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“Trabajo presentado en el 6to. Congreso Nacional de Ciencia Política de la
Sociedad Argentina de Análisis Político” – Del 5 al 8 de Noviembre de 2003
Apellido y Nombre: JUAN RUBEN PULCINI
D.N.I.: 17.412.970
e-mail/teléfono: juanrubenpulcini@arnet.com.ar.
03534-426329
Entidad a la cual pertenece o representa: Alumno del Magíster en Ciencias Políticas
- Centro de Estudios Avanzados - Universidad Nacional de Córdoba
Panel:
Opción 1: AREA INSTITUCIONES POLÍTICAS. Sistemas de partidos y organización
intrapartidaria: Realidad y Reformas (Ricardo Muñoz UN Río Cuarto)
Opción 2: AREA INSTITUCIONES POLÍTICAS. Políticas Públicas de control de la
corrupción y democratización de la función pública (Juan Antonio González UN de
Cuyo)
Título: FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLITICOS Y CAMPAÑAS
ELECTORALES. SISTEMAS. REGIMEN LEGAL ARGENTINO.

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FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLITICOS Y CAMPAÑAS
ELECTORALES. SISTEMAS. REGIMEN LEGAL ARGENTINO.
I – INTRODUCCIÓN
La materia en estudio ha sido desde fines del Siglo XIX objeto de preocupación
en las democracias más avanzadas de la civilización occidental. Producto de los
recurrentes quiebres institucionales y de una débil cultura política, recién a inicios del
Siglo XXI Argentina, a través de sus representantes, decidió reformar profundamente
su régimen legal atendiendo la preocupación ciudadana de una competencia política
transparente en materia de ingresos y egresos partidarios.
La reforma legislativa nacional adoptó varias de las propuestas de la mejor
doctrina. Sin embargo, la sensación imperante es que con ello no ha logrado revertirse la
percepción de oscuridad en el financiamiento de partidos políticos y campañas
electorales. Abordar el estudio del régimen legal vigente resultaría insuficiente para
interpretar una realidad compleja, interdependiente de los sistemas de partidos y
electorales existentes. Por ello, el análisis –para ser integral- debe abarcar tópicos
diversos pero interrelacionados.
Bajo dicho prisma, el desarrollo del presente trabajo se efectuará a través de
cuatro ejes articuladores: a) historia y actualidad del financiamiento, b) técnicas de
regulación y control de ingresos y egresos partidarios y de campañas electorales, c)
análisis comparativo de los regímenes legales derogado y vigente, y por último d) el
examen del funcionamiento de la novel legislación y conforme a ello la formulación de
propuestas alternativas y complementarias en orden a la concreción de un eficaz sistema
jurídico- político de regulación de la materia.
II - FINANCIAMIENTO REAL Y SISTEMAS DE PARTIDOS
II.1 EVOLUCION DEL FINANCIAMIENTO PARTIDARIO Y ELECTORAL
La reconstrucción historiográfica del financiamiento partidario y electoral revela
que su conformación ha ido mutando conforme la evolución del sistema de sufragio (del
calificado al universal) y de los avances de la tecnología y las comunicaciones.
El financiamiento de las campañas electorales estuvo inicialmente marcado por
el sistema de voto restringido, calificado o de conformación de padrones voluntarios. El

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pequeño universo de electores, configuró una particular forma de representación
vinculada a una visión comarcal de la política. Los candidatos eran los terratenientes
regionales, que podían autofinanciar, -aún con el valioso aporte de sus pares-, sus
campañas electorales. Es la etapa que Pilar DEL CASTILLO (DEL CASTILLO
1985:14) analizando el sistema inglés denominó “la era aristocrática de la financiación
política británica”. Los fondos electorales, en una constelación pequeña de votantes,
llevaba a los candidatos a “... hacer frente , entre otros, a los gastos derivados del
soborno de los votantes, y del mantenimiento y transporte de los mismos el día de la
elección...”. La película relatada por la autora española fechada en el Siglo XIX, parece
–oculto el dato del lugar y la fecha- ambientada en las internas partidarias e inclusive
algunas elecciones generales de la mayoría de ciudades y provincias argentinas, aunque
ingresados ya al Siglo XXI. También como una dramática paradoja, fue el legislador
británico quien alarmado por dicha situación dictó en 1883 la Corrupt and Illegal
Practices Act (DEL CASTILLO 1985: 15) que fijó límites a los gastos electorales e
impuso rigurosas prohibiciones y controles a los aportes y gastos electorales. En igual
sentido el legislador argentino, también preocupado, dictó en el año 2002 la Ley n°
25.600 (B.O.: 12/06/2002) de financiamiento de partidos políticos y campañas
electorales, con algunas limitaciones y prohibiciones que no resultaron tan audaces ni
profundas como la de aquellos coloniales legisladores británicos.
Siguiendo con la historia (que en el caso nacional se mezcla dramáticamente con
la actualidad, revelando una crisis y vuelta al pasado no sólo en lo económico), el
desarrollo de los procedimientos parlamentarios acercó entre sí a los representantes en
las asambleas, conformando grupos parlamentarios, lo que originó naturalmente la
federación de comités electorales, surgiendo así las primeras organizaciones partidarias.
Es en esta etapa en que empieza a perder protagonismo la persona de los candidatos y
cobrar relevancia la identificación a la organización (partido embrionario) y a la
doctrina.
El advenimiento del Nuevo Príncipe ( 1 ) a la escena política de fin del siglo XIX,
modificó las prácticas electorales. Su nacimiento, producto del nucleamiento de las
masas obreras, tuvo su inspiración en el influjo ideológico de las Internacionales
Socialistas. Los partidos obreristas como elementos subversivos del orden existente,
1 . El Nuevo Príncipe era para GRAMSCI (1974:39) - estableciendo un paralalelismo con el Príncipe de
Maquiavelo - el Partido Político de la clase obrera. Así como la misión del Príncipe de Maquiavelo era

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debieron diversificar las técnicas de recaudación de fondos. Su predicamento
revolucionario impedía recibir el apoyo material de quienes financiaban las campañas
electorales (banqueros, industriales, comerciantes y terratenientes) de sus adversarios en
la lucha de clases.
A más de ello, el exponencial crecimiento del electorado con la consolidación
del sufragio universal, constituyó una verdadera revolución en las prácticas políticas de
la época. Las campañas ya no serían personalizadas. Comenzó a reducirse
sostenidamente el contacto directo con los electores, dificultando con ello también la
compra de voluntades en grandes comunidades. Fue necesaria la utilización de nuevas
técnicas de convencimiento de masas, para lo cual comenzó a cumplir un rol central la
recaudación de fondos para afrontar las nuevas campañas electorales y los desafíos
comunicacionales.
Los nuevos partidos socialistas se financiaron de maneras diversas. Los partidos
de estructuración indirecta o partidos laboristas (Partido Laborista británico, Partido
Obrero belga, etc), recibieron la subvención de ligas, sindicatos y cooperativas. El
dinero era extraído compulsivamente de un porcentaje de las cotizaciones o cuotas que
se exigía a los miembros de mutuales o sindicatos. Estos partidos carecían de afiliados
individuales, ya que sus cotizantes solo eran miembros de las asociaciones sindicales.
Por el contrario, los partidos de estructuración directa o puramente socialistas
(Partido Socialista francés, Socialdemocracia alemana –SPD-, Partido Social Demócrata
sueco, etc.) se constituyeron en base a la afiliación voluntaria de sus adherentes, que
producto de esta decisión libremente adoptada, oblaban una cotización periódica,
destinada a fortalecer las arcas del partido. Los diputados socialistas ingresaban un
quinto de su dieta al tesoro partidario.
El volumen de los aportes y la gestión de la renta partidaria, convirtió a estas
agrupaciones en verdaderas entidades financieras. Junto a las crecientes cotizaciones
individuales, la creación de órganos de prensa y la publicación de diversas editoriales
dependientes del partido, amen del fin de penetración ideológica y propagandística de la
agrupación, deparó elevados dividendos a estas organizaciones. En su apogeo, los
partidos socialistas llegaron a competir abiertamente con los gremios en la prestación de
servicios sociales a sus afiliados, tales como seguro de vida colectivo, seguro de sepelio,
etc.. De esta manera, con una estructura burocrática partidaria muy compacta, llegaron a
conformar el Gran Estado italiano, la del Nuevo Príncipe sería unificar profundamente a Italia a través de
su transformación al socialismo.

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constituír gigantescas organizaciones en las que no había camarada que no recibiera un
pago por los servicios prestados al partido. Decía Robert MICHELS (1972:150) que de
esa manera se preservaba a los militantes de las tentaciones del sistema capitalista,
graficándolo con la metáfora que tales cuadros partidarios “...se parecen en eso a la
joven que no ha sido nunca cortejada...”.
La práctica electoral de los partidos burocráticos de masas, fué modificándose
con el avance de los medios de comunicación, de transporte, con la transnacionalización
de las empresas, con las dos guerras mundiales y con el producto de la segunda post
guerra, el Estado de Bienestar. En sentido inverso, los partidos de representación
individual, comenzaron a adoptar la estructura de los partidos de integración colectiva
para poder afrontar exitosamente las nuevas modalidades de competencia electoral.
En este proceso de mimetización, los otroras partidos revolucionarios, adoptaron
-con la Segunda Internacional- el reformismo como vía hacia la sociedad socialista,
aceptando el Estado de Derecho e insertándose en las instituciones existentes. Este
aggiornamiento, modificó también sus fuentes de financiamiento. Los éxitos
electorales, la responsabilidad de la gestión de gobierno y la renuncia al rol de partidos
antisistema, llevó a desdibujar su perfil fuertemente ideológico; lo que por contrapartida
llevó a un número cada vez mayor de aportantes privados, a volcar en los partidos
socialistas su apoyo económico.
Los partidos políticos (particularmente los socialistas), se convirtieron en
principales artífices de la resistencia a los regímenes totalitarios, en la segunda guerra
mundial favoreciendo la reconstrucción de los Estados nacionales europeos. El ideario
reformista triunfante, compatibilizaba la democracia de masas con el capitalismo,
posibilitando la aparición del Estado de Bienestar (Welfare State). Es así que alumbra el
financiamiento público de las actividades partidarias y electorales, legitimado por el
proceso de constitucionalización de los partidos políticos.
La cooptación de contenidos políticos, la crisis de representación con pérdida de
funciones agregativas de los partidos, a quienes ya no se veía como herramienta de
transformación, comenzó a incrementar la desmovilización, la apatía y desarticulación
del afiliado con la agrupación. El aporte privado paulatinamente dejó de constituír una
forma de participación política de los pequeños contribuyentes. Es así que el terreno que
fueron abandonando millones de afiliados y pequeños contribuyentes, comenzó a ser
ocupado por organizaciones de intereses y grupos económicos, financiando,

