
3<br />
Las agencias de ayuda e instituciones internacionales tienen a su disposición un espectro de acciones mucho más limitado, que a menudo se reduce a<br />
medidas paliativas a corto plazo y, debido a sus mandatos institucionales, a cuestiones específicas concreto. Véase el documento de información sobre este<br />
punto de Paul Collier (2009a) en el Volumen 1B.<br />
4<br />
Véase el Informe de 2009 de la UE sobre la coherencia política del <strong>desarrollo</strong>, que identifica 12 ámbitos políticos relevantes.<br />
2
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Resumen<br />
Bajo <strong>desarrollo</strong> humano. El bajo gasto público en <strong>desarrollo</strong> humano se refleja en sistemas educativos y sanitarios<br />
pocos eficientes. De hecho, pese a que muchos Estados frágiles han reducido su gasto militar, esta reducción no se ha<br />
reflejado en un incremento del gasto en sanidad y educación.<br />
Baja densidad de población. La mayoría de los países frágiles se caracterizan, en promedio, por una densidad de<br />
población muy baja: 15 de los 29 países tienen menos de 40 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que la densidad de<br />
la población en los países no frágiles se sitúa en torno a los 84 habitantes. La población es joven y va en aumento (en claro<br />
contraste con la pirámide de población de la UE). Además, en estos países la mayoría de la población vive en zonas rurales.<br />
Figura del recuadro 0.1: Pirámide de población en los países frágiles de África subsahariana<br />
50 40 30 20 10 0<br />
100+<br />
95-99<br />
90-94<br />
85-89<br />
80-84<br />
75-79<br />
70-74<br />
65-69<br />
60-64<br />
55-59<br />
50-54<br />
45-49<br />
40-44<br />
35-39<br />
30-34<br />
25-29<br />
20-24<br />
15-19<br />
10-14<br />
5-9<br />
0-4<br />
Mujeres<br />
Hombres<br />
0 10 20 30 40 50<br />
Población (en millones)<br />
Figura del recuadro 0.2: Pirámide de población en la Unión Europea<br />
20<br />
100+<br />
95-99<br />
90-94<br />
85-89<br />
80-84<br />
75-79<br />
70-74<br />
65-69<br />
60-64<br />
55-59<br />
50-54<br />
45-49<br />
40-44<br />
35-39<br />
30-34<br />
25-29<br />
20-24<br />
15-19<br />
10-14<br />
5-9<br />
0-4<br />
Fuente: Base de datos internacional (IDB) de la Oficina del Censo de EE.UU.<br />
10<br />
0<br />
Mujeres<br />
0 10 20<br />
Hombres<br />
Población (en millones)<br />
Infraestructura material e inmaterial débil. Los países frágiles sólo disponen de 8 metros de carretera pavimentada<br />
por kilómetro cuadrado, frente a 18 en los no frágiles. Los costes del transporte en los países frágiles (sobre todo para<br />
el comercio intraafricano) son más del doble de los del Sudeste asiático. Se tardan cerca de 116 días en transportar un<br />
contenedor desde una fábrica en la República Centroafricana al puerto más cercano. Esa misma operación sólo tarda cinco<br />
días desde Copenhague. El vuelo más directo que conecta Chad con Níger tiene escala de Francia (más de 4 000 kilómetros); sólo<br />
hay un vuelo por semana desde Bangui (República Centroafricana) a Europa. Y, aunque en los últimos años ha aumentado<br />
enormemente el número de teléfonos móviles por mil habitantes, sigue siendo la mitad que en los países no frágiles.<br />
Exportaciones concentradas. El índice de diversificación de las exportaciones es menos de la mitad que en los países<br />
no frágiles, lo que revela una concentración muy alta. Salvo contadas excepciones, los países frágiles exportan principalmente<br />
productos primarios. En 2006, de media, los productos primarios representaron más del 80% de las exportaciones –y el<br />
30% correspondía a combustibles–, con algunos países como Angola, Chad, la República del Congo y Guinea Ecuatorial<br />
con más del 90%.<br />
3<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Resumen<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Alto riesgo de estallido de conflictos armados. El 73% de la población de los países de The Bottom Billion, una lista<br />
oficiosa de los países frágiles, ha sufrido recientemente o se encuentra inmerso en una guerra civil. Además, el riesgo de que<br />
estalle una guerra civil en estos países en un período cualquiera de cinco años es extremadamente alto (uno de cada seis). 5<br />
Pero, sin embargo…<br />
Crecimiento divergente. Entre los años 2000 y 2008, los países frágiles crecieron alrededor del 4% anual. Los países<br />
frágiles ricos en recursos crecieron un 6,3%, con picos del 10% en 2002 y del 8,5% en 2004. Los países frágiles pobres en<br />
recursos sólo crecieron un 2,3%.<br />
Ingresos. La renta per cápita real, que en 2008 era de media de 600 USD en los países frágiles de África subsahariana,<br />
va desde los 100 USD de la República Democrática del Congo hasta los 4 500 USD de Guinea Ecuatorial.<br />
Esperanza de vida. En Santo Tomé y Príncipe, la esperanza de vida en el nacimiento supera los 65 años, en la línea<br />
de la media de los países en <strong>desarrollo</strong>. Sin embargo, los ciudadanos de Sierra Leona y Zimbabue tienen una esperanza<br />
de vida de apenas 40 años.<br />
Los flujos de Inversión Directa Extranjera (IDE) sólo van a países ricos en recursos. Más del 70% de todas las<br />
IDE recibidas por los países frágiles de África subsahariana entre 2000 y 2007 se concentró en cinco países: Angola, Chad,<br />
Guinea Ecuatorial, Nigeria y Sudán, todos ellos países bien dotados de recursos naturales.<br />
Reservas de divisas: ¿escasas o adecuadas Algunos países frágiles cuentan con reservas de divisas muy bajas<br />
(menos de 90 días de importaciones). En abril de 2009, Etiopía, Guinea y Zimbabue disponían de reservas para no más de<br />
un mes de importaciones, frente a los seis meses de los países exportadores de petróleo.<br />
Deuda externa. Los países exportadores de petróleo han contenido la deuda externa, y los indicadores de problemas<br />
de endeudamiento están controlados en gran medida. Por ejemplo, el ratio de la deuda con respecto a la renta nacional<br />
bruta y la deuda total por las exportaciones de bienes y servicios han mejorado sustancialmente en Angola y Sudán desde<br />
2000. Los países pobres en recursos, como Guinea-Bissau y Liberia, siguen soportando una deuda muy pesada que mina<br />
su futuro <strong>desarrollo</strong>.<br />
1. HACIA UNA RESPUESTA MÁS EFICAZ DE LA UE A LA FRAGILIDAD<br />
Una revisión del actual enfoque de la UE sobre las situaciones de fragilidad (capítulo 8) indica que existe<br />
potencial de mejora en varias direcciones.<br />
La primera y más general vía de mejora consiste en reducir la brecha de implantación, que separa el marco político teórico del<br />
diseño de intervenciones específicas sobre el terreno. Esto supone un desafío fundamental, ya que el efecto de una política depende<br />
directamente de su aplicación. Además, esta aplicación debe estar adaptada a cada situación concreta, porque las políticas de “café<br />
para todos” no se ajustan a las necesidades de los Estados frágiles.<br />
Por otro lado, y de manera más específica, se quieren mejoras en los siguientes aspectos:<br />
• Conocer a fondo el contexto local, para diseñar intervenciones eficaces bien informadas. 6<br />
• Analizar cómo debe adaptarse el principio de propiedad al tratar con países con instituciones públicas incapacitadas o ilegítimas, que<br />
pueden hacer que el apoyo presupuestario sea una opción especialmente complicada (una situación que, de hecho, impera en la mayoría<br />
de los países frágiles). Incluso en los países con instituciones democráticas, a menudo la legitimidad gubernamental tiene una vida<br />
corta, lo cual dificulta mucho la aplicación de políticas a largo plazo mediante apoyo presupuestario, salvo que se supervisen de cerca.<br />
• Evitar que la amplitud de políticas de la UE fracase y que las distintas políticas tengan efectos adversos indirectos en los países<br />
frágiles. La dimensión horizontal de la coherencia política debe combinarse con una mejor coherencia vertical que garantice una<br />
mayor coordinación, dentro de la CE y entre la CE y los Estados miembros de la UE, con frecuencia reticentes a perder su papel<br />
protagonista. Esta coordinación permitirá a la UE actuar con una misma voz y hará que la política de <strong>desarrollo</strong> de la UE sea más<br />
responsable y mejor comprendida por sus beneficiarios.<br />
5<br />
Collier 2007.<br />
6<br />
En situaciones posconflicto, “el contexto está sujeto a cambios muy rápidos y deben abordarse numerosos desafíos simultáneamente. En este caso, es<br />
necesaria una combinación flexible” (GTZ, 2008, pág. 22).<br />
4
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Resumen<br />
• Conseguir una política comercial de la UE más receptiva a las necesidades específicas de los Estados frágiles de África subsahariana,<br />
y garantizar que los acuerdos bilaterales no perjudiquen al proceso de integración regional o multilateral. Si bien es cierto que la<br />
normativa de la Organización Mundial del Comercio recoge algunas excepciones para los países en <strong>desarrollo</strong> y especialmente<br />
para los países menos desarrollados, no existen disposiciones específicas para los Estados frágiles o en situación de fragilidad.<br />
Esta es un área en la que se podrían realizar avances sustanciales.<br />
• Sustituir las intervenciones de respuesta por intervenciones de prevención, para que los países en situaciones de fragilidad<br />
no sigan cayendo en una espiral que erosiona progresivamente la capacidad y legitimidad de sus instituciones públicas. Para<br />
ello, sería necesario adoptar un enfoque regional de la fragilidad, ya que los efectos vecinales negativos ponen en peligro la<br />
construcción del Estado y la cohesión social. 7<br />
• Entender mejor cómo gestionar de manera adecuada el nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong>. La paz y la seguridad son dos de<br />
las cuestiones clave de la asociación estratégica entre la UE y la Unión Africana. A pesar de que existen experiencias positivas,<br />
también hay casos en donde las acciones de seguridad han interferido con las políticas de <strong>desarrollo</strong>.<br />
Para ganar en eficacia es preciso reevaluar las prioridades, concentrar los esfuerzos en unos pocos objetivos bien delimitados<br />
y definidos de mutuo acuerdo, simplificar los procedimientos y, en los casos en los que las instituciones públicas tengan poca<br />
capacidad o voluntad de cumplir sus funciones, identificar una organización o socio adecuado para aplicar las políticas. 8 En este<br />
sentido, no se trata sólo de llevar políticas a la práctica, sino también de generar confianza entre beneficiarios y donantes, y de<br />
aprender de las experiencias políticas.<br />
Pese los progresos son evidentes y los textos de las políticas de la UE contienen ahora orientaciones más completas, aún queda<br />
mucho por hacer para que los compromisos se materialicen en la práctica. Puede que los instrumentos y procedimientos financieros<br />
se hayan simplificado y flexibilizado, pero aún así siguen siendo demasiado complejos, engorrosos y difíciles de utilizar para los<br />
destinatarios.<br />
Recuadro 0.3: Cómo se han visto afectados los Estados frágiles de África subsahariana por la<br />
crisis de 2008-2009<br />
En un principio, los países frágiles, poco integrados en la economía mundial, se suponían a salvo de los efectos directos de la<br />
crisis financiera; sin embargo, se han visto azotados por la recesión y el colapso del comercio mundial resultante de la crisis.<br />
La crisis económica y financiera fue la gota que colmó el vaso de un período de precios altos y volátiles del combustible y<br />
los alimentos. Las bruscas subidas de los precios a mediados del año 2008 pusieron contra las cuerdas a los países frágiles<br />
de África subsahariana importadores de petróleo y alimentos, ya que agotaron sus reservas de divisas, haciéndoles muy<br />
difícil pagar las importaciones y sostener el crecimiento. Los movimientos de alza y baja aumentaron la volatilidad de la<br />
producción, desalentando las inversiones en capacidad productiva a largo plazo.<br />
La mayoría de los países frágiles de África subsahariana han sufrido prácticamente a la vez la crisis financiera, la de los<br />
alimentos y la del petróleo. Según estimaciones recientes, el crecimiento real del PIB estará en torno al 1,5% en 2009, muy<br />
por debajo del 5,5% previsto en octubre de 2008. Estas cifras convertirían el año 2009 en el primer año en el que los países<br />
más frágiles de África subsahariana registrarían un crecimiento negativo del PIB real per cápita, poniendo en peligro el<br />
avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y minando su estabilidad política. Un crecimiento<br />
más lento no supone necesariamente una amenaza para el <strong>desarrollo</strong> humano, pero sí produce retrocesos, sobre todo vía<br />
recortes en el gasto en educación y sanidad, con repercusiones importantes a largo plazo.<br />
Los países frágiles de África subsahariana tienen sistemas bancarios nacionales pequeños y mercados de renta variable<br />
tenues o inexistentes. Dado el bajo <strong>desarrollo</strong> financiero de la región y la tibia vinculación de los países frágiles con el<br />
sistema financiero mundial, el principal canal de transmisión de la crisis es la economía real, y la ruta de exposición es el<br />
comercio: a la reducción de los ingresos por exportaciones se suman unas condiciones comerciales adversas, agravadas<br />
además por la excesiva dependencia de las exportaciones de materias primas y la polarización de sus exportaciones. En<br />
2009 el comercio se ha hundido y los países de África subsahariana se han visto más perjudicados que otros debido a<br />
los recortes en la financiación del comercio (cuya financiación tiene mayores riesgos y, por ello, es más propensa a esos<br />
recortes) y a la composición de sus cestas de exportación. Los países frágiles también están expuestos a una reducción<br />
de las aportaciones de la inversión directa extranjera ya que, ante situaciones de incertidumbre, los inversores optan por<br />
una postura de “esperar a ver”, acompañada (posiblemente) de una reducción de las aportaciones de la ayuda exterior y<br />
7<br />
Muchas experiencias históricas del tratamiento de la fragilidad han revelado la necesidad de adoptar un enfoque regional, como es el caso de los Balcanes.<br />
8<br />
Ver Collier (2009b), recuadro 9.5 en el capítulo 9 y GTZ (2008) para consultar las lecciones aprendidas sobre el terreno.<br />
5<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Resumen<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
de las remesas de los emigrantes. Las remesas intraafricanas son especialmente importantes porque los inmigrantes de<br />
los países frágiles no pueden asumir los elevados costes de emigrar a países ricos, por lo que se mudan a países cercanos.<br />
Sin embargo, Nigeria y Sudáfrica, los principales mercados de destino de emigrantes de países frágiles, han sido los únicos<br />
países de África subsahariana que se han visto directamente afectados por la crisis.<br />
Los países frágiles recibieron un severo castigo, pero el impacto es muy heterogéneo de un país a otro; como consecuencia, los<br />
países frágiles no son más vulnerables que otros. Lo que sí es muy inferior es su capacidad para recuperarse de estos reveses.<br />
Figura a0. 0.1: :Capacdadde Capacidad de recuperación acó de los ospases países frágiles esde África casubsahariana<br />
■ No frágil<br />
■ Frágil sin datos<br />
■ Capacidad alta<br />
■ Capacidad media<br />
■ Capacidad baja<br />
Figura 0.2: Vulnerabilidad de los países frágiles de África subsahariana<br />
■ No frágil<br />
■ Frágil sin datos<br />
■ Vulnerabilidad baja<br />
■ Vulnerabilidad media<br />
■ Vulnerabilidad alta<br />
6
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Resumen<br />
2. ESTABLECER PRIORIDADES<br />
La UE debe establecer sus propios ámbitos de intervención prioritarios, basándose en experiencias<br />
anteriores, aprendiendo de los errores y adaptándose a unos contextos que varían rápidamente a la vez<br />
que respeta la soberanía nacional. El análisis del IED de 2009 sugiere la necesidad de establecer cinco<br />
prioridades que deben impregnar los compromisos a largo plazo adoptados por la UE en los Estados<br />
frágiles de África subsahariana, al objeto de mejorar su capacidad de recuperación:<br />
1. Apoyar la construcción del Estado y la cohesión social. El objetivo fundamental del compromiso exterior con los países<br />
frágiles es contribuir al proceso endógeno de construcción del Estado. 9 La UE ha ratificado esta prioridad esencial en el Consenso<br />
europeo sobre el <strong>desarrollo</strong>, 10 de modo que este compromiso con los países frágiles de África subsahariana debe centrarse en este<br />
objetivo a largo plazo. La complejidad de este compromiso se debe al hecho de que no se puede adoptar una visión (europea)<br />
externa de estos procesos. El proceso de construcción del Estado en los países frágiles de África subsahariana no se parece al<br />
llevado a cabo en el siglo XIX en Europa. De igual manera, la cohesión social tampoco será la misma entre etnias y religiones cuyas<br />
diferencias se remontan a siglos atrás. Conocer el contexto local es fundamental para el compromiso externo con los países frágiles,<br />
ya que deben identificarse los actores que pueden ser los motores del cambio y sacar a estos países de la fragilidad, posiblemente<br />
por distintas vías. Aunque deben reforzarse los “agentes del cambio”, en especial fomentando la participación de las mujeres en<br />
la construcción del Estado, también es importante debilitar a los posibles “agentes con poder de veto” y respaldar los esfuerzos<br />
de los líderes por reconstruir nuevos pactos sociales entre el Estado y los ciudadanos, y entre distintas facciones y etnias. Si se<br />
discrimina y excluye a determinados grupos en la representación política, aumenta la probabilidad de conflictos y disminuyen las<br />
posibilidades de salir de la fragilidad.<br />
2. Superar la línea divisoria entre necesidades a corto plazo y elasticidad a largo plazo. Para que la atención en los<br />
países frágiles pase de cubrir necesidades urgentes a corto plazo a establecer un horizonte a largo plazo, la UE podría poner en<br />
marcha un mecanismo de seguros que proteja a los países frágiles de la volatilidad de los ingresos generados por las exportaciones.<br />
Al disponer de ingresos (más) estables, los países frágiles podrían reforzar sus posibles ventajas comparativas a largo plazo.<br />
3. Mejorar el capital humano y social. La mejor forma de lograr crecimiento y <strong>desarrollo</strong> sostenidos, y de mejorar la<br />
elasticidad, es invirtiendo en la educación de los ciudadanos de los países frágiles, intentando reducir las diferencias de género<br />
y creando capital social. Los países frágiles y afectados por conflictos no cuentan con un buen sistema de educación pública, lo<br />
que da lugar a bajos índices de escolarización y altas tasas de analfabetismo de adultos. Es necesario que exista una financiación<br />
adecuada de la educación, no sólo básica sino también terciaria, y deben abordarse las desigualdades de género y estimular el<br />
conocimiento local y la innovación. Las intervenciones centradas en los jóvenes, sobre todo en los países frágiles posconflicto,<br />
también podrían ser cruciales para reducir el atractivo de las actividades ilegales como el tráfico o el contrabando.<br />
4. Apoyar una mejor gobernanza regional, que incluya procesos de integración regionales. Los acuerdos comerciales<br />
regionales permiten a los países africanos acceder a economías de escala sustanciales con mercados regionales más amplios, mejorar<br />
la competitividad nacional, aumentar la rentabilidad de las inversiones y, por consiguiente, atraer IDE, lo que favorece a su vez la<br />
transferencia de tecnología y el crecimiento. También podrían ayudar a estas economías a reunir recursos para la ejecución conjunta<br />
de proyectos de infraestructura, explotando las economías de escala e internacionalizando los efectos regionales transnacionales<br />
de dichas inversiones. Además, permitirían a los pequeños países africanos negociar de manera más efectiva cuestiones de política<br />
económica con otros bloques comerciales o grandes socios privados. Desde un punto de vista institucional, los acuerdos regionales<br />
también pueden crear mecanismos de compromiso en materia de elaboración de políticas y reformas. Podrían ser especialmente<br />
interesantes para los países con menor capacidad de compromiso nacional. A este respecto, los acuerdos de integración regionales<br />
pueden emplearse como herramientas de construcción institucional. La entrada en un bloque comercial con rigurosas “normas del<br />
club” puede ayudar a implementar reformas democráticas y a consolidar la credibilidad en los países miembros.<br />
5. Promover la seguridad y el <strong>desarrollo</strong> en la región. Es necesario adoptar una estrategia multifacética de las iniciativas<br />
sobre seguridad y <strong>desarrollo</strong>. Debe hacerse un esfuerzo a largo plazo para transformar la neutralidad y la actitud cerrada de la cultura<br />
política europea en implicación en la gobernanza mundial. Para ello tanto, es crucial conectar las responsabilidades globales de<br />
la UE con el bienestar doméstico de los ciudadanos en Europa. Los responsables políticos de la UE deben ser conscientes de que<br />
la acción de la UE en cada ámbito –desde la agricultura y la pesca hasta el comercio o la I+D– puede tener implicaciones para la<br />
seguridad y a la inversa (las iniciativas de seguridad pueden afectar al <strong>desarrollo</strong> y al comercio). La UE debe cambiar su enfoque<br />
lineal de la ingeniería social, centrado en los instrumentos de los que dispone, por un enfoque centrado en el problema en sí y con<br />
una dimensión estratégica más flexible que reconozca el carácter político y polémico de los objetivos y las políticas de muchos<br />
donantes. El creciente recurso a instrumentos civiles y militares de gestión de crisis ofrece la posibilidad no sólo de fomentar<br />
una planificación conjunta (militar, civil y de <strong>desarrollo</strong>) sino también de pensar de un modo más estratégico. También permite<br />
9<br />
Ver OCDE/DAC 2007.<br />
10<br />
Ver Comisión Europea, Consejo Europeo y Parlamento Europeo 2006.<br />
7<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Resumen<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
recompensar los riesgos asumidos por el personal de la UE, cosa a menudo esencial en situaciones de fragilidad. Hacer caso omiso<br />
de estas cuestiones de seguridad puede resultar contraproducente: en lugar de ejecutar un plan preexistente, se puede conseguir<br />
mucho más si se toman seriamente en consideración las necesidades de la población relacionadas con la seguridad. Eso representa<br />
un primer paso hacia una auténtica propiedad local, sin olvidar la lucha contra la violencia de género.<br />
En resumen, la inacción costaría muy cara tanto a los donantes como a los beneficiarios. Para los países frágiles, los costes se reflejan<br />
en un <strong>desarrollo</strong> humano deficiente y en la falta de seguridad relacionada con la persistente brecha de <strong>desarrollo</strong>: el coste de no<br />
conseguir elasticidad. Para Europa –que se encuentra geográficamente cerca de África y de sus problemas (demografía explosiva,<br />
tráfico ilegal, contrabando, piratería, violencia de género y amenazas medioambientales)– los efectos indirectos negativos pueden<br />
ser considerables. De ahí que la acción de la UE deba ser reevaluada. La UE no puede permitirse derrochar fondos o ser ineficiente.<br />
Para que exista una política de <strong>desarrollo</strong> eficiente que tenga un impacto, es fundamental que la UE:<br />
• Actúe y defina políticas con una misma voz. Los debates entre los miembros de la UE, y en el seno la CE, pueden ser abiertos e<br />
incluso apasionados, pero una vez que se defina y acuerde política conjunta, la UE debe atenerse a ella.<br />
• Se comprometa con políticas a largo plazo, y evite cambios en los objetivos políticos y en campos de interés esenciales, porque<br />
los problemas específicos de los países en situaciones de fragilidad son fundamentalmente estructurales y persistentes, y un<br />
aspecto de la fragilidad que lo impregna todo es la incapacidad de seguir objetivos a largo plazo.<br />
• Establezca la “delegación correcta” para ejecutar las políticas. La delegación es crucial, porque los donantes y beneficiarios a<br />
menudo no se encuentran en posición de implementar o supervisar los programas como sería debido, dada la necesidad de<br />
abordar las complejidades locales. En estas situaciones, puede ser conveniente separar las distintas funciones de gobierno:<br />
elaboración de políticas a partir de la asignación de fondos específicos, y de la supervisión, esta última llevada a cabo por<br />
organismos independientes.<br />
• Comprenda que la construcción del Estado y la cohesión social en los países de África subsahariana requieren procesos evolutivos<br />
largos, con formas nuevas, distintas e imprevisibles a nivel nacional y regional. Estos procesos requieren una atención constante<br />
y un adecuado apoyo institucional sobre el terreno.<br />
Teniendo en cuenta todos estos elementos también surge la necesidad de profundizar en nuestros conocimientos sobre muchas<br />
áreas. Una de ellas es el papel de las desigualdades persistentes en situaciones frágiles. Otra es la necesidad de crear redes de<br />
seguridad social y organizaciones sociales para incrementar la elasticidad.<br />
8
SECCIÓN UNO<br />
COMPRENDER LA FRAGILIDAD EN<br />
ÁFRICA SUBSAHARIANA
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 1<br />
LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA:<br />
COSTES Y DESAFÍOS<br />
1. POLÍTICAS EUROPEAS DE DESARROLLO EN UN CONTEXTO MUNDIAL CAMBIANTE<br />
La erradicación de la pobreza y el <strong>desarrollo</strong> sostenible nunca habían cobrado tanta importancia como ahora.<br />
El contexto en que se trabaja por la erradicación de la pobreza es un mundo cada vez más globalizado e<br />
interdependiente: esta situación ha generado nuevas oportunidades, pero también nuevos retos.<br />
Consenso Europeo sobre Desarrollo, 2005<br />
El compromiso de la Unión Europea de impulsar un <strong>desarrollo</strong> más equitativo y sostenible en todo el mundo se enfrenta a los<br />
desafíos que plantea la mundialización en el siglo XXI. Los países, las sociedades y las economías están más interrelacionadas y<br />
menos aisladas. Por este motivo, es mucho más probable que les afecten las situaciones cambiantes y las fuerzas externas variables<br />
que interactúan con las dinámicas internas. Este mayor grado de integración va acompañado de un desplazamiento de la actividad<br />
económica hacia el Este. El aumento del peso específico de China e India en el PIB mundial y en las exportaciones las convierte en<br />
actores fundamentales en el ámbito internacional. Y muy especialmente a China en África subsahariana. Las políticas de <strong>desarrollo</strong><br />
deben tener en cuenta necesariamente las nuevas situaciones de equilibrio sociopolítico.<br />
Los modelos de población constituyen otra de las características de la mundialización en el siglo XXI. Si bien la población de la UE<br />
está envejeciendo, África subsahariana se caracteriza por una población joven. En 2010, la población de África estará compuesta<br />
por un 40% de personas de entre 0 y 14 años y un 20% de entre 15 y 24 años. Esto representa un total del 60% de la población con<br />
menos de 25 años de edad, comparado con un 28% en la UE. Estas tendencias, junto con los desafíos que plantean el calentamiento<br />
global, las organizaciones criminales internacionales o la reciente crisis internacional de los precios de los alimentos, son algunos<br />
de los principales ejemplos de los retos a los que se enfrentan las sociedades.<br />
Así las cosas, la de 2008-2009 es la crisis mundial más grave desde 1929. Esta crisis económica y financiera ha afectado a los<br />
presupuestos de la UE y de otros países desarrollados. Y ha resultado ser especialmente devastadora para los países más pobres<br />
del mundo, la mayoría de los cuales se encuentra en África subsahariana. Los primeros cálculos indican que la crisis podría obligar<br />
a 90 millones de personas a seguir sumidas en la miseria 1 y ser la responsable de hasta 400 000 muertes de niños más. 2 Pero las<br />
cifras reflejan a duras penas el coste humano de la crisis.<br />
Los costes humanos y económicos exigen que los modelos y las medidas de <strong>desarrollo</strong> se orienten hacia estrategias dirigidas<br />
a impulsar la elasticidad (o flexibilidad) de las sociedades. Esto significa estrategias que aumenten la capacidad de un sistema<br />
socioeconómico para adaptarse y responder a las perturbaciones y las circunstancias cambiantes sin poner en riesgo las aptitudes<br />
de las personas. En un mundo donde las crisis mundiales son cada vez más graves y afectan a más personas, incluso a muchas<br />
personas pobres que antes no sufrían tanto estos efectos, la elasticidad de los sistemas socioeconómicos se convierte en una faceta<br />
fundamental de la vía hacia el <strong>desarrollo</strong> de un país. Por ello, debe ser uno de los objetivos fundamentales de las estrategias de<br />
<strong>desarrollo</strong> nacionales y, por consiguiente, de la ayuda al <strong>desarrollo</strong>.<br />
1<br />
DFID, 2009 y Banco Mundial, 2009a.<br />
2<br />
Banco Mundial, 2009b.<br />
11<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
1.1 LA PARADOJA DE LA AYUDA AL DESARROLLO PARA LOS PAÍSES FRÁGILES<br />
En los últimos años, los países frágiles han pasado a ser una prioridad fundamental para la comunidad de <strong>desarrollo</strong> por sus bajos<br />
resultados en materia de <strong>desarrollo</strong> y por las graves violaciones de los derechos humanos. 3 Este grupo, que se caracteriza por<br />
enormes fracasos en sus instituciones estatales, plantea a la comunidad internacional importantes retos para el <strong>desarrollo</strong> mundial.<br />
La fragilidad conlleva un coste humano de carácter esencial, extendido y persistente. Vivir en un país frágil significa carecer de<br />
los servicios básicos del Estado y de protección de la seguridad y los derechos humanos. Además, da lugar a efectos secundarios<br />
adversos tanto para la región como para el planeta en su conjunto.<br />
La ayuda al <strong>desarrollo</strong> en los países frágiles tiene que abordar mayores desafíos que en otras circunstancias. Suelen ser socios<br />
complicados. Los flujos de ayuda pueden desencadenar efectos perjudiciales. Y su eficacia, en cualquier caso, se ve reducida a causa<br />
de la debilidad de la capacidad de los gobiernos nacionales. Tratar con instituciones de Estados frágiles puede consistir en interactuar<br />
con gobiernos ilegítimos, no representativos o débiles, o incluso con varios actores que compiten entre sí. En tales circunstancias,<br />
es mucho menos probable que la ayuda llegue a las poblaciones de destino, o que respalde una perspectiva a largo plazo.<br />
Los donantes pueden llegar a obstaculizar la transición para salir de la fragilidad. De hecho, los flujos de ayuda (salvo la asistencia<br />
técnica) pueden disminuir la probabilidad de desmarcarse del grupo de países frágiles. 4 Este hecho, reflejado por Dambisa Moyo en su<br />
éxito de ventas Dead Aid (Ayuda muerta), pone de manifiesto cuánto espacio hay para la mejora de los compromisos internacionales<br />
con los países frágiles. 5 En estos contextos, la construcción del Estado se convierte en un objetivo fundamental de este compromiso,<br />
como se declara en los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad. 6<br />
Las asignaciones de ayuda en función del rendimiento (que pueden definirse a grandes rasgos como recompensar a quienes rinden<br />
mejor con mayores flujos de ayuda) han dejado a los países frágiles “huérfanos de ayuda” (recuadro 1.1). La probabilidad de que<br />
los países frágiles de África subsahariana se queden atrás aumenta. De 48 países en situación de fragilidad, 29 países de África<br />
subsahariana absorbieron el 49% de los flujos de AOD en 2000-2007. 7<br />
En África Oriental, hay varios países que jamás se han aproximado a la consolidación del Estado. Esta región es una de las más pobres<br />
e inestables del mundo. Entre 1998 y 2005 había como mínimo 35 grupos armados en Costa de Marfil, Gambia, Guinea, Guinea<br />
Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal y Sierra Leona. 8 Sudán y la región de los Grandes Lagos han padecido los genocidios<br />
más recientes. Y en el Cuerno de África se sitúa un país que es emblemático del fracaso: Somalia.<br />
La mayoría de los países frágiles se encuentran en África subsahariana. La fragilidad del Estado bien podría tener raíces históricas<br />
claras (capítulo 3). Así pues, centrarse en esta región podría mejorar la comprensión de los retos que plantea para el <strong>desarrollo</strong><br />
esta situación de fragilidad.<br />
La comunidad internacional tiene que superar la paradoja de asignar menos ayuda a los países que más la necesitan. Además,<br />
debe adaptar las prácticas de ayuda al <strong>desarrollo</strong> a las circunstancias, características y dinámicas específicas de los países frágiles.<br />
Estos países representan el banco de pruebas para el compromiso que la UE reafirma en su Consenso Europeo sobre Desarrollo de<br />
aportar más ayuda y mejor. Este proceso no va a resultar fácil. En la crisis económica y financiera actual, los países de la UE tienen<br />
que financiar su déficit público creciente. Además, la reciente ampliación de la UE supone más dificultades para lograr el consenso<br />
sobre la asignación de fondos.<br />
3<br />
Existen varias clasificaciones de la fragilidad del Estado. Cuando no se especifique otra cosa, en este informe se utiliza la lista (no oficial) de países en situación<br />
de fragilidad y posconflicto utilizada en el Informe anual de 2008 sobre Flujos de recursos a los Estados frágiles y afectados por conflictos (Resource Flows<br />
to Fragile and Conflict-Affected States) (OCDE, 2009). Se trata de una compilación de tres listas: los dos quintiles inferiores según la Evaluación institucional y<br />
de la política nacional (CPIA, Country Policy and Institutional Assessment) de 2007; el índice de Brookings de debilidad del Estado en el mundo en <strong>desarrollo</strong><br />
(Brookings Index of State Weakness in the Developing World) de 2008; y el índice de Indicadores nacionales de política exterior (CFIP, University Country<br />
Indicators for Foreign Policy) de 2007 de la Universidad de Carleton. Esta lista de países frágiles incluye Afganistán, Angola, Burundi, Camboya, Camerún,<br />
República Centroafricana, Chad, Comoras, Rep. Dem. del Congo, Rep. del Congo, Costa de Marfil, Yibuti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Etiopía, Gambia, Guinea,<br />
Guinea-Bissau, Haití, Iraq, Kenia, Kiribati, Laos, Liberia, Mauritania, Myanmar, Nepal, Níger, Nigeria, Corea del Norte, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, Ruanda,<br />
Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Islas Salomón, Somalia, Sudán, Tayikistán, Timor Oriental, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistán, Vanuatu, Áreas administradas<br />
por Palestina, Rep. de Yemen y Zimbabue. Como se explica en la sección siguiente, la compilación de una lista de Estados frágiles resulta controvertida desde<br />
el punto de vista analítico y político. El IDE de 2009 no respalda oficialmente esta clasificación, que se utiliza exclusivamente con fines operativos.<br />
4<br />
Chauvet y Collier, 2008.<br />
5<br />
Moyo, 2009.<br />
6<br />
CAD-OCDE, 2007.<br />
7<br />
OCDE, Base de datos de estadísticas en línea del CAD correspondiente a los años 2000 a 2007.<br />
8<br />
UNODC, 2009.<br />
12
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
Recuadro 1.1: Eficacia de la ayuda y asignaciones a los Estados frágiles<br />
Autor: Mark McGillivray. Principal consejero económico de la Agencia Australiana para el Desarrollo<br />
Internacional (AusAID)<br />
¿El crecimiento económico de los países frágiles sería menor, mayor o más o menos igual si no tuvieran ayudas ¿Los<br />
Estados frágiles, colectiva e individualmente, reciben una ayuda insuficiente, excesiva o apropiada desde el punto de vista<br />
del crecimiento<br />
La literatura que trata los efectos de las ayudas sobre el crecimiento económico ha avanzado mucho en los últimos 10 años,<br />
gracias a que disponemos de mejores datos, una teoría subyacente más acertada y la aplicación de métodos empíricos más<br />
rigurosos. 9 No quiero decir con esto que la literatura carezca de limitaciones, pues aún quedan muchas. Podría aducirse<br />
que su principal debilidad reside en no haber conseguido arrojar mucha luz sobre qué canales deben utilizarse para que<br />
la ayuda influya en el crecimiento.<br />
De esta literatura se extrae una conclusión sólida, a la que llegan prácticamente todos los estudios recientes: la relación<br />
incremental entre ayuda y crecimiento sigue un patrón como de una U invertida: el aumento de los niveles de ayuda están<br />
asociados a índices de crecimiento mayores sólo hasta un nivel de umbral de ayuda determinado. Traspasado este umbral, el<br />
aumento de la ayuda se asocia a un crecimiento menor. Este umbral se ha dado en llamar el nivel “eficaz para el crecimiento” de<br />
la ayuda. En este nivel, el efecto incremental de la ayuda sobre la renta per cápita alcanza su máximo en los países receptores.<br />
Esta constatación de la relación en forma de U invertida entre ayuda y crecimiento tiene una repercusión especial para<br />
los países frágiles. Una de las interpretaciones de la disminución de los efectos incrementales de la ayuda por encima del<br />
nivel eficaz para el crecimiento es que existen limitaciones de la capacidad de absorción en los países receptores. Se cree<br />
que estas limitaciones se deben a varios motivos. Entre los más importantes, tenemos la mala calidad de las políticas y del<br />
rendimiento institucional, característica básica de los Estados frágiles.<br />
Ante esta situación, la hipótesis de los investigadores, y el supuesto sobre el que trabajan algunos políticos, es que la<br />
relación entre ayuda y crecimiento en los Estados frágiles y otros que no lo son es la que se ilustra en la figura 1.1. En los<br />
Estados en situación de fragilidad, cabe esperar que esta relación sea igual que en los no frágiles, pero con un nivel más<br />
bajo de eficacia para el crecimiento (a i<br />
nf<br />
*), por encima del cual la contribución incremental de la ayuda al crecimiento pasa<br />
a ser negativa y la contribución incremental global de la ayuda al crecimiento es más baja en todos los niveles de ayuda.<br />
Figura del recuadro 1.1: Efectos incrementales de la ayuda sobre el crecimiento<br />
g i<br />
0<br />
a i<br />
f* a i<br />
f** a i<br />
nf* a i<br />
nf** a i<br />
Estados frágiles<br />
Estados no frágiles<br />
Nota: a i<br />
representa una medida dada de ayuda prestada al país receptor, i; g i<br />
representa el crecimiento per cápita del PIB real; a i<br />
nf<br />
* es el<br />
nivel eficaz para el crecimiento de la ayuda dirigida a los países no frágiles; y a i<br />
nf<br />
** es un nivel de ayuda por encima del cual la contribución<br />
incremental de la ayuda al crecimiento de estos Estadoses negativa.<br />
McGillivray y Feeny (2008) estudian los datos de ayuda y crecimiento correspondientes al período comprendido entre 1977<br />
y 2001 a fin de determinar si la relación representada en la figura del recuadro 1.1 se sostiene empíricamente. Consideran<br />
9<br />
Pueden encontrarse estudios de esta literatura en Morrissey (2001), Clemens et al., (2004) y McGillivray et al., (2006).<br />
13<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
que un Estado es frágil si pertenece a los dos quintiles inferiores según las puntuaciones de la CPIA. Para los países que<br />
pertenecen al quintil inferior (“países de gran fragilidad”, como los denominan McGillivray y Feeny (2006)), la ayuda oficial<br />
al <strong>desarrollo</strong> contribuyó en 1,37 puntos porcentuales al crecimiento per cápita del PIB real durante ese período, comparados<br />
con los 2,47 puntos porcentuales que supuso en los demás países frágiles que pertenecen al segundo quintil según la CPIA.<br />
McGillivray y Feeny (2008) es el único estudio sobre ayuda y <strong>desarrollo</strong> que se ha centrado en especial en los Estados frágiles, si<br />
bien son muchos los estudios que se han centrado en la ayuda y el crecimiento en los países de África subsahariana. 10 Gomanee<br />
et al. (2005) estudia la ayuda aportada a 25 países de esa región durante el período comprendido entre 1970 y 1997. Según este<br />
estudio, cada incremento de un punto porcentual de ayuda como cociente del PIB contribuye, en promedio, en 0,25 puntos<br />
porcentuales al índice de crecimiento de estos países. Clemens et al. (2004) estudiaron los efectos de la ayuda a corto plazo y<br />
descubrieron que aumenta el crecimiento medio de la renta per cápita anual en África subsahariana en un mínimo de medio<br />
punto porcentual entre 1973 y 2001. Lensink y Morrissey (2000) comprobaron que, aunque la ayuda tenía un efecto más débil<br />
sobre el crecimiento en África subsahariana que en ninguna otra región del mundo, este efecto era positivo y significativo.<br />
Estos estudios parecen respaldar en cierta medida los resultados recogidos en McGillivray y Feeny (2008).<br />
McGillivray y Feeny (2008) y Feeny y McGillivray (2009) también ofrecen cálculos de a if<br />
* y a i<br />
nf<br />
* para los Estados de gran<br />
fragilidad (13,88% del PIB) y los demás Estados frágiles (38,38% del PIB). La comparación de estas cifras con la ayuda oficial<br />
al <strong>desarrollo</strong> (AOD) de las agencias bilaterales y multilaterales para 2004 sugiere que los Estados frágiles no reciben la ayuda<br />
suficiente desde el punto de vista de la eficacia para el crecimiento (tabla del recuadro 1). Los países del grupo de Estados de<br />
gran fragilidad que menos ayuda recibieron en relación con su PIB fueron Costa de Marfil y Nigeria. La asignación de niveles<br />
de ayuda eficaces para el crecimiento, en lugar de las asignaciones reales para 2004, hubiera dado lugar a un incremento<br />
medio del crecimiento de 1,92 puntos porcentuales para todos los países frágiles estudiados. Sin embargo, aparentemente<br />
la ayuda no fue insuficiente para todos los Estados frágiles. Diez Estados frágiles recibieron en 2004 ayudas por encima del<br />
nivel de eficacia para el crecimiento. De todos los países frágiles estudiados, los que más ayuda recibieron desde el punto<br />
de vista del crecimiento fueron Burundi y las Islas Salomón.<br />
Tabla del recuadro 1.1: Ayuda a los Estados frágiles en 2004<br />
Estados de gran<br />
fragilidad<br />
Otros Estados<br />
frágiles<br />
Todos los Estados<br />
frágiles<br />
AOD (en millones de USD) 6 629 2 719 9 348<br />
AOD eficaz para el<br />
crecimiento (en millones de<br />
14 512 10 506 25 018<br />
USD)<br />
Crecimiento con la AOD real<br />
(% medio)<br />
-0,46 3,43 1,25<br />
Incremento del crecimiento<br />
gracias a la ayuda eficaz<br />
para el crecimiento<br />
(% medio)<br />
1,43 2,47 1,92<br />
Países que reciben más<br />
ayuda de la que es eficaz<br />
para el crecimiento<br />
Países que reciben menos<br />
ayuda de la que es eficaz<br />
para el crecimiento<br />
8 2 10<br />
9 13 22<br />
Nota: los Estados de gran fragilidad pertenecen al quintil inferior de la CPIA; los otros países frágiles pertenecen al penúltimo<br />
quintil de la CPIA.<br />
McGillivray y Feeny (2008) y Feeny y McGillivray (2009) hacen hincapié en que los niveles de ayuda eficaces para el crecimiento<br />
únicamente constituyen una orientación a grandes rasgos en relación con los importes de ayuda que los donantes deben<br />
proporcionar a los Estados frágiles. También resaltan que los donantes tienen muchos otros objetivos de <strong>desarrollo</strong> que<br />
justifican las desviaciones con respecto a los importes eficaces para el crecimiento. Sin embargo, sus resultados sugieren<br />
que los donantes deben estudiar atentamente cualquier asignación a un país que se diferencie de manera sustancial de los<br />
importes eficaces para el crecimiento y preguntarse si tales desviaciones están justificadas por los criterios de <strong>desarrollo</strong>.<br />
10<br />
Obsérvese que, según la definición aplicada, aproximadamente la mitad de todos los Estados frágiles se encuentran en África subsahariana.<br />
14
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
1.2 POLÍTICA DE DESARROLLO DE LA UE EN LOS PAÍSES FRÁGILES<br />
La UE y la ayuda al <strong>desarrollo</strong> de los Estados miembros poseen un gran potencial. Para la mayoría de los países en <strong>desarrollo</strong>,<br />
Europa es un donante, socio comercial, inversor y destino de migraciones principal. Además, la UE es un importante bloque político,<br />
diplomático y económico. Los países europeos tienen, además, una gran responsabilidad hacia los países frágiles. No podemos<br />
olvidar que la fragilidad tiene sus raíces en la colonización y posterior descolonización, en ocasiones incrementada por las prácticas<br />
irresponsables de las compañías extranjeras y el tráfico ilícito y criminal con destino y origen en Europa.<br />
Sin embargo, no podemos sobrevalorar el potencial de acción de Europa. El orden mundial ha adquirido un carácter más multipolar,<br />
tras la incorporación de centros políticos y económicos emergentes a los actores más veteranos. La configuración Estados Unidos-<br />
China-Unión Europea se ha convertido en un eje fundamental del sistema internacional. Además de las principales organizaciones<br />
internacionales, otros países tienen compromisos con los Estados frágiles, desde Estados Unidos hasta los países del Este asiático<br />
y el golfo Pérsico. Por añadidura, las iniciativas de Europa para abordar la fragilidad de los Estados, tales como las ayudas para la<br />
construcción del Estado y el <strong>desarrollo</strong> de la paz, pueden ser consideradas intrusivas y carentes de neutralidad política por otros<br />
países socios. Asimismo, pueden afectar a procesos y dinámicas que son intrínsecamente internos. Por último, la resistencia y las<br />
limitaciones internas pueden debilitar el compromiso de la UE con las políticas de <strong>desarrollo</strong>. El envejecimiento de la población,<br />
el elevado nivel de endeudamiento acumulado durante la crisis, y la ampliación de la UE pueden ser otros tantos incentivos para<br />
desviar los recursos públicos inicialmente dirigidos a la cooperación al <strong>desarrollo</strong> hacia usos domésticos.<br />
Ante este panorama, el Informe Europeo sobre Desarrollo de 2009 se centra en la fragilidad de los Estados de África subsahariana y<br />
las políticas de la UE en situaciones de fragilidad del Estado. Analiza las posibilidades de mejora del compromiso actual de la UE<br />
con los países frágiles y el potencial de las políticas de <strong>desarrollo</strong> de la UE para ayudar a las partes interesadas nacionales a superar<br />
esa situación. El motivo de centrarlo en esta región es que parece estar quedándose especialmente descolgada en el ámbito de la<br />
consolidación del Estado, sin olvidar que en ella se encuentran la mayoría de los países con instituciones estatales frágiles.<br />
Este esfuerzo es coherente con el enfoque basado en la elasticidad aplicado al diseñar las prioridades y políticas de <strong>desarrollo</strong>.<br />
Las instituciones estatales y su capacidad para poner en marcha los recursos domésticos constituyen un elemento fundamental<br />
de la elasticidad de un sistema socioeconómico. Deben mantener el orden interno, garantizar la seguridad de los ciudadanos,<br />
controlar el territorio, prestar servicios sociales y aplicar las normas, además de proteger contra los riesgos colectivos e individuales<br />
y adaptarse a ellos. Así, las instituciones estatales influyen en el bienestar de los ciudadanos y en cómo varía este bienestar en caso<br />
de perturbaciones y cambios.<br />
1.3 ESTRUCTURA DEL INFORME<br />
El IED de 2009 contribuye al objetivo de forjar un nuevo enfoque europeo para superar la fragilidad de los Estados en África<br />
subsahariana por medio de tres pasos principales. El primero consiste en analizar el significado de la fragilidad del Estado, así como<br />
su alcance y sus costes, en África subsahariana. El informe describe las características económicas de los países frágiles, explica<br />
los factores económicos que pueden afectar al funcionamiento de las instituciones estatales, a la gobernanza y a la estabilidad<br />
sociopolítica, y revisa las interpretaciones propuestas por la literatura sobre las raíces históricas y políticas de la fragilidad del<br />
Estado en África. En la segunda parte del informe, se investiga el nexo entre la elasticidad socioeconómica y la fragilidad del Estado<br />
desde el punto de vista teórico, y se evalúa en relación con los efectos en los países en situación de fragilidad de la crisis económica<br />
mundial de 2008 y 2009. En la última parte, se habla de las políticas: el capítulo 8 contiene una descripción general del compromiso<br />
de la UE en los países frágiles, así como un análisis de las políticas de seguridad. En él se explican los retos y las potencialidades que<br />
presenta la ayuda de los actores externos para respaldar la construcción del Estado en los países socios y se intentan identificar<br />
buenas prácticas fundamentadas en las experiencias internacionales en este campo. En el último capítulo se proponen los criterios<br />
y las prioridades que deben regir la intervención de la UE en las situaciones de fragilidad.<br />
15<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
2. ¿A QUÉ SE REFIERE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO<br />
En la literatura existente abundan las definiciones de “fragilidad” (recuadro 1.2). Por otra parte, el uso de<br />
la expresión “Estado frágil” es enormemente discutible. Paul Collier, por ejemplo, no reveló inicialmente la<br />
lista de países que constituyen la famosa lista The Bottom Billion (que suele coincidir con el grupo de países<br />
frágiles) 11 porque, en sus propias palabras, “no se trata de una compañía que agrade a los países vecinos y<br />
porque estigmatizar a un país tiende a crear una profecía que se autocumple”. 12<br />
A pesar de las diferencias de definición, sí existe acuerdo sobre algunos puntos básicos en toda la literatura académica y política. Stewart<br />
y Brown (2009) consideran que todas las definiciones existentes se fundamentan en tres aspectos fundamentales de la fragilidad: el<br />
fracaso de la autoridad, los servicios y la legitimidad que se producen cuando el Estado no consigue, respectivamente, proteger a sus<br />
ciudadanos contra la violencia, proporcionar servicios básicos a todos los ciudadanos y que sus ciudadanos reconozcan su legitimidad.<br />
Esta visión de la fragilidad del Estado queda recogida indirectamente en la definición de la OCDE contenida en los Principios para<br />
el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad: “los Estados son frágiles cuando sus estructuras<br />
carecen de la voluntad o la capacidad políticas necesarias para proporcionar las funciones básicas que son precisas para reducir la<br />
pobreza, fomentar el <strong>desarrollo</strong> y proteger la seguridad y los derechos humanos de su población”. 13 La OCDE propone trasladar el<br />
enfoque a la función fundamental de la legitimidad y las expectativas de los ciudadanos ajustando la definición de Estados frágiles<br />
a aquellos que son “incapaces de cumplir las expectativas de su población o de gestionar los cambios de estas expectativas y de<br />
la capacidad mediante el proceso político”. 14<br />
Recuadro 1.2: Introducción de la fragilidad en el discurso sobre el <strong>desarrollo</strong><br />
Los años noventa y principios del siglo XXI han estado marcados por un desplazamiento progresivo hacia el respaldo<br />
presupuestario, en lugar de basar la ayuda en proyectos, así como por el reconocimiento cada vez más claro de cómo<br />
las políticas de los países receptores influyen en los efectos de los programas de ayuda. 15 El efecto de estos dos grandes<br />
cambios ha sido un aumento de la selectividad de las ayudas. El énfasis creciente en la aplicación de la selectividad de las<br />
ayudas, que se refleja en el Consenso de Monterrey, dio lugar a un cambio sustancial en las asignaciones de las ayudas<br />
bilaterales. 16 Los donantes se enfrentaban a un dilema: la selectividad de las ayudas se producía a costa de reducir las<br />
ayudas a quienes más lo necesitaban, aunque posiblemente fuera donde era menos eficaz. En consecuencia, algunos países<br />
quedaron huérfanos de ayudas cuando, estando caracterizados por su mala gobernanza, sufrieron reducciones drásticas<br />
e inestabilidad de los flujos de ayuda. 17<br />
Así pues, fue creciendo la preocupación por la fragilidad que “apareció como una respuesta política a un problema operativo”<br />
(Guillaumont y Guillaumont Jeanneney, 2009). Las agencias donantes tenían problemas para interactuar con “países donde<br />
no existe compromiso político ni capacidad suficiente para desarrollar e implementar políticas a favor de los pobres”. 18 Esta<br />
definición que proporciona el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE indica que el concepto de país frágil es<br />
intrínsecamente relacional, pues se refiere a una descoordinación entre la voluntad (o capacidad) política de un país y las<br />
prioridades universales de la comunidad de donantes.<br />
Las diferencias entre las definiciones se deben en parte a la enorme sensibilidad política de un concepto que (implícita o<br />
explícitamente) arroja dudas sobre las prioridades políticas de un país, o sobre su capacidad para hacerlas realidad. Los<br />
países frágiles han sido considerados (incluso antes del atentado del 11-S contra Estados Unidos) como posibles refugios<br />
para los grupos terroristas, a causa del control limitado que ejercen sobre sus propios territorios. La seguridad y el <strong>desarrollo</strong><br />
están estrechamente interrelacionados en los países frágiles. Por ello, algunos autores reclaman un conjunto más amplio<br />
de instrumentos, incluso intervenciones militares, para abordar el reto de <strong>desarrollo</strong> al que se enfrentan estos países. 19<br />
11<br />
Zoellick, 2008.<br />
12<br />
Collier, 2007, p. 7.<br />
13<br />
CAD-OCDE, 2007, p. 2.<br />
14<br />
OCDE, 2008.<br />
15<br />
Chhotray y Hulme, 2009.<br />
16<br />
Dollar y Levin, 2006.<br />
17<br />
Levin y Dollar, 2005, Fielding y Mavrotas, 2008.<br />
18<br />
CAD-OCDE, 2006.<br />
19<br />
Bourguignon et al., 2008, Collier, 2009.<br />
16
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
Por este motivo, el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE empezó a referirse también a las situaciones de<br />
fragilidad, a fin de ampliar el foco y no centrarlo exclusivamente en el Estado. 20 En sus Principios para el compromiso<br />
internacional se declara que el objetivo a largo plazo de un compromiso en estos países es “ayudar a los reformadores<br />
nacionales a construir instituciones eficaces, legítimas y elásticas, capaces de comprometerse de manera productiva con<br />
su gente a fin de promover un <strong>desarrollo</strong> sostenible”. 21 La referencia a los reformadores nacionales ayuda a transmitir la<br />
idea de que la construcción del Estado es un proceso interno, en el que los actores externos únicamente pueden influir<br />
de forma marginal.<br />
Uno de los cambios que ha sufrido la definición de fragilidad es el paso de aquélla centrada (aunque sea implícitamente)<br />
en la relación entre un país y la comunidad de donantes, a otras definiciones que intentan identificar las características<br />
sustantivas de un Estado frágil. El Consejo de la Unión Europea reconoce que:<br />
“el término “fragilidad” se refiere a la debilidad o descomposición de las estructuras y a las situaciones en las que el<br />
contrato social se ha roto por no tener el Estado capacidad o voluntad de asumir sus funciones básicas, cumplir sus<br />
obligaciones y responsabilidades en cuanto al Estado de Derecho, la protección de los derechos humanos y de las<br />
libertades fundamentales, la seguridad y protección de la población, la reducción de la pobreza, la prestación de<br />
servicios, la transparencia y equidad en la gestión de los recursos y el acceso al poder”. 22<br />
La referencia al contrato social, el resultado de negociaciones interminables entre la sociedad y el Estado, amplía<br />
sustancialmente la pertinencia de los efectos omnipresentes de la fragilidad. Un concepto de la fragilidad del Estado<br />
basado en las expectativas de una población no se posiciona con respecto al contenido del contrato social. Además,<br />
introduce un aspecto de dinámica interesante en la definición, pues permite considerar la fragilidad como la incapacidad<br />
para gestionar las perturbaciones que pueden afectar al contenido del contrato social. Este tipo de enfoque es conforme<br />
con el argumento expuesto por Baliamoune-Lutz y McGillivray, que aducen que el término “Estado frágil” debe utilizarse<br />
exclusivamente para “describir a los Estados sólo en términos de su probabilidad de fragmentación o de su vulnerabilidad<br />
ante las conmociones negativas”, 23 que es precisamente lo mismo que afirma el CAD-OCDE. La ruptura del contrato social<br />
a causa de la descoordinación entre la capacidad del Estado y las expectativas de la población crea un elemento de<br />
inestabilidad latente que podría dar lugar a un conflicto que, a su vez, representa la manifestación definitiva de la fragilidad.<br />
Kaplan lleva este argumento un poco más allá, definiendo los países frágiles en función de las características del diseño<br />
del Estado, así como de la existencia de un “desajuste” significativo entre las instituciones formales e informales. Según<br />
Kaplan, las fronteras que obligan a grupos con diversas identidades y con una breve historia común a trabajar juntos, y los<br />
sistemas jurídicos y políticos que no reflejan los valores, las creencias y las formas de organización de una sociedad, pueden<br />
desvincular fácilmente al Estado de la población a la que debe servir. Además, es improbable que estas circunstancias<br />
sociopolíticas produzcan un gobierno capaz de satisfacer las expectativas de los ciudadanos. 24<br />
Engberg-Pedersen y otros ofrecen una definición más. Prescinden del enfoque exclusivo en el Estado que caracteriza a<br />
las definiciones que hemos revisado hasta ahora y definen la situación de fragilidad como una “inestabilidad institucional<br />
que socava la previsibilidad, transparencia y responsabilidad de los procesos de toma de decisiones públicas, así como la<br />
prestación de servicios sociales y de seguridad a la población”. 25<br />
En línea con este argumento, Ikpe relaciona la fragilidad con “la capacidad del Estado para adaptarse a nuevas circunstancias, proteger<br />
a los ciudadanos, absorber las conmociones y gestionar los conflictos sin recurrir a la violencia”. 26 La perturbación repentina o la<br />
erosión gradual de la capacidad del Estado para cumplir las expectativas de los ciudadanos, para adoptar un proceso político válido<br />
para gestionar los cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad, o para mantener el control sobre su territorio son, pues,<br />
factores clave de la fragilidad del Estado. Merece la pena señalar que los fracasos de legitimidad, autoridad y servicio, a pesar de estar<br />
conceptualmente diferenciados, se refuerzan mutuamente y están interrelacionados. Por ejemplo, aunque las expectativas de los<br />
ciudadanos sean específicas desde los puntos de vista cultural y nacional, la capacidad de garantizar las necesidades básicas y los<br />
derechos humanos de la población puede considerarse una condición indispensable para la legitimidad de las instituciones del Estado.<br />
20<br />
CAD-OCDE, 2007.<br />
21<br />
CAD-OCDE, 2007, p. 1; énfasis añadido.<br />
22<br />
Consejo de la Unión Europea, 2007.<br />
23<br />
Baliamoune-Lutz y McGillivray. 2008.<br />
24<br />
Kaplan, 2008. Para obtener una explicación crítica de los argumentos de Kaplan, consulte el capítulo 3.<br />
25<br />
Engberg-Pedersen et al., 2008, p. 6.<br />
26<br />
Ikpe, 2007, p. 86.<br />
17<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad presenta grandes variaciones en términos cualitativos y cuantitativos en los distintos países. Se puede desencadenar<br />
a causa de distintos factores, desde un conflicto violento hasta una erosión gradual de la capacidad y legitimidad del Estado. Y<br />
puede poseer diversos grados de intensidad. El mayor riesgo de derrumbe de las funciones del Estado se localiza en los períodos<br />
de transición política y económica, de inestabilidad política extrema, de reconstrucción política y del Estado en los países afectados<br />
por un conflicto, así como en las fases iniciales de la formación del Estado, los períodos prolongados de exposición a perturbaciones<br />
externas frecuentes y graves, y las crisis. Una gestión incorrecta de estas etapas tan delicadas puede desatar fuerzas multiplicadas y<br />
autoalimentadas que provoquen las manifestaciones definitivas de la fragilidad del Estado: los conflictos y los regímenes autoritarios<br />
que ejercen una represión masiva y sistemática, así como violaciones de los derechos humanos de grupos de población.<br />
En consecuencia, la heterogeneidad es una característica básica de las manifestaciones de fragilidad y de los Estados denominados<br />
“frágiles”. Algunos autores observan asimismo que se trata de un concepto “amplio” en el sentido de que agrupa países que resulta<br />
difícil comparar. 27 Como aduce Brinkerhoff, “los Estados frágiles son dinámicos y se desplazan a lo largo de trayectorias que van de<br />
la estabilidad al conflicto, la crisis o el fracaso; y emergen de la crisis hacia la recuperación y la estabilidad”. 28 Esto implica que cada<br />
país puede enfrentarse a limitaciones específicas de la capacidad y la voluntad política. Algunos autores van más allá y afirman que<br />
no es posible siquiera trazar una línea convincente que separe a los países frágiles de los que no lo son, y plantean dudas sobre los<br />
beneficios de incluir a algunas naciones en el grupo definido a grandes rasgos como de países frágiles. 29 Briscoe observa que “hay<br />
pocos aspectos que sustancien la fragilidad aparte de sus síntomas: pobreza, inseguridad, propensión al conflicto, corrupción”. 30<br />
En realidad, el debate sobre la fragilidad ha vuelto a centrar el foco en las instituciones del Estado en el proceso de <strong>desarrollo</strong>, y<br />
subraya la necesidad de adaptar las intervenciones y prioridades externas a un conocimiento profundo del contexto político y<br />
económico local. La heterogeneidad de las manifestaciones de la fragilidad significa que este conocimiento profundo del contexto<br />
local es fundamental para garantizar el éxito del compromiso externo en los países frágiles.<br />
Incluso las peores formas de fragilidad del Estado no corresponden a un vacío político total, puesto que existen instituciones<br />
informales que pueden desempeñar, al menos parcialmente, algunas de las funciones del Estado. Engberg-Pedersen et al.<br />
argumentan que “en las situaciones de fragilidad, donde el Estado está ausente y es muy débil, a menudo hay autoridades no<br />
estatales que desempeñan funciones como las del Estado respecto de la prestación de servicios de seguridad y de carácter social”. 31<br />
Esta observación es acorde con los argumentos teóricos de Dixit. 32 Por ejemplo, los servicios de ley y orden en Somalia están a<br />
cargo de los tribunales islámicos, y los “tribunales de la shari’a llevan a cabo una función decisiva en la creación de un orden jurídico<br />
[...] si reina la anarquía, la resolución de disputas es gratuita y ágil según los estándares internacionales”, como observa Leeson. 33<br />
Aunque la situación actual dista mucho de ser ideal, ha mejorado en comparación con la que había antes de 1991, y esta mejora<br />
no se ha limitado al sistema judicial. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 2001 de Somalia se pone de manifiesto la existencia<br />
de más escuelas de educación primaria en el país en ese momento que a finales de los años ochenta, y que el sector privado ha<br />
estado suministrando agua y electricidad. 34<br />
Estas constataciones demuestran que los actores externos no deben pasar por alto estas instituciones cuando adoptan un<br />
compromiso con un país en situación de fragilidad. De hecho, un enfoque que se centrara solamente en el Estado no permitiría<br />
obtener una comprensión fundamentada de la fragilidad ni de las mejores maneras de mitigarla.<br />
3. EL COSTE DE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA<br />
La función decisiva del Estado en la conformación de la elasticidad socioeconómica, las aptitudes<br />
humanas y el bienestar se refleja en los malos resultados de <strong>desarrollo</strong> que se consiguen en los países<br />
denominados “frágiles” a causa del fracaso de sus instituciones estatales. Los mecanismos que conducen<br />
a estos malos resultados de <strong>desarrollo</strong> y a relaciones problemáticas entre donantes y gobiernos receptores<br />
son muy diversos. La fragilidad del Estado puede evolucionar por distintas trayectorias porque la<br />
formación del Estado, su funcionamiento y su estabilidad con consecuencia de un proceso complejo<br />
que abarca desde un sentido compartido de ciudadanía hasta el control del territorio. A pesar de esta<br />
diversidad, los costes económico, de la seguridad y del <strong>desarrollo</strong> que comporta la fragilidad suelen ser<br />
sustanciales, generalizados y persistentes en las diferentes situaciones.<br />
27<br />
Faria y Magalhães-Ferreira, 2007.<br />
28<br />
Brinkerhoff, 2007, p. 3.<br />
29<br />
Easterly, 2009.<br />
30<br />
Briscoe, 2008, p. 1.<br />
31<br />
Engberg-Pedersen et al., 2008, p. 23.<br />
32<br />
Dixit, 2004.<br />
33<br />
Leeson, 2007, p. 705.<br />
34<br />
PNUD, 2001.<br />
18
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
3.1 UN ALTO PRECIO EN DESARROLLO HUMANO<br />
El <strong>desarrollo</strong> humano en los países frágiles nos ofrece un relato resumido, pero revelador, de los costes directos de la fragilidad.<br />
Son demasiados los países frágiles de África subsahariana que se cuentan entre los que registran un nivel insuficiente en materia<br />
de <strong>desarrollo</strong> humano. Con respecto al IDH, se clasifican entre los puestos 128 de Santo Tomé y Príncipe y 179 de Sierra Leona, el<br />
último país de la lista de aquellos para los que está disponible este índice. El IDH medio de los países frágiles era de 0,459 en 2006<br />
(0,329 para Sierra Leona y 0,643 para Santo Tomé y Príncipe).<br />
Tabla 1.1: Desarrollo humano en los Estados frágiles de África subsahariana<br />
País<br />
Posición en<br />
el Índice de<br />
Desarrollo<br />
Humano (1)<br />
Índice de<br />
Desarrollo<br />
Humano (1)<br />
Esperanza de<br />
vida al nacer (1)<br />
Índice de<br />
alfabetización<br />
de adultos (2)<br />
Tasa de<br />
mortalidad de<br />
niños menores<br />
de 5 años (por<br />
mortalidad<br />
materna<br />
(por 100 000<br />
nacimientos<br />
de niños<br />
vivos) (4)<br />
1000) (3) Tasa de<br />
Angola 157 0,484 42,1 67,4 202,7 1 400<br />
Burundi 172 0,382 48,9 59,3 164,4 1 100<br />
Camerún 150 0,514 50,0 67,9 142,6 1 000<br />
República Centroafricana 178 0,352 44,0 48,6 178,5 980<br />
Chad 170 0,389 50,4 25,7 209,7 1 500<br />
Comoras 137 0,572 64,5 74,2 61,3 400<br />
Rep. Dem. del Congo 177 0,361 46,1 67,2 121,9 1 100<br />
Rep. del Congo 130 0,619 54,5 86,0 128,6 740<br />
Costa de Marfil 166 0,431 47,7 48,7 196,4 810<br />
Yibuti 151 0,513 54,2 … 123,7 …<br />
Guinea Ecuatorial 115 0,717 50,8 87,0 166,9 680<br />
Eritrea 164 0,442 57,2 … 73,6 450<br />
Etiopía 169 0,389 52,2 35,9 129,3 720<br />
Gambia 160 0,471 59,0 … 115,3 690<br />
Guinea 167 0,423 55,3 29,5 145,2 910<br />
Guinea-Bissau 171 0,383 46,0 62,8 194,5 1 100<br />
Kenia 144 0,532 52,7 73,6 102,4 560<br />
Liberia 176 0,364 45,1 54,4 138,2 1 200<br />
Mauritania 140 0,557 63,6 55,2 119,4 820<br />
Níger 174 0,370 56,2 29,8 170,2 1 800<br />
Nigeria 154 0,499 46,6 71,0 185,9 1 100<br />
Ruanda 165 0,435 45,8 64,9 153,4 1 300<br />
Santo Tomé y Príncipe 128 0,643 65,2 87,5 94,0 …<br />
Sierra Leona 179 0,329 42,1 37,1 145,8 2 100<br />
Somalia n.c. n.c. 47,5 … 177,9 …<br />
Sudán 146 0,526 57,8 60,9 109,6 …<br />
Togo 159 0,479 58,0 53,2 96,7 510<br />
Uganda 156 0,493 50,5 72,6 120,9 550<br />
Zimbabue n.c. n.c. 41,7 90,7 92,3 880<br />
Países frágiles de África subsahariana 0,469 51,2 59,2 138,3 976<br />
Países no frágiles de África subsahariana 0,545 53,2 66,4 97,5 614<br />
África subsahariana 0,500 52,2 62,9 123,2 824<br />
Notas: ... indica datos no disponibles; “n.c.” sustituye a “no clasificado”; (1) datos referidos al año 2006; (2) datos referidos a personas de<br />
15 o más años de edad, para el año 2006; (3) datos referidos al año 2008; (4) datos referidos al año 2000, ajustados en base a las revisiones<br />
de UNICEF, OMS y UNFPA para incluir de manera bien documentada los problemas de subdeclaración y clasificación errónea.<br />
Fuente: elaboración del IDE sobre el Informe sobre Desarrollo Humano 2008 del PNUD (2008); Perspectivas Económicas de África de<br />
2009 de la OCDE y el BAfD (2009).<br />
19<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los costes humano, social y económico de la fragilidad no se limitan a la baja puntuación que obtienen los países frágiles en los tres<br />
componentes del IDH. Los países frágiles tienen criterios muy inferiores para el conjunto de ODM en comparación con otros países<br />
en <strong>desarrollo</strong>. 35 De hecho, existe una correlación negativa clara entre fragilidad y consecución de los ODM: los Estados frágiles de<br />
África subsahariana están más lejos de alcanzarlos en 2015.<br />
Si se adopta una clasificación de Estados frágiles basada en la CPIA de 2006, Harttgen y Klasen hallan que la fragilidad está asociada<br />
claramente a resultados de <strong>desarrollo</strong> mucho peores en términos de pobreza, desnutrición, educación y mortalidad infantil antes<br />
de los cinco años. 36 En 2006, las personas sumidas en la pobreza en los países frágiles según la lista de la CPIA triplica con creces la<br />
cantidad de los países no frágiles. La tasa de finalización de la educación primaria, el número de niños con bajo peso, la mortalidad<br />
infantil antes de los cinco años y la tasa de desempleo respecto de la población revelan que los Estados frágiles suelen presentar<br />
un nivel de <strong>desarrollo</strong> humano muy inferior al de los países no frágiles. Los Estados de África subsahariana encabezan la lista en<br />
estos dos últimos factores del IDH. El rendimiento en el período 2000-2006 confirma estas conclusiones.<br />
Al mismo tiempo, los indicadores de <strong>desarrollo</strong> (tales como la pobreza, la expectativa de vida y las tasas de mortalidad infantil<br />
antes de los cinco años) presentan un cierto grado de diferenciación en el grupo de países frágiles. Si bien la diferencia total entre<br />
países frágiles y no frágiles es importante, estas cifras enmascaran una heterogeneidad considerable. Sólo en algunos países, la<br />
tasa de crecimiento reciente parece haberse transmitido a los objetivos de <strong>desarrollo</strong>. Pero entre ellos no se encuentra Guinea, con<br />
una tasa de alfabetización de adultos del 29% todavía, ni Angola, donde la mortalidad infantil antes de los cinco años en 2008 fue<br />
superior al 20%, 203 de cada 1 000 (consulte la tabla 1.1).<br />
En dos ediciones recientes del Informe sobre seguimiento mundial ha quedado patente que los países frágiles no están progresando<br />
hacia los ODM, o incluso están retrocediendo. 37 En comparación con los países de rentas medias o bajas, los Estados frágiles según<br />
la clasificación de la CPIA registraron un progreso considerablemente inferior hacia los ODM entre 1990 y 2006.<br />
Harttgen y Klasen ofrecen un panorama ligeramente distinto. Comparan el rendimiento de los países en relación con la consecución<br />
de los ODM adoptando distintas clasificaciones de países frágiles. 38 Su conclusión es que los países frágiles están progresando<br />
igual de bien que otros países en <strong>desarrollo</strong> en términos absolutos hacia los ODM, aunque siguen estando muy rezagados. 39 Los<br />
cambios en los indicadores de los ODM entre 2000 y 2006 muestran una marcada heterogeneidad entre los países frágiles y entre<br />
los indicadores dentro de ellos, aunque los patrones de los países frágiles y no frágiles no muestran diferencias sistemáticas. En<br />
cambio, si el análisis se centra en los países frágiles de África subsahariana, el patrón cambia, y la fragilidad del Estado parece ser<br />
más relevante en relación con el progreso hacia los ODM. En las figuras 1.1 y 1.2 se muestra que los países de África subsahariana<br />
están a la cola del continente en materia de cambios tanto relativos como absolutos hacia los ODM. Los resultados de los países<br />
donde la fragilidad del Estado es especialmente grave son aún más desalentadores. El porcentaje de naciones de África subsahariana<br />
que obtienen una puntuación baja en la CPIA de 2007 en todos los aspectos (gestión económica, políticas estructurales, inclusión<br />
e igualdad social, gestión del sector público) es excesivo.<br />
35<br />
Consulte el documento citado elaborado por Harttgen y Klasen para obtener un panorama completo del modo en que las distintas definiciones afectan a<br />
los resultados.<br />
36<br />
Harttgen y Klasen, 2009.<br />
37<br />
Banco Mundial, 2007, 2009a.<br />
38<br />
Harttgen y Klasen, 2009.<br />
39<br />
Harttgen y Klasen, 2009. Cabe destacar que la conclusión extraída por Harttgen y Klasen (2009) podría estar expuesta a un sesgo a causa de la falta de datos,<br />
ya que no existe información pertinente que permita evaluar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio correspondientes a gran cantidad de<br />
países frágiles. Si suponemos que los países cuyos datos faltan se caracterizan por un nivel inferior a la media, entonces incluso el progreso absoluto hacia<br />
los objetivos podría ser peor para los países en situación de fragilidad.<br />
20
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
Figura 1.1: Cambios absolutos experimentados por los indicadores de los ODM (2000-2006)<br />
ÍNDICE DE POBREZA 2000-2006<br />
EDUCACIÓN PRIMARIA 2000-2006<br />
6<br />
14<br />
4<br />
12<br />
2<br />
10<br />
0<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
8<br />
6<br />
-2<br />
4<br />
-4<br />
2<br />
-6<br />
0<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
DESNUTRICIÓN 2000-2006<br />
MORTALIDAD DE MENORES DE CINCO AÑOS 2000-2006<br />
1,5<br />
0<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
1<br />
-2<br />
0,5<br />
-4<br />
0<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
-6<br />
-0,5<br />
-8<br />
-1<br />
-10<br />
-12<br />
Notas: CPIA-ASS representa los países de África subsahariana incluidos en la lista de la CPIA de 2007 (con una puntuación de la CPIA<br />
inferior a 3,2); CPIA-Todos representa los países que tienen una puntuación de la CPIA inferior a 3,2 en cualquiera de las sublistas de la CPIA<br />
(gestión económica, políticas estructurales, inclusión y justicia social, gestión del sector público) en 2007; ASS: todos los países de África<br />
subsahariana; para calcular las medias de cada indicador según la situación de fragilidad, los cambios en el número de personas sumidas<br />
en la pobreza, la educación primaria completada, la desnutrición y la tasa de desempleo respecto de la población se miden en porcentajes;<br />
los cambios de la mortalidad infantil de menores de cinco años se miden en términos absolutos de fallecimientos por cada 1 000 niños.<br />
Fuente: Harttgen y Klasen, 2009.<br />
21<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Figura 1.2: Cambios relativos experimentados por los indicadores clave de los ODM (2000-2006)<br />
ÍNDICE DE POBREZA (2000-2006)<br />
EDUCACIÓN PRIMARIA (2000-2006)<br />
0,15<br />
0,45<br />
0,10<br />
0,40<br />
0,05<br />
0,35<br />
0,00<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
0,30<br />
0,25<br />
-0,05<br />
0,20<br />
-0,10<br />
0,15<br />
-0,15<br />
0,10<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
DESNUTRICIÓN (2000-2006)<br />
MORTALIDAD DE MENORES DE CINCO AÑOS (2000-2006)<br />
0,08<br />
0,06<br />
0<br />
-0,01<br />
-0,02<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
0,04<br />
-0,03<br />
0,02<br />
-0,04<br />
0<br />
CPIA-ASS<br />
ASS<br />
CPIA-Todos<br />
-0,05<br />
-0,06<br />
-0,02<br />
-0,07<br />
-0,04<br />
-0,08<br />
Nota: Consulte la nota de la figura 1.1.<br />
Fuente: Harttgen y Klasen, 2009.<br />
22
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
3.2 COSTES GRAVES Y DIVERSIFICADOS<br />
La fragilidad se caracteriza también por su gravedad, incluidas las peores formas de privación humana y violaciones de los derechos<br />
humanos básicos a la vida y a la seguridad. Con frecuencia se adueña de la capacidad del gobierno para cumplir una de sus principales<br />
tareas, como es la gestión de la seguridad alimentaria, o puede llegar a transformarse en conflictos armados o guerras civiles, con<br />
los tremendos costes humanos, sociales y económicos que ello conlleva.<br />
Conflicto. De las personas de los países de la lista The Bottom Billion, representativa de la lista de países frágiles, el 73% ha padecido<br />
recientemente o está padeciendo una guerra civil. Por añadidura, el riesgo de que estos países se suman en una guerra civil en un<br />
período de cinco años es enorme: lo hace uno de cada seis. 40<br />
La relación entre fragilidad y conflicto es dinámica y complicada. Los conflictos pueden ser al mismo tiempo el resultado de la<br />
fragilidad, o uno de sus factores causantes. Los países frágiles suelen caracterizarse por la exclusión social de determinados grupos<br />
(étnicos, religiosos, propietarios de recursos naturales), lo que puede desencadenar conflictos. Pero los conflictos también socavan la<br />
capacidad del Estado para prestar servicios públicos. Sus consecuencias son el debilitamiento de las instituciones y el ralentización<br />
de la economía y de la reducción de la pobreza. La combinación de estos factores se suma a las fuerzas desestabilizadoras.<br />
Los costes de los conflictos son numerosos y extensos. 41 Algunos son “directos” y se pueden cuantificar de manera general: muertes,<br />
bajas, enfermedades, desplazados internos o migraciones masivas. Otros son “indirectos”, pues los conflictos interrumpen la<br />
actividad económica, desplazan gasto público destinado a salud y educación a la partida militar, y reordena los ingresos públicos<br />
(procedentes, por ejemplo, de los impuestos sobre la exportación de petróleo, como en la crisis del delta del Níger). Los conflictos<br />
también pueden aumentar el desempleo, en especial entre los varones jóvenes. Esto aumenta la probabilidad de delinquir y de<br />
sentirse atraído por los extremismos. Después de un conflicto, a menudo a causa del menor control sobre el terreno, se pueden<br />
convertir regiones enteras en áreas de cultivo de drogas. Como el contrabando de estupefacientes resulta fácil (y rentable), las<br />
personas pueden emprender actividades ilegales en lugar de volver a sus puestos de trabajo (a menudo destruidos). Algunos<br />
costes son imposibles de cuantificar: a menudo los ciudadanos quedan traumatizados por mucho tiempo después de finalizar el<br />
conflicto, pero los costes psicológicos no son fáciles de medir.<br />
Aquí se cuantifican, en la medida de lo posible y siendo conscientes de las incertidumbres, los principales costes para África<br />
subsahariana. 42<br />
Las muertes en combate pueden cuantificarse a grandes rasgos, 43 pero la mayoría de las muertes de civiles, asociadas a la violencia<br />
y a las epidemias, no. Así pues, incluso calcular la cantidad total de muertes relacionadas con los conflictos violentos resulta difícil.<br />
