gobernabilidad democráctica y reformas políticas en ecuador
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EL TEJIDO DE PENÉLOPE<br />
REFORMA POLÍTICA EN ECUADOR<br />
Simón Pachano <br />
spachano@flacso.org.ec<br />
1. El contexto de la transición<br />
En 1970, cuando cumplía su quinto mandato presid<strong>en</strong>cial, Velasco Ibarra desconoció el<br />
régim<strong>en</strong> constitucional con el apoyo de los militares, qui<strong>en</strong>es a su vez lo depondrían dos<br />
años más tarde. Ese fue el último ciclo de los golpes de Estado que, a fuerza de repetirse<br />
y por el papel que cumplieron a lo largo del siglo XX, podrían recibir el calificativo de<br />
tradicionales. En efecto, por lo m<strong>en</strong>os desde la década del veinte el Ecuador vivió una<br />
sucesión de gobiernos civiles que eran depuestos por interv<strong>en</strong>ción militar o por conspiraciones civiles -<br />
algunas de ellas <strong>en</strong>cabezadas por los propios presid<strong>en</strong>tes, como fue el caso del mismo Velasco <strong>en</strong> dos<br />
oportunidades-, los que luego de reajustar las piezas del juego político abrían nuevam<strong>en</strong>te paso a<br />
gobiernos civiles con algún grado de repres<strong>en</strong>tatividad 1 . El largo período del gobierno militar (1972-1979) y<br />
el auge económico logrado gracias a la exportación petrolera g<strong>en</strong>eraron las condiciones necesarias para<br />
albergar el optimismo <strong>en</strong> términos de superar aquél ciclo de constante inestabilidad. Esto se manifestó<br />
claram<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las características del proceso controlado de retorno al régim<strong>en</strong> constitucional diseñado por<br />
la dictadura. El mecanismo escogido, <strong>en</strong>globado <strong>en</strong> el d<strong>en</strong>ominado Plan de Reestructuración Jurídica del<br />
Estado, fue diseñado precisam<strong>en</strong>te con ese espíritu y con el claro objetivo de eliminar los factores que<br />
habían predominado <strong>en</strong> las décadas anteriores. A difer<strong>en</strong>cia del trabajo estrictam<strong>en</strong>te constitucional que<br />
habían desarrollado <strong>en</strong> su mom<strong>en</strong>to las diversas asambleas constituy<strong>en</strong>tes, <strong>en</strong> esta ocasión se amplió<br />
hacia todos los ámbitos de la acción política. El interés abarcó el conjunto de la institucionalidad política,<br />
con especial énfasis <strong>en</strong> los partidos y <strong>en</strong> las formas de participación y repres<strong>en</strong>tación de la ciudadanía. De<br />
ahí que <strong>en</strong> gran medida ti<strong>en</strong><strong>en</strong> asidero las interpretaciones que le reconoc<strong>en</strong> un carácter claram<strong>en</strong>te<br />
fundacional a este proceso.<br />
También fue novedosa la forma bajo la cual se organizó el proceso, con la conformación de tres comisiones<br />
jurídicas <strong>en</strong> las que idealm<strong>en</strong>te estaría repres<strong>en</strong>tada una amplia gama de sectores sociales y políticos 2 . La<br />
primera estuvo <strong>en</strong>cargada de reformar la constitución de 1945 –usualm<strong>en</strong>te considerada como la más<br />
progresista que había t<strong>en</strong>ido el país hasta ese mom<strong>en</strong>to-, la segunda de elaborar una nueva constitución, y<br />
la tercera de preparar una ley de partidos políticos y una ley de elecciones. El paso final de este proceso<br />
fue la realización de un referéndum (<strong>en</strong>ero de 1978), <strong>en</strong> el que fr<strong>en</strong>te a la alternativa de los dos proyectos<br />
de constitución, los electores escogieron la nueva, con lo que <strong>en</strong>traron también <strong>en</strong> vig<strong>en</strong>cia la ley de<br />
Coordinador del Programa de Estudios Políticos de la Facultad Latinoamericana de Ci<strong>en</strong>cias Sociales,<br />
FLACSO, Ecuador<br />
1 Entre 1925 y 1948 se sucedieron 27 gobiernos, de los cuales solam<strong>en</strong>te tres tuvieron su orig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
elecciones directas, doce fueron <strong>en</strong>cargados del poder, ocho dictaduras y cuatro elegidos por asambleas<br />
constituy<strong>en</strong>tes. Entre 1948 y 1961 se vivió el más largo período de estabilidad constitucional (solam<strong>en</strong>te<br />
superado por el actual) con la sucesión de tres gobiernos elegidos democráticam<strong>en</strong>te. A partir de 1961 se<br />
retornó al ciclo de inestabilidad, con una sucesión constitucional, un golpe militar (1963), la nominación de<br />
un presid<strong>en</strong>te interino (1966), la conformación de una Asamblea Constituy<strong>en</strong>te, la nominación de otro<br />
presid<strong>en</strong>te interino (1967), la elección de un presid<strong>en</strong>te (1968), un autogolpe (1970) y un nuevo golpe<br />
militar (1972). Así, no faltaban las razones para considerar a la inestabilidad como el principal problema<br />
del sistema político.<br />
2 Int<strong>en</strong>cionalm<strong>en</strong>te, el gobierno evitó conformarlas por medio de elecciones para evitar que los partidos<br />
tradicionales y las t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias populistas la coparan. Ese hecho expresaba, <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a medida, la ori<strong>en</strong>tación<br />
de todo el proceso que t<strong>en</strong>día a la r<strong>en</strong>ovación de la repres<strong>en</strong>tación y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral a la modernización del<br />
sistema político.