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condicionando doctrinas y colonizando a diversos partidos de un mismo sistema
político.
II.2. PROBLEMÁTICA Y OBJETIVOS
En este contexto político hace su aparición el “cacht all party” (EE. UU.),
partido atrapatodo (Italia), partido de todo el mundo (España), también denominado
partido competitivo (OFFE 1988:95) o partido profesional-electoral (ZULETA
PUCEIRO 1990:3). Este nuevo partido popular, se caracteriza por la ambigüedad de su
propuesta, privando a la ideología del papel de centro motor de su actuación. Su mirada
se extiende a todo el electorado y su discurso se basa en temas que no afectan intereses
de ningún sector (ecología, educación, desarrollo económico, previsión social, etc.),
procurando alcanzar el mayor números de adhesiones y evitando abordar asuntos que
generen oposición. El accionar del cacht all party se convierte al pragmatismo,
conviviendo en su seno diversas tendencias ideológicas y metodológicas que coinciden
entre sí tan solo o únicamente en el fin de supervivencia de la organización
(PANEBIANCO 1990:45). Puede decirse con Claus OFFE (OFFE 1988: 104) que estos
partidos se transformaron en organizaciones de acumulación de poder, neutrales
ideológicamente y apartados del principio de clases, generalizando su área social de
atracción y especializando sus objetivos organizativos, reduciéndolos a éxitos
electorales para asumir la responsabilidad de gobierno. La actividad política se ha ido
reduciendo inexorablemente a mera técnica de gestión de la cosa pública.
Las nuevas formas de comunicación política y estrategias comunicacionales
hacia el electorado, pasaron a convertirse –por encima de la doctrina y la plataforma
electoral- en principal preocupación para los candidatos, moldeando su accionar al
dictado de las encuestas. El partido de todo el mundo comenzó a presentarse como
producto estandarizado en el mercado político y comercial, incrementando
astronómicamente los costos de las campañas electorales. Surge así un actor central de
los procesos comiciales, el experto recaudador de divisas.
Es así que los grupos de interés colonizan con mayor intensidad a los partidos
políticos que subvencionan, operando sobre la decisión de las agrupaciones para
elaborar sus políticas y seleccionar a sus candidatos. La estrategia de dominio de las
corporaciones sobre el medio que las rodea, resulta vital para conservar sus privilegios.
El soborno tiene como misión reducir la incertidumbre ambiental, preservando a los

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grupos de interés de sorpresas políticas-económicas (PANEBIANCO 1990:45). Este
marco de corrupción y de necesidad de captación de fondos de cualquier origen, se
convierte en el ámbito propicio para que hagan su aparición las organizaciones
criminales y el narcotráfico de escala internacional como nuevos financistas de partidos
y candidatos.
Esta cooptación del rol representativo de los partidos por los grupos de interés y
las organizaciones criminales, vía financiamiento y sociedades de negocios con sus
elites dirigentes, impide a aquellos procesar los conflictos existentes en la sociedad. Así
se llega a la actualidad, en que los partidos políticos en función de gobierno se
convierten en mera instancia de coordinación entre grupos de presión en su lucha por
conservar o incrementar sus privilegios y su dominio económico, oponiéndose a toda
regulación, fomentando medidas de protección económica para sus intereses, tales como
promociones industriales, exenciones o moratorias impositivas, o derechamente la
concesión y privatización de obras y servicios públicos prestados por el Estado en el
apogeo del welfare state.
Ante esta realidad de cach all party -con los tradicionales sistemas de partidos
jaqueados por los flash party de meteórico ascenso y desaparición en las democracias de
los países periféricos, con organizaciones colonizadas por grupos económicos y el
crimen organizado-, se enfrenta la sociedad civil y el legislador. El diagnóstico de
situación o financiamiento real de la actividad política constituye un escalón ineludible
al procurar regular y reorientar los sistemas de acceso a la gestión pública y medios
económicos de los que se valen para ello partidos y candidatos.
Un diagnóstico inocente o desvinculado de la realidad, condenará al fracaso a
toda regulación o accionar de la sociedad civil y de la burocracia estatal para el
restablecimiento de la decencia perdida en los procesos electorales y en el
financiamiento de la actividad política.
III – MECANISMOS TÉCNICO-LEGALES DE ABORDAJE
II.1. SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO
Previo a ingresar al análisis del régimen legal argentino desde la reinstauración
democrática, es necesario efectuar un repaso de las distintas técnicas utilizadas a lo
largo del derecho comparado para acotar el flagelo de las prácticas corruptivas en
materia de financiamiento partidario/electoral. Ello será un valioso prisma a través del
cual se podrán examinar –en el contexto de la realidad nacional con su particular

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idiosincrasia y cultura política- los regímenes legales que se sucedieron en los últimos
veinte años de continuidad democrática. Permitirá saber qué soluciones tuvo el
legislador argentino a su alcance y formar un juicio respecto a las decisiones adoptadas.
A fin de que resulte más dinámica su lectura y atento los límites de extensión impuestos
a los trabajos, su exposición –sintética- se efectuará a través de cuadros representativos
de las distintas técnicas existentes.
II.1.1. FINANCIAMIENTO PUBLICO
El proceso de constitucionalización y legalización de los partidos políticos, vino
a reconocer el relevante rol cumplido por éstos en los procesos (Europa décadas ’40 y
‘50 y América Latina décadas ’70 y ’80) de consolidación democrática. Esta
jerarquización fue adunada con el reconocimiento de la personería jurídica-política y el
otorgamiento del monopolio en la proposición de candidaturas. El interés del Estado de
Bienestar en igualar oportunidades, transparentar los procesos electorales y preservar a
partidos y candidatos de la influencia de los grupos de interés, se tradujo en la decisión
de subvencionar el desenvolvimiento institucional partidario y los costos de las
campañas electorales. Sin embargo como se verá, la mera decisión de financiar con
recursos estatales este proceso de lucha por el poder, no resulta suficiente para el logro
de los numerosos objetivos trazados.
FINANCIAMIENTO PÚBLICO

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• Directo
‣ Aporte en dinero
‣ Adelantos con contracautelares
‣ Reembolso de gastos
‣ Servicios
- Medios difusión
- Postales
- Telefónicos
- Transporte, etc.
FORMA
• Indirecto
‣ Cobertura de Gastos
‣ Exenciones Impositivas
- Servicios
- Impresión votos
- Convenciones
- Publicidad electoral
- Bienes Partido
- Rentas Partido
- Prensa Partidaria
‣ Desgravaciones impositivas
- Aporte Privado a P.P.
- Aporte privado a fondos Púb. Espec.
• Mixto
• Procesos Electorales
‣ Generales
‣ Internas o Primarias
‣ Mixto
- Parlamentarios
- Ejecutivo 1ª y 2ª vuelta
- Mixto
DESTINO
• Actividades Permanentes o Institucionales
• Actividades de Investigación y Capacitación
• Mixto
‣ Generales
- Prensa Partidaria
‣ Especiales
- Ramas
- Juvenil
- Femenina
- Organismos Nacionales
‣ Partidos
- Distritos
‣ Fundaciones
METODO
DE
DISTRIBU
CION
• Equitativa e Igualitaria
• Proporcional Representación Parlamentaria
• Proporcional votos obtenidos
Claúsulas de
Barrera
- Mínimo de escaños o bancas
- Mínimo porcentual de votos
obtenidos
• Mixto

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MOMENTO
DE LA
DISTRIBU-
CION
• Actividades Permanentes
‣ Anual
‣ Mensual
‣ Reembolso
‣ Pago de cuentas
• Electorales
‣ Antes inicio campaña
‣ Durante - Dinero
‣ Postelecciones - Reembolsos
- Pago de Cuentas
Cláusulas
de Barrera
- Porcentaje de votos
- Número de bancas
parlamentarias
FORMA
DE
DISTRIBU-
CION
• Órganos Nacionales P.P o Candidato
• Órganos Distritos P.P
• Mixto
‣ Elecciones
‣ Actividades Permanentes
‣ Capacitación
ÓRGANO
ENCARGA
DO
DISTRIBU-
CION
• Parlamento
• Poder Ejecutivo
• Entre electores descentralizados
‣ Parlamento
‣ Poder Ejecutivo
II.1.2. FINANCIAMIENTO PRIVADO
El financiamiento privado fue, hasta la segunda mitad del Siglo XX, el único
sistema de subvención de la actividad partidaria y de las campañas electorales. Esta
modalidad de financiamiento, al igual que en el caso del financiamiento público, puede
ser objeto de clasificación y exposición conforme a las diversas técnicas y mecanismos
regulatorios usados en los países occidentales.
FINANCIAMIENTO PRIVADO
ORIGEN
• Autofinanciamiento
‣ Rentas partidarias
‣ Cuotas afiliados
‣ Aportes candidatos
- Voluntarias
- Descuentos-Sueldos
- Party Taxes
• Financiamiento Externo
‣ Anónimo
‣ Identificado
FORMA
APORTE
• Directo
• Indirecto
‣ Servicios personales
‣ Publicidad
‣ Encuestas
‣ Equipos técnicos
‣ Gastos independientes a favor P.P