En el informe African Development Report de 2009 se registran las muertes en combate y las muertes totales debidas a la guerra en<br />
una serie de países africanos: en Angola (1975-2002) hubo alrededor de 160 000 muertes en combate y 1,5 de muertes en total; en<br />
Burundi (1990-2002), alrededor de 7 000 en combate y unas 200 000 en total; y en la República Democrática del Congo (1998-2008)<br />
5,4 millones de muertes en total, que la convierten en la guerra más mortífera desde la segunda Guerra Mundial. 44<br />
Los datos de desplazados internos, concentrados en Somalia, Sudán, la República del Congo y Costa de Marfil, son más fáciles<br />
de obtener y comparar (tabla 1.2). El desplazamiento, un coste en sí mismo, también implica epidemias, desnutrición, violencia<br />
(especialmente contra las mujeres, sometidas a violencia extrema y, a menudo, violadas). 45<br />
40<br />
Collier, 2007.<br />
41<br />
Collier, Hoeffler y Söderbom (2004) sostienen que las guerras civiles duran aproximadamente siete años de media pero que se tardan unos 21 años en<br />
recuperar los ingresos que había antes de la guerra. El coste total de una guerra civil se calcula en casi 3 000 millones de USD al año.<br />
42<br />
Consulte Reynal-Querol, 2009 y BAfD, 2009, para obtener un análisis de las causas de los conflictos.<br />
43<br />
Las muertes asociadas al combate armado representan, en promedio, menos del 30% de total de las muertes relacionadas con un conflicto.<br />
44<br />
BAfD, 2009, p. 12.<br />
45<br />
BAfD, 2009.<br />
23<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 1.2: Refugiados y desplazados internos, 2008<br />
Desplazados internos<br />
País de origen Nº total de refugiados<br />
protegidos o asistidos<br />
por ACNUR<br />
Población total de<br />
interés<br />
Angola 171 393 0 185 186<br />
Burundi 281 592 100 000 483 626<br />
Camerún 13 870 0 16 803<br />
República Centroafricana 125 106 197 000 323 357<br />
Chad 55 105 166 718 267 222<br />
Comoras 378 0 418<br />
Rep. Dem, del Congo 19 925 0 25 069<br />
Rep. del Congo 367 995 1 460 102 1 918 424<br />
Costa de Marfil 22 227 683 956 737 792<br />
Yibuti 650 0 716<br />
Guinea Ecuatorial 384 0 431<br />
Eritrea 186 398 0 201 094<br />
Etiopía 63 878 0 95 552<br />
Gambia 1 352 0 2 489<br />
Guinea 9 495 0 11 517<br />
Guinea-Bissau 1 065 0 1 342<br />
Kenia 9 688 404 000 762 617<br />
Liberia 75 213 0 88 413<br />
Mauritania 45 601 0 53 421<br />
Níger 796 0 1 067<br />
Nigeria 14 169 0 24 645<br />
Ruanda 72 530 0 90 428<br />
Santo Tomé y Príncipe 35 0 35<br />
Sierra Leona 32 536 0 35 480<br />
Somalia 561 154 1 277 200 1 860 373<br />
Sudán 419 248 1 201 040 1 749 536<br />
Togo 16 750 0 22 679<br />
Uganda 7 548 853 000 1 466 792<br />
Zimbabue 16 841 0 51 639<br />
África subsahariana 2 628 765 6 343 016 10 530 951<br />
Países frágiles de África subsahariana 2 592 920 6 343 016 10 478 161<br />
Países no frágiles de África subsahariana 35 844 0 52 789<br />
Fuente: elaboración del IDE sobre la base de datos de estadísticas de población en línea de ACNUR.<br />
Los conflictos no sólo provocan una contracción de los resultados. También destruyen las infraestructuras a causa de los bombardeos<br />
y otras acciones. Sin olvidar la reducción del gasto en mantenimiento y renovación. El capital financiero y humano suele irse de<br />
los países. Sin embargo, cuantificar este fenómeno es complicado sin un razonamiento contrafactual. Durante y después de los<br />
conflictos, se registran los principales cambios en la composición sectorial del PIB (Collier, 2007). De hecho, algunos sectores son<br />
más vulnerables a los conflictos: el aumento del gasto militar suele significar una reducción del gasto en educación, lo que conlleva<br />
un coste elevado a largo plazo y puede afectar de manera permanente al crecimiento de un país. Otro coste, importante por lo<br />
que afecta a la política doméstica, es la reducción de los horizontes temporales de los políticos y de los inversores privados. Hacer<br />
frente a conflictos persistentes crea una situación de emergencia constante, y los gobiernos reaccionan ante ello con respuestas<br />
a corto plazo. 46<br />
46<br />
Un problema relacionado es el del “tamaño óptimo” del sector militar en los países afectados por un conflicto (consulte Acemoglu et al., 2009).<br />
24
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
Inseguridad alimentaria. La función del Estado de construir el marco institucional y jurídico para la producción y distribución de<br />
alimentos, así como las intervenciones y reformas del gobierno, pueden afectar a la disponibilidad de los alimentos y a los derechos<br />
a la alimentación de los distintos grupos de población. La fragilidad del Estado puede convertirse en una de las causas subyacentes<br />
de la inseguridad alimentaria, a través de varios canales: 47<br />
• Fracaso de la capacidad: cuando la capacidad de distribución de un país fracasa, o corre el riesgo de fracasar, es más probable<br />
que se produzca una crisis alimentaria. La prestación inadecuada de los servicios básicos puede dar lugar a este resultado. Las<br />
instituciones estatales frágiles pueden ser menos capaces de implantar mecanismos que aseguren el acceso a los alimentos por<br />
parte de las personas en situación de pobreza o de proteger a los ciudadanos (tanto consumidores como productores) contra<br />
las fluctuaciones de los precios mundiales de los alimentos o contra otras variaciones en el tamaño y el origen de los derechos<br />
de alimentación, como la inseguridad alimentaria cíclica asociada al componente estacional de determinadas actividades<br />
económicas.<br />
• Fracaso de la autoridad: cuando la autoridad de un Estado fracasa, los obstáculos para los sistemas de distribución de alimentos<br />
y la incapacidad para proteger los activos productivos para la producción y distribución agroalimentaria pueden dar lugar a<br />
crisis alimentarias y emergencias humanitarias.<br />
• Fracaso de la legitimidad: la puesta en marcha de sistemas de protección social no depende exclusivamente de la capacidad, sino<br />
también de la voluntad y responsabilidad del Estado. Algunas características habituales de las instituciones estatales ilegítimas<br />
(ausencia de fórmulas eficaces de democracia, persecución de los opositores o de grupos de población, función prominente<br />
de las fuerzas militares en el gobierno, control de los medios de comunicación) pueden amenazar la seguridad alimentaria de<br />
grandes grupos de población. Según el premio Nobel Amartya Sen, por ejemplo, la libertad de prensa es fundamental para<br />
difundir información sobre las crisis alimentarias y exigir responsabilidades al gobierno respecto de la protección y garantía de<br />
los derechos de alimentación. 48<br />
Así pues, la fragilidad del Estado y la inseguridad alimentaria están estrechamente relacionadas (tabla 1.3). En los países frágiles<br />
subsaharianos, la ingesta media de alimentos era de 2 093 Kcal por persona, en comparación con las 2 303 de otros países<br />
subsaharianos; por su parte, la prevalencia de la desnutrición era 8 puntos porcentuales mayor (un 35% en comparación con un<br />
23%). No sólo el promedio de los indicadores de desnutrición son más bajos en los países frágiles sino que, además, alcanzan<br />
picos dramáticos: en la mayoría de los países subsaharianos, los niveles de desnutrición superan el 40%, y llegan nada menos<br />
que hasta el 68% en Eritrea y el 76% en la República Democrática del Congo. 49 El Índice Mundial del Hambre (IMH) de 2008 (un<br />
índice totalizado desarrollado por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias para medir el hambre y<br />
la desnutrición), 50 señala situaciones de alarma o alarma extrema en cuanto a la seguridad alimentaria y nutricional en 25 países<br />
de África subsahariana, 16 de ellos pertenecientes a nuestra lista operativa de Estados frágiles. En el ámbito mundial, los 10 países<br />
cuya seguridad alimentaria ha empeorado desde principios de los noventa incluyen seis países frágiles de África subsahariana 51<br />
(Burundi, Comoras, República Democrática del Congo, Guinea-Bissau, Liberia y Zimbabue). Esta evidencia sugiere que la fragilidad<br />
del Estado tiende a socavar la situación de seguridad alimentaria y nutricional.<br />
47<br />
B y Brown, 2009.<br />
48<br />
Drèze y Sen, 1989.<br />
49<br />
FAO, 2008.<br />
50<br />
El IMH combina tres indicadores con la misma ponderación: la proporción de desnutrición como porcentaje de la población; la prevalencia de bajo peso en<br />
niños con menos de cinco años; y la tasa de mortalidad infantil antes de los cinco años. Los datos del IMH de 2008 corresponden al período comprendido<br />
entre 2001 y 2006; los datos del IMH de 1990 se refieren al período comprendido entre 1988 y 1999 (IIPA, 2008).<br />
51<br />
IIPA, 2008.<br />
25<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 1.3: Índices de seguridad alimentaria de los países frágiles<br />
País<br />
Prevalencia de<br />
desnutrición,<br />
porcentaje (1)<br />
Disponibilidad de<br />
alimentos (Kcal/persona/<br />
día) (2)<br />
Índice de producción<br />
alimentaria (3)<br />
Angola 46 1 880 116<br />
Burundi 63 1 630 98<br />
Camerún 23 2 230 101<br />
República Centroafricana 43 1 900 103<br />
Chad 39 1 980 101<br />
Comoras … 1 800 95<br />
Rep. Dem. del Congo 76 1 500 90<br />
Rep. del Congo 22 2 330 99<br />
Costa de Marfil 14 2 520 96<br />
Yibuti … 2170 118<br />
Guinea Ecuatorial … … …<br />
Eritrea 68 1 530 73<br />
Etiopía 46 1 810 103<br />
Gambia 30 2 140 77<br />
Guinea 17 2 540 106<br />
Guinea-Bissau … 2 050 94<br />
Kenia 32 2 040 102<br />
Liberia 40 2 010 85<br />
Mauritania 8 2 790 98<br />
Níger 29 2 140 97<br />
Nigeria 9 2 600 96<br />
Ruanda 40 1 940 108<br />
Santo Tomé y Príncipe … 2 600 99<br />
Sierra Leona 47 1 910 101<br />
Somalia … … …<br />
Sudán 21 2 290 100<br />
Togo 37 2 020 97<br />
Uganda 15 2 380 98<br />
Zimbabue 40 2 040 84<br />
África subsahariana 30 2 212 98<br />
Países frágiles de África subsahariana 35 2 097 98<br />
Países no frágiles de África subsahariana 23 2 367 98<br />
Notas: … indica datos no disponibles; (1) datos referidos al período 2003-2005; (2) los datos se indican en kcal por persona al día, y se refieren<br />
al período 2003-2005; (3) datos referidos al período 2002-2004 (promedio equivalente a 100 para 1999-2001).<br />
Fuente: elaboración del IED sobre Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009) y FAOSTAT.<br />
Violaciones de los derechos humanos y, en particular, violencia contra las mujeres. La fragilidad del Estado conlleva costes elevados,<br />
en especial para los sectores más vulnerables de la sociedad, que más protección social necesitan, como las mujeres, los niños y<br />
los ancianos.<br />
Los efectos sobre el bienestar de las mujeres constituyen una de las manifestaciones más emblemáticas de los costes dramáticos de la<br />
fragilidad del Estado. Los Estados frágiles corren mayor riesgo de desarrollar conflictos violentos, cuyas consecuencias no son iguales<br />
para ambos géneros, si bien resulta complicado encontrar cifras oficiales que trasciendan las pruebas anecdóticas. En los contextos<br />
frágiles, el insuficiente crecimiento económico empuja a las mujeres a trabajar más horas para obtener ingresos, normalmente en<br />
la economía sumergida y en actividades relacionadas con la agricultura. La industria de la guerra que se desarrolla para financiar<br />
el conflicto puede ser una nueva fuente de ingresos, al igual que sucede con el petróleo, los diamantes y otros metales preciosos<br />
en Angola, Congo-Brazzaville, la República Democrática del Congo, Liberia, Sierra Leona y Sudán. Pero los progresos económicos<br />
para las mujeres pueden quedar anulados por el cierre de otras industrias y por el colapso de las estructuras gubernamentales, con<br />
la consiguiente pérdida de puestos de trabajo. En Angola, Eritrea, Mozambique y Zimbabue, las mujeres han perdido sus puestos<br />
26
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
de trabajo formales al ser éstos ocupados por los hombres que han regresado del conflicto. Por otra parte, durante el conflicto,<br />
la ausencia de hombres deja a muchas mujeres con la responsabilidad íntegra de mantener el hogar. Muchas de ellas no pueden<br />
heredar ni reclamar los bienes de sus maridos fallecidos.<br />
En Sudán, donde la guerra ha sido constante desde la independencia en 1956, las mujeres y sus hijos han pagado un precio terrible.<br />
La mayoría de los desplazados y de las personas que viven en los campos de personas desplazadas internas (PDI) son mujeres con<br />
hijos. La mayoría de las mujeres sudanesas, en especial en el sur, viven sumidas en la miseria, además de sufrir elevados índices de<br />
analfabetismo y un acceso limitado a la atención sanitaria y el agua. La mortalidad maternal es una de las más altas del mundo,<br />
con 1 700 muertes por cada 100 000 nacimientos de niños vivos en el sur de Sudán y 509 en el norte del país. De todas las mujeres<br />
del sur de Sudán, el 90% son analfabetas.<br />
Las mujeres también han sido víctimas de la violencia de género, como en el caso de los embarazos como consecuencia de<br />
violaciones. A finales de 2005, cuando había 2,2 millones de PDI en campos, la situación llegó a ser tan insegura para las mujeres<br />
que se arriesgaban a ser violadas cada vez que salían del asentamiento para ir a recoger leña. 52<br />
En la República Democrática del Congo, una de las características de la guerra ha sido el uso indiscriminado de la violación como<br />
arma de guerra. Entre 1998 y 2003, se denunciaron 51 000 casos de violación en las provincias de Kivu del Sur y Kalemie. Médicos<br />
Sin Fronteras informa de que el 75% de todos los casos de violación que tuvieron que atender en total se circunscribieron a la<br />
parte oriental del país. 53 El estigma que se asocia a la violencia sexual es muy alto. Las mujeres temen que, si acuden a la policía,<br />
perderán cualquier posibilidad de casarse, o que sus maridos las abandonarán. También temen que los violadores las castiguen por<br />
denunciar el abuso. La consecuencia de una violencia sexual generalizada es un deterioro profundo de la sociedad, que empieza<br />
por la dignidad de las víctimas, así como su integridad física y moral. La envergadura y la naturaleza del abuso sexual también han<br />
creado un grave problema de salud pública, con un aumento del VIH y otras enfermedades de transmisión sexual. La ausencia de<br />
infraestructura médica, en especial en las áreas remotas, ha contribuido a empeorar el problema.<br />
En el norte de Uganda, según un informe de 2007 de Amnistía Internacional, las mujeres y las niñas doblemente traumatizadas<br />
sufren la violencia sexual y de género y se enfrentan a dificultades considerables al intentar conseguir que se haga justicia con los<br />
violadores. 54 El estudio, realizado en cinco distritos en 2007, revela la discriminación que sufren las mujeres que intentan llevar a<br />
juicio casos de violación, deshonra, violencia doméstica, agresiones u otras formas de violencia. 55 Amnistía Internacional considera<br />
que el sistema de justicia actual del norte de Uganda es profundamente ineficaz, en particular para garantizar la protección de las<br />
mujeres y las niñas contra la violencia sexual y de género.<br />
Como queda patente por estos ejemplos, el conflicto violento que marca a los Estados frágiles afecta a las mujeres de maneras<br />
profundamente complicadas. La violencia y la pérdida a las que se enfrentan en la comunidad les impiden a menudo actuar como<br />
ciudadanas plenas, y las incapacitan para participar en la reconstrucción de las instituciones y en las reformas del Estado.<br />
Las mujeres pueden estar expuestas a gravísimas formas de violaciones de los derechos humanos no sólo en situaciones de<br />
conflicto, sino también cuando el sistema de justicia no puede controlar las actividades ilícitas y criminales. Un informe reciente de<br />
la ONUDD revela que uno de los precios terribles que pagan las mujeres de África occidental es el tráfico con fines de explotación<br />
sexual, debido a menudo a la necesidad de devolver las deudas. 56 En 2006, se detectaron en 11 países europeos 570 víctimas de<br />
la explotación sexual procedentes de África occidental; así pues, “suponiendo que solamente se detecte una de cada 30, lo que<br />
parece plausible, esta cifra sugiere un total de unas 17 000 víctimas al año”. 57 Las tendencias de la prostitución parecen mantenerse<br />
estables a lo largo del tiempo, aunque con variaciones según los países. El valor del mercado sexual se calcula en torno a los<br />
850 millones de USD al año. 58<br />
3.3 PERSISTENCIA DE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO Y SUS COSTES<br />
El progreso limitado hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como el desplazamiento del gasto durante y después de un conflicto de<br />
la educación a las partidas militares, dan una idea de la prolongada duración de los costes humanos, sociales y económicos. La persistencia de<br />
la fragilidad está relacionada con las características institucionales y políticas enraizadas del país. Treinta y cinco países considerados frágiles<br />
por el Banco Mundial en 1979 lo siguen siendo hoy, 30 años después. 59 En cambio, la probabilidad de superar de manera sostenida la situación<br />
de fragilidad fue tan sólo del 1,85% al año, en el período comprendido entre 1977 y 2004. 60<br />
52<br />
LIMPL, 2006.<br />
53<br />
The Guardian, 2007.<br />
54<br />
Amnistía Internacional, 2007.<br />
55<br />
Amnistía Internacional, 2007.<br />
56<br />
ONUDD, 2009.<br />
57<br />
ONUDD, 2009, p. 7.<br />
58<br />
ONUDD, 2009.<br />
59<br />
OCDE, 2009.<br />
60<br />
Chauvet y Collier, 2008.<br />
27<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Esta tendencia es coherente con la historia de la formación de los Estados, que en Europa tardaron siglos de batallas y profundos cambios<br />
económicos, sociales, políticos y económicos. El apoyo a la construcción del Estado prestado por actores externos puede ayudar a consolidar<br />
el Estado, pero el proceso no deja de ser interno. En los países donde la formación del Estado aún no se ha completado, cabe esperar que se<br />
tarde más en superar la fragilidad y que resulte más difícil.<br />
La persistencia de la fragilidad del Estado también tiene su reflejo en la eficacia de la gobernanza y las pruebas desalentadoras de los<br />
avances hacia la consecución del Estado de Derecho. La mala gobernanza es síntoma y parámetro de la fragilidad del Estado. Los países<br />
frágiles obtienen puntuaciones bajas en los indicadores de gobernanza (figura 1.3). La mayoría de ellos sufren una gran inestabilidad<br />
política, corrupción generalizada y escasa confianza en el Estado de Derecho. Por añadidura, los bajos niveles de gobernanza tienden<br />
a mantenerse y a depender estrechamente de la trayectoria: una eficacia insuficiente del gobierno o del Estado de Derecho en 2000<br />
aumenta la probabilidad de obtener puntuaciones bajas en 2008, y muchos países frágiles presentaban menor eficacia del gobierno y<br />
un Estado de Derecho más débil en 2008 que en 2000. 61<br />
Figura 1.3: Tendencias de los indicadores de gobernanza; países frágiles de África subsahariana<br />
ESTABILIDAD POLÍTICA 2000-2008<br />
0,50<br />
0,00<br />
-3,50 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00<br />
-0,50<br />
-1,00<br />
EFICACIA DEL GOBIERNO 2000-2008<br />
0,50<br />
0,00<br />
-3,50 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00<br />
-0,50<br />
-1,00<br />
2008<br />
-1,50<br />
-2,00<br />
2008<br />
-1,50<br />
-2,00<br />
-2,50<br />
-2,50<br />
-3,00<br />
-3,00<br />
-3,50<br />
-3,50<br />
2000<br />
2000<br />
2000 2000<br />
ESTADO DE DERECHO 2000-2008<br />
0,50<br />
CORRUPCIÓN 2000-2008<br />
0,50<br />
0,00<br />
-3,50 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00<br />
-0,50<br />
-1,00<br />
0,00<br />
-3,50 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00<br />
-0,50<br />
-1,00<br />
2008<br />
-1,50<br />
-2,00<br />
2008<br />
-1,50<br />
-2,00<br />
2008<br />
-2,50<br />
-3,00<br />
2008<br />
-2,50<br />
-3,00<br />
2000 2000<br />
-3,50<br />
2000<br />
-3,50<br />
Nota: Los indicadores de gobernanza se miden en unidades que van de -2,5 a 2,5, aproximadamente. Los valores más altos corresponden a resultados<br />
de gobernanza mejores. El diagrama de estabilidad política mide las percepciones de probabilidad de que un gobierno sea desestabilizado o<br />
derrocado por medios inconstitucionales o violentos; el diagrama de eficacia del gobierno mide la calidad de los servicios públicos, la calidad de la<br />
función pública y el grado de independencia entre estos aspectos y las presiones políticas, la calidad de la formulación y aplicación de políticas, y la<br />
credibilidad del compromiso del gobierno con tales políticas; el diagrama de Estado de Derecho mide en qué medida los agentes tienen confianza<br />
en las reglas de la sociedad y se rigen por ellas, en particular la calidad del cumplimiento de los contratos, la policía y los tribunales, así como la<br />
probabilidad de delitos y violencia; el diagrama de corrupción mide en qué medida se ejercen los poderes públicos para obtener beneficios privados,<br />
e incluye formas de corrupción menores y graves, así como la “captura” del Estado por élites e intereses privados.<br />
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2008.<br />
61<br />
Kaufmann et al., 2008.<br />
28
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos<br />
Las consecuencias de la fragilidad del Estado para la gobernanza pueden generar fuerzas que obstaculizan la salida de la fragilidad. La<br />
erosión de los contrapoderes institucionales puede crear nuevos intereses hostiles al bienestar social. Estos intereses intentan defender<br />
y reproducir las oportunidades para la corrupción, la interferencia política y la búsqueda de rentas políticas, que debilitan aún más la<br />
responsabilidad del Estado. Además, en los regímenes autoritarios, el propio Estado puede convertirse en vehículo para el enriquecimiento<br />
personal. Si bien estas situaciones pueden presentar una inestabilidad inherente, porque los intentos de hacerse con el “botín” pueden<br />
terminar en cambios violentos de gobierno, lo más probable es que la dinámica depredadora en la que se basan siga siendo la misma. 62<br />
3.4 LOS PAÍSES FRÁGILES SON “MALOS VECINOS”<br />
Los costes de la fragilidad tampoco parecen entender gran cosa de fronteras nacionales. Se calcula que el 80% del coste de la fragilidad<br />
(en términos de crecimiento económico perdido) lo soportan los países vecinos, que sufren de manera marcada los efectos del mal vecino,<br />
con una pérdida de crecimiento aproximada del 0,6% anual por vecino. Si consideramos que cada país tiene un promedio de 3,5 vecinos,<br />
las pérdidas por los efectos negativos de esta vecindad pueden ascender a unos 237 000 millones de USD al año. 63<br />
Los países frágiles ejercen una influencia adversa sobre sus vecinos a través de otros canales. No parece que la fragilidad sea contagiosa,<br />
pero sí da lugar a efectos transfronterizos perjudiciales, como la difusión de la inquietud e inestabilidad políticas. 64 No existen pruebas<br />
que demuestren que la fragilidad provoque un aumento sistemático de la probabilidad de que los países vecinos padezcan conflictos<br />
civiles o se vean envueltos en guerras entre Estados. 65 Sin embargo, existen casos conocidos en que se han hecho sentir estos efectos.<br />
Uno de ellos es el gobierno de Liberia de Charles Taylor, que proporcionaba mercenarios, fondos, armas e infraestructuras a los grupos<br />
rebeldes dirigidos a Sierra Leona, con la esperanza de controlar las minas de diamantes y las redes económicas de la región.<br />
La difusión del riesgo de inestabilidad y de que surjan conflictos violentos transfronterizos se ve incrementada por los importantes<br />
mercados regionales de armamento de África. 66 La porosidad de las fronteras nacionales del continente facilita el movimiento de<br />
armas y municiones entre los países, de tal forma que resulta fácil suministrarlos en las áreas geográficas donde reside la demanda. 67<br />
Otros efectos negativos de estos vecinos tienen su origen en los movimientos transfronterizos de refugiados, en su mayoría a los<br />
países vecinos, que significan un coste sustancial para el país receptor. 68 Los movimientos de refugiados contribuyen a difundir la<br />
malaria en los países subsaharianos. 69 Por su parte, los refugiados que huyen de Ruanda y Burundi a la región de Kagera al noroeste<br />
de Tanzania se han cobrado un alto precio en sanidad y escolarización. 70<br />
Los movimientos masivos de refugiados pueden llegar a desestabilizar a los países vecinos. 71 Como pone de manifiesto la violencia<br />
reciente padecida en la región de los Grandes Lagos, los campos de refugiados pueden constituir centros de organización de<br />
grupos violentos. Los refugiados y las PDI de África subsahariana proceden casi en exclusiva de los países frágiles de la región<br />
(consulte la tabla 1.2).<br />
Otros flujos ilícitos, atraídos por países con un control limitado sobre su territorio y un Estado de Derecho débil, también pueden amenazar<br />
la estabilidad de los países vecinos, en especial la de aquellos con una capacidad insuficiente de hacer cumplir la ley. Guinea Bissau es el<br />
centro de tránsito de la cocaína que viaja desde Sudamérica hasta Europa, con considerables implicaciones de seguridad y humanitarias. 72<br />
En el undécimo Encuentro de alto nivel de líderes de operaciones de paz de la ONU en África occidental (celebrado en Dakar el 4 de<br />
noviembre de 2007), los líderes de las operaciones de paz en África occidental en 2007 expresaron su “preocupación por el aumento<br />
alarmante del tráfico de estupefacientes y la amenaza que supone para la estabilidad, tanto en el país como en la subregión en su conjunto.”<br />
3.5 LOS PAÍSES FRÁGILES SON ORIGEN DE AMENAZAS MUNDIALES<br />
Los efectos negativos de la fragilidad pueden presentar un alcance de ámbito mundial. En realidad, el concepto de fragilidad del<br />
Estado surge en el entorno del <strong>desarrollo</strong> en un momento de importante preocupación sobre las amenazas para la seguridad<br />
mundial a causa de estructuras estatales débiles o inexistentes.<br />
62<br />
ONUDD, 2009, p. 67.<br />
63<br />
Chauvet at al., 2007.<br />
64<br />
Iqbal y Starr, 2008.<br />
65<br />
Iqbal y Starr, 2008.<br />
66<br />
Lambach, 2004; Studdard, 2004.<br />
67<br />
Killicoat, 2007b.<br />
68<br />
ACNUR, 2009.<br />
69<br />
Montalvo y Reynal-Querol, 2007.<br />
70<br />
Baez, 2008.<br />
71<br />
Mandel, 1997.<br />
72<br />
ONUDD, 2007.<br />
29<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 1<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Aún así, la relación causal entre fragilidad del Estado y amenazas transnacionales (como el terrorismo) se ha cuestionado con frecuencia. 73<br />
La relación entre fragilidad y terrorismo en África subsahariana sigue siendo controvertida. No todos los países frágiles subsaharianos<br />
padecen terrorismo, y mucho menos con objetivos y alcance transnacionales. Los grupos terroristas también han emergido y operado<br />
en países que tienen Estados fuertes y estables, y con muy diversos sistemas de gobierno. Además, los países frágiles pueden tener cada<br />
vez menos importancia para los terroristas transnacionales, puesto que se organizan en redes más internacionales con células autónomas<br />
en docenas de países, tanto pobres como ricos. 74<br />
La reaparición de la piratería en el golfo de Adén se considera un ejemplo “de libro” de las amenazas transnacionales de la fragilidad. 75 La<br />
Resolución del Parlamento Europeo del 23 de octubre de 2008 sobre la piratería marítima pone de relieve la urgencia de esta amenaza, y la<br />
respuesta militar de la UE en el Cuerno de África mediante la reciente misión Atalanta subraya su relevancia. El vínculo entre fragilidad y piratería<br />
es intuitivo. Sin embargo, las circunstancias de la fragilidad que favorecen la piratería y el atraco a mano armada todavía no se han investigado<br />
lo suficiente. 76 La piratería en el golfo de Adén también revela las limitaciones de considerar que estas amenazas proceden exclusivamente de la<br />
piratería. Ha habido factores externos con una importancia fundamental en el resurgimiento de la piratería, 77 cuando los “pesqueros arrastreros<br />
extranjeros han empezado a faenar agresivamente en las aguas ricas sin vigilancia de Somalia, a expensas de las aldeas pesqueras de la costa”,<br />
tras la caída de Siad Barre en 1991. 78 La queja de los pescadores somalíes contra los arrastreros extranjeros (y contra los supuestos vertidos de<br />
residuos tóxicos en sus aguas) 79 no es suficiente para explicar el auge de la piratería. 80 Pero sí sugiere que algunos de los costes generalizados de<br />
la fragilidad pueden tener su origen en las oportunidades de beneficios que los actores externos se han apresurado a aprovechar.<br />
A pesar de los contrastes respecto de la relación causal, la distribución de ayuda de los donantes del CAD sugiere que la seguridad es<br />
uno de los principales criterios de asignación de ayudas. Los cuatro países frágiles que más flujos de ayuda recibieron en 2007 fueron<br />
bien una preocupación de seguridad urgente (Afganistán e Iraq) o bien actores importantes en regiones de máxima inestabilidad<br />
(Pakistán y Etiopía). Estos cuatro países absorbieron la mitad de la ayuda destinada a los países frágiles. 81<br />
3.6 LOS PAÍSES FRÁGILES SON UN CALDO DE CULTIVO PARA EL CRIMEN ORGANIZADO Y EL<br />
TRÁFICO ILEGAL<br />
Como hemos comentado anteriormente, el crimen organizado florece en los países frágiles. Suele emerger cuando las instituciones estatales<br />
son débiles. Algunas actividades presentan un elevado valor añadido, como al robo de petróleo o el tráfico de estupefacientes. También son<br />
comunes el contrabando de cigarrillos, las falsificaciones (en especial de medicamentos contra la malaria), fraude financiero, delitos de alta<br />
tecnología, comercio de armas, la explotación sexual organizada y el blanqueo de capitales. El elevado valor monetario de estas actividades<br />
subestima la amenaza que constituyen. En el caso de la cocaína, la mayoría del valor se realiza fuera del país (o la región) donde se cultiva y<br />
comercializa. Cada año, el tráfico de cocaína de África occidental a Europa mueve unas 250 toneladas de cocaína, por valor de 11 000 millones<br />
de USD si consigue llegar al mercado mayorista. 82 Por lo que respecta al robo de petróleo y los cigarrillos falsificados, gran parte del dinero<br />
se queda en el país (o la región). Así pues, si bien los costes del comercio de cocaína son de alcance mundial, los efectos de las actividades<br />
ilegales relativas al petróleo y los cigarrillos probablemente quedarán más concentrados en el ámbito local. El impacto medioambiental del<br />
robo de petróleo plantea riesgos para la salud y degrada la calidad de vida en los países vecinos al delta del Níger. El tráfico de medicamentos<br />
falsificados es importante y afecta en especial a países donde hay muchas personas afectadas por la malaria y el SIDA, así como a sus vecinos.<br />
La impunidad de este delito es síntoma de la debilidad de las instituciones estatales que posibilita la especulación con la salud de las personas.<br />
El riesgo de proliferación de tecnologías armamentísticas de alto nivel, como las armas nucleares, químicas y biológicas, o los misiles de largo<br />
alcance, es bajo. 83 Sin embargo, la proliferación de armas pequeñas y otro armamento táctico puede afectar a la seguridad regional. Los vínculos<br />
están claros: los grupos que pretenden desafiar al Estado son los principales clientes del armamento ligero. Entre 1998 y 2004, se decomisaron<br />
o recogieron más de 200 000 armas pequeñas en la región (África occidental); de ellas, al menos 70 000 se destruyeron a continuación. Aunque<br />
son impresionantes, estas cifras son bajas con respecto a la cantidad estimada de armas pequeñas en África occidental (entre 7 y 10 millones<br />
de unidades). 84<br />
73<br />
Chandler (2006) afirma que “la idea de Estado fracasado como amenaza para la seguridad es [...] exagerada”; Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) y<br />
Stewart (2007) siguen líneas de razonamiento parecidas.<br />
74<br />
Consulte, por ejemplo, Korteweg, 2008; Takeyh y Gvosdev, 2002.<br />
75<br />
La incapacidad del Gobierno Federal de Transición de Somalia para patrullar las aguas que pertenecen a su zona económica exclusiva condujo a la adopción<br />
de la Resolución 1816 por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que autoriza a las armadas extranjeras a luchar contra los piratas en las<br />
aguas Somalíes (Guilfoyle, 2008).<br />
76<br />
Nincic, 2008.<br />
77<br />
Menkhaus, 2009, p. 22.<br />
78<br />
La FAO (2009) sugiere que “700 barcos extranjeros pescan sin licencia en las aguas somalíes”.<br />
79<br />
Hansen, 2008.<br />
80<br />
Menkhaus (2009) argumenta que la “piratería somalí es un caso ‘de libro’ del cambio de motivación de un grupo armado: de la reivindicación a la codicia”.<br />
81<br />
OCDE, 2009.<br />
82<br />
ONUDD, 2009.<br />
83<br />
Stewart, 2007.<br />
84<br />
ONUDD, 2009, p. 54.<br />
30
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 2<br />
CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTADOS FRÁGILES<br />
Existe un amplio consenso sobre la relación entre la fragilidad estatal y la escasez de instituciones<br />
públicas que presten servicios básicos como consecuencia de una falta de capacidad para desempeñar las<br />
funciones estatales esenciales o para otorgar la debida prioridad a este ámbito.<br />
Los países de África subsahariana con instituciones estatales frágiles presentan conjuntos de características sociales, estructurales y<br />
económicas con diferencias muy marcadas. No es de extrañar que exista tanta heterogeneidad si tenemos en cuenta que cada país<br />
ha seguido su propio rumbo socioeconómico e histórico. A pesar de que puede que compartan algunas de las causas subyacentes,<br />
como el proceso de formación de los Estados coloniales (véase el capítulo 3), los factores que han dado lugar a la fragilidad estatal<br />
son específicos de cada país.<br />
En la actualidad no existe ninguna lista de países frágiles consensuada. Tal y como señalamos en el capítulo 1, en lo sucesivo, por<br />
motivos prácticos, tomaremos como referencia la lista de países en situación de fragilidad aprobada por la OCDE (2009), y limitaremos<br />
nuestro análisis a los de África subsahariana. Esta lista es fruto de “una compilación de tres listas: los dos quintiles inferiores del<br />
CPIA 2007; el índice Brookings de debilidad de los Estados del mundo en <strong>desarrollo</strong> para 2008; y el índice de la Universidad de<br />
Carleton para 2007 [...] (CFIP) [...]. [Esto supone] un cambio con respecto a los informes de 2005, 2006 y 2007. [...] Los dos informes<br />
adicionales, que reflejan la definición de fragilidad y conflicto del CAD (tienen en cuenta la capacidad y legitimidad del Estado, e<br />
incluyen la dimensión de la seguridad), tienen como objetivo reforzar la lista”. 1<br />
Esta lista incluye cinco países de África subsahariana adicionales (Guinea Ecuatorial, Etiopía, Kenia, Ruanda y Uganda) que antes<br />
no se consideraban frágiles. En el caso de Kenia, por ejemplo, la agitación política que sucedió a las elecciones presidenciales de<br />
2007 situó al país en este grupo. Otros países llevan mucho tiempo en la lista de Estados frágiles del Banco Mundial, inicialmente<br />
establecida en la década de los setenta, y algunos, como Costa de Marfil y Zimbabue, han pasado poco a poco de ser considerados<br />
ejemplos de éxito a estar en situación de fragilidad.<br />
1. CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LOS ESTADOS FRÁGILES<br />
1.1 FALTA DE CAPACIDAD PARA MOVILIZAR LOS RECURSOS NACIONALES Y DEPENDENCIA DE LOS<br />
RECURSOS EXTERNOS<br />
Los países frágiles no son capaces de movilizar sus recursos nacionales ni de obtener ingresos fiscales sustanciales de los impuestos.<br />
Si no tenemos en cuenta las ayudas, los ingresos de los gobiernos de los países frágiles de África subsahariana raramente superan<br />
el 20% de su PIB (véase la tabla 2.1). Tan sólo 4 de los 29 gobiernos de estos países (Angola, República del Congo, Santo Tomé y<br />
Príncipe y Guinea Ecuatorial) registran un porcentaje de ingresos sobre el PIB superior. No obstante, esto no se debe a su capacidad<br />
para recaudar impuestos, sino más bien a su disponibilidad de recursos naturales, tal y como se ilustra en la tabla 2.7.<br />
1<br />
OCDE, 2009, p. 21. Véase también la nota al pie de página 2 del capítulo 1.<br />
31<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 2.1: Impuestos, ingresos de los gobiernos y facilidad para hacer negocios en los países<br />
subsaharianos frágiles<br />
País Ingresos del gobierno (1) Ingresos fiscales (2) para hacer negocios (3)<br />
Posición en la facilidad<br />
Angola 46,7 … 168<br />
Burundi 18,6 … 177<br />
Camerún 18,8 … 164<br />
República Centroafricana 10,3 6,0 180<br />
Chad 20,6 … 175<br />
Comoras 12,7 … 155<br />
Rep. Dem, del Congo 14,8 6,3 181<br />
Rep. del Congo 42,7 8,5 178<br />
Costa de Marfil 19,2 14,9 161<br />
Yibuti … … 153<br />
Guinea Ecuatorial 38,3 … 167<br />
Eritrea 22,8 … 173<br />
Etiopía 12,8 10,7 116<br />
Gambia 21,4 … 130<br />
Guinea 14,3 … 171<br />
Guinea-Bissau 14,6 … 179<br />
Kenia 22,2 18,3 82<br />
Liberia 23,6 … 157<br />
Mauritania … … 160<br />
Níger 15,2 … 172<br />
Nigeria 16,0 … 118<br />
Ruanda 13,6 … 139<br />
Santo Tomé y Príncipe 40,1 … 176<br />
Sierra Leona 10,8 11,0 156<br />
Somalia … … n.c.<br />
Sudán … … 147<br />
Togo 17,0 13,9 163<br />
Uganda 12,6 13,0 111<br />
Zimbabue 6,0 … 158<br />
Países frágiles de África subsahariana 20,2 11,4<br />
Países no frágiles de África subsahariana 25,4 22,4<br />
África subsahariana 24,5 17,7<br />
Notas: ... indica no disponible; “n.c.” a “no clasificado”; (1) los datos no incluyen las subvenciones y se refieren a 2007, están expresados<br />
en porcentaje del PIB; (2) : ingresos fiscales, como porcentaje del PIB, se refiere a las transferencias obligatorias al gobierno central<br />
para fines públicos, y los datos se refieren al último año disponible; (3) datos referidos a 2009.<br />
Fuentes: Perspectivas económicas regionales: África subsahariana del FMI (2009a); Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2008 del<br />
Banco Mundial (2008a); clasificación de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial (2009).<br />
Según Gupta y Tareq (2008), la media de los ingresos de los gobiernos subsaharianos con respecto al PIB ha aumentado durante<br />
los últimos 25 años, debido sobre todo al pago de royalties o el impuesto sobre sociedades por parte de las empresas petroleras<br />
y mineras. Pese a ello, cabe destacar que los ingresos procedentes de recursos no naturales tan sólo han aumentado un 1% desde<br />
1980. 2 En algunos países frágiles, la proporción de los gravámenes sobre el comercio con respecto a la totalidad de los impuestos es<br />
muy elevada, con máximos por encima del 20% en el caso de Angola y Nigeria. 3 Tan sólo se dispone de información sobre los ingresos<br />
fiscales de unos pocos países: en los nueve países sobre los que tenemos datos, la media de los impuestos supone aproximadamente<br />
el 11% del PIB, correspondiendo el valor más bajo (el 6%) a la República Centroafricana y a la República Democrática del Congo.<br />
Con una base imponible tan reducida, un suministro adecuado de bienes públicos es una opción poco viable, cuando no imposible.<br />
2<br />
Según Stümer, 2008, en 2006 la República Democrática del Congo recaudó impuestos por valor de 16,4 millones de dólares de la industria extractora, mientras<br />
que en 2004 el valor del sector de los minerales era de aproximadamente 1000 millones de dólares. El Instituto Federal Alemán de Geociencias y Recursos<br />
Naturales sostiene que se sacaron del país minerales por un valor de otros 1000 millones de dólares de forma clandestina.<br />
3<br />
Disponemos del porcentaje que suponen los gravámenes sobre la actividad económica en el conjunto de los impuestos de algunos Estados frágiles: Angola<br />
(22,2%), Kenia (8,0%), Nigeria (22,2%) y Uganda (9,0%). Véase Volkerink, 2009.<br />
32
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
Esta falta de movilización de los recursos nacionales reduce la presión para una buena gobernanza, un gasto público eficaz y<br />
un Estado responsable. Tampoco incentiva al Estado para que adopte políticas orientadas al <strong>desarrollo</strong> que podrían reforzar el<br />
sistema económico y aumentar los ingresos fiscales. 4 Esto podría deberse al reducido tamaño de las élites gobernantes: cuanto<br />
más pequeñas, menores son sus alicientes para suministrar bienes públicos nacionales y desarrollar políticas de amplio espectro<br />
que potencien las perspectivas de crecimiento económico. 5<br />
Los bajos ingresos de los países subsaharianos frágiles pueden asociarse a su extraversión; es decir, a sus relaciones políticas y<br />
económicas fuera del país (véase el capítulo 3). A lo largo de la historia (sobre todo en la era colonial, aunque también antes), estos<br />
países han dependido de las fuentes de ingresos externas. En el caso de los países más frágiles, la combinación de las ayudas, la<br />
inversión extranjera directa y las remesas constituyen una importante cuota del PIB, muy por encima de la media de todos los países<br />
subsaharianos. No obstante, la composición de esta cifra varía considerablemente de un país a otro (figura 2.1). La Ayuda Oficial<br />
al Desarrollo (AOD) es el la principal fuente de capital de la mayoría. En Burundi, la República del Congo, Eritrea, Guinea-Bissau,<br />
Liberia y Sierra Leona, el porcentaje de las ayudas sobre el PIB 6 se acerca o es mayor que el de los ingresos gubernamentales. Las<br />
remesas de los emigrantes desempeñan un papel esencial, sobre todo en Liberia y Togo. 7 En el caso de otros países, como Guinea<br />
Ecuatorial, Gambia, Chad, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe y Sudán, los ingresos externos proceden de la exportación de algunos<br />
recursos naturales, como el petróleo y los minerales, y de la inversión extranjera directa en este sector.<br />
Estas fuentes externas reducen el incentivo de los gobiernos para movilizar los recursos locales mediante el sistema tributario general.<br />
La recaudación de impuestos podría desencadenar una dinámica por la que los ciudadanos exigirían la responsabilidad del gobierno<br />
sobre el gasto, y ese es un efecto que las élites políticas no desean. La extraversión mitiga esta dinámica.<br />
Figura 2.1: Flujos externos (media simple desde 2003-2007)<br />
Burundi<br />
Guinea-Bissau<br />
Santo Tomé y Príncipe<br />
Rep. del Congo<br />
Gambia<br />
Sierra Leona<br />
Mauritania<br />
Guinea Ecuatorial<br />
Yibuti<br />
Uganda<br />
Ruanda<br />
Eritrea<br />
Etiopía<br />
Chad<br />
Níger<br />
Sudán<br />
Togo<br />
Rep. Dem. del Congo<br />
Guinea<br />
Nigeria<br />
Comoras<br />
Kenia<br />
República Centroafricana<br />
Camerún<br />
Angola<br />
Zimbabue<br />
Costa de Marfil<br />
Entradas netas de AOD, todos los donantes<br />
Entradas de IED<br />
Remesas de migrantes<br />
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50<br />
Nota: no se dispone de datos sobre Somalia; no se dispone de datos sobre las remesas de Zimbabue, Angola, la República Centroafricana,<br />
Chad, Eritrea, Yibuti y la RDC; no se han incluido datos sobre Liberia porque representan valores extremos.<br />
Fuente: elaboración del IDE sobre las Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009).<br />
4<br />
Tilly, 1990.<br />
5<br />
Adam y O’Connell, 1999.<br />
6<br />
En 2007, la ayuda extranjera representaba como media el 15% del PIB de los países frágiles. No obstante, en varios países esta cifra era superior al 20%, lo que<br />
reflejaba un elevado grado de dependencia de las ayudas. Los flujos de ayuda tienden a ser más volátiles que los ingresos y remesas nacionales, por lo que<br />
dificultan la planificación a medio plazo y una asignación eficiente del gasto público, tal y como señalaban Gupta y Tareq, 2008.<br />
7<br />
A pesar de que no figuran en los datos, las remesas de Liberia representan más del 100% del PIB (el 107% según la OCDE y el BAfD 2009). Además, es probable<br />
que estén subestimadas, ya que estos datos sólo tienen en cuenta las remesas oficiales. Los últimos cálculos apuntan una cantidad de remesas informales<br />
muy alta (Banco Mundial 2008b): según los Indicadores de Desarrollo de África de 2007 (Banco Mundial 2008b), en Sudán podrían suponer hasta el 85% de<br />
las remesas totales, y en Ghana aproximadamente el 65%.<br />
33<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
El principal problema de este mecanismo de financiación es que los países frágiles dependen sobre todo del sector primario, y esto<br />
a su vez supone una cesta de exportaciones poco diversificada y escasez de inversiones en <strong>desarrollo</strong> humano e infraestructuras.<br />
Recuadro 2.1: Auge y declive del cobre en Zambia<br />
Autora: Elva Bova, Dra. candidata a la Escuela de Estudios Orientales y Africanos, Universidad de Londres<br />
El aumento de la demanda del cobre en China y la India hizo que el precio de este metal se disparase, pasando de 1 800 dólares<br />
la tonelada métrica en 2002 a 8 000 dólares en 2008. Este auge tuvo importantes repercusiones para la economía de<br />
Zambia, donde las exportaciones del metal constituyen más del 60% del total. Estas exportaciones aumentaron de<br />
61 millones de dólares en 2002 a 600 millones de dólares en 2008. El PIB también registró un crecimiento constante con una<br />
media del 5,6%, en parte también gracias a la inversión directa extranjera, la baja inflación y la solidez de los fundamentos<br />
macroeconómicos. En julio de 2008, el precio del cobre empezó a descender hasta situarse en 3 000 dólares por tonelada<br />
métrica en el mes de octubre, y las exportaciones se habían reducido a 270 millones de dólares en abril de 2009. Este año<br />
se espera que el crecimiento del PIB se encuentre por debajo del 4%. 8 Esta importante caída de las exportaciones de cobre<br />
ha provocado el cierre de varias minas, incluidas dos plantas de la mina de Luanshya, la más grande del país. De forma<br />
global, en diciembre de 2008 9 se perdieron 8 000 puestos de trabajo en el sector del cobre.<br />
Gráfico del recuadro 2.1: Precios del cobre y exportaciones en Zambia (2002-2009)<br />
USD por tonelada métrica<br />
10 000<br />
8 000<br />
6 000<br />
4 000<br />
2 000<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
Millones de USD<br />
0<br />
0<br />
2002m01<br />
2002m05<br />
2002m09<br />
2003m01<br />
2003m05<br />
2003m09<br />
2004m01<br />
2004m05<br />
2004m09<br />
2005m01<br />
2005m05<br />
2005m09<br />
2006m01<br />
2006m05<br />
2006m09<br />
2007m01<br />
2007m05<br />
2007m05<br />
2008m01<br />
2008m05<br />
2008m09<br />
2009m01<br />
Exportaciones<br />
Precios del cobre<br />
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales y Dirección de Estadísticas Comerciales del FMI.<br />
IMPACTO MONETARIO<br />
Este auge y posterior declive del cobre aumentaron la volatilidad de la divisa zambiana, principalmente influenciada por<br />
el mercado y estrechamente ligada al precio del cobre.<br />
Durante la época de prosperidad, el aumento de los ingresos procedentes de las exportaciones del sector minero hizo que<br />
la moneda se revalorizase, respaldada también por el aumento de las ayudas, la cartera de valores y los flujos de inversión<br />
extranjera directa que se produjeron al mismo tiempo. Entre julio y noviembre de 2005, el kwacha zambiano se revalorizó<br />
un 30% en términos nominales, y este aumento afectó a algunas de las principales exportaciones no tradicionales del país.<br />
Las más perjudicadas fueron las del algodón, el tabaco y el café, con pérdidas de beneficios por encima del 30% en tan<br />
sólo un año de cultivo. 10 La bajada del cobre hizo que la divisa se devaluase un 40% en los tres meses transcurridos entre<br />
octubre y diciembre de 2008. A esta depreciación también contribuyó un importante éxodo de la cartera de valores, tal y<br />
como se reflejó en una bajada del 5% mensual en el índice de la bolsa de Lusaka. 11 Esta devaluación de la divisa favoreció<br />
la competitividad de las exportaciones no tradicionales, pero al mismo tiempo hizo que subiesen los precios nacionales. La<br />
situación de la moneda, sumada al aumento de los precios de los alimentos en todo el mundo, desembocó en un incremento<br />
de la inflación del país del 8,5% en enero de 2008 hasta el 16% en diciembre de 2008. La mayor parte de este aumento se<br />
8<br />
FMI, 2009.<br />
9<br />
Ndulo et al., 2009.<br />
10<br />
Weeks et al., 2007; Weeks, 2008; Fynn y Haggblade, 2007; Consejo de Exportaciones de Zambia, 2007.<br />
11<br />
Ndulo et al., 2009.<br />
34
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
registró en el precio de los productos alimenticios, que constituyen el 20% de las importaciones totales del país. El Banco de<br />
Zambia intentó compensar la depreciación mediante la venta de divisas. Sin embargo, esta operación hizo que las reservas<br />
de divisas disminuyesen un 23%, acrecentando así el riesgo de agotamiento de las mismas. 12<br />
Gráfico del recuadro 2.2: Precio del cobre y el kwacha zambiano (2002-2009)<br />
USD por tonelada métrica<br />
10 000<br />
8 000<br />
6 000<br />
4 000<br />
2 000<br />
0<br />
6 000<br />
5 000<br />
4 000<br />
3 000<br />
2 000<br />
1 000<br />
0<br />
2002m01<br />
2002m05<br />
2002m09<br />
2003m01<br />
2003m05<br />
Kwacha zambiano por USD<br />
2003m09<br />
2004m01<br />
2004m05<br />
2004m09<br />
2005m01<br />
2005m05<br />
2005m09<br />
2006m01<br />
2006m05<br />
2006m09<br />
2007m01<br />
2007m05<br />
2007m05<br />
2008m01<br />
2008m05<br />
2008m09<br />
2009m01<br />
Kwacha zambiano<br />
Precio del cobre<br />
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales del FMI.<br />
IMPACTO FISCAL<br />
Las exportaciones de cobre suponen una pequeña contribución al presupuesto del gobierno zambiano. A mediados de<br />
los noventa, la empresa estatal Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) fue privatizada como consecuencia de las<br />
enormes pérdidas de la compañía durante una época de bajos precios de las materias primas. Esta reforma dividió el sector<br />
en seis unidades distintas, sujetas al control y gestión de corporaciones transnacionales. El gobierno de Zambia se quedó<br />
con una participación de entre el 15% y el 20% en cada unidad, controlada directamente por la empresa estatal ZCCM-<br />
International Holding. No obstante, ZCCM-IH no se benefició del boom del cobre porque todavía tenía que reembolsar las<br />
deudas acumuladas a principios de los noventa.<br />
Los impuestos pagados por las empresas mineras fueron prácticamente insignificantes hasta 2007. Estas lograron negociar<br />
en secreto acuerdos muy favorables con el gobierno zambiano (acuerdos de <strong>desarrollo</strong>) por los que establecieron royalties<br />
bajos (0,6% frente al 3%), impuestos sobre las exportaciones menores (15% frente al 25%) y otras concesiones y deducciones,<br />
como aplazamientos de las pérdidas durante un período de 20 años (Fraser y Lungu 2007). Cuando en 2007 estos acuerdos<br />
salieron a la luz, las organizaciones internacionales y las ONG locales obligaron al gobierno a revisar el régimen impositivo,<br />
y a finales del mismo año se promulgó una nueva ley. No obstante, el aumento del 9% del presupuesto previsto gracias<br />
a los nuevos impuestos no llegó a materializarse, y en 2008 los ingresos fiscales sólo aumentaron un 3% (Green 2008).<br />
La caída de los precios del cobre en julio de 2008 reabrió el debate sobre los impuestos de la minería, y en enero de 2009 se<br />
hicieron nuevas concesiones a las empresas. De este modo, se suprimió el impuesto sobre beneficios extraordinarios que<br />
se aplicaba cuando los precios del cobre aumentaban por encima de un nivel específico. También se acordó permitir a las<br />
empresas amortizar fiscalmente el 100% de cualquier inversión en el año durante el que incurren en los gastos (Green 2008).<br />
Con el declive del cobre y el consecuente cierre de las minas, se planteó el aumento de la participación del gobierno en<br />
las minas como medio para ampliar el alcance de la gestión macroeconómica durante los períodos de prosperidad y<br />
ralentización. No obstante, esta propuesta encontró la firme oposición de las empresas mineras y el Banco Mundial. Tal y<br />
como declaró Obiagel Ezekwesli, vicepresidente del Banco Mundial para África: “La respuesta populista es participar en el<br />
sector, pero ¿queremos arriesgar capital en una industria donde el sector privado puede asumir riesgos (…) Se trata de<br />
un sector que es mejor dejar en manos de las empresas privadas”. 13<br />
12<br />
Ndulo et al., 2009.<br />
13<br />
Reuters, 2009<br />
35<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Imagen del recuadro 2.3: Ingresos de la minería en Zambia (2001-2007)<br />
Miles de millones de kwachas zambianos<br />
10 000,00<br />
8 000,00<br />
6 000,00<br />
4 000,00<br />
2 000,00<br />
Ingresos<br />
Impuestos<br />
Impuestos a la minería<br />
0<br />
2001<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
Fuente: Banco Mundial, Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial, y Autoridad de Ingresos de Zambia.<br />
1.2 DEPENDENCIA DE LOS PRODUCTOS PRIMARIOS<br />
La mayoría de los países frágiles se caracterizan por tener una densidad de población media muy baja: 15 de los 29 países tienen<br />
menos de 40 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que este valor en los países no frágiles es aproximadamente 84. Además,<br />
en estos países la mayor parte de la población vive en zonas rurales: en Burundi, esta cifra alcanza el 90% (véase la tabla 2.6). Esta<br />
proporción supone un alto índice de empleo en el sector agrícola.<br />
La agricultura representa un importante porcentaje del PIB, sobre todo en los países frágiles que no disponen de recursos naturales<br />
(véase la figura 2.2). 14 Además, los productos agrícolas contribuyen en buena medida a las exportaciones, y la agricultura sigue<br />
siendo la principal fuente de ingresos procedentes de estas operaciones en países como Burundi, Etiopía, Gambia y Sierra Leona.<br />
Figura 2.2: Porcentajes de la agricultura, la industria y los servicios sobre el PIB, 2006<br />
Zimbabwe Angola<br />
Burundi Uganda<br />
Camerún Togo<br />
República Centroafricana Sudan<br />
Sierra Leone Chad<br />
São Tomé and Comoras Príncipe<br />
Rep. Dem. del Rwanda Congo<br />
Rep. del Nigeria Congo<br />
Costa de Marfil Niger<br />
Mauritania Yibuti<br />
Guinea Ecuatorial Liberia<br />
Eritrea Kenya<br />
Guinea-Bissau Etiopía<br />
Gambia Guinea<br />
Gambia, Guinea The<br />
Guinea-Bissau Ethiopia<br />
Eritrea Kenia<br />
Equatorial Liberia Guinea<br />
Mauritania Djibouti<br />
Côte d’Ivoire Níger<br />
Congo, Nigeria Rep. of<br />
Congo, Dem. Ruanda Rep. of<br />
Santo Tomé y Comoros Príncipe<br />
Sierra Leone Chad<br />
Central African Republic Sudán<br />
Cameroon Togo<br />
Uganda Burundi<br />
Zimbabue Angola<br />
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %<br />
Fuente: Banco Mundial (2008a), Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial 2008.<br />
Agricultura<br />
Industria<br />
Servicios<br />
14<br />
Téngase en cuenta que los ingresos agrícolas son difíciles de gravar. Véase Volkerink, 2009.<br />
36
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
La agricultura de los países subsaharianos adolece de baja productividad, tecnología rudimentaria, carácter minifundista y dificultad<br />
para acceder a los mercados. Por otro lado, la falta de información, la amplia predominancia de unos pocos actores del mercado y<br />
los mercados incompletos hacen que los países frágiles estén expuestos a las disfunciones del mercado. 15<br />
Según Ng y Aksoy (2008), la mayoría de los países subsaharianos son importadores de alimentos netos (tabla 2.2). Todos los<br />
países frágiles, a excepción de cinco (Camerún, Costa de Marfil, Kenia, Somalia y Sudán), pertenecen a este grupo y sufren una alta<br />
preponderancia de la desnutrición. 16 Además, muchos de ellos son importadores netos de petróleo.<br />
Tabla 2.2: Lista de países subsaharianos importadores y exportadores de alimentos<br />
Importadores de alimentos (1)<br />
Angola<br />
Benin<br />
Burundi<br />
Cabo Verde<br />
Rep. Centroafricana<br />
Chad<br />
Comoras<br />
Rep. Dem, del Congo<br />
Rep. del Congo<br />
Guinea Ecuatorial<br />
Eritrea<br />
Etiopía<br />
Gabón<br />
Gambia<br />
Ghana<br />
Guinea<br />
Guinea-Bissau<br />
Lesotho<br />
Liberia<br />
Malawi<br />
Mali<br />
Mauritania<br />
Mauricio<br />
Mozambique<br />
Níger<br />
Nigeria<br />
Ruanda<br />
Santo Tomé y Príncipe<br />
Senegal<br />
Seychelles<br />
Sierra Leona<br />
Tanzania<br />
Togo<br />
Uganda<br />
Zimbabue<br />
Exportadores de alimentos<br />
Botsuana Namibia<br />
Burkina Faso Somalia<br />
Camerún Sudáfrica<br />
Costa de Marfil Sudán<br />
Kenia Swazilandia<br />
Madagascar Zambia<br />
Notas: los países que pertenecen a la definición operativa de países<br />
frágiles aparecen en negrita; (1) Los alimentos se definen como<br />
materias primas alimentarias en SITC Rev, 2, salvo todos los cultivos<br />
comerciales, alimentos elaborados y mariscos; se considera que un<br />
país es importador de alimentos si la diferencia entre exportaciones<br />
e importaciones es negativa de media en 2004/2005.<br />
Fuente: elaboración del IED sobre Ng y Aksoy (2008).<br />
La dependencia de las importaciones de alimentos, superiores a las exportaciones de productos no agrícolas menos volátiles (como<br />
las manufacturas), constituye un factor estructural que puede incrementar la vulnerabilidad de los países subsaharianos. 17 Esto<br />
se cumple sobre todo en las épocas en las que los precios de los alimentos suben, como fue el caso en junio de 2008. De hecho,<br />
a pesar de que no se dispone de cálculos sistemáticos sobre el impacto del aumento de los precios de los alimentos en los países<br />
frágiles, 18 las evidencias preliminares indican que estos se encuentran entre los más afectados. Según el último informe State of<br />
15<br />
PMA, 2009.<br />
16<br />
La desnutrición en los Estados subsaharianos frágiles afecta al 35% de la población, y en los Estados no frágiles al 23%. Véase la tabla 1.3 en el capítulo 1.<br />
17<br />
Sarris y Rapsomanikis, 2009.<br />
18<br />
La mayor parte de la investigación comprende casos de países, y análisis regionales o globales de la crisis alimentaria y de las repercusiones del precio de los<br />
alimentos (Wodon y Zaman, 2008; Aksoy e Isik-Dikmelik, 2008; Ivanic y Martin, 2008; Dessus, 2008).<br />
37<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
World Food Security, la mayoría de los países que corren el riesgo de que se deteriore su seguridad alimentaria como consecuencia<br />
de los elevados precios de los alimentos son Estados frágiles de África subsahariana (19 de los 26 países subsaharianos). 19 En julio<br />
de 2009, 18 de los 30 países en crisis alimentaria que necesitaron asistencia externa de la FAO eran países frágiles subsaharianos. 20<br />
En el caso de algunos alimentos, como los lácteos, los cereales y los aceites, los precios subieron vertiginosamente, 21 y aun cuando<br />
bajaron, se mantuvieron considerablemente por encima de sus valores históricos. Esta tendencia supuso un aumento del coste<br />
total de las importaciones, que acrecentó de manera sustancial el déficit por cuenta corriente existente y repercutió sobre variables<br />
como el tipo de cambio, la posición de reservas del banco nacional y el nivel de deuda externa. 22 La vertiginosa subida de los precios<br />
de las materias primas básicas, sumada a la bajada del precio unitario de las manufacturas, mejoró la situación del comercio de<br />
alimentos después de una larga tendencia a la baja de la mayoría de las materias primas. No obstante, este hecho también aumentó<br />
la volatilidad del tipo de cambio y acrecentó la incertidumbre, limitando así las oportunidades de acceso de los productores a los<br />
mercados crediticios y la inversión en tecnologías.<br />
La evolución del precio de los alimentos no afecta en la misma medida a las familias desfavorecidas en las ciudades y en las zonas<br />
rurales, ya que sus efectos varían en función del acceso a los mercados y de la disponibilidad de tecnología y capital. Las unidades<br />
familiares rurales sin tierra y matriarcales son las más afectadas por el aumento del precio de los alimentos. Un incremento en el<br />
precio del maíz del 50% en Malawi, Zambia y Uganda supone un incremento medio del 5% del número de familias en situación de<br />
inseguridad alimentaria. 23 La población por debajo del umbral de la pobreza aumenta un 3,5% cuando los precios de los alimentos<br />
suben un 50%. 24<br />
Hay que tener en cuenta además que los países frágiles se encuentran en desventaja de antemano. Sus limitaciones para hacer<br />
frente a la subida del precio de los alimentos incluyen, por ejemplo, un alto índice de pobreza, baja capacidad de suavización del<br />
consumo de las familias como consecuencia del elevado gasto en alimentos, niveles extremos de inseguridad alimentaria previos,<br />
una elevada dependencia de las importaciones de alimentos y algunas restricciones macroeconómicas para adoptar medidas de<br />
estabilización de precios (escasez de reservas de estabilización de alimentos y de divisas, y presiones negativas sobre los tipos de<br />
cambio).<br />
1.3 EXPORTACIONES CONCENTRADAS<br />
El índice de diversificación de las exportaciones de los países frágiles de África subsahariana no llega a la mitad del de los países<br />
no frágiles (véase la tabla 2.3), lo que revela el alto grado de concentración de sus exportaciones.<br />
A excepción de unos pocos, los países subsaharianos frágiles exportan sobre todo productos básicos: estos productos (combustibles<br />
y no combustibles) representaron como media más del 80% de sus exportaciones en 2006. Sólo los combustibles constituyeron<br />
el 26,2% de los ingresos procedentes de las exportaciones, y en algunos países como Angola, Chad, República del Congo, Guinea<br />
Ecuatorial y Nigeria, esta cifra superó el 90%. Los alimentos básicos, incluidos en la cesta de las materias primas básicas, generan<br />
una considerable proporción de los ingresos de las exportaciones totales: una media del 27% que, en países como Gambia, Guinea-<br />
Bissau y Santo Tomé y Príncipe, se dispara hasta por encima del 80%. En el caso de otros países, como la República Democrática del<br />
Congo, Guinea y Sierra Leona, los productos minerales constituyen la principal materia prima básica exportada. Eritrea, Liberia y<br />
Togo son excepciones a este respecto, ya que en 2006 los productos manufacturados generaron más de la mitad de sus ingresos<br />
derivados de la exportación.<br />
La concentración de los mercados de destino también es elevada: 15 países subsaharianos obtienen más de la mitad de sus<br />
ingresos de las exportaciones a una sola zona geográfica. Concretamente, nueve países obtienen más del 50% de sus ingresos de<br />
las exportaciones a Europa. El comercio intraafricano predomina en tres países (Yibuti, Togo y Zimbabue), donde representa más<br />
del 50% de las exportaciones totales (véase la tabla 2.4).<br />
19<br />
FAO, 2008a.<br />
20<br />
FAO, 2009.<br />
21<br />
Téngase en cuenta que los cambios en los precios a escala mundial no siempre se trasladan de forma íntegra o simétrica a los mercados nacionales como<br />
consecuencia de las restricciones a las exportaciones, los impuestos, los altos costes de transporte y los elevados márgenes del marketing. El ritmo de<br />
transferencia también es importante para evaluar su efecto sobre los precios nacionales. En algunos casos, tan sólo existe una divergencia a corto plazo<br />
entre los precios mundiales y nacionales, pero la mayoría de las veces las oportunidades de beneficio persisten mucho tiempo, con consecuencias aún más<br />
negativas.<br />
22<br />
FAO, 2008b.<br />
23<br />
Sarris y Rapsomanikis, 2009.<br />
24<br />
Wodon y Zaman, 2008.<br />
38
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
Tabla 2.3: Concentración de la exportación en países frágiles<br />
Productos<br />
Índice de diversificación<br />
Exportaciones<br />
básicos,<br />
excepto<br />
País<br />
(% del combusti-<br />
Combusti-<br />
Alimentos<br />
Manufactu-<br />
de exportaciones<br />
PIB) (2)<br />
bles (3)<br />
bles (4) básicos (5) Metales (6) ras (7)<br />
Angola 1,1 72,7 2,0 97,5 0,1 1,8 0,4<br />
Burundi 2,6 9,6 97,0 0,0 42,0 50,8 2,9<br />
Camerún 3,3 24,7 33,2 61,6 11,6 4,9 3,0<br />
República Centroafricana 5,5 13,6 95,5 0,2 1,1 60,7 1,7<br />
Chad 1,1 12,8 4,5 94,6 0,0 0,0 0,6<br />
Comoras 4,9 15,2 … … … … …<br />
Rep. Dem. del Congo 7,6 80,7 83,4 12,6 1,4 73,0 2,7<br />
Rep. del Congo 1,4 34,3 7,6 90,3 0,2 4,2 0,6<br />
Costa de Marfil 7,7 49,0 43,5 36,9 34,6 0,5 19,4<br />
Yibuti 5,9 … 16,9 0,7 11,6 2,7 15,1<br />
Guinea Ecuatorial 1,3 88,6 1,4 94,5 0,0 0,0 3,7<br />
Eritrea 2,1 6,4 43,6 0,0 27,5 6,2 52,0<br />
Etiopía 4,7 14,2 93,9 0,0 70,5 6,8 6,0<br />
Gambia 6,6 44,2 85,9 0,0 80,7 0,9 14,1<br />
Guinea 3,2 30,1 89,4 5,5 8,8 78,0 3,1<br />
Guinea-Bissau 1,2 27,9 82,3 0,5 80,0 0,6 17,0<br />
Kenia 21,9 25,9 57,3 7,3 38,8 2,8 35,4<br />
Liberia 3,5 34,2 15,8 14,6 0,4 0,7 69,1<br />
Mauritania 3,9 … 93,1 … 28,3 64,7 0,0<br />
Níger 1,4 17,4 87,4 1,5 22,6 60,1 9,8<br />
Nigeria 1,3 43,4 3,6 95,0 1,5 0,3 0,8<br />
Ruanda 4,1 9,6 92,3 0,7 54,7 34,0 6,5<br />
Santo Tomé y Príncipe 3,9 13,3 95,1 0,0 91,7 0,0 4,9<br />
Sierra Leona 7,3 23,2 90,4 0,1 9,1 80,4 7,3<br />
Somalia 6,6 … 86,4 0,2 55,0 10,3 9,1<br />
Sudán 1,2 … 10,8 87,5 5,4 3,1 1,2<br />
Togo 9,3 41,9 45,5 0,8 20,1 11,2 51,1<br />
Uganda 10,4 14,1 77,1 4,4 50,3 15,0 18,5<br />
Zimbabue 10,8 31,1 69,8 1,1 8,4 29,5 29,1<br />
África subsahariana 7,4 36,1 58,5 22,6 23,8 24,1 18,9<br />
Países frágiles de África subsahariana 5,0 31,1 57,3 26,2 27,0 21,5 13,8<br />
Países no frágiles de África subsahariana 11,1 40,3 60,2 13,3 19,0 26,6 26,4<br />
Notas: (1) datos referidos al año 2007 y van de 0 a 100; (2) las exportaciones se obtienen mediante una media aritmética de los flujos<br />
de exportación de 2003 a 2007; (3) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a<br />
2006, los productos básicos incluyen SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones<br />
de mercancías y se refieren a 2006, los combustibles corresponden a SITC 3; (5) los datos se indican como un porcentaje del total de<br />
exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los alimentos básicos incluyen SITC 0, 22, 4; (6) los datos se indican como un porcentaje<br />
del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los metales incluyen SITC 27, 28, 68, 667, 971; (7) los datos se indican como<br />
un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, las manufacturas incluyen SITC 5 a 8 excluidos 667 y 68.<br />
Fuente: elaboración del IED sobre los Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); Perspectivas Económicas de<br />
África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009), base de datos en línea, Manual de Estadísticas de la UNCTAD.<br />
39<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los productos exportados por los países frágiles fuera de África (principalmente combustibles) 25 difieren de los que exportan<br />
dentro de la región, que también incluyen productos manufacturados. Por lo tanto, sus exportaciones dentro de África están más<br />
diversificadas que sus exportaciones al resto del mundo. En consecuencia, una ampliación del comercio dentro de África podría<br />
reducir los efectos de la volatilidad del precio de las materias primas, y por ende la vulnerabilidad de los países frágiles ante las<br />
turbulencias comerciales.<br />
La relación entre fragilidad estatal y concentración de las exportaciones puede asociarse a la disponibilidad de recursos: su<br />
abundancia puede modificar los intereses y comportamientos de un gobierno en ejercicio, induciéndole a depender de los recursos<br />
naturales de forma excesiva, limitando la expansión de la industria manufacturera y deteriorando la gobernanza. 26 Chauvet y<br />
Collier (2008) creen que las rentas de los recursos reducen de manera significativa las oportunidades de invertir una situación de<br />
fragilidad estatal de forma duradera. El hecho de duplicar la proporción de las rentas de los recursos sobre el PIB apenas duplica<br />
el tiempo que lleva este fenómeno. De hecho, la escasa diversificación de las exportaciones hace que los Estados frágiles sean<br />
más propensos al “mal holandés”, que se produce cuando el tipo de cambio se revaloriza como consecuencia de la afluencia de<br />
capitales y esto hace que las exportaciones sean menos competitivas.<br />
25<br />
La media del comercio intraafricano es más baja para los exportadores de petróleo frágiles que para los exportadores de otros productos porque este bien<br />
se exporta principalmente fuera de la región.<br />
26<br />
Véase el capítulo 4 y Collier 2009 para un análisis en mayor profundidad de estos mecanismos.<br />
40
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
Tabla 2.4: Destino de las exportaciones de los países frágiles en porcentajes, media 2004-2006<br />
Economías<br />
desarrolladas -<br />
América<br />
Economías<br />
desarrolladas -<br />
Europa<br />
País África<br />
Este, Sur y<br />
Sudeste Asiático Asia Occidental<br />
Angola 1,7 41,0 0,0 39,6 11,0<br />
Burundi 15,2 10,2 1,2 0,8 49,1<br />
Camerún 9,5 14,1 1,1 6,5 64,0<br />
República<br />
Centroafricana<br />
7,1 14,1 5,8 4,9 66,0<br />
Chad 0,6 19,3 0,0 75,5 4,5<br />
Comoras 1,6 16,4 6,1 18,3 50,1<br />
Rep. del Congo 2,5 61,7 0,4 23,9 8,4<br />
Rep. Dem. del Congo 6,8 14,1 0,0 10,9 58,9<br />
Costa de Marfil 28,9 5,0 0,8 11,9 45,0<br />
Yibuti 87,4 2,0 7,0 0,6 2,9<br />
Guinea Ecuatorial 0,2 36,2 0,2 30,9 27,4<br />
Etiopía 9,7 11,8 11,9 6,9 40,7<br />
Gambia 9,9 47,3 0,3 1,7 38,2<br />
Guinea 1,9 8,6 0,0 6,3 45,4<br />
Guinea-Bissau 17,5 70,6 … 7,9 3,7<br />
Kenia 42,7 10,6 2,3 6,9 29,3<br />
Liberia 5,4 10,9 1,2 9,6 71,9<br />
Mauritania 16,8 11,5 0,6 1,5 53,1<br />
Níger 27,4 0,7 0,1 16,2 45,9<br />
Nigeria 9,0 5,0 0,7 49,9 22,1<br />
Ruanda 2,8 35,5 0,3 3,2 19,2<br />
Santo Tomé y Príncipe 4,2 7,5 3,0 1,7 79,3<br />
Sierra Leona 2,7 3,4 0,3 10,8 78,1<br />
Somalia 5,0 10,4 83,3 0,2 0,7<br />
Sudán 3,3 61,1 7,1 1,1 3,1<br />
Togo 64,1 13,8 0,3 0,8 15,5<br />
Uganda 20,8 7,9 4,4 4,4 51,3<br />
Zimbabue 56,9 9,1 1,5 6,6 23,3<br />
Fuente: UNCTAD, Manual de Estadísticas, base de datos en línea.<br />
1.4 BAJO DESARROLLO HUMANO<br />
El bajo gasto público en <strong>desarrollo</strong> humano se refleja en sistemas educativos y sanitarios pocos eficientes. De hecho, pese a que<br />
muchos Estados frágiles han reducido su gasto militar, esta reducción no se ha reflejado en un incremento del gasto en sanidad<br />
y educación (véase la tabla 2.5).<br />
41<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 2.5: Gasto público en porcentaje del PIB<br />
Gasto sanitario (1) Gasto en educación (2) Gasto militar (3)<br />
País 1995 2006 1991 2006 1990 2006<br />
Angola 3,3 2,3 … 2,6 1,3 3,7<br />
Burundi 1,1 0,7 3,5 5,1 3,4 4,7<br />
Camerún 0,9 1,5 3,2 3,3 1,5 1,4<br />
República Centroafricana 1,4 1,4 2,2 1,4 1,6 1,1<br />
Chad 2,0 1,3 1,6 1,9 … 0,9<br />
Comoras 2,8 1,8 … 3,8 … …<br />
Rep. Dem. del Congo 0,2 1,6 … … … 1,9<br />
Rep. del Congo 1,8 0,9 7,4 1,8 … 1,2<br />
Costa de Marfil 1,2 0,9 … 4,6 1,3 1,5<br />
Yibuti 4,3 5,1 3,5 8,3 5,9 4,2<br />
Guinea Ecuatorial 3,3 1,2 … 0,6 … …<br />
Eritrea 2,6 1,7 … 2,4 … 24,1<br />
Etiopía 2,7 3,0 2,4 5,5 8,5 2,1<br />
Gambia 1,7 2,5 3,8 2,0 1,1 0,6<br />
Guinea 0,7 0,7 2,0 1,7 2,4 2,0<br />
Guinea-Bissau 1,6 1,5 … 5,2 … 3,9<br />
Kenia 2,0 2,2 6,7 7,1 2,9 1,6<br />
Liberia 1,4 3,6 … … 7,2 0,8<br />
Mauritania 2,0 1,5 4,6 2,9 3,8 3,0<br />
Níger 1,8 2,1 3,3 3,4 … 1,0<br />
Nigeria 1,1 1,2 0,9 … 0,9 0,6<br />
Ruanda 1,6 6,6 … 4,9 3,7 1,9<br />
Santo Tomé y Príncipe 9,1 9,0 … … … …<br />
Sierra Leona 1,1 1,7 … 3,8 1,4 2,1<br />
Somalia 1,2 1,2 … … … …<br />
Sudán 0,5 1,4 6,0 … 3,5 4,4<br />
Togo 1,5 1,5 … 3,6 3,1 1,6<br />
Uganda 1,6 1,9 1,5 5,2 3,0 2,0<br />
Zimbabue 4,5 4,4 7,7 4,6 4,4 1,9<br />
África subsahariana 2,0 2,6 4,0 4,4 2,8 2,3<br />
Países frágiles de África subsahariana 1,7 2,0 3,8 3,6 3,1 2,9<br />
Países no frágiles de África subsahariana 2,5 3,5 4,3 5,5 2,5 1,5<br />
Fuentes: (1) OMS (2008); (2) Instituto de Estadística de la UNESCO (2008); (3) SIPRI (2008).<br />
El resultado, como ya vimos en el capítulo 1, es que los países subsaharianos frágiles se encuentran a la cola del continente en<br />
lo que respecta a alfabetización de adultos: un índice del 59,2% en comparación con el 66,4% del resto de África subsahariana<br />
(véase la tabla 1.1). El escaso grado de <strong>desarrollo</strong> humano también se ve evidenciado por el índice de mortalidad de los menores<br />
de cinco años, que se mantienen en 138 de cada 1 000 nacidos vivos en los países frágiles (una cifra muy superior a la media de<br />
98 registrada en otros países de África subsahariana).<br />
El reducido gasto público en educación y sanidad no sólo contribuye a un bajo <strong>desarrollo</strong> humano, sino que además tiene un<br />
efecto desigual sobre hombre y mujeres. Las desigualdades de género en los países frágiles son mayores que en el resto de África<br />
subsahariana, ya que la debilidad de las instituciones estatales puede perjudicar a la situación de las mujeres. La diferencia media<br />
entre el IDH y el IDG (indicador de la desigualdad de género) de los países frágiles de África subsahariana prácticamente duplica<br />
la de los países no frágiles. 27 Esta diferencia probablemente sería aún mayor si se dispusiese de los datos de dos países, Somalia<br />
y Sudán, que presuntamente se caracterizan por una escasa igualdad de género. El hecho de que el sector sanitario disponga de<br />
27<br />
Elaboración del IED sobre PNUD (2008).<br />
42
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
poca financiación pública, o en algunos casos de ninguna, aumenta la mortalidad maternal, que es mucho más alta en los países<br />
no frágiles (véase la tabla 1.1). La falta de financiación adecuada para los servicios sociales afecta a la totalidad de la población, y<br />
al mismo tiempo aumenta las desigualdades entre hombres y mujeres.<br />
Las tasas de fecundidad en los países frágiles son más elevadas y se reducen a menor velocidad que en los países no frágiles (véase<br />
la tabla 2.6). Esta tasa es importante porque las familias con muchos hijos tienen pocas probabilidades de poder sufragar los costes<br />
escolares. Las familias con menos hijos, por otro lado, pueden estar en condiciones de ofrecerles una educación mejor.<br />
Tabla 2.6: Población<br />
% de<br />
Distribución de mujeres jóvenes que han dado a luz<br />
población<br />
Tasa de Tasa de<br />
con edades<br />
fecundidad fecundidad<br />
comprendidas<br />
entre población en 1975- en 2000-<br />
Educación Educación Educación<br />
% de total, media total, media<br />
Densidad de<br />
País población (1)<br />
0-14 (2) rural (2) 1980 (3) 2005 (3) Sin educación primaria secundaria superior<br />
Angola 13 46,5 46,0 7,2 6,7 … … … …<br />
Burundi 318 45,0 89,7 6,8 6,8 … … … …<br />
Camerún 39 41,2 44,5 6,4 5,0 24,5 43,0 32,2 0,3<br />
República Centroafricana 7 43,0 61,8 5,8 4,9 71,8 21,4 6,6 0,2<br />
Chad 8 47,3 74,2 6,7 6,4 … … … …<br />
Comoras 330 42,0 62,3 7,2 4,0 … … … …<br />
Rep. Dem. del Congo 27 47,3 67,3 6,6 6,7 … … … …<br />
Rep. del Congo 11 47,1 39,4 6,3 5,6 … … … …<br />
Costa de Marfil 59 41,9 54,6 7,4 5,0 … … … …<br />
Yibuti 35 … … … … … … … …<br />
Guinea Ecuatorial 18 44,4 60,9 5,7 5,9 … … … …<br />
Eritrea 46 44,8 80,2 6,5 5,5 … … … …<br />
Etiopía 77 44,5 83,7 6,3 5,5 73,6 20,4 5,6 0,3<br />
Gambia 166 40,1 45,3 6,5 4,7 … … … …<br />
Guinea 37 43,7 66,5 6,9 5,7 79,4 12,3 8,0 0,2<br />
Guinea-Bissau 59 47,5 70,3 7,1 7,1 … … … …<br />
Kenia 64 42,8 79,0 7,5 5,0 10,3 70,2 18,3 1,2<br />
Liberia 37 47,1 41,2 6,9 6,8 … … … …<br />
Mauritania 3 43,0 59,4 6,4 5,8 … … … …<br />
Níger 11 49,0 83,0 8,2 7,9 86,9 10,1 3,0 0,0<br />
Nigeria 159 44,3 51,0 6,9 5,7 53,7 21,0 24,0 1,3<br />
Ruanda 384 43,5 79,8 8,5 5,9 24,4 69,9 5,4 0,3<br />
Santo Tomé y Príncipe 162 39,5 41,2 6,4 4,0 … … … …<br />
Sierra Leona 80 42,8 58,6 6,5 6,5 … … … …<br />
Somalia 13 44,1 64,3 7,2 6,4 … … … …<br />
Sudán 16 39,2 58,3 6,5 4,4 … … … …<br />
Togo 118 43,5 59,2 7,0 5,3 … … … …<br />
Uganda 152 50,5 87,3 7,1 7,1 12,1 68,0 18,0 1,9<br />
Zimbabue 34 40,0 63,6 7,1 3,6 … … … …<br />
África subsahariana 87 43,0 62,1 6,6 5,2<br />
Países frágiles de África subsahariana 86 44,1 63,3 6,8 5,7<br />
Países no frágiles de África subsahariana 84 41,1 60,2 6,3 4,5<br />
Notas: … = significa que no existen datos disponibles; (1) habitantes por km2, datos referidos a 2006; (2) datos referidos a 2006; (4) último<br />
año disponible.<br />
Fuentes: (1),(2) y (3) Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); (4) Banco Mundial, Encuestas demográficas y de<br />
salud, varios años y países.<br />
43<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
1.5 INFRAESTRUCTURA MATERIAL E INMATERIAL DÉBIL<br />
El escaso <strong>desarrollo</strong> de la infraestructura física es otra de las características comunes de los países subsaharianos frágiles. Los países<br />
frágiles sólo disponen de 8 metros de carretera pavimentada por kilómetro cuadrado, frente a 18 en los países no frágiles (tabla 2.7).<br />
Tabla 2.7: Infraestructura y características geográficas<br />
País<br />
Densidad<br />
de carreteras<br />
asfaltadas<br />
(1)<br />
Líneas de<br />
telefonía<br />
móvil (2)<br />
Rico en<br />
recursos (3)<br />
% de<br />
población<br />
sin acceso a<br />
fuentes de<br />
Número de<br />
agua mejoradas<br />
(4) Sin litoral (5) fronteras<br />
terrestres<br />
Angola 4,3 29,1 sí 49 no 3<br />
Burundi 46,2 2,9 no 29 sí 3<br />
Camerún 10,5 24,5 sí 30 no 6<br />
República Centroafricana 0,0 3,0 no 34 sí 5<br />
Chad 0,2 8,5 sí 52 sí 5<br />
Comoras 361,7 4,8 no 15 no 0<br />
Rep. Dem. del Congo 1,2 34,2 no 29 sí 9<br />
Rep. del Congo 2,5 10,5 sí 54 no 4<br />
Costa de Marfil 20,1 36,6 sí 19 no 5<br />
Yibuti … 5,3 no 8 no 3<br />
Guinea Ecuatorial 0,0 43,4 sí 57 no 2<br />
Eritrea 7,4 1,7 no 40 no 3<br />
Etiopía 4,5 1,5 no 58 sí 5<br />
Gambia 64,0 46,8 no 14 no 1<br />
Guinea 17,7 21,3 sí 30 no 6<br />
Guinea-Bissau 26,7 17,5 no 43 no 2<br />
Kenia 15,4 30,2 no 43 no 5<br />
Liberia 5,9 15,0 no 36 no 3<br />
Mauritania 0,8 41,6 no 40 no 4<br />
Níger 3,0 6,3 no 58 sí 7<br />
Nigeria 31,4 27,3 sí 53 no 3<br />
Ruanda 101,0 6,5 no 35 sí 4<br />
Santo Tomé y Príncipe 227,0 19,1 sí 14 no 0<br />
Sierra Leona 12,6 13,2 sí 47 no 2<br />
Somalia 4,1 6,9 no 71 no 3<br />
Sudán 1,7 21,3 sí 30 no 8<br />
Togo 41,8 18,1 no 41 no 3<br />
Uganda 67,5 13,6 no 36 sí 5<br />
Zimbabue 47,3 9,2 no 19 sí 4<br />
África subsahariana 11,4 25,7<br />
Países frágiles de África subsahariana 7,8 17,9<br />
Países no frágiles de África subsahariana 18,5 36,9<br />
Notas: … significa que no existen datos disponibles; (1) Metros de carreteras asfaltadas por kilómetro cuadrado, datos referidos al último<br />
año disponible; (2) número de líneas de telefonía móvil por cada 1000 personas, datos referidos a 2007; (3) se considera que un país es rico<br />
en recursos si las rentas de productos básicos (petróleo y otros) superan el 10% del PIB; (4) datos referidos a 2007; (5) clasificación del FMI.<br />
Fuentes: (1) Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); (2) , (3) y (5) Perspectivas económicas regionales: África<br />
subsahariana de 2009 del FMI (2009a); (4) índices de Desarrollo Humano – una actualización estadística 2008.<br />
La escasa fiabilidad de la infraestructura 28 de carreteras dificulta la comunicación y el transporte entre el centro y la periferia, lo que<br />
acentúa el sesgo urbano del gasto público y puede suponer una falta de incentivos para la integración regional.<br />
28<br />