elecciones y -por primera vez <strong>en</strong> su historia- la de partidos políticos. De esta manera se inició la etapa más<br />
larga de vig<strong>en</strong>cia de las instituciones democráticas de la historia del Ecuador 3 .<br />
El objetivo c<strong>en</strong>tral del nuevo ord<strong>en</strong> era la consolidación de un sistema político que, por medio de un<br />
conjunto de normas y de arreglos institucionales, g<strong>en</strong>erara sus propias condiciones de estabilidad y de<br />
perman<strong>en</strong>cia. La condición básica para lograrlo era la eliminación del populismo y del personalismo,<br />
considerados como las principales causas para que la democracia no echara raíces y se repitiera<br />
constantem<strong>en</strong>te el ciclo reseñado antes. Sin embargo, esas int<strong>en</strong>ciones chocaron con una realidad que no<br />
se expresaba a través de aquellas normas ni se dejaba moldear por ellas.<br />
a) El contexto estructural y los clivages sociales<br />
As<strong>en</strong>tado sobre el auge de la exportación petrolera, el gobierno militar adoptó e impulsó decididam<strong>en</strong>te la<br />
línea desarrollista –g<strong>en</strong>eralizada <strong>en</strong> ese mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el conjunto de países de América Latina- que<br />
buscaba organizar la economía torno al papel c<strong>en</strong>tral del Estado. Las altas tasas de crecimi<strong>en</strong>to logradas<br />
<strong>en</strong>tre 1972 y 1978 se convirtieron <strong>en</strong> el mejor mecanismo de mercadeo y v<strong>en</strong>ta del modelo económico, sin<br />
que existiera por parte del gobierno o de cualquiera de los actores políticos y sociales la m<strong>en</strong>or int<strong>en</strong>ción de<br />
establecer cuánto de ese crecimi<strong>en</strong>to se debía a la ori<strong>en</strong>tación asignada a la política económica y cuánto a<br />
las favorables condiciones del mercado mundial para el que rápidam<strong>en</strong>te se había convertido <strong>en</strong> primer<br />
producto de exportación 4 . Por el contrario, la mayor parte, si no todos ellos, apoyaban decididam<strong>en</strong>te un<br />
modelo que sin duda les resultaba provechoso <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que facilitaba las conductas r<strong>en</strong>tistas de las<br />
cuales podían obt<strong>en</strong>erse significativos b<strong>en</strong>eficios.<br />
Para lo que aquí interesa, es necesario destacar que el modelo Estado-c<strong>en</strong>trista de la economía ti<strong>en</strong>e como<br />
correlato una ori<strong>en</strong>tación específica de la política, caracterizada por la captación de espacios que permitan<br />
incidir <strong>en</strong> la asignación de recursos y por el control de los mecanismos que defin<strong>en</strong> la obt<strong>en</strong>ción de<br />
preb<strong>en</strong>das <strong>en</strong> el sector público. Si bi<strong>en</strong> es cierto que <strong>en</strong> mayor o m<strong>en</strong>or grado, bajo cualquier modelo<br />
económico, el juego político ti<strong>en</strong>e como refer<strong>en</strong>te c<strong>en</strong>tral al Estado, <strong>en</strong> casos como éste esa se convierte<br />
<strong>en</strong> la característica c<strong>en</strong>tral y acaso única del juego político. En esas condiciones, incluso los procesos de<br />
negociación que deberían producirse fuera del ámbito estatal (como la transacción salarial o <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral las<br />
disputas por recursos <strong>en</strong>tre grupos sociales) se trasladan a éste y buscan allí su solución 5 .<br />
Lo significativo es que el papel c<strong>en</strong>tral del Estado <strong>en</strong> la economía g<strong>en</strong>era prácticas y conductas que, a su<br />
vez, impulsan formas de participación y de repres<strong>en</strong>tación específicas. Fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te, se instaura la<br />
m<strong>en</strong>cionada conducta r<strong>en</strong>tista, por la que todos los grupos sociales sin excepción, <strong>en</strong>tran a disputar<br />
directam<strong>en</strong>te los recursos que controla el Estado. De esta manera, el objetivo de acceso a las instancias<br />
estatales no se guía por la posibilidad de imprimir una ori<strong>en</strong>tación determinada de acuerdo a posiciones<br />
ideológicas o a determinaciones de principios de cualquier naturaleza (políticos, económicos), sino que se<br />
restringe a la captación de los espacios que otorgan el control de las fu<strong>en</strong>tes de recursos. Como es de<br />
esperar, esto abre las puertas a múltiples formas y mecanismos que se manifiestan como prácticas<br />
3 La perman<strong>en</strong>cia del actual ord<strong>en</strong> constitucional debería ser un tema de debate cuando se han producido<br />
dos golpes de Estado (1997 y 2000) que, aunque no desembocaron <strong>en</strong> cambios de régim<strong>en</strong>, sí terminaron<br />
con los mandatos de dos presid<strong>en</strong>tes. Sin embargo, más allá del análisis inmediato de las coyunturas <strong>en</strong> que<br />
ellos ocurrieron, el tema de fondo no ha recibido mayor at<strong>en</strong>ción.<br />
4 Solam<strong>en</strong>te a partir de mediados de la década de los och<strong>en</strong>ta, es decir, bajo los efectos de la crisis<br />
latinoamericana, algunos sectores com<strong>en</strong>zaron a cuestionar al modelo <strong>en</strong> su conjunto.<br />
5 Los efectos más evid<strong>en</strong>tes de esto son la sobrecarga de demandas <strong>en</strong> el gobierno c<strong>en</strong>tral y la perman<strong>en</strong>te<br />
conflictividad social que busca respuestas <strong>en</strong> los niveles políticos. Dado el carácter de esas demandas, los<br />
gobiernos se han visto obligados a largas negociaciones con cada uno de los grupos sociales, con un costo<br />
muy alto <strong>en</strong> términos de recursos y de desgaste político.<br />
2
<strong>políticas</strong> actualm<strong>en</strong>te g<strong>en</strong>eralizadas <strong>en</strong>tre todos los actores 6 . En este s<strong>en</strong>tido, la vig<strong>en</strong>cia del modelo de<br />
c<strong>en</strong>tralidad estatal (o la matriz Estado-céntrica, <strong>en</strong> los términos de Cavarozzi) 7 explicaría la ori<strong>en</strong>tación de<br />