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LIMITES
APORTES
• Ilimitado
• Limitado
• Anónimos
‣ Montos máximos - Personas físicas
‣ Por elección - Personas jurídicas
‣ Por partido o candidatos
‣ Sin Excepción
‣ Salvo, colectas populares
‣ Identificado, pero sin difusión pública
PROHIBICI
ON
APORTES
• Empleados públicos o privados
• Organismos Estatales
• Personas Físicas o Jurid.. Extranjeras
‣ Gobiernos
‣ Privados
- Con sede en el país
- Sin sede en el país
• Empresas concesionarias de Obras y Servicios Públicos
• Contratistas del Estado
• Empresas que explotan Juegos de Azar
• Asociaciones
• Origen Ilícito
• Narcotráfico
‣ Gremiales
‣ Profesionales
‣ Cámaras Empresarios
‣ Religiosas
II.2. MECANISMOS Y ORGANISMOS DE CONTROL
La columna vertebral de todo sistema legal de limitaciones y prohibiciones está
constituido, aún cuando los gobiernos parecen no haberlo advertido, por los
mecanismos que se adopten para evitar los incumplimientos a la normativa vigente,
como asimismo por los organismos encargados de llevar adelante tan delicada misión.
También en este tópico juegan un relevante papel las políticas legislativas.
FORMA
• Control Social
• Control Estatal
SISTEMAS DE CONTROL

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SUJETOS
PASIVOS
DE
• Destinatarios
‣ Actividades Permanentes
‣ Elecciones
‣ Rendición de cuentas
- Órganos partidarios
- Líneas internas
- Mixto
- Candidatos
- Ingresos y gastos electorales
- DDJ.J. bienes personales
- P.P.
- Responsables de campaña
- Comités de campaña
- Mixto
- Anual
- Electoral
- Mixto
- General
- Primarias
CONTROL
‣ Bancarización ingresos y egresos
‣ Documentación
- Balances
- Gastos
- Recibos oficializados
- Cheques
• Formas de Control
- Aportes
- Cheques
- Recibos foliados
- Valuación aportes en especie o
servicios
‣ Límites publicidad electoral
- Elecciones Generales
- Elecciones internas
- Publicidad Oficial
- Legislativas
- Ejecutivas
‣ Límites de gastos
- Actividad Permanente
- Por campaña electoral
‣ Publicidad fuente aporte
- Reservado
- Público
‣ Publicidad rendición de cuentas
- Sin publicidad
- Con publicidad
SUJETOS
ACTIVOS
DE
CONTROL
• Parlamento
• Poder Ejecutivo
• Poder Judicial
• Entes Electorales Descentralizados
• Combinación de dos o más Órganos
‣ Parlamento
‣ Poder Ejecutivo
II.3. REGIMEN DE SANCIONES

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El sistema sancionatorio no tiene por cierto un fin ético-social o de imposición
de valores, sino de prevención general y especial, actuando como elemento de
motivación o determinación de los representantes partidarios y candidatos para obrar
como hombres fieles al derecho bajo amenaza de pena en caso de incumplimiento.
FORMA
SUJETOS
• Delitos
• Contravenciones
• Partidos Políticos
• Representantes P.P.
REGIMEN DE SANCIONES
‣ Presidente
‣ Tesorero
‣ Revisor de Cuentas
ACTIVOS
• Candidatos
• Responsables de campaña
• Aportes privados
‣ Personas Físicas
‣ Personas Jurídicas
NATURA-
• P.P
‣ Pérdida subvención pública
‣ Pérdida de Reintegro
‣ Inhabilitación Electoral
‣ Caducidad Personería
‣ Nulidad Elección
- Actividades Permanentes
- Capacitación
- Elecciones
- Temporal
- Definitiva
LEZA
DE LA
SANCION
• Personas Físicas
‣ Privativa de la libertad
‣ Económica
- Reclusión
- Prisión
- Multa
- Gravamen Fiscal sobre aporte
excedido límites
‣ Inhabilitación
- Electoral
- Especial
-Sufragio Activo
- Sufragio Pasivo
(Ejerc. Función Púb.)
- Temporal
- Perpetua
ÓRGANO DE
APLICACION
PENALI-
DADES
• Parlamento
• Poder Ejecutivo
• Entes electorales descentralizados
• Poder Judicial
• Mixto
‣ Parlamento
‣ Ejecutivo
IV – REGIMEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL ARGENTINO
IV.1. ORDEN JURÍDICO-CONSTITUCIONAL PRECEDENTE
La doctrina reconoce distintos métodos de ingerencia y fiscalización estatal en la
vida partidaria. Siguiendo las tradicionales formas de clasificar dicho control, se

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observan los métodos de: a) Control exterior: limitado a aquellas actividades externas y
públicas que afecten el orden o seguridad estatal; b) Control ideológico-programático:
más amplio que el anterior, exige a más de un accionar republicano, la compatibilidad
entre la doctrina partidaria y los principios de la Constitución; y c) Control estructural y
funcional o de institucionalización interna: que amplía la fiscalización estatal a la
estructura interna de los partidos, funcionamiento de sus órganos, mecanismos de
representación (libertad de afiliación, sufragio igualitario), finanzas y patrimonio, etc.
El sistema jurídico argentino con la Constitución de 1853 se situó en la segunda
etapa (ignorancia) de la clasificación de Triepel. Recién en las primeras décadas del
Siglo XX se avanza hacia la etapa triepeliana de legalización y constitucionalización. A
través de leyes es que se produce la incorporación de los partidos políticos a la
Constitución Material (BIDART CAMPOS 1985:19), haciéndolo en el texto formal de
la Constitución Argentina recién en la reforma de 1994 (arts. 37, 38, 54, 77, 85, 99 y
disposiciones transitorias). El proceso legislativo nacional, se inicia con la histórica ley
8871, más conocida como ley Saenz Peña, aunque la mención a los partidos políticos en
su texto es muy somera. El Decreto del 4/8/1931 del gobierno de facto de Uriburu,
constituyó el primer ordenamiento legal de los partidos políticos en el país. En lo que
aquí interesa, contiene la primer regulación del financiamiento de partidos y candidatos.
A ella le suceden en el devenir histórico-político nacional: los decretos-leyes (11976/44,
19044/56, 12530/62, 19102/71, 22627/82) de los gobiernos de facto; y las leyes de los
gobiernos democráticos (13645 –de 1949-, 15793 –de 1960-, 16652 –de 1965-, 21108 –
de 1975-) hasta la actual Ley Orgánica de Partidos Políticos n° 23.298 y modificatorias,
del año 1985. El agrupamiento efectuado, no sólo responde al origen de las normas, sino
a la observancia -en unas y otras- de matrices distintas. Si bien su atrapante análisis
excede el presente trabajo( 2 ), sólo cabe mencionar que las diversas tipologías responden
a una intención regulatoria de amplio control estructural y funcional o de
institucionalización interna por los regímenes de facto y a una laxa regulación limitada
sustancialmente al control ideológico-programático por los gobiernos de origen
democrático.
IV.2. REGIMEN JURIDICO PERIODO 1985-2002
El abordaje del régimen jurídico del financiamiento de partidos políticos y
campañas electorales que rigió durante casi veinte años, implica analizar -en sus partes
2 Para su profundización ver (PULCINI 1992:858 y ss.)

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específicas- la Ley Orgánica de Partidos Políticos, en adelante L.O.P.P. (n° 23.298 en su
Título V, arts. 40 a 47) con más sus normas reglamentarias (Decretos n° 2140/85,
derogado por el n° 396/89, derogado a su vez por el n° 2089/92 y modificatorios, que se
mantuviera vigente hasta el año 2002) y el Código Electoral Nacional (Ley n° 19.945
T.O.: Decreto 2135/83 y modificatorias). Dichos dispositivos, fueron derogados y
modificados, respectivamente por las leyes n° 25.600 y n° 25.610, sancionadas entre
los meses de Mayo y Junio de 2002.
Entrando al análisis propuesto, ha caracterizado a este período la existencia de
un sistema mixto de financiamiento (público y privado), tanto de actividad permanente
como electoral. Financiamiento Público: Se encontraba reconocido por la L.O.P.P. en
su art. 46. Los aportes se hacían en forma directa a través de la entrega de fondos en
efectivo o mediante adelantos, para el caso de partidos recientemente reconocidos. Los
aportes para las campañas electorales se efectuaban asignando un monto determinado
por voto obtenido en la última elección (art. 46 4° párrafo L.O.P.P.), legalmente
denominados “aportes extraordinarios para procesos electorales”. La actividad
permanente se subvencionaba mediante la modalidad mixta de: a) un aporte equitativo
para todos los partidos (veinte por ciento del remanente del Fondo Partidario
Permanente, conforme deducción inicial para la extensión de franquicias establecida por
art. 15 Decreto n° 2089/92 y art. 74 L.O.P.P.) imponiendo la claúsula de barrera de
haber alcanzado al menos el dos por ciento de los votos válidos emitidos en al menos
una de las dos últimas elecciones; a lo que podía sumarse: b) el número de “unidades
elector” que correspondían a la cantidad de sufragios obtenidos en la última elección
para la categoría diputados nacionales; a lo que podía adicionarse: c) cincuenta mil
“unidades elector” por cada banca legislativa que tuviera el partido.
Unidad Elector = Fondo Partidario Permanente (menos deducciones para franquicias)
Votos válidos + número de legisladores x 50.000
emitidos (diputados y senadores nac.)
Los aportes señalados se recibían (nueva claúsula de barrera) a condición de que los
partidos hayan: 1) realizado elecciones internas en los últimos cuatro años, 2)
presentado lista en al menos un distrito en la última elección en el caso de partidos
nacionales, y 3) alcanzado en al menos una de las dos últimas elecciones, el dos por
ciento del padrón electoral distrital. La forma de distribución legal asignaba un
mayoritario porcentaje -ochenta por ciento- a los organismos partidarios de distrito y un
reducido veinte por ciento a los nacionales. El desembolso debía realizarse para los