Los costes del transporte en África son un 136% más elevados que en otras regiones, y en este sentido existe una gran disparidad entre países y productos.<br />
Se cree que esta cifra es todavía más elevada en Uganda, donde “como consecuencia de los costes del transporte, a principios de 2000 el tipo de gravamen<br />
efectivo sobre las exportaciones era del 40%, [. . .] un porcentaje muy superior a la media del 15% de los países ACP” (UNCTAD 2009, p. 38).<br />
44
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
Durante los últimos años, China ha realizado una importante inversión en la infraestructura africana, sobre todo en los países frágiles,<br />
al objeto de mejorar la calidad y el acceso a los recursos naturales. De forma conjunta con sus programas de ayuda, los proyectos<br />
de inversión chinos están reconstruyendo rápidamente puertos, presas y carreteras en países en situación de posconflicto, como<br />
Angola y la República Democrática del Congo. 29<br />
No obstante, si no se invierte en infraestructura inmaterial (políticas, reglamentos, administración de aduanas y procedimientos<br />
fronterizos), el coste del transporte seguirá suponiendo un problema para los países frágiles.<br />
Los países subsaharianos frágiles también se encuentran rezagados en el ámbito de las telecomunicaciones. Las líneas de telefonía fija<br />
se han ido estancando durante los últimos 10 años, mientras que los suscriptores de la telefonía móvil han experimentado una tasa de<br />
crecimiento muy elevada. Por lo tanto, estos países se están poniendo a la cabeza en el paso de la telefonía fija a la telefonía móvil, 30 ya<br />
que las líneas de móviles requieren una inversión inicial menor, por lo general respaldada por empresas extranjeras. A pesar de estos<br />
cambios, el número de líneas móviles por cada 1 000 habitantes se reduce a la mitad con respecto a los países no frágiles (véase la tabla<br />
2.7), y en ellos el porcentaje de la población que utiliza Internet es inferior al 3% frente al 4,2% en África y al 23% en todo el mundo. 31<br />
Todas estas características comunes (la falta de capacidad para movilizar los recursos nacionales y la dependencia de recursos<br />
externos, el bajo <strong>desarrollo</strong> humano, la debilidad de la infraestructura y la dependencia de los productos básicos y la concentración<br />
de las exportaciones) permiten identificar un grupo de países en una situación de fragilidad. No obstante, en otras dimensiones<br />
prevalecen las diferencias entre estos países.<br />
2. LOS PAÍSES FRÁGILES PRESENTAN MUCHOS RASGOS DE HETEROGENEIDAD<br />
Durante la última etapa de crecimiento sostenido en África subsahariana, Angola creció en tasas de dos<br />
dígitos, mientras que Zimbabue retrocedió. Pese a ello, Zimbabue cuenta con un índice de alfabetización<br />
elevado y baja mortalidad infantil, a diferencia de Angola, cuyos valores para estos elementos son los<br />
contrarios (véase la tabla 1.1).<br />
Varios indicadores aportan una idea de las diferencias entre los países frágiles. Los índices de crecimiento económico, por ejemplo,<br />
han subido en todo el continente desde mediados de los noventa. Los países frágiles, como grupo, siguieron esta tendencia y<br />
crecieron aproximadamente un 4% anual entre 2000 y 2008. No obstante, existen distintos subgrupos que registraron índices de<br />
crecimiento diferentes: los países frágiles ricos en recursos crecieron un 6,3%, alcanzando máximos de un 10% en 2002 y un 8,5%<br />
en 2004 (figura 2.3). Los países frágiles pobres en recursos crecieron un 2,3%. Las cifras de los países por separado también varían<br />
considerablemente en función del año y como media. 32<br />
Figura 2.3: Crecimiento real del PIB en los países frágiles, países frágiles con recursos y sin ellos,<br />
2000-2008<br />
%<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
Países frágiles sin recursos<br />
Países frágiles con recursos<br />
Países frágiles<br />
0<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008<br />
-2<br />
Fuente: elaboración del IDE sobre las Perspectivas Económicas del Mundo: crisis y recuperación del FMI (2009b), abril de 2009.<br />
29<br />
Véase el recuadro 6.2 “Is China filling the gap” en el capítulo 6. Según Stümer 2008, “en la República Democrática del Congo, China construirá infraestructuras<br />
que incluyen 2 400 millas de carretera, 2 000 millas de vía férrea, 32 hospitales, 145 centros sanitarios y dos universidades por un valor de 6 000 millones de<br />
dólares a cambio de las importaciones de cobre y cobalto”, p. 2.<br />
30<br />
Véase Unión Internacional de Telecomunicaciones 2009. El país con mayor incremento de teléfonos móviles es Nigeria, con 11 millones de líneas, aunque<br />
Kenia y Costa de Marfil también han contribuido en gran medida a este aumento.<br />
31<br />
Véase Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2009.<br />
32<br />
Véase FMI, 2009a.<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO<br />
45
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
En 2008, la renta real media per cápita l de los países subsaharianos frágiles era de 600 dólares, y oscilaba entre los 100 dólares de la<br />
República Democrática del Congo y los 4 500 dólares de Guinea Ecuatorial. El cociente entre los dos extremos de este grupo de países<br />
subsaharianos frágiles no es muy distinto del cociente entre la media de este grupo de países y los países miembros de la OCDE, y es<br />
un ejemplo bastante revelador del grado de heterogeneidad del grupo de países frágiles.<br />
No obstante, el PIB y el PIB per cápita no son los únicos indicadores que estudiamos. Es importante tener en cuenta otros aspectos<br />
para obtener una mejor perspectiva de la situación económica y social y de la sostenibilidad, y, en consecuencia, poder aplicar las<br />
medidas políticas oportunas. 33 Por ejemplo, los componentes del índice de <strong>desarrollo</strong> humano recogen aspectos importantes de esta<br />
heterogeneidad.<br />
La esperanza de vida al nacer varía considerablemente en toda la región subsahariana: en Santo Tomé y Príncipe, las personas tienen<br />
una esperanza de vida de más de 60 años al nacer, similar a la media de los países en <strong>desarrollo</strong>, y sin embrago, los habitantes de<br />
Mauritania y Zimbabue tiene una esperanza de vida de aproximadamente 40 años. La media de la esperanza de vida de los países<br />
frágiles en su conjunto, en cambio, no varía mucho con respecto a la de los países no frágiles. 34<br />
Tabla 2.8: Características macroeconómicas<br />
PIB (3) Reservas,<br />
Deuda meses de<br />
Composición sectorial del<br />
externa, % importaciones<br />
Manufac-<br />
PIB real<br />
per<br />
País del PIB (1)<br />
(2) Agricultura Industria turas Servicios cápita (4)<br />
Angola 9,9 5,1 8,9 69,7 4,3 21,4 1 456<br />
Burundi 150,5 4,5 54,0 19,0 … 27,0 113<br />
Camerún 4,9 5,4 19,9 33,2 18,1 46,9 687<br />
República Centroafricana 55,6 2,5 55,8 15,5 7,5 28,7 223<br />
Chad 12,0 8,3 20,5 54,8 5,3 24,7 410<br />
Comoras 61,2 7,3 45,2 11,8 4,2 … 366<br />
Rep. Dem. del Congo 52,3 0,9 45,7 27,7 6,5 26,6 101<br />
Rep. del Congo 122,6 4,0 4,2 73,5 4,9 22,3 1 188<br />
Costa de Marfil 53,7 3,6 22,7 26,3 18,3 51,0 528<br />
Yibuti … … 4,0 17,0 … 79,0 …<br />
Guinea Ecuatorial 1,1 12,1 2,7 94,3 8,6 3,0 4 621<br />
Eritrea 66,2 -2,2 17,5 23,0 8,7 59,5 162<br />
Etiopía 11,3 1,8 47,3 13,5 5,3 39,2 180<br />
Gambia 46,0 5,1 29,0 15,0 … 56,0 383<br />
Guinea 77,6 1,1 12,9 37,5 3,7 49,6 515<br />
Guinea-Bissau 257,0 8,0 61,8 11,5 7,2 26,8 141<br />
Kenia 18,8 4,1 27,1 18,8 11,5 54,1 485<br />
Liberia 571,8 -6,0 54,0 19,0 … 27,0 134<br />
Mauritania … … 13,1 47,8 … 39,1 …<br />
Níger 16,0 5,6 41,0 17,0 … 43,0 190<br />
Nigeria 2,4 12,1 33,0 39,0 … 28,0 626<br />
Ruanda 16,8 7,0 41,0 21,2 8,5 37,8 315<br />
Santo Tomé y Príncipe 105,8 4,9 17,0 21,0 … 63,0 783<br />
Sierra Leona 17,7 5,5 46,4 25,0 … 28,6 247<br />
Somalia … … … … … … …<br />
Sudán … … 32,3 28,5 6,2 39,2 …<br />
Togo 85,1 5,3 44,0 24,0 … 32,0 222<br />
Uganda 12,3 9,2 32,3 18,4 9,1 49,2 352<br />
Zimbabue 20,1 0,9 19,0 24,0 … 57,0 …<br />
África subsahariana 50,2 5,0 26,0 30,1 10,6 43,8 1 128<br />
Países frágiles de África subsahariana 73,9 4,6 30,4 30,3 8,1 39,2 601<br />
Países no frágiles de África subsahariana 18,9 5,4 19,7 29,4 12,9 50,1 1 811<br />
Notas: … significa que no existen datos disponibles; (1) y (2) datos referidos a 2007; (3) datos referidos a 2006, excepto para Níger (2003) y<br />
Burundi, Togo y Zimbabue (2005); (4) datos referidos a 2008.<br />
Fuentes: (1) Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009); (2) y (4) Perspectivas económicas regionales: África<br />
subsahariana 2009 del FMI (2009a); (3) Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a).<br />
33<br />
Fitoussi et al., 2009.<br />
34<br />
Véase la tabla 1.1 en el capítulo 1.<br />
46
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Características de los Estados frágiles<br />
Entre 2000 y 2007, más del 70% de toda la inversión extranjera directa en los países frágiles de África subsahariana se repartió entre cinco<br />
países: Angola, Chad, Guinea Ecuatorial, Nigeria y Sudán (todos ellos con importantes recursos naturales). 35<br />
No existe un patrón claro en las principales variables macroeconómicas. Algunos de los países frágiles tienen un bajo nivel de reservas<br />
de divisas (cobertura inferior a 90 días de importaciones). 36 En abril de 2009, Etiopía, Guinea y Zimbabue registraban reservas para un<br />
mes de importaciones, mientras que los exportadores de petróleo disponían de cobertura para medio año. La escasez de reservas hace<br />
a estos países más vulnerables a las turbulencias exteriores. Y a largo plazo provocará su carencia de recursos para ampliar la industria<br />
manufacturera y diversificar sus economías.<br />
Tampoco existe un patrón común para la deuda externa. 37 Gracias a sus importantes ingresos, los exportadores de petróleo han contenido la<br />
deuda externa, y los indicadores de riesgo de endeudamiento se encuentran bastante controlados. Por ejemplo, la deuda sobre la renta nacional<br />
bruta y la deuda respecto a las exportaciones de bienes y servicios han mejorado considerablemente en Angola y Sudán desde 2000. 38 Los<br />
países frágiles pobres en recursos, como Liberia y Guinea-Bissau, aún tienen una importante carga de la deuda que lastra su futuro <strong>desarrollo</strong>.<br />
El nivel y evolución de los indicadores macroeconómicos se pueden utilizar para calcular el índice de vulnerabilidad económica de un país. 39<br />
Tabla 2.9: Clasificación de vulnerabilidad global<br />
Clasificaciones<br />
País<br />
Naudé (2009)<br />
BAfD<br />
DG de Desarrollo de la<br />
Comisión Europea<br />
Angola Alta Alta Baja<br />
Burundi Alta Muy alta Media<br />
Camerún Media Baja Baja<br />
República Centroafricana Baja Alta Alta<br />
Chad Media Moderada Baja<br />
Comoras Baja n.c. Media<br />
Rep. Dem. del Congo Alta Alta Alta<br />
Rep. del Congo Baja n.c. Baja<br />
Costa de Marfil Alta Alta Media<br />
Yibuti n.c. n.c. Alta<br />
Guinea Ecuatorial Baja Baja Baja<br />
Eritrea Baja Muy alta Media<br />
Etiopía Baja Moderada Media<br />
Gambia Baja Alta Alta<br />
Guinea Media n.c. Media<br />
Guinea-Bissau Media Moderada Media<br />
Kenia Media Alta Media<br />
Liberia Alta Alta Alta<br />
Mauritania n.c. n.c. Alta<br />
Níger Baja Muy alta Media<br />
Nigeria Alta Alta Baja<br />
Ruanda Baja Alta Media<br />
Santo Tomé y Príncipe Media Alta Alta<br />
Sierra Leona Baja Alta Media<br />
Somalia n.c. n.c. n.c.<br />
Togo Media Muy alta Media<br />
Uganda Baja Baja Media<br />
Zimbabue n.c. n.c. Alta<br />
Notas: n.c. “n.c.” sustituye a “no clasificado”; los índices de vulnerabilidad combinan en una medida sintética la posición externa yfi s c a l<br />
de un país, y el grado de diversificación de su cesta de exportaciones.<br />
Fuente: Naudé (2009) y DG de Desarrollo de la Comisión Europea, comunicación personal.<br />
35<br />
OCDE, 2008.<br />
36<br />
El grupo de países subsaharianos cuenta como media con reservas para 5,2 meses, y los países no frágiles para 5,0 meses. Por lo tanto, no existe una diferencia<br />
significativa entre ambos grupos, aunque sí hay diferencias dentro del grupo.<br />
37<br />
La media de la deuda oficial de los países subsaharianos frágiles es del 73,9% del PIB, mientras que la de los países no frágiles es del 18,9%, de nuevo sin<br />
diferencias entre ambos grupos.<br />
38<br />
Reisen, 2007.<br />
39<br />
La vulnerabilidad económica no es más que un aspecto de la vulnerabilidad de un país, ya que los factores económicos son sólo algunos de tantos. No obstante, los<br />
factores económicos tienen la ventaja de que se pueden medir con mayor facilidad que los aspectos sociales. La vulnerabilidad estructural, que incluye elementos<br />
como la inestabilidad política, las instituciones disfuncionales y los conflictos, se trata en el capítulo 5. En los países frágiles prevalecen estos elementos, pero los<br />
serios problemas que plantea su medición hacen que sean difíciles de evaluar. La tabla 2.9 contiene sólo las medidas de vulnerabilidad económica de los países<br />
en situación de fragilidad; el documento de información de Allen y Giovannetti, 2009, en el Volumen 1b, contiene la lista completa, que incluye todos los países<br />
subsaharianos sobre los que no se dispone de suficiente información. La clasificación no está disponible en el caso de países como Somalia, de donde sólo se había<br />
obtenido uno de los componentes del índice económico.<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO<br />
47
Capítulo 2<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los países son económicamente vulnerables cuando muestran especial sensibilidad ante las perturbaciones externas. Por lo tanto,<br />
hemos evaluado su exposición a dichas turbulencias y su capacidad de reacción. Queríamos comprobar si se cumplían las expectativas, y<br />
efectivamente los países frágiles son más vulnerables a las perturbaciones que otros países subsaharianos. Al igual que Naudé (2009), para<br />
esta valoración tuvimos en cuenta la diversificación, la deuda externa, la apertura de la economía, el pasivo transfronterizo, el coeficiente<br />
de capital, y el índice de crecimiento del crédito al sector privado. 40 Más concretamente, analizamos estos factores en cada uno de los<br />
países frágiles sobre los que disponíamos de datos (es decir, todos a excepción de Mauritania, Somalia, Sudán y Zimbabue):<br />
• Apertura, medida a través del porcentaje del PIB que corresponde a las exportaciones.<br />
• Concentración de las exportaciones, medida a través del índice Herfindal-Hirschman (cuanto más diversificada esté su cesta de las<br />
exportaciones, menos vulnerable será el país).<br />
• Deuda externa, medida con respecto al PIB.<br />
• Coeficiente de capital.<br />
• Pasivo transfronterizo.<br />
• Crecimiento del crédito al sector privado.<br />
Calculamos la calificación de los países como una media simple para evitar distorsiones. Clasificamos todos los países subsaharianos<br />
(frágiles y no frágiles) según un criterio por el que una baja calificación significaba baja vulnerabilidad, y viceversa. Después dividimos los<br />
países en tres grupos prácticamente iguales con niveles entre bajo y alto (tabla 2.9). Los países en situación de fragilidad, según nuestra<br />
definición operativa, se distribuyen de forma igualitaria entre los tres grupos. 41<br />
3. EN RESUMEN<br />
Las funciones estatales son clave para el <strong>desarrollo</strong> humano y económico, tal y como reflejan algunas características<br />
comunes de los países frágiles analizados en este capítulo. Escasa capacidad para movilizar los recursos nacionales<br />
y para promover la diversificación económica y ascender en las cadenas de valor; gran dependencia de los recursos<br />
financieros exteriores y bajo nivel de capital humano; persistencia del sub<strong>desarrollo</strong> y la falta de conexión interna de<br />
las infraestructuras: todos son “síntomas” de fragilidad estatal. No obstante, detrás de estas características comunes,<br />
también existe un alto grado de heterogeneidad entre los países frágiles en lo que respecta a resultados y grados<br />
de vulnerabilidad como consecuencia de la historia, las diferencias en la disponibilidad de recursos, la geografía, la<br />
cohesión étnica y religiosa, y la disparidad de situaciones.<br />
Las distintas características de la fragilidad (rasgos comunes o heterogéneos) se combinan de diferentes modos y, lo que es más,<br />
evolucionan en el tiempo. Por lo tanto, intentar encuadrar los Estados frágiles dentro de categorías, incluso en subgrupos, resulta<br />
complicado ya que implica extensas valoraciones subjetivas.<br />
40<br />
Guillamont y Guillaumont Jeanneney (2009) abordan la vulnerabilidad estructural a través de un índice de vulnerabilidad económica que combina la exposición<br />
a las turbulencias (tamaño de la población, distancia con respecto al mercado global, concentración de las exportaciones de bienes, y porcentaje relativo<br />
del valor añadido en agricultura, silvicultura y pesca) y la magnitud de la propia turbulencia. El BAfD (2009) emplea factores macroeconómicos estructurales<br />
como la escasez de reservas, la elevada concentración de propiedad extranjera en el sistema bancario, las expectativas inflacionistas, y las reducciones del<br />
crecimiento del PIB, las condiciones comerciales y la cuenta corriente. La DG de Desarrollo de la Comisión Europea emplea tres grupos de variables: dependencia<br />
de los ingresos de las exportaciones; dependencia de los flujos de financiación externos y capacidad de reacción.<br />
41<br />
Las clasificaciones del Banco Africano de Desarrollo y la DG de Desarrollo de la Comisión Europea también arrojan resultados similares. Los países frágiles están<br />
repartidos por los distintos grupos, a pesar de que las variables que se tienen en cuenta para clasificar los países en función de su vulnerabilidad difieren de<br />
algún modo.<br />
48
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 3<br />
CAUSAS HISTÓRICAS DE LA FRAGILIDAD ESTATAL<br />
Este capítulo trata de determinar si existe un origen histórico común de la fragilidad estatal en África<br />
subsahariana, ya que por encima de todos los debates teóricos sobre la definición y la medición de<br />
la fragilidad existe un hecho irrefutable: 1 la mayoría de los Estados frágiles del mundo son países<br />
subsaharianos. La amplia diversidad de la evolución institucional en la región sugiere que no hay una<br />
causa histórica común de la fragilidad estatal aislada, sino que esta se encuentra íntimamente entrelazada<br />
con las dinámicas específicas del país. Este capítulo no proporciona una relación detallada de los factores<br />
que hacen frágiles a cada uno de los países subsaharianos por separado, ni pretende sustituir o resumir<br />
un análisis pormenorizado del contexto local. Por el contrario, ofrece una perspectiva relevante para la<br />
eficacia de los compromisos externos en situaciones de fragilidad.<br />
La disputa por África, alentada por los países europeos a finales del siglo XIX, es firme candidata al origen histórico de la plaga de fragilidad<br />
que asedia muchos países subsaharianos. Este acontecimiento histórico afectó a la mayor parte de la región, y se ha demostrado que la<br />
época colonial tuvo consecuencias duraderas sobre el modelo de <strong>desarrollo</strong> institucional durante el período. 2 Si bien es verdad que las<br />
instituciones públicas también son frágiles en países como Etiopía y Liberia, ajenos a esta experiencia, es posible que el colonialismo europeo<br />
haya impedido un mayor refuerzo de las estructuras estatales en la región.<br />
A pesar de que la experiencia colonial marcó un hito en la historia de la región, tan sólo abarcó un corto período de tiempo. Por<br />
lo tanto, este capítulo también estudia la posibilidad, en las líneas establecidas por Herbst (2000), de que la fragilidad guarde<br />
relación con características regionales de raíces más profundas que han dificultado y siguen dificultando el rumbo del <strong>desarrollo</strong><br />
institucional hacia unos Estados legítimos y efectivos.<br />
Esto no desvirtúa el argumento sobre la influencia del colonialismo en el <strong>desarrollo</strong> institucional de los Estados en la era poscolonial,<br />
aunque sí lo integra en una perspectiva más amplia. 3 La disputa por África no se produjo en un vacío institucional. La formación<br />
de los Estados coloniales interactuó con las características institucionales preexistentes en los países colonizados, que, lejos de<br />
mantenerse estáticas e invariables con el tiempo, se vieron muy influidas por el período colonial.<br />
1. FACTORES DE POTENCIACIÓN ESPECÍFICOS Y CAUSAS SUBYACENTES COMUNES<br />
Los países subsaharianos comparten algunos síntomas distintivos, aunque “hay pocos aspectos que<br />
sustancien la fragilidad aparte de sus síntomas: pobreza, inseguridad, propensión al conflicto, corrupción”. 4<br />
A pesar de que no debe obviarse la dimensión regional de la fragilidad, es más probable que esta se<br />
deba fundamentalmente a factores específicos de cada país que hacen de los países frágiles un grupo<br />
heterogéneo, como ya hemos visto en el capítulo 2. Es casi imposible entender en profundidad qué ha<br />
sumido un país en una espiral descendente, con el paulatino deterioro de su capacidad y de la legitimidad de<br />
sus instituciones estatales, a través de un análisis cuyo objetivo es obtener conclusiones más amplias.<br />
Pese a ello, la agrupación geográfica de los Estados frágiles apunta algunos factores regionales comunes que probablemente interactúan<br />
con factores específicos de cada país para dar lugar a la fragilidad de las instituciones estatales. Si se pudieran determinar factores comunes<br />
verosímiles en la aparición (y persistencia) de la fragilidad, sentaríamos las bases para un marco de análisis más amplio que a su vez nos<br />
ayudaría a organizar y entender el papel esencial de los factores específicos de cada país.<br />
La mayoría de los argumentos en torno a la fragilidad estatal (por parte de las instituciones académicas y de la comunidad del<br />
<strong>desarrollo</strong>) no tienen en cuenta el origen histórico de la fragilidad. No obstante, llevar la dimensión histórica de la fragilidad al primer<br />
plano puede reforzar la solidez y credibilidad de los compromisos europeos para respaldar la construcción de Estados. Europa no<br />
sería realista si esperase que su intervención se considerara neutra o meramente técnica: la creencia de que Europa es responsable<br />
de la fragilidad de las instituciones estatales está muy extendida en África subsahariana. De hecho, algunos autores han afirmado<br />
1<br />
Bertoli y Ticci, 2009.<br />
2<br />
Por ejemplo, Acemoglu et al., 2001; Lange, 2004; Angeles y Neanidis, 2009.<br />
3<br />
Tal y como señala Robinson (2002), la evaluación de las influencias relativas de distintos factores históricos sigue siendo un problema empírico sin resolver.<br />
4<br />
Briscoe, 2008, p. 7.<br />
49<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 3<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
que este compromiso no difiere mucho de la antigua misión civilizadora que supuestamente justificaba la colonización europea<br />
en la época de la disputa por África. 5 Por lo tanto, es indispensable llevar a cabo un análisis minucioso de la función de los países<br />
europeos para que su ayuda a la construcción de Estados sea efectiva.<br />
2. ¿LA FRAGILIDAD ES UNA HERENCIA COLONIAL<br />
Los países europeos (quienes durante siglos mantuvieron sus bastiones a lo largo de la costa africana) consiguieron<br />
el control de la mayor parte de África subsahariana en tan sólo unas décadas, entre finales del siglo XIX y principios<br />
del siglo XX. La experiencia colonial marcó la historia de África, a pesar de que apenas transcurrió un siglo entre la<br />
Conferencia de Berlín y la independencia de las colonias portuguesas a mediados de los setenta.<br />
Se necesitan al menos tres elementos que respalden el argumento de que la fragilidad estatal es una de las herencias de la experiencia<br />
colonial en el continente. Para ello, es preciso identificar las características destacadas de los Estados coloniales (y su proceso de<br />
formación) que se asemejan a los rasgos distintivos de las instituciones estatales frágiles. Una vez establecida la similitud, tenemos<br />
que entender por qué la independencia política de las antiguas potencias coloniales no eliminó, o al menos modificó sustancialmente,<br />
estas características institucionales. En consecuencia, necesitamos describir los factores que contribuyeron a su persistencia en la<br />
época poscolonial, puesto que ya ha transcurrido más de medio siglo desde que la Costa de Oro obtuvo la independencia de Gran<br />
Bretaña en 1957 y allanó el terreno para la descolonización de África subsahariana.<br />
3. ESTADOS COLONIALES EN ÁFRICA SUBSAHARIANA<br />
Existen cuatro rasgos de la formación de las instituciones estatales en África subsahariana que pueden<br />
relacionarse con la fragilidad estatal.<br />
• El primero de ellos es su carácter artificial: la creación de los Estados coloniales introdujo un elemento ajeno a las características<br />
sociales, institucionales y culturales de los territorios colonizados.<br />
• El segundo es su naturaleza extractora: la estructura de las instituciones estatales se diseñó para transferir recursos a la potencia<br />
colonial, y no para promover el <strong>desarrollo</strong> local.<br />
• El tercero es su inherente extraversión: el Estado establecía estrechos vínculos económicos con la potencia colonial en una<br />
relación de dependencia política.<br />
• El cuarto tiene que ver con la administración indirecta (indirect rule): un sistema de administración colonial iniciado en el Imperio<br />
Británico, 6 y que Francia y Bélgica también aplicaron en sus colonias. 7<br />
Las potencias coloniales europeas trasplantaron al contexto local estructuras institucionales foráneas. 8 El <strong>desarrollo</strong> de las instituciones<br />
estatales en la época precolonial no había seguido el mismo curso que en Europa. 9 Los Estados coloniales no nacieron de un largo proceso<br />
de consolidación de instituciones informales y de mediación entre los intereses en conflicto de la sociedad. Por el contrario, fueron impuestos<br />
desde fuera por la aplastante potencia militar de los países europeos. “En la mayor parte de África, el Estado es esencialmente artificial,<br />
‘suspendido por encima’ de una sociedad que jamás lo habría generado y que no lo pidió”. 10<br />
El carácter artificial de las instituciones estatales contribuyó a su desvinculación de la sociedad. 11 La dependencia del sistema del<br />
indirect rule no escapa a este razonamiento, ya que sólo los estratos más bajos de la administración colonial podían identificarse<br />
con la población local. A pesar de que la mayoría de ellos eran líderes tradicionales, la potencia colonial reformulaba su función, y<br />
sobre todo su relación con las comunidades locales. 12 En los argumentos de Kaplan (2009) resuena una línea de razonamiento que<br />
se ha propuesto en la literatura sobre economía del <strong>desarrollo</strong>: Myrdal (1972) atribuía la debilidad de la estructura estatal durante<br />
la época poscolonial justamente a la introducción exógena de las instituciones estatales, ya que esto infundió en los ciudadanos<br />
un sentimiento duradero de oposición a ellos y su reticencia a acatar las normas.<br />
Estas estructuras estatales artificiales de la época colonial no tenían como cometido respaldar el <strong>desarrollo</strong> económico de los<br />
territorios colonizados, sino satisfacer los intereses económicos de las potencias coloniales. La persecución de estos intereses no<br />
5<br />
París, 2002.<br />
6<br />
Lugard, 1922.<br />
7<br />
Lange, 2004.<br />
8<br />
Kaplan, 2009.<br />
9<br />
Herbst, 2000.<br />
10<br />
Luling, 1997, p. 288-289.<br />
11<br />
Kaplan, 2009.<br />
12<br />
Ranger, 1983, p. 211-262; UNECA, 2007.<br />
50
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Causas históricas de la fragilidad estatal<br />
se materializó en un mecanismo de salida del excedente. Por el contrario, las potencias coloniales se beneficiaban de los recursos<br />
naturales y los ingresos fiscales de las colonias, quienes tenían que hacer frente a tipos de gravámenes extremadamente altos. Esto<br />
permitió un <strong>desarrollo</strong> muy limitado de infraestructuras locales.<br />
La naturaleza extractora del Estado colonial estaba ligada a su extraversión: su orientación hacia la potencia colonial. 13 Un claro ejemplo de<br />
esta orientación era la ubicación de las capitales a lo largo de la costa. “De una forma bastante sistemática, los europeos crearon capitales<br />
que trasladaron el poder hacia el océano, lejos de los centros de gobierno interiores que los africanos habían ido creando poco a poco”. 14<br />
Un ejemplo es la ciudad de Accra, que sustituyó a Kumasi, la que fuera centro del Imperio Ashanti en el interior, como capital de la Costa<br />
de Oro. Del mismo modo, Bamako sustituyó a Timbuktu como centro político de Mali. La limitada orientación interior de los Estados<br />
coloniales también se reflejaba en el escaso <strong>desarrollo</strong> de las carreteras propio de la era colonial. No se construían infraestructuras en las<br />
zonas donde no ofrecían un beneficio financiero directo. Las vías férreas, por ejemplo, se construyeron principalmente para transportar<br />
materias primas desde el interior hasta los puertos, y en contadas ocasiones para conectar territorios céntricos.<br />
Los altos índices de mortalidad que sufrían los europeos en África subsahariana también influyeron en el gobierno colonial y<br />
limitaron las posibilidades de un asentamiento directo extenso. 15 Las potencias coloniales (sobre todo Gran Bretaña, aunque<br />
también en menor medida Francia y Bélgica) se asentaron en estos países en una medida muy reducida, y recurrieron al gobierno<br />
indirecto para administrarlos. Si bien en los estratos superiores de la administración colonial se mantenían los colonos, las potencias<br />
se valían de las instituciones tradicionales para mantener el orden fuera de la capital, 16 dado que el alcance de la administración<br />
colonial era muy limitado en las zonas rurales.<br />
El sistema del indirect rule alimentó el despotismo descentralizado, 17 ya que las potencias coloniales modificaron la relación<br />
entre los líderes tradicionales y las comunidades. En la época precolonial las comunidades podían desplazar a los líderes del<br />
poder, pero durante este período, tan sólo la administración colonial podía conferir o revocar dicho poder. 18 Este sistema redujo<br />
considerablemente la responsabilidad de los líderes tradicionales para con sus comunidades. Estos podían ejercer su autoridad<br />
local para acumular riquezas personales, sentando así las bases para la posterior privatización del Estado. 19<br />
Estas cuatro características de los Estados coloniales de África subsahariana (íntimamente relacionadas entre sí) se asemejan a<br />
algunos de los rasgos distintivos de la fragilidad estatal. El carácter artificial de su creación desvincula las instituciones estatales<br />
de la sociedad, dificultando los procesos políticos que podrían establecer un equilibrio entre las expectativas de los ciudadanos<br />
y la capacidad del Estado. La escasa orientación al <strong>desarrollo</strong> de los Estados frágiles guarda relación con el carácter extractor de<br />
los Estados coloniales, y su incapacidad para movilizar recursos nacionales puede asociarse a la extraversión de las instituciones<br />
estatales implantada en la época colonial. Finalmente, una estructura estatal bifurcada, reforzada por el indirect rule colonial podría<br />
haber sentado las bases de la postura neopatrimonial de algunos Estados frágiles en África subsahariana. 20<br />
4. DESCOLONIZACIÓN<br />
A excepción de las colonias portuguesas, que tuvieron que atravesar una larga y cruenta lucha para<br />
lograr la independencia, y las colonias sudafricanas, el resto de los países subsaharianos obtuvieron<br />
su independencia política de las antiguas potencias coloniales en tan sólo unos años después de<br />
1957 (fecha en que Ghana se independizó de la Costa del Oro británica). La transición pacífica del<br />
gobierno colonial a la autonomía política supuso una clara oportunidad para eliminar las características<br />
institucionales negativas de los Estados coloniales. No obstante, la mayor parte de las élites políticas de<br />
estos nuevos países no sufrieron más que una mera africanización burocrática que no dio lugar a cambios<br />
institucionales importantes. ¿Por qué no se modificó de manera significativa el <strong>desarrollo</strong> institucional de<br />
los Estados subsaharianos durante la independencia<br />
Para reducir su carácter artificial se habría necesitado la indigenización de las instituciones estatales. Efectivamente, esto habría reducido<br />
el desequilibrio entre las instituciones formales e informales. No obstante, varios factores dificultaron este <strong>desarrollo</strong>. En primer lugar,<br />
las estructuras administrativas (y el alcance del poder) de varios Estados coloniales eran bastante débiles. Esto hizo que los líderes<br />
13<br />
Clapham, 1996.<br />
14<br />
Herbst, 2000, p. 16.<br />
15<br />
Acemoglu et al., 2001.<br />
16<br />
Lange, 2004.<br />
17<br />
Lange, 2004.<br />
18<br />
Lugard, 1922.<br />
19<br />
Bayart, 1999.<br />
20<br />
Mamdani, 1996.<br />
51<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 3<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
políticos nacionales fueran cautos con los cambios sustanciales en una estructura institucional que pretendían consolidar. “Tenían que<br />
hacerse cargo de una maquinaria de gobierno que ya estaba en marcha en lugar de construir una a partir de chatarra en medio de la<br />
inimaginable confusión provocada por la consecución de la independencia y la reordenación simultánea de toda la estructura política.” 21<br />
No obstante, unos sistemas legales, ejecutivos y educativos demasiado occidentalizados impidieron a las comunidades locales<br />
aprovechar sus propios recursos, capacidades y redes sociales. De hecho, crearon un conflicto innecesario entre las instituciones<br />
formales e informales. En un país donde los organismos estatales formales no son eficaces y las fuentes de ingresos alternativas<br />
escasean, una estructura de gobierno altamente centralizada obliga a los grupos a competir por los escasos recursos estatales,<br />
intensificando la fragmentación política en el proceso.<br />
Además, los líderes de muchos Estados de nueva creación habían sido educados en países occidentales (Julius Nyerere en Reino Unido,<br />
Léopold Sédar Senghor en Francia y Kwame Nkrumah en Estados Unidos). Los líderes formados en los países africanos (como Milton Obote o<br />
Félix Houphouët-Boigny) también se habían educado en instituciones académicas que apoyaban en gran medida los valores e instituciones<br />
políticas occidentales. Consideraban la indigenización de las instituciones estatales una vuelta a las estructuras políticas precoloniales,<br />
perjudiciales para el <strong>desarrollo</strong>. 22 Las instituciones tradicionales habían contribuido al funcionamiento de los Estados coloniales, rezagados<br />
por su dependencia de ellas para reducir la distancia entre las estructuras estatales y los valores culturales y políticos locales. 23<br />
El carácter extractor de las instituciones estatales durante la época colonial fue claramente nocivo para el <strong>desarrollo</strong> de los países subsaharianos,<br />
aunque sí sirvió a los intereses propios de los líderes políticos. Según Acemoglu et al. (2001), “en muchos casos en los que las potencias europeas<br />
implantaron instituciones autoritarias, delegaron el funcionamiento cotidiano del Estado en una pequeña élite nacional. Este reducido grupo<br />
con frecuencia pasó a controlar el Estado después de la independencia y promovió las instituciones extractoras”. 24<br />
La extraversión de los Estados no podía erradicarse de forma instantánea al conseguir la independencia, dado que la dependencia de fuentes<br />
de ingresos externas mostraba rasgos profundamente enraizados en los países subsaharianos. Por ejemplo, la red de carreteras tenía como<br />
objetivo conectar con los países extranjeros en lugar de promover el <strong>desarrollo</strong> de la economía local. Además, esta extraversión podía favorecer<br />
a la élite política. Según Collier (2009a), Mobutu Sese Soko (quien construyó su fortuna personal gracias a los ingresos de las exportaciones de<br />
recursos naturales de Zaire) no tenía ningún interés en reducir la dependencia de las fuentes de ingresos externas. 25 Este fenómeno tendría<br />
que haberse contrarrestado con la introversión mediante la generación de recursos estatales. Una mayor dependencia de la recaudación de<br />
impuestos habría estimulado la formación de un círculo (virtuoso para la sociedad, vicioso para él): mayor demanda de responsabilidad ante<br />
los ciudadanos y el progresivo refuerzo de las instituciones estatales.<br />
La falta de voluntad política para aumentar la movilización de recursos nacionales se sumó a las graves limitaciones de capacidad. Teniendo<br />
en cuenta que la mayor parte de la población vivía en zonas rurales dispersas, resultaba difícil aumentar los impuestos con una estructura<br />
estatal poco desarrollada a la que le costaba transmitir su poder fuera de las zonas urbanas.<br />
En consecuencia, la independencia política lograda por los países subsaharianos no supuso un cambio sustancial en el <strong>desarrollo</strong> de las<br />
instituciones estatales. Por lo tanto, el segundo eslabón de la cadena que relaciona la fragilidad estatal actual con la experiencia colonial<br />
es sólido. Existen firmes fundamentos que justifican por qué la independencia política de los países subsaharianos no produjo un cambio<br />
sustancial en el <strong>desarrollo</strong> de sus instituciones estatales.<br />
5. CONTEXTO INTERNACIONAL Y CONTINUIDAD<br />
La independencia política no vino acompañada de <strong>desarrollo</strong> institucional. Ya han pasado más de<br />
tres décadas desde el fin del proceso de descolonización, por lo que tenemos que complementar los<br />
argumentos sobre la ausencia de un cambio significativo en las instituciones con factores que expliquen la<br />
persistencia de algunas características institucionales clave. A pesar de que la propia África subsahariana<br />
presenta destacadas experiencias de <strong>desarrollo</strong> institucional con éxito, como en el caso Botsuana, se tratan<br />
más bien de excepciones y no de la norma. ¿A qué se debe<br />
Los Estados independientes de África subsahariana se formaron con “el trazo de un bolígrafo internacional”, ya que inmediatamente<br />
obtuvieron el reconocimiento del Consejo de Seguridad de la ONU. 26 De este modo “empezaron a existir los Estados en los mil<br />
millones de personas que están en el ‘fondo’ del mundo”, sin prestar mucha atención a su viabilidad económica o política. En lo<br />
que respecta a la primera, Collier (2009a) observa que varios Estados de nueva creación eran diminutos, ya que la brevedad de la<br />
experiencia colonial había impedido a los ciudadanos de los territorios coloniales unirse en torno a una identidad nacional común.<br />
21<br />
Clapham, 1996, p. 35.<br />
22<br />
Clapham, 1996.<br />
23<br />
Téngase en cuenta que a la percepción del atraso de las instituciones informales se sumó, poco después de la independencia, una dependencia de los líderes<br />
tradicionales como fuente de apoyo político por parte de las élites gobernantes. Esta actitud, si bien no redujo el desequilibrio entre las instituciones formales<br />
e informales, contribuyó a la persistencia en el tiempo de los efectos colaterales negativos del sistema colonial del indirect rule.<br />
24<br />
Acemoglu et al., 2001. En Mamdani 1996 se desarrolla un argumento similar.<br />
25<br />
Collier, 2009a.<br />
26<br />
Collier, 2009a.<br />
52
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Causas históricas de la fragilidad estatal<br />
En 1949, la independencia del sur de Asia del gobierno colonial británico únicamente dio lugar a dos países independientes, India y Pakistán,<br />
de la gran variedad de entidades políticas precoloniales que existían. En cambio, África Occidental Francesa se dividió en múltiples países<br />
pequeños con unas fronteras trazadas de forma arbitraria. Estos países eran demasiado pequeños para ser Estados: su reducido tamaño<br />
impedía que pudiesen ofrecer seguridad y responsabilidad. 27 La arbitrariedad de las fronteras coloniales dio lugar a “poblaciones formadas<br />
por grupos con una identidad dispar, y a menudo incompatible”, que ponían en riesgo la viabilidad política de los Estados poscoloniales. 28<br />
A pesar de que las distintas identidades de las tribus y etnias eran claramente anteriores al período colonial, las administraciones<br />
coloniales establecieron la “inmovilización de las poblaciones, el refuerzo del origen étnico y una mayor rigidez de la definición social”.<br />
El África subsahariana precolonial no se caracterizaba por una “única identidad ‘tribal’, ya que la mayoría de los africanos entraban y<br />
salían de múltiples identidades”. 29 Ranger aludía de forma explícita a “la invención de la tradición en África Colonial”, y demostraba que<br />
algunas características distintivas de las sociedades africanas poscoloniales, como la importancia de las filiaciones étnicas o tribales,<br />
no eran una herencia de la era precolonial, sino que surgieron o se reforzaron en gran medida durante la época del mandato colonial.<br />
Como claro ejemplo de esta dinámica, Newbury (1998) recordaba que “la administración belga en Ruanda [...] quería estructurar el orden<br />
social, racionalizar y estandarizar las relaciones sociales heterogéneas [...]. En la década de los treinta, emitieron carnets de identidad donde<br />
se indicaba la categoría étnica del titular. [...] Estas medidas no sirvieron para crear una identidad étnica. En cambio, sí que determinaron su<br />
importancia social. De este modo, en la Ruanda colonial, los hutus pasaron a clasificarse como ciudadanos de segunda clase. Así se reflejó<br />
claramente en la asignación de los nuevos recursos sociales y económicos coloniales”. 30 Este ejemplo hace pensar que la división en grupos<br />
en torno a identidades étnicas y tribales fue con frecuencia fruto del gobierno colonial, del mismo modo que lo fue la estructura estatal.<br />
En consecuencia, los nuevos países subsaharianos se veían afectados por dos problemas estructurales: la fragmentación de la<br />
identidad política y unas instituciones nacionales débiles. Ambos males combinados impidieron la formación de sistemas de gobierno<br />
nacional sólidos, lo que menoscabó seriamente la legitimidad del Estado y dio lugar a regímenes políticos altamente inestables y<br />
difíciles de reformar. La fragmentación política y la debilidad de los organismos de gobierno se alimentaron mutuamente, minando<br />
cualquier intento de construir un Estado legítimo y efectivo. Las divisiones étnicas, y, en realidad, la separación por religiones<br />
y clanes, así como cualquier forma de fragmentación política geográfica y socioeconómica, impidieron que se cumpliera “uno<br />
de los requisitos más importantes para el funcionamiento de los Estados [...] la creación de estructuras burocráticas apolíticas<br />
(administración pública, judicial, policía, ejército) con el respaldo de una ideología que legitime el papel de una autoridad estatal<br />
neutra en el mantenimiento del orden social mediante los procedimientos prescritos y el Estado de Derecho”. 31<br />
Si bien muchos grupos unidos, con una larga historia en común, han desarrollado sistemas políticos, económicos y sociales<br />
sofisticados que mantienen la estabilidad y fomentan el progreso económico, las poblaciones divididas no disponen de estos<br />
mecanismos. Las sociedades fragmentadas, sumadas a las débiles estructuras gubernamentales, tienden a dirigirse hacia “un<br />
asfixiante miasma de círculos viciosos” donde, según Putnam, “la defección, la desconfianza, la elusión de la responsabilidad, la<br />
explotación, el aislamiento, el desorden y el estancamiento se intensifican entre sí”. 32 Cuando estos modelos de comportamiento<br />
disfuncionales e improductivos se vuelven predominantes en una sociedad, persisten en ella. Como explicaba North, esto se debe<br />
a que el alto grado de dependencia del camino de un determinado marco institucional no ofrece “incentivos para la actividad<br />
productiva porque crea organizaciones y grupos de interés a los que favorecen las limitaciones existentes”. A su vez, esto “es un<br />
factor importante que explica la continuidad de un bajo índice de crecimiento en los países en <strong>desarrollo</strong>”. 33<br />
Nunn (2007) presentaba un modelo con múltiples equilibrios. En él demostraba que un contexto institucional foráneo, sin garantía<br />
de los derechos de propiedad y un bajo nivel de producción, donde el Estado extrae los recursos del sistema económico, puede<br />
persistir incluso una vez que se ha acabado con la extracción de los recursos por parte de entidades externas. “La sociedad queda<br />
atrapada en este equilibrio subóptimo incluso después de haber concluido el período de extracción externa”, y en consecuencia<br />
la independencia política no conlleva la supresión de un contexto institucional socialmente nocivo. 34<br />
A pesar de que, de entrada, la mayoría de los Estados poscoloniales de África subsahariana disponían de una viabilidad económica<br />
y política limitada, el mapa político de la región no se ha modificado desde el fin de la descolonización. “Desde 1945, no ha<br />
desaparecido ningún Estado como consecuencia de una acción militar por parte de un vecino”. 35 Estos países no han sido objeto<br />
de una amenaza militar exterior, algo crucial para el refuerzo de los Estados europeos. 36<br />
Según Collier (2009b), “la descolonización se produjo después de la guerra internacional más atroz de la historia y en el contexto<br />
de la competencia nuclear. No es de extrañar que ya no se considerase aceptable dentro del comportamiento gubernamental:<br />
27<br />
Collier, 2009a.<br />
28<br />
Kaplan, 2009, p. 2.<br />
29<br />
Ranger, 1983, p. 248.<br />
30<br />
Newbury, 1998, p. 11.<br />
31<br />
Easterly, 2000, p.12.<br />
32<br />
Putnam, 1993, 177.<br />
33<br />
North, 1990, 99.<br />
34<br />
Nunn, 2007, p. 173.<br />
35<br />
Collier, 2009b, p. 4.<br />
36<br />
Tilly, 1990.<br />
53<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 3<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
resultaba demasiado costoso y las guerras entre vecinos podría desembocar en una guerra global. Gracias a la presión internacional,<br />
incluida la mediación a través de las Naciones Unidas y los grupos regionales como la Organización para la Unidad Africana, la<br />
incidencia de la guerra internacional se redujo drásticamente. […] El proceso darwiniano por el que los Estados fuertes absorbían<br />
a los débiles, y por el que Alemania se había reducido de más 300 Estados a uno, frenó en seco”. 37<br />
Las amenazas militares externas habían dado lugar a la necesidad de introversión del Estado. Los gobiernos tenían que recaudar<br />
impuestos para financiar el aparato militar necesario para hacer frente a dichas amenazas. Esta necesidad de movilizar recursos<br />
nacionales hizo que los ciudadanos pidieran cuentas al Estado del uso que hacía de los ingresos fiscales, imponiendo así límites a<br />
sus acciones. Además, la necesidad de aumentar los recursos fue la causa de que los Estados introdujeran instituciones orientadas<br />
al <strong>desarrollo</strong> y garantizasen los derechos de propiedad, ya que la movilización de los recursos nacionales estaba íntimamente ligada<br />
a la solidez del sistema económico. Las amenazas exteriores también consolidaron una identidad nacional común y reforzaron el<br />
proceso político con la mediación entre los intereses del Estado y la sociedad.<br />
A pesar de que los Estados subsaharianos no eran objeto de amenazas exteriores, resultaban extremadamente inseguros. En ellos la amenaza<br />
provenía de una rebelión interna, y no de los Estados vecinos. 38 La viabilidad de la rebelión guardaba relación con el reducido tamaño de los<br />
nuevos Estados: un Estado pequeño aumenta las posibilidades de que los rebeldes derroten al ejército y se hagan con el poder, mientras que<br />
“grande es igual a seguro”. 39 La protección frente a una amenaza exterior, un bien público, hace que coincidan los intereses de la élite política<br />
y la sociedad. Sin embargo, la protección frente a una amenaza interior no tiene este efecto. La represión de una amenaza interior es un bien<br />
privado que puede no contar con el apoyo de algunas partes de la sociedad. Tampoco contribuye a reforzar una identidad nacional común.<br />
Las amenazas interiores tampoco ponen en grave riesgo la estabilidad de un gobierno, ya que se calcula que sólo uno de cada cinco<br />
intentos de rebelión interna logra derrocar al gobierno. En consecuencia, la amenaza más grave para las élites gobernantes de África<br />
subsahariana era el ejército: los golpes de Estado tienen muchas más probabilidades de éxito que las rebeliones. 40 Esto también dificultaba<br />
el funcionamiento del mecanismo que fue esencial en la consolidación de las instituciones estatales en Europa: el fortalecimiento del<br />
ejército. Mobutu Sese Soko deliberadamente debilitó y dividió el ejército zaireño de varias formas para reducir el riesgo de un golpe de<br />
Estado. Paradójicamente, el resultado fue que la diminuta Ruanda invadió a su vecina Zaire en los noventa. 41<br />
Por lo tanto, la fragilidad estatal de los países subsaharianos servía a intereses muy concretos de la élite política local. La persistencia de la<br />
debilidad de las instituciones estatales en la era poscolonial también satisfacía a los intereses de las antiguas potencias coloniales. 42 Una vez<br />
fuera del control político, pretendían conservar el control económico para seguir explotando los valiosos recursos de las antiguas colonias.<br />
La ayuda de los países donantes también podría haber consolidado la extraversión de los Estados poscoloniales, reduciendo el incentivo<br />
de una movilización de los recursos nacionales más efectiva. El criterio de selectividad de la ayuda del Consenso de Monterrey pretendía<br />
recompensar a los países receptores que tuvieran un entorno que promoviese la movilización de recursos nacionales y que hiciesen un<br />
uso eficaz de la inversión y la asistencia internacionales. 43 No obstante, sigue existiendo una creencia muy extendida de que la ayuda<br />
podría haber tenido repercusiones negativas sobre este elemento esencial para reforzar las instituciones estatales.<br />
6. LA DEPENDENCIA DEL CAMINO DE LAS INSTITUCIONES: DESVINCULACIÓN Y<br />
EXTRAVERSIÓN<br />
El modelo de asentamiento colonial tuvo una importante y duradera influencia sobre las medidas de la calidad<br />
institucional actual. 44 La teoría que respalda el análisis empírico, y que no se limita a África subsahariana,<br />
afirma que los índices de mortalidad a los que se enfrentaron los colonizadores europeos influyeron en buena<br />
medida en su modelo de asentamiento. Las colonias donde los europeos se asentaron en menor medida,<br />
como consecuencia de los altos índices de mortalidad, tenían menos probabilidades de adoptar el marco legal<br />
e institucional de la potencia colonial. Este marco se transfería a las colonias donde los colonos europeos lo<br />
demandaban, ya que ellos tenían un interés directo en que se reprodujese el marco institucional orientado hacia<br />
el <strong>desarrollo</strong> que caracterizaba a los países europeos. Sin embargo, en las zonas donde el asentamiento era<br />
muy limitado (la mayor parte de África subsahariana, con las excepciones de menor importancia de las colonias<br />
portuguesas), el marco institucional de los Estados coloniales solía tener un carácter extractor. 45<br />
37<br />
Collier, 2009b, p. 4.<br />
38<br />
Collier, 2009b.<br />
39<br />
Collier, 2009b.<br />
40<br />
Collier, 2009b.<br />
41<br />
Collier, 2009a.<br />
42<br />
Wallerstein, 1975.<br />
43<br />
Dollar y Levin, 2006.<br />
44<br />
Acemoglu et al., 2001.<br />
45<br />
Angeles y Neanidis (2009) han confirmado recientemente las repercusiones duraderas del modelo de asentamiento colonial, demostrando cómo influye en<br />
la actual orientación al <strong>desarrollo</strong> de la élite gobernante, y, a través de este canal, en la eficacia de la ayuda extranjera.<br />
54
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Causas históricas de la fragilidad estatal<br />
El tamaño del asentamiento directo en las colonias no es el único factor importante: también influye el sistema de gobierno colonial. 46<br />
Un estudio sobre 30 colonias británicas, la mitad de ellas en África subsahariana, pone a prueba la hipótesis de que el gobierno colonial<br />
indirecto fue perjudicial para el <strong>desarrollo</strong> institucional en la época posterior a la independencia. La extensión del indirect rule, que se define<br />
como “el número de casos judiciales tradicionales colonialmente reconocido sobre el número total de casos judiciales en 1955”, tiene una<br />
considerable influencia en varias medidas de la calidad institucional, como la eficacia burocrática, la carga reguladora del Estado, el Estado<br />
de Derecho y la ausencia de corrupción gubernamental. 47 A pesar de que este estudio se limita a las antiguas colonias británicas, se ajusta<br />
a los argumentos que habíamos avanzado sobre la herencia negativa del indirect rule en África subsahariana.<br />
Hasta ahora hemos respaldado la idea de que el período colonial desempeñó un papel importante en el establecimiento de las bases<br />
de la fragilidad de las instituciones estatales en África subsahariana. Incluso se puede afirmar que estos argumentos refuerzan una<br />
interpretación específica de la fragilidad estatal en África: los Estados de la región fracasaron antes de su formación. 48 De hecho, “existe<br />
una evidencia aplastante: la mayoría de los Estados africanos fracasados no se parecieron ni remotamente al sistema de gobierno<br />
occidental ideal en ningún momento de la era poscolonial”. 49 Por esta razón, el término Estado fallido (que con frecuencia se emplea<br />
en lugar del término Estado frágil sin una diferencia clara en su significado) puede resultar muy confuso. 50 La fragilidad estatal se ha<br />
contagiado recientemente a países de la zona que durante mucho tiempo fueron considerados buenos ejemplos de <strong>desarrollo</strong> económico<br />
e institucional, como por ejemplo Costa de Marfil y Zimbabue. Sin embargo, no se puede negar que la fragilidad estatal (muy persistente<br />
en el tiempo) se manifiesta sobre todo en países que nunca han disfrutado de unas instituciones estatales efectivas.<br />
Pese a ello, es justo afirmar que esta observación encaja en un rompecabezas que guarda relación con la brevedad del gobierno<br />
colonial europeo. Aunque no se debe menospreciar la importancia de la herencia colonial para el <strong>desarrollo</strong> institucional de los<br />
Estados poscoloniales, cabe analizar si el gobierno colonial interactuó con algunos factores previos más profundos, y de ser así,<br />
cómo lo hizo.<br />
Herbst (2000) convincentemente argumentaba que, durante décadas, el alcance del poder colonial en África subsahariana fue poco<br />
más que teórico. La Conferencia de Berlín “permitió a los europeos conquistar África con el menor control posible”. 51 “En 1939, el<br />
comisionado de distrito británico medio se responsabilizaba, junto con su personal africano, de un área que casi tenía el tamaño<br />
de Gales. Entonces, el gobierno de los cerca de 43 millones de habitantes de África Tropical Británica requería un total de 1 223<br />
administradores y 938 policías. Del mismo modo, 3 660 funcionarios gobernaban a 15 millones de africanos en África Occidental<br />
Francesa, 887 hacían lo propio con 3,2 millones de personas en África Ecuatorial Francesa, y 2 384 gobernaban los 9,4 millones de<br />
habitantes del Congo Belga en 1938”. 52<br />
Estas cifras evidencian la reducida capacidad de los Estados coloniales para extender su autoridad administrativa sobre los vastos<br />
territorios que debían controlar. El escaso <strong>desarrollo</strong> de las carreteras durante la era colonial, sumado al reducido número de<br />
personal administrativo, constituía un serio hándicap para este cometido.<br />
¿Por qué las potencias coloniales no optaron por consolidar su control de África subsahariana La razón más convincente tiene que<br />
ver con la capacidad, y no con la voluntad. El reto que África subsahariana planteaba a los países europeos no difería de aquel al<br />
que se enfrentaron los “gobernantes precoloniales africanos que durante siglos habían luchado por extender su poder”. 53 Según el<br />
autor, “el problema fundamental al que se enfrentan quienes tratan de construir un Estado en África, ya sean los reyes precoloniales,<br />
los gobernadores coloniales o los presidentes en la etapa de independencia, es proyectar su autoridad sobre territorios inhóspitos<br />
que contienen una densidad de población relativamente baja”. 54<br />
Según este argumento, no habría sido realista esperar que en tan sólo unas décadas los países europeos hubiesen consolidado<br />
instituciones estatales en territorios donde los gobernantes precoloniales no lo habían conseguido, o ni siquiera lo habían intentado, en<br />
mucho tiempo. Algunas características de los Estados coloniales pueden asociarse no sólo a los Estados posteriores a la independencia,<br />
sino también a los rasgos de las entidades políticas en la era precolonial. Esto hace pensar que existe una dependencia del camino y una<br />
persistencia del <strong>desarrollo</strong> institucional todavía más fuertes en la región. La desvinculación entre los gobernantes y la sociedad se reflejó<br />
en lo que Herbst (2000) denominó “la primacía de la salida” una vez que ya no se podían conciliar los intereses de los gobernantes y<br />
algunos grupos sociales. La salida adoptó la forma de movilidad, ya que “la migración para escapar de los problemas sociales o políticos<br />
46<br />
Lange, 2004; Acemoglu et al., 2001.<br />
47<br />
Lange, 2004.<br />
48<br />
Anderson, 2004, cita en Englebert y Tull, 2008.<br />
49<br />
Englebert y Tull, 2008, p. 111.<br />
50<br />
Cammack et al., 2006.<br />
51<br />
Herbst, 2000, p. 72.<br />
52<br />
Herbst, 2000, p. 78.<br />
53<br />
Herbst, 2000, p. 35.<br />
54<br />
Herbst, 2000, p. 11.<br />
55<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 3<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
era [. . .] un fenómeno común entre los Yoruba, los Edo, los Fon y otros muchos”. 55 La movilidad debilitó a los gobernantes, tal y como<br />
observaba Barfield (1993) en el caso de las tribus del sur de Sudán: “el poder del jefe Dinka era débil [. . .] porque en lugar de someterse<br />
a su autoridad, los grupos de disidentes podían desplazarse a un territorio nuevo cuando no estaban satisfechos”. 56<br />
La posibilidad de salir a través de la migración redujo considerablemente las oportunidades de los gobernantes de obtener recursos<br />
de las comunidades bajo su control. Efectivamente, “es improbable que una población dispersa y móvil genere los recursos de los<br />
que dependen las instituciones gubernamentales permanentes y las estructuras y valores sociales necesarios para mantenerlas”. 57<br />
Esta dificultad inherente determinó la extraversión de las instituciones ya en la era precolonial, cuando estas obtenían recursos<br />
del exterior a través del comercio a larga distancia. La extraversión precolonial adoptó su forma más distintiva con el comercio de<br />
esclavos. Los esclavos que se vendían se obtenían dentro de las comunidades, donde los habitantes podían ser sentenciados por<br />
supuestos cargos presentados por las instituciones judiciales, 58 o en asaltos a comunidades vecinas, con el consiguiente deterioro<br />
de la confianza y el capital social.<br />
Esta trágica forma de extraversión precolonial tuvo consecuencias institucionales duraderas en los países subsaharianos, y una vez más<br />
estas pueden vincularse a la actual fragilidad de sus instituciones estatales. Nunn (2008) demostró que el comercio de esclavos dificultó el<br />
<strong>desarrollo</strong> económico de los países subsaharianos, y esto a su vez perjudicó a las instituciones estatales. El comercio de esclavos favoreció la<br />
desconfianza hacia las instituciones estatales y la consolidación de identidades étnicas altamente localizadas. Estos dos factores impidieron<br />
la buena marcha de una relación entre el Estado y la sociedad donde, de entrada, el primero era débil. 59<br />
Un reciente estudio de Nunn y Wantchekon (2009) también demuestra que el comercio de esclavos tuvo un efecto nocivo duradero<br />
sobre el capital social, dado que “la confianza de los particulares en sus familiares, vecinos y autoridades locales es menor si sus<br />
antepasados fueron objeto de la grave amenaza del comercio de esclavos”, 60 y esto puede magnificar los efectos negativos de la<br />
fragilidad estatal. Nunn y Puga (2009) demuestran que, en el caso del comercio de esclavos en los países subsaharianos, se cumplió<br />
el viejo dicho de que no hay mal que por bien no venga: si bien directamente impidió el <strong>desarrollo</strong> económico, de forma indirecta,<br />
y lo que es más importante, esto protegió a la población de las incursiones de los comerciantes de esclavos.<br />
7. CONCLUSIONES<br />
La concentración geográfica de Estados frágiles en África subsahariana sugiere algunas causas comunes de la<br />
fragilidad que interactúan con factores de potenciación específicos de cada país. Los argumentos expuestos<br />
en este capítulo respaldan la existencia de factores históricos que han sentado las bases de la fragilidad de<br />
las instituciones estatales. La formación de los Estados coloniales en la era de la disputa por África introdujo<br />
algunas características institucionales perceptibles en las estructuras estatales que prevalecen hoy en día. Ni la<br />
consecución de la independencia política, ni el paso del tiempo transcurrido desde entonces han modificado<br />
de forma significativa el alto grado de dependencia del camino en la evolución de los Estados subsaharianos.<br />
A pesar de que probablemente el período colonial desempeñó un papel crucial, los factores históricos que influyen en la fragilidad de<br />
las instituciones estatales de África subsahariana no se limitan a este, ya que la época precolonial también tuvo consecuencias sobre<br />
el futuro <strong>desarrollo</strong> institucional de la región. Ambos períodos tuvieron repercusiones duraderas no sólo en la estructura formal de<br />
las instituciones estatales, sino también en otros factores sociales que influyen en la fragilidad o solidez de un sistema de gobierno.<br />
Concretamente, la definición de la identidad étnica se encuentra muy marcada por el comercio de esclavos de la era precolonial, y por<br />
su refuerzo y el aumento de su relevancia social en la época de las administraciones coloniales.<br />
Si bien la historia ha sido relevante para la fragilidad, el análisis de este capítulo no pretende constituir una visión rápida y determinista<br />
de la historia de África subsahariana y de su difusa fragilidad estatal en la actualidad. La diversidad en la evolución de las instituciones<br />
estatales de cada país hace pensar que los Estados eficaces pueden surgir incluso en contextos donde los factores históricos o<br />
geográficos reducen las probabilidades de que así sea. No obstante, esto tampoco significa que las expectativas de fortalecimiento<br />
de los Estados subsaharianos sean demasiado optimistas.<br />
55<br />
Herbst, 2000, p. 39.<br />
56<br />
Barfield, 1993, p. 38.<br />
57<br />
Clapham, 1996, p. 28.<br />
58<br />
Nunn, 2008.<br />
59<br />
Collier, 2009b; Kaplan, 2009.<br />
60<br />
Nunn y Wantchekon, 2009, p. 43.<br />
56
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 4<br />
LOS FACTORES ECONÓMICOS PUEDEN<br />
INCREMENTAR LA FRAGILIDAD<br />
La evolución de la fragilidad estatal no es una simple concatenación de causas y efectos ni el resultado<br />
de un factor aislado. En ella influyen la interacción y combinación de una serie de riesgos y presiones,<br />
mecanismos virtuosos acumulativos y ventanas de oportunidad que afectan al funcionamiento y la<br />
legitimidad de la maquinaria estatal. Las instituciones estatales actuales tienen su origen en la formación<br />
histórica del Estado y en la interacción de este proceso con otras circunstancias (como por ejemplo, las<br />
características geográficas y los grupos de población étnicos y religiosos.<br />
El devenir de la fragilidad estatal en el tiempo está relacionado con factores económicos exógenos y endógenos que, dentro del<br />
contexto institucional, pueden aumentarla. Se trata de un arma de doble filo: puede sumergir las instituciones estatales en una<br />
espiral descendente que progresivamente irá poniendo en peligro sus capacidades, o por el contrario puede reforzar al Estado<br />
mediante la promoción de la estabilidad política, la legitimidad y la responsabilidad. En función de la herencia histórica y de los<br />
compromisos de los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales, las reformas, las políticas de <strong>desarrollo</strong> y las convulsiones<br />
y fuerzas económicas externas pueden constituir un agravante de la fragilidad o ser una plataforma de salida de esta situación. 1<br />
1. LOS FACTORES ECONÓMICOS INFLUYEN EN LA FRAGILIDAD ESTATAL, Y ÉSTA A SU<br />
VEZ INFLUYE EN LA ECONOMÍA<br />
La trayectoria y el grado de <strong>desarrollo</strong> económico de un país pueden afectar a la fragilidad estatal, y al mismo<br />
tiempo ser consecuencia de ella. 2 Las relaciones económicas marcan la diferencia entre los intereses e incentivos<br />
para cooperar o competir, articulando la sociedad en torno a distintos grupos sociales. Además, el modelo de<br />
<strong>desarrollo</strong> económico repercute en la acumulación de recursos para la construcción estatal y la distribución<br />
social interna. Por ejemplo, muchos Estados poscoloniales trataron de liberarse de sus antiguos colonizadores,<br />
quienes compraban sus productos y garantizaban mercados para la exportación. Para ello, establecieron<br />
políticas de sustitución de las importaciones con carácter introvertido que en muchos casos aumentaron el<br />
papel del Estado de una forma subóptima.<br />
Este capítulo analiza los procesos económicos característicos de los Estados frágiles y asociados a los síntomas de la fragilidad<br />
estatal: desde la mala gobernanza y la corrupción, hasta los comportamientos predatorios y los conflictos. También estudia cómo<br />
interactúan estos factores para aumentar la fragilidad de los Estados, o, por el contrario, para crear círculos virtuosos de crecimiento<br />
rápido e instituciones más fuertes. El objetivo es poner de relieve el ritmo y la regularidad al abordar los distintos aspectos de la<br />
fragilidad. Más concretamente:<br />
• La apertura comercial interactúa con la fragilidad a través de los beneficios potenciales del comercio, que pueden ayudar a los<br />
países a pasar de la fragilidad a la resistencia, aunque también lo hace mediante el valor de los recursos en disputa, los costes<br />
de oportunidad del conflicto y las posibilidades de connivencia entre actores privados y funcionarios públicos.<br />
• La inversión directa extranjera (IDE) puede favorecer la competencia en la economía local si se realiza un reparto de recursos nacionales<br />
más eficiente y se reducen las rentas y efectos colaterales negativos para la gobernanza pública. En esas circunstancias, la IED tendría<br />
un efecto positivo sobre el crecimiento cuya medida dependería del sector y del empleo nacional movilizado. No obstante, sin los<br />
incentivos y regulación adecuados, los inversores extranjeros pueden contribuir a la mala gobernanza y a la corrupción, o participar<br />
de forma directa o indirecta en la “economía de guerra” y en la financiación de los señores de la guerra y los conflictos civiles.<br />
• La riqueza de recursos naturales puede ayudar a las instituciones estatales a desempeñar sus funciones, ya que los impuestos<br />
sobre su extracción constituyen la mayor parte de los ingresos gubernamentales en los países frágiles (capítulo 2). No obstante,<br />
es probable que los Estados frágiles entren en círculos viciosos que vinculen la gestión de recursos a la desaparición de las<br />
1<br />
Fosu, 2009.<br />
2<br />
Según Robinson (2009), Botsuana constituye un ejemplo interesante de interacciones virtuosas entre <strong>desarrollo</strong> económico y consolidación estatal. Tras<br />
su independencia en 1966, Botsuana partía de unas condiciones similares a las de otros países subsaharianos que han seguido trayectorias económicas y<br />
procesos de formación estatal menos pacíficos y fructíferos. Compartía con estos un alto índice de pobreza, una elevada tasa de analfabetismo, escasez de<br />
infraestructuras, herencia colonial y múltiples grupos étnicos. El país disponía de importantes recursos ganaderos, al igual que Sudán y Somalia, y diamantes,<br />
como Angola y Sierra Leona. Según Robinson, la formación del Estado moderno, basada en “un largo proceso de formación estatal e institucional heredado<br />
de los Estados tsuana”, es una de las claves que explican el éxito de Botsuana. Al mismo tiempo, este hecho corrobora el papel esencial de las instituciones<br />
estatales en el <strong>desarrollo</strong> económico y en la eficacia de las políticas y paradigmas económicos.<br />
57<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
capacidades estatales: se trata de la maldición de los recursos. La abundancia de recursos tiene un efecto positivo sobre el<br />
crecimiento en los países con buenas instituciones, y un efecto negativo en los países donde las mismas instituciones son<br />
deficientes. 3 Teniendo en cuenta que los Estados frágiles se caracterizan por la debilidad de sus instituciones, es más probable que<br />
los recursos naturales sean una maldición para ellos, y no así para otros países africanos donde pueden favorecer un crecimiento<br />
impulsado por la exportación. Las compensaciones intertemporales son muy importantes en esta situación. Los recursos<br />
naturales a menudo ofrecen “pan para hoy y hambre para mañana”. Por lo tanto, para gestionarlos de forma eficaz se necesita<br />
visión a largo plazo, algo que no es sencillo con gobiernos en una posible situación de ilegitimidad o riesgo de ser derrocados.<br />
• Los cambios drásticos en el acceso a la tierra y el agua afectan a la sostenibilidad medioambiental, la seguridad alimentaria y<br />
las relaciones de poder. Estos factores, íntimamente ligados al comercio y la inversión extranjera directa, pueden influir en la<br />
estabilidad social, la fragilidad estatal y el crecimiento económico.<br />
• La gestión de la seguridad alimentaria es una de las funciones esenciales de los gobiernos. En consecuencia, la fragilidad tiene<br />
repercusiones sobre la seguridad alimentaria. La sensación de que el Estado no puede o no quiere solucionar una situación de<br />
inseguridad alimentaria crónica o proteger a los ciudadanos de las turbulencias del sector de la alimentación puede socavar la<br />
confianza en las instituciones públicas y, por lo tanto, la legitimidad del gobierno.<br />
2. LA APERTURA COMERCIAL PUEDE AUMENTAR O REDUCIR LA FRAGILIDAD<br />
ESTATAL<br />
Si bien la fragilidad estatal puede influir en la eficacia de la apertura comercial con respecto a los resultados<br />
económicos, el comercio internacional puede tener repercusiones sobre la fragilidad. La primera consecuencia<br />
de la apertura comercial es un cambio en la estructura de los precios relativos de los bienes y servicios<br />
intercambiados con el resto del mundo.<br />
En un contexto de gobernanza y aplicación de la ley imperfectas, la apertura comercial interactúa con la fragilidad con consecuencias<br />
distributivas, fomenta el crecimiento económico y afecta al valor de los recursos en disputa, a las posibilidades de corrupción, a los costes<br />
de oportunidad del conflicto, a la elección entre las actividades productivas y las predatorias, y a los márgenes para el rentismo parasitario.<br />
En un contexto institucional bien definido, donde el Estado garantiza la seguridad, los derechos de propiedad y el cumplimiento de<br />
los contractos, la apertura comercial normalmente genera beneficios globales. Sin embargo, eso no es lo que ocurre en un contexto<br />
de debilidad institucional. Aunque el comercio genere ganancias agregadas, su distribución puede dar lugar a conflictos y resultar<br />
desestabilizadora, sobre todo si en el país no existen instituciones responsables de gestionar los conflictos o estas han sido desmanteladas.<br />
Además, la estructura de la ventaja comparativa del país también puede influir en este aspecto. De hecho, es más probable que algunos<br />
grupos amenazantes queden excluidos del reparto de los recursos del Estado cuando el país depende de recursos naturales de “fuente<br />
puntual” (combustibles, minerales y cultivos de plantación como el azúcar y el algodón) y no de la manufactura y las exportaciones<br />
agrícolas difusas (animales y cultivos procedentes de pequeñas explotaciones familiares, como el arroz y trigo). 4 Existen numerosos<br />
ejemplos de lo anterior: la Guerra de Biafra en Nigeria a finales de los sesenta, o las guerras civiles de Angola y la República Democrática<br />
del Congo. En cambio, cuando la producción y los beneficios se distribuyen ampliamente entre distintas regiones geográficas, grupos<br />
étnicos o núcleos urbanos, las posibilidades de un estallido de violencia civil se reducen considerablemente.<br />
La apertura comercial también puede influir en las relaciones verticales entre el Estado y la sociedad. Puede interactuar, por ejemplo,<br />
con el carácter de las instituciones estatales y el tipo de políticas redistributivas elegidas por las élites. No obstante, también puede<br />
debilitar los lazos económicos locales entre las élites y otros grupos sociales. Esto a su vez puede incentivar de forma negativa a las<br />
élites para que no inviertan en los bienes públicos locales, o para que favorezcan las políticas de rentismo parasitario ineficientes. 5<br />
Varios análisis han buscado la evidencia empírica de la conexión entre integración comercial y aparición de conflictos nacionales<br />
y guerras civiles. Chauvet et al. (2007) consideraban que el comercio era motivo de guerras civiles o medio de financiación de las<br />
3<br />
Mehlum et al., 2006.<br />
4<br />
Isham et al., 2005.<br />
5<br />
Segura-Cayuela (2006) ofrece un buen ejemplo. Cuando las élites políticas no desean contribuir a la provisión de bienes públicos y no disponen de capacidad<br />
estatal para recaudar impuestos, por lo general tratan de obtener recursos a través de las distorsiones de precios. No obstante, el alcance de estas políticas de<br />
afectación está limitado por el hecho de que las ganancias empresariales de las propias élites pueden, en cierta medida, ser complementarias a la producción<br />
de los grupos sociales que no pertenecen a ellas. En este contexto, la apertura comercial reduce los costes de oportunidad de este tipo de políticas de fijación<br />
de precios. De hecho, con la integración comercial, es probable que los precios de los productos se fijen al margen de la economía nacional, desvinculando en<br />
cierto modo los beneficios de las élites de las distorsiones que imponen sobre la economía local. Esto las induce a su vez a manipular los precios nacionales<br />
relativos con mayor intensidad para obtener beneficios de los grupos que no pertenecen a ellas. Este razonamiento sugiere que la integración comercial<br />
puede tener consecuencias perjudiciales en los países que se caracterizan por una baja participación política y una élite con escasa capacidad de respuesta<br />
hacia el resto de la sociedad.<br />
58
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
rebeliones. De hecho, existen fuerzas que ejercen su influencia en sentidos opuestos: algunas disminuyen el riesgo de guerras,<br />
como consecuencia de los elevados costes de oportunidad de los conflictos, mientras que otras lo incrementan, ya que el comercio<br />
proporciona fuentes de consumo e ingresos alternativas a la producción nacional, que puede ser destruida por la guerra.<br />
Los últimos estudios cuantitativos entre países señalan que los países abiertos son más estables que los autárquicos y tienen menos<br />
probabilidades de vivir guerras civiles. Pese a ello, se han detectado importantes compensaciones. Según Martin et al. (2008), la<br />
integración comercial puede impedir las guerras civiles cuando estos conflictos ponen en peligro las ganancias del comercio. Sin<br />
embargo, la apertura también puede actuar como mecanismo asegurador y reducir los costes de oportunidad de las guerras. Más<br />
concretamente, la apertura comercial tiene efectos opuestos sobre la probabilidad de guerras civiles: puede impedir las más graves<br />
(las que destruyen la mayor parte del comercio), pero al mismo tiempo puede aumentar el riesgo de conflictos a menor escala.<br />
Tras observar las consecuencias de la apertura y liberalización comerciales sobre el estallido de guerras internas en 37 países subsaharianos<br />
entre 1980 y 2000, Bussman et al. (2005) sostenían la idea de que la apertura económica tiene efectos positivos sobre la paz y la estabilidad<br />
una vez reestructurada la economía. A corto plazo, sin embargo, la liberalización comercial puede incrementar el riesgo de guerra civil<br />
y conflicto durante la aplicación de las medidas de reforma.<br />
El anterior debate sugiere una compensación política entre los riesgos a corto plazo de las reformas comerciales y los beneficios<br />
a largo plazo de la apertura, y entre la prevención de conflictos graves y el riesgo permanente de tensiones a menor escala. Una<br />
posible solución a este problema es compensar a los perdedores inmediatos para reducir los riesgos a corto plazo de la inestabilidad<br />
política, y dejar suficiente tiempo para que la economía alcance una situación a largo plazo en la que un número suficiente de<br />
personas se beneficie de la reforma.<br />
3. CONEXIONES BIDIRECCIONALES ENTRE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y LA<br />
FRAGILIDAD<br />
Si bien los estudios reconocen los efectos negativos de la mala gobernanza nacional y la corrupción sobre<br />
los flujos de IED, los últimos trabajos demuestran empíricamente que este tipo de inversión tiene el efecto<br />
contrario sobre las estructuras de gobernanza del país de destino y sobre las manifestaciones últimas<br />
de la fragilidad estatal: los conflictos y las guerras civiles. Las investigaciones más recientes no aportan<br />
pruebas concluyentes de la relación entre IED y conflictos. Según Polachek et al. (2005), 6 la IED disminuye<br />
la probabilidad de conflictos internacionales, y el comercio y este tipo de inversión se complementan<br />
reduciendo los conflictos. Sin embargo, según Gissinger y Gleditsch (1999), 7 la IED en los países más pobres<br />
tiene repercusiones positivas sobre el bienestar económico, y efectos negativos sobre la distribución y el<br />
descontento político. Por otro lado, según Barbieri y Reuveny (2005), 8 este tipo de inversión en los países<br />
menos avanzados acorta las guerras civiles, aunque no reduce las probabilidades de que estallen.<br />
Los estudios empíricos no respaldan de forma definitiva la hipótesis de una relación positiva entre la IED y una de las dimensiones de la<br />
fragilidad estatal: la corrupción. Uno de los últimos análisis entre países, realizado por Larrain y Tavares (2007), indica que la IED reduce<br />
de forma significativa la corrupción en el país de destino. Sus resultados señalan claramente varios factores determinantes de la apertura,<br />
junto con la intensidad comercial y los aranceles medios, que incluyen la dependencia de los recursos naturales, el fraccionamiento<br />