la política ecuatoriana <strong>en</strong> las últimas dos décadas. Más allá de su papel histórico como mecanismo de<br />
incorporación de amplios sectores sociales y por tanto como elem<strong>en</strong>to de creación de ciudadanía <strong>en</strong><br />
términos políticos y sociales, su perman<strong>en</strong>cia ha sido fu<strong>en</strong>te de conflictos y la matriz <strong>en</strong> que se han forjado<br />
las prácticas sociales g<strong>en</strong>eralizadas al conjunto de actores políticos ecuatorianos.<br />
Si se acepta que esta interpretación es válida, no se puede atribuir a una casualidad que se consignara<br />
aquella ori<strong>en</strong>tación económica incluso como disposición constitucional 8 Tampoco se la puede considerar<br />
como el resultado de la voluntad aislada y privativa de qui<strong>en</strong>es elaboraron la constitución y de qui<strong>en</strong>es<br />
repres<strong>en</strong>taron al gobierno militar <strong>en</strong> ese campo. Se trataba de una corri<strong>en</strong>te g<strong>en</strong>eralizada y apoyada<br />
prácticam<strong>en</strong>te por todos los sectores sociales. Incluso aún cabe utilizar el tiempo pres<strong>en</strong>te para calificarla<br />
como una posición sost<strong>en</strong>ida por importantes grupos sociales y políticos 9 . De cualquier manera que fuese,<br />
el predominio de la conducta r<strong>en</strong>tista constituye uno de los elem<strong>en</strong>tos que ayudan a explicar las<br />
características del diseño institucional y las <strong>reformas</strong> a las que fue constantem<strong>en</strong>te sometido. En gran<br />
medida esos arreglos institucionales expresaban la necesidad de garantizar el acceso de la gran cantidad<br />
de sectores socioeconómicos a las instancias estatales de definición y toma de decisiones como imperativo<br />
para obt<strong>en</strong>er sus b<strong>en</strong>eficios particulares. Esto quiere decir que las propias condiciones estructurales<br />
habrían creado el archipiélago de intereses difícilm<strong>en</strong>te agregables <strong>en</strong> amplias corri<strong>en</strong>tes de expresión<br />
política. La arquitectura institucional sería, <strong>en</strong>tonces, <strong>en</strong> gran medida la expresión de esa abundancia y<br />
superposición de clivages, pero a la vez una manera de preservar aquellas condiciones.<br />
De ello se despr<strong>en</strong>de una contradicción <strong>en</strong>tre los objetivos c<strong>en</strong>trales m<strong>en</strong>cionados antes (<strong>en</strong> síntesis, la<br />
int<strong>en</strong>ción de modernizar a la política) y el diseño institucional, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ámbito electoral y<br />
partidista. La lógica de la conducta r<strong>en</strong>tista, as<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> prácticas cli<strong>en</strong>telares y corporativas, precisaba de<br />
mecanismos y procedimi<strong>en</strong>tos adecuados para alcanzar sus propios objetivos, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el nivel de<br />
la repres<strong>en</strong>tación. De partida, se hacían infructuosos los int<strong>en</strong>tos de reducir el número de partidos por<br />
medio de la agregación de intereses <strong>en</strong> grandes corri<strong>en</strong>tes que superaran el estrecho ámbito de los grupos<br />
delimitados. Ello habría supuesto fuertes sacrificios para varios de esos grupos o lo más probable, por<br />
efecto de un juego de suma-cero, para todos. Se trataba, ciertam<strong>en</strong>te, de un costo que nadie estaba<br />
dispuesto a pagar, lo que desembocó <strong>en</strong> la proliferación de partidos minúsculos.<br />
Por otra parte, la difer<strong>en</strong>ciación regional del país ha contribuido a profundizar esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia,<br />
especialm<strong>en</strong>te por la instauración de un régim<strong>en</strong> político-administrativo claram<strong>en</strong>te c<strong>en</strong>tralista. La<br />
6<br />
Además de las prácticas <strong>políticas</strong> propiam<strong>en</strong>te dichas (como cli<strong>en</strong>telismo, patrimonialismo,<br />
preb<strong>en</strong>dalismo y corporativismo), se g<strong>en</strong>eralizan también otras como la corrupción que <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra campo<br />
fértil <strong>en</strong> estas condiciones.<br />
7<br />
Véase Cavarozzi, Marcelo: Desestatización e hiperpresid<strong>en</strong>cialismo <strong>en</strong> la América Latina<br />
contemporánea. En Varios Autores: Un Estado para la democracia. ILET-FES, México<br />
8 La Constitución de 1979 establecía con claridad el papel c<strong>en</strong>tral del Estado <strong>en</strong> la economía cuando bajo la<br />
definición de empresas estratégicas señalaba que “El Estado ejerce sus actividades <strong>en</strong> las ramas<br />
empresariales o actividades económicas que, por su trasc<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia y magnitud, pued<strong>en</strong> t<strong>en</strong>er decisoria<br />
influ<strong>en</strong>cia económica o política y se haga necesario ori<strong>en</strong>tarlas hacia el interés social” (artículo 61).<br />
Después de largo forcejeo, <strong>en</strong> la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te de 1997-1998, esta concepción fue eliminada y ya<br />
no formó parte del texto de la nueva Constitución (puesta <strong>en</strong> vig<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> 1998).<br />
9 El movimi<strong>en</strong>to indíg<strong>en</strong>a y de su brazo político, Pachakutik, así como el conjunto de la izquierda y el<br />
principal partido de c<strong>en</strong>tro izquierda (Izquierda Democrática, la versión social demócrata ecuatoriana) se<br />
manti<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> esa posición. En el caso de los primeros ha com<strong>en</strong>zado a hacerse evid<strong>en</strong>te la contradicción<br />
<strong>en</strong>tre la posición discursiva y las medidas prácticas que han contribuido a impulsar como parte del gobierno<br />
de Lucio Gutiérrez. Paradójicam<strong>en</strong>te, la misma contradicción –aunque <strong>en</strong> s<strong>en</strong>tido inverso- se observa <strong>en</strong><br />