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casos de: a) actividades permanentes: en forma mensual y proporcional; y b) campañas
para elecciones nacionales (legislativas y ejecutivas): al iniciarse la misma. El sistema
de financiamiento público indirecto fue decreciendo con el retiro del Estado de la
prestación de servicios públicos. Así, inicialmente (Decreto n° 2140/85) se otorgaron
amplias franquicias –etapa en que la prestación de servicios públicos estaba a cargo de
empresas estatales- de servicios postales y telegráficos, de servicios telefónicos, de
pasajes aéreos, terrestres y subterráneos; de impresión de boletas electorales y de
espacios en los medios de radiodifusión. Con el dictado del Decreto n° 396/89 se derogó
aquella norma haciendo más austero el régimen de franquicias estatales. Fue mediante
el Decreto n° 2089/92, que se impuso el nuevo régimen (vigente hasta 2002) en el que
tuvieron crucial influencia el abuso en la utilización de franquicias -derivadas en la
mayoría de los casos para beneficios particulares-, y el proceso de privatización o
concesión de servicios públicos iniciado por la administración Menem. Desde entonces
(art. 8), los partidos políticos debían optar por recibir directamente el aporte anual, o
que el Estado abonara sus cuentas en empresas de servicios, imponiendo como límite
que tanto el uso de correspondencia, como de telefonía y transporte, se limitaran al
territorio nacional. Asimismo, existían (art. 45 L.O.P.P.) exenciones impositivas para el
patrimonio de los partidos. El órgano encargado de la distribución, era el Poder
Ejecutivo a través del Ministerio del Interior (art. 46 L.O.P.P. y art. 1 Dec. n° 2089/92).
Respecto al Financiamiento privado, no existían limitaciones cuantitativas a
los aportes sino prohibiciones relacionadas a la persona del aportante. Las personas
físicas y jurídicas habilitadas legalmente y por la Carta Orgánica partidaria para hacer
aportes, podían concretarlo directamente a través de la entrega de fondos o
indirectamente por la prestación de servicios personales y/o de terceros, publicidad, etc..
Los aportes anónimos no eran admisibles salvo los provenientes de colectas populares
(art. 41 L.O.P.P.). No existían límites a los plazos de duración de campañas
electorales, ni tampoco a los de publicidad electoral.
Piedra angular del régimen jurídico debería haber sido el sistema de controles.
Sobre el particular, los únicos sujetos pasivos de control eran los partidos políticos,
obviándose a los candidatos, aún en casos de procesos electorales (art. 47 L.O.P.P.).
Objeto de rendición de cuentas eran tanto los ingresos y egresos del ejercicio anual
como los de la campaña electoral (art. 47 incs. b) y c) respectivamente, L.O.P.P.).
Existía un sistema mixto de control. Los sujetos activos del control, eran el Poder
Ejecutivo a través del Ministerio del Interior (art. 46 L.O.P.P. y art. 1 Decreto n°

17
2089/92) en relación al aporte público, y la Justicia Federal con competencia electoral
(arts. 47 y 48 L.O.P.P.) sobre el patrimonio y desenvolvimiento financiero partidario en
general. Ante ésta última se efectuaba la rendición de cuentas y detectada una
irregularidad, conforme a su naturaleza (delictiva o administrativa) formaba proceso
penal y eventualmente sancionaba (art. 48 L.O.P.P.) ó remitía al P.E.N. para la
tramitación del procedimiento administrativo respectivo; aunque todo esto en lo formal,
dado que no hubo en todo el período voluntad política ni judicial de control ni de
juzgamiento. En cuanto a mecanismos de control los mismos, como sello del período
en estudio, fueron muy laxos. Sólo se registra –a más de las detalladas rendiciones de
cuentas- la bancarización de los fondos partidarios. No existía limitación de gastos por
ejercicio anual ni por campaña electoral.
En relación al régimen de sanciones, existían de orden administrativo –
consistente en privación de subvención pública por cierto período anual o electoral- y de
orden penal. En este último caso, se preveían la aplicación de multa y/o inhabilitación
electoral y especial, no encontrándose contemplada legislativamente en el período, pena
privativa de libertad. La inexistencia de antecedentes de sanciones en el período, es
también revelador del desinterés y la falta de recursos humanos y materiales de los
órganos políticos y judiciales encargados de su aplicación.
IV.2. REGIMEN JURÍDICO-CONSTITUCIONAL VIGENTE
El ininterrumpido proceso de consolidación democrática en casi toda América
Latina, a partir de la década del ‘80 del Siglo anterior, hizo virar el centro de atención a
la exigencia de nueva legitimación de partidos y candidatos. Estos fueron a lo largo del
período, actores y principales protagonistas de la crisis de representación imperante. En
ese marco, tras veinte años de laxitud normativa, el anhelo de parte de la sociedad de
transparencia y rendición de cuentas, llevó –producto de sucesivos escándalos políticofinancieros-,
a poner el acento en la regulación del financiamiento de partidos políticos
y procesos electorales. El clímax de la crisis de representación registrado a inicios del
Siglo XXI (cuyo símbolo fuera el Decreto n° 1623/2002 de creación del denominado
“Registro de la renovación excepcional de cargos legislativos”), obligó a la elite
dirigente a la búsqueda de consenso político para dar sanción a diversos capítulos de la
rimbombantemente denominada “reforma política”.
Previo a ingresar al análisis del nuevo régimen normativo, resulta de mención
ineludible, reseñar los principios y preceptos constitucionales que alumbraron el

18
sendero transitado por el legislador. Con la reforma de 1994 se produjo, tras 140 años
de vida institucional, la constitucionalización de los partidos políticos. En lo más alto
de la metafórica pirámide kelseniana, en lo específicamente relacionado al tema en
estudio, se encuentra el artículo 38 constitucional, que reconoció a los partidos políticos
como “instituciones fundamentales del sistema democrático”, y en dicho marco
garantizó que el “Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de
la capacitación de sus dirigentes”; imponiendo el deber a los partidos -como
contrapartida a la garantías de financiamiento público- de dar a “publicidad (d)el origen
de sus fondos y patrimonio”.
Como acabada muestra de la trascendencia asignada por el constituyente a la
materia, se impuso constitucionalmente la necesidad de amplio consenso parlamentario
para toda reforma sobre el régimen de partidos y políticos y legislación electoral. Así en
el artículo 77 constitucional se impuso que “...los proyectos de ley que modifiquen el
régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta
del total de miembros de las Cámaras.”; vedando consecuentemente al Poder Ejecutivo
Nacional en el artículo 99 tercer párrafo, el dictado de decretos de necesidad y urgencia
que regulen materia electoral o del régimen de partidos políticos.
Dentro de dicho marco constitucional, en el año 2000 a instancias del P.E.N.,
tomaron estado parlamentario una serie de proyectos legislativos, que no se convertirían
en proyectos de ley sino hasta mediados del año 2002, bajo otro gobierno democrático
provisional y con el objetivo de regir el siguiente (2003) proceso electoral para
designación de Presidente y Vicepresidente de la Nación, a más de la renovación
periódica legislativa.
La ley n° 25.600 denominada “Ley de Financiamiento de Partidos Políticos”
(B.O. 12/06/2002), como su título lo explicita, se convirtió en la nueva regulación de la
materia, derogando las hasta entonces imperantes normas que integran el Título V de la
Ley n° 23.298 y el Decreto n° 2089/92. Su entrada en vigencia se produjo a los ciento
veinte días de la publicación (arts. 71 y 72). Asimismo, mediante la Ley n° 25.610 (B.O.
08/07/2002) se procedió a la reforma del Código Electoral Nacional, particularmente en
lo relacionado (arts. 3, 4, 9, 10 y 11) a la regulación de la duración de las campañas
electorales, publicidad electoral en medios de comunicación y publicidad de actos de
gobierno en dicho período, prohibición de difusión de encuestas y sondeos
preeelectorales en determinado período, a más de su consecuente régimen de sanciones.
Por su parte, mediante Ley n° 25.611 (B.O.: 4/7/2002) se modificó la L.O.P.P.,

19
imponiendo el régimen de internas abiertas para elección de candidatos a Presidente,
Vice, Senadores y Diputados nacionales; fijando plazos para duración de la campaña
electoral primaria y la publicidad televisiva (art. 29 bis).
Como rasgos salientes del nuevo régimen legal, debe mencionarse que se
continúa con el sistema de financiamiento mixto (público y privado) para:
desenvolvimiento institucional o permanente, capacitación e investigación y campañas
electorales.
Respecto al Financiamiento Público directo el aporte estatal se realiza: a) en
forma anual para desenvolvimiento institucional y b) capacitación; y c) mediante aporte
extraordinario para años electorales, con partidas específicas según se trate de cargos
legislativos, o de primera y ,eventualmente, segunda vuelta en elección presidencial. El
aporte anual a) para desenvolvimiento institucional y b) capacitación, se distribuye (arts.
15 y 16), previo los descuentos de ley, en forma combinada: 20% en forma equitativa a
todos los partidos reconocidos y el restante 80% en forma proporcional a la fuerza
electoral de la última elección de diputados nacionales. Se mantiene (art. 18) el
porcentaje de distribución entre organismos partidarios de distrito (80%) y organismos
nacionales (20%), y la obligación (art. 19) de destinar un mínimo del 20% del total de
aportes recibidos para investigación y capacitación, que ya fuera regulado por el
Decreto n° 1378/99. c) El aporte extraordinario tiene un mecanismo distinto de
distribución. Se distribuye (arts. 21 y 22), previo los descuentos –10% para viáticos de
autoridades de mesa y gastos de impresión de boletas electorales- de ley, en forma
combinada: 30% en forma equitativa para partidos que hayan oficializado candidatos y
el restante 70% en forma proporcional a la fuerza electoral de la última elección de
diputados nacionales. Se mantiene (art. 26 y C.E.N. art. 39) el porcentaje de distribución
entre organismos partidarios de distrito (80%) y organismos nacionales (20%).
Sobresalen como novedades la eliminación de: a) el mecanismo de distribución
conforme la fuerza parlamentaria; b) la vernácula unidad de cuenta para la asignación
de fondos denominada “unidad elector”; c) las claúsulas de barrera para el acceso al
financiamiento público impuestas por el Decreto n° 2089/92; y d) la causal de
caducidad de la personería jurídico política por no alcanzar un mínimo del 2% en las
dos últimas elecciones (Ley n° 25.661, art. 5).
El Financiamiento público indirecto se restringe a la franquicia de asignación
gratuita de espacios en medios de difusión masiva para procesos electorales (v.g.:
campaña electoral legislativa 2003: Resolución n° 74/2003 del Ministerio del Interior),