étnico y la envergadura de la economía y el gasto público. 9 La relación entre la IED y la corrupción, sin embargo, puede depender del<br />
nivel de <strong>desarrollo</strong> y democracia del país de destino. Zhu (2007), 10 por ejemplo, aportaba pruebas empíricas de la probabilidad de que<br />
la IED reduzca la corrupción en las democracias más desarrolladas y la aumente en los países no democráticos menos desarrollados.<br />
A pesar de que no son concluyentes, estos resultados ponen de manifiesto las dificultades que plantean las políticas sobre IED.<br />
En primer lugar, puede que la superación de la fragilidad estatal y la construcción de instituciones democráticas sólidas sean<br />
requisitos para capturar los beneficios económicos de la IED. En segundo lugar, si bien la apertura a la IED en los contextos de<br />
fragilidad puede reducir el riesgo de conflictos internos, también requiere alguna forma de regulación para promover la calidad de<br />
la inversión en lugar de su cantidad. Resulta evidente la importancia de un marco legal y contable, que fomente la transparencia<br />
y la responsabilidad en el país de origen de los inversores, para que la IED contribuya a la economía local.<br />
Es posible seguir profundizando en el nexo entre la IED y la fragilidad estatal si analizamos con detalle quiénes son los principales<br />
destinatarios de estos flujos en África subsahariana. Sólo en 13 de los 29 países frágiles de la región, el porcentaje de IED sobre el<br />
6<br />
Polachek et al., 2005.<br />
7<br />
Gissinger y Gleditsch, 1999.<br />
8<br />
Barbieri y Reuveny, 2005.<br />
9<br />
Véase Larrain y Tavares, 2007.<br />
10<br />
Zhu, 2007.<br />
59<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
PIB supera la media de África subsahariana en su conjunto (un índice de por sí bajo: 3,2% frente al 4,8% del sudeste asiático). La<br />
mayoría de estos países son ricos en petróleo y recursos naturales (Angola, Chad, la República del Congo, Guinea Ecuatorial, Nigeria,<br />
Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona y Sudán). 11 Por lo tanto, para entender los efectos de la IED sobre la fragilidad estatal, primero<br />
hay que entender el papel de la dotación de recursos naturales.<br />
En conclusión, si bien la IED puede tener repercusiones positivas sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza, sus efectos<br />
externos negativos prevalecen cuando la calidad de las instituciones es baja, aumentando las probabilidades de conflictos y mala<br />
gestión. El círculo vicioso resultante magnifica las repercusiones de la IED sobre la fragilidad. Para transformar este círculo vicioso<br />
en uno virtuoso, los gobiernos (si son legítimos) deben comprometerse a realizar una distribución justa de los beneficios atándose<br />
las manos. No obstante, la escasa credibilidad de los gobiernos en los países frágiles dificulta la posibilidad de que se cree un<br />
círculo virtuoso, salvo que actores externos (como las organizaciones internacionales) presionen para garantizar el cumplimiento<br />
de los compromisos.<br />
4. LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS NATURALES PUEDE EMPEORAR LA<br />
GOBERNANZA<br />
La abundancia de recursos naturales constituye una importante oportunidad de <strong>desarrollo</strong> económico y<br />
consolidación estatal. Un Estado rico en recursos dispone de financiación para construir capacidad en el<br />
desempeño de sus funciones, sobre todo para sufragar el gasto público en <strong>desarrollo</strong> económico y reducción<br />
de la pobreza. No obstante, un retorcido mecanismo puede obstaculizar este proceso: la dependencia de<br />
los recursos puede dar lugar a inestabilidad económica, y esto a su vez puede desembocar en inestabilidad<br />
política. De hecho, la abundancia de recursos naturales puede ser un hándicap para la calidad de la<br />
gobernanza, un elemento clave en el funcionamiento del Estado, y en consecuencia aumentar el riesgo de<br />
fragilidad estatal. Para que la abundancia de recursos se traduzca en un buen rendimiento económico global<br />
y en un nivel de vida superior, tal vez la buena gobernanza en estos países es más importante que en las<br />
economías pobres en recursos. Esta interacción entre disponibilidad de recursos y mala gobernanza puede<br />
llevar la fragilidad estatal por mal camino.<br />
Por lo tanto, los recursos naturales pueden ser una bendición o una maldición para los países que cuentan con ellos. 12 Los estudios<br />
empíricos confirman que los recursos de fuente puntual y las rentas procedentes de ellos aumentan la corrupción y retrasan el <strong>desarrollo</strong><br />
económico e institucional. Dado que varios países frágiles disponen de importantes cantidades de recursos naturales y bajos niveles de<br />
gobernanza, debemos abordar los motivos por los que la abundancia de dichos recursos puede agravar la fragilidad estatal (o determinar<br />
cómo se pueden aprovechar las oportunidades que brindan los recursos y hacer que la economía esté orientada a la exportación).<br />
El <strong>desarrollo</strong> de una reserva de recursos naturales (desde la prospección hasta la extracción y la gestión de los ingresos) está vinculado<br />
a la responsabilidad gubernamental. La abundancia de recursos incrementa las oportunidades de arrebatárselos al gobierno en<br />
el cargo (véase el capítulo 2). El rentismo parasitario puede adoptar distintas formas: desde la corrupción hasta el robo, pasando<br />
por el conflicto. De hecho, las rentas de los recursos pueden provocar la caída de un gobierno a manos de la insurgencia a escala<br />
regional o nacional. El hecho de que los cambios en los precios de las materias primas influyan en la incidencia y duración de las<br />
guerras civiles ha centrado los últimos debates en los canales por los que estas afectan al riesgo de conflicto. 13<br />
• En primer lugar, las exportaciones de materias primas básicas pueden servir para financiar la escalada y sostenibilidad de las<br />
rebeliones.<br />
• En segundo lugar, las rebeliones pueden deberse al deseo de obtener beneficios, algo que es más fácil en un contexto de<br />
anarquía como el que se produce con los conflictos.<br />
• Por último, los recursos naturales aumentan las probabilidades de guerras secesionistas.<br />
La abundancia de recursos también puede modificar los intereses y comportamientos del gobierno en el poder.<br />
La gobernanza se puede deteriorar de varias formas:<br />
• En un sistema democrático, las rentas de los recursos pueden reducir la responsabilidad del gobierno frente al electorado si<br />
el primero emplea parte del dinero para conservar el poder a través del patrocinio. La compra de votos es una forma bastante<br />
directa de disociar elecciones y responsabilidad. Por lo tanto, las rentas de los recursos pueden socavar el papel de las elecciones<br />
y favorecer que los gobiernos quieran conservar el poder.<br />
11<br />
El porcentaje de IED sobre el PIB en estos países oscila entre el 5% de Angola y el 27% de Guinea Ecuatorial.<br />
12<br />
Si desea un análisis exhaustivo sobre este tema, consulte los documentos de información de Collier (2009) y Collier y Venables (2009).<br />
13<br />
Consulte los documentos de información de Reynal-Querol (2009).<br />
60
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
• En una autocracia, las rentas de los recursos pueden mermar la eficacia de la responsabilidad, limitar el escrutinio, y reducir así<br />
la presión sobre el gobierno para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.<br />
• Las rentas procedentes de los recursos pueden modificar las probabilidades de una democracia frente a una autocracia.<br />
• También pueden retrasar cambios fundamentales en políticas seriamente disfuncionales.<br />
El hecho de que la abundancia de recursos tienda a garantizar rentas, sobre todo en los países frágiles donde no se aplica plenamente<br />
el Estado de Derecho, puede crear un entorno donde es difícil alcanzar un progreso económico estable: un entorno más vulnerable<br />
frente al malestar social y político. En los estudios actuales existen pruebas contundentes de que la dependencia de los recursos<br />
crea inestabilidad económica e incapacidad para desarrollar estrategias de empleo que no estén estrictamente vinculadas a los<br />
recursos naturales. 14<br />
Si el Estado no puede implantar el marco legal de las licencias de exploración y producción para el <strong>desarrollo</strong> y extracción de<br />
recursos, es muy probable que coexistan una distribución deficiente, el rentismo parasitario y la ineficacia. La mala distribución se<br />
debe a la distribución espacial de los recursos naturales, el rentismo parasitario al hecho de que la propiedad se consiga mediante<br />
el control físico del territorio, y la ineficacia a la incertidumbre sobre el mantenimiento del control. Si se transmite la sensación de<br />
que es probable que el control sea temporal, el incentivo privado es agotar los activos rápidamente, aunque esto sea socialmente<br />
más costoso.<br />
Otra de las consecuencias de este fenómeno es que la ausencia de derechos de propiedad, muy común en los países frágiles,<br />
interactúa con la falta de información. Al igual que ocurre con los inventos, el incentivo para realizar investigaciones es muy bajo<br />
si no se protegen los descubrimientos. 15 Es más rentable esperar a que otros encuentren activos naturales para luego controlarlos,<br />
aun cuando esto implique el uso de la violencia. Por este motivo, muchos recursos siguen sin ser descubiertos.<br />
Recuadro 4.1: Códigos de conducta y la Carta de los Recursos Naturales<br />
Los compromisos internacionales a través de códigos de prácticas u obligaciones contraídas mediante tratados pueden<br />
desempeñar un papel importante. Algunos ejemplos son la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva (EITI), el<br />
proceso de Kimberly (que exige para el comercio de los diamantes un certificado de que no proceden de zonas en confl icto) y<br />
la reciente Carta de los Recursos Naturales. La carta es un conjunto de principios que los gobiernos y sociedades deben seguir<br />
para aprovechar de forma eficaz las oportunidades que brindan los recursos naturales. Su objetivo es ayudar a los gobiernos y<br />
sociedades de los países ricos en recursos no renovables a gestionarlos de forma que generen crecimiento económico, promuevan<br />
el bienestar de la población y sean medioambientalmente sostenibles. También tiene como objetivo garantizar que no pierdan<br />
las oportunidades derivadas de los nuevos descubrimientos y la subida de precios de las materias primas.<br />
La Carta de los Recursos Naturales es única porque se ha elaborado a través de un proceso participativo orientado por la<br />
investigación académica.<br />
“La Carta consta de doce preceptos... que engloban sugerencias sobre las opciones y estrategias que los gobiernos<br />
podrían seguir para aumentar sus perspectivas de <strong>desarrollo</strong> económico sostenido a través de la explotación de<br />
los recursos naturales: 16<br />
• El <strong>desarrollo</strong> de los recursos naturales debe planificarse de modo que garantice el máximo beneficio para los ciudadanos<br />
del país de donde proceden.<br />
• Los recursos de extracción son bienes públicos y las decisiones acerca de su explotación y uso deben ser transparentes<br />
y estar sujetas a la supervisión estatal.<br />
• La competencia es esencial para asegurar el valor y garantizar la integridad.<br />
• Las condiciones fiscales no deben ser vulnerables a los cambios y tienen que garantizar que el país obtenga el máximo valor<br />
de sus recursos.<br />
• Las empresas nacionales de extracción tienen que ser competitivas y no deben encargarse de funciones reguladoras<br />
u otras tareas.<br />
14<br />
La mayor parte de la documentación se centra en el concepto de dependencia de los recursos y no solo en su disponibilidad, lo que significa que tres son<br />
países con una economía más diversificada y que no dependen tanto de los recursos naturales.<br />
15<br />
El problema es análogo al analizado en Dixit (1989) para la IED. Un ejemplo reciente es el éxito de las exportaciones de petróleo en Ghana tras la mejora de<br />
los derechos de propiedad.<br />
16<br />
Procedente de: http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts, consulta: 5 de octubre de 2009.<br />
61<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
• La extracción de los recursos puede tener repercusiones medioambientales y sociales serias que deben ser controladas<br />
y mitigadas en todas las etapas del proyecto.<br />
• La prioridad en el uso de los ingresos procedentes de los recursos debe ser promover un <strong>desarrollo</strong> continuado e inclusivo<br />
a través de niveles de inversión nacional altos y sostenidos.<br />
• La utilización efectiva de los ingresos procedentes de los recursos requiere construir un gasto público de forma gradual<br />
y mitigar la volatilidad de dichos ingresos.<br />
• El gobierno debe emplear la riqueza de recursos para aumentar la eficiencia del gasto público.<br />
• El gobierno debe invertir de un modo que permita al sector privado responder a los cambios estructurales en la economía.<br />
• El gobierno local de las empresas de extracción y los centros internacionales de capital deben exigir y aplicar las mejores<br />
prácticas.<br />
• Todas las empresas de extracción deben aplicar las mejores prácticas internacionales en sus procesos de contratación,<br />
operaciones y pagos.”<br />
Varios Estados subsaharianos frágiles han adoptado la EITI al objeto de mejorar la gobernanza mediante la verificación y<br />
publicación íntegra de los pagos de empresas e ingresos de los gobiernos procedentes del petróleo, el gas y la minería.<br />
Las empresas del petróleo, el gas y la minería han acordado respaldar la iniciativa. La adhesión a la EITI es síntoma de un<br />
importante compromiso gubernamental con la transparencia.<br />
A escala nacional, es posible crear mecanismos de compromiso mediante la celebración de contratos a largo plazo y la<br />
construcción de reputación. Una alternativa también podría ser el diseño de normativas fiscales que establezcan la reserva<br />
de una parte de los ingresos para su uso a largo plazo.<br />
De hecho, Nigeria y Liberia han solicitado asistencia técnica jurídica para la concesión de contratos a sus socios de ayuda. En<br />
Mozambique, el trabajo de análisis está fomentando el diálogo sobre la gestión del gasto público y la responsabilidad financiera<br />
en el contexto del aumento de los ingresos procedentes de la extracción de minerales. Algunos países solicitan ayuda para la<br />
subasta de licencias y la negociación de contratos con los principales inversores, para la gestión de los ingresos relacionados<br />
con las materias primas volátiles, y para la mejora de la composición y calidad de las inversiones públicas.<br />
5. LA GOBERNANZA INFLUYE EN LA RELACIÓN ENTRE LA TIERRA Y LA FRAGILIDAD<br />
Los cambios drásticos en el acceso a la tierra normalmente se ven influidos por la acción del gobierno. Las<br />
reformas sobre la propiedad de terrenos y las políticas en este ámbito tienen un amplio alcance (gravámenes<br />
sobre las tierras, titularidad y registro, y regulación de los contratos y mercados de terrenos) que podría<br />
ayudar a reducir la pobreza, aumentar la productividad agrícola y conservar el medio ambiente. No obstante,<br />
las políticas en relación con la tierra no son neutrales, y pueden disparar tensiones sociales. Los conflictos<br />
africanos son la prueba de que las reformas sobre la propiedad de terrenos con efectos negativos constituyen<br />
factores subyacentes o agravantes. Limitar el acceso de amplios sectores de la sociedad a la tierra puede dar<br />
lugar a resentimientos, frustraciones, inseguridad alimentaria y desequilibrios en el poder político. 17<br />
En Zimbabue, la reforma sobre la tierra comenzó en 1980, y más tarde, el “rápido reasentamiento” tuvo graves repercusiones sobre<br />
la agricultura: provocó la pérdida en masa de puestos de trabajo, inseguridad alimentaria y una oleada de reacciones violentas. 18 La<br />
tierra también constituye un problema en otros países que viven una prolongada crisis, como la República Democrática del Congo,<br />
Somalia y Sudán. 19 En 1970, se promulgó en Sudán una ley sobre los terrenos sin registrar por la que se abolieron los derechos de<br />
uso de la tierra tradicionales y se sentó la base legal para la adquisición de parcelas por parte de proyectos agrícolas mecanizados<br />
a gran escala. Dicha ley hizo que los pequeños agricultores y los pastores nómadas de las montañas Nuba perdieran sus derechos:<br />
se calcula que la mitad de la extensión total de las llanuras (los mejores suelos de la región) fue destinada a estos programas. 20<br />
De forma más reciente, en África subsahariana ha surgido un nuevo fenómeno con importantes efectos potenciales sobre el uso y<br />
acceso a la tierra. Tras las crisis del petróleo y los alimentos, y a pesar de la crisis económica y financiera, se ha producido una oleada de<br />
17<br />
Vlassenroot et al., 2006.<br />
18<br />
Sachikonye, 2003; Pons-Vignon y Solignac Lecomte, 2004.<br />
19<br />
Alinovi y Russo, 2009.<br />
20<br />
Pantuliano, 2008.<br />
62
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
adquisiciones de tierras agrícolas por parte de inversores extranjeros y nacionales que ha originado un intenso debate. Los gobiernos y<br />
las empresas privadas de China, los Emiratos Árabes Unidos, la India, Corea del Sur y la UE son aparentemente los principales inversores<br />
en terrenos africanos. No obstante, la prensa internacional ha sacado a la luz contratos sobre terrenos a gran escala con otros países<br />
inversores como Estados Unidos, Libia y Egipto. Las pruebas preliminares 21 sugieren que la IED en terrenos africanos se concentra en un<br />
pequeño grupo de países (Sudán, Mozambique, Madagascar, Etiopia). Sin embargo, esta tendencia se está extendiendo a otras zonas<br />
del continente. Recientemente se han realizado importantes inversiones en terrenos de cultivo en Angola, la República Democrática del<br />
Congo, Ghana, Liberia, Nigeria y Tanzania.<br />
Esto puede tener repercusiones profundas, persistentes y difícilmente reversibles para la agricultura africana y la población del continente.<br />
La escasez de información cualitativa y cuantitativa fiable o transparente hace que aún se desconozca la magnitud de estos efectos,<br />
aunque existen evidencias de que no se trata de un fenómeno marginal. Desde 2004, sólo en cinco países africanos (Etiopia, Madagascar,<br />
Mali, Mozambique y Sudán) se han aprobado contratos sobre 2,5 millones de hectáreas de grandes 22 terrenos. Los acuerdos que aún están<br />
pendientes elevarían todavía más esta cifra. 23 A pesar de que se trata de un fenómeno incipiente, puede poner en peligro el <strong>desarrollo</strong><br />
de un país frágil. Por lo tanto, es importante supervisar y evitar que esta forma “especial” de IED en agricultura tenga cualquier posible<br />
efecto adverso sobre la estabilidad social y la fragilidad estatal.<br />
La idea de que en África existe una gran cantidad de terreno de cultivo disponible y accesible, y de que sus recursos hídricos están<br />
infraexplotados, ha suscitado interés. Sin embargo, el verdadero detonante han sido las últimas tendencias en el precio de los<br />
alimentos y el petróleo, y las reacciones proteccionistas de algunos de los principales exportadores de alimentos. La expansión<br />
agrícola se ha visto favorecida por el aumento de la demanda de alimentos cuya producción requiere amplios terrenos (como los<br />
productos cárnicos y lácteos), la creciente demanda de alternativas a los combustibles fósiles, una mayor escasez de agua para un<br />
uso productivo y la ralentización del crecimiento de la productividad agrícola (y, en algunas zonas, reducciones de la producción<br />
agrícola). Los importadores de alimentos podrían mostrarse reacios a confiar su seguridad alimentaria a los mercados internacionales,<br />
y la externalización de la producción de alimentos se ha vuelto una estrategia nacional más factible.<br />
La relación entre la IED, las políticas extranjeras y los intereses nacionales se ha reforzado con la creciente implicación de las empresas<br />
públicas y los fondos soberanos de inversión en los mercados internacionales. A pesar de que la mayor parte de los contratos<br />
sobre la tierra se celebran con inversores privados y extranjeros, y en algunos países los inversores nacionales están cada vez más<br />
interesados en las adquisiciones de terrenos de cultivo, a menudo estas operaciones cuentan con el respaldo gubernamental. De<br />
este modo, los gobiernos de origen y destino promueven y apoyan las inversiones en terrenos a gran escala. 24<br />
Ahora muchos países africanos están intentando aprovechar el aumento de valor de la tierra y el agua. Por este motivo, los acuerdos sobre<br />
la tierra normalmente requieren un compromiso del inversor en cuanto a inversiones, infraestructura o empleo. La idea que subyace a<br />
este hecho es la promoción del <strong>desarrollo</strong> económico del país y la reducción de la pobreza mediante un intercambio de los recursos que<br />
abundan por los que escasean: tierra por capital, infraestructura, tecnologías y competencias. En muchos países africanos, sobre todo en<br />
los frágiles, la mayoría de la población vive en las zonas rurales. El <strong>desarrollo</strong> agrícola puede reducir la pobreza y fomentar el crecimiento<br />
económico, mientras que las inversiones en infraestructura, conocimientos y tecnología pueden tener importantes excedentes positivos.<br />
Recuadro 4.2: Adquisición de terrenos a gran escala en África: desmontando los acuerdos<br />
sobre la tierra<br />
Autor: Lorenzo Cotula. Investigador sénior de Derecho y <strong>desarrollo</strong> sostenible, Instituto Internacional<br />
de Medio Ambiente y Desarrollo<br />
Los acuerdos sobre la tierra pueden estar recogidos en un contrato o en varios. Es preciso estudiarlos junto con otros textos<br />
legales que definan un contexto jurídico más amplio, incluidas las leyes nacionales e internacionales. Los contratos son<br />
complejos y varían en gran medida de un país a otro, o incluso entre los distintos proyectos. Es necesario seguir trabajando<br />
para identificar tendencias en las prácticas contractuales y comparar las distintas opciones en este campo. No obstante, el<br />
análisis de un reducido conjunto de contratos de África revela algunas cuestiones clave.<br />
PARTES Y ESTRUCTURA GENERAL<br />
En su forma básica, en los acuerdos sobre la tierra intervienen al menos dos partes. Por un lado, el adquiriente, por lo<br />
general una empresa privada o pública. Sin embargo, también puede ser un gobierno extranjero quien adquiera terrenos<br />
21<br />
Estas pruebas se basan en Cotula et al., 2009; von Braun y Meinzen-Dick, 2009; GRAIN, 2008.<br />
22<br />
Por encima de 1 000 hectáreas.<br />
23<br />
Cotula et al., 2009.<br />
24<br />
Cotula et al., 2009.<br />
63<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
directamente (como por ejemplo en el “Acuerdo de Inversión Agrícola Especial” celebrado en 2002 entre Siria y Sudán).<br />
Por otro lado, se encuentra el proveedor de la tierra, que puede ser un gobierno o, con menor frecuencia, un terrateniente<br />
privado.<br />
Esta aparente sencillez encierra una gran complejidad. Cada “acuerdo” puede comprender múltiples contratos e instrumentos<br />
legales: desde un acuerdo marco donde se señalen los aspectos clave del acuerdo global y el gobierno de destino de la inversión<br />
se comprometa a poner el terreno a disposición del inversor, hasta instrumentos más específicos (contractuales o de otro tipo)<br />
que transfieran de forma efectiva el terreno o subsecciones de este. La medida en que se negocian o estandarizan los acuerdos<br />
sobre la tierra varía de un país a otro y en las distintas fases de la negociación. Por lo general, los instrumentos para asignar<br />
terrenos suelen estar más estandarizados (como en el caso de los contratos de arrendamiento de la Oficina del Níger de Mali).<br />
Normalmente, en cada acuerdo intervienen numerosas partes en las distintas fases de preparación, negociación, contratación<br />
y ejecución del proyecto. En primer lugar, participan múltiples agencias dentro del gobierno de destino. Incluso en los países<br />
donde existe un punto de contacto centralizado (integrado) para posibles inversores, que suele ser una agencia de promoción<br />
de la inversión, esta normalmente no es la única que aborda todos los aspectos del acuerdo sobre la tierra.<br />
Los inversores privados cuentan con la ventaja de que pueden actuar como una única entidad legal con un conjunto de<br />
valores homogéneo. No obstante, esto también puede tener matices, ya que cabe la posibilidad de que sean entidades<br />
privadas quienes se encarguen de la aplicación de los acuerdos firmados entre gobiernos, bien desde el principio, bien como<br />
parte de medidas posteriores para ganar velocidad. Por ejemplo, el acuerdo entre Siria y Sudán permitía a Siria delegar la<br />
ejecución en el sector privado, siempre que para ello contara con el consentimiento del gobierno de Sudán.<br />
TRANSFERENCIA DE LOS DERECHOS SOBRE LA TIERRA Y PRESERVACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES<br />
En África predomina el arrendamiento de terrenos frente a su adquisición. La duración de estos arrendamientos oscila entre<br />
plazos cortos y períodos de hasta 99 años. Los gobiernos de destino de la inversión suelen desempeñar un papel clave en<br />
la asignación de arrendamientos de terrenos, fundamentalmente porque son los propietarios legales de toda o la mayor<br />
parte de la tierra. Por lo tanto, el quid de la cuestión es la medida en que los gobiernos tienen en cuenta los intereses locales<br />
en la tierra, el agua y otros recursos naturales.<br />
Cabe la posibilidad de que los gobiernos de destino adquieran un compromiso contractual para suministrar el terreno antes<br />
de consultar con los usuarios locales del mismo. Además, la falta de transparencia, proceso de comprobación y balances en<br />
las negociaciones contractuales favorece la corrupción y la percepción de los beneficios por parte de la élite. En Mozambique<br />
y en otros países, la legislación nacional exige a los inversores que consulten a la población local antes de la asignación de<br />
terrenos. En Ghana, es habitual celebrar acuerdos con los dirigentes locales. Pero incluso en estos casos, las deficiencias en<br />
la aplicación de los requisitos legales y en la responsabilidad de los dirigentes locales constituyen un problema recurrente.<br />
La seguridad de los derechos sobre las tierras locales también es de vital importancia. Las legislaciones nacionales varían, pero<br />
sí son comunes algunas características que deterioran la posición de la población local. Entre estas se incluyen la inseguridad<br />
de los derechos de uso sobre las tierras públicas, la inaccesibilidad de los procedimientos de registro, la compensación<br />
únicamente por la pérdida de mejoras como los cultivos en lugar de la tierra, y las obsoletas tasas de compensación. En<br />
consecuencia, la población local puede salir perdiendo, e incluso los inversores que quieren llevar a cabo buenas prácticas<br />
sufren la falta de procedimientos y directrices gubernamentales claros.<br />
EL EQUILIBRIO ECONÓMICO DE LOS ACUERDOS SOBRE LA TIERRA<br />
Por lo general no existen tasas sobre la tierra y otras transferencias monetarias, o estas son muy reducidas como consecuencia<br />
del deseo de atraer la inversión, los bajos costes de oportunidad percibidos y la ausencia de mercados de la tierra consolidados.<br />
Esto por sí solo no hace que el acuerdo sea desequilibrado: los beneficios para los países de destino pueden incluir compromisos<br />
de los inversores con respecto a los niveles de inversión y el <strong>desarrollo</strong> de infraestructuras (como por ejemplo sistemas de riego).<br />
Dada la relevancia de los compromisos de inversión en el equilibrio económico de los acuerdos sobre la tierra, exigir su<br />
cumplimiento es de vital importancia. La asignación de terrenos públicos por lo general está sujeta al cumplimiento por<br />
parte del inversor de unos planes durante los primeros años del proyecto. Una vez transcurridos estos, se confirma la<br />
asignación. No obstante, los gobiernos africanos apenas aprovechan esta condición para exigir responsabilidades a los<br />
inversores, y los términos de los contratos no son suficientemente específicos como para exigir su cumplimiento. Además,<br />
las evaluaciones puntuales en una fase temprana de aplicación no permiten supervisar ni aprobar sus resultados de forma<br />
continuada a lo largo de toda la vida del proyecto.<br />
64
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
A pesar de que los acuerdos sobre la tierra cuentan con una estructura extremadamente diversa, una pequeña muestra de<br />
los contratos sugiere que se puede hacer mucho más para restringir los aspectos clave que afectan al equilibrio económico:<br />
sobre todo cuando se comparan estos instrumentos con las prácticas contractuales en otros sectores como el del petróleo y el<br />
gas. Aunque existen considerables variaciones en cada caso, normalmente los contratos no disponen de mecanismos sólidos<br />
para supervisar o exigir el cumplimiento de los compromisos de los inversores, garantizar los beneficios para la población<br />
local, promover la participación de los pequeños agricultores en las actividades de producción (mediante agricultura<br />
contractual, joint ventures con terratenientes locales y otras formas de producción colaborativa), maximizar los ingresos<br />
de los gobiernos y equilibrar las cuestiones sobre seguridad alimentaria en los países de origen y destino de la inversión.<br />
La modernización agrícola podría ayudar a los países africanos a ascender en la cadena de valor. La mejora de la agricultura puede<br />
favorecer la diversificación de los medios de subsistencia, generar empleo y potenciar la productividad agrícola (mediante la mejora<br />
de las variedades de semillas, los conocimientos y las tecnologías). Los inversores en tierra y las empresas agrícolas podrían estimular<br />
o invertir directamente en infraestructuras, tecnologías e intervenciones para mejorar el acceso a los mercados, y los impuestos y<br />
exenciones sobre la tierra podrían proporcionar ingresos fiscales.<br />
No obstante, existen riesgos preocupantes. Los cambios en el acceso a los recursos terrestres e hídricos, en su gestión y en las técnicas de<br />
producción pueden afectar a la sostenibilidad medioambiental, la seguridad alimentaria, las relaciones de poder y la estabilidad social.<br />
Esto es así sobre todo cuando el desequilibrio de las negociaciones domina las transacciones. Existe un riesgo de pérdida del control<br />
sobre la tierra por parte de amplios sectores de la sociedad, con repercusiones negativas para la seguridad alimentaria, la estabilidad<br />
social y las oportunidades de ingresos y trabajo a escala local. La gestión de la tierra por parte de inversores extranjeros puede dar<br />
lugar a incentivos nocivos para el uso de las técnicas de producción. Por otra parte, los acuerdos y negociaciones sobre la tierra pueden<br />
crear oportunidades de corrupción y la apropiación de las ganancias privadas en perjuicio de los intereses nacionales a largo plazo.<br />
En algunos países subsaharianos, es probable que los acuerdos sobre la tierra creen tiranteces entre las contrapartes (recuadro 4.3). 25<br />
Las adquisiciones suelen producirse en zonas más rentables, con sistemas de riego, acceso al agua e infraestructuras, y cercanía con los<br />
mercados. Además, las fuentes de tierra y agua más productivas, objeto de la inversión, no son recursos no aprovechados. Aun cuando<br />
se clasifican como “inactivos”, es muy probable que los reclamen sus anteriores usuarios. Este fenómeno se ha registrado en Etiopia,<br />
Tanzania y Mozambique. 26 Concuerda con el hecho de que en África es probable que el uso de los recursos esté subestimado porque la<br />
gran mayoría de los usuarios locales no son sus propietarios de forma oficial, sobre todo en las zonas rurales. Las técnicas de producción<br />
que no requieren un uso continuo de la tierra están muy extendidas (el pastoreo de animales, los ciclos de cultivo con barbecho largo).<br />
Por lo tanto, muchas personas dependen para su subsistencia de recursos comunes y de libre acceso.<br />
Las agencias de <strong>desarrollo</strong> internacional, junto con la comunidad científica, trabajan en la elaboración de recomendaciones y<br />
asistencia para las partes interesadas (inversores, gobiernos, poblaciones locales y sociedad civil) al objeto de materializar los<br />
posibles beneficios del renovado interés en la inversión agrícola. No obstante, es probable que estos esfuerzos resulten muy<br />
costosos, y sus resultados son inciertos.<br />
Es muy difícil hacer que la inversión extranjera y nacional en terrenos agrícolas tenga efectos que reduzcan la pobreza en África, más si cabe<br />
en los países frágiles (tabla 4.1). Estos países poseen escasa capacidad de negociación y conciliación de los conflictos sobre los recursos.<br />
25<br />
Cotula et al., 2009 y GRAIN, 2008.<br />
26<br />
Sulle, 2009; Nhantumbo y Salomao, 2009.<br />
65<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 4.1: Garantizar los efectos de la nueva inversión en terrenos agrícolas que reduzcan la<br />
pobreza<br />
Condiciones para que las<br />
inversiones en terrenos<br />
a gran escala reduzcan<br />
la pobreza de forma<br />
sostenible<br />
Definición y<br />
reconocimiento claros<br />
de los derechos de<br />
uso de los recursos<br />
preexistentes.<br />
Diseño de contratos que<br />
establezcan un equilibrio<br />
entre las prioridades,<br />
las perspectivas y<br />
los incentivos de los<br />
inversores, los gobiernos y<br />
las poblaciones locales.<br />
Credibilidad y<br />
cumplimiento de los<br />
compromisos por<br />
parte de los inversores<br />
y los gobiernos de<br />
destino. Identificación<br />
y compensación de<br />
los derechos de los<br />
ciudadanos perjudicados.<br />
Creación de más y<br />
mejores oportunidades<br />
laborales.<br />
Los proyectos agrícolas<br />
deberían incrementar<br />
la productividad y ser<br />
medioambientalmente<br />
sostenibles.<br />
Acciones que pueden contribuir al<br />
cumplimiento de las condiciones<br />
Registro de la propiedad de los<br />
recursos; localización de los recursos<br />
comunitarios y uso informal de<br />
los recursos; participación de la<br />
población local en la toma de<br />
decisiones.<br />
Aplicación de un proceso de toma<br />
de decisiones transparente y<br />
participativo. Asistencia técnica para<br />
la creación de capacidad para el<br />
diseño, la supervisión y la gestión de<br />
contratos.<br />
Evaluación básica de las condiciones<br />
medioambientales, sociales y<br />
económicas.<br />
Supervisión de los contratos por parte<br />
de las instituciones estatales o las<br />
partes interesadas internacionales.<br />
Acciones para garantizar la<br />
transparencia y la difusión de la<br />
información.<br />
Véanse las acciones anteriores en<br />
lo que respecta al cumplimiento<br />
y diseño de los contratos. Mayor<br />
participación de los sindicatos y de los<br />
representantes de los trabajadores.<br />
Véanse las acciones anteriores.<br />
Establecimiento y refuerzo de las<br />
instituciones (normas, agencias y<br />
estructuras) para la regulación y<br />
supervisión medioambientales.<br />
Asistencia técnica para los nuevos<br />
inversores y mecanismos para adoptar<br />
conocimientos locales de las técnicas<br />
agrícolas.<br />
Observaciones<br />
La mayoría de los africanos no tienen derechos oficiales<br />
de uso o propiedad sobre los recursos naturales a los que<br />
pueden acceder. El reconocimiento de la titularidad de los<br />
terrenos conlleva procesos largos y costosos. La experiencia<br />
internacional demuestra que las reformas sobre la propiedad<br />
de tierras y los programas de titularidad mal diseñados<br />
pueden excluir a los grupos más vulnerables y crear fuerzas<br />
desestabilizadoras. Resulta especialmente difícil lograr un<br />
compromiso transparente e informado de las partes interesadas<br />
en países con bajos niveles de educación y contratos<br />
sociales débiles entre los ciudadanos y las instituciones<br />
estatales.<br />
Véanse las observaciones anteriores. Uno de los principales<br />
obstáculos para esta condición es el desequilibrio en el<br />
poder y la capacidad de negociación entre inversores,<br />
gobiernos, y las comunidades y agricultores locales.<br />
Las poblaciones locales normalmente carecen de recursos<br />
financieros y humanos para cumplir estas condiciones.<br />
Es probable que los gobiernos destinatarios no dispongan<br />
de la capacidad necesaria, los recursos fiscales o la voluntad<br />
para mantener estructuras eficaces e imponer amenazas de<br />
sanción creíbles en caso de incumplimiento. Los problemas<br />
de información asimétrica pueden dificultar la definición,<br />
evaluación y supervisión del cumplimiento.<br />
La sostenibilidad económica y financiera de los<br />
proyectos podría suponer una motivación para que los<br />
nuevos inversores retiren implícita o explícitamente sus<br />
compromisos de aplicación de normativas laborales y<br />
técnicas que requieren una importante cantidad de mano<br />
de obra. La sindicalización de los trabajadores podría ir en<br />
contra de los intereses de la élite nacional.<br />
Véanse las observaciones anteriores.<br />
En muchas zonas de África, la tierra tiene escasa capacidad<br />
de recuperación de la intensificación agrícola. Los inversores<br />
externos podrían no disponer de los conocimientos adecuados<br />
sobre los ecosistemas locales y las prácticas de producción<br />
sostenible.<br />
Los contratos agrícolas, las joint ventures y los sistemas de<br />
contratación de cultivos pueden mejorar la asimilación de<br />
conocimientos locales y el reparto de beneficios entre los<br />
inversores y las poblaciones autóctonas. Pero es probable que<br />
la asimetría en la economía y las posiciones de poder de las<br />
contrapartes pongan en peligro estos resultados.<br />
Europa puede respaldar las iniciativas internacionales a favor de un Código de Conducta. No obstante, también puede ayudar a<br />
los agricultores y poblaciones africanos a disfrutar directamente de los beneficios del aumento de valor de las tierras de cultivo del<br />
continente en el mercado global actual. Para ello, debe intensificar sus acciones en programas de <strong>desarrollo</strong> agrícola a largo plazo<br />
y asistencia a los pequeños agricultores. Del mismo modo, puede aprovechar su papel como agente político y económico en las<br />
negociaciones internacionales, en las relaciones diplomáticas y en los mercados de alimentos globales. También puede intentar<br />
contener los mecanismos que estimulan la demanda de tierra, como los controles sobre las exportaciones de alimentos por parte<br />
de los principales actores y las políticas energéticas que promueven los biocombustibles en lugar de la eficiencia energética.<br />
66
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
Recuadro 4.3: Inversiones internacionales en Sudán: el “granero” de la región árabe 27<br />
Autores: Aysen Tanyeri-Abur a y Nasredin Elamin b<br />
a<br />
Northeastern University, Boston; b Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación<br />
(FAO), Oficina Regional para Oriente Próximo y Norte de África.<br />
Durante mucho tiempo Sudán se ha considerado el “granero” de la región árabe, ya que la inversión agrícola que recibe<br />
procede principalmente de los países de esta zona. Con 2,5 millones de kilómetros cuadrados, se trata del país más grande<br />
de África, y es uno de los pocos de la región que aún conserva tierras sin explotar y potencial hídrico. Su situación junto a<br />
otros nueve países africanos, a algunos de los cuales permite acceso al mar, proporciona a Sudán una posición estratégica.<br />
El rápido crecimiento demográfico que ha experimentado en los últimos 30 años hace que tenga una población joven. No<br />
obstante, la riqueza de recursos de Sudán se ve ensombrecida por su extendida inseguridad alimentaria y pobreza (el 21%<br />
de los sudaneses sufría desnutrición en 2003-2005; FAO, 2008).<br />
Las últimas tendencias de la inversión agrícola en los países árabes están incidiendo en el volumen y el carácter<br />
de los flujos de capital que llegan a Sudán.<br />
• La agricultura y el agua se están perfilando como nuevas categorías de activos para la inversión como consecuencia de<br />
los cambios políticos drásticos en Arabia Saudí. Otra de las causas de este fenómeno es la preocupación de los países<br />
del Golfo tras la subida del precio de los alimentos, las prohibiciones a la exportación de 2007 y la bajada del precio<br />
del petróleo.<br />
• La mayoría de las inversiones están impulsadas por iniciativas del sector privado, aunque el Estado mantiene una<br />
importante presencia en lo que respecta a ayuda y facilidades.<br />
• Sudán, con una de las tasas de inseguridad alimentaria más elevadas de la región árabe, también es el lugar donde se destinan<br />
la mayoría de estas inversiones. Más del 50% de los acuerdos de inversión en tierras de la región se producen en Sudán.<br />
• Las últimas inversiones y fusiones podrían impulsar la inversión en la región, y un comercio más interregional en los países<br />
árabes. Por otro lado, los nuevos bloques para el comercio de alimentos y petróleo, como el Consejo de Cooperación<br />
del Golfo (CCG) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSA), 28 podrían dar lugar a más acuerdos comerciales<br />
que faciliten una mayor inversión en alimentación y agricultura.<br />
Estos avances tienen implicaciones políticas. Es necesario prestar mayor atención a las opciones de inversión sostenible y<br />
tener una perspectiva a largo plazo. En una región donde escasea el agua y resulta imposible ser autosuficiente, aprender<br />
de las decisiones políticas del pasado debe ser una prioridad.<br />
Puede que Sudán sea un país relativamente rico en tierras y recursos hídricos, pero se espera que la cuenca del río<br />
Nilo sea una zona con escasez de agua en 2025 (Revenga et al., 2000). Arabia Saudí ha tenido experiencias negativas<br />
con su propia política de autosuficiencia alimentaria, con una importante reducción de sus recursos (Elhadj, 2008). A<br />
pesar de que aumentar la inversión en la producción agrícola y de alimentos es esencial para resolver los problemas de<br />
seguridad alimentaria en Sudán, una inversión no sostenible tendría repercusiones negativas para los inversores, los países<br />
destinatarios y todas las partes interesadas.<br />
La falta de información detallada y actual impide realizar un estudio exhaustivo de la estructura y rendimiento de la inversión<br />
extranjera directa (IED) en la agricultura sudanesa.<br />
No obstante, cabe destacar algunas observaciones sobre los flujos de IED en la agricultura de Sudán:<br />
• La IED en agricultura ha sido baja hasta hace poco, con una media inferior al 1% de la IED total.<br />
• La mayor parte de la IED en la agricultura sudanesa se centra en los recursos (tabla del recuadro 4.1). Las inversiones en Sudán<br />
se pueden resumir de este modo:<br />
27<br />
Este recuadro no refleja las opiniones de las respectivas organizaciones de los autores, siendo estos los únicos responsables de su contenido.<br />
28<br />
El CCG y la ANSA anunciaron el 30 de junio de 2009 su intención de construir un nuevo bloque comercial para los alimentos y el petróleo, sobre todo el arroz<br />
procedente de los países de la ANSA y la energía y los petroquímicos de los países del Golfo (Reuters, 2009).<br />
67<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla del recuadro 4.1: Asignación de los terrenos agrícolas durante 2000-2008 (compromisos por<br />
encima de las 1 000 hectáreas) 29<br />
Participación de joint venture<br />
Inversión total (hectáreas)<br />
(hectáreas)<br />
Inversores extranjeros 713 010 706 640<br />
Arabia Saudí 365 190 48 300<br />
Emiratos Árabes Unidos 71 820 32 340<br />
Corea del Sur 84 000 500 000<br />
Egipto 5 500 126 000<br />
Otros 186 500<br />
Local 2 363 000<br />
Inversión total 3 782 650<br />
Fuente: Cálculos del autor basados en las comunicaciones con el Ministerio de Inversión, Sudán<br />
• Si bien el porcentaje sobre la IED total es bajo, la inversión extranjera en agricultura no ha dejado de aumentar durante la<br />
última década. La IED agrícola en Sudán aumentó en una media del 23% entre 2000 y 2008, a pesar de que su proporción<br />
sobre la IED global se mantuvo baja, alrededor del 2% (Nur, 2009). La IED alcanzó el máximo del 17% sobre el total en 2009 y<br />
se espera que aumente hasta el 50% en 2010 (Reuters, 2008).<br />
• La IED entre los países árabes constituye la mayor parte de la IED en Sudán con aproximadamente el 93% de todas las inversiones<br />
(el 38% procede de Arabia Saudí).<br />
• La IED árabe en la agricultura de Sudán se remonta a la década de los setenta, cuando se establecieron los principales<br />
proyectos a través de la Autoridad Árabe para la Inversión y el Desarrollo Agrícola y otras iniciativas público-privadas.<br />
La Kenana Sugar Company es un buen ejemplo de ello. 30 Estas inversiones han tenido efectos variados.<br />
• En Sudán, casi toda la IED se ha concentrado en las tres regiones más desarrolladas del país (Jartum, el río Nilo y Gezira),<br />
donde se ha llevado a cabo el 86% de todos los proyectos de inversión, la mayoría de ellos en agricultura primaria (Nur,<br />
2009). Las políticas tienen que corregir las disparidades regionales en la inversión.<br />
• La intensidad de capital de la IED en Sudán es especialmente elevada en el caso de las inversiones árabes. Los resultados<br />
también demuestran que, a pesar de que el 37% de los proyectos de IED totales y el 41% del capital de la IED global<br />
se destinan al policultivo, este subsector sólo crea el 25% de todos los puestos de trabajo derivados de la IED como<br />
consecuencia del empleo de técnicas de producción que requieren una cantidad de capital importante (Nur, 2009).<br />
El marco institucional y político es esencial para mantener un flujo de inversión continuo, proporcionar los incentivos adecuados<br />
para la asignación de las inversiones y resolver los problemas de seguridad alimentaria nacionales. Para suplir las<br />
carencias de recursos en la agricultura, Sudán se ha centrado en atraer la inversión extranjera y ha prestado menor atención<br />
a la maximización de los efectos positivos y la vinculación de las inversiones a la mejora de la seguridad alimentaria nacional.<br />
La repentina afluencia de inversión agrícola ha favorecido la aparición de nuevas políticas. Se han establecido tasas de<br />
arrendamiento y otras políticas que rigen el uso de la tierra, sobre todo en el caso de las inversiones centradas en los<br />
recursos, como las nuevas adquisiciones de terrenos. La mayor parte de las tierras de Sudán se arriendan por tasas anuales<br />
que oscilan entre los 2,7 y los 35 dólares por hectárea, predominando las más bajas. Las condiciones de los arrendamientos<br />
dependen de cada caso particular. El gobierno sudanés ha establecido varias garantías al objeto de asegurarse de que el<br />
uso de la tierra satisfaga las necesidades sociales y económicas. Por ejemplo, los arrendamientos se establecen primero<br />
durante tres años y después se amplían cada siete hasta un máximo de 99. Los inversores también deben cumplir algunos<br />
requisitos clave: tienen que crear caminos vecinales, suministrar electricidad y destinar un 10-20% de la tierra en la que se<br />
ha invertido al uso comunitario local (este punto debe ser negociado con los habitantes de la zona). 31<br />
Sudán sigue siendo el granero de la región árabe: la mayor parte de las últimas inversiones en tierra de estos países se han<br />
centrado allí. No obstante, aún hay una cuestión sin resolver: ¿qué productos alimenticios básicos pueden producirse en<br />
Sudán de forma rentable, sobre todo a largo plazo Para satisfacer sus necesidades alimentarias, la prioridad de los inversores<br />
29<br />
Más del 10% de los acuerdos sobre la tierra (inversores extranjeros) no se aplican. Se han iniciado algunos procesos para cancelar entre el 10 y el 15% de los<br />
acuerdos con inversores extranjeros.<br />
30<br />
En los setenta, los países árabes fundaron la Kenana Sugar Company en Sudán con financiación conjunta de origen público y privado. Esta iniciativa ha<br />
aumentado en gran medida la capacidad de producción del país y ha ampliado la producción de azúcar, haciendo de Sudán no sólo un país autosuficiente<br />
en cuanto a este bien, sino también un exportador del mismo. No obstante, la iniciativa ha tenido otras repercusiones sociales y económicas diversas.<br />
31<br />
Comunicación personal, Ministerio de Inversión de Sudán.<br />
68
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los factores económicos pueden incrementar la fragilidad<br />
árabes es invertir en la producción de alimentos básicos, sobre todo trigo. Dadas las condiciones climáticas del país, aún<br />
debe estudiarse la capacidad para la producción de trigo y su productividad en Sudán. Además, a pesar de que Sudán cuenta<br />
con extensos terrenos cultivables, puede que el agua disponible no sea suficiente para satisfacer las futuras necesidades<br />
de expansión en la magnitud de los últimos arrendamientos a los inversores extranjeros. Todo ello, sin tener en cuenta<br />
siquiera los efectos secundarios de dichas inversiones para las poblaciones rurales y la masificación de las zonas urbanas.<br />
Evaluar en qué medida la IED contribuye a la seguridad alimentaria no es tarea fácil. No sólo es difícil predecir el futuro <strong>desarrollo</strong><br />
de cualquier inversión, sino que además resolver los problemas de las distintas partes interesadas (sector privado y gobiernos de los<br />
países inversores y de destino de la inversión) es una empresa de enormes proporciones. A esto se suman los distintos problemas<br />
de seguridad alimentaria y las diferencias entre los países en lo que respecta a recursos e ingresos. Para salvaguardar los intereses<br />
de las distintas partes, puede resultar de utilidad el <strong>desarrollo</strong> de un marco donde se pongan de relieve los aspectos particulares<br />
de las inversiones. Estos deben ser evaluados al objeto de minimizar los efectos negativos de las inversiones en el futuro y hacer<br />
que sean más sostenibles. En este sentido, el estudio de las inversiones del mismo tipo en el pasado y la identificación de todo lo<br />
que se ha aprendido de estas experiencias resultan clave.<br />
6. POBLACIONES HAMBRIENTAS E INSTITUCIONES FRÁGILES<br />
La inseguridad alimentaria, estrechamente vinculada a la fragilidad estatal, es sin duda una de las<br />
principales amenazas a las que se enfrentan los países africanos. 32 Lo importante a este respecto es<br />
determinar el modo en que la fragilidad institucional acrecienta el riesgo de inseguridad alimentaria<br />
aguda y averiguar qué se puede hacer para lograr el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (reducir a la<br />
mitad la proporción de personas que padecen hambre en 2015).<br />
La reciente crisis alimentaria ha puesto de relieve la extrema vulnerabilidad de la seguridad alimentaria en los países frágiles subsaharianos<br />
ante las convulsiones externas, sobre todo como consecuencia del bajo nivel de productividad (y estancamiento) de la agricultura africana<br />
durante las últimas dos décadas.<br />
Este estancamiento de la productividad fue de la mano del incremento de la demanda, en parte debido a factores internacionales (aumento de la<br />
demanda en China y la India), pero también como consecuencia de un aumento de la población. Esto hizo que la mayoría de los países africanos<br />
frágiles se convirtieran en importadores netos de alimentos, incrementando considerablemente la vulnerabilidad y las probabilidades de una<br />
crisis alimentaria. 33 Un sesgo antiagrícola provocó un desplazamiento hacia las ciudades y acrecentó las desigualdades entre las poblaciones<br />
rurales y urbanas. Esto impulsó un aumento de la violencia y la inseguridad política en las zonas urbanas, que, a su vez, incrementó los recursos<br />
para resolver problemas de seguridad en las ciudades a costa de la financiación rural. En definitiva, un círculo vicioso. El alto índice de migración<br />
hacia las ciudades, sumado a la reducida inversión en las zonas rurales, ha dado lugar a la disminución de la producción agrícola, al aumento<br />
de las importaciones de alimentos, y al consecuente menoscabo de la capacidad de la agricultura para producir.<br />
Una crisis alimentaria puede intensificar la fragilidad estatal en la dimensión de su legitimidad, como en el caso de los disturbios alimentarios<br />
provocados por los últimos máximos en el precio internacional de los alimentos. No obstante, esta situación puede cambiar si los compradores<br />
netos de alimentos se convierten en vendedores (tal y como ocurrió en el sur y el este de Asia durante la Revolución Verde). Los vendedores de<br />
alimentos aumentarían sus ingresos y los costes de estos se reducirían, sacando a la población de la pobreza en los países frágiles y en otras zonas<br />
gracias al aumento de la demanda. 34 Pero para que se produzca este efecto multiplicador, los mercados tienen que funcionar correctamente. Sin<br />
embargo, en los países frágiles existen muchas trabas a los mecanismos de mercado, ya que los agricultores se enfrentan a un acceso limitado<br />
al crédito y al elevado coste de la obtención de información y el cumplimiento de los contratos. La falta de acceso a la financiación formal hace<br />
que los comerciantes intercambien volúmenes de productos pequeños, que operen en zonas geográficamente cercanas y que aumente la<br />
probabilidad de volatilidad de los precios.<br />
Dentro del conjunto de países frágiles, los que están en conflicto son los que sufren mayor riesgo de inseguridad alimentaria. La relación causal<br />
no es tan evidente, pero la inestabilidad política surge con frecuencia en países en situación de inseguridad alimentaria. Los conflictos y los<br />
colapsos económicos se consideran la causa de más de un tercio de las emergencias alimentarias registradas entre 1995 y 2003. Por otra parte,<br />
los conflictos civiles y los refugiados o desplazados a escala interna se aluden como el principal motivo de más de la mitad de las emergencias<br />
32<br />
La UNCTAD (2009) calcula que 300 millones de africanos sufren hambre crónica.<br />
33<br />
Los países africanos además importan los principales alimentos básicos, como el trigo y el arroz (UNCTAD 2009).<br />
34<br />
Esta tendencia tuvo lugar en China durante los últimos años, hasta noviembre de 2008, cuando la crisis económica y financiera amenazaba con hacer regresar<br />
a los “nuevos” trabajadores urbanos a la China rural.<br />
69<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 4<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
alimentarias en África. 35 Los conflictos normalmente reducen la producción agrícola y los ingresos procedentes de los cultivos y la ganadería<br />
comerciales. Según la FAO, los conflictos hicieron que África perdiera más de 120 000 millones de dólares en producción agrícola durante el<br />
último tercio del siglo XX. La producción de alimentos disminuyó en 13 de los 18 países conflictivos del estudio. 36<br />
Las repercusiones a largo plazo para las actividades agrícolas también pueden ser graves, mientras que los efectos indirectos y las externalidades<br />
negativas pueden poner en riesgo la seguridad alimentaria en los países vecinos. Existe una relación interactiva, y posiblemente múltiple,<br />
entre el impacto del conflicto y la guerra y el <strong>desarrollo</strong> agrícola. Mozambique perdió el 40% de sus activos en agricultura, infraestructura y<br />
comunicación durante los 20 años que duró su guerra civil. 37<br />
Los problemas de producción de alimentos en los países afectados por disturbios sociales o conflictos pueden intensificar la necesidad de<br />
importaciones de estos bienes y hacer que suban los precios en los países vecinos. En el caso de Uganda, el reciente aumento de la demanda<br />
de alimentos entre sus socios comerciales regionales, como Kenia y el sur de Sudán, ha ejercido una presión alcista sobre los precios de los<br />
alimentos. 38 Por otro lado, una mala gestión posconflicto puede dificultar el <strong>desarrollo</strong> agrícola y económico de un país. El regreso de las<br />
comunidades agrícolas a sus tierras originales, por ejemplo, no siempre produce el resultado deseado. En Sierra Leona, las medidas para permitir<br />
a los residentes recuperar sus tierras de cultivo y su anterior estilo de vida favoreció la toma de poder por parte de la élite. 39<br />
En cambio, la inseguridad alimentaria puede fomentar la fragilidad. La infrainversión en agricultura aumenta las posibilidades de<br />
conflicto, al igual que la competencia por los alimentos o la falta de derechos para acceder a la comida. 40 Las rebeliones, caídas de<br />
gobiernos y conflictos en Etiopía, Ruanda y Sudán tienen su origen en las crisis alimentarias causadas por factores naturales (como<br />
las sequías) y en la gestión deficiente de las ayudas agrícolas y al <strong>desarrollo</strong> 41 .<br />
La seguridad alimentaria también está íntimamente ligada al acceso al agua. En los países frágiles, la escasez de agua afecta al<br />
consumo del ser humano y el ganado, y el riego puede convertirse en un problema. Los fertilizantes apenas se usan, ya que la<br />
mayoría de ellos son importados y resultan caros.<br />
7. CONCLUSIÓN<br />
La evolución de las variables relevantes y la interacción de los distintos factores que influyen en la fragilidad<br />
de un país pueden hacer que éste viva un conflicto, sufra una crisis alimentaria, se convierta en un exportador<br />
de alimentos o minerales, o que no ocurra nada de lo anterior. “La historia es importante”, y esta persistencia<br />
hace de la fragilidad un reto todavía mayor.<br />
La interacción de los distintos factores económicos que afectan a la fragilidad puede generar efectos no lineales. La inversión<br />
extranjera directa y el comercio, los conflictos y la inseguridad alimentaria, y los conflictos y los recursos naturales pueden conformar<br />
un círculo virtuoso que atraiga más IED y estimule el crecimiento, o, por el contrario, desembocar en un círculo vicioso de debilidad<br />
institucional y corrupción.<br />
La persistencia no es el único problema. El tiempo también cuenta: es probable que la visión a corto plazo en la toma de decisiones<br />
del gobierno dé lugar a un gasto actual excesivo y a un comportamiento oportunista. Los países frágiles, que siempre tienen<br />
que reaccionar ante situaciones de emergencia, disponen de un horizonte temporal mucho más corto que el de otros países.<br />
Esta condición se ve acentuada por la incapacidad para el compromiso, que puede influir incluso en las decisiones a largo plazo<br />
tomadas por un gobierno.<br />
Estas consideraciones ponen de relieve la importancia del tiempo y la persistencia, ya que existen muchas probabilidades de<br />
que una convulsión temporal tenga un efecto permanente sobre la fragilidad de un país. También destacan la importancia de<br />
responsabilizarse de las interacciones de diferentes factores económicos, y de algunos problemas de regularidad en el tiempo<br />
especialmente relevantes para los países frágiles. 42<br />
35<br />
Flores, 2004.<br />
36<br />
Stewart et al., 2001.<br />
37<br />
Collier et al., 2003.<br />
38<br />
Benson, 2008.<br />
39<br />
Maconachie, 2008.<br />
40<br />
DFID, 2001.<br />
41<br />
Messer y Cohen, 2006; Messer et al., 1998.<br />
42<br />
Por ejemplo, si los gobiernos tienen que atraer empresas mineras para que inviertan en la prospección o en el <strong>desarrollo</strong> de una mina o una explotación<br />
petrolera, estas se enfrentarán a una retención. Una vez realizada la inversión, y con independencia de los compromisos, los inversores habrán perdido su<br />
poder de negociación: los gobiernos tienen un incentivo para apropiarse de las rentas de los recursos. El problema del compromiso forma parte de todas las<br />
inversiones, pero se agudiza en el caso de la explotación de los recursos naturales, más si cabe en los países frágiles. La inversión de capital necesaria para<br />
la extracción de recursos normalmente es bastante más elevada que para otras actividades. Por lo tanto, hay más en juego y la inversión normalmente es<br />
irregular y no puede transferirse. Dado que la inversión se produce en países frágiles, los gobiernos son menos responsables.<br />
70
SECCIÓN DOS<br />
DE LA FRAGILIDAD A LA ELASTICIDAD
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 5<br />
FRAGILIDAD Y ELASTICIDAD<br />
La elasticidad (o flexibilidad) de un sistema socioeconómico depende de la capacidad de sus distintas capas<br />
(hogares, comunidad y nación) para ajustarse a las conmociones, tanto internas como externas. Se trata de<br />
un aspecto del <strong>desarrollo</strong> que ya no podemos pasar por alto. Construir y mantener la elasticidad promueve el<br />
bienestar humano. En un entorno estático, el modo en que los miembros de un sistema o grupo social (hogares,<br />
comunidades, estados) consiguen controlar su destino depende de los derechos, la identidad, el poder de<br />
decisión y los mecanismos para la resolución de problemas que lleva aparejados su pertenencia a ese grupo. La<br />
capacidad de los miembros individuales de conseguir sus objetivos y aspiraciones dependen de cómo el grupo:<br />
• Genere solidaridad entre sus miembros y garantice los recursos, servicios y derechos mínimos.<br />
• Permita a sus miembros actuar dentro de un sistema normativo.<br />
• Posea los mecanismos institucionales para resolver los problemas de esos miembros.<br />
• Ofrezca a sus miembros cierto grado de influencia sobre la gobernanza del grupo. 1<br />
En un mundo en constante evolución, los sistemas socioeconómicos experimentan cambios, y las crisis pueden afectar a estos<br />
elementos. Por consiguiente, la capacidad para mantener o reorganizar estos requisitos permite a sus miembros seguir ejerciendo<br />
sus capacidades. Es decir, si la capacidad de un sistema social promueve el bienestar entre sus miembros, su elasticidad hará que<br />
esta funcionalidad sea duradera.<br />
¿Cómo se desarrolla la elasticidad en las sociedades, y en qué componentes y mecanismos se basa Podemos plantear dos<br />
afirmaciones:<br />
1. Un funcionamiento correcto del Estado respalda la elasticidad de un sistema socioeconómico, porque mejora las aptitudes de<br />
laa personas tanto en situaciones de estabiidad como (y en mayor medida) en tiempos de apuros.<br />
2. En un sistema socioeconómico, gestionar los procesos de adaptación en respuesta a los cambios no queda restringido a las<br />
instituciones del Estado. En toda sociedad, existen actores no estatales que elaboran sus propias capacidades y sistemas de<br />
organización autónoma, adaptación y aprendizaje. Las fuentes de elasticidad que tienen su origen en la sociedad civil incluyen la<br />
cohesión y las redes sociales, la memoria social, 2 los vínculos de confianza mutua y de penalización de los delitos, las instituciones<br />
informales y privadas que regulan las actividaes económicas, los derechos de uso de los recursos y la resolución de disputas.<br />
Es posible la coexistencia de instituciones estatales frágiles con sociedades elásticas, si bien es improbable que el resultado sea<br />
beneficioso o estable para la sociedad. En realidad, la fragilidad del Estado suele erosionar la elasticidad de los sistemas de la<br />
sociedad civil y del sistema socioeconómico en su conjunto. En contraposición, los hogares, las comunidades y las sociedades<br />
civiles elásticos pueden ayudar a proteger a la población contra los costes de la fragilidad del Estado.<br />
Las sociedades civiles de África subsahariana se han adaptado con creatividad a episodios de crisis reiterados. Han desarrollado<br />
mecanismos sofisticados y consolidados de supervivencia, respuesta y adaptación, que van desde sistemas de seguros intrafamiliares<br />
hasta instituciones tradicionales de gestión de las tierras de pastoreo.<br />
A pesar de estos mecanismos de elasticidad y de los intentos de actores no estatales de complementar parcialmente o sustituir<br />
los servicios y funciones del Estado, las sociedades civiles no han conseguido mitigar los efectos de los costes humanos y para el<br />
<strong>desarrollo</strong> de las crisis políticas, económicas o climáticas, ni de la fragilidad del Estado.<br />
1<br />
Stinchcombe, 1975.<br />
2<br />
Folke, 2006.<br />
73<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 5<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
1. AUMENTO DE LA ELASTICIDAD<br />
La elasticidad (o flexibilidad) es un concepto que se desarrolla inicialmente en las ciencias naturales.<br />
Se refiere a la capacidad de un sistema para ajustarse a una perturbación manteniendo inalteradas sus<br />
funciones principales. 3 Por consiguiente, la elasticidad de un sistema se tiene que evaluar en relación con<br />
sus funciones. Cuando aplicamos el término a un sistema económico, elasticidad se refiere a la capacidad<br />
del mercado y de las instituciones en que se apoya para “asignar recursos con eficacia o prestar servicios<br />
esenciales” (Perrings, 2006, p. 418). Aplicada a un sistema socioeconómico, la elasticidad es la capacidad<br />
de dicho sistema para facultar a los miembros de la sociedad a conseguir su bienestar y satisfacer las<br />
necesidades y los deseos que no podrían cumplir si se encontrasen aislados.<br />
La elasticidad de un sistema (un concepto dinámico por definición) se puede medir a partir de su capacidad para reaccionar ante<br />
los cambios y las crisis activando mecanismos de adaptación adecuados (recuadro 5.1).<br />
Recuadro 5.1: Definición de elasticidad y vulnerabilidad<br />
La elasticidad y la vulnerabilidad son conceptos adoptados en distintas disciplinas, desde la economía a la sicología, pasando<br />
por la ecología o la seguridad. Al igual que otros atributos de un sistema, el uso de estos términos es proclive a suscitar<br />
imprecisión, confusión y diferentes interpretaciones. En este informe se emplean las definiciones siguientes:<br />
Elasticidad (o flexibilidad) es la “capacidad de un sistema para absorber las alteraciones y someterse a cambios y, a pesar<br />
de ello, conservar esencialmente las mismas función, estructura, identidad y consecuencias”. Esta es la definición elaborada<br />
por la Resilience Alliance, una red de investigación multidisciplinar que lleva estudiando este tema desde 1999.<br />
Vulnerabilidad es la susceptibilidad de una persona, un grupo o un sistema para resultar dañado en una crisis. La<br />
vulnerabilidad es consecuencia de la envergadura y la frecuencia de las crisis y tensiones, de la exposición a las crisis y de<br />
la capacidad para reaccionar ante ellas, es decir, de la elasticidad.<br />
La vulnerabilidad estructural es la vulnerabilidad ante los factores que sostenidamente son independientes de la capacidad<br />
de un sistema para reaccionar a los cambios y las crisis. La vulnerabilidad estructural depende, pues, de la envergadura y<br />
la frecuencia de las crisis y las tensiones, así como de la exposición a esas crisis.<br />
La elasticidad es asimismo un importante ingrediente de la sostenibilidad. Para sostener el bienestar humano a lo largo del tiempo<br />
es preciso limitar la tensión a la que se someten los sistemas socioeconómicos y ecológicos. La elasticidad se refiere a la capacidad<br />
de adaptación a los cambios y a las nuevas tensiones. Es fundamental para la sostenibilidad, porque las crisis, las perturbaciones y<br />
las mutaciones son inevitables, además de imprevisibles, en general. En cambio, reducir la presión de las fuerzas sobre los sistemas<br />
socioeconómicos es esencial para la sostenibiilidad, porque estas fuerzas pueden socavar la elasticidad.<br />
2. ¿CUÁLES SON LAS IMPLICACIONES DE UN ENFOQUE BASADO EN LA ELASTICIDAD<br />
Un enfoque basado en la elasticidad presenta implicaciones muy diversas (y posiblemente de largo alcance)<br />
para el discurso de <strong>desarrollo</strong>. Influye en las prioridades de la agenda del <strong>desarrollo</strong>, en el diseño de las<br />
políticas de ayuda y en el marco de trabajo analítico apropiado. La perspectiva de elasticidad conlleva la<br />
aceptación de la limitación de las políticas basadas en un pensamiento estacionario. 4 Además, de la aplicación<br />
de este enfoque pueden derivarse nuevos objetivos y relaciones de compensación.<br />
2.1 RELACIONES DE COMPENSACIÓN Y COMPLEMENTARIEDADES ENTRE PERSPECTIVAS A CORTO<br />
Y LARGO PLAZO<br />
Una tensión posible relativa a las prácticas actuales se deriva de la necesidad de reaccionar con rapidez en caso de emergencia.<br />
Esto podría poner en riesgo el <strong>desarrollo</strong> a largo plazo. Por ejemplo, las intervenciones alimentarias y la prestación de servicios<br />
de carácter humanitario por parte de las organizaciones internacionales y no gubernamentales protegen a las personas en las<br />
situaciones de riesgo extremo, pero es probable que el <strong>desarrollo</strong> agrícola sea inferior en los sistemas socioeconómicos que dependen<br />
3<br />
Holling (1973) define el concepto de elasticidad como la cantidad de alteración que un sistema puede absorber sin cambiar a un régimen alternativo.<br />
4<br />
Folke, 2006.<br />
74
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Fragilidad y elasticidad<br />
demasiado de las ayudas alimentarias. 5 Por otra parte, existe el riesgo de que las estructuras independientes gestionadas por los<br />
actores externos se salten a las instituciones estatales y eviten su consolidación. 6 Esta relación de compensación, sin embargo, no<br />
debe sobrevalorarse. Las intervenciones urgentes no excluyen automáticamente las estrategias a largo plazo. No podemos olvidar<br />
que la exposición reiterada a conmociones puede erosionar la elasticidad, de modo que las respuestas a corto plazo pueden ser<br />
acordes con un enfoque basado en la elasticidad. 7 Se puede eludir la aparición de trampas de fragilidad aprendiendo de las mejores<br />
prácticas de muchos años de intervenciones en crisis humanitarias complejas.<br />
2.2 RELACIONES DE COMPENSACIÓN ENTRE ELASTICIDAD Y EFICACIA<br />
La eficacia y el crecimiento económicos son condiciones necesarias, aunque no suficientes, para la reducción de la pobreza. Un enfoque<br />
basado en la elasticidad cuestionaría las políticas de <strong>desarrollo</strong> que consideren únicamente estas dos condiciones como elementos<br />
fundamentales del bienestar humano. En contraste, las políticas dirigidas a maximizar el crecimiento podrían llegar a socavar, en algunos<br />
casos, la elasticidad de un sistema, poniendo en peligro su sostenibilidad. Por ejemplo, las políticas orientadas a la exportación que<br />
promueven la eficacia y mejoran el potencial de crecimiento de un país también pueden disminuir su elasticidad. ¿Cómo Creando<br />
presiones que fomenten la especialización en los sectores primarios, expuestos a grandes fluctuaciones de los precios en los mercados<br />
internacionales. Como Perrings (2006) observa, concentrar los activos en áreas de actividad que proporcionan los máximos resultados<br />
a corto plazo reducirá, casi con certeza, la elasticidad del sistema en su conjunto. 8<br />
2.3 NUEVOS ELEMENTOS DE ANÁLISIS EN LA FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO<br />
Un enfoque basado en la elasticidad suele expandir los fines y requisitos de las políticas de <strong>desarrollo</strong> eficaces. Al diseñar políticas no sólo<br />
se deben tener en cuenta los análisis estáticos y el control de los resultados, sino también las “evaluaciones de elasticidad”. Para realizar<br />
un análisis de las fuentes de elasticidad de un sistema socioeconómico es preciso comprender mejor los mecanismos de adaptabilidad,<br />
la capacidad de aprendizaje, la organización autónoma, los procesos de toma de decisiones y las acciones colectivas. Estos elementos<br />
de análisis pueden complementar el estudio del capital y la cohesión sociales, los activos de los hogares, la exposición a los riesgos y a<br />
las conmociones, y las opciones de que disponen los ciudadanos y los hogares para hacer frente a ellas.<br />
3. LA FRAGILIDAD DEL ESTADO SOCAVA LA ELASTICIDAD SOCIOECONÓMICA<br />
Los procesos que permiten mejorar el bienestar de las personas dependen de las interacciones entre<br />
distintos niveles de las estructuras sociales, tales como el hogar, la comunidad local y global, y distintos<br />
tipos de instituciones, desde los mercados hasta los sistemas políticos, culturales y jurídicos, pasando por<br />
el capital social y los sistemas formales e informales, la regulación de los derechos sociales y la resolución<br />
de disputas y conflictos.<br />
Recuadro 5.2: Crecimiento económico, <strong>desarrollo</strong> y bienestar en los países frágiles<br />
Autor: J. Allister McGregor, Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex.<br />
Hace algún tiempo, W. Arthur Lewis observó que el crecimiento económico no era la finalidad del <strong>desarrollo</strong>, sino un<br />
medio para aumentar las opciones que las personas tienen a su disposición. Muchos pensadores destacados centrados<br />
en el <strong>desarrollo</strong> se han basado en este mensaje clave, ahora ampliamente aceptado. Sin embargo, no siempre se aplica de<br />
manera coherente en las políticas ni en la práctica.<br />
Las distintas crisis mundiales recientes de la economía, la gobernanza y el medio ambiente han dado impulso al llamamiento de<br />
reajustar nuestra manera de entender el <strong>desarrollo</strong> y de organizar las políticas y prácticas de <strong>desarrollo</strong> internacional. Se reclama<br />
de manera generalizada un enfoque más humano del pensamiento sobre <strong>desarrollo</strong> (consulte el Informe de la Comisión de<br />
2009 de Sarkozy), asentado con firmeza sobre la constatación de que la finalidad de la política de <strong>desarrollo</strong> es proporcionar las<br />
condiciones sociales necesarias para que las personas consigan el bienestar y atacar los aspectos que generan sufrimiento humano.<br />
5<br />
Alinovi y Russo, 2009.<br />
6<br />
Manor, 2007.<br />
7<br />
Guillaumont y Guillaumont Jeanneney, 2009.<br />
8<br />
Perrings, 2006.<br />
75<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 5<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
En los países frágiles en <strong>desarrollo</strong>, existen importantes retos para reconstruir las condiciones sociales necesarias para el<br />
bienestar humano. En muchos de estos países, las personas y las comunidades generan sus propias condiciones sociales para<br />
sobrevivir y prosperar. Se agrupan en organizaciones locales. Pueden pagar a milicias privadas para conseguir seguridad<br />
física. Pueden depender de líderes empresariales locales para conseguir oportunidades comerciales. Y pueden retornar<br />
a los sistemas de justicia tradicionales a fin de aplicar medidas básicas de ley y orden. Si bien estas fórmulas pueden<br />
proporcionar las condiciones mínimas para sobrevivir, suelen exigir compromisos que no pueden considerarse apropiados<br />
para el <strong>desarrollo</strong> y el bienestar humanos. Es posible que se satisfagan algunas necesidades fundamentales, pero puede<br />
ser a costa de las libertades. Sin olvidar que el elevado nivel de inestabilidad e inseguridad reduce la calidad de vida global.<br />
Desde esta perspectiva, los esfuerzos de <strong>desarrollo</strong> en contextos frágiles como éstos deben proceder de un análisis de qué<br />
elementos hay ya que proporcionen ciertas condiciones para el bienestar y, a partir de ahí, emplear un enfoque pragmático<br />
para trabajar con estos elementos y desarrollarlos. Para ello, casi con certeza será preciso interactuar con muy diversos actores<br />
además del Estado, como las asociaciones de autoayuda, las organizaciones locales de la sociedad civil, las milicias y las redes<br />
empresariales locales. El objetivo de <strong>desarrollo</strong> de esta interacción consiste en reforzar los aspectos positivos de las condiciones<br />
sociales para el bienestar y alejar a estas organizaciones e instituciones de sus prácticas y procedimientos más perjudiciales.<br />
Si aplicamos este marco de trabajo del bienestar, la prioridad inmediata en los Estados en situación de fragilidad o fracaso<br />
es determinar quiénes son los más vulnerables y quiénes padecen de manera más dramática el fracaso del bienestar como<br />
consecuencia de la desintegración del Estado. Esta agenda de compromisos centrados en el bienestar puede respaldar los<br />
primeros pasos de la reconstrucción de un contrato social básico y los cimientos para una gobernanza eficaz.<br />
La elasticidad de un sistema socioeconómico (que pretende ser un órgano complejo de actores estatales y no estatales funcionalmente<br />
interdependientes) se conforma a partir de la elasticidad de todos sus componentes en el desempeño de sus funciones, así como<br />
de sus influencias recíprocas y de su capacidad para interactuar de manera constructiva para gestionar el sistema global y su<br />
trayectoria. El concepto de elasticidad se puede aplicar de manera provechosa en todos los ámbitos de un sistema socioeconómico,<br />
desde los hogares hasta las instituciones del Estado, pasando por las comunidades locales. 9<br />
Las instituciones del Estado constituyen una parte fundamental de este sistema complejo. La elasticidad de un sistema<br />
socioeconómico se puede garantizar o reforzar gracias a las estrategias de respuesta y adaptación aplicadas en sus distintos<br />
niveles. 10 Paralelamente, el Estado conforma la elasticidad de las demás estructuras sociales, pues establece los mecanismos de<br />
gobernanza de la sociedad, proporciona los bienes públicos, presta los servicios básicos y protege la seguridad en todos los sentidos<br />
de los ciudadanos, todos ellos elementos esenciales para desarrollar las aptitudes humanas (figura 5.1).<br />
Figura 5.1: Interacciones entre la fragilidad del Estado y la elasticidad socioeconómica<br />
Convulsiones externas<br />
Efectos sobre el Estado (cesión<br />
de bienes públicos, presupuestos<br />
públicos, saldo fiscal)<br />
Efectos sobre instituciones y actores<br />
no estatales: hogares, sociedad civil,<br />
instituciones económicas<br />
Fragildad<br />
del Estado<br />
Reacciones políticas<br />
Elasticidad de los<br />
sistemas socioeconómicos<br />
Estrategias de adaptación<br />
y respuesta<br />
Bienestar humano y social<br />
9<br />
Para obtener una aplicación del análisis de la elasticidad a los hogares, consulte Alinovi et al. (2009).<br />
10<br />
Engberg-Pedersen et al., 2008.<br />
76
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Fragilidad y elasticidad<br />
A la inversa, la fragilidad del Estado puede socavar la elasticidad de un sistema socioeconómico. El <strong>desarrollo</strong> económico y humano,<br />
la elasticidad y el fortalecimiento de las instituciones estatales están estrechamente interrelacionados. Mientras que el <strong>desarrollo</strong><br />
económico puede fortalecer la capacidad del Estado y crear demanda de “Estado”, los procesos de formación y los elementos de<br />
las entidades estatales funcionales y legítimas ayudan a las personas a realizar sus actividades económicas y conseguir su bienestar,<br />
aún en circunstancias de cambio.<br />
La capacidad y la evolución de las instituciones del Estado no se pueden analizar de manera aislada. Si, por ejemplo, los hogares o<br />
comunidades están más capacitados para recurrir a estrategias de respuesta eficaces cuando se ven obligados a abordar conmociones<br />
externas, esto reduce la envergadura y la urgencia de las demandas políticas que expresan. La elasticidad social puede influir en<br />
la fragilidad del Estado y moderarla. 11 Así pues, la construcción del Estado sólo se puede conseguir con eficacia centrándose en<br />