algunos partidos y organizaciones sociales que se defin<strong>en</strong> por sus posiciones liberales.<br />
3
exist<strong>en</strong>cia de sociedades regionales es una de las características sobresali<strong>en</strong>tes del Ecuador, y es la que<br />
establece uno de los clivages más fuertes <strong>en</strong> la política nacional. Bu<strong>en</strong>a parte de las confrontaciones<br />
<strong>políticas</strong> pued<strong>en</strong> explicarse por la pres<strong>en</strong>cia de fuertes id<strong>en</strong>tidades regionales o provinciales que se<br />
expresan <strong>en</strong> el nivel nacional. Inevitablem<strong>en</strong>te, las leyes y las decisiones <strong>políticas</strong> que emanan de una<br />
situación de esta naturaleza muestran también una carga de intereses regionales <strong>en</strong> sus cont<strong>en</strong>idos y<br />
ori<strong>en</strong>taciones 10 . Pero el problema se agudiza cuando esas difer<strong>en</strong>cias, que al fin y al cabo podrían<br />
constituir solam<strong>en</strong>te un dato de la realidad, no <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran leyes que las moder<strong>en</strong> sino que más bi<strong>en</strong><br />
contribuy<strong>en</strong> a profundizarlas. Como se verá <strong>en</strong> la próxima sección, la normatividad vig<strong>en</strong>te, especialm<strong>en</strong>te<br />
la que regula a los partidos y a las elecciones, ha aportado su cuota para que lo regional no pueda ser<br />
procesado adecuadam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ámbito político nacional. El hecho es que los intereses regionales han<br />
invadido el esc<strong>en</strong>ario nacional, y al hacerlo lo han convertido <strong>en</strong> la ar<strong>en</strong>a de resolución de problemas que<br />
podrían procesarse <strong>en</strong> el interior de cada uno de los espacios subnacionales.<br />
La difer<strong>en</strong>ciación regional está atravesada, a su vez, por la difer<strong>en</strong>ciación étnica, que constituye uno de los<br />
elem<strong>en</strong>tos que también defin<strong>en</strong> a la política ecuatoriana. Desde la década de los och<strong>en</strong>ta, cuando los<br />
pueblos indíg<strong>en</strong>as surgieron como actores sociales y políticos de <strong>en</strong>orme gravitación, su pres<strong>en</strong>cia y sus<br />
reivindicaciones han pasado a formar parte constitutiva del sistema político nacional. Por causas históricas<br />
y culturales, la distribución regional de la población indíg<strong>en</strong>a es claram<strong>en</strong>te asimétrica <strong>en</strong>tre la Costa y la<br />
Sierra, las dos regiones más pobladas del país. En esta última se conc<strong>en</strong>tran esos grupos de población y,<br />
sobre todo, es <strong>en</strong> ella donde radica su fuerza política y donde obti<strong>en</strong><strong>en</strong> la mayor parte de sus cargos,<br />
especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el nivel municipal 11 . De cualquier manera, sea que se considere o no al corte regional, la<br />
variable étnica es un dato básico del contexto que <strong>en</strong>marca a la política <strong>en</strong> un grado que resulta<br />
prácticam<strong>en</strong>te imposible compr<strong>en</strong>derla sin tomar <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta a aquella. Es uno de los elem<strong>en</strong>tos explicativos<br />
de la incorporación de determinados temas básicos de la ag<strong>en</strong>da política, incluy<strong>en</strong>do <strong>en</strong>tre estos a algunos<br />
que hac<strong>en</strong> relación a la reforma política 12 .<br />
La exist<strong>en</strong>cia y la superposición de estas determinaciones estructurales se manifiesta bajo diversas formas<br />
<strong>en</strong> el ámbito político, de manera especial <strong>en</strong> la configuración de algunas particularidades de la<br />
repres<strong>en</strong>tación. En gran medida ellas alim<strong>en</strong>tan las conductas y ori<strong>en</strong>taciones de los diversos actores<br />
sociales y políticos que se manifiestan <strong>en</strong> prácticas particularistas como el cli<strong>en</strong>telismo y el corporativismo.<br />
La invasión de los espacios de repres<strong>en</strong>tación por intereses particulares es un resultado directo o indirecto<br />
de esas condiciones, lo que se ha manifestado <strong>en</strong> las contradicciones e incongru<strong>en</strong>cias del diseño<br />
institucional y obviam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el carácter inacabado de los reiterados int<strong>en</strong>tos de reforma.<br />
b)El contexto normativo<br />
10<br />
A manera de ejemplo, <strong>en</strong> el campo económico ha sido prácticam<strong>en</strong>te imposible eliminar las<br />
preasignaciones fiscales, pese a la <strong>en</strong>orme carga de irracionalidad que significa mant<strong>en</strong>erlas. Incluso desde<br />
el punto de vista político su eliminación conv<strong>en</strong>dría a los partidos que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> posibilidades reales de ocupar<br />
el gobierno, ya que mi<strong>en</strong>tras ellas sigan vig<strong>en</strong>tes los gobiernos podrán administrar y asignar solam<strong>en</strong>te una<br />
mínima parte del presupuesto del Estado. Sin embargo, el peso de las sociedades regionales es mayor e<br />
impide introducir esos elem<strong>en</strong>tos de racionalidad y de conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>cia política.<br />
11 La Amazonía constituye la otra plaza fuerte de los grupos indíg<strong>en</strong>as, pero es poco significativa <strong>en</strong><br />
términos de su tamaño poblacional. No obstante, ella ti<strong>en</strong>e importancia <strong>en</strong> la pres<strong>en</strong>cia parlam<strong>en</strong>taria de los<br />
indíg<strong>en</strong>as, ya que por las distorsiones <strong>en</strong> la proporcionalidad de las provincias <strong>en</strong> la elección de diputados<br />
los partidos que cu<strong>en</strong>tan con fuerte respaldo <strong>en</strong> esta región resultan claram<strong>en</strong>te favorecidos.<br />
12 La convocatoria a Asamblea Constituy<strong>en</strong>te (1997) obedeció <strong>en</strong> gran medida a la presión ejercida desde<br />