20
consistente en 90 segundos diarios de publicidad en televisión (65% desde la apertura
hasta la hora 19:00 y el restante 35% de la hora 19:00 en adelante) y 120 segundos
diarios en estaciones de radiodifusión sonora (25% de la hora 00:00 a 6:00, 25% de
6:00 a 11:00, 25% de 11:00 a 18:00 y el restante 25% de la hora 18:00 hasta las 24:00
horas) por lista de candidatos. La adjudicación de espacios se concreta por sorteo
efectuado por la Dirección Nacional Electoral. El excedente de publicidad de alguna
fuerza electoral, debe ser abonado por el partido que haya sobrepasado el límite
asignado. Se reestablece el aporte para impresión de boletas electorales (art. 32). Se
incorpora el incentivo fiscal de desgravación impositiva de hasta el 5% de la renta
respecto al Impuesto a las Ganancias, para los aportantes privados al Fondo Partidario
Permanente, no previéndose por el contrario, desgravación tributaria para el caso de
aporte directo a los partidos (art. 33). Se mantienen las exenciones fiscales para bienes,
rentas y actividades partidarias (art. 6).
Se introducen como modificaciones a la regulación del Financiamiento privado,
la eliminación de autorización para recibir donaciones anónimas provenientes de
colectas populares, como así también la facultad otorgada a los aportantes de exigir
reserva de identidad (art. 34). Una de las medidas basales de la reforma es la fijación de
límites anuales a los aportes privados a partidos y candidatos. Una persona física no
podrá superar con su aporte el 0,5% del total de gastos anuales permitidos a cada
partido, ampliándose a 1% para el caso de tratarse de personas jurídicas (arts. 35 y 40).
Respecto de los mecanismos o sistemas de control es destacable la adopción de
un rosario de disposiciones que exceden la legislación sobre partidos políticos. Ello en
razón que la complejidad de la materia requiere de un conjunto de medidas (no sólo
normativas sino también instrumentales efectivas) que exceden el aspecto financiero de
partidos y campañas, influyendo decisivamente el sistema de partidos, el régimen
electoral y la cultura política imperante. Cierto es que no hubo una profunda reforma
legislativa de estos sistemas (que urge adoptarlas), pero se adoptaron medidas
accesorias o periféricas que se concilian con los objetivos propuestos. En tren de
racionalizar el sistema de campañas, organizarlo y evitar gastos poco rentables a los
partidos, se destaca la limitación del plazo de duración de las campañas electorales
(diferenciando claramente entre elecciones internas –30 días antes de comicios-,
legislativas –60 días previos elecciones- y para renovar cargos ejecutivos –90 días antes
fecha fijada para el comicio-, arts. 29 bis L.O.P.P. y 64 bis C.E.N. respectivamente). En
ese sentido también, es saludable el establecimiento de límites al período de publicidad

21
electoral (diferenciando: elecciones generales –32 días previo al comicio- art. 64 ter
C.E.N., de internas partidarias –10 días antes de elecciones- art. 29 bis 3° párrafo
L.O.P.P.). Yendo más allá, se ha prohibido la publicidad tendenciosa de actos de
gobierno durante el período de campaña electoral –aunque sólo para elecciones
generales- ( art. 64 quater C.E.N.).
También meritoria resulta la limitación de gastos impuestas a los partidos en los
procesos electorales (discriminando elecciones para cargos electivos legislativos
respecto elección de presidente y vice, art. 40 ley 25.600). Los límites de gastos de
campaña se establecen de la siguiente manera: a) cargos legislativos $ 1 por elector ó $
500.000 por distrito, el que sea mayor; b.1.) primera vuelta de elección para Presidente
y Vice, por distrito: $ 1 por elector ó $ 500.000 el que sea mayor; y b.2.) para la
segunda vuelta, por distrito: $ 0,30 por elector ó $ 500.000 el que sea mayor.
Los partidos y los candidatos, en conjunto, no podrán recibir más aportes
privados que la resta entre monto máximo de gastos permitidos y el aporte
extraordinario estatal. El sistema de la ley permite el financiamiento privado
diversificado, en tanto no se exceda el 1% y 0,5% personas jurídicas y físicas
respectivamente, del total de gastos anuales de cada partido, por cuanto los límites se
imponen en cabeza de los partidos y no de los aportantes. Un financista privado
entonces, puede financiar por año electoral: a) primera y b) segunda vuelta para
elección de Presidente y Vice, c) elecciones para nominar Diputados y d) Senadores
Nacionales en todos los distritos electorales del país, en tanto no supere por partido y
por año los porcentajes fijados en el art. 35.
Se ha impuesto un rígido sistema de movimientos de fondos, bancarizando el
movimiento financiero partidario y de campañas electorales, a fin de un mejor control
de ingresos y egresos. Igualmente se implementó un método de seguimiento de gastos
publicitarios en medios de difusión (arts. 2 a 4, 8 a 11 y 44 Ley n° 25.600), aunque
esto último fué observado por el art. 5 del Decreto n° 990/02, afectando severamente un
elemento esencial para la fiscalización, técnicamente conocido como de cruzamiento de
datos.
En materia de publicidad, se impone legalmente el libre acceso a los informes
presentados ante la justicia electoral (art. 63), la publicación una semana antes del
comicio en un diario de circulación nacional de las cuentas provisionales de campaña
presentadas por los partidos con listas oficializadas y el Ministerio del Interior (art. 57)
y la publicación en internet de los datos e informes que por obligación legal deben

22
presentar (arts. 62): a) partidos, b) responsables de campaña y c) el Ministerio del
Interior, prescribiéndose un régimen de sanciones para el caso de incumplimiento (art.
64).
Copiando el modelo británico, se han incorporado a la legislación nacional, para
el caso de campañas electorales, nuevas figuras responsables del desenvolvimiento
económico electoral, imponiendo la obligación de que al comienzo de cada campaña,
los partidos y alianzas designen por distrito –comunicando a la justicia electoral- a: a)
un responsable económico-financiero, y b) un responsable político de campaña. Sobre
estas nuevas figuras recaen, junto a presidente y tesorero del partido, las
responsabilidades por el incumplimiento de la normativa financiero/electoral.
Se innova en relación a las rendiciones de cuentas, a fin de que el electorado
cuente con la información para tomar la decisión al momento de votar sobre el
desenvolvimiento financiero, mecenazgo, etc. de cada candidato. Se incorpora (art. 54),
a más de la rendición de cuentas por ejercicio anual (art. 50) y por proceso electoral (art.
58), un nuevo sistema de rendición de cuentas que debe presentarse a la justicia
electoral 10 días antes de la celebración del comicio, esta vez provisional sobre ingresos
y egresos de campaña y proyección estimada para el tramo final, lo que será publicada,
como fuera dicho, una semana antes de las elecciones en un diario de circulación
nacional (art. 57).
No ha habido modificación alguna en cuanto a los sujetos activos de control
continuando el Ministerio del Interior y la justicia federal con competencia electoral
como órganos encargados de la fiscalización. Sin embargo, merece destacarse que el
legislador asignó un relevante rol a la Auditoría General de la Nación obligada a
fiscalizar y auditar partidos y campañas electorales a lo largo del ejercicio anual y del
proceso comicial, como así también sus rendiciones de cuentas presentadas a la justicia
electoral. Pero el Poder Ejecutivo, a través del Decreto n° 990/02, observó
integralmente los arts. 48, 49, 51, 52, 53, 55, 59, 60, 61, 66 y 67, y parcialmente los arts.
2, 7, 8, 44, 46, 50, 62, 63 y 64; en los que se hacía referencia a las potestades y misiones
de la A.G.N.. Ante la falta absoluta de recursos técnicos, humanos y materiales para
hacer frente a las auditorías impuestas por ley, la Cámara Nacional Electoral acudió al
aletargado -y jamás utilizado desde el dictado de la ley de creación de la misma- recurso
del Cuerpo de Auditores Contadores previsto por la Ley n° 19.108 art. 4 inc. d) (B.O.:
12/7/1971), designando para el control de las elecciones presidenciales y las de cargos