todas las capas del sistema socioeconómico, no exclusivamente en las instituciones estatales.<br />
Las luchas y alianzas entre el Estado y otras organizaciones sociales (familias, clanes, partidos políticos, empresas multinacionales<br />
y domésticas) definen cómo la sociedad y el Estado crean y mantienen las normas que guían las acciones colectivas, el poder y<br />
la distribución de los beneficios y los costes. 12 Un proceso recíproco de refuerzo se puede derivar de aquéllos que Migdal (1988) 13<br />
denomina estados fuertes y sociedades fuertes: “una sociedad civil fuerte proporciona un fundamento de legitimidad y la capacidad<br />
de actividad sobre los que se puede construir el Estado, pero la sociedad civil también necesita al Estado para prestarle determinados<br />
servicios”. 14<br />
En el capítulo siguiente se aporta información sobre el nexo entre fragilidad del Estado y elasticidad socioeconómica, a través<br />
de una explicación de los efectos de la crisis mundial y sus canales de transmisión en los países frágiles de África subsahariana.<br />
Esta explicación aborda asimismo la capacidad potencial de sus sistemas macroeconómicos para hacer frente a la crisis. Desde<br />
el reconocimiento de que la elasticidad macroeconómica es tan sólo una parte de la elasticidad socioeconómica, el análisis nos<br />
puede ayudar a entender en qué medida es importante la fragilidad del Estado para la capacidad de los países subsaharianos para<br />
responder y adaptarse a las grandes conmociones.<br />
11<br />
Engberg-Pedersen et al., 2008.<br />
12<br />
Migdal, 1988.<br />
13<br />
Migdal, 1988.<br />
14<br />
Spalding, 1996, p. 66.<br />
77<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 6<br />
GRAVES EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL EN LOS<br />
ESTADOS FRÁGILES DE ÁFRICA<br />
Cuando la actual crisis económica dio la cara en verano de 2007, existía la percepción extendida de que<br />
únicamente afectaría a África subsahariana de manera limitada, incluidos los países frágiles. 1 La escasa integración<br />
de los sistemas financieros más endebles en los mercados de capitales estadounidenses y europeos parecía, al<br />
principio, que iba a protegerlos contra los efectos más acusados. Sin embargo, el devenir de los acontecimientos<br />
demostró que esta percepción había estado equivocada. Si bien los efectos de la crisis sobre la riqueza son menos<br />
pronunciados que en otros países en <strong>desarrollo</strong>, África subsahariana y, en especial, sus países frágiles, resultaron<br />
ser especialmente vulnerables a los vínculos comerciales y a las alteraciones de las finanzas comerciales. 2<br />
La dependencia de los países subsaharianos del comercio internacional y, por consiguiente, su exposición a las conmociones procedentes<br />
del extranjero, han aumentado en los últimos 10 años. Las economías africanas se han vuelto más sensibles a las caídas de la demanda<br />
internacional. Esto se advierte en especial por una sincronización sin precedentes de los ciclos económicos que limita los benefi c i o sd e<br />
diversos socios comerciales. Por añadidura, los fondos dedicados a la ayuda oficial al <strong>desarrollo</strong> tienden a seguir los ciclos económicos<br />
de los países donantes (a pesar de sus compromisos de mantener o, incluso, incrementar las ayudas). Por ello, es probable que los países<br />
subsaharianos sufran una reducción de las ayudas, al menos a corto y medio plazo. A pesar de los reiterados llamamientos efectuados<br />
en las reuniones internacionales para reclamar el respeto de los compromisos de ayuda, e incluso aunque los donantes cumplan sus<br />
promesas y mantengan constante el porcentaje del PIB dedicado a las ayudas, las ayudas podrían caer de manera sustancial. Esto<br />
se debe a la ralentización económica de los países donantes y a los posibles cambios desfavorables en los tipos de cambio (como la<br />
reciente devaluación de la libra esterlina con respecto al dólar). También se espera que las remesas desciendan tras un largo período<br />
de incremento sostenido.<br />
1. RETOS ABRUMADORES DE LA CRISIS, QUE PONE FIN A AÑOS DE PROGRESOS<br />
CONTINUADOS<br />
La crisis de 2008-2009 pone fin a un prolongado período de crecimiento económico mundial y mundialización,<br />
durante el cual el ritmo de aumento del comercio mundial duplicó el del PIB mundial. El crecimiento del PIB<br />
empezó a disminuir en 2008. Esta degradación se extendió a todas las regiones. En realidad, este modelo de<br />
descenso, el peor en varias décadas, se parece al colapso de 1929-1930. La crisis actual ha socavado los factores<br />
impulsores de la reciente fase de mundialización: mercados abiertos, cadenas de producción integradas<br />
internacionalmente y muchas más empresas internacionales sin vinculación geográfica.<br />
La ralentización del comercio mundial ha sido mucho más acusada que la del PIB, incluso más que en la Gran Depresión. 3 Este efecto<br />
podría deberse a la sincronización general de los ciclos entre los países. También podría tener su origen en el mayor peso comercial<br />
de los bienes intermedios, debida a su vez a la fragmentación de la producción. Todo ello, tras estimular un rápido crecimiento<br />
durante los últimos 10 años, ha amplificado el declive.<br />
La crisis económica y financiera ha surgido tras un período de gran volatilidad de los precios de las materias primas y de los tipos de<br />
cambio. Esto ha dado lugar a un aumento de la incertidumbre y ha reforzado un círculo vicioso de caídas en los flujos comerciales y<br />
las inversiones. Ha sucedido cuando en África subsahariana se había construido un sólido impulso para el crecimiento. 4 Antes de julio<br />
de 2008, África subsahariana registraba un crecimiento marcado. Los países frágiles, cualquiera que sea la definición aplicada, no eran<br />
ninguna excepción. La crisis actual amenaza con interrumpir esta tendencia positiva, aunque la región cuenta con más instrumentos<br />
para responder que en otras crisis anteriores. 5<br />
Durante el reciente período de crecimiento, África subsahariana se ha integrado más en el resto del mundo, como queda reflejado por su<br />
cuota ascendente (aunque aún baja) de exportaciones mundiales y del PIB (figura 6.1). 6 Los países frágiles, que en promedio están menos<br />
1<br />
Consulte IDS, 2008 y FMI, 2008.<br />
2<br />
Berman y Martin, 2009.<br />
3<br />
Eichengreen y O’Rourke, 2009. El índice de elasticidad estimado del comercio mundial con respecto al PIB mundial es de 2. Esto ha respaldado la mundialización<br />
y ahora es posible que desencadene efectos adversos.<br />
4<br />
Arbache y Page, 2008.<br />
5<br />
Fosu y Naudé, 2009.<br />
6<br />
La proporción de exportaciones en relación con el PIB de algunos países, en concreto de los exportadores de petróleo de África central, probablemente está<br />
inflada a causa de los elevados precios de las materias primas.<br />
78
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
integrados que otros países subsaharianos, han seguido la misma tendencia. La cada vez mayor integración internacional ha dejado a los<br />
países frágiles subsaharianos mucho más expuestos a las alteraciones comerciales y otras conmociones. También ha ejercido un marcado<br />
efecto sobre los ingresos fiscales (y, en algunos países, sobre las políticas fiscales), al reducirse los impuestos devengados del comercio. La<br />
reciente crisis ha amplificado los desafíos de la mundialización para la movilización de recursos, con la consiguiente reducción de la base fiscal.<br />
Figura 6.1: Aumento de las exportaciones como porcentaje del PIB<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
Países no frágiles de África subsahariana<br />
20<br />
15<br />
Países frágiles de África subsahariana<br />
10<br />
5<br />
0<br />
1980<br />
1982<br />
1984<br />
1986<br />
1988<br />
1990<br />
1992<br />
1994<br />
1996<br />
1998<br />
2000<br />
2002<br />
2004<br />
2006<br />
Fuente: Banco Mundial (2009c), Indicadores del <strong>desarrollo</strong> mundial de 2009.<br />
2. TRIPLE CONMOCIÓN (ALIMENTARIA, FINANCIERA Y DE COMBUSTIBLE) Y<br />
FRAGILIDAD<br />
Los picos de los precios de la alimentación y del combustible a mediados de 2008 situaron a los países frágiles de<br />
África subsahariana importadores de alimentos y petróleo bajo una dramática tensión, obligándoles a consumir<br />
sus reservas de cambio extranjero y dificultando el pago de las importaciones y el sostenimiento del crecimiento.<br />
A la inversa, los países exportadores de petróleo se han beneficiado de un aumento de los ingresos y varios han<br />
conseguido reforzar su posición de reservas extranjeras. Sin embargo, los movimientos de alza y baja aumentaron<br />
la volatilidad de la producción, desalentando las inversiones en capacidad productiva a largo plazo.<br />
Tal y como el FMI (2009a) pone de manifiesto, la mayoría de los países subsaharianos han sufrido consecutivamente las conmociones<br />
alimentaria, financiera y del combustible. Según estimaciones recientes, el crecimiento real del PIB estará en torno al 1,5% en 2009,<br />
muy por debajo del 5,5% previsto en octubre de 2008. Estas cifras convertirían el año 2009 en el primer año en el que los países<br />
más frágiles de África subsahariana registrarían un crecimiento negativo del PIB real per cápita, poniendo en peligro el avance en<br />
la consecución de los ODM y minando su estabilidad política. 7 Un crecimiento más lento no supone necesariamente una amenaza<br />
para el <strong>desarrollo</strong> humano, pero sí produce retrocesos, sobre todo vía recortes en el gasto en educación y sanidad, con repercusiones<br />
importantes a largo plazo.<br />
3. CUATRO CANALES DE TRANSMISIÓN A LOS PAÍSES FRÁGILES<br />
Dado el bajo <strong>desarrollo</strong> financiero de la región y la tibia vinculación de los países frágiles con el sistema<br />
financiero mundial, el principal canal de transmisión de la crisis es la economía real. La mayoría de los países<br />
frágiles de África subsahariana tienen sistemas bancarios nacionales pequeños y mercados de renta variable<br />
tenues o inexistentes. Además, los inversores extranjeros y los fondos soberanos de inversión solamente<br />
adquieren posiciones en algunos países exportadores de petróleo.<br />
La principal exposición de los países subsaharianos a la crisis procede del comercio: a la reducción de los ingresos por exportaciones se<br />
suman unas condiciones comerciales adversas, agravadas además por la excesiva dependencia de los países frágiles de las exportaciones<br />
de materias primas y por la polarización de sus exportaciones. 8 Estos países también están expuestos a través de la reducción de las<br />
remesas de los emigrantes, de los flujos de entrada de inversiones extranjeras directas y, posiblemente, de las ayudas extranjeras.<br />
7<br />
El promedio de crecimiento del PIB per cápita real en África subsahariana es negativo (-0,6%). Los países subsaharianos frágiles registran una tasa de crecimiento<br />
positiva del 0,2%. Sin embargo, esta cifra oculta un grado de heterogeneidad elevado (capítulo 2).<br />
8<br />
La mayoría de los países frágiles dependen de las exportaciones de un solo producto. El promedio de las tres exportaciones principales representa<br />
aproximadamente el 90% de las exportaciones totales, como se destaca en el capítulo 2.<br />
79<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los canales financieros directos de transmisión únicamente han afectado a países como Kenia y Nigeria (y a dos países importantes que no<br />
son frágiles: Sudáfrica y Ghana), cuyos mercados financieros están más enraizados e integrados (recuadro 6.1). En Nigeria, por ejemplo, el<br />
mercado de valores ha sufrido caídas parecidas a las de los países desarrollados (o incluso superiores). 9 Su Índice NSE-20 se desplomó en un<br />
55% entre julio de 2008 y febrero de 2009, después de un bajón del 45% el año anterior. 10 Esta bajada y la falta de confianza correspondiente<br />
dificultan aún más la obtención de préstamos en los mercados de capitales. Las repercusiones de la crisis en algunos mercados de destino<br />
importantes para los emigrantes intrarregionales (tales como Nigeria, Sudáfrica, Uganda y Zambia) están afectando gravemente a los países<br />
frágiles vecinos (en especial a causa de la disminución de las oportunidades de empleo para los inmigrantes y del descenso de las remesas).<br />
Recuadro 6.1: Mercados financieros africanos: efectos secundarios de las conmociones<br />
Desde principios de los años noventa, en varios países en <strong>desarrollo</strong> se han establecido mercados de valores, en parte, para satisfacer<br />
su búsqueda de nuevos capitales y, en parte, para incorporar elementos del capitalismo de mercado a sus economías. Esta tendencia<br />
también se ha hecho sentir en África subsahariana, donde Sudáfrica se ha sumado al elenco de principales destinos de mercados<br />
emergentes. Además, se han creado diversos fondos regionales dirigidos específicamente al continente. A petición de los gobiernos<br />
nacionales y con el respaldo de los donantes, el número de mercados de valores de África ha aumentado de 6 a finales de la década<br />
de los ochenta a más de 20 en la actualidad. Sin embargo, no todos ellos se han desarrollado por igual. Entre los países frágiles, los<br />
mercados de valores más avanzados son los de Kenia y Nigeria.<br />
¿Cómo han afectado los acontecimientos de los mercados financieros más grandes (China, Reino Unido y EE.UU.) a los mercados<br />
africanos (Kenia, Nigeria y Sudáfrica) en el período comprendido entre 2004 y 2009 Si analizamos la volatilidad de los distintos<br />
mercados financieros mediante un modelo económico, Giovannetti y Velucchi (2009) hallaron que, de media, las oscilaciones<br />
positivas de Sudáfrica y las negativas de China y Reino Unido afectan a todos los mercados estudiados. Todos los mercados<br />
africanos sufren la influencia de las convulsiones de Estados Unidos excepto Kenia, a la que únicamente afectan las oscilaciones<br />
positivas de aquel país. Sudáfrica afecta a Estados Unidos, y recibe la influencia de mercado nigeriano. No hay pruebas de que<br />
exista una relación significativa entre Kenia y Nigeria. China posee fuertes vínculos con los mercados africanos. Los resultados<br />
indican que también Sudáfrica desempeña una función clave en todos los mercados africanos. La influencia de Reino Unido y<br />
los Estados Unidos es más tenue, y no afecta a China.<br />
En la figura del recuadro 1 se muestra cómo se propaga el colapso de Lehman Brothers a todos los mercados. El 15 de septiembre<br />
de 2008, Lehman Brothers quebró y los mercados financieros internacionales sufrieron grandes pérdidas. China y Reino Unido<br />
reaccionan de manera marcada a la conmoción en Estados Unidos; en cambio, Nigeria no. Sudáfrica es muy sensible a ella, pero<br />
los efectos son acumulativos y alcanzan su máximo transcurridos 20 días.<br />
Gráfico del recuadro 6.1: Sudáfrica responde al colapso de Lehman Brothers. Kenia y Nigeria, no.<br />
3,0 EE.UU.<br />
Respuesta<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
Reino Unido<br />
Sudáfrica<br />
China<br />
Kenia<br />
Nigeria<br />
0,0<br />
1<br />
7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97<br />
Días<br />
Notas: en este recuadro se utiliza un planteamiento de Modelo de Error Multiplicativo para describir y predecir las interacciones y los<br />
efectos secundarios entre estos países (Engle, Gallo y Velucchi, 2008); el modelo explota la dinámica de la volatilidad esperada de un<br />
mercado, incluidas las interacciones con los resultados de otros mercados en el trimestre anterior; se utiliza una función de respuesta<br />
a los impulsos para sugerir el incremento de los efectos secundarios.<br />
Fuente: Giovannetti y Velucchi (2009).<br />
9<br />
BAfD, 2009a, y ODI, 2009a.<br />
10<br />
Kasekende et al., 2009, y ODI, 2009a.<br />
80
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
Los ingresos de los exportadores de minerales y productos agrícolas han descendido. Esto, a su vez, ha afectado negativamente<br />
a los ingresos de los gobiernos. En Nigeria, por ejemplo, la volatilidad del precio del petróleo, que constituye aproximadamente<br />
el 90% de las exportaciones del país (consulte la tabla 2.3) y el 90% de los ingresos del gobierno, 11 ha creado una incertidumbre<br />
considerable. Lo mismo ha sucedido con las caídas de los precios de los metales en la República Democrática del Congo. Así las cosas,<br />
la crisis podría tener consecuencias positivas, al estimular una reorientación de los intereses hacia la recuperación del potencial<br />
de otros sectores distintos del petróleo y los combustibles (o, de manera más genérica, de las materias primas). Esta reconversión<br />
podría fortalecer las economías en caso de posibles conmociones futuras.<br />
3.1 MENOS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN DIRECTA EXTRANJERA<br />
La inversión directa extrajera (IDE) ha sido una importante fuente de recursos en algunos (pocos) países frágiles subsaharianos, así como un<br />
motor potente de crecimiento, según los sectores a los que estuviera destinada. La inversión en el sector del petróleo genera pocos puestos<br />
de trabajo domésticos, por la pequeña cantidad de empleados y la especialización que se necesitan. Sin embargo, la que se dirige al turismo<br />
o a algunas empresas de fabricación tradicional estimulan el empleo, el consumo y el crecimiento domésticos. 12<br />
La IDE como cuota del PIB ha sido más baja en África subsahariana que en otros países en <strong>desarrollo</strong>. Además, está distribuida de manera<br />
desigual entre los países y a menudo está relacionada con la dotación de recursos naturales. La IDE llevaba aumentando desde 2000, en términos<br />
absolutos y como porcentaje del PIB. Sin embargo, la crisis económica ha reducido el importe total de fondos o ha pospuesto algunos proyectos.<br />
La crisis ha restringido el crédito y ha reducido los beneficios para las empresas de las economías desarrolladas y emergentes. En consecuencia,<br />
han revisado sus planes de inversión a la baja y han adoptado una actitud de espera pasiva. 13 El alto grado de incertidumbre creciente asociado<br />
a las crisis simultáneas de alimentos, combustible y financiera explica el descenso generalizado de IDE, cuyos efectos persistentes resultan<br />
especialmente perjudiciales, 14 y podrían llegar a superar los provocados por los fundamentos económicos propios de cada país.<br />
En la primera mitad de 2008, Angola, Nigeria, la República Democrática del Congo y Guinea, recibieron, cada uno, más de 1 000 millones de USD<br />
en concepto de IDE. 15 Sin embargo, en el segundo semestre del mismo año, y en el primero del año siguiente, se suspendieron o cancelaron<br />
numerosas inversiones en recursos naturales y fabricación. Se han cancelado proyectos de minería en la República Democrática del Congo y<br />
Zambia, y pospuesto en Botsuana y Tanzania. En Sudán, ha quedado en suspenso una refinería.<br />
Sin embargo, en un sector la IDE ha seguido aumentando: la tierra (capítulo 4). Los países extranjeros, bien sea para proteger su seguridad<br />
alimentaria o bien para aumentar su producción de biocarburantes sin poner en peligro sus recursos acuícolas, están comprando tierras en<br />
África subsahariana. Es posible que las operaciones sean desfavorables para los países subsaharianos, en especial donde las instituciones<br />
del Estado se caracterizan por una aplicación débil de la ley que los países extranjeros que realizan tales operaciones podrían explotar. Los<br />
efectos de estas inversiones en los países receptores son muy controvertidos. 16 El dinero rápido para paliar los peores efectos de la crisis podría<br />
resultar ser una depredación de importantes recursos. Sin embargo, si se gestiona bien, podría aumentar la productividad agrícola e incluso<br />
afectar positivamente al crecimiento.<br />
3.2 DESCENSO DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL<br />
Muchos países subsaharianos, incluidos los exportadores frágiles de materias primas, dependen en gran medida de los mercados de<br />
la exportación para su crecimiento. La crisis les ha alcanzado principalmente a causa de la reducción de la demanda de exportaciones<br />
y de la bajada de los precios de estas últimas.<br />
Se tarda tiempo en evaluar los efectos de la crisis en los flujos comerciales. Sin embargo, las primeras señales no resultan alentadoras:<br />
la demanda procedente de Europa, Estados Unidos y China correspondiente a productos de los países frágiles subsaharianos ha<br />
experimentado un descenso pronunciado, incluso más que la correspondiente a productos de otras áreas (figura 6.2). El motivo radica<br />
en parte a que sus exportaciones son sobre todo de materias primas. No obstante, también respecto de la fabricación, concentrada en<br />
productos de baja tecnología, el grupo sufre más que otras áreas en <strong>desarrollo</strong>. 17 Por añadidura, muchos países frágiles subsaharianos han<br />
padecido la volatilidad creciente de los tipos de cambio. A su vez, esto ha provocado una marcada incertidumbre y costes elevados para<br />
11<br />
ODI, 2009a.<br />
12<br />
Consulte Bonassi et al., 2006.<br />
13<br />
En el pasado, en los modelos teóricos de inversión en circunstancias de incertidumbre (Dixit, 1989) se utilizaba la teoría de opciones para explicar esta actitud<br />
de los inversores cuando el entorno se considera arriesgado. Para los mismos valores de elementos fundamentales, el comportamiento de las empresas es<br />
diferente, según el historial de cada una de ellas: si una empresa ya está invirtiendo en un país, continúa haciéndolo, pero pospone las nuevas inversiones. El<br />
comportamiento de las empresas podría explicar la situación actual: lo que es una interrupción del comportamiento individual (cada firma puede optar por<br />
invertir o no hacerlo en la misma situación, según su historial, y son posibles numerosas situaciones de equilibrio), hace que la función de inversión agregada<br />
se represente de modo nada lineal.<br />
14<br />
Se tarda tiempo en realizar las inversiones. Un descenso un año da lugar a efectos duraderos en los años siguientes.<br />
15<br />
Consulte UNCTAD, 2009, p. 42.<br />
16<br />
Para obtener una explicación de este tema, consulte el capítulo 4.<br />
17<br />
Consulte UNCTAD, 2009; esta caída más acusada de las exportaciones también se cumple para África subsahariana en su conjunto.<br />
81<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
el comercio internacional. Los tipos de cambio de muchos países de la zona CFA están asociados al Euro; en consecuencia, han sufrido<br />
una auténtica depreciación de los tipos de cambio. En cierta medida, esto abarata las exportaciones de estos países. Sin embargo, los<br />
países frágiles no tienen suficiente capacidad para aumentar las exportaciones, lo que les impide sacar provecho de esta oportunidad. 18<br />
Figura 6.2: Reducción marcada de las exportaciones en África subsahariana<br />
IMPORTACIONES DE CHINA<br />
Septiembre de 2008 = 100<br />
120 Latinoamérica<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
09/2008<br />
10/2008<br />
11/2008<br />
12/2008<br />
01/2009<br />
02/2009<br />
03/2009<br />
04/2009<br />
05/2009<br />
06/2009<br />
07/2009<br />
Oriente Medio y Norte de África<br />
Países frágiles de África subsahariana<br />
África subsahariana<br />
Mundo<br />
IMPORTACIONES DE LA UE<br />
Septiembre de 2008 = 100<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
Latinoamérica<br />
Oriente Medio y Norte de África<br />
Países frágiles de África subsahariana<br />
África subsahariana<br />
Mundo<br />
40<br />
09/2008<br />
10/2008<br />
11/2008<br />
12/2008<br />
01/2009<br />
02/2009<br />
03/2009<br />
04/2009<br />
05/2009<br />
IMPORTACIONES DE EE.UU.<br />
150<br />
130<br />
110<br />
90<br />
70<br />
50<br />
30<br />
Latinoamérica<br />
Oriente Medio y Norte de África<br />
Países frágiles de África subsahariana<br />
África subsahariana<br />
Mundo<br />
09/2008<br />
10/2008<br />
11/2008<br />
12/2008<br />
01/2009<br />
02/2009<br />
03/2009<br />
04/2009<br />
05/2009<br />
Septiembre de 2008 = 100<br />
06/2009<br />
Fuente: Global Trade Atlas.<br />
18<br />
BAfD, 2009b.<br />
82
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
También es probable que la crisis financiera haya reducido la capacidad de financiar el comercio mundial. Las empresas de África<br />
subsahariana, en especial las de los países frágiles, dependen más que otras de la financiación del comercio. La mayoría de estas<br />
empresas dependen de cartas de crédito emitidas en los países de destino. Los motivos principales son el <strong>desarrollo</strong> insuficiente de los<br />
sistemas financieros domésicos y la escasez de autofinanciación. Estos proveedores, en situación de gran incertidumbre y desconfianza,<br />
han reducido su exposición al riesgo y el crédito. Las empresas y los países que más sufren son los que se consideran de más riesgo. Así<br />
pues, la restricción del crédito, que aumenta los costes comerciales, ha mermado las exportaciones de los países frágiles subsaharianos.<br />
Los análisis 19 basados en datos de 117 crisis sistémicas 20 y comercio bilateral sugieren que las exportaciones de los países subsaharianos<br />
pueden recibir un duro golpe a causa de la crisis actual. En primer lugar, los efectos de las crisis y recesiones financieras anteriores sobre las<br />
exportaciones de África subsahariana han sido más acusados y persistentes cuando el socio comercial era un país industrializado. En segundo<br />
lugar, los países subsaharianos han recibido un impacto más intenso y duradero que otras regiones como resultado de las crisis que han<br />
afectado a sus mercados de destino. No se trata solamente de un efecto de composición causado por el porcentaje excesivo de productos del<br />
sector primario en el total de sus exportaciones. Es también una consecuencia de la menor competitividad de las exportaciones de productos<br />
manufacturados de estos países, más bien concentradas en productos de menor valor añadido. De hecho, las exportaciones de productos<br />
manufacturados y materias primas subsaharianos se han visto afectados en gran medida (figura 6.3). Su vulnerabilidad se ve incrementada<br />
también por infraestructuras insuficientes que aumentan los costes (aranceles, trámites burocráticos, fronteras). Por el contrario, para<br />
aprovechar las oportunidades que una crisis económica ofrece, las empresas tienen que encontrar nichos, desarrollar productos de mayor<br />
calidad o ascender por la cadena de valor. Sin embargo, para ello se necesita el capital humano apropiado, que escasea en los países frágiles.<br />
Figura 6.3: Exportaciones de materias primas y productos manufacturados en África subsahariana<br />
después de crisis financieras en países socios<br />
Índice de excedente comercial<br />
0,5<br />
0,3<br />
0,1<br />
-2 -1 -0,1 1 2 3 4 5 6 7 8<br />
-0,3<br />
-0,5<br />
Productos manufacturados<br />
Materias primas<br />
-0,7<br />
Años desde la crisis<br />
Nota: el gráfico muestra la desviación de las exportaciones africanas después de una crisis financiera que se produce en el año t = 0, respecto del<br />
efecto de alteración medio. El índice de excedente comercial reflejado en el eje Y representa la desviación de las exportaciones bilaterales de<br />
África subsahariana generada por una crisis financiera en el país socio, de manera relativa a la desviación media: un índice de excedente comercial<br />
positivo (negativo) significa que el efecto de una crisis financiera en el país socio sobre las exportaciones africanas es más positivo (negativo)<br />
que el efecto medio sobre las exportaciones.<br />
Fuente: Berman y Martin, 2009.<br />
3.3 DESVANECIMIENTO DE LOS FLUJOS DE AYUDA: LO QUE SE DEBE EVITAR<br />
La cumbre del G8 de Gleneagles en 2005 se comprometió a aumentar las ayudas a los países africanos. Esta promesa se ha renovado<br />
y confirmado repetidamente en las reuniones internacionales. Sin embargo, la recesión mundial provocada por la crisis mundial<br />
de 2008-2009 arroja dudas sobre cuál será la evolución real de los esfuerzos de ayuda por parte de los donantes del CAD-OCDE.<br />
Los presupuestos de ayuda se podrían reducir respecto de su máximo histórico alcanzado en 2008, a fin de financiar paquetes de<br />
estímulo dirigidos a sostener la demanda interna en los países donantes. Los primeros indicadores de algunos de los países del<br />
CAD-OCDE no son alentadores. El gobierno irlandés ha anunciado una reducción de su presupuesto de ayudas en un 22% con<br />
respecto a lo que se había planificado inicialmente para el año en curso. Por su parte, Italia podría cortar por la mitad su presupuesto<br />
de ayudas en 2009 y situarse con ello en un mínimo histórico. 21 A corto y medio plazo, la mayoría de los presupuestos de ayuda de<br />
los países desarrollados se van a ver afectados a causa de los déficits presupuestarios recientes. Así pues, en el futuro próximo es<br />
probable que se produzcan recortes en el gasto o aumentos de los tipos de interés.<br />
19<br />
Berman y Martin (2009) utilizan un modelo de gravedad para calcular las respuestas a los impulsos. El análisis, en este caso, se centra en África subsahariana<br />
en su conjunto, porque no se dispone de series temporales fiables para el grupo de países frágiles. Consulte el documento de referencia en el volumen 1B<br />
para obtener detalles al respecto.<br />
20<br />
El término crisis sistémica define acontecimientos (posiblemente de varios años de duración) en que se agotó gran parte o la totalidad del capital bancario.<br />
El conjunto de datos de crisis financieras y comercio bilateral se refiere al período 1972-2002.<br />
21<br />
Consulte One, 2009.<br />
83<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Las crisis anteriores (cuyo ámbito no era tan mundial) revelan que los donantes suelen recortar sus presupuestos de ayuda de<br />
manera significativa cuando se encuentran ante una recesión grave. Por ejemplo, la crisis bancaria de los países nórdicos de 1991<br />
fue seguida de una reducción sustancial de las ayudas desembolsadas por Noruega, Suecia y Finlandia.<br />
Ni siquiera el cumplimiento de los compromisos anteriores protege a los países receptores contra una reducción importante de<br />
los flujos de ayuda. Y ello porque tales compromisos se expresan en porcentaje de la renta nacional bruta, y dependen, además,<br />
de las oscilaciones de los tipos de cambio bilaterales respecto al dólar.<br />
Presupuestos de ayuda para 2009. Para comprender mejor los posibles efectos de la crisis sobre los presupuestos de ayuda, nos basamos<br />
en el análisis econométrico de Bertoli et al. (2007), que modelizan los determinantes económicos, institucionales y políticos de esfuerzo<br />
de ayuda (definido en términos de porcentaje de ayuda respecto al PIB) de los 22 integrantes del CAD-OCDE en el período comprendido<br />
entre 1970 y 2004. En este caso, ampliamos el análisis hasta 2008 y utilizamos una especificación modificada del modelo que permite<br />
establecer una relación no lineal entre recesiones y esfuerzos de ayuda. Esta especificación refleja la intuición de que las recesiones<br />
graves pueden ejercer un impacto drástico (por encima del que sería proporcional) sobre el esfuerzo de ayuda de los donantes. 22<br />
Según nuestros cálculos, los países con mayor déficit presupuestario no reducen necesariamente los desembolsos de ayuda, porque<br />
el déficit primario de un país constituye una medida insuficiente de su situación fiscal. Este dato, en línea con Round y Odedokun,<br />
(2004), no resulta nada alentador. El análisis muestra que la ayuda cae con mayores grados de endeudamiento, y que lo hace por<br />
encima de los valores proporcionales en respuesta a una mayor brecha de producción, que mide la gravedad de la recesión. A<br />
continuación, los cálculos se utilizan para predecir los presupuestos de ayuda para 2009 de cada país donante basándose en las<br />
previsiones macroeconómicas según las perspectivas económicas de la OCDE.<br />
Según nuestras predicciones, los flujos de ayuda procedentes de los países del CAD-OCDE podrían reducirse en 22 000 millones de USD en 2009<br />
con respecto a los 119 000 millones de USD de 2008, si los donantes se comportan como en las recesiones anteriores. 23 La variación global de<br />
flujos de ayuda totales es radicalmente distinta del panorama que se deduce de las previsiones realizadas conforme a los anuncios públicos de<br />
los países miembros del CAD-OCDE (OCDE, 2009a), que respetan los compromisos anteriores. Nuestras predicciones representan lo que podría<br />
suceder según la evolución de los presupuestos de ayuda en respuesta a las fluctuaciones de los ciclos de negocio. Ni que decir tiene que no<br />
se trata más que de una situación posible que podría evitarse si la mayoría de los países donantes asignan la prioridad debida a las ayudas.<br />
Para reforzar la idea de que se trata de la situación que hay que evitar, intentamos calcular cuál sería el impacto en los países receptores<br />
de África subsahariana, suponiendo que los donantes mantengan sus asignaciones bilaterales inalteradas con respecto a 2003-2007. 24<br />
Este cálculo a grandes rasgos muestra que la mayoría de los países de África subsahariana se exponen a reducciones de sus flujos de<br />
ayuda de entre el 15% y el 20% (figura 6.4). Este recorte podría afectar en particular a los países con una amplia proporción de ayuda<br />
en su balanza de pagos. 25 Las fluctuaciones de las ayudas resultan especialmente devastadoras para los países frágiles. 26<br />
Figura 6.4: Reducción estimada de los flujos de ayuda para África en 2009<br />
■ menos del 15 por ciento<br />
■ entre el 15 y el 16 por ciento<br />
■ entre el 16 y el 18 por ciento<br />
■ entre el 18 y el 20 por ciento<br />
■ más del 20 por ciento<br />
Fuente: Cálculos elaborados por los autores.<br />
22<br />
Consulte Bertoli et al. (2007) para obtener una descripción del modelo econométrico subyacente, y el documento de referencia de Allen y Giovannetti (2009)<br />
disponible en el volumen 1B para obtener los resultados del modelo econométrico ampliado.<br />
23<br />
Consulte Allen y Giovannetti (2009) para obtener predicciones específicas por países.<br />
24<br />
Todavía no hay datos de ayudas bilaterales para 2008.<br />
25<br />
En el capítulo 2 se proporcionan datos sobre la dependencia de los países frágiles de la AOD, comparada co las remesas y la IDE. Según la OCDE (2009b), en<br />
un contexto distinto y con cálculos diferentes, se espera que Chad, Eritrea y Guinea sufran un descenso de las ayudas de más de 20 millones de USD.<br />
26<br />
OCDE (2009b) mantiene que Burundi, la RDC, Eritrea, Guinea-Bissau, Liberia y Sierra Leona han sufrido fluctuaciones de las ayudas de más del 5% del PIB en<br />
el período 1990-2005.<br />
84
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
Ni que decir tiene que los donantes europeos deben evitar las reducciones de ayudas destinadas a África subsahariana en general, y a los<br />
países frágiles en particular. De no hacerlo, en canal de las ayudas pasaría a engrosar los efectos adversos que se transmiten a través de los<br />
tres canales que ya hemos descrito. Sin embargo, la experiencia histórica y algunos indicadores iniciales no permiten descartar con facilidad<br />
el temor de que los países donantes, que han incurrido en elevados gastos domésticos para responder a la crisis, reduzcan sus flujos de ayuda.<br />
El FMI (2009c) afirma que “a pesar de los compromisos internacionales de aumentar las ayudas, las previsiones no parecen indicar que vaya<br />
a ser así en 2009”. 27 Además, sugiere que los países de rentas más bajas podrían sufrir una reducción del 25% respecto del año anterior.<br />
China, que tiene un superávit presupuestario (y de su balanza de pagos), podría compensar la diferencia creada por los países de<br />
la OCDE (recuadro 6.2).<br />
Recuadro 6.2: ¿China compensa la diferencia<br />
El Foro de cooperación China-África, iniciado en 2000 por China y sus socios africanos (exepto los tres países que todavía<br />
reconocen a Taiwán como una provincia autónoma), es la plataforma en la que China anuncia sus planes de ayuda al<br />
<strong>desarrollo</strong> en África. 28 China proporciona ayuda internacional a los países africanos a través de la cooperación económica,<br />
que se basa principalmente en proyectos y suele estar asociada a la IDE y al comercio. A finales de 2006, China había creado<br />
unos 800 proyectos de ayuda en África: 137 de agricultura, 133 de infraestructuras, 19 de escuelas, 38 de hospitales. China<br />
también ha enviado 16 000 facultativos médicos a 43 países africanos, ha formado a 15 000 personas y ha cancelado deudas<br />
africanas por valor de unos 1 200 millones de USD. 29<br />
A finales de 2006, China había desembolsado 5 600 millones de USD en ayudas para África. El banco chino Exim Bank,<br />
uno de los principales actores del país en cooperación al <strong>desarrollo</strong>, anunció que había destinado 12 300 millones de USD<br />
en préstamos y créditos a la exportación para África en el período 1995-2006. El Centro de estudios chinos 30 añade que<br />
Exim Bank tenía 259 proyectos en 39 países africanos en septiembre de 2006, el 80% de ellos de infraestructuras (presas,<br />
ferrocarriles, instalaciones petrolíferas y minería). Jacoby (2007) suma subvenciones y otros créditos a las cifras anteriores<br />
y calcula 19 000 millones de USD en asistencia financiera prestada de China a África en 2006.<br />
Las formas de ayuda a los países africanos son subvenciones (sobre todo en especie), préstamos de interés cero y préstamos<br />
en condiciones favorables. Recientemente, China ha empezado a proporcionar a los países africanos más alivio de la deuda.<br />
Se dice que los responsables chinos prefieren proporcionar ayuda en forma de subvenciones en especie porque así se<br />
reducen de manera considerable los costes de las operaciones relativos a la prestación de ayuda y se aumenta su eficacia. 31<br />
Según la OCDE (2008b), varios países frágiles africanos (como Angola, Camerún, República del Congo, República Democrática<br />
del Congo, Costa de Marfil, Eritrea, Liberia, Nigeria, Sudán y Togo) ya han recibido préstamos en condiciones favorables<br />
de China Exim Bank. Pehnelt (2007) ha detectado que casi todos los socios más importantes de China en el continente<br />
presentan niveles insuficientes de libertades políticas y calidad de gobernanza. Por su parte, Alves y Draper (2007) destacan<br />
las malas puntuaciones obtenidas en el Índice de Estados fallidos de la publicación Foreign Policy. Woods (2008) y Brautigam<br />
(2008) subrayan el compromiso creciente de China en los “Estados preocupantes” tales como Sudán y Zimbabue, aunque<br />
este apoyo trasciende la simple prestación de ayudas. Y Shinn (2008) se centra en los fuertes vínculos militares entre China<br />
y estos dos países.<br />
En la figura del recuadro 2 se compara la ayuda del CAD con la cooperación económica china 32 para un grupo de países<br />
frágiles africanos. 33 La AOD de los países del CAD ha sido cíclica desde 2000, con una tendencia a la baja en los últimos<br />
años. En contraste, los flujos de cooperación económica china a los países frágiles han ido creciendo de manera sostenida<br />
y, en 2006, eran prácticamente equiparables a los flujos de ayuda de los países del CAD.<br />
Esta tendencia es, si cabe, más acusada para algunos países africanos individuales (Angola, Guinea Ecuatorial, Eritrea,<br />
Sudán), en especial al debilitarse el apoyo financiero de los donantes occidentales cuando a mediados de los noventa se<br />
produjo una serie de episodios de violencia e inestabilidad general en el continente. 34 En este momento son los que reciben<br />
el grueso de la asistencia financiera de China.<br />
27<br />
FMI, 2009c, p. 30.<br />
28<br />
Gambia, Burkina Faso y Santo Tomé y Príncipe.<br />
29<br />
Consulte MOFCOM, 2007.<br />
30<br />
Consulte CCS, 2008.<br />
31<br />
Consulte Lancaster, 2007.<br />
32<br />
Según la definición proporcionada por la Oficina nacional de estadísticas de China, los datos sobre cooperación económica con países o regiones extranjeros<br />
abarcan los proyectos financiados por los programas de ayuda de China y los proyectos contratados con contratistas chinos. Por consiguiente, es importante<br />
ser cautelosos al comparar los flujos de cooperación económica china que, según la OCDE (2008a), incluyen la AOD china pero la sobrestima sin ninguna<br />
duda, y la AOD de los países desarrollados, que es una categoría más centrada y descriptiva.<br />
33<br />
Los países frágiles se han seleccionado según la definición operativa propuesta por la OCDE (2009b) y adoptada en el capítulo 2 de este informe.<br />
34<br />
Consulte Tull, 2008.<br />
85<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Figura del recuadro 6.2: Cooperación económica de China con los países frágiles de África y<br />
ayuda del CAD, 1998-2007<br />
20 000<br />
18 000<br />
16 000<br />
China<br />
CAD<br />
14 000<br />
millones $<br />
12 000<br />
10 000<br />
8 000<br />
6 000<br />
4 000<br />
2 000<br />
0<br />
1998<br />
1999<br />
2000<br />
2001<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
Fuente: elaboración del IED basada en la base de datos del CAD-OCDE y la Oficina nacional de estadísitcas de China (varias ediciones),<br />
Anuario estadístico de China.<br />
Según algunos observadores, China se va a beneficiar de una posible retirada de los países occidentales de África, 35 si biene esto<br />
quedará más claro sólo después de la cuarta cumbre de FOCAC de noviembre de 2009. A principios de 2009, los líderes chinos<br />
renovaron sus compromisos con África y anunciaron miles de millones para nuevos proyectos y otras formas de asistencia,<br />
incluida una reducción mayor de la deuda. 36 Antes del viaje del Presidente Hu Jintao a varios países de África Oriental en febrero<br />
de 2009, los responsables chinos declararon que mantendrían la ayuda de China destinada a África, “a pesar de la crisis financiera”<br />
y anunciaron su plan de aumentar su ayuda externa a África en un 200% con respecto a 2006. 37<br />
3.4 RALENTIZACIÓN DE LAS REMESAS<br />
Las remesas destinadas a África subsahariana llegan a países donde otros flujos privados (como las inversiones directas extranjeras)<br />
son limitados o inexistentes. En ocasiones, incluso superan el importe de la ayuda oficial al <strong>desarrollo</strong>. 38 Además, muchos emigrantes<br />
de países frágiles subsaharianos (y también refugiados) se trasladan a lugares cercanos, porque no se pueden permitir el coste<br />
elevado que supone mudarse a países de renta alta (figura 6.5). 39<br />
Figura 6.5: Muchos emigrantes residen en África<br />
■ menos del 20 por ciento<br />
■ entre el 20 y el 40 por ciento<br />
■ entre el 40 y el 60 por ciento<br />
■ entre el 60 y el 80 por ciento<br />
■ más del 80 por ciento<br />
Fuente: Cálculos elaborados por los autores basándose en datos de la Universidad de Sussex y el Banco Mundial citados en Ratha y Shaw (2007).<br />
35<br />
Consulte Cook y Lam, 2009.<br />
36<br />
Consulte Brown y Chun, 2009.<br />
37<br />
“China mantendrá las ayudas e inversiones en África a pesar de la crisis financiera”, China View, 2 de junio de 2009.<br />
38<br />
OCDE, 2008.<br />
39<br />
Sander y Maimbo, 2005.<br />
86
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
En los países receptores, las remesas no sólo son importantes por su tamaño, sino también porque suelen ser estables o incluso a moverse<br />
al contrario que los ciclos empresariales de los países receptores. De este modo, reducen la probabilidad de que se produzcan crisis de<br />
la balanza de pagos. 40 Entonces, ¿cómo han respondido las remesas destinadas a los países frágiles africanos a la depresión actual<br />
Existen varias previsiones. Ratha y Mohapatra (2009), tras el optimismo inicial, predicen que las remesas para África subsahariana se van<br />
a reducir un 7% en 2009, con lo que ascenderán a 18 000 ó 19 000 millones de USD, en lugar de los 20 000 millones de USD registrados<br />
oficialmente en 2008 (quedan excluidos los canales informados que utilizan con frecuencia los emigrantes intrarregionales). El FMI (2009b)<br />
afirma que cada reducción de 1 punto porcentual en la tasa de crecimiento económico en los países desde los que los emigrantes envían las<br />
remesas reduce las remesas salientes en hasta un 4%. Calí y Dell’Erba (2009) sostienen que, en comparación con Latinoamérica y el Caribe, o con<br />
Asia oriental y el Pacífico, África subsahariana va a sufrir un descenso moderado de los flujos oficiales de entre el 6 y el 9% aproximadamente<br />
en 2009, teniendo en cuenta que su porcentaje de remesas procedentes de países de renta elevada fue bastante bajo en 2008. 41<br />
Las remesas a través de canales oficiales y procedentes de países receptores tradicionales no son más que una parte de la cuestión. La<br />
migración intrarregional es un canal importante de transmisión de los países africanos emergentes a los países frágiles subsaharianos. Una<br />
evaluación detallada específica de cada país exigiría previsiones razonables de los flujos de remesas y la evolución de los tipos de cambio<br />
bilaterales de los países de destino de los emigrantes con respecto al dólar, porque éste es el factor más relevante para conformar el valor<br />
en dólares de las remesas entrantes de los emigrantes. Sin embargo, sin disponer de esas previsiones no es viable efectuar una evaluación.<br />
Un descenso de las remesas puede afectar a la composición del gasto, cuando es más probable que se inviertan en educación y<br />
vivienda esas remesas que los ingresos de fuentes domésticas. 42<br />
Así pues, los países frágiles subsaharianos van a padecer una caída en picado de los ingresos procedentes del comercio, tanto por<br />
la reducción de la demanda internacional como por el deterioro de las condiciones comerciales. Además, están expuestos a un<br />
descenso de las remesas que se originan en los países desarrollados y emergentes de África subsahariana, que son los destinos<br />
principales de los emigrantes de los países frágiles. Sin olvidar el riesgo de contracción de los flujos de IDE. Además, estos efectos<br />
adversos podrían coincidir con una bajada de los flujos de los países del CAD si no cumplen sus compromisos con África y reaccionan<br />
(como sugieren las experiencias pasadas) a la recesión con recortes en los presupuestos de ayuda.<br />
4. ¿PUEDEN LOS PAÍSES FRÁGILES HACER FRENTE A LA CRISIS<br />
Los países frágiles van a sufrir el declive pronunciado del comercio internacional. Pero también van a<br />
padecer el deterioro de las condiciones comerciales; la degradación de las remesas, a causa del aumento<br />
del desempleo en los países desarrollados y en los países emergentes subsaharianos; la bajada de las IDE<br />
y las desinversiones; y posiblemente una reducción de los flujos de ayuda, al menos a corto y medio plazo.<br />
Para entender cómo pueden hacer frente a la recesión y otras conmociones negativas, proponemos y<br />
aplicamos un índice de elasticidad global.<br />
La elasticidad es una característica multifacética de un sistema socioeconómico, que se entiende sólo en parte y cuya medición resulta<br />
controvertida. Según Naudé (2009), nos centramos en este caso solamente en su dimensión macroeconómica, que está relacionada con<br />
la capacidad del Estado para aplicar políticas adecuadas de reacción ante una crisis, como la de 2008-2009. Por consiguiente, los demás<br />
aspectos de la elasticidad (del ámbito del hogar o de la comunidad) no se tienen en cuenta. No debe infravalorarse su pertinencia, pero<br />
las instituciones estatales siguen representando un pilar de la elasticidad. Sin perder de vista estas reservas, para construir un índice de<br />
la elasticidad de cada país de África subsahariana estudiamos cuatro aspectos independientes: 43<br />
• Gestión macroeconómica, reflejada en la balanza de pagos, los saldos fiscales y los niveles de reservas de divisas.<br />
• Buena gobernanza.<br />
• Eficacia del mercado, medida por los indicadores de Doing Business para 2009.<br />
• Cohesión social, medida mediante el índice de fraccionamiento etnolingüístico y el índice de inestabilidad política.<br />
A continuación, sumamos estos cuatro componentes del índice de elasticidad y clasificamos los países subsaharianos según su<br />
capacidad para hacer frente a las conmociones externas, en tres categorías principales: elasticidad baja, media y alta. El subgrupo<br />
de países frágiles se clasifica sobre todo en la categoría de elasticidad baja (tabla 6.1).<br />
40<br />
Consulte Ratha (2006) para obtener pruebas sobre los movimientos contracíclicos de las remesas, y Bugamelli y Paternó (2006) para obtener una explicación<br />
de la función de las remesas en las crisis de la balanza de pagos.<br />
41<br />
ODI (2009b) informa de que las remesas de Kenia, procedentes en gran medida de Estados Unidos, se han reducido un 12% en la primera mitad de 2009, en<br />
comparación con el misimo período de 2008.<br />
42<br />
Maimbo y Ratha, 2005.<br />
43<br />
Consulte el documento de referencia de Naudé (2009) en el volumen 1B, con detalles adicionales sobre el índice.<br />
87<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Tabla 6.1: Clasificación de elasticidad por orden ascendente<br />
Baja Media Alta<br />
Rep. Dem. del Congo 1 Etiopía 16 Burkina Faso 31<br />
Chad 3 Sierra Leona 17 Togo 32<br />
Burundi 4 Zambia 18 Madagascar 33<br />
República Centroafricana 5 Malawi 19 Benín 34<br />
Eritrea 6 Santo Tomé y Príncipe 20 Tanzania 35<br />
Rep. del Congo 7 Camerún 21 Mozambique 36<br />
Guinea-Bissau 8 Mali 22 Lesotho 37<br />
Costa de Marfil 9 Uganda 23 Swazilandia 38<br />
Guinea 10 Nigeria 24 Seychelles 39<br />
Níger 11 Ghana 25 Gabón 40<br />
Kenia 12 Senegal 26 Namibia 41<br />
Liberia 13 Cabo Verde 27 Sudáfrica 42<br />
Angola 14 Ruanda 28 Mauricio 43<br />
Comoras 15 Guinea Ecuatorial 29 Botsuana 44<br />
Gambia 30<br />
Fuente: Naudé, 2009.<br />
Observamos que la mayoría de los países frágiles se encuentran en el grupo de países de baja elasticidad. Para cada país, es<br />
probable que los más afectados sean los más pobres, los menos elásticos que la media (en los ámbitos del hogar y la comunidad).<br />
La capacidad de los países frágiles para reaccionar a la crisis no sólo se ve obstaculizada por la propia fragilidad, sino también por las<br />
crisis anteriores (alimentaria y de combustibles): los países frágiles importadores de alimentos y petróleo han sufrido la transmisión<br />
de los efectos reales de la crisis de 2008-2009 cuando la mayoría de ellos se encontraba ya en una situación enormemente tensa.<br />
Todo ello se suma a su limitada capacidad para reaccionar ante la crisis a causa de la fragilidad de sus instituciones estatales.<br />
88
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
4.1 GRAVE IMPACTO SOCIAL DE LA CRISIS<br />
El impacto de la crisis de 2008-2009 en África subsahariana varía según el país y dentro de ellos, si bien su magnitud resulta difícil<br />
de evaluar por la escasez y el desfase de los datos. En la figura 6.6 se muestra una instantánea de los efectos de la crisis y de cómo<br />
se agrava por la fragilidad de las instituciones estatales. La crisis de 2008-2009 influye directamente en las instituciones del Estado<br />
y en los actores no estatales. El efecto combinado de las estrategias de respuesta de unas y otros determina cuánto afecta la crisis<br />
en el bienestar social.<br />
Figura 6.6: Impacto de la crisis en el bienestar social<br />
Crisis financiera<br />
Fragilidad del Estado<br />
Canales de trasmisión: remesas, ayuda,<br />
comercio, flujos de capital<br />
El impacto en las instituciones estatales<br />
depende de la fragilidad del Estado,<br />
del impacto de la crisis alimentaria y<br />
del combustible, y de la vulnerabilidad<br />
estructural.<br />
El impacto en los actores no estatales (hogares,<br />
sociedad civil, instituciones económicas) dependen de<br />
los efectos de las crisis alimentaria y de combustibles,<br />
los ahorros, la diversificación de los ingresos o la<br />
disponibilidad de activos.<br />
Reacciones políticas de reducción de<br />
gasto en servicios sociales, inflación,<br />
ausencia de redes sociales de<br />
seguridad.<br />
Estrategias de respuesta: sacar<br />
a los niños de la escuela, vender<br />
activos, trabajo sumergido.<br />
Impacto en bienestar social: (pobreza, situación de<br />
la educación y la salud, conflictos).<br />
Según Chen y Ravaillon (2009), la crisis financiera, junto con los picos de los precios de los alimentos y del combustible, aumentará la cantidad<br />
de personas pobres en entre 53 y 64 millones en 2009. Estas cifras corresponden, respectivamente, a los cálculos de personas que viven<br />
con menos de 2 y 1,25 USD al día. Se espera que los países subsaharianos pierdan ingresos por un valor mínimo de 50 000 millones de USD<br />
en 2009. También está previsto que aumente la mortalidad de lactantes y menores. Friedman y Schady (2009) calculan que la crisis podría<br />
provocar un incremento de las muertes de lactantes en África subsahariana de entre 30 000 y 50 000 bebés. Según las previsiones del<br />
IIIPA, la prevalencia de la desnutrición infantil en África subsahariana ascenderá de una quinta parte en 2005 a una cuarta parte en 2020.<br />
Las mujeres pobres (cabezas de familia, agricultoras, obreras fabriles, prestadoras de servicios informales, PDI y refugiadas) atrapadas en<br />
guerras son las más vulnerables a las conmociones. La investigación de UNRISD 44 señala que las mujeres cabeza de familia aumentan su<br />
carga de trabajo y disponen de menos tiempo para descansar y ocuparse de la salud familiar y los enfermos.<br />
Obiageli Ezekwesili, vicepresidente del Banco Mundial para la Región de África, afirmó en mayo de 2009 que “la crisis económica mundial<br />
va a reducir de manera drástica los ingresos individuales de las mujeres africanas, así como los presupuestos que gestionan en nombre de<br />
sus hogares, con consecuencias especialmente perjudiciales para las niñas [...] La pobreza tiene rostro de mujer, y la recesión económica<br />
mundial va a golpearlas de manera significativa, pues serán más las que pierdan su puesto de trabajo y se vean obligadas a gestionar<br />
los ingresos cada vez más exiguos de sus hogares”. 45 Los estudios del Banco Mundial indican ya descensos en los ingresos por hogar en<br />
Uganda, así como una reducción de los ingresos procedentes de la agricultura en Madagascar, donde las niñas son las primeras a quienes<br />
se saca de la escuela. Ezekwesili observa asimismo que “en África, la crisis está dejando a las mujeres menos opciones de empleo. En<br />
muchos sectores orientados a la exportación [...] las que están perdiendo sus puestos de trabajo por culpa de la crisis son las mujeres, no los<br />
hombres. El declive de las remesas y la restricción de los microcréditos están limitando los fondos que las mujeres tienen a su disposición<br />
para sacar adelante sus hogares”.<br />
44<br />
UNRISD, 2006.<br />
45<br />
Banco Mundial, 2009d.<br />
89<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 6<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La capacidad de los gobiernos de los países frágiles para reaccionar ante la crisis no sólo se ha visto obstaculizada por la propia fragilidad, sino<br />
también por las crisis anteriores alimentaria y de combustible: los países frágiles importadores de alimentos y petróleo han recibido el golpe<br />
de los efectos reales de la crisis cuando ya se encontraban en una situación enormemente tensa, que limitaba sus ingresos e inversiones.<br />
El colapso mundial de la demanda ha provocado pérdidas de puestos de trabajo en muchos sectores. Según BAfD (2009c), en África<br />
subsahariana habrá 27 millones de nuevos pobres, 28 millones de puestos de trabajo más vulnerables (sobre todo en la minería,<br />
pero también en la fabricación) y 3 millones más de desempleados como consecuencia de la crisis. Las evaluaciones recientes<br />
indican grandes reducciones del horario laboral, que obligan a los trabajadores a cambiar a actividades menos productivas o al<br />
sector sumergido, con sus altas tasa de desempleo e inseguridad de ingresos. 46<br />
Estrategias de respuesta en el hogar: los efectos directos sobre los hogares también dependen de la disponibilidad de los activos,<br />
la diversificación de los ingresos, los ahorros y las redes locales de seguridad, como las asociaciones funerarias. Los cambios en los<br />
precios afectan tanto a los productores netos como a los consumidores netos. La reducción de la demanda mundial de materias<br />
primas empuja los precios a la baja, y reduce los ingresos de los productores. Una caída de precios es buena para los consumidores<br />
netos, pero por desgracia la transmisión de la reducción nunca es completa, y tarda mucho tiempo en alcanzar al consumidor final. 47<br />
La inflación de los precios de los alimentos es muy alta y, con el tiempo, pone en peligro la seguridad alimentaria y reduce lo que<br />
los pobres pueden gastar en las partidas no alimentarias, como la educación o la salud.<br />
La combinación de activos y mecanismos de seguros conforma las estrategias de respuesta de los hogares de los países frágiles. Es<br />
probable que las familias vendan activos para hacer frente a la crisis, que saquen a los niños de la escuela, que reduzcan la dependencia<br />
de la atención sanitaria y recorten el gasto en alimentación, recurriendo a productos de peor calidad con menos calorías. Esta situación<br />
da lugar a un círculo vicioso que socava las posibilidades de las generaciones más jóvenes de salir de la pobreza. De hecho, es muy<br />
poco probable que los niños vuelvan a la escuela una vez finalizada la crisis, o que consigan recuperar las lagunas educativas creadas<br />
por su falta de asistencia. Y la reducción del consumo de alimentos en niños puede acarrear consecuencias irreversibles (recuadro 6.3). 48<br />
Recuadro 6.3: Conmociones adversas y protección social: función de las instituciones<br />
financieras formales e informales<br />
Autora: Abena D. Oduro, Departamento de Economía de la Universidad de Ghana<br />
Los indicadores objetivos del riesgo en África incluyen la variabilidad de la pluviosidad, la estacionalidad de los precios de<br />
los cultivos y la proporción de hogares sin acceso a agua potable y saneamiento seguros. La incidencia de las conmociones<br />
autorreferidas es otro indicador de la amplitud y la naturaleza del riesgo y las conmociones a los que se enfrentan los<br />
hogares africanos. En Tanzania, por ejemplo, aproximadamente dos terceras partes de los hogares rurales estudiados en<br />
Kilimanjaro y Ruvuma refirieron conmociones que habían afectado a sus medios de subsistencia durante un período de<br />
cinco años (Sango et al., 2007).<br />
Los hogares suelen verse afectados por más de una conmoción. En Tema, un distrito principalmente urbano de Ghana, la<br />
mayoría de los hogares refirieron una o dos conmociones durante un período de dos años. Esta constatación contrasta con<br />
Builsa, un distrito principalmente rural, donde más de la mitad de los hogares refirieron más de cuatro crisis en ese mismo<br />
período. La crisis mundial actual y su impacto en las economías africanas añaden una capa de riesgo e incertidumbre más<br />
a las comunidades y los hogares ya en peligro.<br />
Los efectos de las conmociones se dejan sentir a corto y largo plazo. Por ejemplo, las matriculaciones escolares de niños y niñas<br />
en Costa de Marfil se redujeron tras una catástrofe meteorológica. Se produjo un aumento de la desnutrición entre los niños en<br />
las áreas afectadas por el desastre (Jensen, 2000).<br />
La reducción de las inversiones en la educación y la salud de los niños después de una catástrofe puede tener consecuencias<br />
negativas a largo plazo. La disminución del consumo significa que algunos hogares o personas pueden caer en la pobreza o, si<br />
ya lo estaban, seguir en ella. En algunos países, el número de pobres transitorios, que entran y salen de la pobreza, puede ser<br />
considerable.<br />
Al responder a una conmoción adversa, los hogares equilibran la reducción del consumo y el agotamiento de los activos. Emplean<br />
muy diversas medidas para gestionar el riesgo y responder a las conmociones negativas. Estos mecanismos de respuesta dependen<br />
en gran medida de la familia (nuclear y extendida) y de otras redes y autoseguros (por ejemplo, la venta de activos). Se recurre<br />
poco a la protección social pública y a los instrumentos formales de crédito y seguros.<br />
46<br />
Banco Mundial, 2009a.<br />
47<br />
ODI, 2009b.<br />
48<br />
Banco Mundial, 2009b.<br />
90
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África<br />
La prevalencia de fórmulas financieras informales se puede explicar por la oferta y la demanda. La cobertura geográfica<br />
de los bancos y otras entidades financieras formales es limitada. Las comunidades rurales y remotas no gozan de un buen<br />
servicio de estas entidades. Los programas de microfinanciación tienen una cobertura mucho más extensa. Es improbable<br />
que las entidades financieras formales amplíen su cobertura a la economía rural hasta que puedan abordar de manera<br />
apropiada la selección adversa y los riesgos morales. La demanda de créditos y seguros informales persiste porque los costes<br />
de las operaciones de préstamo informales pueden ser menores que los de los préstamos formales. El coste de impago de<br />
un préstamo informal puede ser menor que para uno formal. En un entorno de alto riesgo, esto puede orientar la demanda<br />
de crédito y seguros hacia el sector informal. Algunos ejemplos de entidades financieras informales son las asociaciones<br />
funerarias, así como las asociaciones de ahorro y crédito renovables, que no están diseñadas para proporcionar un seguro<br />
contra conmociones adversas.<br />
Las pruebas empíricas apuntan a que los hogares no pueden asegurarse plenamente contra el riesgo. Las fórmulas de riesgo<br />
compartido probablemente proporcionarán seguros contra conmociones idiosincrásicas que contra crisis covariantes.<br />
Por ejemplo, las asociaciones funerarias suelen proporcionar un seguro contra las primeras. Pero es más probable que los<br />
pobres queden fuera de estas fórmulas. 49<br />
El elevado riesgo de las economías africanas y la constatación de que los hogares no pueden proteger el consumo cuando reciben<br />
golpes adversos indican que debe haber una gran demanda de seguros. Según los resultados de estudio de hogares rurales de<br />
Tanzania, existe demanda de seguros contra las fluctuaciones de los precios y los desastres provocados por la lluvia. La medida<br />
en que las personas están dispuestas a pagar los seguros depende de la disponibilidad de efectivo para ello (Sarris et al., 2007).<br />
4.2 RIESGO DE INESTABILIDAD POLÍTICA Y RESURGIMIENTO DE CONFLICTOS<br />
La fragilidad de las instituciones del Estado resta eficacia a los procesos políticos dirigidos a alcanzar el equilibrio entre la capacidad<br />
del Estado y las expectativas de los ciudadanos. La crisis financiera y económica mundial reduce aún más las posibilidades de<br />
que este equilibrio se mantenga en los países frágiles subsaharianos. Un conflicto armado es una de las consecuencias posibles<br />
de la divergencia entre la capacidad del Estado y las expectativas de los ciudadanos. Dominique Strauss-Kahn, Director Gerente<br />
del FMI, expresó esta preocupación al argumentar que, para los países de renta baja, “no sólo nos preocupa el crecimiento por<br />
el crecimiento, sino que deseamos proteger la paz y evitar la guerra. En realidad, cuando los países de renta baja han obtenido<br />
buenos resultados en la última década o así, la incidencia de la guerra ha descendido de forma considerable. El peor temor es que<br />
esta tendencia se invierta”. 50<br />
Miguel et al. (2004) analiza los factores determinantes de una guerra civil en 41 países africanos, y demuestra que una reducción del<br />
5% en la tasa de crecimiento económico aumenta en un 50% el riesgo de conflicto. Según Brückner y Ciccone (2007), un desplome<br />
de los precios de una materia prima de exportación aumenta la probabilidad de que se produzca un conflicto armado. Por su parte,<br />
Ciccone (2008) indica que un descenso de los ingresos provocado por la sequía genera un efecto parecido.<br />
Semejante desenlace dramático de la crisis de los países frágiles subsaharianos aumenta los costes humanos y sociales de la<br />
crisis financiera y económica mundial. Si bien los países de África subsahariana no tendrían que sufrir más por una gran crisis<br />
macroeconómica que los demás países de la región, las consecuencias podrían ser mucho más graves, a causa de su capacidad<br />
limitada para poner en marcha respuestas políticas adecuadas a las conmociones. Por este motivo, proteger a los países frágiles<br />
contra el abismo de la crisis debe ser una de las máximas prioridades de los países donantes.<br />
49<br />
Consulte Harrower y Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003; y de Weerdt, 2009; las fórmulas de riesgo compartido pueden proporcionar seguros parciales, pero no<br />
totales. Es posible que las aportaciones no sean suficientes para cubrir el coste total de la conmoción. Es poco probable que los hogares estén completamente<br />
asegurados contra riesgos covariantes (Harrower y Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003). El hecho de que los hogares entren y salgan de la pobreza sugiere<br />
una ausencia o insuficiencia de los mecanismos de gestión del riesgo capaces de protegerlos contra el descenso a la pobreza en caso de crisis.<br />
50<br />
Strauss-Kahn, 2009.<br />
91<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 7<br />
CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO Y COHESIÓN SOCIAL<br />
La construcción del Estado se ha convertido en una de las principales prioridades de la comunidad del<br />
<strong>desarrollo</strong> internacional. En la actualidad, prácticamente todos los donantes importantes identifican la<br />
construcción del Estado como uno de sus objetivos clave, sobre todo en los países frágiles. 1 Después del<br />
Consenso de Washington, el reconocimiento del papel crucial que desempeñan las instituciones estatales<br />
en el proceso de <strong>desarrollo</strong> igualó en importancia al cada vez más amplio consenso sobre la necesidad de<br />
compromisos de mayor alcance en los países frágiles. Tal y como puso de relieve la Comisión para África en<br />
su informe de 2005, las instituciones son esenciales para la promoción del <strong>desarrollo</strong>, y los Estados articulan<br />
las transformaciones necesarias para lograr y mantener los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La comunidad<br />
internacional también ayuda a los países frágiles con objetivos a menor plazo, para cuya consecución tiene<br />
en cuenta el contexto institucional real. Pero como afirman los Principios de la OCDE, “la visión a largo plazo<br />
para el compromiso internacional en Estados frágiles es ayudar a los reformadores nacionales a construir<br />
instituciones estatales eficaces, legítimas y fuertes.” 2<br />
No obstante, la comunidad internacional debe mantener unas expectativas realistas sobre la medida en que se puede influir en este<br />
proceso nacional. La ayuda para reforzar las instituciones estatales no implica sólo medidas técnicas. La construcción del Estado es<br />
un proceso que requiere la creación de un sentimiento de ciudadanía. En dicho proceso intervienen las expectativas, percepciones<br />
y valores colectivos asociados al Estado por los particulares, la sociedad civil y las comunidades. De hecho, para formar instituciones<br />
estatales sensibles, competentes y responsables es necesario fomentar la capacidad de recaudación de impuestos y mecanismos de<br />
consulta ascendentes.<br />
En Europa se tardó siglos en crear Estados sólidos y eficaces en un proceso estrechamente vinculado a la guerra internacional (capítulo 3).<br />
En consecuencia, existen pocos motivos para creer que los Estados frágiles podrían transformarse en algo parecido al ideal weberiano<br />
en un plazo de tiempo corto. De hecho, muchos Estados frágiles africanos son el resultado de las normas coloniales con las que se trató<br />
de forjar países acordes al modelo occidental mediante la imposición de normas de territorialidad y control. Uno de los principales retos<br />
a los que se enfrenta la construcción de Estados en el continente es la institucionalización de un sentimiento de identidad común y el<br />
<strong>desarrollo</strong> de estructuras formales duraderas. Todo ello sin recurrir al estilizado modelo de creación estatal europeo, que poco puede<br />
orientar a las poblaciones africanas y a sus legisladores en sus esfuerzos por crear Estados eficaces y legítimos.<br />
1. DEVOLVER EL ESTADO A UN PRIMER PLANO<br />
En definitiva, de lo que se trata es de remodelar las bases formales e informales del Estado para la construcción<br />
de Estados más legítimos y representativos, que miren por el bien público en vez de por los limitados intereses<br />
de la minoría en el poder. Esta es una empresa a largo plazo por definición. Para cambiar el entendimiento y los<br />
acuerdos que apuntalan el sistema de gobierno y vinculan Estado y sociedad, es necesario llegar al núcleo de<br />
las estructuras de poder arraigadas y modificar su esencia. Es una tarea que puede resultar extremadamente<br />
difícil y delicada, sobre todo si tenemos en cuenta que en realidad el factor que impulsa la creación del Estado,<br />
sobre todo en un contexto de posconflicto, radica inevitablemente en la negociación y el compromiso, y no así<br />
en la transformación fundamental.<br />
La creación del Estado es un proceso endógeno que puede ser respaldado por la comunidad internacional, pero en ningún caso<br />
dirigido por ella. En su formulación más básica, la creación del Estado hace referencia a las medidas de los actores nacionales (en<br />
ocasiones con la ayuda de los actores internacionales) para establecer, reformar y reforzar las instituciones estatales allá donde<br />
estas han sido gravemente dañadas o han desaparecido. 3 Es decir, se trata de la construcción de la legitimidad y capacidad de las<br />
instituciones estatales para prestar a la ciudadanía servicios básicos (seguridad, justicia y Estado de Derecho, escuelas, sanidad,<br />
saneamiento, agua) que cumplan sus expectativas.<br />
La experiencia de intervenciones de construcción estatal pasadas demuestra que ambos extremos del espectro del compromiso<br />
internacional tienen pocas probabilidades de éxito: ni el enfoque mínimo, centrado exclusivamente en el mantenimiento de la paz,<br />
ni un amplio esfuerzo de ingeniería institucional pueden ser eficaces. Lo más adecuado suele ser un enfoque gradual basado en<br />
1<br />
Fritz y Rocha Menocal, 2007.<br />
2<br />
CAD-OCDE, 2007.<br />
3<br />
Caplan, 2005.<br />
92
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
expectativas realistas de lo que puede lograr un compromiso internacional. El criterio general de las intervenciones de creación del<br />
Estado debe basarse en el aprovechamiento de todas las oportunidades sobre el terreno, y evitar planes ambiciosos para reformar<br />
completamente las instituciones estatales y el contrato social. Dado que la construcción del Estado es un proceso profundamente<br />
político, el conocimiento del contexto local y un enfoque ascendente compatible con los incentivos son esenciales para aumentar<br />
las probabilidades de que los compromisos internacionales sean fructíferos.<br />
2. LA COHESIÓN SOCIAL Y LAS DIMENSIONES INTANGIBLES DE LA CONSTRUCCIÓN<br />
DEL ESTADO<br />
El concepto de construcción del Estado ha evolucionado considerablemente durante los últimos años.<br />
En la década de los noventa se hacía hincapié en la construcción y refuerzo de las instituciones formales<br />
y la capacidad estatal. No obstante, en los últimos años se ha empezado a reconocer que el Estado no<br />
puede tratarse de forma aislada, y que sus relaciones con la sociedad son de vital importancia en este tipo<br />
de procesos. La esencia de la construcción del Estado, y sobre todo la de un Estado “sensible”, 4 ahora se<br />
concibe como un proceso político eficaz en el que los ciudadanos y los Estados negocian recíprocamente<br />
sus demandas, obligaciones y expectativas. 5 Las situaciones de fragilidad son aquellas en las no se ha<br />
puesto en marcha ningún proceso efectivo. La debilidad de las instituciones estatales, por ejemplo,<br />
también guarda relación con los mecanismos de selección del poder, a veces distorsionados por los lazos<br />
étnicos o religiosos, la escasez o falta de control sobre el ejecutivo, y la inexistencia de una participación<br />
pública en las decisiones políticas. Este cambio de perspectiva ha situado el concepto de legitimidad<br />
(como medio para la construcción de capacidad estatal y fin en sí misma) en el primer punto del orden del<br />
día de la construcción del Estado.<br />
Por lo tanto, se ha dejado de adoptar un enfoque del refuerzo institucional esencialmente descendente (centrado en los actores estatales<br />
y en las élites nacionales) para pasar a uno ascendente que vincula Estado y sociedad (y que trabaja a través de la sociedad civil). 6 Pese a<br />
ello, las medidas se centran con demasiada frecuencia en las élites y en las instituciones centrales y formales (véase el recuadro 7.6), sin<br />
llegar a fomentar un proceso político más inclusivo, y abordando únicamente los aspectos nacionales en lugar de los locales. 7 De hecho,<br />
la comunidad internacional normalmente se ha centrado en los aspectos técnicos de la construcción del Estado (como los programas<br />
de formación para los miembros de la administración pública), ya que estos se consideran no intrusivos y apolíticos.<br />
Si la construcción del Estado no se limita al <strong>desarrollo</strong> de la capacidad de las instituciones estatales, y en general guarda mayor<br />
relación con el proceso de negociación entre los ciudadanos, los grupos sociales y el Estado, un enfoque centrado en los aspectos<br />
técnicos de la creación institucional podría obviar la dinámica del proceso político para conciliar la capacidad estatal y las expectativas<br />
sociales. De hecho, la fragilidad estatal es un fenómeno profundamente político, caracterizado por la ausencia de procesos eficaces<br />
que establezcan un equilibrio entre las capacidades del Estado y las expectativas de la sociedad. Por lo tanto, es poco probable<br />
que un enfoque centrado exclusivamente en los aspectos formales restablezca la eficacia de los procesos políticos que conforman<br />
la base del contrato social. Las intervenciones para construir la capacidad de las instituciones estatales deben estar respaldadas y<br />
complementadas por acciones que tengan en cuenta la función que desempeñan las percepciones y expectativas, las consultas<br />
de carácter ascendente y el grado en que las poblaciones se sienten representadas por las instituciones públicas.<br />
2.1 IMPORTANCIA DE LAS “DIMENSIONES INTANGIBLES” DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO<br />
El compromiso internacional en la construcción del Estado no puede pasar por alto los elementos sociales y culturales sobre los que se<br />
apoyan las instituciones estatales. Para entender las estructuras de gobernanza de un país puede resultar útil realizar un análisis de la<br />
influencia del contexto histórico y cultural sobre la percepción pública de quiénes son las “autoridades” y cuáles son las instituciones<br />
informales más importantes. Por ejemplo, estas dimensiones intangibles pueden repercutir sobre las reformas políticas y judiciales.<br />
Las divisiones de la sociedad en las dimensiones étnica, religiosa, racial y espacial podrían afectar al funcionamiento de los procesos<br />
electorales. La puesta en marcha de campañas de educación cívica y mecanismos de deliberación que incluyan la opinión de la<br />
población durante la revisión o redacción de una constitución, puede garantizar un consenso y construir un sentimiento de confianza<br />
y vinculación hacia esta última. Las creencias, percepciones y valores colectivos, así como los valores culturales, también son elementos<br />
importantes de las reformas en materia de seguridad (recuadro 7.1).<br />
4<br />
Whaites, 2008.<br />
5<br />
CAD-OCDE, 2008.<br />
6<br />
Pouligny, 2009.<br />
7<br />
Véase Kaplan (2009) en el volumen 1B para un estudio detallado de las ventajas de involucrar a los actores locales.<br />
93<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Recuadro 7.1: Cómo puede la elasticidad local aumentar la seguridad<br />
Autora: Béatrice Pouligny, Georgetown University<br />
Los elementos sociales y culturales sobre los que descansan las instituciones estatales, y que además garantizan su<br />
funcionamiento, resultan especialmente importantes en situaciones de fragilidad. Para examinar la multiplicidad y diversidad<br />
de las instituciones políticas (formales e informales) y las culturas que pueden contribuir a la elasticidad (o flexibilidad)<br />
estatal y a los procesos de construcción del Estado, es preciso ampliar las perspectivas convencionales.<br />
Importancia de las percepciones y actitudes locales hacia los problemas de seguridad en contextos de fragilidad<br />
Los enfoques técnicos de las reformas institucionales dirigen la asistencia hacia los síntomas del problema en vez de hacia las causas.<br />
Los expertos suelen reproducir soluciones técnicas y emplear estrategias “plantilla” que no permiten integrar un conocimiento<br />
profundo de la situación local, y menos aún de las normas y prácticas locales. No obstante, las experiencias sobre el terreno han<br />
demostrado que las reformas y políticas en el sector de la seguridad están abocadas al fracaso si no integran las dimensiones<br />
“intangibles” que definen la percepción de los problemas de seguridad y la forma de solucionarlos en un contexto determinado.<br />
Por ejemplo, uno de los problemas más apremiantes en el orden del día de muchos Estados “frágiles” es la reducción de la cantidad<br />
de armas pequeñas y ligeras. La mayoría de los estudios han demostrado la importancia de examinar no sólo el aspecto del<br />
suministro en esta cuestión, sino también el origen de la demanda; es decir, averiguar por qué los particulares o grupos quieren<br />
estas armas. Para ello, se deben formular preguntas del tipo: “¿Por qué los ciudadanos poseen y compran armas pequeñas ¿Qué<br />
función política, económica y social desempeñan las armas, y qué ideas (acerca de la violencia, la seguridad, la justicia, la autoridad,<br />
el yo, el género) subyacen a esta necesidad”. Este estudio de las motivaciones para adquirir armas pequeñas requiere el trabajo de<br />
antropólogos, criminólogos, sicólogos, sociólogos y economistas comportamentales. Estos enfoques ponen de relieve el hecho de<br />
que, desde la perspectiva de la sociedad, para el desarme no basta con poner las armas fuera de circulación y facilitar su recogida.<br />
También es necesario un cambio de actitud.<br />
Esto mismo se puede aplicar a la sensación de seguridad, que es un proceso subjetivo. La valoración de los problemas y necesidades<br />
de seguridad suele ser altamente subjetiva. Si dicha evaluación se realiza exclusivamente a través del filtro de los conceptos del<br />
donante en cuestión, como por ejemplo la seguridad humana, existe el riesgo de que las peculiaridades de la percepción de la<br />
seguridad a escala local se subestimen o ignoren. Dentro de un país determinado, también es posible que distintos actores perciban<br />
y definan sus problemas de seguridad de formas diferentes. Puede que estén influidos por una gran variedad de pérdidas y eventos<br />
emocional, social y culturalmente traumáticos, así como por la destrucción de las normas y códigos de conducta sociales. Este<br />
es el tipo de hechos a los que se enfrenta la mayoría de los ciudadanos y comunidades en las situaciones de fragilidad, ya que<br />
estas se caracterizan con frecuencia por la violencia y la imprevisibilidad en la vida cotidiana. Cuando se dan distintos contextos<br />
de fragilidad, como en el este del Congo (en la República Democrática del Congo), un microanálisis de las percepciones locales<br />
de la inseguridad también puede ayudar a evitar la violencia contra los civiles y a proteger a las poblaciones locales (algo que es<br />