varios años antes por el movimi<strong>en</strong>to indíg<strong>en</strong>a. El objetivo c<strong>en</strong>tral de sus organizaciones era definir al<br />
Ecuador como un Estado plurinacional, de lo cual se derivaría el reconocimi<strong>en</strong>to de formas de ciudadanía<br />
difer<strong>en</strong>ciada (<strong>en</strong> clara t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia autonomista) y a la vez mayores grados de inclusión social y política (<strong>en</strong><br />
una t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia integracionista as<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> condiciones de igualdad ciudadana). Ambas derivaciones no son<br />
necesariam<strong>en</strong>te compatibles y pued<strong>en</strong> más bi<strong>en</strong> resultar contradictorias.<br />
4
La solución al populismo y al personalismo, considerados como las causas de la inestabilidad y de la<br />
fragilidad de la democracia, se la buscó <strong>en</strong> los partidos políticos, bajo el supuesto de que unas<br />
organizaciones fuertes, de alcance nacional y establecidas <strong>en</strong> torno a claros principios ideológicos<br />
constituirían los mejores anticuerpos. Con este fin se estableció el monopolio partidista de la repres<strong>en</strong>tación<br />
política, que fue incluso instituido como disposición constitucional 13 . Con mucho detalle se legisló sobre los<br />
partidos, no solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> cuanto a las condiciones del juego electoral y de los requisitos para su<br />
reconocimi<strong>en</strong>to oficial, sino también <strong>en</strong> lo referido a su vida interna, a los términos de su organización y a<br />
sus principios doctrinarios 14 . Por primera vez <strong>en</strong> la historia nacional se estableció el financiami<strong>en</strong>to estatal<br />
para los partidos, lo que d<strong>en</strong>otaba la importancia atribuida a ellos y el papel c<strong>en</strong>tral que se les asignaba<br />
d<strong>en</strong>tro de la nueva institucionalidad. Se esperaba que de ahí <strong>en</strong> adelante los partidos fueran no solam<strong>en</strong>te<br />
los únicos medios de canalización de intereses y de repres<strong>en</strong>tación de la sociedad, sino que se<br />
constituyeran como instituciones modernas, con capacidad para neutralizar el peso y la influ<strong>en</strong>cia de los<br />
grupos de presión y de sectores corporativos.<br />
A los posibles efectos negativos de aquel monopolio se contrapuso un conjunto de medidas que pret<strong>en</strong>dían<br />
dotarle de mayor capacidad de inclusión al sistema político. De manera especial, por primera vez <strong>en</strong> la<br />
historia del país se reconoció el derecho de los analfabetos al voto, lo que <strong>en</strong> la práctica significaba la<br />
incorporación de significativos conting<strong>en</strong>tes de población a los procesos electorales, especialm<strong>en</strong>te la de<br />
orig<strong>en</strong> rural y de los pueblos indíg<strong>en</strong>as. En términos g<strong>en</strong>erales se puede decir que el gran objetivo político<br />
del nuevo ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to constitucional era la formalización de la política. La notoria debilidad institucional<br />
que la había caracterizado a lo largo de las décadas anteriores transformó <strong>en</strong> primera prioridad al diseño<br />
del sistema político, con su capacidad de inclusión y de regulación, así como con sus efectos sobre la<br />
regularidad de los procesos políticos.<br />
Esta ori<strong>en</strong>tación se puso de manifiesto también <strong>en</strong> la introducción de la segunda vuelta para la elección<br />
presid<strong>en</strong>cial, ya que se suponía que ella permitiría conformar gobiernos que contaran con amplio apoyo<br />
ciudadano. La historia electoral del país estaba conformada, con escasas excepciones, por presid<strong>en</strong>tes que<br />
habían obt<strong>en</strong>ido el triunfo con pequeños porc<strong>en</strong>tajes de la votación y separados por difer<strong>en</strong>cias mínimas de<br />
sus cont<strong>en</strong>dores 15 . La aus<strong>en</strong>cia de un mandato claro y la apertura de un campo propicio para las<br />
13 La Constitución de 1979 señalaba que “Únicam<strong>en</strong>te los partidos políticos reconocidos por la ley pued<strong>en</strong><br />
pres<strong>en</strong>tar candidatos para una elección popular. Para interv<strong>en</strong>ir como candidato <strong>en</strong> toda elección popular,<br />
además de los otros requisitos exigidos por la Constitución, se requiere estar afiliado a un partido político”<br />
(artículo 37). Esta exig<strong>en</strong>cia fue matizada por medio de las <strong>reformas</strong> de 1996.<br />
14 Con una redacción defectuosa, la constitución determinaba que “Para que un Partido Político pueda ser<br />
reconocido legalm<strong>en</strong>te a interv<strong>en</strong>ir <strong>en</strong> la vida pública del Estado, debe cumplir los sigui<strong>en</strong>tes requisitos:<br />
sust<strong>en</strong>tar principios doctrinarios que lo individualic<strong>en</strong> y un programa de acción política <strong>en</strong> consonancia con<br />
el sistema democrático; contar con el número de afiliados, estar organizado a escala nacional y obt<strong>en</strong>er <strong>en</strong><br />
las elecciones el cuoci<strong>en</strong>te electoral, de conformidad con la ley. El Partido Político que no obt<strong>en</strong>ga, por lo<br />
m<strong>en</strong>os, el cuoci<strong>en</strong>te señalado por la ley queda disuelto de pl<strong>en</strong>o derecho” (artículo 38). Además, las leyes<br />
determinan exig<strong>en</strong>cias estrictas para el reconocimi<strong>en</strong>to oficial, con disposiciones relativas al registro de<br />
militantes, la alternancia <strong>en</strong> las instancias de dirección, la obt<strong>en</strong>ción de un mínimo de votos y la necesidad<br />
de contar con un ideario explícito. Con la exig<strong>en</strong>cia de pres<strong>en</strong>tación de candidatos <strong>en</strong> un número mínimo de<br />
provincias se buscaba impulsar la conformación de partidos de alcance nacional.<br />