23
legislativos de 2003, por falta absoluta de presupuesto, a tan sólo 6 auditores contadores
(3 en Capital Federal, 1 en Córdoba, 1 en Santa Fe y 1 en Salta).
Por último, respecto al régimen de sanciones, se mantienen los esquemas de
sanción económica (pérdida o suspensión temporal de subvención pública) para los
partidos políticos, y las penas de multa para el caso de personas jurídicas; y multa e
inhabilitación electoral y especial para las personas físicas. Se incorporan a los sujetos
activos ya receptados en la antigua L.O.P.P., a los responsables políticos y a los
responsables económico-financieros de campaña electoral, obviando hacer referencia a
los candidatos. Las figuras previstas son: depósito o recepción de fondos en cuentas no
autorizadas, sujeto activo: partido político (art. 3); autorización o consentimiento de
utilización de cuentas no autorizadas, sujeto activos: presidente y tesorero del partido
(art. 4); depósito o recepción de fondos de campaña en cuentas no autorizadas, sujeto
activo: partido político (art. 10); autorización o consentimiento de utilización de cuentas
no autorizadas en campaña electoral, sujetos activos: presidente y tesorero del partido,
responsable político y responsable económico-financiero de campaña electoral (art. 11);
malversación de fondos destinados a capacitación, sujeto activo: partido político (art.
19); omisión de presentación, presentación extemporánea o presentación informal de
documentación contable, sujeto activo: partido político (art. 20); retención indebida de
aportes públicos destinados a la campaña electoral, sujeto activo: partido político (art.
28); recepción ilegítima de contribuciones o donaciones, sujeto activo: partido político
(art. 38); aporte, aceptación o recepción ilegítima de contribuciones o donaciones,
sujetos activos: pena de multa: personas físicas o jurídicas (art. 39 1° párrafo) , sujetos
activos: pena de inhabilitación: electoral y especial: personas físicas o representantes
personas jurídicas (art. 39 2° párrafo); violación de límites de gastos partidarios, sujeto
activo: partido político (art. 43); y por último el de omisión de deberes de rendición de
cuentas o de presentación de documentación, sujeto activo: partido político (art. 64).
Órganos de aplicación continúan siendo; para aplicación de sanciones a los
partidos políticos, el Poder Ejecutivo a través del Ministerio del Interior; y para los
tipos que regulan penas de multa e inhabilitaciones (electoral y especial para ejercicio
de la función pública), la justicia federal con competencia electoral.
V – DEBILIDADES DEL NUEVO REGIMEN Y PROPUESTAS
V.1. VISION CRITICA DE LA REFORMA

24
Tras el análisis técnico-jurídico de la normativa que rigiera el financiamiento de
partidos y candidatos a lo largo casi veinte años de vida institucional, corresponde
orientar el enfoque crítico-analítico hacia la política legislativa utilizada en la reciente
Ley n° 25.600 y complementarias.
Se anticipa la conclusión: el debut electoral de la nueva ley no impidió erradicar
las viejas prácticas, ni reestablecer la legitimación del sistema político imperante con la
sociedad civil. El oscurantismo sobre el origen de los aportes y gastos de campaña, ha
continuado incólume, atacando al corazón de la reforma efectuada.
Se presentan como falencias más notorias de la reforma: a) la omisión de
prohibir aportes de fondos provenientes de hechos o actividades ilícitas y contratistas
del Estado; b) la omisión de receptar a los candidatos como sujetos activos del régimen
sancionatorio; c) la eliminación de herramientas técnico-legales que coadyuven a
racionalizar el gasto público y exigir representatividad a los partidos financiados
públicamente; d) omitir prohibir la utilización espúrea de todo tipo de actos
gubernamentales y recursos públicos a favor de candidatos oficiales; y por último, e)
haber dejado sin efecto –advertida o inadvertidamente- con la observación parcial de la
ley: e.1.) la intervención de la Auditoría General de la Nación, sin otro mecanismo
alternativo de auditoría dotado de suficientes recursos humanos y materiales; e.2.) la
obligación de los medios de difusión (art. 44) de informar detalladamente sobre las
tarifas por espacios de publicidad para campaña electoral; y e.3) la obligatoria
intervención de organismos formales de contralor -A.G.N. y Ministerio Público- sobre
los balances (arts. 59 y 60) presentados a la justicia electoral.
Profundizando el análisis, a) debe decirse que en lugar de innovarse, con el
nuevo régimen se ha reiterado el antiguo catálogo de prohibiciones centrados en el
aportante, reiterando anacrónicas regulaciones (por caso el aporte de personas -físicas y
jurídicas- extranjeras que en este último caso bien puede tratarse de asociaciones sin
fines de lucro o políticas), que no se condicen con el proceso de integración política y
económica regional iniciado desde la década del ’80 por la Nación. Resulta
inconcebible que una pretendida moderna legislación omita considerar el fenómeno de
la “constelación posnacional” (HABERMAS 2000:81 y ss.) que transversalmente
redefine los conceptos de soberanía y territorialidad de todos los países de la tierra. En
lo relevante, también es de señalar que el dictado de la nueva ley, no ha constituído un
valladar legal para que las organizaciones delictivas (narcotráfico, tráfico de armas, etc.)
continúen habilitadas para financiar partidos y candidatos en la Argentina. Conforme al

25
régimen legal vigente, un candidato que proponga la protección, por caso, de la fauna
marina austral se verá impedido de recibir aportes de una fundación ambientalista
internacional sin sede en el país. Caso distinto ocurrirá con los aportes sin fines
filantrópicos, de personas domiciliadas en el país, que actúen como sicarios de carteles
de drogas nacional o internacional. Respecto a los contratistas del Estado, poco cabe
agregar que no haya sido dicho, resultando también incomprensible que continúen
libremente financiando partidos y candidatos. Esta situación es extensiva también a todo
oferente en licitación pública o concurso de precios u ofertas.
b) Idéntica intensidad de reproche, merece la deliberada omisión de incluír al
candidato como responsable político-financiero y penal, por los aportes ilícitamente
recibidos o los incumplimientos al régimen de control del proceso electoral. Es que la
falta de previsión de la figura del candidato en los distintos tipos penales creados,
formulados como delitos especiales propios, garantiza su impunidad a título de autor.
Deben imponerse a cargo del candidato, obligaciones de manejo o autorización de
manejos financieros de campaña (v.g.: firma de cheques, de recibos por aportes, etc.),
que impidan excusaciones o delegación de responsabilidades frente a la ley. Resulta
inadmisible que el candidato sea principal beneficiario de los aportes ilegales, pero no
responsable ante la ley penal, que por el contrario, se ha encargado, en el caso de la Ley
n° 25.600, de poner una larga lista de escuderos (presidente, tesorero y/o revisor de
cuentas del partido, a más del responsable político de campaña y el responsable
económico-financiero electoral) que lo preservan de los alcances del régimen de
sanciones.
c) La eliminación del esquema de las cláusulas de barrera (art. 5 a] y c.III] Dec.
n° 2089/92) y de la causal de caducidad de la personería jurídico-política por no
alcanzar un porcentaje mínimo de votos (art. 50 inc. c] L.O.P.P., derogado por art. 5
Ley n° 25.611), implica renunciar a la exigencia de representatividad en las fuerzas
electorales para acceder al financiamiento público. Se fomenta concientemente el
aventurerismo político y la dilapidación de recursos públicos en entelequias utilizadas
para beneficio económico particular o como coberturas jurídico-políticas puestas al
servicio del candidato (situación habitual cuando existe necesidad de postulación por
fuera de la organización partidaria a la que pertenece) mejor pagador. Ello se agrava, al
ser la caducidad una rara avis en el sistema nacional, debido fundamentalmente a las
facilidades legales para la elusión del requisito de representatividad y a la falta de una
auditoría profunda de su verdadero funcionamiento por parte de la justicia electoral.

26
d) Respecto a este tópico si bien las prohibiciones de publicidad oficial
tendenciosa e inauguración de obras en plena campaña electoral (art. 64 quater C.E.N.
incorporada por Ley n° 25.610 art. 3) fueran objeto de elogioso comentario, deben ser
objeto también de cuestionamientos las omisiones del legislador; quien obvió
deliberadamente prohibir todo tipo de utilización de recursos con dichos fines, por caso
los gastos reservados de organismos del Estado y el incremento en dicho lapso –con
fines clientelares- de la “acción social gubernamental” orientada a favorecer
candidaturas oficiales, oscuro y repudiable (respectivamente) mecanismos que se
encuentran en su apogeo aún luego del dictado de las Leyes n° 25.600 y 25.610.
e.1) La observación de numerosos artículos del proyecto de Ley n° 25.600
mediante Decreto n° 990/02, constituyó el certificado de defunción a la expectativa que
el nuevo régimen se convirtiera en el fin o inicio del fin de las prácticas corruptas en
materia de financiamiento partidario/electoral. Es que lejos de consolidarse los sistemas
de control, la observación de nada menos que veinte artículos del proyecto de ley, dejó
al sistema carente de los mismos. La Auditoría General de la Nación ya no tiene la
obligación legal de intervenir activamente en todo el proceso pre, intra y post electoral.
Tampoco tiene intervención el Ministerio Público si no hay impugnación u observación
previa a las rendiciones de cuentas. e.2) Asimismo se vedó la posibilidad de obtención
de una herramienta indispensable de auditoría como es la obligación de los medios de
difusión –cómplices y principales beneficiarios del oscurantismo financiero electoralde
presentar ante la A.G.N. el cuadro tarifario para la publicidad electoral. No conforme
con lo señalado, hasta se observó la disposición que obligaba la publicación del
informe final de campaña electoral, rendición que por ley ha quedado en cabeza de los
representantes partidarios y responsables político y económico-financiero de campaña.
La ausencia de controles, por carecer los órganos destinados a tal fin de los recursos
humanos y materiales para practicar auditorías capaces para desentrañar la trama oculta
de los balances, garantiza también el continuismo de rendiciones de cuentas parcas, sin
reflejo de la realidad de gastos y aportes recibidos. Resultan solitarios e insuficientes los
esfuerzos de la Cámara Nacional Electoral (DALLA VIA 2003:2) con sus Acordadas n°
7/2002 (puesta en marcha del Cuerpo de Auditores Contadores) y n° 2/2003 [pautas
para el control contable y manual de normas técnicas de rendiciones de cuentas). Es que
como señalara Daniel SABSAY, dotar a éstos órganos de control de instrumentos y
medios técnicos eficaces para su tarea de fiscalización “... debe constituir una
primerísima prioridad, en la medida en que es la piedra basal que puede impedir