motivo de creciente preocupación para la comunidad internacional).<br />
Fragilidad no es igual a vacío: mecanismos comunitarios para gestionar amenazas a la seguridad, administrar<br />
justicia y facilitar la reintegración<br />
En muchas situaciones, las instituciones están devastadas, presentan un funcionamiento deficiente, son ilegítimas, o reúnen las<br />
tres características; la infraestructura ha sido asolada; existe muy baja capacidad humana, con poco o ningún personal cualificado;<br />
y la población siente una profunda desconfianza y falta de fe en el Estado. En estas circunstancias, la primera impresión podría<br />
ser la necesidad de reconstruir la maquinaria estatal y las instituciones de sus cenizas, en condiciones que a veces se describen<br />
como “una cuasi anarquía”. Esto explica que con frecuencia se aluda a un “vacío de seguridad” o “vacío del Estado de Derecho”.<br />
No obstante, la experiencia nos dice una y otra vez que no existe tal vacío, ni siquiera cuando las estructuras estatales se han<br />
derrumbado por completo. De hecho, en los Estados frágiles o en situación de posconflicto, la mayor parte de las labores judiciales<br />
y de seguridad no son realizadas por el cuerpo de policía o los organismos judiciales públicos. Son organizaciones ajenas al Estado<br />
las que llevan a cabo estas tareas. Si prestamos atención a los mecanismos existentes, podremos entender con mayor precisión las<br />
necesidades de la población, los obstáculos, las posibilidades y los recursos para (re)construir una relación de apoyo fructífera entre<br />
la sociedad y el Estado. Incluso en las situaciones que se describen como anárquicas, como en el caso de Somalia o el este del Congo<br />
(RDC), distintos actores han asumido parte de las funciones atribuidas al Estado, aunque lo han hecho de un modo disfuncional.<br />
Las iniciativas comunitarias para reducir las amenazas a la seguridad planteadas por la proliferación de armas pequeñas, o<br />
para reintegrar a excombatientes y restablecer la confianza entre estos y las comunidades locales, ponen de relieve valores<br />
locales y elementos intangibles de las culturas autóctonas para la construcción de instituciones sostenibles. En Mozambique<br />
94
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
y en el norte de Uganda, los rituales tradicionales han facilitado la reintegración de los antiguos niños soldado. Estas acciones<br />
evidencian los buenos resultados de las estrategias profundamente arraigadas en el contexto social y cultural, que tienen<br />
en cuenta las dimensiones subjetiva y siquiátrica de la reintegración.<br />
• Los rituales ayudan a transformar la perspectiva del mundo y permiten a los particulares entender el conflicto en un sentido<br />
más amplio. Cuando la visión del mundo se desmorona, los rituales pueden abrir nuevas vías de pensamiento y cambiar<br />
sustancialmente el modo en que las personas ven lo que las rodea. También pueden hacer que el conflicto sea menos<br />
destructivo al reformular las cuestiones importantes y permitir a los ciudadanos abordar los problemas de formas nuevas.<br />
• Estos sistemas (que con frecuencia se denominan “tradicionales” e “informales”) también constituyen formas de<br />
gobernanza más amplias que van más allá de la resolución del conflicto. Puede que sus líderes o artífices participen<br />
también en el funcionamiento cotidiano de su aldea o comunidad. A pesar de que la violencia también puede dañar o<br />
modificar gravemente estos sistemas, tienen más probabilidades de mantenerse intactos que los formales.<br />
• Una de las aportaciones únicas de estos sistemas es que fomentan la confianza social y la reintegración en la comunidad,<br />
sobre todo pasada la violencia. Prácticamente todos se basan en nociones de orden y comunidad: su principal objetivo<br />
es el bienestar de la comunidad, y no sólo el de la víctima.<br />
No obstante, estos sistemas también pueden plantear inconvenientes y riesgos, sobre todo en lo que respecta a los derechos<br />
humanos, la igualdad de género y los derechos de los menores. Por lo tanto, los mecanismos tradicionales e informales deben<br />
estar sujetos a una valoración detallada y contextualizada que determine sus limitaciones en distintas situaciones: deterioro<br />
y posible distorsión de las autoridades y normas tradicionales, riesgo de abuso de poder y modelos de dominación, riesgo de<br />
manipulación política, cuestionamiento de la legitimidad y eficiencia del sistema, reducida aplicabilidad en las distintas regiones/<br />
grupos étnicos, etc. Por lo general, también se cree que los actores de la sociedad civil local corrigen mejor estas limitaciones, ya<br />
que pueden promover y respaldar la adaptación en sistemas en constante cambio.<br />
En resumen, una de las prioridades absolutas de los donantes y agencias internacionales (sobre todo de la UE) debe ser comprender<br />
mejor la reacción de las poblaciones ante sus problemas de seguridad cotidianos cuando la acción del sistema estatal es limitada,<br />
o cuando son los mismos Estados la causa de estos problemas.<br />
2.2 IMPORTANCIA DE LA SOCIEDAD CIVIL<br />
Las medidas de construcción estatal están condenadas al fracaso si, con el refuerzo de las capacidades institucionales, no restablece<br />
la legitimidad del Estado. La legitimidad emana de distintas fuentes y cambia con el tiempo, dificultando a los actores externos<br />
su plena comprensión. A veces, si el Estado no es legítimo, las instituciones no estatales conservan la legitimidad, con un papel<br />
social reconocido por la población local. Por lo tanto, una atención excesiva al Estado puede hacer que se pasen por alto actores<br />
importantes fuera de los límites de las instituciones estatales.<br />
Una forma de crear confianza y aumentar la legitimidad del Estado es ir más allá de la idea de un Estado solo, y concebir la<br />
construcción estatal como una forma de intervenir en la interfaz de las relaciones entre el Estado y los actores no estatales. Si bien<br />
la construcción de capacidad de las instituciones estatales centrales es importante, no lo es menos respaldar la capacidad de la<br />
sociedad civil para comprobar y hacer balance de las acciones del Estado y exigir su responsabilidad sobre las políticas.<br />
No obstante, lo verdaderamente difícil es evitar el menoscabo de la posición del Estado y la competencia entre los actores estatales<br />
y no estatales, sin olvidar el hecho de que la construcción estatal podría debilitar otras fuentes de autoridad, y esto también<br />
perjudicaría al proceso.<br />
2.3 PROMOCIÓN DE UN SENTIMIENTO COLECTIVO DE CIUDADANÍA Y APOYO A LOS MECANISMOS<br />
DE RESPONSABILIDAD<br />
La promoción de la cohesión social y el uso de las instituciones formales que fomentan la inclusión constituyen una importante<br />
dimensión intangible de la construcción del Estado. Para potenciar estos aspectos deben adoptarse medidas que unifiquen a las<br />
poblaciones dispares de los Estados frágiles a escala nacional y que aprovechen los resquicios de cohesión a escala subestatal. Los<br />
Estados africanos de mayor éxito son los que han sacado partido de una geografía política congruente y han apelado a la historia<br />
en común de su población para crear un sentimiento de identidad y objetivos comunes.<br />
En Botsuana, por ejemplo, puede que la cohesión social sea el motivo por el que la élite ha administrado los valiosos activos en<br />
diamantes del país de forma prudente y en beneficio de toda la población. Esto ha impedido que Botsuana sufra la maldición de<br />
95<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
los recursos que afecta a casi todos los países africanos que cuentan con una dotación de estos similar. 8 Esos otros Estados carecen<br />
de las ventajas geográficas e históricas de Botsuana. Además, la perpetuación de la política predatoria dominada por sus élites<br />
sigue obstaculizando un proceso de construcción del Estado inclusivo.<br />
Cuando la fragilidad estatal está vinculada a la manipulación de la fragmentación en aspectos como la etnicidad, la geografía o los recursos<br />
naturales, para construir unidad de forma eficaz y duradera es necesario centrarse en la institucionalización de la cooperación en los<br />
distintos grupos y reducir las desigualdades horizontales. El gobierno consociacional de Burundi, por ejemplo, ofrece una gran diversidad<br />
de oportunidades para construir coaliciones y reducir las tensiones mitigando o eliminando los desequilibrios reales o percibidos en la<br />
representación de los grupos en los gabinetes, la administración, las asambleas legislativas y el ejército. Del mismo modo, el apoyo de reformas<br />
que repartan los beneficios de los recursos naturales de forma justa y transparente (y que mejoren la equidad en la distribución del gasto<br />
social) puede disipar parte del potencial de conflicto en los sistemas de gobierno divididos. Los actores internacionales también pueden<br />
hacer una aportación significativa para asistir y financiar sistemas que controlen la asignación y gestión de los ingresos y el gasto público.<br />
La celebración de los rasgos distintivos de cada grupo al intentar construir una “nación de naciones” tiene más probabilidades de<br />
funcionar que el intento por construir un Estado basado en la “negación de las identidades sociales”, o lo que es lo mismo, una<br />
“nación frente a identidades”. 9 La promoción de un fuerte sentimiento del “nosotros” a través de distintos programas educativos,<br />
deportivos y culturales puede favorecer la coexistencia de identidades culturales complementarias que refuercen los vínculos<br />
nacionales, reduciendo así las fricciones entre los grupos en el proceso. Por ejemplo, desde el fin de la era del apartheid, Sudáfrica<br />
ha empleado el deporte de forma creativa para unir a la nación arco iris. Los programas destinados a curar heridas abiertas durante<br />
mucho tiempo entre los distintos grupos, como la Comisión para la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica o los programas de<br />
reconciliación en Burundi, han sido de utilidad en muchos países.<br />
En otros casos, la fragilidad estatal no guarda tanta relación con las divisiones de la población o con su manipulación, y los principales<br />
obstáculos para la estabilidad social y la prestación de servicios públicos se pueden atribuir a una configuración del Estado que oculta<br />
una competencia entre clanes o que sirve a los intereses del “Estado de clases”: 10 una élite en el poder que domina las funciones<br />
clave de la burocracia estatal, los partidos políticos y las posiciones económicas. La homogeneidad étnica y cultural de Somalia, por<br />
ejemplo, no ha impedido los conflictos entre clanes. 11 Sin embargo, en la República Democrática del Congo la clase política consta<br />
de entre 150 y 200 familias que se encuentran en todas las agrupaciones políticas a pesar de su heterogénea composición étnica. 12<br />
Incluso en los países donde los conflictos normalmente se consideran la consecuencia de una manipulación de las identidades<br />
socioétnicas, como en el caso de Burundi, estas líneas divisorias sociales se solapan con la división por clanes, regiones y clases. 13<br />
En los países donde la construcción del Estado se ve dificultada por una clase política interesada y una escasa voluntad de cooperar,<br />
la ayuda internacional a las dimensiones intangibles de este proceso podría incluir la creación de espacios participativos donde<br />
puedan manifestarse los grupos de la sociedad civil y los grupos de defensa con capacidad para hacer circular información e impulsar<br />
la transformación sociopolítica. Sin embargo, siguiendo el Principio para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles de “no<br />
hacer daño” del CAD-OCDE, los actores externos deben minimizar las posibilidades de poner en peligro a los socios. Este enfoque<br />
debe complementarse con la búsqueda de puntos de contacto dentro de las instituciones estatales.<br />
Las reformas deben ser graduales e ir ampliando su alcance poco a poco, de modo que no supongan una amenaza para los frágiles<br />
nexos sociales. Su objetivo debe consistir en la creación de un proceso de cambio iterativo y autónomo que vaya calando a través<br />
de un sistema, influyendo en la sociedad y el Estado a muchas escalas, y transformando sus relaciones en el tiempo. Este enfoque<br />
arraigaría el Estado en la sociedad y aumentaría la responsabilidad de las élites frente a la población. La democracia tiene más<br />
probabilidades de consolidarse si se va introduciendo de forma regular y en distintos frentes. En cambio, las medidas precipitadas<br />
para celebrar elecciones con calendarios apretados, aunque estén generosamente financiadas por la comunidad internacional<br />
(como en la República Democrática del Congo en 2008), tienen más probabilidades de desgarrar una sociedad frágil que de mejorar<br />
drásticamente la gobernanza, especialmente a corto plazo.<br />
3. NECESIDAD DE UN CONOCIMIENTO MÁS PROFUNDO DEL CONTEXTO LOCAL<br />
Los Estados tienen que examinar sus propios recursos y modelos institucionales, y adoptar estructuras<br />
políticas y económicas, y procesos que reflejen la historia, complejidad y particularidad de sus poblaciones<br />
y entornos. Muchos regímenes poscoloniales buscaron modelos de gobernanza y recursos foráneos que<br />
resultaron insostenibles para sus débiles raíces nacionales, y además los volvieron dependientes de la<br />
ayuda extranjera.<br />
8<br />
Kaplan, 2008.<br />
9<br />
Cahen, 2005.<br />
10<br />
Keller, 1991.<br />
11<br />
Mengisteab y Daddieh, 1999.<br />
12<br />
GTZ, 2008.<br />
13<br />
Brachet y Wolpe, 2005.<br />
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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
Esto no significa que los modelos políticos occidentales convencionales no tengan relevancia en otras sociedades: simplemente<br />
deben ser adaptados para incluir las costumbres y circunstancias políticas, económicas y sociales locales. El objetivo no debe ser<br />
la constitución de Estados centralizados con una legislación de estilo occidental y una democracia definida exclusivamente por<br />
elecciones regulares. Por el contrario, la meta tiene que ser la promoción de gobiernos competentes, inclusivos, participativos,<br />
sensibles y responsables. Botsuana, por ejemplo, basa sus sistemas políticos en un paradigma tradicional que aprovecha normas<br />
de gobernanza ampliamente aceptadas.<br />
Cuando efectivamente se desea construir Estados legítimos y responsables, es muy importante hacer hincapié en la búsqueda<br />
de soluciones localmente adecuadas para los problemas de gobernanza, gestión de la tierra y los recursos, y transferencia de<br />
conocimientos. Seguramente no ha habido ninguna sociedad con un buen <strong>desarrollo</strong> en la historia que haya dependido de los<br />
recursos, modelos políticos y legislaciones extranjeros en la misma medida que lo hacen los Estados frágiles en la actualidad. 14<br />
Los donantes deben invertir más en el entendimiento de las sociedades locales y el diagnóstico de los retos políticos a los que se<br />
enfrentan. Probablemente los modelos de globalización han modificado las estructuras tradicionales en los países frágiles, que ya<br />
no pueden recibir el mismo tratamiento que en el pasado. La evolución de las instituciones estatales y no estatales es constante e<br />
irregular, y plantea problemas adicionales a cualquiera que quiera relacionarse con ellas. La creación de capacidad local para investigar<br />
la “geografía humana” de los Estados y analizar los contextos socioculturales es esencial, como ya han reconocido algunos donantes<br />
(el Ministerio de Cooperación al Desarrollo holandés está financiando a las organizaciones locales que realizan estudios socialmente<br />
relevantes en 9 países del mundo en <strong>desarrollo</strong>; la Fundación Hewlett proporciona ayuda a largo plazo a 24 grupos de reflexión en<br />
11 países africanos).<br />
Las agencias de ayuda deben dedicar mayores esfuerzos y recursos a comprender y diagnosticar mejor los fallos sociopolíticos e<br />
institucionales que asolan los Estados frágiles (recuadro 7.2). Un estudio en materia de ciencia social y política más amplio sería<br />
relativamente barato, y proporcionaría cuantiosos beneficios para el <strong>desarrollo</strong> de políticas internacionales y locales minuciosamente<br />
adaptadas para la resolución de problemas inevitablemente complejos en los Estados frágiles. De hecho, es preciso diagnosticar<br />
los contextos sociales y políticos para conocer las necesidades e identificar puntos de entrada y espacios para la interacción con las<br />
instituciones estatales. Un proceso de gestión y escrutinio por parte del personal de la UE que trabaja con los Estados frágiles podría<br />
suponer una valiosa aportación a la capacidad de la Unión para definir modalidades de ajuste de las intervenciones. Dicho proceso<br />
tendría que basarse en evaluaciones periódicas, mecanismos que fomenten el diálogo entre expertos en distintos campos (ayuda<br />
humanitaria, cooperación al <strong>desarrollo</strong>, política extranjera, diplomacia) y especialización en regiones, países o sectores específicos.<br />
Recuadro 7.2: Somalia y Somalilandia<br />
Autor: Seth Kaplan, Socio Gerente, Alpha International Consulting, Ltd.<br />
Somalia y el territorio secesionista Somalilandia constituyen uno de los contrastes más claros entre construcción de un Estado<br />
basado en pilares institucionales importados, y construcción de un Estado sobre cimientos indígenas.<br />
Desde la disolución del Estado somalí en 1991, la comunidad internacional ha intentado por lo menos en 15 ocasiones<br />
reconstruirlo desde un enfoque descendente, sin conseguirlo en ningún caso. Las agencias de ayuda, embajadas y<br />
organizaciones multilaterales, ajenas a la realidad política del país, han malinterpretado una y otra vez la dinámica política<br />
del país imponiéndole “respuestas políticas poco imaginativas, no estratégicas, basadas en modelos generales, con escasa<br />
relevancia para el contexto somalí y prácticamente ajenas a la opinión de la población del país”. En consecuencia, “los<br />
somalíes que quieran sacar a su país de esta prolongada crisis mortal tendrán que hacerlo a pesar de la participación de la<br />
comunidad internacional en lugar de gracias a ella”. 15<br />
En cambio, Somalilandia, una región al noroeste de Somalia que se declaró independiente en 1991, ha construido sus<br />
instituciones estatales desde un enfoque ascendente, aprovechando una estructura de clanes que han perdurado durante<br />
mucho tiempo y son ampliamente aceptados. En la actualidad es el Estado más democrático de la región y ha conseguido<br />
suficiente estabilidad y prosperidad para atraer a emigrantes de todo el Cuerno de África. Somalilandia debe parte de su<br />
éxito al hecho de que apenas ha recibido ayuda externa, y eso ha obligado a este Estado a depender de sus propios recursos,<br />
capacidades e instituciones (algunos defensores de la independencia de Somalilandia temen de hecho que un aumento de<br />
la ayuda extranjera tenga efectos negativos). Otras zonas de Somalia, como Puntlandia, también han establecido sus propias<br />
administraciones locales en torno a estructuras de clanes. Pese a ello, la comunidad internacional se niega a reconocer<br />
Somalilandia e insiste en sus esfuerzos inútiles por forjar un Estado somalí centralizado.<br />
14<br />
Kaplan, 2009.<br />
15<br />
Menkhaus, 2008, p. 9.<br />
97<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Las afirmaciones del científico político Ken Menkhaus sobre Somalia se aplican a otros muchos Estados frágiles y fallidos: “Estos<br />
mecanismos [informales de autogobierno] extensivos e intensivos […] son prácticamente invisibles para los observadores<br />
externos, cuya única preocupación suele ser la estructura que en realidad proporciona menos Estado de Derecho a los somalíes:<br />
el Estado central... Los actores externos tienden a pensar que un Estado sensible y efectivo es un prerrequisito indispensable<br />
para el <strong>desarrollo</strong>, una creencia consagrada en prácticamente todas las estrategias de <strong>desarrollo</strong> del Banco Mundial y la ONU.<br />
Para muchos somalíes, el Estado es un instrumento de acumulación y dominio, que enriquece y otorga poder a los que lo<br />
controlan, y explota y hostiga al resto de la población. Estas distintas percepciones del Estado con frecuencia hacen que los<br />
actores externos y nacionales no se entiendan“. 16<br />
Centrarse en la constitución de gobiernos locales estrechamente vinculados a sus comunidades puede ser una forma de sacar partido<br />
de las capacidades e instituciones locales y mejorar la gobernanza. Los gobiernos locales no son perfectos ni mucho menos, pero<br />
la transferencia de las funciones gubernamentales a las aldeas, ciudades y distritos de cada núcleo de población puede aprovechar<br />
el poder de la interacción cara a cara y promover formas de gobierno más transparentes y responsables. Los gobiernos centrales<br />
pueden garantizar una divisa estable, favorecer un amplio mercado para los productos, construir enlaces de transporte entre las<br />
ciudades y fijar las normas básicas en el ámbito bancario, legal, sanitario y educativo. Pero deben ser los gobiernos locales o de<br />
distrito los que presten los servicios más directos a las familias y pequeñas empresas en el día a día. Los gobiernos a menor escala<br />
proporcionan, por ejemplo, la mayoría de los servicios de educación, sanidad y construcción de carreteras.<br />
Esto no quiere decir que una mayor descentralización se traduzca siempre en gobiernos más eficientes y sensibles. De hecho,<br />
las administraciones locales pueden quedar expuestas a intentos de apropiación del poder y los recursos por parte de élites y<br />
expoliadores locales. La descentralización es compatible con la construcción de un Estado inclusivo únicamente en la medida en<br />
que permite realizar comprobaciones y balances entre los distintos gobiernos, tiene en cuenta la opinión pública y destina a los<br />
gobiernos locales una dosis adecuada de autonomía de decisión y suficientes recursos humanos y financieros.<br />
Por lo tanto, los donantes deben respaldar los procesos de descentralización basados en la estructuración de la opinión pública,<br />
el arraigo social y la alineación de las obligaciones y medios de las instituciones públicas locales. Esto puede reducir los riesgos<br />
de captura de los beneficios por parte de la élite, mejorar la responsabilidad y mantener el papel de las instituciones y los<br />
organismos informales en una línea alternativa y paralela a las funciones estatales. Ruanda es un buen ejemplo de un enfoque<br />
de gobernanza descentralizada aplicado a la prestación de servicios que ha sabido anclar conceptos e instituciones tradicionales<br />
en el funcionamiento del Estado (recuadro 7.3). La necesidad de encontrar mecanismos de gobernanza arraigados en la sociedad<br />
también implica que el papel del gobierno local frente al nacional dependa de la “historia” de país. No es posible aplicar una única<br />
solución a países tan distintos.<br />
Recuadro 7.3: Un modelo de gobernanza africano<br />
Autor: Jesse McConnell, Reform Development Consulting<br />
Dos problemas comunes para la buena gobernanza en África suelen ser la diversidad de la ciudadanía y la limitada capacidad<br />
de los funcionarios públicos para ejercer su autoridad a escala local. Ruanda constituye un ejemplo de modelo de gobernanza<br />
africano único, orientado a la prestación de servicios y basado en la responsabilidad. Dicho modelo puede superar muchos<br />
de estos obstáculos. El imihigo, un concepto que se remonta varios siglos atrás en la cultura ruandesa, se asemeja mucho<br />
a un contrato basado en el rendimiento. Este concepto se desarrolló como una idea de compromiso público por parte de<br />
los líderes militares hacia su rey para lograr un objetivo específico, como la conquista de un enemigo o una región. Cuando<br />
estos líderes militares lograban el objetivo establecido, recibían una valiosa recompensa y eran aclamados por ello.<br />
Esta idea se ha modernizado e institucionalizado en el sistema político. Cada año, los alcaldes se comprometen de forma<br />
pública con el presidente a cumplir objetivos específicos fijados en la agenda para el <strong>desarrollo</strong> nacional y adaptados<br />
al contexto local en los planes de <strong>desarrollo</strong> de los distritos. Por lo tanto, el imihigo moderno es una expresión de la<br />
responsabilidad del gobierno a través de la prestación de servicios centrados en la ciudadanía para lograr un <strong>desarrollo</strong> de<br />
base rápida. Los objetivos se determinan a través de una consulta local de los alcaldes a los miembros de su comunidad.<br />
Después, esta se difunde a todo el país para garantizar la transparencia y responsabilidad del proceso. Tras el fórum<br />
nacional anual, se celebran reuniones imihigo trimestrales en los distritos, donde los alcaldes presentan a los miembros<br />
de la comunidad y a los representantes del gobierno nacional los avances realizados y los retos a los que se enfrentan en<br />
la persecución de sus objetivos.<br />
16<br />
Menkhaus, 2007, p. 87.<br />
98
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
Buena parte del éxito de esta iniciativa se debe a que ha mejorado el rendimiento de los funcionarios gracias:<br />
• A la amplia representación pública en el evento anual y en las reuniones de los imihigos trimestrales.<br />
• A la claridad de los objetivos inculcada por los procesos.<br />
• A una mayor participación de las comunidades como beneficiarios, y en consecuencia como planificadores en el proceso<br />
de identificación de las necesidades y selección de los proyectos pertinentes.<br />
• Al hecho de que el imihigo se basa en la tradición y aprovecha los conocimientos existentes.<br />
Desde sus comienzos, el imihigo ha afectado a cada cuadro de la sociedad, con compromisos en todos los departamentos<br />
del gobierno, las escuelas e incluso las familias.<br />
Algunos Estados frágiles se encuentran fragmentados en torno a identidades, culturas e idiomas, y los lazos entre sus distintas<br />
regiones son débiles como consecuencia de la escasez de infraestructuras, una geografía política desfavorable y unos sistemas<br />
administrativos deficientes. Por todo ello, los modelos de <strong>desarrollo</strong> impulsados a escala local podrían funcionar en situaciones<br />
donde los modelos de carácter estatal fracasan: sobre todo si los beneficios se amplían en el tiempo a escala horizontal, a otras<br />
localidades, y vertical, a organismos gubernamentales superiores (especialmente en países grandes, como la República Democrática<br />
del Congo). Además, así se impediría que las comunidades locales se convirtieran en las víctimas del mal funcionamiento del<br />
gobierno nacional. Centrar la ayuda en estos “resquicios de oportunidad” resultaría más eficaz a corto plazo, y propiciaría la mejora<br />
de otros ámbitos a través de la competencia por la financiación a medio plazo.<br />
Dado que modificar las instituciones y estructuras sociales indígenas podría ser difícil, imposible y a veces no deseable, es importante<br />
saber más acerca de las condiciones en las que es posible mejorar la unión de las instituciones formales e informales. 17 La forma<br />
en que los donantes abordan la construcción estatal se transformaría si se reconociera la necesidad de la diversidad e incluso de<br />
la multiplicidad institucional (por la que un Estado admite e integra, en la medida de lo posible, distintas tradiciones históricas),<br />
y de que los países sean prácticos y flexibles en la constitución de gobiernos en torno a la capacidad y las instituciones que ya<br />
existen sobre el terreno.<br />
Las instituciones informales locales pueden contribuir en gran medida a la construcción del Estado, pero es preciso evitar las<br />
expectativas inadecuadas y las “visiones románticas” sobre su función. 18 No todas las instituciones locales e informales funcionan<br />
bien o “mejor” que el Estado. Por ejemplo, las instituciones informales locales pueden ser discriminatorias, sobre todo con las<br />
mujeres y los miembros más jóvenes de las comunidades. 19<br />
Los casos de países en diversas situaciones de fragilidad estatal 20 (Zimbabue, Sierra Leona y la República Democrática del Congo)<br />
sugieren que el apoyo a las formas alternativas y tradicionales de gobernanza se evalúe en cada contexto específico, teniendo en cuenta<br />
su posible integración en la maquinaria estatal y su capacidad para respaldar o minar la legitimidad del Estado. La experiencia de estos<br />
casos también hace pensar que una actitud pragmática y flexible es posiblemente la mejor forma de poner en práctica estos criterios<br />
generales de apoyo a las reformas institucionales. El compromiso internacional puede aprovechar posibles ventanas de oportunidad<br />
para las reformas si identifica y entabla relaciones estables con los actores pertinentes de las élites, los funcionarios, las organizaciones<br />
de la sociedad civil, las asociaciones profesionales y las instituciones microfinancieras del país.<br />
En consecuencia, se debe proceder con un enfoque gradual de la construcción del Estado, firmemente arraigado en el contexto<br />
local. Los Principios de la OCDE recomiendan tomar el contexto como punto de partida para evitar la imposición de programas de<br />
diseño externo. Puede que para la comunidad internacional esta sea una empresa más arriesgada que un compromiso técnico,<br />
pero sus probabilidades de éxito son más creíbles.<br />
4. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE LA ASISTENCIA HUMANITARIA Y LAS<br />
INTERVENCIONES DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN UN CONTEXTO<br />
POSCONFLICTO<br />
En las transiciones posconflicto, una de las dificultades para los compromisos internacionales es garantizar<br />
que el apoyo a los actores de la sociedad civil promueva la construcción del Estado y cubra las necesidades<br />
básicas de las poblaciones sin crear estructuras paralelas.<br />
17<br />
Jütting, 2003.<br />
18<br />
Pouligny, 2009.<br />
19<br />
UNECA, 2007.<br />
20<br />
GTZ, 2008.<br />
99<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
En muchos contextos posconflicto, los actores privados de la sociedad civil se encargan de la prestación de servicios sociales. Si<br />
se produce un cambio demasiado rápido de la asistencia humanitaria al apoyo presupuestario al Estado, muchos de estos actores<br />
pueden quedarse sin los recursos necesarios para seguir garantizando dichos servicios en una situación en la que el Estado aún<br />
no está listo para prestarlos. Un giro prematuro hacia la construcción del Estado puede hacer que las necesidades humanitarias se<br />
mantengan insatisfechas. En el sur de Sudán (recuadro 7.4), las necesidades humanitarias han sido mayores durante los cinco años<br />
de transición que durante el conflicto. Cuando el Estado todavía no dispone de capacidad para prestar servicios sociales, el hecho<br />
de retirar la ayuda de los proveedores locales deja una laguna humanitaria. En consecuencia, la protección del espacio humanitario<br />
requiere complementar la ayuda a la construcción del Estado con un proceso de apoyo a la sociedad civil paralelo y proporcional.<br />
O dicho de otro modo, la construcción del Estado no puede realizarse a expensas de los principios humanitarios.<br />
Este enfoque también concuerda con la necesidad de mejorar la legitimidad del Estado. En primer lugar, la incapacidad del Estado<br />
para satisfacer las necesidades humanitarias puede socavar su legitimidad. En segundo lugar, el apoyo a las organizaciones de la<br />
sociedad civil puede contribuir al <strong>desarrollo</strong> de Estados sensibles e inclusivos. En las transiciones posconflicto, las élites normalmente<br />
negocian muchos acuerdos políticos sin tener en cuenta la opinión pública. Por lo tanto, el compromiso y apoyo a las instituciones<br />
de la sociedad civil ayudaría a reforzar la legitimidad y a construir un contrato social más duradero.<br />
La ayuda de los donantes en los contextos de conflicto también debe superar una engañosa yuxtaposición de diferentes instrumentos<br />
de intervención. La acción de la UE puede verse perjudicada por una suposición equivocada: la linealidad en la progresión de una<br />
situación de emergencia, donde la asistencia humanitaria es el principal instrumento de intervención, a las situaciones de mayor<br />
estabilidad, donde la cooperación al <strong>desarrollo</strong> puede emplear principalmente la ayuda presupuestaria (recuadro 7.4). De hecho,<br />
el compromiso internacional debe garantizar un espacio donde la asistencia humanitaria y la cooperación al <strong>desarrollo</strong> se utilicen<br />
al mismo tiempo y con igual importancia. Ambos instrumentos pueden resultar muy valiosos y deben emplearse bajo una visión<br />
común, aunque puede que necesiten cierto perfeccionamiento. La ayuda humanitaria asociada a marcos de desembolso a un año<br />
resulta inadecuada para corregir los factores de impulso de las crisis prolongadas y los conflictos de bajo nivel.<br />
Recuadro 7.4: Compromiso internacional en los Estados frágiles: la experiencia del sur de Sudán<br />
Autora: Sara Pantuliano, Overseas Development Institute<br />
Después de firmar el Acuerdo General de Paz en enero de 2005, Sudán fue incluido como uno de los nueve países del<br />
programa piloto del CAD OCDE para la aplicación de los Principios para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles.<br />
Los nuevos Principios, basados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 y en los Principios del Buen<br />
Donante Humanitario de 2003, tienen como objetivo resolver la complejidad y necesidad de acción internacional coordinada<br />
en situaciones que abarcan problemas de seguridad, de <strong>desarrollo</strong> y humanitarios. 21 La acción piloto en Sudán, que se limitó<br />
al compromiso internacional en el sur del país, se centró en tres problemas principales: mecanismo de coordinación del<br />
donante, apoyo internacional a la construcción del Estado y apoyo internacional a la construcción de la paz, con especial<br />
atención a la aplicación del Acuerdo General de Paz.<br />
Durante y después de las negociaciones de paz en Sudán, se probó un conjunto de mecanismos de coordinación. Estos<br />
incluían el proceso de Misión Conjunta de Evaluación, los Fondos Fiduciarios de Donantes Múltiples y el Equipo Conjunto<br />
de Donantes en Juba. La Misión Conjunta de Evaluación consistía en una evaluación exhaustiva de las necesidades de<br />
rehabilitación y recuperación transicional de ocho agrupaciones temáticas que debían cubrirse durante los dos primeros<br />
años del Período Provisional del AGP (2005-11). La evaluación, que duró 15 meses y fue codirigida por el PNUD/GNUD y el<br />
Banco Mundial, constató la participación activa de los miembros sénior de las principales partes enfrentadas: el Partido<br />
del Congreso Nacional (NCP), y el Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán (M/ELPS). En la acción también<br />
se involucraron numerosos países donantes. La JAM proporcionó el marco de apoyo a la estabilidad y los beneficios de la<br />
paz necesarios para reforzar el acuerdo.<br />
Se esperaba que la evaluación, un ejercicio muy costoso y ambicioso, constituyera el documento rector, y con ella se propusieron<br />
mecanismos para su aplicación. 22 Contribuyó reuniendo a las partes en conflicto en torno a un programa común de recuperación,<br />
y fue la primera iniciativa seria para enmarcar la respuesta al nuevo contexto. Pese a ello, finalmente no sirvió como marco<br />
efectivo para la acción. Se manifestaron reservas sobre la falta de prioridades claras, la secuenciación de su plan operativo, la<br />
validez de los métodos empleados para calcular el coste y extrapolar los niveles de necesidad, 23 y una atención a la seguridad y<br />
la construcción de la paz inadecuada. 24 Sus principales limitaciones, sin embargo, fueron la reducida participación de los actores<br />
21<br />
Haslie y Borchgrevink 2007.<br />
22<br />
Murphy 2007.<br />
23<br />
Murphy 2007.<br />
24<br />
GNUD/Banco Mundial, 2006.<br />
100
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
nacionales en la evaluación y su creciente irrelevancia frente a los rápidos cambios del contexto con el nacimiento de las nuevas<br />
estructuras de gobierno y seguridad. La Misión Conjunta de Evaluación se equivocó al intentar proporcionar un programa<br />
para el compromiso internacional en lugar de un marco dinámico con capacidad de respuesta a los cambios en contexto.<br />
Los principales mecanismos de aplicación de los resultados de la evaluación fueron dos Fondos Fiduciarios de Donantes Múltiples:<br />
uno para el Gobierno de Unidad Nacional y otro para el Gobierno del Sur de Sudán (GOSS). Estos fondos, administrados por el<br />
Banco Mundial, debían facilitar la coordinación de la financiación de los donantes externos para favorecer una recuperación<br />
inmediata, consolidar la paz, construir capacidad y acelerar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio hasta 2011.<br />
En la práctica, los resultados y efectos han sido muy decepcionantes.<br />
Los fondos han recibido muchas críticas porque no han servido para lograr un impacto rápido y visible. 25 El ritmo del<br />
desembolso ha sido terriblemente lento, y la mayoría de los proyectos no han podido suministrar “bienes tangibles” al<br />
público ni siquiera durante el segundo año de funcionamiento. 26 Los procedimientos burocráticos del Banco Mundial, los<br />
problemas de personal y la prolongación de las negociaciones entre los equipos de la ONU y el Banco Mundial sobre las<br />
condiciones de la ejecución dificultaron la aplicación inicial. 27 La incapacidad del gobierno para hacer frente a los requisitos<br />
burocráticos de los fondos originó graves retrasos e ineficiencias.<br />
Los defectos de los fondos han hecho que muchos donantes los pasen por alto, canalizando más recursos de forma bilateral o<br />
a través de otros fondos comunes. Las normas y procedimientos de estos fondos parecen más adecuados para la construcción<br />
y <strong>desarrollo</strong> a medio plazo que para la recuperación inmediatamente después del conflicto. Dado que no es la primera vez<br />
que este tipo de instrumento no consigue sus objetivos en un contexto posconflicto, es preciso determinar por qué no se<br />
ha aprendido de experiencias anteriores. 28<br />
Otro mecanismo de armonización de los donantes en el sur de Sudán es el Equipo Conjunto de Donantes (JDT) en Juba,<br />
formado por seis países. Según una valoración a medio plazo, el equipo supuso una buena contribución a la promoción<br />
de la participación en el sur de Sudán y al refuerzo de la alineación de los donantes con las políticas gubernamentales. No<br />
obstante, la armonización y adhesión del JDT a los Principios del CAD-OCDE sobre los Estados frágiles no tuvo tan buenos<br />
resultados. 29 Concretamente, los socios del equipo no lograron desenvolverse y operar en un marco político común, con<br />
objetivos y enfoques conjuntos en materia de <strong>desarrollo</strong> y diplomacia. En consecuencia, el JDT no pudo contener el aumento<br />
de los programas bilaterales.<br />
La proliferación de proyectos ha continuado dificultando la coordinación de la ayuda en el sur de Sudán, y esto ha limitado<br />
la capacidad del equipo para contribuir de forma constante y sostenible a la construcción del Estado. 30 El asesoramiento<br />
técnico para las políticas sobre la tierra y la resolución de litigios en este ámbito ha estado especialmente descoordinado,<br />
y con frecuencia ha sido conflictivo. 31 El Equipo Conjunto de Donantes, al igual que muchas organizaciones internacionales<br />
en el sur de Sudán, ha experimentado dificultades para atraer y conservar personal con las cualificaciones y experiencia<br />
adecuadas. Esto ha ido en detrimento del rendimiento del equipo. 32<br />
La construcción del Estado en el sur de Sudán, una de las misiones clave del compromiso internacional, constituye un reto<br />
de gran magnitud, ya que las estructuras de gobierno formales deben ser creadas a partir de escombros. A pesar de que<br />
se han llevado a cabo numerosas iniciativas concertadas para construir el aparato administrativo del Gobierno del Sur de<br />
Sudán, estas han adoptado un enfoque esencialmente descendente. Se ha hecho especial hincapié en la construcción<br />
de la capacidad administrativa de las instituciones y el gobierno central en Juba, y se ha prestado poca atención a los<br />
problemas de la legitimidad y la responsabilidad. 33 A pesar de que se han observado ciertos avances en el establecimiento<br />
de estructuras regionales y estatales, la prestación de servicios básicos sigue siendo muy limitada, y la corrupción está<br />
muy extendida en muchos ámbitos. 34<br />
25<br />
Scanteam, 2007b.<br />
26<br />
Fenton, 2008.<br />
27<br />
Pantuliano et al., 2007.<br />
28<br />
Pantuliano et al., 2008.<br />
29<br />
Bennet et al., 2009.<br />
30<br />
Bennet et al., 2009.<br />
31<br />
Pantuliano et al., 2008.<br />
32<br />
Bennet et al., 2009.<br />
33<br />
Haslie y Borchgrevink, 2007.<br />
34<br />
Bennet et al., 2009.<br />
101<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los actores nacionales e internacionales han interpretado el establecimiento del Gobierno del Sur de Sudán como una oportunidad<br />
para que la región pase de la aceptación pasiva de la asistencia humanitaria externa a la preparación, financiación e implementación<br />
de programas nacionales de recuperación y <strong>desarrollo</strong>. Consiguientemente, los donantes han aumentado su contribución a los<br />
fondos de recuperación y <strong>desarrollo</strong> a largo plazo, y han reducido la financiación humanitaria. Todo ello a pesar de que las<br />
necesidades humanitarias no dejan de crecer, de que el Gobierno del Sur de Sudán sigue sin tener capacidad para satisfacerlas,<br />
y de que los mecanismos de financiación a mayor plazo presentan un pobre historial de resultados.<br />
Una vez más, la estructura de la ayuda convencional ha demostrado que no está preparada para atender situaciones que<br />
comprenden la división binaria entre asistencia humanitaria y ayuda al <strong>desarrollo</strong>. Al igual que ocurre en muchos contextos<br />
posconflicto, en el sur de Sudán es preciso construir la capacidad gubernamental al mismo tiempo que se prosigue con<br />
la prestación de servicios directos, al objeto sobre todo de evitar emergencias más graves como un brote de cólera o una<br />
crisis alimentaria.<br />
La promoción de la estabilidad es otro de los objetivos esenciales para la transición a la paz. El diseño de las estrategias<br />
y programas para lograr este objetivo debe contribuir a la creación del Estado, manteniendo el equilibrio entre el<br />
establecimiento de las instituciones de seguridad nacional y el papel de los actores externos (por ejemplo, las misiones<br />
de mantenimiento de la paz). En el sur de Sudán, la misión de mantenimiento de la paz de la UNMIS, cuyo cometido es<br />
supervisar la aplicación del AGP, constituye un importante elemento del compromiso internacional.<br />
La UNMIS cuenta con una extensa presencia militar en todo el sur de Sudán y en las zonas de transición. Pero su rígido mandato<br />
(que con frecuencia se interpreta de forma muy limitada) y las directrices de seguridad internas le han conferido unos niveles de<br />
ineficacia y aversión al riesgo inaceptables. La supervisión de los conflictos potenciales y reales por parte de la misión ha sido<br />
irregular en muchas zonas, y los programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) han sido objeto de retrasos u<br />
oposición. 35 El apoyo a otras medidas de seguridad, como la profesionalización del Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán,<br />
la formación de un cuerpo de policía y la erradicación de la violencia entre comunidades, ha sido reducido o tardío. Muchos<br />
soldados de la UNMIS carecen de las capacidades lingüísticas para interactuar entre sí, tanto menos para comunicarse con<br />
las poblaciones locales. En consecuencia, el compromiso entre los observadores militares y las comunidades es irregular, en<br />
el mejor de los casos. Se cree que la UNMIS es poco eficaz con respecto a los inmensos recursos de que dispone. De hecho,<br />
la inversión internacional en la UNMIS contrasta sorprendentemente con el bajo nivel de ayuda efectiva perceptible en todo<br />
el sur de Sudán. 36<br />
La incapacidad de la comunidad internacional para ofrecer dividendos de la paz tangibles e inmediatos en el sur de Sudán<br />
y las tres zonas de transición ha tenido repercusiones negativas sobre la construcción de la paz. 37 Los retrasos y deficiencias<br />
en la prestación de servicios y la creciente inseguridad en algunas zonas de retorno han hecho que los repatriados se<br />
congreguen en ciudades y emplazamientos ya saturados, o que pospongan su regreso. La confianza de las comunidades<br />
de acogida y los repatriados en la capacidad del Gobierno del Sur de Sudán para prestar servicios y otros dividendos de<br />
la paz se ha visto minada.<br />
La complejidad de la situación del sur de Sudán plantea al compromiso internacional problemas de difícil resolución. Si<br />
bien los principios del CAD-OCDE constituyen un buen punto de partida, pueden ser contradictorios. Tal vez sea necesario<br />
encontrar un equilibrio entre, por ejemplo, los objetivos de la construcción del Estado y la coordinación de los donantes,<br />
y la rápida ampliación de los servicios básicos como dividendos de la paz. 38 No obstante, el análisis de un Estado frágil<br />
únicamente resulta útil cuando las causas de la fragilidad han sido bien estudiadas, entendidas y desglosadas por zona o<br />
circunscripción electoral. Por ejemplo, puede que en el sur de Sudán las causas y respuestas a la fragilidad de las tres zonas<br />
de transición difieran en gran medida de las de las regiones del Alto Nilo.<br />
Con demasiada frecuencia, el compromiso internacional se basa en el supuesto erróneo de que la transición de la guerra<br />
a la paz es lineal. En realidad, la mayoría de las veces la firma de un acuerdo de paz se traduce en muy pocos cambios<br />
sobre el terreno. La transición de la guerra a la paz no es un ejercicio técnico, sino un proceso fundamentalmente político<br />
en el que distintos principios, prioridades y enfoques deben coexistir y materializarse juntos. 39 Esto incluye un examen<br />
sofisticado y matizado de las relaciones de poder, las causas de la vulnerabilidad, los factores de impulso del conflicto y los<br />
indicadores de elasticidad. La economía política de la transición debe someterse a una revisión constante para asegurarse<br />
35<br />
Vaux et al., 2008.<br />
36<br />
Vaux et al., 2008.<br />
37<br />
Haslie y Borchgrevink, 2007.<br />
38<br />
Haslie y Borchgrevink, 2007.<br />
39<br />
Elhawary, comunicación personal.<br />
102
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
de que esté siempre adaptada a la situación, sobre todo en los contextos posconflicto dinámicos. También deben intensificarse<br />
las iniciativas para identificar empresas líderes nacionales para el cambio y la reforma, y medios para apoyarlas. El papel de<br />
los actores nacionales es fundamental porque el cambio solamente puede producirse a través de un proceso endógeno:<br />
el compromiso internacional puede ayudar a estimular la estabilidad, pero no puede impulsarla.<br />
4.1 OPORTUNIDADES EN LA RECONSTRUCCIÓN POSCONFLICTO<br />
Además de plantear importante retos a los legisladores nacionales y a la ayuda internacional, las situaciones posconflicto también<br />
pueden ofrecer valiosas oportunidades para corregir antiguas causas de exclusión, resentimiento y desigualdad. La integración<br />
de la perspectiva de género en las transiciones posconflicto, por ejemplo, podría suponer un importante avance en la lucha por la<br />
emancipación de la mujer y la erradicación de la desigualdad de género. Por otro lado, un programa que integre de forma coherente<br />
el criterio de la participación local y un enfoque de la reconstrucción posconflicto sensible al género puede tener mejores resultados<br />
que los programas descendentes y con un enfoque neutro de las cuestiones de género (recuadro 7.5).<br />
Recuadro 7.5: Aprender de las comunidades locales: programas de apoyo a las mujeres ex<br />
combatientes<br />
Las acciones dirigidas a reforzar la elasticidad de la sociedad requieren la participación de las comunidades locales en<br />
los procesos de reforma y los mecanismos de toma de decisiones públicos. Los residentes locales poseen estrategias de<br />
supervivencia vitales que pueden ser respaldadas al objeto de construir nuevas instituciones más elásticas. La inadecuación de<br />
algunas políticas de ayuda se debe al desconocimiento por parte de sus trabajadores de los idiomas y las condiciones locales,<br />
con la consiguiente incapacidad para abordar las leyes y sistemas tradicionales, así como los conocimientos indígenas. Estos<br />
obstáculos para la comunicación y el conocimiento dificultan la participación de los grupos desfavorecidos o marginales en<br />
la elaboración de las políticas, y hacen que los ciudadanos pierdan la oportunidad de participar en la reconstrucción política<br />
y económica de sus instituciones.<br />
Estos problemas quedan de manifiesto en la ola de preocupación por la falta de adecuación de las políticas de ayuda que<br />
ha promovido un amplio movimiento social global: el Foro Social Mundial, que incluye el Foro Social Africano vocal y aúna<br />
miles de movimientos de sociedades civiles.<br />
La importancia de la participación local en el diseño e implementación de los programas de <strong>desarrollo</strong> en situaciones<br />
de fragilidad se hace evidente en el contraste entre el éxito y el fracaso de los distintos programas internacionales de<br />
reintegración de mujeres excombatientes en Liberia durante la transición posconflicto.<br />
En Liberia, desde 2004 se han desarmado y desmovilizado aproximadamente 22 000 mujeres y 2740 niñas de un total de<br />
103 000 ex combatientes (Campbell-Nelson 2008). A pesar de que teóricamente debía integrarse la perspectiva de género en las<br />
políticas y procedimientos del proceso de desarme, en la práctica no fue así. Las organizaciones de mujeres observaron que las<br />
excombatientes eran devueltas a sus casas sin el conveniente examen de su salud reproductiva o sexual, ni de su estado fisiológico.<br />
Su reintegración en la familia y la comunidad resultaba muy difícil porque padecían un doble estigma: la experiencia de abusos<br />
sexuales y la vinculación a las fuerzas armadas.<br />
En colaboración con las organizaciones de mujeres locales y los socios internacionales, se dio con una solución innovadora:<br />
las mujeres ex combatientes comenzaron a integrarse en cuerpos de policía. La primera promoción de la nueva Policía<br />
Nacional de Liberia (PNL) concluyó su formación en 2005, y en 2009 las mujeres representaban el 12,6% del cuerpo de la<br />
PNL. La PNL creó una Unidad de Protección de Mujeres y Niños (WACPU), que colabora con organismos gubernamentales<br />
y no gubernamentales, y cuenta con el apoyo del Grupo Interagencial de Género, encargado de la coordinación del trabajo<br />
de las Naciones Unidas y otros donantes. El proyecto Women Peace Huts, establecido por la Women in Peace Building<br />
Network o WIPNET (Red de mujeres para la construcción de la paz), también ayuda a las mujeres de las comunidades que<br />
acuden a los Peace Huts (cabañas de paz) buscando refugio y asistencia para afrontar problemas como las violaciones, la<br />
propiedad de la tierra, las diferencias religiosas y el tribalismo (UNIFEM, 2007).<br />
103<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
En los contextos de fragilidad, la relación de las mujeres con el Estado difiere radicalmente de la de los hombres. En ella median con<br />
frecuencia la familia, la comunidad, las instituciones religiosas o tradicionales. La distancia entre la ciudadanía formal y efectiva de las<br />
mujeres también es mayor, al igual que los obstáculos económicos, sociales y culturales que deben superar para ejercer sus derechos y<br />
participar en la toma de decisiones. De hecho, en muchos contextos estatales frágiles, los problemas domésticos y personales que más<br />
preocupan a las mujeres (como la ley familiar, la herencia, el acceso a la tierra y la seguridad) se delegan en instituciones tradicionales<br />
o actores no estatales. Por este motivo, las mujeres no pueden reivindicar ante el Estado sus derechos en dichos ámbitos. Todos estos<br />
factores demuestran que las mujeres se enfrentan a obstáculos específicos para ejercer sus derechos, participar en la gobernanza<br />
y exigir la responsabilidad del Estado: en definitiva, para ser ciudadanas de pleno derecho. Consecuentemente, las medidas para<br />
reconstruir o reformar el Estado les afectarán de forma distinta.<br />
Las funciones y relaciones de género pueden determinar las oportunidades y obstáculos para la construcción del Estado. Estas<br />
cambian de forma considerable durante los conflictos armados, y las reformas posconflicto de las instituciones políticas constituyen<br />
una oportunidad de aumentar la participación e influencia de la mujer en este campo (sobre todo en la nueva arquitectura de la<br />
eficacia de la ayuda).<br />
Los procesos de construcción estatal intensivos que se llevan a cabo en situaciones de posconflicto y fragilidad del Estado pueden<br />
modificar las relaciones de poder, las estructuras e instituciones estatales, y la relación entre el Estado y los ciudadanos (recuadro 7.6).<br />
En el proceso para salir de la fragilidad, la comunidad dispone de importantes oportunidades para ayudar a los actores nacionales<br />
a construir un Estado más responsable. Por lo tanto, en los contextos de fragilidad estatal, es posible promover la ciudadanía de<br />
las mujeres como parte de los procesos de construcción del Estado. Esto puede dar lugar a Estados competentes, responsables y<br />
sensibles, y evitar el restablecimiento de los antiguos modelos de opresión.<br />
Recuadro 7.6: Transición posconflicto: ¿una oportunidad para la emancipación de la mujer<br />
Desde finales de 2008, la cámara baja del parlamento de Ruanda cuenta con una increíble representación femenina del<br />
56%. Esta cifra se enmarca en un contexto más amplio de dos tendencias: el uso de cupos, y las oportunidades de corregir<br />
las desigualdades de género en una situación posconflicto. En los últimos 40 años, la cantidad de mujeres parlamentarias<br />
ha aumentado más rápidamente en África sub-sahariana que en cualquier otra región, sobre todo gracias a los cupos.<br />
Según la Unión Interparlamentaria (UIP), los países en situación posconflicto “abundan entre los 30 primeros puestos de la<br />
clasificación mundial de la UIP de mujeres en parlamentos nacionales” porque han usado de forma eficaz los cupos y escaños<br />
reservados para “garantizar la presencia y participación de las mujeres en [sus] recientemente creadas instituciones”. 40<br />
Ruanda es un ejemplo de cómo la construcción del Estado puede acabar con las desigualdades de género en situaciones<br />
posconflicto. Según Powley (2003), esto se debe a un movimiento civil de las mujeres activo y comprometido, a su capacidad<br />
para cambiar la constitución mediante su trabajo en los distintos partidos y etnias, y a la ayuda técnica de la comunidad<br />
internacional para promover el acceso de las mujeres al parlamento por el sistema de cupos. Powley señalaba la importancia<br />
de que la organización paraguas, Pro-Femmes, mantuviera las campañas para asesorar al gobierno sobre la participación<br />
política de las mujeres y promover la reconciliación mediante la unión de las mujeres en la base de la iniciativa, las ONG y los<br />
funcionarios. En el parlamento, el Foro de las Mujeres Parlamentarias también trabajaba en las políticas de igualdad de género<br />
en los distintos partidos. La clave del éxito fue la asistencia técnica y financiera, y la ayuda de socios internacionales como la<br />
USAID, el DFID, la UIP, el PNUD, la AWEPA e International Alert. Algunos logros legislativos históricos fueron la revocación de<br />
las leyes que prohibían a las mujeres heredar la tierra en 1999 y la aprobación de una nueva constitución que integraba la<br />
perspectiva de género en 2003. En las elecciones parlamentarias que se celebraron después, las mujeres obtuvieron el 49%<br />
de los escaños de la Cámara de los Diputados.<br />
40<br />
Powley, 2003, p. 5.<br />
104
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Construcción del Estado y cohesión social<br />
Es necesario prestar atención a la igualdad de género y al aumento de la perspectiva y participación de las mujeres en el <strong>desarrollo</strong><br />
político, social y económico en las situaciones de fragilidad y posconflicto desde una fase temprana. La reconstrucción estatal puede<br />
moldear nuevas dinámicas sociales, económicas y políticas que rompan los estereotipos de género. La reconstrucción de los Estados<br />
frágiles abre la posibilidad de compromisos con los derechos de las mujeres y la promoción de la igualdad de género, confirmada<br />
en nuevos acuerdos de gobernanza. En situaciones posconflicto, el reto consiste en reforzar los gobiernos nacionales al objeto de<br />
garantizar la coherencia entre la política macroeconómica y los objetivos de igualdad de género. Los procesos de construcción<br />
estatal intensivos que se llevan a cabo en situaciones de posconflicto y fragilidad del Estado pueden modificar las relaciones de<br />
poder, las estructuras e instituciones estatales, y las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, y entre los propios ciudadanos. En<br />
estos contextos, existe potencial para cambiar la discriminación en materia de educación y seguridad económica, en las prácticas<br />
socioculturales y en la legislación. Del mismo modo, es una oportunidad para acabar con la violencia sexual, el acoso y la exclusión<br />
de las mujeres y los jóvenes en el proceso de toma de decisiones dentro del sector de la seguridad.<br />
Según Castillejo (2008), 41 el hecho de rediseñar los límites de la autoridad entre el Estado formal y los sistemas de gobernanza<br />
tradicionales puede ofrecer nuevas oportunidades de ciudadanía a las mujeres. Si no se presta atención a la perspectiva de género,<br />
los sistemas que discriminan a las mujeres pueden afianzarse.<br />
A escala operativa, la dificultad radica en la baja prioridad de los aspectos de género en la construcción del Estado posconflicto.<br />
En muchos países subsaharianos, las mujeres tienen poco contacto con el Estado formal, y sus vidas se rigen por los sistemas de<br />
gobernanza tradicionales, que limitan gravemente sus derechos y oportunidades de participación política. 42 Esto es especialmente<br />
cierto en los países frágiles, donde el Estado formal es débil e inaccesible.<br />
No obstante, se han producido algunos cambios en los derechos, la participación política y la movilización de las mujeres en países<br />
como Sierra Leona y Liberia, ejemplos de cómo los donantes pueden contribuir al refuerzo del papel de la mujer en la construcción<br />
de los Estados africanos.<br />
Uno de los problemas de la promoción y defensa de los derechos de las mujeres en los Estados frágiles es el pluralismo legal. Muchos<br />
países africanos cuentan con distintos sistemas legales basados en la ley ordinaria, religiosa y tradicional. Cada sistema legal tiene<br />
diferentes nociones de lo que conllevan los derechos de las mujeres, complicando así el programa de la reforma.<br />
A menudo estos sistemas se solapan y presentan problemas sobre las situaciones en las que se puede reivindicar los derechos.<br />
Por ejemplo, si alguien contrae matrimonio según la ley tradicional y se violan sus derechos, ¿qué código legal se utiliza para<br />
arbitrar La mayoría de las veces no está claro qué legislación prevalece porque algunos de estos sistemas no están legislados o<br />
reconocidos. Y en un contexto de instituciones débiles y en peligro, esto puede socavar todavía más los derechos. Para idear formas<br />
de mejorar los sistemas legales y las instituciones de gobernanza, es importante tener en cuenta que aquí entran en juego las<br />
relaciones sociales patriarcales, el alfabetismo de las mujeres y su concienciación y acceso a los derechos que les corresponden. Para<br />
corregir esta complejidad y construir nuevas estructuras de gobernanza, se necesitan más recursos que tengan en consideración<br />
las desigualdades de género y pongan en práctica acciones positivas.<br />
Según Castillejo (2008), es importante que los procesos de construcción del Estado engranen completamente con las estructuras de<br />
gobernanza tradicionales (esenciales en la vida de la mayoría de las mujeres) en lugar de crear un Estado formal sobre estructuras<br />
de gobernanza tradicionales sin reformar que siguen determinando la vida cotidiana de los ciudadanos. 43<br />
El género y la fragilidad es un ámbito completamente nuevo de la política de <strong>desarrollo</strong>. A pesar de que los marcos de ayuda al<br />
<strong>desarrollo</strong> requieren una política que integre la perspectiva de género, en general, las medidas políticas para combatir la fragilidad<br />
aún no tienen en cuenta este aspecto plenamente. Sin embargo, la mayoría de las características de la fragilidad poseen importantes<br />
dimensiones de género.<br />
41<br />
Castillejo, 2008.<br />
42<br />
Castillejo, 2008.<br />
43<br />
Castillejo, 2008.<br />
105<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 7<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Recuadro 7.7: Presupuestos Sensibles al Género<br />
Los Presupuestos Sensibles al Género (PSG) constituyen una de las principales respuestas políticas para corregir<br />
las desigualdades de género a través de nuevas modalidades de ayuda. Estas nuevas modalidades de ayuda (apoyo<br />
presupuestario y sectorial) plantean problemas específicos para la evaluación de los resultados para la igualdad de género.<br />
No obstante, los PSG permiten dicha valoración porque requieren que los gobiernos apliquen análisis de género al proceso de<br />
elaboración presupuestaria a escala nacional y local. Los PSG tienen como objetivo hacer que los gobiernos se responsabilicen<br />
de sus ciudadanos más pobres, y proporcionar derechos y democracia a las mujeres. 44 En varios países subsaharianos,<br />
incluido Mozambique, Sudáfrica, Tanzania y Uganda, se han realizado algunos análisis de este tipo muy útiles. 45<br />
Estos análisis ayudan a medir el impacto diferencial del aumento de los ingresos y el gasto gubernamental en hombres<br />
y mujeres, y a asesorar sobre los cambios en el gasto público necesarios para conseguir los objetivos políticos. 46 No se<br />
trata de un presupuesto independiente para las mujeres, sino más bien de una herramienta de análisis para corregir la<br />
discriminación en función del género. Esta herramienta puede desempeñar un papel importante que permita a las mujeres<br />
y a otros ciudadanos desfavorecidos ejercer su derecho a disfrutar de los servicios básicos, las oportunidades económicas<br />
y la participación política. Asimismo, este mecanismo aumenta la responsabilidad de los gobiernos sobre la prestación de<br />
servicios públicos.<br />
Los PSG tienen como objetivo:<br />
• Mejorar la asignación de recursos a las mujeres.<br />
• Integrar la perspectiva de género en las políticas macroeconómicas y de <strong>desarrollo</strong>.<br />
• Reforzar la participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas económicas.<br />
• Mejorar los vínculos entre los resultados políticos económicos y sociales.<br />
• Hacer un seguimiento del gasto público con respecto al género y de los compromisos de las políticas de <strong>desarrollo</strong>.<br />
• Contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 47<br />
• Permitir a los gobiernos cumplir sus obligaciones internacionales, como la Declaración de Beijing y su Plataforma de<br />
Acción, y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW).<br />
Los PSG tienen un enorme potencial para fomentar una distribución de los recursos equitativa entre hombres y mujeres en<br />
los Estados frágiles. Para que la ayuda contribuya de forma eficaz al fin la pobreza y la desigualdad, es imprescindible que los<br />
donantes y los gobiernos nacionales comprendan mejor las dificultades específicas a las que se enfrentan las mujeres. Los PSG<br />
son especialmente importantes en el contexto de la reconstrucción y refuerzo de las instituciones estatales, ya que constituyen<br />
un buen punto de entrada para la integración de la perspectiva de género en las políticas.<br />
Ruanda es un ejemplo de cómo la construcción del Estado puede acabar con las desigualdades de género en situaciones<br />
posconflicto. Según Powley (2003), esto se debe a un movimiento civil de las mujeres activo y comprometido, a su capacidad para<br />
cambiar la constitución mediante su trabajo en los distintos partidos y etnias, y a la ayuda técnica de la comunidad internacional<br />
para promover el acceso de las mujeres al parlamento por el sistema de cupos. Powley señalaba la importancia de que la<br />
organización paraguas, Pro-Femmes, mantuviera las campañas para asesorar al gobierno sobre la participación política de las<br />
mujeres y promover la reconciliación mediante la unión de las mujeres en la base de la iniciativa, las ONG y los funcionarios. En<br />
el parlamento, el Foro de las Mujeres Parlamentarias también trabajaba en las políticas de igualdad de género en los distintos<br />
partidos. La clave del éxito fue la asistencia técnica y financiera, y la ayuda de socios internacionales como la USAID, el DFID, la<br />
UIP, el PNUD, la AWEPA e International Alert. Algunos logros legislativos históricos fueron la revocación de las leyes que prohibían<br />
a las mujeres heredar la tierra en 1999 y la aprobación de una nueva constitución que integraba la perspectiva de género en<br />
2003. En las elecciones parlamentarias que se celebraron después, las mujeres obtuvieron el 49% de los escaños de la Cámara<br />
de los Diputados.<br />
44<br />
Sharp, 2003.<br />
45<br />
Claasen, 2008.<br />
46<br />
Budlender y Hewitt, 2002.<br />
47<br />
Budlender y Hewitt, 2002.<br />
106
SECCIÓN TRES<br />
SUPERAR LA FRAGILIDAD:<br />
EL PAPEL DE LA UE
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 8<br />
POLÍTICAS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD<br />
EN ÁFRICA SUBSAHARIANA<br />
Abordar la fragilidad del Estado es una prioridad política de la Unión Europea desde hace mucho tiempo.<br />
Para tratar con los países en situación de fragilidad, la UE ha desarrollado un completo conjunto de<br />
políticas. Estas incluyen un marco general, que proporciona las directrices y los objetivos de la política<br />
exterior y de <strong>desarrollo</strong> de la UE, así como políticas dirigidas específicamente a la fragilidad. La máxima<br />
prioridad que se otorga a la fragilidad del Estado también queda reflejada en el Consenso europeo sobre<br />
<strong>desarrollo</strong>, adoptado en 2005.<br />
Si este completo bloque de documentos de políticas se traduce finalmente en instrumentos adecuados que aborden con eficacia<br />
los retos que plantea la fragilidad de las instituciones estatales en África subsahariana, sigue siendo objeto de debate. La finalidad<br />
de este informe no es evaluar con detalle las políticas existentes, sino poner de manifiesto el potencial y las limitaciones de la UE<br />
para abordar la fragilidad.<br />
Una revisión del enfoque de la UE respecto de la fragilidad del Estado revela que es preciso avanzar en varias direcciones. La primera<br />
y más general vía de mejora viene dada por la necesidad de reducir la brecha de implantación, que separa el marco político teórico<br />
del diseño de intervenciones específicas sobre el terreno. Este desafío es fundamental porque el efecto de una política se ve al<br />
aplicarla. Además, esta aplicación debe estar adaptada a cada situación concreta, porque las políticas de talla única no se ajustan<br />
a las necesidades de los Estados frágiles.<br />
Por otro lado, y de manera más específica, se quieren mejoras en los siguientes aspectos:<br />
• Conocer a fondo el contexto local, para diseñar intervenciones eficaces bien informadas.<br />
• Analizar cómo debe adaptarse el principio de propiedad al tratar con países con instituciones públicas incapacitadas o ilegítimas,<br />
que pueden hacer que el apoyo presupuestario sea una opción especialmente ineficaz.<br />
• Evitar que la amplitud de las políticas de la UE fracase, lo que podría suceder si no se consigue la Coherencia de las Políticas en favor<br />
del Desarrollo, y que las distintas políticas generen efectos adversos indirectos en los Estados frágiles. La dimensión horizontal<br />
de la coherencia política debe combinarse con una mejor coherencia vertical, 1 a fin de garantizar una mayor coordinación entre<br />
la CE y los Estados miembros de la UE.<br />
• Conseguir una política comercial de la UE más receptiva a las necesidades específicas de los Estados frágiles de África subsahariana,<br />
y garantizar que los acuerdos bilaterales no perjudiquen al proceso de integración regional o multilateral.<br />
• Sustituir las intervenciones de respuesta por intervenciones de prevención, para que los países en situaciones de fragilidad<br />
no sigan cayendo en una espiral que erosiona progresivamente la capacidad y legitimidad de sus instituciones. Para ello, sería<br />
necesario adoptar un enfoque regional de la fragilidad, ya que los efectos vecinales negativos descritos en capítulos anteriores<br />
ponen en peligro las posibilidades de abordar la fragilidad país por país.<br />
• Entender mejor cómo gestionar de manera adecuada el nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong>.<br />
Para reducir esa brecha es preciso reevaluar las prioridades, concentrar los esfuerzos, simplificar los procedimientos y, en particular,<br />
identificar una organización o socio adecuado para aplicar las políticas. En este sentido, no se trata sólo de llevar políticas a la práctica,<br />
sino también de generar confianza entre beneficiarios y donantes, y de aprender de las experiencias políticas. Asimismo, la UE debe<br />
adoptar un enfoque más constructivo desde la comprensión de que luchar contra la fragilidad es, en realidad, construir elasticidad.<br />
Ante este panorama, en este capítulo se evalúa la “innovación” en las políticas de la UE dirigidas a los países frágiles, en las que se<br />
desarrollan las orientaciones de cambio. 2<br />
1<br />
Consulte Carbone, 2009.<br />
2<br />
Consulte Bakrania y Lucas (2009) para obtener una descripción general de las actividades de los donantes en los países frágiles del Cuerno de África, que<br />
abarca el Banco Africano de Desarrollo, la CE, el PNUD, EE.UU., el Banco Mundial y una selección de países individuales. El estudio destaca que las actividades<br />
de los donantes no sólo reflejan su propia experiencia y sus conocimientos, sino también los intereses de la política exterior.<br />
109<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
1. PREOCUPACIÓN HISTÓRICA DE LA UE POR LOS PAÍSES FRÁGILES<br />
Ya en 2001, la Presidencia belga de la Unión Europea dio prioridad a los Estados frágiles, aunque este tema<br />
lleva más tiempo en el punto de mira de institutos de investigación de políticas de la UE independientes. 3<br />
La Estrategia Europea de Seguridad de 2003, adoptada desde la perspectiva mundial posterior a los<br />
atentados del 11 de septiembre, vuelve a plantear el problema que los Estados frágiles constituyen para<br />
la seguridad. 4 En el Consenso europeo sobre <strong>desarrollo</strong> de 2005 (adoptado por el Consejo Europeo, el<br />
Parlamento Europeo y la Comisión Europea) se acuerda por primera vez una visión común de la UE sobre<br />
el <strong>desarrollo</strong>, y se define la fragilidad del Estado como uno de los cinco principales desafíos de la política<br />
de <strong>desarrollo</strong> de la UE. 5<br />
Recuadro 8.1: “Hacer frente a la fragilidad de los Estados” – Extractos del Consenso europeo<br />
sobre <strong>desarrollo</strong> de 2005 6<br />
• La UE mejorará su respuesta ante las asociaciones difíciles y los Estados frágiles, en los que vive la tercera parte de las<br />
personas en situación de pobreza en todo el planeta. La UE redoblará sus esfuerzos en materia de prevención de conflictos<br />
y respaldará la prevención de la fragilidad del Estado mediante reformas en materia de gobernanza, el Estado de Derecho,<br />
medidas de lucha contra la corrupción y la creación de instituciones estatales viables que les permitan desempeñar el<br />
conjunto de funciones públicas y responder a las necesidades de sus ciudadanos. En lo posible, la UE actuará por conducto<br />
de los sistemas y estrategias del Estado, con el fin de reforzar la capacidad de los Estados frágiles. La UE propugna el<br />
mantenimiento del compromiso incluso en las situaciones más difíciles, con el fin de evitar la quiebra de los Estados.<br />
• En las situaciones de transición, la UE fomentará el vínculo entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el <strong>desarrollo</strong> a<br />
largo plazo. En las situaciones post-conflicto, el <strong>desarrollo</strong> se guiará por estrategias integradas de transición encaminadas a<br />
restablecer las capacidades institucionales, las infraestructuras y servicios sociales esenciales, a mejorar la seguridad alimentaria<br />
y aportar soluciones sostenibles para los refugiados y desplazados y, en general, en materia de seguridad ciudadana. La<br />
actuación de la UE se desarrollará en el marco de las iniciativas multilaterales, incluida la Comisión de Consolidación de la<br />
Paz de las Naciones Unidas, y tendrá por objeto restablecer los principios de implicación del país interesado y de asociación.<br />
• Algunos países en <strong>desarrollo</strong> son especialmente vulnerables frente a catástrofes naturales, el cambio climático, el deterioro<br />
del medio ambiente y los impactos económicos externos. Los Estados miembros y la Comunidad apoyarán la prevención<br />
de catástrofes y la preparación ante las mismas en dichos países, para mejorar su capacidad de hacer frente a tales retos.<br />
El Consenso establece un enfoque de la UE basado en diversas reformas de gobernanza, en el Estado de Derecho, en medidas<br />
contra la corrupción, en la construcción de instituciones estatales viables y en aumentar la capacidad de los Estados frágiles. 7 Por<br />
otro lado, señala la necesidad que se siente en la UE de mejorar la eficacia y la coherencia de su asistencia a los países en <strong>desarrollo</strong>.<br />
Y defiende la necesidad de mantener los compromisos, incluso en las situaciones más complicadas, a fin de evitar la aparición de<br />
Estados frágiles.<br />
La labor de otras instituciones, como el Banco Mundial o la OCDE, ha sido decisiva para centrar la reflexión y el debate políticos<br />
en cómo trabajar en los Estados frágiles. 8 Estas instituciones y los Estados miembros de la UE individuales (más que la CE y la UE<br />
de manera colectiva) a menudo han liderado el debate político. Aunque algunos Estados miembros de la UE tenían sus propias<br />
políticas bilaterales con países frágiles, otros sentían la urgencia de desarrollarlas e impulsaron debates políticos de ámbito europeo. 9<br />
Bajo la Presidencia portuguesa de 2007 y tras un extenso proceso de consultas con los Estados miembros, con los agentes de la<br />
sociedad civil y con otras instituciones de la UE, la UE definió el fundamento analítico y conceptual para abordar de una manera más<br />
sistemática y estratégica su cooperación con los países y las regiones en situación de fragilidad. Todo ello condujo a la adopción, en<br />
octubre de 2007, de una Comunicación de la Comisión “Hacia una respuesta de la UE ante situaciones de fragilidad. Intervención en<br />
3<br />
Consulte Visman, 1998.<br />
4<br />
Solana, 2003.<br />
5<br />
Este capítulo se basa en el documento de referencia elaborado por Faria y Sherriff en 2009, disponible en el volumen 1B.<br />
6<br />
Extracto de la Comisión del Consejo del Parlamento Europeo, 2006.<br />
7<br />
Consulte el apartado 20 de la Comisión del Consejo del Parlamento Europeo, 2006.<br />
8<br />
Consulte la Red internacional de la OCDE sobre conflicto y fragilidad (http:www.oecd.org/dac/incaf), así como Banco Mundial (http://www.worldbank.org/ieg/licus/<br />
index.html).<br />
9<br />
Por ejemplo, DFID ya posee un enfoque específico de la fragilidad, que incluye: centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal; utilizar diversas<br />
vías para prestar ayuda; trabajar más estrechamente con los socios internacionales; y mantener los compromisos a largo plazo para conseguir resultados.<br />
Consulte el capítulo 4 del libro blanco de DFID, 2009.<br />
110
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
entornos difíciles para lograr el <strong>desarrollo</strong> sostenible, la estabilidad y la paz”. Esta comunicación ha ido seguida de las Conclusiones<br />
del Consejo y de una resolución del Parlamento Europeo sobre el mismo tema en noviembre de 2007. 10 Paralelamente, el Consejo<br />
adoptó en noviembre de 2007 sus Conclusiones sobre “Seguridad y <strong>desarrollo</strong>” 11 en las que se afirma que “el nexo entre <strong>desarrollo</strong> y<br />
seguridad debería informar todas las estrategias y políticas de la UE con vistas a contribuir a la coherencia de la acción exterior de la UE”.<br />
Según estos compromisos políticos, la Comisión y la Secretaría General del Consejo propondrán un plan de acción de la UE 12 para<br />
situaciones de fragilidad y conflicto antes de que finalice 2009. En este plan se describirán medidas concretas sobre cómo mejorar la<br />
respuesta de la UE ante las situaciones de fragilidad en cuatro ámbitos fundamentales: enfoque integral de la UE, construcción del<br />
Estado, aumento de la capacidad de respuesta y de la eficacia de la asistencia de la UE, y asociaciones internacionales estratégicas.<br />
1.1 MARCOS POLÍTICOS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA<br />
Las políticas de la UE dirigidas a los Estados frágiles subsaharianos se definen globalmente conforme a estas tres líneas maestras:<br />
• Marcos políticos completos que proporcionan los principios rectores y los objetivos generales de la política exterior y de <strong>desarrollo</strong><br />
de la UE, así como de sus compromisos. Se centran en aquellas áreas que, aunque no sean específicas de los países frágiles o de<br />
África, suelen ser fundamentales en las situaciones de fragilidad (como el <strong>desarrollo</strong>, la seguridad y la asistencia humanitaria).<br />
• Marcos políticos conjuntos para África que, aunque no sean específicos de los Estados frágiles, conforman la intervención de<br />
la UE en los Estados de África subsahariana y sus relaciones con ellos (tales como el Acuerdo de Asociación de Cotonú 13 y la<br />
Estrategia conjunta UE-África).<br />
• Políticas y directrices políticas de la CE o de la UE en su conjunto (no necesariamente específicas de África) que se centran en las<br />
situaciones de fragilidad, o que abarcan aspectos de la intervención de la CE o la UE que revistan una relevancia especial para<br />
ellas (como las misiones de gestión de crisis, la reforma del sector de la seguridad, el desarme, desmovilización y reintegración,<br />
armas pequeñas y ligeras, gobernanza, prevención de conflictos, niños y conflictos armados, prioridades y políticas de seguridad<br />
y <strong>desarrollo</strong>, y dimensión del <strong>desarrollo</strong> de la crisis financiera y económica). 14<br />
Además de estas medidas concretas, hay otras políticas que interactúan con ellas y afectan a algunos aspectos de la fragilidad.<br />
Se trata de políticas sobre comercio, migración, investigación e innovación, pesca y agricultura. Por este motivo, es fundamental<br />
trascender el campo tradicional de las políticas exteriores y de <strong>desarrollo</strong>, y comprobar si estas políticas de la UE permiten abordar<br />