15 Los refer<strong>en</strong>tes más claros de esa t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia se <strong>en</strong>contraban para ese mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la elección de 1968, la<br />
última del anterior período constitucional, <strong>en</strong> que existió algo muy cercano a un empate <strong>en</strong>tre los tres<br />
primeros lugares: José María Velasco, 32,8%, Andrés Córdova, 31,0% y Camilo Ponce, 30,5%. En la<br />
elección de 1954 se produjo un resultado similar: Camilo Ponce fue elegido presid<strong>en</strong>te con el 29,0% de los<br />
votos, seguido por Raúl Clem<strong>en</strong>te Huerta con el 28,5% y Carlos Guevara Mor<strong>en</strong>o con el 24,5%. Las<br />
excepciones se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> las elecciones de 1952 y 1960, <strong>en</strong> las que triunfó Velasco con claras mayorías<br />
(43,0% y 48,7%, respectivam<strong>en</strong>te) y a una distancia de por lo m<strong>en</strong>os diez puntos porc<strong>en</strong>tuales de su<br />
5
sospechas de fraude se derivaban directam<strong>en</strong>te de esa aus<strong>en</strong>cia de mayorías fuertes y estables. Eso era lo<br />
que se pret<strong>en</strong>día combatir con las disposiciones constitucionales y legales. La combinación <strong>en</strong>tre partidos<br />
fuertes y ballotage llevaría, de acuerdo a esta perspectiva, al fortalecimi<strong>en</strong>to de las instancias de<br />
repres<strong>en</strong>tación, por medio de una compleja combinación de factores t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a eliminar la<br />
personalización, establecer comportami<strong>en</strong>tos rutinarios democráticos <strong>en</strong> la población y, <strong>en</strong> definitiva, a<br />
dotar de la legitimidad que necesitaban las instituciones. El equilibrio de poderes aparecía implícitam<strong>en</strong>te<br />
como telón de fondo de toda esta operación de diseño institucional. Sin embargo, al profundizar –y no<br />
solam<strong>en</strong>te mant<strong>en</strong>er- el sistema presid<strong>en</strong>cial que había regido <strong>en</strong> el país desde su surgimi<strong>en</strong>to como<br />
Estado indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te, se introdujo un factor de alteración de ese equilibrio que se veía como un bi<strong>en</strong><br />
altam<strong>en</strong>te valorado 16 . No obstante, la mayor parte de estos objetivos se vieron truncados al chocar con una<br />
realidad que no se acomodaba a las disposiciones normativas.<br />
En efecto, durante los veinticuatro años de vig<strong>en</strong>cia del régim<strong>en</strong> constitucional no ha sido posible contar<br />
con m<strong>en</strong>os de 12 partidos reconocidos legalm<strong>en</strong>te (con un promedio de 15 <strong>en</strong> el período), ni con m<strong>en</strong>os de<br />
10 de ellos repres<strong>en</strong>tados <strong>en</strong> el Congreso (con un promedio de 12) 17 . Por consigui<strong>en</strong>te, han sido<br />
infructuosos los esfuerzos t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a reducir el número de partidos y a evitar la dispersión, como era uno<br />
de los objetivos del diseño institucional. Así mismo, y <strong>en</strong> gran parte como efecto de esa fragm<strong>en</strong>tación,<br />
ningún partido ha obt<strong>en</strong>ido la mayoría parlam<strong>en</strong>taria, lo que quiere decir que los ejecutivos siempre han<br />
gobernado con minoría <strong>en</strong> el parlam<strong>en</strong>to, pero también que cada uno de los partidos de oposición<br />
considerados aisladam<strong>en</strong>te han sido minoritarios 18 . Por su parte, ninguna elección se ha definido <strong>en</strong> la<br />
primera vuelta, y qui<strong>en</strong>es han obt<strong>en</strong>ido el primer lugar <strong>en</strong> ella lo han hecho con porc<strong>en</strong>tajes relativam<strong>en</strong>te<br />
bajos, que ap<strong>en</strong>as han repres<strong>en</strong>tado <strong>en</strong>tre la cuarta y la tercera parte de los votos válidos 19 . Es obvio,<br />
<strong>en</strong>tonces, que las fuertes regulaciones t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a constituir un sistema conformado por pocos y sólidos<br />
partidos así como la introducción de la segunda vuelta para la elección presid<strong>en</strong>cial no han t<strong>en</strong>ido los<br />
efectos que se buscaba. En el primer caso, no se ha logrado reducir el número de organizaciones, sino<br />
todo lo contrario, y <strong>en</strong> el segundo ha sido imposible conformar gobiernos con fuerte apoyo electoral.<br />
Algunos estudios señalan que la fragm<strong>en</strong>tación del sistema de partidos y <strong>en</strong> especial la dificultad para que<br />
un partido obt<strong>en</strong>ga la mayoría de los diputados se origina <strong>en</strong> la realización simultánea de las elecciones<br />
parlam<strong>en</strong>tarias y la primera vuelta presid<strong>en</strong>cial. Ciertam<strong>en</strong>te, esto influye de alguna manera, pero no se la<br />
puede considerar como la causa principal, ya que <strong>en</strong> la base de esos problemas se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran factores de<br />
seguidor inmediato. Véase M<strong>en</strong>éndez, Amparo: La conquista del voto. FLACSO-Corporación Editora<br />
Nacional, Quito, 1986, página 174.<br />
16 Como una manera de poner <strong>en</strong> práctica la división y el equilibrio de poderes y de igual manera a lo que<br />
había sucedido <strong>en</strong> la historia previa del país, al Congreso se le asignaron funciones de control y<br />
fiscalización. Entre otras atribuciones, este organismo aprueba el presupuesto del Estado, participa <strong>en</strong> el<br />
nombrami<strong>en</strong>to de varias autoridades de control (superint<strong>en</strong>d<strong>en</strong>tes de bancos y de compañías, contralor<br />
g<strong>en</strong>eral), participa con repres<strong>en</strong>tantes <strong>en</strong> varias instituciones estatales y podía -hasta la expedición de la<br />
nueva Constitución <strong>en</strong> 1998- c<strong>en</strong>surar y destituir a los ministros del gabinete presid<strong>en</strong>cial.<br />