27
manifestaciones de corrupción en la relación entre el dinero y la política...” (SABSAY
1995:319).
Con estas pocas pero sensibles omisiones, se garantizó la continuidad y aún la
profundización de las prácticas que desde 1983, caracterizan las campañas electorales
en Argentina. Nada sabe (ni sabrá de mantenerse incólume el régimen legal vigente) el
elector sobre el mecenazgo de cada candidato.
V.2. PROPUESTAS
Resulta evidente que pese a los numerosos ajustes efectuados en la legislación,
subyace la resistencia por parte de la elite dirigente –tanto oficialismo como oposicióna
transparentar el manejo financiero de las campañas electorales. Tan grave como ello
es la débil cultura política del electorado argentino que sólo demuestra interés en la
decencia de la cosa pública –entre lo que se incluyen los procesos electorales- en las
etapas de crisis económica, relajando al extremo su postura moral en períodos de
expansión de la economía o de expectativa que ello ocurra.
La nuda legislación resulta impotente para contener esta práctica política
deleznable. Más aún cuando no ha habido en los poderes del Estado encargados de velar
por su exitosa implementación, una férrea voluntad en esa dirección. El compromiso de
la elite dirigente aparenta haberse agotado en la sanción de los instrumentos legales
reclamados. Tampoco la opinión pública –excepto alguna investigación de O.N.G. o
periodística sin ulterior trascendencia- ha mostrado interés sobre el particular.
Para el reducido núcleo de ciudadanos interesados en forma consecuente y
persistente -más allá de las cíclicas olas de instalación pública del tema- por la
transparencia de la cosa pública, va la propuesta alternativa que se propone al régimen
actual.
La misma se asienta sobre cuatro ejes vertebradores: a) Financiamiento Público
exclusivo, con reimplantación de las claúsulas de barrera; b) creación de un nuevo
órgano de control, para: organización de procesos electorales, distribución del aporte
público, fiscalización financiera electoral (con delegación de facultades normativas),
aplicación régimen de sanciones, etc.; c) revisión integral del régimen de sanciones,
incorporando además la figura de los candidatos; y d) la incorporación de los institutos
omitidos de regular en el nuevo régimen legal.
Ello en pos de cuatro objetivos fundamentales: 1) garantizar la igualdad de
oportunidades electorales; 2) dotar al Estado y electorado de los instrumentos necesarios
de control; 3) preservar a partidos y candidatos de la influencia de grupos de interés y al

28
electorado del hastío publicitario; y 4) transparentar el manejo financiero e intereses que
representan partidos y candidatos.
a) Ingresando al desarrollo de la propuesta, su núcleo medular es –en sintonía
con lo que se va imponiendo en los países más desarrollados- el Financiamiento
Público exclusivo, prohibiendo los aportes privados, salvo claro está, los servicios
personales individuales. Nudamente formulado se expone numerosas críticas, por caso:
a) La inconveniencia de financiar la actividad política, cuando la misma es objeto de
mayoritario rechazo social; b) El costo improductivo para el erario público; c) No
resulta `materia prioritaria en la agenda pública ni en gasto público´ jaqueado por la
crisis educativa, sanitaria, alimentaria, etc.
Brevemente expuesto se entiende que no asiste razón a tales cuestionamientos.
No se propone la asignación de mayores recursos públicos, o sustancial diferencia con
lo destinado actualmente para financiar la actividad política. El proceso de
racionalización y organización del gasto, como asimismo el objetivo de evitar el gasto
electoral improductivo, (apostando a las “elecciones informadas” en desmedro de la
publicidad vacia de contenido) debe profundizarse a favor, esta vez, del erario público.
La desmovilización social ha reducido hasta la extinción las masivas y costosas
concentraciones de campaña. La pérdida de función agregativa de los partidos ha
derivado en movilización reclutada en base a precio, subsidios o prestaciones del Estado
con nula participación espontánea. La exhibición en los medios masivos de
comunicación constituye, en definitiva, la virtualmente única vía de presentación de los
candidatos y su propuesta. Allí deben concentrarse los esfuerzos de racionalización del
gasto y de control. El Estado debe profundizar el uso de su potestad en materia de
radiodifusión (Ley n° 22.285) en cuanto a asignación de espacios para la difusión
electoral. A fin de evitar una asignación presupuestaria desproporcionada, podría
anclarse la subvención estatal a un porcentual del presupuesto educativo, de salud, etc..
La distribución de recursos debería efectuarse parte en forma directa y la restante
(proporcionalmente mayor), en forma indirecta. Esta consistiría en créditos en cuentas
corrientes en medios de difusión o empresas prestatarias de servicios públicos
seleccionadas por el propio candidato, afrontados por el Estado hasta el límite de
aportes asignados (lo que no resulta novedoso sino reproducción del sistema
implementado mediante Decreto n° 2089/92). Central resultará también el método de
distribución. Se propone para ello, trabajar sobre el sistema de reparto equitativo (igual
para todos los partidos y en el caso de candidatos, un sólo aporte extraordinario

29
independientemente de la cantidad de partidos que vayan en alianza o sumatoria de
votos, lo que impedirá la elusión de los partidos virtuales) de un tercio del Fondo
Partidario Permanente. Los restantes dos tercios deberían distribuírse conforme un
mecanismo combinado de representación parlamentaria y votos obtenidos en la últimas
elecciones de Diputados nacionales; reimplantando el sistema de cláusulas de barrera
(que rigiera bajo el Decreto n° 2089/92, art. 5, aunque con mayores exigencias de
porcentajes de votos y de bancas parlamentarias obtenidas) y de causal de caducidad de
la personería jurídico-política. El Financiamiento público indirecto debería consistir en
la asignación de mayores franquicias (espacios públicos en los medios de difusión).
Como límites al mismo, se propone reducir: a) los porcentajes de publicidad electoral
diaria permitidos (modelo austríaco); y b) la cantidad de días autorizados para difusión
de publicidad dentro del período de campaña electoral. Debería asimismo autorizarse el
canje de estos espacios asignados –a libre decisión de los candidatos-, por espacios de
publicidad político-electoral (símil art. 11 Decreto n° 2089/92).
Se dará un nuevo fundamento para la prohibición del aporte privado y su
sustitución por el financiamiento público. Previo a argumentar se reproducirán algunos
tipos penales vinculados a la venalidad pública (arts. 258, 256 y 266 del Código Penal
cohecho activo, cohecho pasivo y exacciones ilegales, respectivamente, texto conforme
Ley n° 25.188 denominada Ley de Etica Pública) que a medida de su lectura, en forma
inevitable trasladarán al lector al tema en estudio. El tipo del art. 258 prescribe que:
“Será reprimido con prisión ..., el que directa o indirectamente diera u ofreciera
dádivas (a un funcionario público o persona interpuesta) en procura de alguna de las
conductas reprimidas por el art. 256.”. El tipo del art. 256 reprime: “... con reclusión o
prisión ... e inhabilitación especial perpetua,(a) el funcionario público que por sí o por
persona interpuesta, recibiere dinero o cualquier otra dádiva o aceptare una promesa
directa o indirecta, para hacer, retardar o dejar de hacer algo relativo a sus
funciones”. Por su lado, el tipo del art. 266 expresa: “Será reprimido con prisión ... e
inhabilitación ... el funcionario público que, abusando de su cargo, solicitare, exigiere
o hiciere pagar o entregar por sí o por interpuesta persona, una contribución, un
derecho o una dádiva ...”. Hasta el lector más inadvertido podrá concluír que las
prácticas del financiamiento privado – de aportantes y receptores- se asemejan a los
tipos penales más sensibles a la piel del ciudadano medio. Cabe preguntarse si se
justifica desde la política criminal, admitir cándidamente el aporte privado y su
recepción por partidos y/o candidatos bajo promesas de futuras medidas

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gubernamentales beneficiosas, y paralelamente reprimir el cohecho activo y el pasivo.
¿Cuál es la diferencia de aportar un día antes de ser electo un funcionario bajo la
condición de una prebenda estatal, y entregar dinero un día después de asumido con el
mismo objetivo, ¿Qué diferencia habrá entre el candidato que recibe aportes para hacer
o dejar de hacer algo relativo a su función si resultara electo y esa misma persona ya
asumido, recibiendo dinero con el mismo fin. ¿Por qué uno es “participación electoral”
legalizada y el otro es un hecho de corrupción. Lo mismo cabe decir para el
funcionario público, que de manera cuasi extorsiva requiere aportes para su reelección o
la de algún camarada partidario, bajo la sobreentendida condición de favorecimiento o
desfavorecimiento futuro. Con esto se vincula el financiamiento de los contratistas del
Estado. Inocente resultaría crear tipos penales para reprimir los aportes, o su solicitud,
bajo expectativa o promesa de beneficios, por ser ello incontrolable, de prueba
imposible y por ende, una vía allanada para las prácticas corruptivas. Evitar la
utilización del aporte privado con fines deshonestos, sólo puede lograrse mediante su
prohibición lisa y llana y sus sustitución por el sistema de financiamiento público.
b) En relación a los órganos de control, se entiende que el sistema de asignación
de recursos públicos, organización de los procesos electorales, controles
administrativos, etc. debería efectuarse –siguiendo los modelos estadounidense y
algunos europeos- a través de un organismo descentralizado -ente autárquico–
parlamentario, con miembros designados por el Congreso –conforme distribución de
mayorías y minorías- y el Consejo Profesional de Ciencias Económicas y/o la Facultad
de Ciencias Económicas de la U.N.B.A.. El reparo a los mayores costos que devengaría,
es fácilmente rebatible. Se trataría de la reasignación de los recursos humanos y
materiales afectados a la Dirección Nacional Electoral (dependiente del Ministerio del
Interior), Comando General Electoral (Decreto n° 125/2003), etc., organismos y
comisiones que se eliminarían. Se propone la creación de un órgano descentralizado,
jerarquizado por la composición técnica y plural de su directorio y su status legal, con
autarquía financiera, con mayor especialización y potestades de reglamentación y
fiscalización, sujeto sólo al control político constitucional del Parlamento por mal
desempeño de alguno de sus directores. La composición plural del Parlamento
permitirá, con la representación también de la minoría en el Ente Electoral propuesto,
neutralizar los efectos disfuncionales -que señalara Ricardo MUÑOZ (MUÑOZ
2001:38)- producidos por los partidos políticos en el sistema de división de poderes,