la fragilidad y construir elasticidad desde la coherencia.<br />
Gracias a su liderazgo en Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo, la UE ha realizado avances en los últimos años. Sin<br />
embargo, queda mucho por hacer para entender los efectos reales de la incoherencia de las políticas de la UE en los Estados frágiles,<br />
en las áreas ajenas a las políticas exteriores y de <strong>desarrollo</strong>. Además, como reconoce la propia UE, es preciso conseguir superar las<br />
divergencias entre los intereses de los Estados miembros, y aplicar políticas más coherentes para toda la Unión. 15<br />
El nuevo enfoque estratégico de la Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo está orientado en la dirección correcta, pues<br />
resalta la promoción de la paz y la seguridad para el <strong>desarrollo</strong> y contribuye a la creación de un marco de trabajo político con un<br />
mismo enfoque del <strong>desarrollo</strong> para toda la UE.<br />
Asimismo, los miembros de la UE y la Comisión Europea se han comprometido con la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia<br />
de la Ayuda, y con el Programa de Acción de Accra (PAA) de 2008, cuyos principios son también aplicables a las situaciones de<br />
fragilidad, aunque es preciso adaptarlos a los entornos donde la capacidad o la apropiación son bajas (consulte el recuadro 8.2). 16<br />
La UE ha traducido este programa en varias iniciativas: un marco común de programación plurianual conjunta; mecanismos de<br />
aplicación comunes (cofinanciación, misiones conjuntas de donantes); y un “Código de conducta sobre la complementariedad<br />
10<br />
Comisión de las Comunidades Europeas, 2007; Parlamento Europeo, 2007; y Consejo de la Unión Europea, 2007.<br />
11<br />
Consejo de la Unión Europea, 2007.<br />
12<br />
Este plan se basará en actividades de seguimiento relativas a ambos bloques de Conclusiones del Consejo, de manera independiente a lo largo de este<br />
proceso. El trabajo en situaciones de fragilidad se basa en: 1) planes de acción, estudios e informes de seis países piloto, bajo la dirección conjunta de un<br />
Estado miembro y la Delegación de la CE en cuatro casos: Sierra Leona (codirigido con DE), Burundi (codirigido con NL), Guinea Bissau (codirigido con PT),<br />
Haití (codirigido con F), Timor Oriental y Yemen; 2) estudios de mapeo de los agentes, los instrumentos y las herramientas de evaluación en situaciones<br />
de fragilidad; 3) trabajo conjunto de COM, el BM, BAfD y el FMI sobre un enfoque común del apoyo presupuestario en las situaciones de fragilidad; y 4) la<br />
adopción de procedimientos flexibles en situaciones de crisis y emergencia. Para el seguimiento del nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong>, consulte en concreto<br />
el apartado de seguridad y <strong>desarrollo</strong> en los estudios del IE del portal de relaciones exteriores (RELEX/ Studies/ IFS/ Security and Development). Libros 1 y 2<br />
del informe final (proyecto núm. 2008/157766). En este estudio se examina el nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> en Aceh (Indonesia), Afganistán, República<br />
Centroafricana, Chad, Colombia y Sudáfrica. Se distribuyó a los Estados Miembros de la UE en febrero de 2009.<br />
13<br />
El Acuerdo de Asociación de Cotonú (AAC) entre la Unión Europea y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) incluye a todos los países subsaharianos<br />
aparte de Sudáfrica.<br />
14<br />
En el volumen 1B figura una lista completa de documentos de políticas de la UE/CE relacionadas con la fragilidad.<br />
15<br />
Comisión de las Comunidades Europeas, 2009b.<br />
16<br />
Programa de Acción de Accra, 2008, Tercer Foro de Alto Nivel, 2-4 de septiembre.<br />
111<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
y la división del trabajo en la política de <strong>desarrollo</strong>”. 17 Hasta ahora se han implantado sólo en parte. 18 En este momento se está<br />
elaborando un marco de trabajo operativo para promover aún más la eficacia de la ayuda y fomentar los enfoques conjuntos para<br />
toda la UE. Este marco operativo afectará a las áreas de división del trabajo, el uso de los sistemas nacionales, y la cooperación<br />
técnica para el <strong>desarrollo</strong> de capacidades, también en los países frágiles. Debería estar preparado para el Cuarto Foro de Alto Nivel<br />
sobre la Eficacia de la Ayuda, que se celebrará en Seúl (Corea) en 2011.<br />
Recuadro 8.2: Disposiciones concretas sobre fragilidad de la Declaración de París sobre la<br />
Eficacia de la Ayuda y el Programa de Acción de Accra<br />
DECLARACIÓN DE PARÍS SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA<br />
Adaptar y aplicar a las distintas situaciones de los países<br />
• También es necesario aumentar la eficacia de la ayuda para situaciones desafiantes y complejas, como el maremoto que<br />
arrasó a los países costeros del Océano Índico el 26 de diciembre de 2004. En tales situaciones, es crucial armonizar la<br />
asistencia humanitaria y la ayuda al <strong>desarrollo</strong> en el marco de las agendas de crecimiento y reducción de la pobreza de los<br />
países socios. En los Estados frágiles, al tiempo que apoyamos la construcción del Estado y el suministro de servicios básicos,<br />
nos aseguraremos que los principios de armonización, alineación y gestión orientada a los resultados están adaptados a<br />
entornos de gobiernos y capacidades débiles. De manera general, estamos decididos a prestar especial atención a estas<br />
situaciones complejas en nuestra labor para aumentar la eficacia de la ayuda.<br />
Suministrar una ayuda eficaz a los Estados frágiles<br />
• La visión a largo plazo del compromiso internacional hacia Estados frágiles es conseguir Estados y otras instituciones<br />
que sean legítimos, eficaces y resistentes. Si los principios directores de la eficacia de la ayuda se aplican igualmente a<br />
los Estados frágiles, necesitan ser adaptados a entornos en los que apropiación y capacidad son débiles, y a necesidades<br />
inmediatas de suministro de servicios básicos.<br />
Los países socios se comprometen a:<br />
• Realizar progresos para crear instituciones y establecer estructuras de gobernación que brinden seguridad y protección<br />
pública y acceso equitativo a los servicios sociales básicos para los ciudadanos y buena gobernabilidad.<br />
• Lanzar el diálogo con donantes con el fin de desarrollar herramientas de planificación simples tales como matriz de<br />
resultados de transición donde las estrategias de <strong>desarrollo</strong> aún no existen.<br />
• Fomentar la participación ampliada de un abanico de actores para establecer prioridades.<br />
Los donantes se comprometen a:<br />
• Armonizar sus actividades. La armonización es cuanto más crucial cuando no exista un fuerte liderazgo del gobierno.<br />
Debería apuntar a realizar análisis aguas arriba, evaluaciones conjuntas, estrategias conjuntas, coordinando el compromiso<br />
político e iniciativas prácticas como la creación de oficinas de donantes conjuntas.<br />
• Alinear de la manera más extensa posible con estrategias centrales llevadas por los gobiernos, o si no fuera posible, los<br />
donantes deberían utilizar al máximo los sistemas del país, regionales, sectoriales o no gubernamentales.<br />
• Evitar actividades que socavan la construcción de las instituciones nacionales como procesos que pasen por encima del<br />
presupuesto nacional o instaurando sueldos altos para el personal local.<br />
• Utilizar una mezcla apropiada de instrumentos de la ayuda, incluyendo el apoyo a financiamientos recurrentes, en<br />
particular para los países en transiciones prometedoras pero de alto riesgo.<br />
PROGRAMA DE ACCIÓN DE ACCRA<br />
Adaptaremos políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil<br />
En la Declaración de París, acordamos que los principios y compromisos en materia de eficacia de la ayuda se aplican por<br />
igual a la cooperación para el <strong>desarrollo</strong> en situaciones de fragilidad, incluida la de países que salen de un conflicto, pero que<br />
es necesario adaptar esos principios a entornos de capacidad o identificaciones deficientes. Desde entonces, se acordaron<br />
los Principios en materia de adecuada participación internacional en los Estados y las situaciones frágiles. Para profundizar la<br />
mejora de la eficacia de la ayuda en este tipo de entornos, tomaremos las siguientes medidas:<br />
17<br />
Consejo de la UE, 2007.<br />
18<br />
Parlamento Europeo, 2009.<br />
112
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
• Los donantes realizarán evaluaciones conjuntas sobre buen gobierno y capacidad, y analizarán las causas del conflicto,<br />
la fragilidad y la inseguridad, trabajando, hasta donde sea posible, con las autoridades del país en <strong>desarrollo</strong> y otras<br />
partes interesadas pertinentes.<br />
• A nivel nacional, los donantes y los países en <strong>desarrollo</strong> trabajarán y llegarán a un acuerdo en torno a un conjunto realista<br />
de objetivos para el <strong>desarrollo</strong> del Estado y la paz que aborden las causas fundamentales del conflicto y la fragilidad y<br />
permitan garantizar la protección y la participación de las mujeres. Este proceso será informado a través de un diálogo<br />
internacional entre los socios y los donantes sobre estos objetivos como prerrequisitos para el <strong>desarrollo</strong>.<br />
• Los donantes suministrarán asistencia para el <strong>desarrollo</strong> de capacidad, adaptada, coordinada y determinada por la<br />
demanda, para las funciones básicas del Estado y para lograr una recuperación temprana y sostenida. Trabajarán con<br />
los países en <strong>desarrollo</strong> para diseñar medidas intermedias, secuenciadas en forma adecuada y capaces de mejorar la<br />
sostenibilidad de las instituciones locales.<br />
• Los donantes trabajarán sobre modalidades de financiamiento flexibles, veloces y a largo plazo –en forma combinada,<br />
cuando corresponda– para: i) conectar las fases de ayuda humanitaria, recuperación y <strong>desarrollo</strong> a largo plazo; y ii) apoyar<br />
la estabilización, la construcción inclusiva de la paz y le <strong>desarrollo</strong> de Estados capaces, responsables y con capacidad de<br />
respuesta. Colaborando con los países en <strong>desarrollo</strong>, los donantes promoverán las asociaciones con el Sistema de las Naciones<br />
Unidas, las instituciones financieras internacionales y otros donantes.<br />
• A nivel nacional y de manera voluntaria, los donantes y los países en <strong>desarrollo</strong> harán un seguimiento de la implementación<br />
de los Principios en materia de adecuada participación internacional en los Estados y las situaciones frágiles, y difundirán<br />
los resultados como parte de los informes de progreso respecto de la implementación de la Declaración de París.<br />
El enfoque referido a la fragilidad de las políticas de la UE refleja a grandes rasgos una parte importante de las mejores prácticas<br />
internacionales establecidas para Estados frágiles. Entre ellas, están los planteamientos que abordan el gobierno de manera<br />
integral, así como la aplicación de los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad<br />
adoptados por la OCDE en abril de 2007 (recuadro 8.3).<br />
Recuadro 8.3: Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en<br />
situaciones de fragilidad del CAD-OCDE 19<br />
1. Tomar el contexto como punto de partida.<br />
2. No hacer daño.<br />
3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal.<br />
4. Priorizar la prevención.<br />
5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y de <strong>desarrollo</strong>.<br />
6. Promover la no discriminación como fundamento para las sociedades estables e inclusivas.<br />
7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos diferentes.<br />
8. Acuerdo sobre los mecanismos prácticos de coordinación entre los actores internacionales.<br />
9. Actuar rápido… pero permanecer comprometido lo suficiente para tener posibilidades de éxito.<br />
10. Evitar las bolsas de exclusión (“huérfanos de ayuda”).<br />
En la UE y en el entorno internacional existen un marco político extenso y un amplio abanico de iniciativas políticas relativas a la<br />
fragilidad del Estado. Por ello, no se trata de crear un nuevo marco de trabajo, sino de superar los desafíos políticos, financieros<br />
e institucionales que dificultan la aplicación de estas políticas en la práctica. Algunos problemas que se plantean respecto de la<br />
orientación operativa en los Estados frágiles son: el apoyo presupuestario; el vínculo entre la construcción de la paz y la construcción<br />
del Estado; el comercio; el cambio climático; la descentralización; la integración regional; la prestación de servicios; y la cohesión<br />
19<br />
Extracto de CAD-OCDE, 2007.<br />
113<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
social y entre géneros. Algunas de estas áreas se han abordado ya. Para otras, en cambio, la política actual de la UE sólo ofrece<br />
orientación práctica limitada. Además, es importante que los marcos de trabajo políticos de la UE existentes se sometan a las<br />
“pruebas de campo” suficientes para comprobar su viabilidad, pertinencia e impacto en distintos contextos de fragilidad.<br />
1.2 INSTRUMENTOS DE LA UE PARA APLICAR EL MARCO POLÍTICO<br />
Como se reconoce en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y en diversos documentos políticos pertinentes más, el desafío<br />
al que se enfrenta la UE es conseguir aunar sus diversos instrumentos y capacidades en un esfuerzo concertado y coherente que<br />
no sólo incluya los instrumentos de la propia UE, sino que abarque, además, las actividades exteriores de los Estados miembros.<br />
Algunos instrumentos en vigor son:<br />
Directrices, planes de acción y estrategias específicas. Como hemos comentado anteriormente, se está elaborando un plan<br />
de acción que describe un enfoque de la UE respecto de las situaciones de fragilidad y conflicto. Además, la UE ha desarrollado<br />
planes de acción 20 y estrategias específicos sobre otros temas, como la aplicación de las Resoluciones del Consejo de Seguridad<br />
de las Naciones Unidas 1325 y 1820. La Resolución 1325 de la ONU sobre mujeres, paz y seguridad fue el primer documento del<br />
Consejo de Seguridad de la ONU en el que se ha reconocido el impacto de los conflictos armados sobre las mujeres. Su finalidad<br />
es poner de relevancia la importancia de una participación igualitaria y plena en la paz y la seguridad, y exigir que todas las partes<br />
de un conflicto respeten los derechos de las mujeres (recuadro 8.4). La asociación de la UE en lo relativo a la Resolución 1325 ha<br />
sido impulsada por el grupo de trabajo de la Oficina Europea de Enlace para la Consolidación de la Paz (EPLO, por sus siglas en<br />
inglés) sobre género, paz y seguridad, a fin de proporcionar un foro para los políticos, de mejorar el debate y la comprensión de<br />
las perspectivas de género, y de fomentar la aplicación de la Resolución 1325 de la ONU en la UE.<br />
Recuadro 8.4: Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas<br />
La Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adoptada el 31 de octubre de 2001, ayudará a abordar<br />
la desigualdad de género en las situaciones posconflicto. También contribuirá a construir una paz más equitativa para<br />
ambos sexos. La Resolución 1325 exige a las partes de un conflicto que respeten los derechos de las mujeres y apoyen su<br />
participación en las negociaciones de paz y en la reconstrucción posconflicto. 21 La Resolución del Consejo de Seguridad<br />
aborda de manera concreta los efectos desproporcionados y exclusivos que la guerra ejerce en las mujeres. Se centra<br />
también en la infravaloración e infrautilización de las aportaciones de las mujeres para la resolución de los conflictos y la<br />
consecución de una paz sostenible. Insta a la participación igualitaria y plena de las mujeres como agentes activos en la<br />
paz y la seguridad. La construcción de la paz es un proceso continuo en los Estados que tratan de salir de la fragilidad, y la<br />
igualdad de género es vital para fomentar la buena gobernanza, la transparencia y la responsabilidad.<br />
El Centro africano para la resolución constructiva de disputas (ACCORD) imparte formación a hombres y mujeres para<br />
desarrollar sus competencias de resolución de conflictos, negociación y mediación, a fin de ayudarles a presentar sus<br />
problemas, necesidades e intereses en las mesas de paz de Burundi, República Democrática del Congo, Guinea, Kenia,<br />
Liberia, Ruanda, Sierra Leona, Somalia, Sudáfrica, Sudán y Uganda.<br />
La Red de paz de mujeres del río Mano de Sierra Leona, Liberia y Guinea (MARWOPNET), firmantes del Acuerdo de Paz de<br />
Lomé, han recibido el Premio de Derechos Humanos de las Naciones Unidas por su función en el proceso de paz de la región<br />
de África occidental en 2003. Su labor señala los retos que se plantean al incorporar a las mujeres a los puestos de liderazgo<br />
social, político y económico en los procesos de construcción de la paz y reconstrucción. Además, pone de manifiesto la<br />
importancia de las Convenciones Internacionales y las Resoluciones de la ONU 22 para subrayar la función de la mujer en el<br />
mantenimiento de la paz y la seguridad en la sociedad. 23<br />
20<br />
Por ejemplo, planes de acción de la UE sobre cambio climático y <strong>desarrollo</strong>.<br />
21<br />
La Comisión Europea, UNIFEM y el Centro Internacional de Formación de la OIT también han promovido esta asociación a fin de respaldar una intervención más<br />
sólida sobre igualdad de género y autonomía de la mujer, tanto en los procesos de <strong>desarrollo</strong> nacionales, como en los programas de cooperación apoyados<br />
por la CE. La asociación hace especial hincapié en la aplicación eficaz de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU y se centra en 12 países, la<br />
mayoría de los cuales están saliendo de algún conflicto.<br />
22<br />
Convenciones mundiales, resoluciones de la ONU y protocolo africano sobre género, paz y seguridad: Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de<br />
Discriminación contra la Mujer (CEDAW), 1979; Plataforma de Acción de Beijing, 1995; Resolución del CS 1265 sobre la protección de los civiles en los conflictos<br />
armados, adoptada el 17 de septiembre de 1999; Resolución del CS 1261 sobre niños y conflictos armados, adoptada el 25 de agosto de 1999; Resolución del<br />
CS 1296 sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, adoptada el 19 de abril de 2000; Resolución del CS 1314 sobre niños y conflictos armados,<br />
adoptada el 11 de agosto de 2000; Resolución del CS 1325 sobre mujeres, paz y seguridad, adoptada el 31 de octubre de 2000; “Mujer 2000: Igualdad entre los<br />
géneros, <strong>desarrollo</strong> y paz en el siglo XXI” Nueva York, 5-9 de junio de 2000; y Protocolo sobre los Derechos de la Mujer en África, Maputo, 11 de julio de 2003.<br />
23<br />
Los Estados miembros de la UE proporcionan ejemplos de buenas prácticas, que se pueden reproducir en los contextos frágiles. Hay planes de acción nacionales<br />
para la aplicación de la resolución 1325 en nueve países europeos (Austria, Dinamarca, Islandia, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza y Reino Unido).<br />
Estos planes nacionales se consideran intentos innovadores y estrategias exhaustivas para promover el seguimiento de los compromisos internacionales.<br />
Para obtener un análisis más detallado de ellos, consulte Sherriff y Barnes (2008).<br />
114
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
Para poder desempeñar una función más sólida de protección de la mujer en las situaciones posconflicto y dotarla de la<br />
autonomía necesaria, la UE tiene que poner en práctica mecanismos de rendición de cuentas, supervisión y comunicación.<br />
Además, debe incrementar los recursos humanos y financieros que asigna a este ámbito de intervención. 24 La función de los<br />
proveedores habituales de seguridad y justicia también debe tenerse en cuenta en los procesos de reforma del sector de la<br />
seguridad, porque en muchos países frágiles, los servicios de seguridad no llegan más allá del centro de la capital, de tal forma<br />
que las personas que viven en las zonas rurales o en los suburbios de las ciudades suelen depender de una red informal de<br />
proveedores de seguridad.<br />
Instrumentos y procedimientos financieros. Con las perspectivas financieras actuales 2007-2013, la CE ha emprendido<br />
una reforma de sus instrumentos financieros de intervención exterior. Entre otros, se trata del Instrumento de Estabilidad,<br />
el Instrumento de la Cooperación al Desarrollo (incluidos los programas presupuestarios temáticos como “Agentes no<br />
estatales y autoridades locales en el <strong>desarrollo</strong>), y el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos. A<br />
ellos se suma el Fondo Europeo de Desarrollo como instrumento de cooperación con los países de ACP ajeno al presupuesto<br />
de la UE. El Instrumento de Estabilidad está dotado de 2 100 millones de euros para el período 2007-2013. 25 La dotación<br />
del 10º Fondo Europeo de Desarrollo para los países de ACP es de 22 700 millones de euros para el período 2008-2013.<br />
Proporciona un marco de trabajo integrado para financiar las actividades relacionadas con la seguridad y el <strong>desarrollo</strong>. 26<br />
Recuadro 8.5: Mecanismo FLEX de vulnerabilidad<br />
Para ayudar a los países en <strong>desarrollo</strong> a hacer frente a los efectos de la crisis económica y financiera de 2008/2009, la UE ha<br />
adoptado varias medidas en 2009, incluida la creación de un mecanismo Flex ad hoc de vulnerabilidad (V-FLEX). 27 Se trata de<br />
un instrumento a corto plazo y basado en la demanda que respalda a los países más vulnerables de ACP con poca capacidad<br />
de elasticidad. El objetivo es permitirles mantener los gastos prioritarios, en particular en los sectores sociales, en 2009 y 2010.<br />
V-FLEX puede utilizarse para proporcionar subvenciones en los países de ACP donde los préstamos de las instituciones financieras<br />
internacionales son insuficientes, o donde puede ocurrir que éstas no operen. El apoyo se puede prestar en forma de apoyo<br />
presupuestario (fórmula de elección) o a través de los proyectos o programas existentes (opción secundaria).<br />
V-FLEX tiene una dotación de 500 millones de euros para el período 2009-2010. La elegibilidad de los países para obtener<br />
fondos a través de este mecanismo se debe decidir caso por caso según los criterios establecidos por la Comisión.<br />
El Fondo de Apoyo a la Paz para África, creado en 2003 en respuesta a una solicitud de la Unión Africana, utiliza el Fondo Europeo<br />
de Desarrollo para respaldar las operaciones de mantenimiento de la paz en África. Más recientemente, la Comisión Europea ha<br />
emprendido un trabajo estratégico sobre apoyo presupuestario en situaciones de fragilidad, junto con varios Estados miembros,<br />
el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Su finalidad es desarrollar directrices y<br />
mejorar la coordinación en la UE y en el entorno internacional. Como hemos comentado anteriormente, se debería adoptar un<br />
documento de enfoque común sobre este tema antes de que finalice 2009. La Comisión ha revisado también sus procedimientos<br />
para flexibilizarlos en situaciones de fragilidad.<br />
Recursos humanos. Aunque conseguir los recursos humanos apropiados para aplicar estas políticas sigue siendo un problema<br />
tanto en las capitales de los Estados miembros europeos como en Bruselas y en África subsahariana, las Delegaciones de la CE han<br />
adquirido una mayor concienciación y sensibilidad políticas. Si bien siguen concentrándose principalmente en gestionar los proyectos<br />
y programas de asistencia, ahora la dimensión política ha cobrado más importancia, y se realizan esfuerzos mejor encaminados<br />
a utilizar la herramienta del diálogo político con más eficacia. Algunas Delegaciones de la CE tienen asesores políticos y existe un<br />
enfoque más nítido en los asuntos de la gobernanza, ausentes durante mucho tiempo de las políticas de la CE. No obstante, la mayoría<br />
de las Delegaciones de la CE carecen de capacidad para estudiar los factores sociales que pueden desencadenar la inestabilidad.<br />
Tampoco cuentan con la presencia local necesaria para comprender plenamente los temas pertinentes. Además, a menudo les falta<br />
también una estrategia política clara y una misión respaldada por todos los agentes de la UE dedicados a este campo, así como<br />
24<br />
Sherriff y Barnes, 2008.<br />
25<br />
Para obtener una explicación más amplia de este instrumento concreto, consulte Gänzle, 2009.<br />
26<br />
Siempre que no se dediquen a sufragar ofensivas militares, puesto que están cubiertas por las actividades del FED de conformidad con la definición acordada<br />
internacionalmente de ayuda oficial al <strong>desarrollo</strong>.<br />
27<br />
Comisión de las Comunidades Europeas, 2009.<br />
115<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
la capacidad para aplicarla. Si se adoptara, el Tratado de Lisboa de la UE podría proporcionar una oportunidad para aumentar y<br />
reforzar esta dimensión política mediante una nueva arquitectura institucional. Sin embargo, la CE también tiene que abordar las<br />
restricciones procedimentales que con frecuencia merman su capacidad de traducir en actividades los compromisos políticos. 28<br />
Capacidades de gestión de crisis. La UE también ha estado desarrollando sus capacidades de gestión de crisis civiles y militares.<br />
En junio de 2003, al amparo de la PESD, la UE desplegó por primera vez fuerzas militares fuera de Europa sin recurrir a la OTAN.<br />
Fue en la provincia de Ituri de la República Democrática del Congo. El objetivo era estabilizar la situación de seguridad y mejorar<br />
las condiciones humanitarias en la ciudad principal, Bunia, y sus alrededores. Entre 2004 y 2006, también al amparo de la PESD,<br />
la UE desplegó funcionarios de policía en ese mismo país (EUPOL-Kinshasa), una misión de asesoría para la reforma del sector<br />
de la seguridad. Asimismo, tuvo lugar la operación EUFOR DRC, un despliegue militar en Kinshasa y sus alrededores, y el vecino<br />
país, Gabón, con la misión de apoyar a la MONUC a fin de estabilizar la situación durante las elecciones y proteger a los civiles.<br />
Entre enero de 2008 y marzo de 2009, la UE desplegó fuerzas militares en la parte oriental de Chad y en la parte nororiental de la<br />
República Centroafricana, a fin de proteger a los civiles en peligro, facilitar la distribución de la ayuda humanitaria y proteger al<br />
personal y las instalaciones de la ONU.<br />
Sin embargo, la estructura modular general y la división de competencias limitan los vínculos entre los diferentes agentes, políticas<br />
y herramientas de la UE. 29 En los puntos de unión entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> (cuando las operaciones de gestión de crisis militares<br />
y civiles convergen con la construcción de instituciones, la prevención de conflictos y el <strong>desarrollo</strong> económico), se plantean graves<br />
dudas sobre la delimitación de los poderes entre los distintos módulos. 30 En el seno de las instituciones europeas no existe ningún<br />
acuerdo universal que determine que la mejor forma de avanzar es una oficina integrada Consejo-Comisión. 31 Se está realizando<br />
un intento de vincular las competencias civiles y militares de la UE mediante la reestructuración de las responsabilidades en la<br />
Secretaría del Consejo, iniciativa que también podría afectar al trabajo conjunto con la CE.<br />
28<br />
Por ejemplo, los procedimientos de la CE dificultan que sus delegaciones contraten a investigadores locales que les ayuden en algunos de los análisis<br />
contextuales de este tipo. Koeb, 2008, sugiere, por ejemplo, que se insista en la contratación de personal cualificado.<br />
29<br />
Solana, 2009.<br />
30<br />
Hoffmeister, 2008.<br />
31<br />
Vogel, 2009.<br />
116
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
Tabla 8.1: Instituciones y agencias de la Unión Europea pertinentes para los Estados frágiles<br />
Acción diplomática<br />
Programas<br />
multilaterales y<br />
bilaterales<br />
Comisión Europea 32 Consejo de la UE Estados miembros de la UE<br />
• DG de Relaciones Exteriores<br />
• DG de Comercio<br />
• DG de Desarrollo y<br />
Relaciones con los países<br />
de África, del Caribe y del<br />
Pacífico<br />
• Delegaciones de la CE<br />
• DG de Desarrollo y<br />
Relaciones con los países<br />
de África, del Caribe y del<br />
Pacífico<br />
• DG de Relaciones Exteriores<br />
• DG ECHO (ayuda<br />
humanitaria)<br />
• DG EuropeAid<br />
• Delegaciones de la CE<br />
• CAGRE<br />
• Alto Representante<br />
• CPS<br />
• GPM<br />
• Grupos de trabajo del<br />
Consejo (COHOM, CODEV,<br />
CIVCOM y grupos de trabajo<br />
regionales)<br />
• REUE<br />
• Secretaría del Consejo<br />
Gestión de crisis • DG de Relaciones Exteriores • Misiones de la PESD<br />
• Ministerios de Asuntos<br />
Exteriores<br />
• Embajadas y Misiones<br />
• Ministerios y Agencias de<br />
Cooperación al Desarrollo<br />
• Agencias de Desarrollo<br />
Operativo<br />
• Embajadas y Misiones<br />
• Contribuciones a las<br />
misiones de la PESD<br />
2. POTENCIAL DE LA UE EN SITUACIONES DE FRAGILIDAD<br />
La UE es un agente político, económico y diplomático fundamental. La UE es el mayor bloque<br />
comercial del mundo y, colectivamente, el máximo donante internacional. Al igual que otros agentes<br />
importantes del escenario internacional, es una gran potencia económica. Puede ejercer su influencia<br />
diplomática a través de su Política Exterior y de Seguridad Común, con los 27 Estados miembros actuando<br />
al unísono en los países, y en foros internacionales como la ONU. Y cuenta con algunas ventajas sobre<br />
las organizaciones internacionales para abordar la fragilidad: la amplia gama de acciones potenciales<br />
que posee, los recursos que es capaz de poner en marcha, y su situación como agente político. Además,<br />
la propia historia de la UE, con las transiciones en algunos países de la dictadura a la democracia, o<br />
de sistemas regulados a sistemas de mercado, representa una experiencia inestimable que hay que<br />
aprovechar.<br />
La UE trabaja con agentes estatales y no estatales. La UE tiene la capacidad de trabajar con diversos agentes, aparte de los<br />
gobiernos, incluidas las autoridades locales y los agentes no estatales o las organizaciones regionales. Estos agentes aportan<br />
perspectivas diferentes a la comprensión de la UE de los contextos locales, contribuyen al diálogo político con los gobiernos y<br />
mejoran el alcance de sus políticas. Sin embargo, con frecuencia estas posibilidades se desaprovechan a causa de la complejidad<br />
de los procedimientos de la UE y de la capacidad limitada de algunos de los otros agentes. 33<br />
La UE tiene una presencia duradera. A través de sus Estados miembros o de las Delegaciones de la CE, la UE goza de una<br />
presencia duradera en los países frágiles. Incluso en situaciones de conflicto violento abierto, cuando pocos agentes internacionales<br />
permanecen en ellos, suele mantener algún tipo de presencia y apoyo mediante oficinas o expertos de campo de la Oficina<br />
de Ayuda Humanitaria de la CE, ECHO. En realidad, el hecho de que la CE (a través de ECHO) haya sido el único donante con<br />
presencia permanente en la parte oriental de la República Democrática del Congo durante los primeros años de esta década le ha<br />
proporcionado una ventaja significativa respecto a otros donantes. Además, dio lugar a la primera misión de gestión de crisis en<br />
África (sin recurrir a los activos de la OTAN) en apoyo de la operación Artemis de la ONU en Bunia, al nordeste de la RDC, en 2003.<br />
32<br />
Las instituciones desempeñan distintas funciones en cada una de estas áreas, y la Comisión Europea no puede iniciar una acción diplomática de ámbito<br />
comunitario.<br />
33<br />
Consulte Particip, 2008.<br />
117<br />
INFORME EUROPEO<br />
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Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
La UE puede construir asociaciones mundiales. La UE no es la única potencia económica, política o militar que se involucra en<br />
África 34 o se interesa por el continente. La capacidad de la UE para construir un diálogo genuino a tres bandas con China y África<br />
se ha visto obstaculizada porque pocos agentes africanos consideran que redunde en su interés. En algunos casos, otros agentes<br />
tienen las mismas capacidades o más que la UE. Sin embargo, el carácter no hegemónico de la Unión, mientras se perciba como<br />
tal, puede añadir valor a la presencia y las intervenciones de la UE. Además, en cuanto a actuar colectivamente, la UE tiene mucho<br />
menos lastre político que sus Estados miembros individuales, en especial que aquellos con un pasado colonial en África subsahariana.<br />
Mientras los países socios no consideren que los Estados miembros de la UE se limitan a perseguir sus propios intereses económicos<br />
o de seguridad a través de la UE, estarán más dispuestos a trabajar con la Unión y aceptarla como potencia en la ONU. Sin embargo,<br />
es importante ser realistas y no sobrestimar la influencia de la Unión Europea en África. Su función real puede ser menos eficaz<br />
de lo que se piensa, en concreto porque a menudo no se la percibe como una entidad colectiva en los países socios. Tampoco se<br />
comporta como tal, pues su función o intervención suele ser menor que la suma de las partes.<br />
Pero la UE debe hablar y actuar con una misma voz y una misma intención. El valor añadido de la UE seguirá estando<br />
infrautilizado hasta que la CE y los Estados miembros de la UE hablen y actúen al unísono (compartiendo un entendimiento y una<br />
estrategia comunes sobre cómo trabajar en estos contextos) y posean una división de tareas eficaz que trascienda el programa de<br />
eficacia de la ayuda. Como ya se ha indicado, hay varias iniciativas en marcha, como el próximo plan de acción sobre situaciones de<br />
fragilidad y conflicto. La cuestión es cómo se relacionan entre sí tantos instrumentos y políticas, así como los diversos agentes de<br />
la UE, para desarrollar y aplicar la estrategia coherente, fundamentada y acorde a las necesidades que mejor ayude a estos Estados<br />
y sociedades a responder a las causas y consecuencias de la fragilidad, e incrementar su elasticidad.<br />
Si la coordinación y la coherencia suelen resultar complicadas en el ámbito nacional de la administración de cada Estado miembro,<br />
todavía resultan más complejas en la UE en su conjunto (con 27 Estados miembros, las instituciones de la propia UE, un proceso<br />
pesado y lento de toma de decisiones, y procedimientos internos y financieros engorrosos). Sin embargo, la UE puede conseguir<br />
resultados actuando como un solo agente, cuando hay un liderazgo capaz y voluntad política clara. La política de la UE en la<br />
República Democrática del Congo a mediados de los años noventa suele considerarse como ejemplo de unidad en la finalidad y los<br />
compromisos en el seno de las instituciones de la Unión Europea (incluidos sus Estados miembros) para respaldar la estabilización<br />
del país. Sin embargo, para que este resultado unificado sea más permanente, se necesitan acuerdos institucionales más estables.<br />
No se puede aplicar una política unificada a largo plazo mediante un dispositivo de coordinación puntual.<br />
3. HACIA UNA RESPUESTA MÁS ACERTADA DE LA UE A LA FRAGILIDAD<br />
Aunque los progresos son patentes y los documentos políticos proporcionan una orientación política más<br />
completa, queda mucho camino por recorrer para llevar los compromisos a la práctica. Los instrumentos y<br />
procedimientos financieros se han simplificado y flexibilizado, pero siguen siendo complejos, engorrosos,<br />
largos y nada intuitivos para los agentes no estatales. Esto se cumple incluso para la ayuda humanitaria,<br />
que es, con mucho, la que tiene los procedimientos más ligeros de la CE. La CE y el Consejo siguen<br />
compitiendo en asuntos de competencias. La creación de un servicio común de intervención externa, en<br />
caso de ratificarse el Tratado de Lisboa de la UE, podría aportar algunas respuestas, pero falta un trabajo<br />
esencial mucho más a fondo. 35<br />
Las políticas de <strong>desarrollo</strong> se tienen que vincular a las misiones realizadas al amparo de la Política Exterior y de Seguridad Común<br />
(PESC) y de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) (gestión de crisis civiles y militares), y viceversa. Y mucho más si<br />
tenemos en cuenta que es probable que los temas (derechos humanos, Estado de Derecho) y las actividades (reforma del sector<br />
de la seguridad y desarme, desmovilización y reintegración) transversales cobren tanta importancia como las áreas tradicionales<br />
de compromiso político exterior de la Unión Europea (o incluso más). También es más probable que los agentes humanitarios y<br />
militares se encuentren sobre el terreno, lo que plantea otros retos sobre las percepciones de sus funciones diferenciadas, la claridad<br />
de sus misiones y la idoneidad de sus medios. Tampoco se han abordado hasta ahora los vínculos entre <strong>desarrollo</strong>, seguridad y<br />
medio ambiente. Sin embargo, sí están recibiendo más atención, en particular en África central (incluidos los Grandes Lagos).<br />
Los factores de cambio son, sobre todo, locales. Los donantes y sus políticas pueden ayudar, obstaculizar o resultar totalmente<br />
neutros. Pero corresponderá a los agentes locales determinar cuándo y cómo se producen los cambios. Así pues, es importante que<br />
las funciones y actividades de la Unión Europea estén enraizadas en cada contexto específico (de acuerdo con los principios del CAD-<br />
OCDE). Para ello, se requieren conocimientos y comprensión de la dinámica local y regional desde las perspectivas antropológica,<br />
histórica, socioeconómica y política. Por lo tanto, se necesita un compromiso político mucho más sostenido, en lugar de tecnocrático.<br />
34<br />
Consulte Tadesse, 2009.<br />
35<br />
Consulte Koeb, 2008 para ver en qué medida afecta el Tratado de Lisboa a las relaciones de la UE con los países en <strong>desarrollo</strong>. Tomando como base la aprobación<br />
del Tratado, Gaves y Maxwell, 2009, proponen modelos organizativos distintos para reestructurar la política de <strong>desarrollo</strong> de la UE.<br />
118
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
3.1 CÓMO PASAR DE ENTENDER EL CONTEXTO A CREAR UNA RESPUESTA POLÍTICA ADECUADA<br />
Las últimas actuaciones políticas de la UE se caracterizan por un esfuerzo renovado para entender la dinámica local, identificar las<br />
causas de los conflictos (existentes o posibles) y utilizar análisis políticos, sociales, económicos y regionales basados en información<br />
correcta procedente de varias fuentes en las estrategias nacionales, en especial para las situaciones de fragilidad. 36 Con frecuencia,<br />
la CE y los Estados miembros de la UE comparten el mismo análisis del contexto. Además, las estrategias nacionales de la CE suelen<br />
estar fundadas en las necesidades y las prioridades identificadas en los documentos de estrategia nacionales, lo que aumenta el<br />
potencial de apropiación. Sin embargo, no siempre está claro en qué medida las distintas fuentes locales aportan información<br />
a estos análisis. Tampoco existe una comprensión profunda de los agentes locales (saboteadores o impulsores del cambio), sus<br />
motivaciones y las dinámicas sociales cambiantes. Esto se puede deber en parte a la necesidad de los Estados miembros de conservar<br />
un cierto espacio de maniobra. Además, una comprensión común del contexto no significa que los distintos agentes (de campo,<br />
de las capitales de la UE, socios locales) compartan una misma estrategia política y operativa.<br />
La UE ha sufrido algunas dificultades para vincular mejor el análisis de economía política a la estrategia y la programación. Algunos<br />
creen que el motivo es que la evidencia a menudo resulta contradictoria, o exige tomar decisiones políticas que la UE, o su socio, no está<br />
dispuesto o capacitado para adoptar. Por ejemplo, en Kenia la mayoría de los donantes no reaccionaron ni adaptaron sus estrategias<br />
hasta que se desencadenó violencia política en 2007, a pesar de las señales de aviso que se venían observando desde hacía varios años.<br />
3.2 NECESIDAD DE UN PRINCIPIO DE APROPIACIÓN CUALIFICADO<br />
En muchos Estados frágiles, la legitimidad dura poco, aunque se elija al gobierno en un proceso electoral libre y justo (lo que ya<br />
constituye todo un logro en semejante contexto). Las capacidades de los gobiernos suelen quedar desbordadas por las necesidades.<br />
El control gubernamental suele limitarse a algunas partes del país, y no se hace extensivo a los violentos (que, en ocasiones, incluso<br />
forman parte de las estructuras del Estado). Además, no siempre existen políticas nacionales o están bien definidas. Sin embargo,<br />
con frecuencia parece que las políticas de <strong>desarrollo</strong> de la UE aceptan un gobierno en funcionamiento como interlocutor y socio<br />
legítimo. Así pues, se necesitan enfoques más creativos para involucrar a los agentes locales y regionales como socios para lograr<br />
la apropiación conjunta de las iniciativas de la UE, un desafío de considerables proporciones.<br />
Las intervenciones recientes en Somalia ilustran la capacidad y la voluntad de la UE para hallar planteamientos alternativos al diálogo<br />
y las relaciones casi exclusivamente “entre Estados”. Esto permite trascender a esa visión de la apropiación limitada al gobierno o al<br />
Estado. Aunque la estrategia de la UE no sea una solución de construcción del Estado a largo plazo, la UE ha seguido canalizando<br />
ayudas, apoyando la prestación de servicios básicos a través de los agentes de la sociedad civil y promoviendo asociaciones entre<br />
el gobierno local y la sociedad civil. La UE podría sacar partido de este ejemplo para renovar y cualificar el principio de apropiación,<br />
así como su relación con la sociedad civil en los Estados frágiles.<br />
3.3 COHERENCIA Y COORDINACIÓN POLÍTICAS<br />
Los esfuerzos para conseguir una mayor coherencia tienen que dirigirse a construir una visión y una estrategia política comunes<br />
(para todas las instituciones de la UE y todos los agentes fundamentales sobre el terreno) sobre cómo abordar los principales<br />
retos, (cuáles son las prioridades, cómo trabajar, con quién y para qué) en caso de que los gobiernos no estén dispuestos o existan<br />
problemas de gobernanza. El liderazgo y el compromiso no son tan claros como en otros entornos. La coordinación sobre el<br />
terreno sigue entendiéndose principalmente como una labor destinada a no meterse demasiado en el espacio del otro y a crear<br />
sinergias entre las actividades de los donantes. Sin embargo, parece que hay menos interés por dividir con eficacia el trabajo entre<br />
la comunidad de donantes en áreas más políticas de la cooperación al <strong>desarrollo</strong> (por ejemplo, parece más fácil realizar avances<br />
en educación que apoyar la gobernanza).<br />
Sobre todo, se siguen dejando de lado los asuntos políticos espinosos en todos los esfuerzos de coordinación sobre el terreno, en<br />
especial en los casos de mala gobernanza o de gobiernos fuertes pero que no están dispuestos a cooperar. Como consecuencia,<br />
no hay estrategias políticas claras para abordar cada situación de fragilidad. Esto se debe, por un lado, a la diversidad de culturas<br />
y programaciones políticas de la CE y los Estados miembros de la UE. Y, por otro, es resultado de la interacción entre el trabajo<br />
sobre el terreno y las sedes (de Bruselas o las capitales), porque adolecen de falta de claridad sobre la función de la actuación<br />
sobre el terreno, tanto para la creación de políticas como en lo tocante a los agentes políticos. Un alto representante nuevo y<br />
más poderoso de los asuntos exteriores y la política de seguridad, así como un vicepresidente de la Comisión Europea y un nuevo<br />
servicio diplomático conjunto (el Servicio Europeo de Acción Exterior propuesto por el Tratado de Lisboa de la UE) podrían aportar<br />
algunos cambios positivos a algunas de las carencias de coherencia y coordinación de la UE. Sin embargo, no debemos sobrestimar<br />
su posible función transformadora.<br />
36<br />
Sobre este tema, consulte el segundo párrafo (pp. 3-5) del documento de síntesis de los trabajos sobre políticas de fragilidad que se están realizando en la<br />
UE en Bruselas, Comisión de las Comunidades Europeas, 2009a.<br />
119<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Recuadro 8.6: Política Agrícola Común de la UE y seguridad alimentaria en los Estados<br />
frágiles africanos<br />
Por Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College de Dublín, Irlanda<br />
La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea ha recibido duras críticas por sus efectos perjudiciales sobre la seguridad<br />
alimentaria de los países africanos. Las críticas se dirigen a la manera en que los productos agrícolas subvencionados por<br />
la UE deterioran los mercados locales para los productores domésticos y compiten con las exportaciones africanas en<br />
terceros mercados. Además, sostienen que los obstáculos comerciales dificultan la exportación a los mercados de la UE a<br />
los productores africanos. Las ONG han elaborado estudios sobre los daños causados a la producción local a causa de las<br />
exportaciones subvencionadas por la UE de leche en polvo, azúcar, tomates en conserva y concentrado de tomate, carne de<br />
vacuno, algodón y pollos congelados. 37 Se teme que los requisitos de liberalización de los Acuerdos de Asociación Económica<br />
(AAE) sometan a los sectores agrícolas vulnerables a una mayor competencia de importación contra las empresas de la<br />
industria agroalimentaria de la UE. 38<br />
Los efectos para la seguridad alimentaria de la PAC se deben evaluar a la luz de las reformas significativas de los regímenes<br />
comerciales de esta política realizadas en los últimos años. También las condiciones de acceso al mercado han cambiado<br />
de manera drástica con los nuevos acuerdos de comercio agrícola para los países africanos. También es preciso tener en<br />
cuenta la diversidad de las economías africanas vulnerables, que a menudo están especializadas en una reducida cantidad<br />
de exportaciones agrícolas y dependen de las importaciones de alimentos para satisfacer las necesidades dietéticas. En<br />
estos países, los suministros de alimentos de la UE afectarán de mantera distinta a los productores y a los consumidores<br />
de alimentos.<br />
Existe un alto grado de diferenciación en el comercio agrícola de la UE con África subsahariana. La UE importa sobre todo<br />
cacao y productos derivados del cacao, plátanos, café, azúcar de caña, tabaco, algodón y algunas frutas y verduras de la<br />
región. En cambio, exporta sobre todo trigo, harina, alimentos elaborados, azúcar blanquilla, leche en polvo, malta y pollo<br />
congelado. La reforma de la PAC ha reducido el apoyo a los precios de mercado para la mayoría de los productos básicos<br />
producidos en la UE, mientras se siguen sosteniendo los ingresos agrícolas mediante pagos directos incondicionales. En<br />
consecuencia, los precios de intervención de cereales, carne de vacuno, productos lácteos, azúcar y arroz se han reducido<br />
de manera significativa. Los pagos directos condicionales correspondientes al tabaco, las verduras elaboradas y parte de<br />
la producción algodonera se han eliminado. La dependencia de las subvenciones a la exportación se ha reducido en gran<br />
medida, aunque se volvieron a incorporar para la carne de porcino y de aves de corral en 2008 y para los derivados lácteos<br />
en 2009. Sin embargo, la UE se ha comprometido a eliminar las subvenciones a la exportación después de 2013. Tampoco<br />
ha introducido impuestos de exportación de cereales durante la crisis alimentaria 2007-2008 como hizo durante el anterior<br />
pico de los precios en 1995-1996.<br />
Se ha avanzado menos en la reducción de la protección fronteriza de la producción agrícola de la UE. Los aranceles de<br />
importación variables se han convertido en aranceles de importación fijos, y se han reducido un promedio del 36% en<br />
la Ronda Uruguay. Sin embargo, las tasas agrícolas siguen siendo altas, en torno a una media del 20%, en especial para<br />
productos básicos concretos como el vacuno, el azúcar, los plátanos y los productos lácteos. Además, en la estructura<br />
arancelaria de la UE se ha constatado un aumento de las tasas proporcional al grado de procesamiento.<br />
No obstante, los países africanos disfrutan de un acceso preferente al mercado agrícola europeo. Todos los países menos<br />
avanzados de África tienen acceso exento de aranceles y contingentes, aparte de los acuerdos de transición del azúcar,<br />
que irán desapareciendo gradualmente hasta 2015. El acceso exento de aranceles y contingentes se ha hecho extensivo a<br />
los países africanos no incluidos en el grupo de menos avanzados que hayan iniciado AAE provisionales con la UE. Estos<br />
acuerdos proporcionan más oportunidades de acceso al mercado, en particular para los plátanos y, después de un período de<br />
transición, para el azúcar. Las normas de origen al amparo de los AAE proporcionan cierto grado de relajación y simplificación<br />
para los productos agrícolas elaborados y sin elaborar. Esto permite a los agricultores y productores africanos exportar<br />
con mayor facilidad al mercado europeo. El acceso exento de aranceles y cuotas también evita la discriminación contra el<br />
procesamiento de valor añadido provocada por la escalada arancelaria. Los países no pertenecientes al grupo de países<br />
africanos menos adelantados que no han firmado un AAE pueden utilizar el Esquema Generalizado de Preferencias (EGP),<br />
aunque las preferencias arancelarias aplicadas a los productos de la PAC al amparo de este acuerdo son muy limitadas.<br />
37<br />
Paasch, 2008; Oxfam, 2002.<br />
38<br />
Bertow y Schulteis, 2008.<br />
120
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
Paradójicamente, la reforma de la PAC reduce el valor de este acceso preferente al mercado y erosiona las rentas que<br />
pueden obtener los exportadores africanos. La ampliación del acceso en el caso del azúcar ha sido simultáneo a la renuncia<br />
al Protocolo del azúcar, en virtud del cual la UE que garantizaba un precio para las exportaciones de azúcar africanas a la UE<br />
con contingentes preasignados. La bajada de los precios de intervención y las reducciones arancelarias han disminuido la<br />
rentabilidad del mercado de la UE para los exportadores africanos de arroz, azúcar, plátanos, vacuno, frutas y verduras. 39 Por<br />
consiguiente, durante las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha de la OMC, los países africanos han defendido la<br />
ampliación de los plazos para las reducciones arancelarias propuestas en aquellos casos en que las preferencias son importantes.<br />
La UE reconoce que la reforma de la PAC puede causar dificultades de ajuste a los países africanos, a causa del deterioro<br />
del acceso preferente. Por ello, ha puesto ayudas financieras a disposición de los afectados a fin de contribuir a mejorar<br />
la competitividad y prestar asistencia para la diversificación. Las medidas complementarias para los países signatarios<br />
del Protocolo del Azúcar, con un presupuesto indicativo de 1 280 millones de euros para el período 2006-2013, apoyan<br />
los procesos de ajuste en 18 países productores de azúcar de ACP. Se han proporcionado más de 450 millones de euros al<br />
amparo del régimen especial de ayuda para los proveedores tradicionales de plátanos ACP 1994-2008, a fin de facilitar el<br />
ajuste. La UE y los Estados miembros también han apoyado la asociación de la UE con África para el <strong>desarrollo</strong> del sector<br />
algodonero desde 2004, y han destinado más de 300 millones de euros a programas y proyectos relacionados con el algodón.<br />
Así pues, se han realizado avances importantes para conseguir que la política agrícola de la UE sea más coherente con los<br />
objetivos de <strong>desarrollo</strong> y de seguridad alimentaria de las economías africanas vulnerables. 40 Sin embargo, los países siguen<br />
expresando temores sobre los posibles efectos adversos de las exportaciones de alimentos de la UE a África, en el contexto<br />
de la liberalización recíproca que se exige en virtud de los AAE. Uno de los objetivos principales de la reforma de la PAC es<br />
aumentar la competitividad de las exportaciones de productos agrícolas de la UE. Sin embargo, la UE ha asegurado a los<br />
países que la asimetría de liberalización incorporada a estos contratos se puede utilizar bien para excluir la mayoría de los<br />
aranceles aplicados a los productos agrícolas europeos de la liberalización, o bien para someterlos a períodos de transición<br />
prolongados (hasta 25 años).<br />
La reforma de la PAC va a continuar, a juzgar por el intenso debate sobre la naturaleza y la justificación de los pagos incondicionales<br />
en la UE, en particular a partir de 2013, y sobre el compromiso de alcanzar un acuerdo para una mayor liberalización del comercio<br />
agrícola en la Ronda de Doha. Como resultado, se fomentará la importación de productos básicos a la UE y, al mismo tiempo, se<br />
reforzará la competitividad del sector de alimentos elaborados de la UE. Para las economías africanas en situación de fragilidad,<br />
este proceso acarreará amenazas y oportunidades, pero no hay que perder la perspectiva. A pesar del alto nivel de los debates<br />
sobre los efectos de la PAC en los países africanos, sobre todo en Europa, la seguridad alimentaria africana sigue dependiendo,<br />
ante todo, de las políticas y las inversiones agrícolas domésticas en África.<br />
3.4 POLÍTICAS COMERCIALES DE LA UE RESPECTO A LOS ESTADOS FRÁGILES<br />
De conformidad con el Acuerdo de Asociación de Cotonú, el marco de trabajo político del comercio con África subsahariana se<br />
basa en los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) negociados entre la UE y seis regiones de ACP, a fin de impulsar el comercio<br />
y el <strong>desarrollo</strong>, y dar la vuelta a la situación de marginación de los Estados de ACP. En Cotonú se acordó también que los AAE serán<br />
compatibles con la OMC. Aunque las reglas de la OMC contemplan cierto margen de excepciones en relación con los países en<br />
<strong>desarrollo</strong> y, en particular con los Países Menos Adelantados (PMA), no se contemplan de manera concreta los países frágiles ni las<br />
situaciones de fragilidad. Por consiguiente, la capacidad y el margen político de que dispone la UE para adaptar o crear disposiciones<br />
específicas para los Estados frágiles en el ámbito del comercio se ve mermada en cierta medida por sus compromisos internacionales<br />
existentes (aunque sigue siendo posible hacerlo).<br />
Algunos analistas argumentan que, “aunque los AAE no son un remedio inmediato para la crisis, podrían sumarse a las dificultades<br />
que padecen algunos países africanos, a no ser que se incorpore un cierto grado de flexibilidad a su proceso de negociación y que<br />
se adopten y apliquen oportunamente medidas apropiadas de apoyo al <strong>desarrollo</strong>”. 41 La iniciativa de Ayuda para el comercio de<br />
la UE podría ofrecer algún margen de adaptación a las características específicas de los Estados frágiles. Como mínimo, debería<br />
permitir asegurarse de que su capacidad comercial y su elasticidad mejoren, y no se vean menoscabadas por los compromisos de<br />
estos acuerdos comerciales.<br />
39<br />
Low et al., 2009.<br />
40<br />
Matthews, 2008.<br />
41<br />
Bilal et al., 2009, p. 1.<br />
121<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Recuadro 8.7: Ayuda para el comercio<br />
La UE es uno de los principales proveedores de la Ayuda para el comercio, una iniciativa de carácter general que abarca<br />
asistencia para desarrollar el comercio, las políticas comerciales y las infraestructuras comerciales. Así pues, aunque no sea<br />
específica para los países frágiles, resulta pertinente para ellos por sus características estructurales.<br />
La declaración ministerial de la OMC de Hong Kong de 2005 reclama más y mejor ayuda para el comercio. Pone en marcha<br />
un proceso destinado a ayudar a los países de renta baja a superar las limitaciones estructurales y la debilidad de sus<br />
capacidades que socavan sus posibilidades de competir y extraer los máximos beneficios de las oportunidades comerciales<br />
y de inversión. En 2007, el Consejo de la UE adopta una estrategia europea de ayuda al comercio, una iniciativa conjunta de<br />
la Comunidad y los Estados miembros de la UE. Sus objetivos son “permitir a los países en <strong>desarrollo</strong> y, en particular, a los<br />
menos adelantados (PMA), utilizar el comercio de forma más eficaz para apoyar el crecimiento, el empleo, el <strong>desarrollo</strong> y<br />
la reducción de la pobreza, y para que alcancen sus objetivos de <strong>desarrollo</strong>”. 42 Esta estrategia incluye el incremento de los<br />
volúmenes de financiación específica de la Ayuda vinculada al comercio (TRA) hasta 2 000 millones de euros al año para<br />
2010. Su misión es mejorar el enfoque a favor de los pobres, aumentar la capacidad de la UE y de los Estados miembros de<br />
conformidad con los principios de eficacia de la ayuda, respaldar el proceso de integración regional de ACP y supervisar<br />
los compromisos.<br />
En relación con este compromiso asumido por la UE de dedicar 2 000 millones de euros anuales a la Ayuda vinculada al<br />
comercio para 2010, las nuevas cifras indican que el compromiso colectivo de la UE se cumplió prácticamente en 2007. Ese<br />
año, los compromisos de los Estados miembros y de la Comunidad respecto de la TRA ascendieron a 960 y 1 020 millones de<br />
euros, respectivamente. El apoyo total de la UE se situó, pues, en 1 980 millones de euros, con un aumento del 8% respecto<br />
a 2006, que registró una TRA total de la UE de 1 830 millones de euros. En relación con el programa global de Ayuda para<br />
el comercio, el apoyo total de la UE ascendió a 7 170 millones en 2007. África es la que recibe la mayor proporción de los<br />
fondos de Ayuda para el comercio de la UE: 2 700 millones de euros en 2007 y un 44% de la Ayuda para el comercio total<br />
de la UE en el período 2005-2007. 43<br />
Es importante tener presente la lógica que sustenta la Ayuda para el comercio (ayudar a los países en <strong>desarrollo</strong> a ponerse<br />
en contacto con el mercado mundial), porque los problemas internos y las restricciones de infraestructuras son objetivos<br />
a largo plazo, fundamentales para reducir la pobreza. Además, en la recesión de 2009, la Ayuda para el comercio puede<br />
ejercer un efecto de estímulo inmediato.<br />
Lo que les falta a los países frágiles no es un comercio de mercancías (que se realiza de un modo principalmente informal y desvía los<br />
ingresos que el Estado tanto necesita) sino unas instituciones que garanticen la aplicación de las políticas y los acuerdos comerciales.<br />
Los países frágiles de África subsahariana se encuentran con numerosos obstáculos internos: ausencia de conocimientos, burocracia<br />
excesiva, financiación inadecuada, infraestructuras insuficientes... Esto hace que les resulte complicado comerciar y, por ende,<br />
beneficiarse plenamente de la ayuda para el comercio. Esto se cumple especialmente en los países de África Central, que por su<br />
situación geográfica corren el riesgo de convertirse en “huérfanos de ayuda para el comercio” y quedar más marginados si cabe<br />
por el proceso de mundialización.<br />
Aunque podrían adoptarse otras medidas creativas en el ámbito comercial, en general la UE parece disponer de un margen<br />
limitado para adaptar su política comercial a fin de hacer que sea más sensible a las situaciones de fragilidad. Algunos defienden<br />
que no cabe duda de que, teniendo en cuenta el impacto de la crisis financiera actual, hay elementos de los AAE que requieren<br />
una revisión urgente. 44<br />
42<br />
Comisión de las Comunidades Europeas, 2007, p. 3.<br />
43<br />
Comisión de las Comunidades Europeas, 2009, p. 3.<br />
44<br />
Jones, 2009, p. 7.<br />
122
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
Recuadro 8.8: Acuerdos de Asociación Económica<br />
Los AAE son acuerdos asimétricos que abarcan no sólo el comercio de productos y servicios, sino también problemas<br />
internos, como la competencia, contratación pública, propiedad intelectual y agilización del comercio, para promover<br />
la integración regional en combinación con la ayuda. Según el Acuerdo de Cotonú, el objetivo es mejorar la cooperación<br />
en todas las áreas aplicables al comercio y fomentar el <strong>desarrollo</strong> sostenible en los estados de ACP. Los AAE deben estar<br />
orientados al <strong>desarrollo</strong>, para aumentar la integración regional, mejorar el acceso al mercado europeo de los productos de<br />
ACP e intensificar la cooperación en los asuntos relacionados con los servicios y el comercio. Al mejorar la competitividad,<br />
los AAE deberían ayudar a los países de ACP a integrarse en la economía mundial y a promover su crecimiento económico.<br />
Los AAE abarcaron inicialmente a seis agrupaciones regionales de ACP y, posteriormente, a siete con la incorporación de la<br />
CAO (Comunidad Africana Oriental). Cinco de ellas están en África subsahariana. 45 En un AAE entre la UE y una agrupación<br />
regional, esta última negocia en bloque, aunque se firma un acuerdo bilateral. Los países de ACP que no pertenecen al<br />
grupo PMA y no desean participar en un AAE pueden acceder a la UE a través del Esquema Generalizado de Preferencias<br />
(EGP), 46 aunque es menos favorable. Los resultados provisionales del proceso de los AAE 47 han sido objeto de debates<br />
controvertidos en la literatura económica y política. 48<br />
Muchos estudios ponen de relieve la incertidumbre de sus resultados. 49 Para algunos países, es improbable que los AAE<br />
provisionales generen ganancias comerciales significativas, porque los países de ACP pueden cumplir una parte importante<br />
de los esfuerzos de liberalización que se exigen en ellos sin mermar demasiado su esquema de protección actual. 50<br />
Desde las perspectivas de la fragilidad y la construcción de instituciones, un problema importante se refiere a los posibles<br />
efectos de los AAE en los ingresos arancelarios de los países de África subsahariana. Si tenemos en cuenta la importancia que<br />
revisten los impuestos comerciales para los ingresos públicos de los países africanos, la reducción de los ingresos arancelarios<br />
asociada a la liberalización mutua del comercio podría reducir su capacidad para cumplir las funciones básicas del Estado.<br />
Los cálculos basados en una liberalización total e inmediata indican que podría tratarse de pérdidas significativas. 51 Por<br />
ejemplo, es probable que África occidental sea la región más afectada, con pérdidas previstas para CEEAO que oscilan<br />
entre el 30% de los ingresos arancelarios y el 89,5%. 52 Una liberalización más gradual del comercio permitirá seguramente<br />
mitigar estas pérdidas, pero a expensas de reducir las ganancias por la apertura comercial.<br />
Así pues, sin una reforma apropiada de los sistemas fiscales y medidas compensatorias, los AAE podrían tener consecuencias<br />
negativas importantes para la capacidad de algunos Estados subsaharianos para recaudar recursos públicos. Esto cobra<br />
especial importancia por la conocida dificultad que experimentan los países pobres para sustituir los impuestos comerciales<br />
por el IVA. 53 Un elemento fundamental y obvio de la velocidad de recuperación fiscal consiste en mejorar la recaudación (y,<br />
si es posible, en incluir la economía sumergida). Las pérdidas de ingresos se podrían gestionar si la liberalización comercial<br />
es gradual y va acompañada de reformas de las finanzas públicas. Pero aún así, para los países frágiles con una capacidad<br />
reducida o voluntad política insuficiente, este tipo de reformas pueden resultar difíciles de aplicar a corto o medio plazo.<br />
Por ello, es importante contar con recursos externos dedicados de manera explícita a ayudar y facilitar el proceso de ajuste<br />
de estos países.<br />
45<br />
Stevens y Kennan, 2005.<br />
46<br />
El primer EGP (Esquema Generalizado de Preferencias arancelarias) de la Unión Europea se publicó en 1971. En febrero de 2001, el Consejo adoptó el Reglamento<br />
(CE) 416/2001, denominado también “Acuerdo EBA” (siglas en inglés del concepto “Todo Menos las Armas”). Este acuerdo, que es un acuerdo comercial no<br />
recíproco, proporciona a los 50 países (34 de los cuales pertenecen a ASS (incluidos 22 países frágiles) clasificados oficialmente como Países Menos Adelantados<br />
(PMA) por las Naciones Unidas, acceso exento de aranceles aduaneros de la UE para todos sus productos, excepto las armas y municiones, y 41 partidas<br />
arancelarias referentes al arroz y el azúcar (para los cuales se establecen contingentes de exención arancelaria hasta la consecución de la liberalización plena<br />
en septiembre de 2009 (para el arroz) y octubre de 2009 (para el azúcar). Fuente: http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm.<br />
47<br />
Las negociaciones de AAE comienzan en septiembre de 2002, inicialmente con la fecha tope del 31 de diciembre de 2007. Su finalidad era conseguir la<br />
conformidad con el reglamento de la OMC. Debido a la lentitud con que se desarrollan, estas negociaciones se han prorrogado más allá de la fecha tope<br />
inicial. En consecuencia, la Comisión Europea emite un comunicado el 23 de octubre de 2007, en el que se proporciona acceso comercial preferente a los<br />
países que no pertenecen al grupo PMA a partir del 1 de enero de 2008, a fin de ampliar el tiempo de negociación hasta la firma de AAE completos. Desde<br />
entonces, se concluyen varios acuerdos provisionales (también denominados "AAE trampolín") durante la última parte de 2007, entre la UE y las subregiones<br />
de los países de ACP y países individuales. Todos ellos contienen compromisos de liberalización del comercio de mercaderías para cumplir el requisito de<br />
compatibilidad de la OMC. Fuente: http://www.acp-eu-trade.org/index.phploc=epa/background.php.<br />
48<br />
A finales de 2007, 46 países africanos eran parte de algún AAE provisional. Al mismo tiempo, únicamente 18 de ellos habían iniciado un AAE provisional; ocho<br />
de ellos eran países frágiles: Burundi, Camerún, Comoras, Costa de Marfil, Kenia, Ruanda, Uganda y Zimbabue (Bilal y Stevens, 2009).<br />
49<br />
Consulte Sindzingre, 2008, y Delpeuch y Harb, 2007.<br />
50<br />
Stevens y Kennan, 2005; Delpeuch, 2007.<br />
51<br />
Delpeuch y Harb, 2007.<br />
52<br />
Busse et al., 2004.<br />
53<br />
Baunsgaard y Keen, 2005.<br />
123<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Lo que es más importante, los AAE podrían constituir una oportunidad para que los países africanos racionalicen su red<br />
de acuerdos de integración regional. Asimismo, se podrían utilizar como mecanismos de compromiso externo para que<br />
los estados africanos con instituciones tenues emprendan las reformas internas necesarias apoyándose en el contexto<br />
institucional más sólido de la UE. Sin embargo, hay quien no está seguro de que los AAE permitan potenciar la integración<br />
regional en África y, en concreto, se preguntan si son elementos de construcción o de derribo. Una de las principales<br />
dificultades se refiere al alto grado de heterogeneidad que presentan los países subsaharianos que componen las<br />
distintas agrupaciones de los AAE. Los países se diferencian en cuanto a sus estructuras de exportación, a su clasificación<br />
(pertenecientes o no al grupo de PMA), a los compromisos de liberalización regional y a las listas de productos sensibles. 54<br />
Aunque esta heterogeneidad no constituye en sí misma un obstáculo para la integración regional y, de hecho, puede<br />
aumentar sus beneficios económicos, también crea costes de coordinación y negociación políticas. Por ejemplo, la dificultad<br />
para armonizar las normas comerciales entre las agrupaciones regionales y dentro de cada una de ellas puede dar lugar a<br />
controles fronterizos y reglas de origen aplicables al movimiento de productos de la UE en las regiones, a fin de asegurarse<br />
de que la exclusión de productos en un país no se vea perjudicada por las preferencias de ese mismo producto en un país<br />
socio. 55 Por todo ello es importante aplicar a cada región íntegra la misma oferta de acceso al mercado y la misma lista de<br />
productos excluidos, a fin de impulsar las posibilidades del mercado único.<br />
3.5 POLÍTICAS Y ACCIONES PREVENTIVAS<br />
Los esfuerzos más recientes de la UE se han centrado en la necesidad de abordar y responder mejor a las situaciones de crisis y<br />
postcrisis. Sin embargo, el principal punto débil sigue siendo la falta de eficacia y oportunidad del trabajo de prevención. Aunque<br />
se dice que el diálogo político del Consenso europeo sobre el <strong>desarrollo</strong> tiene una dimensión preventiva importante, hay pruebas<br />
que indican que no se suele utilizar para ese fin. 56<br />
Más allá de la voluntad política, la UE se enfrenta a varias restricciones institucionales y operativas, incluidas las limitaciones de los<br />
instrumentos de la Unión, los procesos internos de organización y toma de decisiones, y la capacidad para responder plenamente<br />
a los requisitos de las políticas preventivas precoces. La composición institucional, que define las funciones y competencias de cada<br />
órgano de la Unión Europea, da lugar a diferentes puntos de vista y prioridades de los diversos servicios de la Comisión. Además,<br />
produce una desconexión institucional entre la CE y el Consejo. El Servicio Europeo de Acción Exterior podría ofrecer más margen<br />
para mejorar esta situación y conseguir una mayor vinculación de las políticas de la UE a corto y largo plazo.<br />
3.6 MARCOS DE TRABAJO POLÍTICO CONJUNTO CON LAS ORGANIZACIONES REGIONALES DE ÁFRICA<br />
La UE ha invertido gran cantidad de tiempo y recursos en desarrollar asociaciones con las organizaciones regionales de África<br />
subsahariana y con la Unión Africana. No está tan claro en qué medida tales asociaciones y marcos de trabajo político conjuntos<br />
conforman las políticas de la UE dirigidas a abordar la fragilidad. El Acuerdo de Asociación de Cotonú, principal vehículo comercial,<br />
de ayuda y diálogo político para las relaciones entre la Unión Europea y los Estados subsaharianos, no incluye un artículo específico<br />
sobre fragilidad ni sobre Estados frágiles. En cambio, sí contempla acciones pertinentes, desde el diálogo político hasta gobernanza<br />
democrática, pasando por los derechos humanos, el comercio, la prevención de conflictos o la construcción de la paz, sin olvidar las<br />
medidas punitivas. Tampoco la Estrategia conjunta UE-África, firmada por los jefes de Estado y de gobierno durante la cumbre de<br />
Lisboa en 2007, hace referencia explícita a la fragilidad del Estado: se trata de un término que los interlocutores africanos rechazan<br />
ampliamente durante las rondas de negociaciones. Sin embargo, sí parece que la Unión Africana y sus Estados miembros aceptan<br />
la importancia de abordar la fragilidad del Estado y de trascender la cuestión de la mera etiqueta, pues podrían abrirse nuevas<br />
oportunidades de enfoque concertado para abordar la fragilidad.<br />
La UE ya mantiene una asociación y un diálogo productivos sobre paz y seguridad con la Unión Africana (UA). Además, es uno de<br />
los principales apoyos de la Arquitectura de Paz y Seguridad en África (APSA), que incluye misiones de mediación, advertencia<br />
precoz y mantenimiento de la paz, así como vínculos entre la UA y los “mecanismos regionales”. La Estrategia conjunta UE-África<br />
y su plan de acción proporcionan oportunidades para abordar problemas relacionados con la fragilidad (gobernanza, derechos<br />
humanos, comercio, integración regional e infraestructuras (recuadro 8.9). Sin embargo, en la práctica ha tenido hasta ahora un<br />
impacto limitado en los países individuales, y su aplicación está siendo ensombrecida por cómo debe financiarse y por un debate<br />
sobre su auténtico valor añadido.<br />
54<br />
Stevens et al., 2008.<br />
55<br />
Brenton et al., 2008.<br />
56<br />
El diálogo político también constituye un elemento importante del Acuerdo de Asociación de Cotonú.<br />
124
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
Respecto de los problemas potencialmente más controvertidos, como la gobernanza democrática y los derechos humanos, ha<br />
resultado difícil discernir un diálogo genuino y el respecto de los procesos de paz africanos. La mayoría de las organizaciones no<br />
tienen ningún interés en ser “instrumentalizadas” por la agenda política europea, y consideran más importante perseguir sus<br />
propias prioridades. Sin embargo, la calidad del diálogo ha mejorado en algunas áreas circunscritas al marco de trabajo de Cotonú<br />
y a la Estrategia conjunta UE-África. También ha progresado la alineación entre la UE y las prioridades africanas (como la paz y la<br />
seguridad). La Estrategia conjunta UE-África ha ayudado a la UE a alinearse con la UA en los “grupos de contacto internacionales”<br />
creados para las situaciones de crisis sostenidas de Guinea, Guinea-Bissau, Madagascar, Mauritania y Somalia. Además, el trabajo<br />
de la UE dirigido a intervenir con una sola voz entre la UA y sus Comunidades Económicas Regionales (CER) ha constituido un<br />
avance significativo.<br />
Una perspectiva regional de “mejora de la elasticidad” hace hincapié en los “vínculos regionales” y en la posibilidad de que existan<br />
“polos regionales de fragilidad”. Al adoptar una perspectiva más mundial de estos problemas, se ponen de relieve los factores<br />
externos tanto nacionales como regionales. De manera coherente con esta perspectiva, la Estrategia conjunta UE-África podría<br />
fomentar un nuevo enfoque regional general de África. En la actualidad, esta estrategia define un amplio marco de trabajo para la<br />
integración regional en África en torno a las líneas maestras políticas, económicas y sociales. El primer Plan de acción (2008-2010)<br />
incluye ocho asociaciones UE-África en áreas tales como la paz y la seguridad, la gobernanza democrática y los derechos humanos,<br />
y el comercio y la integración regional. Hasta ahora, la mayoría de los esfuerzos han sido de índole organizativa, destinados a<br />
establecer el diálogo, la confianza y la coordinación. Sin embargo, hay grandes expectativas en relación con el aumento de su<br />
eficacia real y con los compromisos de financiación.<br />
3.7 LA UE EN CALIDAD DE AGENTE DE SEGURIDAD Y DESARROLLO<br />
Superar la pobreza y aumentar la seguridad van de la mano. No es nada nuevo: desde la doctrina de Truman y el Plan Marshall, la<br />
seguridad siempre ha estado integrada en las políticas de <strong>desarrollo</strong> de distintas maneras y en diferentes grados.<br />
La interacción entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> se reconoce de forma global y representa los objetivos fundamentales de las políticas<br />
internacionales de la UE: contribuir a la paz y la estabilidad, y promover la democracia, los derechos humanos, el Estado de Derecho<br />
y la multilateralidad eficaz. Las vías hacia el establecimiento de objetivos, planes operativos y programas coherentes de la UE y,<br />
en definitiva, hacia intervenciones valiosas siguen planteando numerosos desafíos. Como hemos descrito, la UE se ha dedicado a<br />
construir un amplio abanico de políticas, instrumentos e iniciativas dirigidos a afrontar los problemas de <strong>desarrollo</strong> y seguridad,<br />
en particular en África subsahariana.<br />
Los objetivos, valores y calendarios de los donantes y los receptores son numerosos y, a menudo, están en conflicto. Armonizar los<br />
distintos agentes y recursos, trabajadores solidarios y soldados, diplomáticos y responsables empresariales, es algo tan urgente y<br />
necesario como complicado y lento. Sin olvidar que la propia UE es un agente internacional complejo y, en ocasiones, descoordinado.<br />
Ante situaciones de fragilidad e inseguridad, resulta tentador exigir algún “requisito previo”, como una nueva medida económica<br />
u otra institución política distinta. 57 Por el contrario, apuntamos a que las sociedades en situación de fragilidad pueden empezar<br />
a cambiar en el ámbito de la seguridad y el <strong>desarrollo</strong> “tal y como están y a pesar de lo que son”. 58<br />
Nos basamos en la riqueza de la experiencia de las iniciativas y la capacidad locales, así como en la implicación de la UE para establecer<br />
el nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> en los países africanos en situación de fragilidad (en concreto en las misiones de reforma del<br />
sector de seguridad y de gestión de crisis) 59 para afirmar que es posible superar los obstáculos contra el cambio en el nexo entre<br />
seguridad y <strong>desarrollo</strong>, por muy arraigados y conocidos que sean. 60 Ponemos de relieve seis procesos en las situaciones frágiles:<br />
1. SEGURIDAD Y DESARROLLO: ¿CAMBIO ANTAGÓNICO O NO<br />
Los defensores de los cambios políticos que afectan simultáneamente a la seguridad y al <strong>desarrollo</strong> suelen entender las reformas<br />
que proponen como no antagónicas: salir de la fragilidad, aumentar la seguridad de la población y, al hacerlo, liberar energía<br />
para el <strong>desarrollo</strong> sólo puede ser beneficioso para todos los agentes y, en definitiva, para el país. Sin embargo, este supuesto es<br />
cuestionable. 61 En primer lugar, en las situaciones de fragilidad, la inseguridad y las instituciones públicas disfuncionales restantes<br />
pueden ser utilizadas provechosamente tanto por los gobiernos como por los rebeldes. Algunos agentes podrían llegar, incluso,<br />
a crear, conservar y explotar la seguridad a fin de garantizarse su propia supervivencia política. 62 En Sierra Leona, los gobernantes<br />
destruyeron intencionadamente la capacidad del Estado para suministrar ellos mismos los bienes públicos. 63 En segundo lugar,<br />
57<br />
Hirschman, 1963, p. 6; Hirschman, 1967, p. 5.<br />
58<br />
Hirschman, 1963, p. 6<br />
59<br />
Brzoska, 2006.<br />
60<br />
Hirschman, 1963, p. 6; Hirschman, 1985, pp. 3-34 y 56-76.<br />
61<br />
Englebert y Tull, 2008.<br />
62<br />
Clapham, 1996, p. 208-243; Chabal y Daloz, 1999, pp. 3-16.<br />
63<br />
Reno, 2003.<br />
125<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
en las situaciones de fragilidad, suelen coexistir una debilidad y una fortaleza relativas. Las instituciones estatales de la República<br />
Democrática del Congo, por ejemplo, han quedado debilitadas, pero no han desaparecido completamente. 64 Ante las exigencias<br />
de los donantes, las autoridades públicas (plenamente conscientes de la situación de fragilidad de su país y precisamente por ello<br />
y por su relativa situación de precariedad) han conseguido mantener e incluso reforzar su postura negociadora y desarrollar una<br />
estrategia de prevención y resistencia. Incluso cuando la soberanía parece haber tocado fondo, el Estado residual es capaz de<br />
blindar contra los donantes lo que considera el núcleo de su autonomía. 65<br />
Así pues, la inseguridad relacionada con la fragilidad no es necesariamente perjudicial para todos los agentes locales ni presupone<br />
la debilidad de todos los participantes. Los agentes locales reaccionan e intentan eludir los puntos fuertes de los donantes y explorar<br />
sus debilidades. Por este motivo, es improbable que los enfoques de ingeniería directa resulten eficaces. La UE debe sustituir su<br />
enfoque de ingeniería social lineal por otro más flexible y estratégico.<br />
2. INSEGURIDAD COMO OPORTUNIDAD PARA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO<br />