17 La apertura para la pres<strong>en</strong>tación de candidatos por parte de listas indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes de los partidos, así como<br />
la facultad de establecer alianzas provinciales indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te de las decisiones tomadas a nivel<br />
nacional, han increm<strong>en</strong>tado el número de listas repres<strong>en</strong>tadas y han tornado extremadam<strong>en</strong>te complejo el<br />
conteo de éstas <strong>en</strong> el parlam<strong>en</strong>to. La medida de número efectivo de partidos, que será utilizada más<br />
adelante, es un indicador apropiado para analizar esta realidad.<br />
18 La bancada con mayor proporción de diputados llegó al 44,9% sobre el total de integrantes de la cámara<br />
(Conc<strong>en</strong>tración de Fuerzas Populares, <strong>en</strong> 1979), mi<strong>en</strong>tras que el promedio <strong>en</strong> el período ha sido de 34,7%.<br />
Solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> tres ocasiones (1979, 1988 y 1996) el primer partido parlam<strong>en</strong>tario (primera pluralidad o<br />
primera minoría) ha sido el del presid<strong>en</strong>te de la República. En cuatro elecciones (1984, 1992, 1998 y 2002)<br />
ha obt<strong>en</strong>ido ese lugar un partido difer<strong>en</strong>te, que g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te se ha colocado <strong>en</strong> la oposición.<br />
19 La votación más alta de primera vuelta la obtuvo Jamil Mahuad, <strong>en</strong> 1998, con el 34,9% de los votos<br />
válidos. La más baja ha sido la de Lucio Gutiérrez, <strong>en</strong> 2002, con el 20,7%. El promedio para todo el<br />
período es de 28,0%.<br />
6
diversa índole, que van desde los condicionantes socioeconómicos descritos <strong>en</strong> la sección anterior, hasta<br />
los propios elem<strong>en</strong>tos del diseño institucional. Entre estos últimos cabe destacar el carácter contradictorio e<br />
incluso claram<strong>en</strong>te opuesto <strong>en</strong>tre algunas reglas del juego político. La principal de estas contradicciones es<br />
la que se deriva de la coexist<strong>en</strong>cia de la doble vuelta para la elección presid<strong>en</strong>cial, por un lado, y un<br />
sistema electoral de fórmula proporcional con repres<strong>en</strong>tación de minorías y <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a parte del período con<br />
prohibición de construir alianzas <strong>en</strong> las elecciones de diputados, por otro lado 20 . Los resultados que<br />
produce cada una de ellas apuntan <strong>en</strong> direcciones diametralm<strong>en</strong>te opuestas <strong>en</strong>tre sí <strong>en</strong> términos del<br />
número de partidos y de la conformación de mayorías, lo que configura un sistema <strong>en</strong> sí mismo conflictivo.<br />
Por ello, al ser solam<strong>en</strong>te uno de los múltiples factores determinantes, la elección de diputados <strong>en</strong> la<br />
segunda vuelta ap<strong>en</strong>as puede ofrecer efectos limitados, como ya se comprobó <strong>en</strong> la única ocasión <strong>en</strong> que<br />
fue aplicada 21 . Al igual que los otros problemas que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta el sistema político ecuatoriano, éste demanda<br />
de soluciones integrales, esto es, de acciones conjuntas, paralelas y sobre todo guiadas por la misma<br />
ori<strong>en</strong>tación, <strong>en</strong> los diversos niveles que lo conforman. Actuar sobre uno solo de ellos ha conducido a la<br />
introducción de mayores contradicciones y a hacer más profunda su heterog<strong>en</strong>eidad e irracionalidad.<br />
Precisam<strong>en</strong>te eso es lo que ha sucedido con las sucesivas <strong>reformas</strong> que se han realizado <strong>en</strong> el marco<br />
normativo de la política nacional. En 1983 (es decir, después de solam<strong>en</strong>te cuatro años de vig<strong>en</strong>cia de la<br />
Constitución) se inició una serie de <strong>reformas</strong> legales y constitucionales que aún no ha concluido. Ninguna<br />
de ellas se ha <strong>en</strong>marcado <strong>en</strong> una visión de conjunto del sistema político ni ha respondido a una concepción<br />
de ajuste de éste a objetivos globales (como increm<strong>en</strong>tar la <strong>gobernabilidad</strong> o lograr mejores r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos<br />
políticos, sociales y económicos). Todas han puesto énfasis <strong>en</strong> aspectos parciales, tomados aisladam<strong>en</strong>te<br />
y casi exclusivam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> refer<strong>en</strong>cia a las necesidades coyunturales. Esto ha llevado a la coexist<strong>en</strong>cia y<br />
superposición de normas y disposiciones que expresan lógicas contradictorias y que desembocan no<br />
solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> resultados totalm<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>tes a los que se buscaba originalm<strong>en</strong>te, sino <strong>en</strong> situaciones<br />
mucho más conflictivas que las exist<strong>en</strong>tes antes de su introducción.<br />
Las primeras <strong>reformas</strong> tuvieron amplio alcance al reducir los períodos de la gestión del presid<strong>en</strong>te de la<br />
República y de los diputados, así como al alterar la estructura del Congreso. De los cinco años que<br />
establecía la Constitución, se redujo a cuatro el período de las autoridades <strong>en</strong> ambas instituciones y se<br />
introdujeron varias difer<strong>en</strong>cias <strong>en</strong>tre diputados nacionales y provinciales. La definición del período <strong>en</strong> cinco<br />
años (que rompía la tradición de cuatri<strong>en</strong>io que había caracterizado a la historia política nacional) había<br />
sido una de las medidas para contrarrestar la inestabilidad, ya que se suponía que tiempos más largos<br />
reducirían la incertidumbre g<strong>en</strong>erada por elecciones sucesivas y serían propicios para obt<strong>en</strong>er mejores<br />
r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> la gestión del ejecutivo y del parlam<strong>en</strong>to. Sin embargo, pronto se hizo s<strong>en</strong>tir la presión de<br />