31
cuando titular del Ejecutivo y mayoría parlamentaria provienen de la misma
organización partidaria.
Como mecanismos de control, el ente autárquico con función electoral, a más de
la misión de: organizar integralmente los comicios, distribuír la subvención estatal,
asignar espacios de publicidad electoral gratuita, imponer las sanciones por
contravenciones electorales de partidos y candidatos -con revisión judicial-, proponer al
Parlamento reformas al régimen legal; debería estar facultado para reglamentar la
legislación vinculada al financiamiento partidario y electoral, dictando todas aquellas
normas que sin exceder ni el texto ni el espíritu de las leyes existentes en materia
electoral, se refieran a mecanismos de rendiciones de cuentas que contribuyan al fin de
adecuada fiscalización, y proponiendo al Parlamento los proyectos de ley que actualicen
en forma constante este tipo de legislación preventiva y represora de delitos
económicos. Esta facultad de reglamentación, coadyuvará a un más ágil y actualizado
sistema de control de los movimientos financieros partidarios, a fin de contrarrestar en
tiempo y forma nuevos mecanismos de elusión del control o de las disposiciones
legales. La técnica impone nuevos desafíos, en breve resultará necesario abordar la
utilización electoral de la televisión por cable, la televisión satelital, internet, los
espectáculos públicos transmitidos por éstos, etc. y para ello se requiere de un órgano
ágil en acción y con potestades legales. La reglamentación estaría referida a:
formalidades de registración de ingresos, egresos, transferencias, movimientos de
fondos, requisitos técnico-contables para la rendición de cuentas por partidos y
candidatos, requisitos para reconocimientos de gastos electorales, utilización de medios
de radiodifusión, cómputos o técnicas de valuación, etc.
Como órgano de control por excelencia, el judicial es el único que garantiza
constitucionalmente independencia de los restantes órganos, integrados por funcionarios
surgidos de procesos electorales. Ni la Auditoría General de la Nación, ni la A.F.I.P. u
otros órganos estatales similares, garantizan independencia del Ejecutivo o del
Parlamento, por la esencial razón de tratarse de órganos compuestos por funcionarios
ligados a los partidos y candidatos que deberían controlar. Sin embargo en las actuales
condiciones, el órgano judicial no garantiza un adecuado cumplimiento de su rol.
Para ello se propone la creación de un fuero especializado en primera instancia (similar
al sistema cordobés, art. 170 Constitución Provincial y Ley Provincial n° 8643),
manteniendo la Alzada de la Cámara Nacional Electoral (Ley n° 19108). Los actuales
juzgados federales con competencia electoral, abarrotados de causas, carecen de

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condiciones para cumplir acabadamente su función. Es que además de esta materia,
deben atender -en el interior- las causas tramitadas por ante las restantes cuatro
Secretarías a su cargo: Penal; Civil, Comercial y Laboral; Leyes Especiales; y
Ejecuciones Fiscales. La implementación del Consejo de la Magistratura (art. 114
constitucional y Ley n° 24.397 y modif.) debe garantizar la idoneidad e independencia
de los futuros magistrados que cubran los nuevos juzgados en los distritos electorales.
Para la fiscalización adecuada del financiamiento partidario/electoral, debería asignarse
un presupuesto suficiente para que la Cámara Nacional Electoral refuerce
adecuadamente –a través de contrataciones o designaciones por concurso, convenios
con Facultades o Colegios Profesionales de Ciencias Económicas- el Cuerpo de
Auditores Contadores. Este Cuerpo, bajo la órbita del Poder Judicial con competencia
electoral, ofrece la especialidad e independencia que otros órganos del Estado, bajo la
órbita ejecutiva o parlamentaria, no pueden garantizar. El reparo de mayores costos por
la implementación de los juzgados electorales, carece de sustento. Ello así toda vez que
sólo debería crearse un cargo de juez por cada distrito electoral, asignando a los noveles
juzgados electorales, los recursos humanos y materiales de las Secretarías electorales de
los actuales juzgados federales con competencia electoral.
c) Respecto al régimen de sanciones, su virtual inexistencia constituye, junto al
desmantelamiento normativo e instrumental de los órganos de control y a la subsistencia
del régimen de financiamiento mixto (público y privado), las razones del fracaso de la
nueva ley a un año de su dictado. Es que se cree con Jesús SILVA SÁNCHEZ
(1992:317) que caracteriza al derecho penal no la mera prohibición jurídica de una
conducta, sino la prohibición jurídica bajo amenaza de pena, con la consiguiente
afirmación que de que el hecho contrario a la norma no es meramente un hecho injusto,
sino un “injusto merecedor de pena”.
Un régimen sancionatorio laxo como el de la nueva ley, con amenazas de pena
virtualmente inexistentes y con lagunas de punibilidad, está impidiendo cumplir una
función preventiva o determinar un comportamiento de hombres fieles al derecho, a los
responsables del manejo financiero partidario/electoral. Es que son muy grandes los
beneficios derivados del financiamiento ilegal, e inexistentes los riesgos de ser
alcanzado por una ley que por su parte, peca de inicua.
No llama la atención entonces la benignidad legislativa cuando se trata de la
criminalidad de los poderosos y de las empresas (crimes of the powerfull, corporate and
business crime). El legislador advierte con claridad que uno o más de los candidatos

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será, concluído el proceso electoral, un inminente –o consolidado si va a la reelecciónpowerfull,
por lo que evita su alcance por el régimen penal. Existe una arraigada
concepción –legitimada por la sociedad- que el derecho penal real alcanza sólo a los
powerless. Es que la clientela que selecciona y recluta el sistema penal real, es
precisamente el núcleo de marginados sociales y dirigentes caídos en desgracia por su
fracaso en la gestión pública. Sólo el fracaso de gestión o el retiro indecoroso de la
función pública -con el beneplácito ciudadano que no distingue claramente mala gestión
con delito-, garantiza la procesión de los nuevos powerless por el fuero criminal.
En definitiva se propone la vuelta a la previsión de pena privativa de libertad,
siguiendo los modelos de los países desarrollados, y de algunos proyectos de ley –v.g.
Ministerio del Interior bajo la gestión de Béliz, presidencia Menem- nacionales. Cabe
agregar que ello no constituiría novedad alguna, por cuanto dicha amenaza de pena fue
implementada por primera vez en el derecho argentino mediante el decreto-ley n°
19.044 de 1956. También, a fin del cumplimento de verdadera función preventiva, las
penas de multa e inhabilitación deben ser más rigurosas que las vigentes.
Asimismo, no debe descartarse la alternativa del viejo modelo británico y el más
reciente francés, habilitando el debate público para que a más de preverse penas
privativas de libertad, se prescriba -a fin de una verdadera función preventiva general
negativa- como sanción la nulidad de la elección para casos de severa violación al
régimen de financiamiento (corrupt act).
d) Como se expresara, las numerosas modificaciones introducidas al sistema
(Leyes n° 25.600, 25.610, 25.611 y normativa reglamentaria), resultan impotentes e
insuficientes como símbolos de la reforma política para, precisamente, “reformar la
política”. Resulta necesario cubrir lagunas de: punibilidad, de prohibición de origen
ilícito de los aportes, de financiamiento público indirecto espúreo de candidatos
oficiales, de exigencia de representatividad electoral para recibir subvención pública. A
más de ello, debe avanzarse en una reforma política en las provincias, la mayoría de
ellas bajo regímenes reticentes a transparentar su sistema político y financiero-electoral.
El actual esquema provincial de poder apoyado en clientelismo político, empleo público
y sociedad de la elite dirigente con contratistas del Estado, no resulta neutro a la calidad
institucional nacional. Es que de éstos regímenes caudillistas, debido a la paulatina y
sostenida falta de representatividad de los organismos nacionales de los partidos
políticos, surge la mayor parte de los candidatos a cargos electivos nacionales. Resulta
necesario neutralizar los efectos clientelísticos de la acción social gubernamental

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(transparentándola, penalizándola), del empleo público (imponiendo en Nación y
Provincias sistemas de concurso para el ingreso a las administraciones); y de la
corrupción estructural provincial, a fin amortiguar su impacto en el sistema político
nacional.
VI -CONCLUSION
La reciente reforma legislativa nacional al régimen de financiamiento de partidos
políticos y campañas electorales, pese a recepcionar numerosas propuestas de la
doctrina y organizaciones no gubernamentales especializadas, se ha mostrado impotente
para revertir la falta de transparencia del sistema. Esta lectura lleva a reflexionar sobre
la hibridez de las reformas parciales al sistema.
Es que a más de reformular profundamente la materia en estudio, resulta
necesario un abordaje integral del sistema electoral, del sistema de partidos políticos,
del uso y asignación de los recursos públicos y del sistema político y de representación
provincial. Para el logro de tal objetivo, se requiere de un cambio de paradigma en la
cultura política, de amplio consenso social y político, de legislación moderna y eficaz,
de sistemas de controles dotados de los recursos necesarios para cumplir su misión y de
normas de determinación con adecuado régimen de sanciones a partidos y candidatos.
En definitiva, el dictado de la Ley n° 25.600 y las modificaciones al Código
Electoral han servido tan sólo para advertir que resulta necesario un giro copernicano
sobre el sistema de financiamiento partidario/electoral. El análisis crítico efectuado al
nuevo régimen legal y las modestas propuestas que se expusieran, cumplirán
holgadamente su objetivo si contribuyen a abrir la discusión sobre la necesidad de
seguir reformulando, dentro de la incompleta y anhelada reforma política, el sistema de
financiamiento de partidos políticos y campañas electorales.
JUAN RUBEN PULCINI
D.N.I. n° 17.412.970
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