Los detractores del nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> suelen plantear tres reparos. En primer lugar, la aparición de la inseguridad<br />
en un programa político ya abarrotado, en un contexto donde los responsables de la toma de decisiones disponen de energía,<br />
capacidad y recursos limitados, necesariamente distraerá a los donantes y a los países en <strong>desarrollo</strong> y obstaculizará las acciones<br />
dirigidas al objetivo principal, que es reducir la pobreza. En segundo lugar, la seguridad no es más que un problema de superficie,<br />
un síntoma de disfunciones estructurales mucho más profundas. En tercer lugar, un esfuerzo genuino por hacer frente a los retos<br />
de la seguridad probablemente superará la capacidad del donante y el país socio. En cambio, nosotros sugerimos que la conexión<br />
entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> puede generar oportunidades de reforma (recuadro 8.9).<br />
Primero, las poblaciones locales suelen expresar una gran preocupación inmediata por la seguridad y la paz. Por ejemplo,<br />
los representantes de la sociedad civil de Kivu (en la República Democrática del Congo) reivindicaban legítimamente que las<br />
elecciones debían esperar a que se hubiera establecido la paz, pero no se les escuchó. 66 Obviar estas preocupaciones urgentes es<br />
contraproducente. Segundo, la aparición de problemas de seguridad es una oportunidad para que los reformadores encuentren<br />
nuevo aliados a fin de facilitar análisis conjuntos y formulaciones estratégicas. Tercero, la inseguridad puede actuar como antorcha y<br />
ayudar a detectar precozmente los males sociales que, si se desatienden, pueden llegar a ser mucho más complicados de manejar. 67<br />
Por último, las iniciativas políticas tímidas o superficiales pueden tener el efecto no deseado de movilizar a quienes pretenden<br />
sacar provecho de la solución propuesta, tanto en los países donantes como en los países socios.<br />
Recuadro 8.9: Desafíos de seguridad y <strong>desarrollo</strong> en situaciones de fragilidad: conclusiones<br />
de las operaciones del PESD<br />
Autor: Dr. Damien Helly, Miembro investigador del Instituto de Estudios de Seguridad (IES) de la Unión Europea<br />
La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) vio la luz hace diez años en los Balcanes. Desde entonces, la Unión<br />
Europea la ha utilizado como herramienta exclusiva de gestión de crisis civiles o militares en diversas situaciones de<br />
fragilidad. De las 23 operaciones al amparo de la PESD, 8 se han desplegado en África. Algunas de ellas siguen en marcha.<br />
Todas las operaciones de la PESD de África tienen que enfrentarse a algún tipo de fragilidad. Un libro editado recientemente<br />
por los investigadores del Instituto de Estudios de Seguridad (IES) de la Unión Europea proporciona datos exhaustivos y<br />
evaluaciones críticas de la PESD después de un decenio. 68 Algunas de las conclusiones de este trabajo, basado principalmente<br />
en entrevistas de campo, pueden servir de base a los debates sobre seguridad y <strong>desarrollo</strong>, sobre situaciones de fragilidad<br />
y sobre la necesidad de una mayor coherencia entre los instrumentos y las políticas de la UE.<br />
• A lo largo de 10 años, la UE ha aumentado la coordinación de la PESD con las políticas de la Comisión Europea en los<br />
contextos de fragilidad. Desde 1999, las interacciones entre los desafíos de seguridad y <strong>desarrollo</strong> se han convertido en<br />
un leitmotiv común en los discursos políticos. La seguridad básica que se necesita para mitigar la pobreza, crear empleo<br />
y desarrollar el tejido empresarial ha quedado bien documentada en los principales documentos políticos europeos,<br />
que han impulsado la concienciación sobre el tema en la planificación política. Por ejemplo, la sede de Bruselas ha<br />
planificado acciones conjuntas en Chad en 2008 dirigidas al refuerzo mutuo. El Programa de Acompañamiento a la<br />
Estabilización, fundado por la Comisión Europea, pretende complementar la disuasión militar, aunque la coordinación<br />
en la práctica ha resultado complicada y lenta.<br />
64<br />
Englebert, 2003; Trefon, 2004 y 2007.<br />
65<br />
Por ejemplo: en la República Democrática del Congo, dos importantes servicios de seguridad (el servicio de inteligencia militar y civil, y los guardias fronterizos)<br />
han quedado fuera de la reforma del sector de la seguridad (Melmot, 2008; Davis, 2009).<br />
66<br />
Autesserre, 2009, p. 271.<br />
67<br />
Hirschman, 1981, pp. 119, 149.<br />
68<br />
Grevi et al., próxima publicación.<br />
126
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
• A pesar de los progresos realizados en la dimensión estratégica, los expertos en seguridad, los promotores del <strong>desarrollo</strong>,<br />
los economistas y los agentes humanitarios siguen teniendo que intensificar el diálogo sobre situaciones de fragilidad.<br />
La competencia por los recursos de financiación del <strong>desarrollo</strong> y la seguridad puede ser muy intensa. Los directores de<br />
los programas de ayuda al <strong>desarrollo</strong> y los expertos en seguridad apenas intercambian información sobre los efectos<br />
potenciales que puede tener en la seguridad un proyecto de infraestructura de transporte, por ejemplo. Aunque algunos<br />
tipos de expertos trabajan codo a codo, como los militares y los agentes humanitarios, la experiencia que se consigue<br />
durante las operaciones de gestión de crisis debería difundirse mejor. Por ejemplo, EUFOR Tchad/RCA aportó enseñanzas<br />
tanto par la comunidad militar como para la humanitaria, pero no está claro si se van a comunicar a los demás.<br />
• En las situaciones de fragilidad, las evaluaciones cualitativas son tan pertinentes como los datos cuantitativos. Si bien<br />
los economistas suelen trabajar con datos tangibles nada más, los científicos políticos o los analistas de información<br />
utilizan también los enfoques cualitativos. En el caso de las reformas de los cuerpos de policía o las fuerzas armadas en<br />
la República Democrática del Congo, una comprensión sólida de la política y los juegos de poder locales es fundamental<br />
para establecer mecanismos de recopilación de datos, como las bases de datos del censo. La misión EUSEC, encargada<br />
de prestar asistencia a las autoridades congoleñas en la reforma de su ejército, dedicó los primeros años a cultivar la<br />
confianza mutua con los interlocutores nacionales mediante fuertes lazos personales, recopilación de datos de inteligencia<br />
de personas y experiencia militar. En cambio, en Guinea-Bissau, donde la pequeña cantidad de soldados (menos de<br />
6 000) parecería indicar que una reforma de las fuerzas armadas sería sencilla, los factores de gobernanza y de poder<br />
(como el poder simbólico de los veteranos, la intimidación y el tráfico ilegal) han resultado ser obstáculos terribles. A<br />
menudo, las realidades humanas están en contradicción con los datos.<br />
• Las iniciativas europeas en el terreno de la seguridad y la defensa dependen en gran medida de los programas y las<br />
voluntades políticas de las autoridades locales. Cuando estas últimas son reticentes (a menudo por motivos políticos<br />
o a causa de intereses adquiridos) a hospedar operaciones de la PESD o a los extranjeros venidos, supuestamente,<br />
para ayudarles a reformar su aparato de seguridad, a los europeos les resulta tremendamente complicado ejercer su<br />
influencia al máximo. Esto ha quedado patente en la República Democrática del Congo: después de las elecciones de<br />
2006, el gobierno expresó mucho menos interés en la reforma del sector de la seguridad. También se confirmó en<br />
Guinea-Bissau, donde la misión de reforma del sector de la seguridad encontró enormes dificultades para entablar un<br />
diálogo con el fallecido Jefe de Estado Mayor del ejército, Tagmé Na Wai. Resultó evidente en Sudán, cuando la cúpula<br />
del poder no estaba dispuesta a hospedar una operación de mantenimiento de la paz conjunta de la UA y la ONU, y<br />
retrasó los procesos de concesión de visados al personal de la UE de apoyo a la planificación y a la cadena de mando de<br />
AMIS (la fuerza de mantenimiento de la paz de la Unión Africana en Darfur).<br />
• Después de 10 años, el personal del PESD ha aprendido las dificultades de implantar la apropiación local, en particular<br />
en los países frágiles donde las capacidades del Estado son prácticamente nulas y los responsables locales carecen de<br />
capacidad para absorber o asumir las ofertas o intervenciones de la UE. Los breves mandatos y el alto grado de rotación<br />
de las operaciones de la PESD casi nunca responden a las necesidades de <strong>desarrollo</strong> de capacidades a largo plazo de<br />
sus interlocutores.<br />
• En los entornos frágiles, la UE no consigue aplicar las políticas con eficacia. Por impresionante que sea su abanico de<br />
estrategias, comunicaciones y documentos de programación dirigidos a abordar la fragilidad, evitar el conflicto y apoyar<br />
la construcción de la paz, la UE tiene mucho trabajo por delante para traducir estas orientaciones políticas en acciones<br />
prácticas. Con frecuencia, el personal de la UE pasa por alto documentos políticos que sirven de guía para su trabajo y<br />
sus decisiones cotidianas en situaciones de fragilidad. A pesar de estar bien pertrechada de herramientas políticas como<br />
VARD (Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo), la Unión Europea no las utiliza sistemáticamente en<br />
los países. La formación para el personal que trabaja en contextos de fragilidad se debe impartir de manera transversal<br />
y más sistemática.<br />
• Al abordar las situaciones de fragilidad, la UE todavía tiene pendiente identificar sus prioridades de política exterior.<br />
Aunque el fracaso del Estado se menciona como una amenaza en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, los<br />
intereses estratégicos fundamentales de la Unión Europea en África subsahariana siguen sin estar claros. Algunos Estados<br />
europeos, principalmente los que fueron potenciales coloniales, tienen reparos en relación con los Estados frágiles de<br />
África. Uno de los principales motivos es que representan importantes amenazas, como el terrorismo, las drogas o el<br />
tráfico de seres humanos. Sin embargo, no todos los Estados miembros de la UE comparten estos mismos reparos. Esto<br />
127<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 8<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
da lugar a una ausencia de prioridades exteriores claras para África, aparte de las definidas en los acuerdos de asociación<br />
entre continentes o mediante los acuerdos de asociación de Cotonú. Se necesita una investigación más profunda en<br />
este aspecto, que el IES de la UE llevará a cabo en 2010.<br />
• Los responsables de los países frágiles culpan a menudo a la UE por sus políticas contradictorias. El proteccionismo<br />
comercial, en particular, se cita habitualmente como elemento perjudicial para el <strong>desarrollo</strong>. A pesar de los nuevos<br />
mecanismos de compensación, como el programa Ayuda para el comercio, el diálogo político sigue estando marcado<br />
por la desconfianza. Así pues, para abordar la fragilidad será preciso hacer un esfuerzo hacia un diálogo genuino, así<br />
como la voluntad de superar los prejuicios pasados y reconocer las responsabilidades mutuas.<br />
3. LA FRAGILIDAD PROVOCA UN AUMENTO DE INSTITUCIONES DE SEGURIDAD LOCALES PARALELAS<br />
El marchitamiento de la capacidad del Estado en las situaciones de fragilidad no conlleva una ausencia de gobernanza. En realidad,<br />
las situaciones de fragilidad han desencadenado “iniciativas institucionales locales que facilitan la supervivencia y la organización<br />
de la vida social durante los años de conflicto, y que podrían ser útiles en el futuro”. 69 Los jefes tribales tradicionales, los grupos de la<br />
sociedad civil, las iglesias y las agencias de ayuda se involucran para encargarse de la seguridad. 70 Las situaciones de fragilidad pueden<br />
acentuar el acceso desigual a la seguridad y la justicia, intolerancia contra los extranjeros, violencia, ilegalidad e irresponsabilidad.<br />
Sin embargo, en algunos casos las carencias de orden público y soberanía del Estado han reforzado el autocontrol. 71 El resultado es<br />
una multiplicidad de opciones para velar por el orden público, que proporciona una red de seguridad y arraiga la democracia local.<br />
El éxito de esta fórmula de orden público alternativa se vería incrementado por respuestas favorables del Estado y el apoyo de la UE.<br />
4. EL ORDEN SECUENCIAL Y LOS DESEQUILIBRIOS PUEDEN CONTRIBUIR A UNA REFORMA DE SEGURIDAD Y DESARROLLO<br />
Para abordar el nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong> en las situaciones de fragilidad, las estrategias “combinadas” (que incluyen todas<br />
las herramientas políticas a la vez en un paquete coherente que incluye instrumentos políticos, de seguridad, humanitarios y de<br />
<strong>desarrollo</strong>) suelen considerarse adecuadas para el carácter discontinuo del contexto. 72 Sin embargo, aunque un grado determinado<br />
de coordinación resulta valioso (en especial en la UE), puede que no sea necesario dedicar tanto esfuerzo para efectuar desde el<br />
principio la integración y aplicar un enfoque simultáneo o equilibrado del nexo entre seguridad y <strong>desarrollo</strong>. En los contextos de<br />
fragilidad, es inevitable que aparezcan dientes de sierra en los avances y ajustes de las políticas de seguridad y <strong>desarrollo</strong>. Y son<br />
deseables, porque permiten a los políticos concienciarse sobre las imperfecciones y los desequilibrios de su acción a través de<br />
los errores, los disgustos y las molestias. 73 Por ejemplo, en Sierra Leona no existían vínculos conceptuales o sustanciales entre los<br />
elementos de la reforma del sector de seguridad, que se llevó a cabo de manera independiente. 74 Sin embargo, este país se presenta<br />
a menudo como ejemplo de buenas prácticas, incluso por el CAD-OCDE.<br />
La solución secuencial de problemas introduce el riesgo de quedarse bloqueado en un paso o en un ámbito concreto. Aún así,<br />
teniendo en cuenta el sentido común convencional, que está presente de manera universal, sobre la necesidad de coordinación,<br />
resulta útil tener en cuenta que la duplicación, confusión y ausencia de comunicación entre las personas que trabajan en paralelo<br />
no siempre son negativas e, incluso, pueden dar lugar a reformas menos costosas y más ágiles. 75<br />
5. LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO NO AVANZAN NECESARIAMENTE DE LA MANO<br />
Es importante saber si garantizar la seguridad puede desencadenar un <strong>desarrollo</strong> humano sostenible. En este sentido, una evaluación<br />
de las operaciones de construcción del Estado lideradas por la ONU cinco años después de su inicio reveló que, si bien existe un<br />
vínculo potencial entre seguridad (definida como la ausencia de guerras y el restablecimiento de un monopolio pleno sobre los<br />
medios de violencia) y las demás dimensiones de la construcción del Estado (como el <strong>desarrollo</strong> económico, la democracia y la<br />
creación de capacidades institucionales) la seguridad no provoca automáticamente consecuencias positivas para el Estado de<br />
Derecho ni para la eficacia del gobierno, el <strong>desarrollo</strong> económico y la democracia. 76<br />
69<br />
Englebert y Tull, 2008, pp. 125, 127.<br />
70<br />
Vlassenroot, 2008, p. 2.<br />
71<br />
Baker, 2008.<br />
72<br />
Faria y Magalhães Ferreira, 2007.<br />
73<br />
Hirschman, 1985, pp. 74-75.<br />
74<br />
Horn et al., 2006, pp. 110, 118.<br />
75<br />
Hirschman, 1981, p. 66.<br />
76<br />
Las misiones de construcción del Estado han logrado importantes objetivos de seguridad: 13 de las 17 misiones pusieron fin a la guerra (1 000 muertes en<br />
combate al año o durante la guerra). Aunque poner fin a la guerra fue más difícil en los países de posguerra más pobres, también en este contexto se consiguió<br />
la finalidad de las operaciones de construcción del Estado (7 de 11 casos). Las misiones de construcción del Estado no consiguieron restablecer el monopolio<br />
pleno sobre los medios de la violencia con tanta eficacia (9 de 17 casos). Sin embargo, este éxito en el ámbito de la seguridad no afecta demasiado a otras<br />
dimensiones de la construcción del Estado (Zürcher, 2006).<br />
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SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana<br />
La conexión entre seguridad y los progresos de <strong>desarrollo</strong> puede adoptar distintas formas, cuyo patrón no siempre refleja una<br />
interrelación entre estas dos dimensiones políticas. Pero proclamar que ambas son totalmente independientes sería exagerado.<br />
Aunque puede que la seguridad y el <strong>desarrollo</strong> no vayan siempre funcionalmente unidos, es posible la alternancia entre la<br />
interdependencia y la autonomía en distintos momentos y contextos. 77<br />
6. MENOS PUEDE SER MÁS<br />
La UE hace gala de su presencia continua y de la relativa estabilidad de su compromiso con la construcción del Estado y, más en<br />
general, con el <strong>desarrollo</strong>. Sin embargo, aumentar la flexibilidad en este sentido e introducir períodos de desvinculación selectiva<br />
podría aumentar el rango de iniciativas. El supuesto de que “más construcción del Estado es siempre mejor” está muy extendido entre<br />
los políticos occidentales, 78 que asignan más recursos a los países frágiles que consideran importantes (como Afganistán, Bosnia, Iraq<br />
y Kosovo) que a los que consideran periféricos. Desde la perspectiva de la seguridad, esto significa que las misiones militares de la UE<br />
y de la ONU más fuertes, con más medios militares y cometidos más sólidos, ofrecerían la mejor oportunidad de éxito.<br />
La experiencia de las políticas de <strong>desarrollo</strong>, en concreto en lo tocante a la seguridad y el <strong>desarrollo</strong>, demuestra que un cierto grado<br />
de desvinculación y separación puede aportar consecuencias positivas. 79 Menos compromiso, o un compromiso más limitado y<br />
selectivo, podría dejar espacio para la experimentación social y favorecer la aparición de iniciativas locales. El planteamiento de<br />
la República Democrática del Congo como caso de referencia del mantenimiento de la paz por parte de la ONU que, por ejemplo,<br />
implicaba un compromiso intenso (a menudo representado como un “protectorado”), dio lugar a decisiones políticas problemáticas<br />
durante la transición de la guerra a la paz y a la democracia en el período 2003-2006. 80<br />
77<br />
Hirschman, 1981, pp. 142-166; Hirschman, 1995, pp. 221-230.<br />
78<br />
Englebert y Tull, 2008, pp. 135-139.<br />
79<br />
Hirschman, 1995, pp. 190-192.<br />
80<br />
Autesserre, 2009, p. 258.<br />
129<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
CAPÍTULO 9<br />
CONCLUSIONES: PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES<br />
La Unión Europea dispone de un amplio conjunto de instrumentos políticos, que ha sido revisado y<br />
perfeccionado regularmente durante la última década, para hacer frente a los retos que plantea la<br />
situación de los Estados frágiles. Sin embargo, el compromiso de la UE con los Estados frágiles sigue<br />
presentando algunas deficiencias en su implementación, que abre una brecha entre las obligaciones<br />
oficiales y la operacionalización de sus políticas. 1<br />
1. LAS POLÍTICAS DE LA UE PUEDEN SURTIR EFECTO<br />
La UE tiene potencial para influir en las perspectivas de <strong>desarrollo</strong> de los Estados subsaharianos frágiles, y<br />
sobre todo para ayudarlos a mejorar su elasticidad (o flexibilidad) frente a las convulsiones. Sin embargo,<br />
para que esto ocurra es necesario desarrollar condiciones para la confianza y aprender de sus experiencias.<br />
La UE no se encuentra sola en esta difícil tarea, que requiere una acción cooperativa por parte de todos los<br />
actores comprometidos con los países frágiles.<br />
La UE podría mejorar la eficacia de su compromiso con una actuación contundente y una definición de políticas unánime. Los<br />
debates entre los miembros de la Unión y dentro de la CE tienen que ser plurales y abiertos, máxime porque el compromiso hacia<br />
la fragilidad es una cuestión políticamente muy delicada. Sin embargo, una vez que se ha definido y acordado una acción de forma<br />
conjunta, la UE debe comprometerse con políticas a largo plazo, sin modificar sus objetivos o ámbitos de intervención centrales.<br />
Los problemas de los Estados frágiles son fundamentalmente estructurales y persistentes. En consecuencia, para abordarlos se<br />
necesita un compromiso a largo plazo estable por parte de los actores externos. Las iniciativas deben centrarse en unas pocas<br />
prioridades bien definidas al objeto de simplificar los procedimientos y reducir la burocracia. Además, el compromiso de la UE con<br />
los Estados frágiles debe ser creíble, incluir políticas fáciles de entender y tener efectos importantes. La Unión también tiene que<br />
adaptar las políticas generales a los problemas específicos y contextos concretos.<br />
Si se considera que los países no son aptos para recibir ayuda presupuestaria, 2 o el conocimiento del contexto local es especialmente<br />
relevante, puede que los donantes y destinatarios no estén en condiciones de aplicar o supervisar las políticas de asistencia. En tal<br />
caso, estas tareas pueden delegarse en otros socios oficiales, en las organizaciones de la sociedad civil o en agencias de servicios<br />
independientes (véase el recuadro 9.5). Esta medida puede contribuir a la resolución de problemas locales complejos y garantizar<br />
un compromiso adecuado. En las situaciones donde la ayuda no recibe un uso eficiente, o los donantes canalizan buena parte de<br />
sus iniciativas hacia las instituciones informales u ONG, puede resultar interesante separar las distintas funciones de los gobiernos:<br />
formulación de políticas a partir de la asignación o control de los fondos. Si se disocia la fijación de objetivos políticos de <strong>desarrollo</strong> a<br />
largo plazo de la aplicación de las medidas políticas, esta queda ajena a las presiones políticas inmediatas, evitándose así problemas<br />
de compromiso y desarrollándose las capacidades técnicas adecuadas. El fundamento de esta división ya existe, aunque se necesitan<br />
cambios en la gobernanza para implementar las políticas a largo plazo de forma eficiente. 3<br />
1.1 VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA UE<br />
La UE cuenta con una ventaja comparativa en la formulación de estrategias para ayudar a los países frágiles a mejorar su elasticidad.<br />
Para explotar esta característica, debe concentrar sus esfuerzos en el <strong>desarrollo</strong> del capital humano y social, y en el apoyo al <strong>desarrollo</strong><br />
institucional a escala local y regional. Esta ventaja comparativa está arraigada en la historia de la ampliación de la propia Unión y<br />
en el variado conjunto de políticas de que dispone para dar forma a su acción. Tal y como se explica en el capítulo 8, a diferencia<br />
de la mayoría de las agencias de ayuda, 4 la UE puede emplear cualquier combinación de comercio, agricultura, pesca, migración,<br />
cambio climático, medio ambiente, dimensión social de la globalización, investigación y <strong>desarrollo</strong>, sociedad de la información,<br />
energía, seguridad y gobernanza. Las repercusiones de estas políticas sobre la fragilidad estatal, sean positivas o negativas, van<br />
más allá de la simple prestación de asistencia financiera.<br />
Además, la historia de <strong>desarrollo</strong> institucional de la UE ha transcurrido en unas sociedades diversas y complejas, con instituciones<br />
nacionales propias. Por otro lado, la UE tiene considerable experiencia en la resolución de problemas de Estados con instituciones<br />
disfuncionales o en transición gracias a su propia historia de ampliación. En la década de los setenta, algunos de los actuales miembros<br />
1<br />
El capítulo 8 explica de forma extensa en qué aspectos es más necesario intervenir para que el compromiso de la UE dé mejores resultados.<br />
2<br />
Véase en la OCDE (2009) un debate sobre las condiciones en las que la ayuda presupuestaria es una modalidad de ayuda adecuada para los Estados frágiles.<br />
3<br />
Collier, 2009b.<br />
4<br />
Véase el documento de información de Collier (2009a) en el Volumen 1B sobre este punto.<br />
130
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Conclusiones - Prioridades y recomendaciones<br />
de la UE (Grecia, Portugal y España) vivieron una transición pacífica de una dictadura militar a la democracia. En los noventa, la UE<br />
también ayudó a los países de Europa del Este en su transición económica. Para este proceso se necesitaron importantes reformas<br />
institucionales, y la transformación de los sistemas de gobernanza y los mecanismos de prestación de servicios estatales. Estas<br />
experiencias constituyen por sí mismas una ventaja comparativa, ya que la UE puede emplearlas como “conjunto de herramientas”<br />
en situaciones de fragilidad.<br />
Las agencias de ayuda y las instituciones internacionales a menudo se centran en soluciones a corto plazo o, como consecuencia<br />
de sus obligaciones institucionales, en un aspecto concreto. 5 Estados Unidos dispone de un conjunto de políticas similar al de la<br />
UE, pero su historia difiere y, a pesar de su renovado interés en África subsahariana, geográficamente se encuentra lejos. 6 China<br />
y los Estados árabes tienden a concentrarse en la construcción de infraestructuras y en la inversión extranjera directa en tierras.<br />
Estas medidas pueden ser una bendición o una maldición para los países destinatarios. Si bien la UE también podría participar en<br />
la construcción de infraestructuras, debe concentrar su ayuda en el <strong>desarrollo</strong> del capital humano y social y de las instituciones, ya<br />
que conforman el ámbito donde posee una ventaja comparativa.<br />
1.2 NECESIDAD DE LA INTERVENCIÓN DE LA UE EN UN CONTEXTO GLOBAL DESFAVORABLE<br />
Las claves para mejorar la elasticidad son la movilización de recursos nacionales, y el refuerzo de las instituciones estatales y<br />
la cohesión social. Ambas acciones son, casi por definición, demasiado difíciles para que los Estados frágiles las realicen solos.<br />
Por lo tanto, si bien es cierto que la intervención de la UE es necesaria, abordar la fragilidad en África subsahariana es una tarea<br />
importante y arriesgada.<br />
La inactividad también tiene un elevado coste para los donantes y los destinatarios. En el caso de los países frágiles, este coste se<br />
traduce en un escaso <strong>desarrollo</strong> humano y en la falta de seguridad en relación con la persistencia de las deficiencias de <strong>desarrollo</strong>.<br />
En el caso de Europa, los efectos indirectos negativos pueden ser importantes dada su cercanía geográfica a África y a sus problemas<br />
de demografía explosiva, refugiados, tráfico ilegal, contrabando, violencia de género y piratería.<br />
La necesidad de la UE de comprometerse con los Estados frágiles, respetando al mismo tiempo su soberanía nacional, hace el reto<br />
todavía más difícil. A pesar de que los Estados frágiles apenas rinden cuentas ante sus ciudadanos, es preciso dejarles margen<br />
para que asuman la responsabilidad de sus políticas. Su escasa capacidad para exigir el cumplimiento de la ley va en perjuicio de<br />
la recaudación de impuestos, y la imposibilidad de gestionar los recursos nacionales de forma eficaz dificulta la independencia y<br />
la capacidad de gobernanza.<br />
La crisis económica y financiera de 2009 ha incrementado más si cabe la complejidad del compromiso en los Estados frágiles. Estos<br />
se han visto gravemente afectados por una crisis que no causaron y que probablemente aumentará el número de países en una<br />
situación de fragilidad. Esto dificultaría aún más la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio dentro del plazo establecido<br />
(para 2015). Esta crisis ha reducido considerablemente la renta per cápita y ha desembocado en otras dos crisis devastadoras para<br />
los países frágiles: alimentos y combustible. La casi simultaneidad de las tres crisis ha tenido un efecto multiplicador negativo, que<br />
ha hecho de las emergencias la norma en lugar de la excepción. Los países en situación de fragilidad, en un intento por responder a<br />
lo que consideraban convulsiones a corto plazo, han perdido la perspectiva a largo plazo que se necesita para superar la fragilidad.<br />
En el entorno económico también influyen la deuda histórica pendiente y los graves problemas sociales nacionales que acucian<br />
a los países europeos. La crisis aumenta todavía más la importancia del compromiso con políticas a largo plazo y una mayor<br />
eficacia en el uso de la ayuda al <strong>desarrollo</strong>. Las políticas ad hoc a corto plazo, las deficiencias en su aplicación y supervisión, y la<br />
fragmentación y duplicación de la ayuda han sido importantes fuentes de ineficacia. Es necesario sustituirlas por las sencillas<br />
normas antes mencionadas: pronunciarse con una voz unánime, centrarse en políticas a largo plazo y delegar en otros socios<br />
cuando sea conveniente.<br />
1.3 EL PAPEL DE LOS ACTORES NO ESTATALES EN LOS PAÍSES FRÁGILES<br />
Durante mucho tiempo, el Estado ha sido el principal punto de entrada para los donantes, quienes consideran la intervención a<br />
través de las instituciones estatales una forma de aumentar la responsabilidad, acabar con las desigualdades de género, generar<br />
confianza, establecer un marco legal común y garantizar el Estado de Derecho.<br />
No obstante, las instituciones estatales actuales están influenciadas por los orígenes históricos de la formación del Estado y sus<br />
interacciones con las características geográficas y los grupos étnicos o religiosos. Además, los gobiernos de África subsahariana<br />
suelen negar su responsabilidad sobre la situación de fragilidad, alegando causas “externas”.<br />
Por lo tanto, para construir el Estado y lograr la cohesión social es necesario movilizar a los actores no estatales (a veces fuera de<br />
la estructura de los Estados frágiles) mediante el conocimiento del contexto local y valiosos recursos humanos.<br />
5<br />
Por ejemplo, véase el precio global de los alimentos en emergencias alimentarias.<br />
6<br />
Gartner, 2009.<br />
131<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 9<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
2. PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES<br />
Para definir sus prioridades, la UE debe tener en cuenta las características comunes y específicas de los<br />
Estados subsaharianos frágiles (véase el capítulo 2), y su propia ventaja comparativa con respecto a otros<br />
donantes e instituciones internacionales (véanse la argumentación anterior y el capítulo 8).<br />
A pesar de que los países subsaharianos frágiles varían entre sí en muchos aspectos, comparten algunos puntos débiles que dificultan<br />
la creación de un Estado fuerte y competente en el desempeño de sus funciones esenciales. Estos obstáculos son:<br />
• Incapacidad para movilizar recursos nacionales, con la subsiguiente y excesiva dependencia de las fuentes de financiación<br />
externas.<br />
• Sistema económico basado en algunos productos básicos (en la mayoría de los países, limitado a uno solo) que determina un<br />
modelo de crecimiento inestable y alta concentración de los ingresos procedentes de las exportaciones.<br />
• Malas condiciones de las infraestructuras tangibles e intangibles que impiden a estos países beneficiarse de la globalización y<br />
dificultan su acceso a los principales mercados de destino.<br />
• Escaso <strong>desarrollo</strong> humano que mina su capacidad para aprovechar las oportunidades que surgen.<br />
• Alta exposición al riesgo de estallido de los conflictos armados.<br />
Estas características obstaculizan el logro del objetivo fundamental del compromiso externo en los países frágiles: contribuir al<br />
proceso endógeno de construcción del Estado. 7 La UE ha refrendado esta prioridad básica en su consenso europeo sobre <strong>desarrollo</strong>, 8<br />
de modo que su compromiso con los países subsaharianos frágiles tiene que centrarse en este objetivo a largo plazo. Estas cinco<br />
características comunes sugieren cinco prioridades clave para el compromiso de la UE hacia los países frágiles.<br />
Prioridad 1: identificación y apoyo de las fuerzas y actores que pueden impulsar la construcción del Estado y la cohesión<br />
social. La complejidad de la asistencia europea a la construcción del Estado radica en el hecho de que esta no puede estar inspirada<br />
por una visión externa de dicho proceso. El proceso de construcción del Estado en los países africanos frágiles no se asemejará al<br />
de Europa durante el siglo XIX. 9 Del mismo modo, tampoco puede ser igual la cohesión social entre unas etnias y religiones cuyas<br />
diferencias se remontan varios siglos atrás. El conocimiento del contexto local desempeña, por lo tanto, un papel esencial en el<br />
compromiso externo en los países frágiles: es necesario para identificar a los actores que pueden impulsar el cambio, sacando estos<br />
países de la fragilidad, posiblemente a través de distintos caminos. Además de reforzar a los “actores del cambio”, fomentando<br />
sobre todo la participación de las mujeres en la construcción del Estado, también es importante debilitar a los posibles “actores<br />
del veto” para que funcione la estrategia de promoción de la democracia. 10 También es preciso respaldar a los dirigentes en sus<br />
esfuerzos por restablecer la confianza social entre el Estado y los ciudadanos, y entre las distintas facciones y etnias que pueden<br />
entrar en conflicto. Si se discrimina y excluye a determinados grupos de la representación política, las probabilidades de conflicto<br />
son superiores y es más difícil salir de la fragilidad.<br />
A pesar de que los Estados frágiles disponen de cierta capacidad organizacional, 11 esta debe ser redirigida hacia otros objetivos<br />
comunes, como la movilización de recursos nacionales y una mejora de la gobernanza sobre los ingresos procedentes de los<br />
recursos naturales. Las élites pueden desempeñar una función destacada, pero cabe la posibilidad de que en algunos Estados<br />
frágiles las facciones étnicas o religiosas cuenten con pocos incentivos para construir una capacidad estatal eficaz (puede incluso<br />
que tengan interés en deteriorarla). Por lo tanto, no tienen motivaciones para alcanzar un consenso. La falta de cohesión social<br />
debilita la demanda de buena gobernanza entre las comunidades.<br />
Prioridad 2: salvar la distancia entre las necesidades a corto plazo y las políticas a largo plazo y la elasticidad. Para que los<br />
Estados frágiles pasen de cubrir sus necesidades a corto plazo urgentes a planificar su futuro, la UE podría establecer mecanismos<br />
de seguro que reduzcan los riesgos de volatilidad de los ingresos de las exportaciones. Con una base de ingresos más estable<br />
(recuadro 9.1), los Estados frágiles podrían diseñar políticas nacionales a largo plazo. Los países frágiles poseen escasa elasticidad<br />
frente a las convulsiones externas, sobre todo en lo que respecta a las fluctuaciones en el precio de las materias primas y el comercio.<br />
Tal y como observaban Bourguignon et al. (2008) recientemente, ese es precisamente el motivo por el que debería estudiarse con<br />
detenimiento el potencial de <strong>desarrollo</strong> de la asistencia de los donantes para reforzar los mecanismos de seguro y asunción del<br />
riesgo, y la posibilidad de emplear los flujos de ayuda para “mitigar las turbulencias internacionales”.<br />
7<br />
Véase CAD-OCDE, 2007.<br />
8<br />
Parlamento Europeo, Consejo, Comisión, 2006.<br />
9<br />
Las elecciones normalmente se consideran esenciales para la construcción del Estado. No obstante, estos procesos pueden ser manipulados si los ciudadanos<br />
no comparten la creencia de que así expresan la voluntad colectiva del país.<br />
10<br />
Véanse Magen y Morlino, 2008, p. 256-257.<br />
11<br />
Algunos países, por ejemplo, pueden organizar tropas; otros pueden mejorar el funcionamiento del sistema educativo; y otros disponen de sistemas de<br />
transferencia del dinero eficaces.<br />
132
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Conclusiones - Prioridades y recomendaciones<br />
Recuadro 9.1: Una propuesta para estabilizar los ingresos<br />
Para ayudar a los Estados frágiles a alargar el horizonte temporal de sus políticas, limitado muchas veces por las situaciones de<br />
emergencia, la UE podría comprometerse de antemano a redirigir los flujos de ayuda a los países cuyos precios de exportación<br />
se encuentren por debajo de un nivel de alarma. De este modo, los Estados frágiles podrían establecer prioridades a mayor<br />
plazo, ya que sabrían que sus ingresos no van a descender por debajo de un determinado límite.<br />
La implementación de esta medida puede resultar muy compleja. Un compromiso creíble sería el primer paso para ello. La<br />
cesta de productos y el precio de intervención deberían definirse de antemano para evitar interferencias con la producción<br />
nacional y las opciones de exportación. Por otro lado, el mecanismo de estabilización tendría que ser claramente temporal.<br />
Podría recompensar a los países que destinasen fondos a políticas a largo plazo, por ejemplo en materia de educación y sanidad.<br />
La CE podría presentar una ventaja comparativa sobre otros donantes para respaldar un mecanismo de estas características.<br />
Es poco probable que países aislados destinen una parte considerable de sus ayudas a un mecanismo automático como<br />
este, pero la CE, que hace de mediadora en los intereses de sus países miembros, podría mantener un compromiso más<br />
creíble con un dispositivo de este tipo. La supervisión de los fondos podría dejarse en manos de organizaciones civiles<br />
locales (determinando este aspecto también de antemano para evitar problemas de credibilidad).<br />
Prioridad 3: mejora del capital humano y social. La inversión en educación en los Estados frágiles, las medidas para eliminar la<br />
diferencia debida al género y la construcción de capital social son indispensables para lograr un crecimiento y <strong>desarrollo</strong> constantes.<br />
Los trastornos en la educación pública de los países frágiles reducen los índices de matriculación y aumentan la tasa de analfabetismo<br />
de los adultos. Se necesita una financiación adecuada no sólo para la educación primaria, sino también para la superior. En 1970,<br />
aproximadamente el 30% de los adultos en África subsahariana sabía leer y escribir. En 1990, esta cifra ascendía al 51% y en 2006 al<br />
63% (aunque en los Estados frágiles tan sólo era del 59%). Esta diferencia en la tasa de alfabetización debe salvarse lo antes posible.<br />
Con un índice de alfabetización superior, los países frágiles podrían mejorar sustancialmente su historial de <strong>desarrollo</strong> humano y<br />
favorecer el crecimiento económico. La educación de las mujeres resulta especialmente importante, ya que influye en la tasa de<br />
fertilidad y en la salud y bienestar de los miembros de las unidades familiares, sobre todo de los niños. 12 También podría ser de<br />
vital importancia llevar a cabo acciones para reducir el atractivo de actividades ilegales, como el tráfico y el contrabando, entre<br />
los niños y los hombres jóvenes (especialmente en los Estados frágiles en situación de posconflicto). En este contexto, puede que<br />
la educación no sea la única solución para los hombres jóvenes. Por lo tanto, también podrían adoptarse medidas para reducir la<br />
regulación excesiva y propiciar un entorno empresarial adecuado con pocos obstáculos económicos o burocráticos (sin ningún<br />
coste). De este modo se crearían puestos de trabajo y un futuro para las generaciones más jóvenes, y sería posible convencerlas<br />
de que convertirse en rebeldes no es la única forma de salir adelante.<br />
Los países miembros de la UE podrían abrir sus fronteras a los estudiantes procedentes de los Estados frágiles, ya que la educación<br />
en el extranjero contribuye al <strong>desarrollo</strong> institucional en los países de origen (recuadro 9.2). 13 La Unión también podría ayudar con<br />
el <strong>desarrollo</strong> de universidades y centros de investigación locales, y el establecimiento de incentivos para la innovación en ámbitos<br />
como el uso eficiente del agua en condiciones climatológicas desfavorables, o el tratamiento de problemas sanitarios como el<br />
SIDA y la malaria.<br />
Recuadro 9.2: Políticas de la UE y <strong>desarrollo</strong> del capital humano en África<br />
Autor: Yaw Nyarko, Universidad de Nueva York<br />
El capital humano es un importante ingrediente del <strong>desarrollo</strong> económico. En África subsahariana, los niveles de capital<br />
humano siguen siendo bajos a pesar de la ingente inversión en educación de los gobiernos. Un mayor <strong>desarrollo</strong> del capital<br />
humano constituiría uno de los mejores medios para elevar el nivel de vida y el <strong>desarrollo</strong> económico en la región. Además,<br />
es un ámbito donde la Unión Europea puede desempeñar un papel eficaz y distintivo.<br />
Muchos estudios han demostrado la relación entre el capital humano y el <strong>desarrollo</strong> económico (véanse Spiegel y Benhabib,<br />
2005, y las referencias que mencionan). Los países necesitan trabajadores cualificados que faciliten la adopción de nuevas<br />
12<br />
Según pruebas anecdóticas (véase Gartner, 2009), los hijos de madres que reciben cinco años de educación primaria tienen un 40% más de probabilidades<br />
de superar la edad de cinco años. Por lo tanto, si tenemos en cuenta la elevada tasa de mortalidad en niños menores de cinco años en los países frágiles (tal<br />
y como se explica en los capítulos 1 y 2), una inversión de estas características podría tener repercusiones considerables.<br />
13<br />
Véase, por ejemplo, Spilimbergo, 2009.<br />
133<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 9<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
tecnologías, inicien actividades empresariales, dirijan y gestionen los sistemas sanitarios, y planifiquen las economías<br />
nacionales. A pesar del importante porcentaje de los presupuestos gubernamentales destinado a la educación, los logros en<br />
este campo siguen siendo escasos en muchos países africanos. En 2000, último año sobre el que existen datos internacionales<br />
bastante completos, 14 el número de ghaneses con estudios terciarios era aproximadamente 81 000 (en un país con más de<br />
20 millones de habitantes). Para situar esta cifra en contexto, el número de matriculados en la Universidad de Nueva York<br />
(donde yo imparto clases, y que sólo es una de las muchas que existen en este Estado) asciende a aproximadamente la mitad.<br />
Muchos otros países africanos presentan cifras igualmente bajas: 124 000 en Kenia, o 63 000 en Uganda. En numerosos países<br />
africanos, el porcentaje del grupo de edad en cuestión con estudios superiores está entre el 3% y el 5%: muy por debajo<br />
de los niveles internacionales, ya que esta cifra está alrededor del 70% en la República de Corea, Singapur y otros países.<br />
La situación de los médicos también supone un jarro de agua fría. En 2004, el número oficial de facultativos en Ghana era<br />
1860: casi igual a la cantidad de matriculados en la facultad de medicina de la Universidad de Nueva York en la actualidad. Esta<br />
cifra supone un ratio de 11 200 pacientes por facultativo. En Malawi se registraron 124 médicos en 2004, con un alarmante<br />
ratio de 88 000 pacientes por facultativo. Estos ratios en Occidente oscilan entre los 227 pacientes por médico de Italia y los<br />
476 pacientes por facultativo de Reino Unido.<br />
A pesar de que, desde su independencia a principios de los sesenta, los países subsaharianos han experimentado un enorme<br />
progreso en capital humano, deben avanzar mucho más. No obstante, en cuanto se menciona el tema de la acumulación<br />
de competencias en África, el debate desemboca casi siempre en la fuga de cerebros, que se utiliza como argumento para<br />
restringir la ayuda externa a la educación superior en el continente y la salida de personal cualificado hacia Occidente. Se<br />
trata de un error. La medición de la fuga de cerebros y sus datos presenta matices. Se trata de un campo en el que la Unión<br />
Europea podría asumir el liderazgo en iniciativas que supondrían un gran beneficio para África subsahariana, y para los<br />
países europeos también.<br />
El porcentaje de africanos con estudios superiores que viven en el extranjero es elevado: el 52% en el caso de Sierra Leona,<br />
el 46% en el de Ghana, el 44% en el de Kenia y el 35% en el de Uganda. No obstante, la fuga de cerebros registrada tiene<br />
una serie de matices que es preciso reconocer. En primer lugar, la fuga de cerebros es una instantánea de las competencias<br />
en distintas zonas geográficas en un momento determinado. Muchos de los que en la actualidad gestionan los hospitales,<br />
ministerios y otras instituciones africanas son personas que se formaron en el extranjero y después volvieron a su país más<br />
cualificados. Estos particulares figuraron en su momento en las estadísticas sobre la fuga de cerebros. Las competencias de<br />
las personas que regresan después de haber recibido formación son de vital importancia para el <strong>desarrollo</strong> nacional de su<br />
país de origen. Las cifras evidencian índices de regreso bastante altos una vez concluidos los estudios, por lo que se trata<br />
más bien de una circulación de cerebros y no de una fuga.<br />
Los últimos estudios también señalan la importancia de las remesas enviadas por los trabajadores en el extranjero para la<br />
economía de sus países de origen. Easterly y Nyarko (2009) han intentado cuantificar las ventajas e inconvenientes de la<br />
fuga de cerebros, considerando las remeses y las competencias de los que regresan como elementos positivos. Este estudio<br />
demuestra la importancia de la circulación de cerebros para los países remitentes.<br />
Otras investigaciones han demostrado un importante efecto de aliciente para la fuga de cerebros. La posibilidad de dejar<br />
las economías locales para seguir formándose en el extranjero o ganar un salario más elevado aumenta el deseo de adquirir<br />
una educación superior, y esto puede a su vez aumentar los niveles de educación en la economía local, incluso después de<br />
que algunos se hayan marchado. Y aún en el hipotético caso de que todos los médicos ghaneses y malauíes que viven en<br />
el extranjero regresaran a su país de origen, los ratios de pacientes por médico seguirían estando muy por debajo de los<br />
niveles internacionales. En definitiva, lo que se necesita es un aumento masivo de los niveles de cualificación: niveles de<br />
matriculación 10 o más veces superiores.<br />
De este análisis se pueden extraer varias recomendaciones:<br />
• Creación de una tarjeta azul europea de características similares a la tarjeta verde estadounidense. Varias propuestas<br />
de tarjeta azul europea facilitarían la inmigración a Europa para adquirir competencias, aumentando el bienestar de<br />
los emigrantes y las remesas a los miembros de sus familias. Muchos acabarían volviendo a su país de origen más<br />
cualificados. También se debería fomentar el regreso de los trabajadores y profesionales cualificados a su país de<br />
procedencia (con períodos “sabáticos” flexibles para los titulares de la tarjeta). En lo que respecta a la competencia<br />
global por la cualificación, el establecimiento de un sistema de tarjeta azul europea permitiría a Europa competir de<br />
forma más eficaz con Estados Unidos y su tarjeta verde, y atraer a las personas más capacitadas. Con un buen diseño,<br />
el sistema beneficiaría a África Subsahariana y a la UE.<br />
14<br />
Docquier y Marfouk, 2005.<br />
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SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Conclusiones - Prioridades y recomendaciones<br />
• Ampliación de los contratos migratorios bilaterales que permiten la emigración de un número fijo de trabajadores de<br />
África a Europa. El diseño de estos contratos debe permitir y promover el regreso de los trabajadores cualificados a sus<br />
países de origen.<br />
• Intensificación de los programas de préstamos a estudiantes y de la inversión en educación profesional para poder<br />
satisfacer la necesidad de un aumento masivo de los trabajadores cualificados y profesionales en África. Este proceso<br />
podría autofinanciarse, con baremos de reembolso más altos para los estudiantes que emigran, descuentos para los que<br />
permanecen en su país de origen, y la posibilidad de que todos devuelvan los préstamos cuando empiecen a trabajar.<br />
La financiación de la UE podría ayudar a establecer estos programas.<br />
La migración y la circulación de personas, cualificadas o no, forman parte de la historia de la humanidad desde siempre. El<br />
fenómeno migratorio probablemente tiene su origen en la gran migración humana procedente del Gran Valle del Rift, al<br />
este del continente africano, que finalmente condujo al primer asentamiento humano en lo que en la actualidad es Europa.<br />
A partir del siglo XVI también se produjeron importantes movimientos migratorios de europeos que se asentaron en el<br />
nuevo mundo. En el siglo XVII, los africanos estudiaban en universidades europeas. Fourah Bay College, en Sierra Leona,<br />
una de las primeas universidades de estilo europeo de África subsahariana, era inicialmente un centro para los esclavos<br />
que habían vuelto, y después se convirtió en la incubadora de los movimientos para la independencia africana.<br />
Sería una grave equivocación dejar que la actual crisis financiera y una mala interpretación de la fuga de cerebros desbaraten<br />
el importante proceso de <strong>desarrollo</strong> de competencias y la circulación de cerebros. Por el contrario, sería interesante emplear<br />
los incentivos a la migración y los beneficios de estos movimientos de forma creativa para aumentar los niveles de capital<br />
humano en África subsahariana y favorecer al mismo tiempo a Europa.<br />
Prioridad 4: apoyar una mejor gobernanza regional, incluidos los procesos de integración regional. Las respuestas políticas<br />
de ámbito regional podrían aprovechar los mecanismos de integración regional que ayudan a interiorizar los efectos secundarios<br />
en los países vecinos o a reemplazar algunos puntos débiles de las instituciones locales (recuadro 9.3).<br />
Recuadro 9.3: Nivel adecuado de integración regional<br />
Desde la Estrategia conjunta UE-África, la Unión Europea podría promover el diálogo político subregional y contribuir a la<br />
ejecución eficaz del principio de subsidiariedad basado en la confianza. El liderazgo local es importante para que los acuerdos<br />
regionales contribuyan a la construcción del Estado. Se requieren incentivos apropiados para que los líderes regionales,<br />
como Nigeria o Sudáfrica, se involucren plenamente en los acuerdos de asociación económica y ejerzan su liderazgo. 15<br />
Dada la enorme heterogeneidad económica que hay en el seno de las agrupaciones regionales africanas, la integración con la<br />
CE (y en el mercado mundial) tiene un efecto muy diferente en cada país. Pueden surgir o reforzarse configuraciones “radiales”<br />
subregionales, y crear tensión y aumentar las desigualdades en el subgrupo. Es posible que se necesiten mecanismos de<br />
transferencia para mitigar estas situaciones y reducir las desigualdades regionales. Deben diseñarse y subvencionarse<br />
proyectos de inversión subregionales para favorecer la convergencia local. En la propia Estrategia conjunta UE-África,<br />
el diálogo político con los líderes subregionales podría estar dirigido a estimular su contribución a esos mecanismos de<br />
compensación subregional. En este sentido, la UE podría aportar su propia experiencia para promover fondos estructurales<br />
subregionales.<br />
15<br />
Estos países no han firmado ningún acuerdo provisional y están comerciando con la UE al amparo de otros regímenes comerciales.<br />
135<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 9<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Los acuerdos comerciales regionales pueden permitir a los países africanos lograr economías de escala, mejorar la competitividad doméstica,<br />
incrementar la rentabilidad de las inversiones y atraer IDE; todo ello conduce a la transferencia de conocimientos y al crecimiento económico.<br />
Los acuerdos regionales también podrían permitir a las economías agrupar sus recursos para la realización conjunta de proyectos estructurales<br />
y, de este modo, interiorizar los efectos regionales transnacionales de tales inversiones. 16 Además, podrían dar a los pequeños países africanos<br />
más fuerza a la hora de negociar acuerdos con otros bloques comerciales o socios privados.<br />
Si nos fijamos en las economías de escala en la prestación de servicios de seguridad y otros bienes públicos, y en la producción de<br />
los bienes privados no comerciales, se podría aducir que el estado típico africano es demasiado pequeño. 17 La teoría estándar sobre<br />
interiorización sugiere que tanto el suministro de bienes públicos regionales (como el transporte transnacional y las infraestructuras<br />
de red) y la regulación de los elementos negativos públicos regionales (como las carreras armamentísticas vecinales, la difusión de<br />
epidemias y la inseguridad fronteriza) se consiguen mejor por medio de acuerdos intraafricanos.<br />
Los acuerdos de integración regional también pueden ser herramientas para la construcción de instituciones. Pueden ayudar a<br />
amarrar las reformas políticas mediante la creación de dispositivos de compromiso, algo que cobra especial relevancia para los<br />
Estados con una capacidad de compromiso doméstico debilitada. Pasar a formar parte de un bloque comercial con normas de<br />
conjunto sólidas puede ayudar a anclar las reformas democráticas y centrar la credibilidad en los países miembros.<br />
Hasta ahora, el éxito del enfoque de la integración regional en África subsahariana ha sido limitado. Exigir el cumplimiento de las<br />
reglas puede ser problemático, por no mencionar la ambigüedad asociada al liderazgo regional. A causa de la mala gobernanza,<br />
de la debilidad de las estructuras institucionales nacionales y de la ausencia de volunta política, a menudo la aplicación de las<br />
políticas regionales ha sido deficiente. Los efectos económicos de los acuerdos comerciales han resultado ser algo decepcionantes.<br />
Por su parte, la integración regional del poder político ha quedado especialmente relegada, de tal forma que se ha devuelto poco<br />
poder a las organizaciones regionales. 18 La inseguridad y la fragilidad presentan desafíos para una integración regional eficaz. 19<br />
No se puede olvidar que la lógica inicial en que se basa el regionalismo político en África se sustenta en una intensa conexión con<br />
la soberanía del Estado y el principio de no interferencia. 20<br />
La creación de la Nueva Asociación para el Desarrollo Económico de África (NEPAD) refleja intentos más recientes de “combinar la<br />
soberanía” a fin de mejorar la gobernanza a través del Mecanismo Africano de Evaluación Interpares. Se trata de avances recientes<br />
coherentes con una visión que reconoce tanto la importancia de las interdependencias regionales (que dan lugar a la creación de<br />
polos de fragilidad) 21 como el fracaso de un enfoque del <strong>desarrollo</strong> de capacidades puramente “centrado en el Estado” (al estilo<br />
europeo). 22 Estos procesos de construcción de la gobernanza cuya dirección se asume desde la región deben hacerse más extensivos,<br />
a fin de respaldar la construcción del Estado en los países débiles (recuadro 9.4).<br />
Recuadro 9.4: El dilema del liderazgo y la hegemonía en la construcción de la gobernanza<br />
dirigida desde la región<br />
Las consideraciones teóricas indican que la probabilidad de que la construcción de la gobernanza dirigida desde la región sea<br />
más eficaz aumenta cuando el acuerdo incluye a socios importantes más creíbles respecto de la exigencia de cumplimiento<br />
de las reglas del bloque que, por consiguiente, constituyen mejores pilares para la construcción de las instituciones políticas.<br />
Al mismo tiempo, esta exigencia de cumplimiento de las reglas debe proceder de las propias reglas. Los grandes socios no<br />
deben utilizar su capacidad superior (y creíble) de exigencia del cumplimiento con fines hegemónicos ni oportunistas. Esto<br />
introduce un dilema político importante, porque las características que permiten a un socio importante exigir el cumplimiento<br />
de las reglas del bloque también pueden promover su hegemonía. Esta ambigüedad puede generar desconfianza en el bloque<br />
y limitar la eficacia del sistema basado en reglas.<br />
En África, esta situación se refleja en los dos acuerdos regionales con socios dominantes: la Comunidad Económica de los<br />
Estados de África Occidental (CEEAO) con Nigeria, y la Comunidad de <strong>desarrollo</strong> de África Austral (SADC), con Sudáfrica.<br />
La existencia de un agente principal en la región ha estimulado un cierto grado de liderazgo que ha permitido llevar a<br />
16<br />
Consulte Collier, 2006. UNCTAD (2009), por ejemplo, mantiene que la cooperación regional debe centrarse en el <strong>desarrollo</strong> de infraestructuras y destaca los<br />
beneficios de las infraestructuras conjuntas; en África oriental, el ferrocarril era un medio de transporte de gestión regional y relativamente barato, que unía<br />
Uganda con el océano a través de Kenia. Esto cambió en 1977 cuando la compañía East African Railways se dividió en segmentos nacionales gestionados<br />
por cada país. Esta división redujo la eficacia del ferrocarril, al introducir costes de administración, mantenimiento, controles fronterizos y otros gastos de<br />
coordinación; p. 41.<br />
17<br />
Collier, 2006.<br />
18<br />
Yang y Gupta, 2005.<br />
19<br />
UNECA, 2006; Fanta, 2008.<br />
20<br />
Gandois, 2005.<br />
21<br />
UNECA, 2004.<br />
22<br />
Kaplan, 2006.<br />
136
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Conclusiones - Prioridades y recomendaciones<br />
cabo misiones de seguridad en el continente africano (en Liberia y Lesotho). Sin embargo, en ambos casos, ha existido la<br />
presunción de que el uso de los mecanismos regionales había sido, en realidad, una racionalización de motivos oportunistas.<br />
La situación de Sudáfrica como líder creíble capaz de exigir el cumplimiento de las “reglas de buena gobernanza” en la<br />
SADC también se ha visto mermada por el lastre del apartheid y la desconfianza heredada que todavía persiste entre sus<br />
socios regionales. Como indica un observador, “la pretensión de Sudáfrica de erigirse en “gestor de la seguridad” en el sur<br />
de África, aunque no se ha pronunciado oficialmente, tiene detractores, en especial aquellos países, como Zimbabue, que<br />
disfrutaban de una situación de hegemonía regional antes de que Sudáfrica se reincorporase a la SADC”. 23 Las enormes<br />
disparidades económicas entre Sudáfrica y sus socios regionales también continúan suscitando sentimientos de envidia<br />
y temores de hegemonía regional, que han reducido su legitimidad como líder regional. Además, han estimulado a otros<br />
países de la SADC a suscribir acuerdos regionales alternativos para contrarrestar la supremacía de Sudáfrica. 24<br />
Prioridad 5: reforzar la seguridad en la zona. Se necesita un esfuerzo a largo plazo para mantener y ampliar la voluntad de los<br />
ciudadanos europeos de seguir comprometidos con la gobernanza mundial e involucrarse en ella. Al diseñar la política de seguridad,<br />
los políticos de la Unión Europea deben tener en cuenta que las actuaciones en diversos campos, desde la agricultura hasta la pesca,<br />
pasando por el comercio, pueden presentar implicaciones de seguridad. Tampoco se puede olvidar que las iniciativas de seguridad<br />
pueden afectar al <strong>desarrollo</strong> y al comercio. La UE debe sustituir su enfoque de ingeniería social lineal centrado en los instrumentos<br />
disponibles por un enfoque en el problema en sí y un planteamiento estratégico más flexible que reconozca el carácter controvertido<br />
y político de muchos de los objetivos y de las políticas de los donantes. El recurso cada vez mayor a instrumentos gestión de crisis<br />
civiles y militares constituye una oportunidad no sólo para fomentar la planificación conjunta (militar, civil, humanitaria y de<br />
<strong>desarrollo</strong>) sino también para pensar de una forma más estratégica. También es una oportunidad de recompensar la adaptación<br />
y la asunción de riesgos por parte del personal local que suele ser esencial en las situaciones de fragilidad. No tener en cuenta las<br />
necesidades de seguridad de la población es contraproducente. En lugar de ejecutar un plan preexistente, se puede conseguir<br />
mucho más si se toman seriamente en consideración las necesidades de la población relacionadas con la seguridad. Eso representa<br />
un primer paso hacia una auténtica apropiación local.<br />
2.1 NECESIDAD DE UN ENFOQUE FLEXIBLE A LARGO PLAZO<br />
Para responder a la heterogeneidad del rendimiento y de las características de los Estados frágiles subsaharianos, la UE precisa un<br />
enfoque flexible y nuevas formas de gobernanza de la ayuda y de asistencia al <strong>desarrollo</strong>, a fin de mejorar su eficacia (recuadro 9.5).<br />
Recuadro 9.5: Reevaluación de la gobernanza de la ayuda<br />
Autor: Ramón Marimón del Instituto Universitario Europeo<br />
La eficacia de cualquier política de financiación depende de su aplicación. Esto reviste especial importancia en el caso de<br />
la ayuda a los Estados frágiles. El problema se reconoce desde hace tiempo; en él se han centrado la Declaración de París<br />
sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 y el subsiguiente Programa de Acción de Accra de 2008.<br />
Para diseñar una gobernanza eficaz de las políticas de ayuda se necesita, en primer lugar, identificar a los agentes (donantes,<br />
gobiernos donantes, receptores, gobiernos de países receptores) y sus relaciones. Hay que hacer constar quién es responsable<br />
de definir los objetivos generales y específicos, así como los programas correspondientes, y quién los va a llevar a la práctica.<br />
Marcadamente importante es determinar la función de las agencias de ayuda y su autonomía con respecto a los demás agentes.<br />
El diseño más simple de gobernanza de la ayuda es el apoyo presupuestario en aquellas situaciones en que no existan<br />
dudas sobre la elegibilidad ni necesidades de supervisión especiales. 25 En ese tipo de situaciones ideales, las agencias de<br />
ayuda no son demasiado necesarias, porque los gobiernos receptores (en este caso, equivalentes a los receptores) llevan<br />
a cabo directamente la aplicación de las políticas apropiadas. Aunque los donantes establezcan objetivos generales, los<br />
gobiernos receptores establecen objetivos específicos (pero también generales en muchos casos). Sin embargo, esta<br />
forma tan idealizada de apoyo presupuestario presupone que los países receptores tengan instituciones gubernamentales<br />
representativas de los intereses de los receptores, con un grado de <strong>desarrollo</strong> elevado y un compromiso con la formulación<br />
23<br />
Qobo, 2007, p. 17.<br />
24<br />
Por ejemplo, algunos miembros de la SADC (algunos de ellos frágiles, como Malawi, Mauricio, Zimbabue y Zambia) están participando simultáneamente en<br />
COMESA.<br />
25<br />
Respecto de las condiciones de elegibilidad y los temas de supervisión correspondientes, consulte la Oficina de Cooperación EuropeAid (2009).<br />
137<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Capítulo 9<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
de políticas adecuadas. En los países frágiles, no sucede así. En realidad, el problema del compromiso se plantea incluso<br />
en los países en <strong>desarrollo</strong> con una gobernanza razonablemente adecuada: las revisiones presupuestarias anuales suelen<br />
dar lugar a recortes discrecionales de las políticas de <strong>desarrollo</strong> cuando surgen otras necesidades acuciantes que tienen<br />
preferencia. La crisis financiera reciente ha proporcionado numerosos ejemplos de este problema de compromiso, aunque<br />
se podría evitar delegando las políticas de ayuda y consignando los presupuestos plurianuales a las agencias de ayuda.<br />
No obstante, los problemas de compromiso no se limitan a la discrecionalidad financiera. También aparecen cuando<br />
se erosiona la confianza a causa de los bandazos políticos arbitrarios, o cuando las políticas de ayuda son vulnerables a<br />
la manipulación por parte de grupos poderosos. Así pues, mitigar los problemas de compromiso constituye un motivo<br />
fundamental para recurrir a las agencias de ayuda autónomas, capaces de perseguir objetivos a largo plazo sin sufrir<br />
oscilaciones arbitrarias ni distorsiones locales. Un segundo motivo es la complejidad que puede llegar a suponer la política<br />
de ayuda cuando el apoyo presupuestario (a organizaciones gubernamentales o no gubernamentales) exige una supervisión<br />
estrecha o cuando no constituye un mecanismo de ayuda eficaz y se hace necesario implantar programas de ayuda.<br />
En estos casos, se requiere un grado apropiado de competencias, especialización, conocimientos del entorno local y<br />
profesionalización.<br />
Ni las agencias donantes ni las agencias gubernamentales receptoras son inmunes a los problemas de compromiso. Tampoco<br />
cuentan con la capacidad adecuada. Al depender de sus gobiernos, son incapaces de aislarse de las oscilaciones políticas y<br />
presupuestarias. Las agencias donantes, distantes de los países receptores, carecen de los incentivos, de los conocimientos<br />
locales y de la confianza apropiados para supervisar o aplicar las políticas de ayuda de manera eficaz y coherente. Las<br />
agencias de los gobiernos receptores, demasiado próximas a los receptores, pueden estar bajo la influencia de grupos<br />
locales poderosos para que desvíen la ayuda en lugar de emplearla del modo más eficaz, o pueden no disponer de los<br />
incentivos adecuados para supervisar la asignación de la ayuda, ya sea en forma de ayuda presupuestaria o de programas<br />
de ayuda. Aunque posean conocimientos locales, no tienen capacidad para aprender de otros o de granjearse la reputación<br />
y la confianza que se necesitan para atraer los fondos exteriores.<br />
Además, se debe volver a evaluar la gobernanza de la ayuda desde los principios de París y Accra de “apropiación” y<br />
“alineación”. 26 Los donantes (y los gobiernos de los países en <strong>desarrollo</strong>) deben definir los objetivos generales y<br />
comprometerse con política de <strong>desarrollo</strong> a largo plazo. Este compromiso puede mantenerse mejor delegando la ejecución<br />
de los programas en las agencias de ayuda de servicio y transfiriéndoles los fondos. Inmediatamente surge la duda de si<br />
semejante enfoque abierto y más competitivo exacerbaría el problema de la fragmentación. 27 La multiplicidad de donantes<br />
y receptores puede ser una virtud. El problema de la fragmentación se plantea cuando hay demasiadas agencias, cada una<br />
de ellas con distintas relaciones estancas, con una capacidad demasiado limitada para supervisar o gestionar programas<br />
de ayuda complejos, etc. Como en otros sectores de servicios competitivos, se pueden conseguir economías de escala al<br />
prestar los servicios de ayuda. En este sentido, las agencias que prestan servicios de ayuda profesionales deben hallar su<br />
envergadura y campo de especialización apropiados, para evitar una fragmentación ineficaz. 28<br />
En resumen, existen varios principios de gobernanza y confianza en la política de ayuda que se deben respetar:<br />
• Los donantes y los gobiernos de los países en <strong>desarrollo</strong> deben definir objetivos generales a largo plazo (“entablar un<br />
diálogo abierto e incluyente sobre políticas de <strong>desarrollo</strong>”).<br />
• Los programas de ayuda o los programas de apoyo presupuestario que requieran supervisión deben delegarse en<br />
agencias de ayuda de servicio, que tendrán que aplicar sus conocimientos locales y especializados para definir objetivos<br />
y programas concretos, así como para evaluar y supervisar los programas de ayuda o de apoyo presupuestario.<br />
• Las agencias de servicio deben gozar de independencia respecto a los donantes, los gobiernos de los países en <strong>desarrollo</strong><br />
y los receptores finales.<br />
• Las agencias de ayuda deben ser profesionales y estables, recibir la financiación adecuada y rendir cuentas.<br />
26<br />
La Declaración de París y el Programa de Acción de Accra ponen de relieve la importancia de la “apropiación” (los países en <strong>desarrollo</strong> deben establecer sus<br />
propias estrategias para erradicar la pobreza, mejorar sus instituciones y eliminar la corrupción), y de la “alineación” (los países donantes deben alinearse con<br />
estos objetivos y utilizar los sistemas locales).<br />
27<br />
Según el estudio de W. Easterly y T. Pfutze (2008) de las 31 agencias bilaterales y 17 agencias multilaterales "la probabilidad de que dos dólares diferentes<br />
tomados al azar en el esfuerzo de ayuda internacional procedan del mismo donante y estén destinados al mismo sector del mismo país es de 1 en 2658”.<br />
28<br />
P. Collier ha insistido también en la necesidad de una estructura más competitiva de “agencias de servicios” (o “Autoridades de Servicio Independientes”,<br />
como él las denomina; consulte Bold, Collier y Zeitlin (2009)). Basa su afirmación en la complejidad de asignar y supervisar los fondos de ayuda: “Mi argumento<br />
también se basa en la necesidad de mitigar los problemas de compromiso. Él las considera autoridades de servicio nacionales o locales, yo las considero<br />
principalmente (aunque no exclusivamente) agencias de ayuda de servicio multilaterales que funcionan en varios países”.<br />
138
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Conclusiones - Prioridades y recomendaciones<br />
• Los donantes deben ser capaces de asignar fondos a un abanico de agencias, y estas deben ser capaces de dirigir la<br />
ayuda en respuesta a los resultados, no sólo conforme a las relaciones establecidas.<br />
El Programa de Acción de Accra afirma: “El logro de resultados de <strong>desarrollo</strong> –y rendir cuentas abiertamente por esos<br />
resultados– debe ser parte central de todo lo que hacemos”. Los cinco principios expresados aquí son una repetición (y una<br />
definición más concreta) de este objetivo, para aquellos casos en que no se pueden conseguir los resultados mediante una<br />
simple transferencia de fondos, como ocurriría con el mecanismo de “apoyo presupuestario ideal”. Para poder aplicar estos<br />
principios a la política de ayuda al <strong>desarrollo</strong> de la UE especto a los países frágiles de África es preciso volver a evaluar y<br />
estructurar plenamente la gobernanza de la ayuda. La gobernanza de la ayuda de la UE está dominada por las agencias de<br />
los Estados miembros y, como se reconoce en la Declaración de París, está fragmentada y sufre una falta de coordinación,<br />
elevados costes operativos para los gobiernos con capacidad administrativa limitad, y procesos de supervisión, evaluación<br />
y aprendizaje inadecuados. Sin embargo, si se aprovecha la experiencia de las agencias existentes y se siguen los cinco<br />
principios citados, es posible crear mejores estructuras de gobernanza de la ayuda.<br />
Algunos países frágiles de África subsahariana necesitan sobre todo ponerse al día en los indicadores de <strong>desarrollo</strong> humano; en<br />
cambio, otros necesitan construir instituciones estatales creíbles. De igual forma, la mayoría de ellos tiene que depender más de la<br />
sociedad civil. Algunos se encuentran en situaciones de conflicto y posconflicto, y necesitan asistencia militar. Por último, algunos<br />
necesitan principalmente luchar antes que nada contra el VIH/SIDA o contra la malaria. Todos ellos precisan mejorar su capital<br />
humano y la autonomía de las personas, con un hincapié especial en la educación de las mujeres (porque se refleja en un aumento<br />
del bienestar de las familias) y de los jóvenes, para reducir el riesgo de malestar social y de actividades ilegales.<br />
Una vez establecidas las prioridades, la UE debe adquirir compromisos políticos y presupuestarios a largo plazo que resulten<br />
creíbles, sin interferir en la soberanía de los Estados. Estos compromisos permitirían a los países frágiles aumentar los plazos de<br />
formulación y aplicación de políticas. Los mecanismos de supervisión y revisión interpares también son fundamentales para alcanzar<br />
los objetivos de <strong>desarrollo</strong> y mejorar la elasticidad.<br />
Para dar el paso desde las prioridades a las disposiciones y directrices de intervención claras se necesita un conocimiento<br />
profundamente enraizado de las condiciones locales, porque los países de África subsahariana presentan una notable heterogeneidad.<br />
Para que las recetas políticas detalladas funcionen con eficacia deben combinarse con conocimiento del contexto local. Además,<br />
la UE tiene que hablar con una misma voz e interiorizar que la construcción del Estado y la cohesión social en África son procesos<br />
a largo plazo, que pueden adoptar distintas formas en cada momento y que exigen una atención constante sumada al apoyo<br />
apropiado sobre el terreno. La sociedad forma parte del Estado, pero el Estado permea y reestructura las relaciones sociales.<br />
139<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
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Yang, Y. y S. Gupta. 2005. Regional Trade Arrangements in<br />
Africa: Past Performance and the Way Forward. Documento<br />
de trabajo WP/05/36 del FMI. Fondo Monetario Internacional,<br />
Washington, DC.<br />
REFERENCIAS DEL RECUADRO 9.2<br />
Benhabib, J. y M. Spiegel. 2005. “Human Capital and Technology<br />
Diffusion.” In Handbook of Economic Growth, ed. P. Aghion y S.<br />
Durlauf. Ámsterdam: North-Holland.<br />
Docquier, F. y A. Marfouk. 2005. International Migration By<br />
Educational Attainment - Release 1.1. Versión actualizada de la<br />
edición 1.0, documento de trabajo nº 3382 sobre investigaciones<br />
políticas del Banco Mundial publicado en agosto de 2004,<br />
Washington, DC: Banco Mundial.<br />
Easterly, W. e Y. Nyarko. 2009. “Is the Brain Drain Good for Africa”<br />
In Skilled Immigration Today: Prospects, Problems, and Policies,<br />
ed. J. Bhagwati y G. Hansen. Nueva York: Oxford University Press.<br />
154
SOBRE<br />
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009<br />
Referencias<br />
ANEXO - ÍNDICE DEL VOLUMEN 1B<br />
1 DOCUMENTOS DE REFERENCIA PARA EL<br />
INFORME EUROPEO SOBRE DESARROLLO<br />
DE 2009<br />
Allen, F., y G. Giovannetti, The impact of the 2008-09 financial<br />
crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa.<br />
Aryeetey, E., The global financial crisis and domestic resource<br />
mobilization in Africa.<br />
Bagayoko-Penone, N., Multi-level Governance and Security: the<br />
Security Sector Reform Process in the Central African Republic.<br />
Barnett, M., State Fragility, the Peacebuilder’s Contract, and the<br />
Search for the Least Bad State.<br />
Berman, N. y Martin, P., The Vulnerability of Sub-Saharan Africa<br />
to the Financial Crisis: The Case of Trade.<br />
Bertoli, S., y Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility.<br />
Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and<br />
Security in the Development Policy of the European Union.<br />
Collier, P., The Political Economy of Fragile States and<br />
Implications for European Development Policy.<br />
Collier, P., y Venables, T., Natural Resources and State Fragility.<br />
Faria, F., y Sherriff, A., EU Policies to Address Fragility in Sub-<br />
Saharan Africa.<br />
Fennell, S., State Fragility and African Agriculture.<br />
Giovannetti, G., y Velucchi, M., African Financial Markets: A<br />
Spillover Analysis of Shocks.<br />
Guillaumont P., y Guillaumont Jeanneney, S., State Fragility and<br />
Economic Vulnerability: What is Measured and Why<br />
Harcourt, W., Gender and Fragility: Policy Responses.<br />
Harttgen, K. y Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful<br />
is the Fragility Concept<br />
Iapadre, L., y Luchetti, F. Trade Regionalisation and Openness<br />
in Africa.<br />
Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States.<br />
Khan, Z., Gender Responsive Budgeting.<br />
Mold, A. y Prizzon, A., Fragile States, Commodity Booms and<br />
Export Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African<br />
Case.<br />
Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk<br />
Assessment and Action Guide.<br />
New Faces for African Development, varios autores,<br />
Contributions from the poster session at the ERD Accra<br />
Conference, 21-23 de mayo de 2009.<br />
Nkurunziza, J., Why is Burundi’s Financial Sector Not<br />
Development-Oriented<br />
Nyarko, Y., EU Policies and African Human Capital Development.<br />
Oduro, A.D., Adverse Shocks and Social Protection in Africa:<br />
What Role for Formal and Informal Financial Institutions<br />
Platteau, J.P., Political Instrumentalisation of Islam, Persistent<br />
Autocracies, and Obscurantist Deadlock.<br />
Pouligny, B., State-society relations and intangible dimensions<br />
of state resilience and state building: a bottom-up perspective.<br />
Reynal-Querol, M., Fragility and Conflicts.<br />
Rocha Menocal, A., “State-building for Peace” - A New Paradigm<br />
for International Engagement in Post-Conflict Fragile States<br />
Tschirgi, N., The Security-Politics-Development Nexus: The<br />
Lessons of State-building in Sub-Saharan Africa.<br />
Vennesson, P., Büger, C., Coping with Insecurity in Fragility<br />
Situations.<br />
Verdier, T., Regional Integration, Fragility and the Institution<br />
Building: An Analytical Framework Applied to the African<br />
Context.<br />
2 PROCESO CONSULTIVO DEL INFORME<br />
EUROPEO SOBRE DESARROLLO DE 2009<br />
El proceso consultivo del Informe Europeo sobre Desarrollo de<br />
2009 incluyó los siguientes siete eventos:<br />
1. Seminario “Development in a context of fragility – Focus on<br />
Africa”, Bruselas, Bélgica, 6 de febrero de 2009.<br />
2. Seminario “Food crisis and the development potential of the<br />
agricultural sector in fragile countries”, Cambridge, Reino<br />
Unido, 17 y 18 de marzo de 2009.<br />
3. Seminario “Transforming Political Structures: Security,<br />
Institutions, and Regional Integration Mechanisms”,<br />
Florencia, Italia, 16 y 17 de abril de 2009.<br />
4. Conferencia “The challenges of fragility to development<br />
policy”, Barcelona, España, 7 y 8 de mayo de 2009.<br />
5. Conferencia “Financial markets, adverse shocks and policy<br />
responses in fragile countries”, Accra, Ghana, 21-23 de mayo<br />
de 2009.<br />
6. Conferencia “Moving Towards the European Report on<br />
Development 2009”, Florencia, Italia, 21-23 de junio de 2009.<br />
7. Conferencia “Overcoming fragility in Africa: ERD Policy<br />
recommendations”, Bruselas, Bélgica, 4 de septiembre de 2009.<br />
El volumen 1B documenta el proceso consultivo ya que<br />
proporciona los programas finales, las listas de los participantes<br />
y –para los eventos nº 1 a 5– también los informes de las<br />
conferencias. Las presentaciones de las conferencias de los<br />
eventos nº 2-5 y los podcasts de los eventos nº 3, 4, y 7 pueden<br />
descargarse desde la página web del proyecto: http://erd.eui.eu.<br />
155<br />
INFORME EUROPEO<br />
ELDESARROLLO
SUPERAR LA FRAGILIDAD<br />
DE ÁFRICA<br />
FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO<br />
http://erd.eui.eu/<br />
OVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA<br />
OLÍTICAS DE DESARROLLO<br />
SOBRE<br />
EL<br />
INFORME EUROPEO<br />
DESARROLLO