los partidos y fuerzas sociales que quedaban fuera de la presid<strong>en</strong>cia y del parlam<strong>en</strong>to, así como de la<br />
población que com<strong>en</strong>zaba a retirar el apoyo a las autoridades que ella misma había elegido. Por ello, antes<br />
de que concluyera el período de las primeras autoridades del nuevo período democrático se procedió a la<br />
reforma <strong>en</strong> asuntos que no eran puram<strong>en</strong>te formales. Se trataba, <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a medida, de la combinación de<br />
los efectos derivados de la condición de ganador absoluto propia del presid<strong>en</strong>cialismo con la rápida erosión<br />
de la legitimidad producida por los bajos r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos económicos y sociales del sistema político.<br />
Paralelam<strong>en</strong>te, al establecer períodos específicos para los diputados nacionales y los provinciales se<br />
profundizaron las difer<strong>en</strong>cias <strong>en</strong>tre ellos. Desde ese mom<strong>en</strong>to, los nacionales durarían cuatro años,<br />
20 A esto se debe añadir la peculiar aplicación del umbral mínimo de votación, que constituye una barrera<br />
de registro pero no de repres<strong>en</strong>tación.<br />
21 En 1979 se realizó la elección de diputados <strong>en</strong> la segunda vuelta presid<strong>en</strong>cial y, si bi<strong>en</strong> es cierto que fue<br />
la ocasión <strong>en</strong> que existió m<strong>en</strong>or número de partidos con pres<strong>en</strong>cia parlam<strong>en</strong>taria (10), la difer<strong>en</strong>cia con las<br />
posteriores experi<strong>en</strong>cias fue mínima. Además, es necesario considerar que <strong>en</strong> ese mom<strong>en</strong>to no existían<br />
todos los partidos y listas que han ido apareci<strong>en</strong>do después y sobre todo que aún no se habían derribado las<br />
trabas que impedían las alianzas y tampoco se permitía la pres<strong>en</strong>cia de indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes.<br />
7
mi<strong>en</strong>tras que los provinciales se r<strong>en</strong>ovarían cada dos años. Antes de esta reforma la difer<strong>en</strong>cia radicaba<br />
solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los requisitos exigidos para terciar como candidatos y <strong>en</strong> el tipo de distrito electoral <strong>en</strong> que<br />
eran electos 22 . A partir de ella se introdujo un claro elem<strong>en</strong>to de inestabilidad <strong>en</strong> las actividades del<br />
Congreso, ya que significaba que cada dos años debía r<strong>en</strong>ovarse <strong>en</strong> más de las cuatro quintas partes de<br />
sus integrantes, lo que se agudizaba con la prohibición de reelección inmediata. A la vez, contribuía<br />
indirectam<strong>en</strong>te al debilitami<strong>en</strong>to de los partidos, ya que <strong>en</strong> adelante se verían obligados a incorporar<br />
grandes conting<strong>en</strong>tes de personas para participar como candidatos cada dos años a la diputación provincial<br />
23<br />
. No es difícil deducir que además ella se convertiría <strong>en</strong> alim<strong>en</strong>to para la personalización <strong>en</strong> la política y<br />
para el reemplazo de los refer<strong>en</strong>tes ideológicos por el pragmatismo <strong>en</strong> los partidos. De esta manera, la<br />
primera reforma del período constitucional tomó la dirección totalm<strong>en</strong>te opuesta a la que había guiado al<br />
proceso de retorno, lo que <strong>en</strong> la práctica se tradujo <strong>en</strong> el cierre del camino hacia los objetivos que guiaron a<br />
éste y que constituían la garantía de su consist<strong>en</strong>cia como un movimi<strong>en</strong>to de conjunto hacia una nueva<br />
institucionalidad.<br />
En el año 1985 se introdujeron nuevas <strong>reformas</strong> <strong>políticas</strong>, c<strong>en</strong>tradas fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el sistema<br />
electoral. De un sistema que utilizaba la fórmula proporcional con repres<strong>en</strong>tación de minorías se paso a<br />
uno de fórmula mayoritaria 24 . La reforma fue impulsada por el gobierno y posibilitada por las conformación<br />
de una mayoría parlam<strong>en</strong>taria pasajera, con el objetivo de fortalecer al ejecutivo por medio de la reducción<br />
del número de partidos repres<strong>en</strong>tados <strong>en</strong> el congreso. No se trataba, de lograr mejores condiciones de<br />
repres<strong>en</strong>tación <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral o de increm<strong>en</strong>tar la repres<strong>en</strong>tatividad del parlam<strong>en</strong>to, sino de reducir la<br />
resist<strong>en</strong>cia que <strong>en</strong>contraban las iniciativas del ejecutivo. Para ese mom<strong>en</strong>to ya se había convertido <strong>en</strong><br />
práctica común lo que se calificó como la pugna de poderes, es decir, el <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong>tre ambas<br />
funciones del Estado <strong>en</strong> torno al procesami<strong>en</strong>to de instrum<strong>en</strong>tos legales o de <strong>políticas</strong> impulsadas desde el<br />
gobierno. Ésta y muchas de las <strong>reformas</strong> que se sucedieron posteriorm<strong>en</strong>te tuvieron ese signo, y<br />
estuvieron marcadas por la necesidad de eliminar los factores que establecían empates irresolubles <strong>en</strong>tre<br />
los dos poderes, y que finalm<strong>en</strong>te se han traducido <strong>en</strong> bloqueos perman<strong>en</strong>tes a lo largo de todo el período<br />
constitucional. Objetivam<strong>en</strong>te, es un problema c<strong>en</strong>tral –quizás el de mayor significación política <strong>en</strong> el país-,<br />
pero ni esa ni las sigui<strong>en</strong>tes <strong>reformas</strong> contribuyeron a resolverlo 25 . En realidad., muchas de las <strong>reformas</strong><br />
realizadas han pret<strong>en</strong>dido abordar este conflicto, y han tratado de hacerlo siempre por medio del<br />
fortalecimi<strong>en</strong>to de uno de los términos de la ecuación. Pero, precisam<strong>en</strong>te a causa de la imposibilidad de<br />
<strong>en</strong>contrar un equilibrio apropiado <strong>en</strong>tre ambos o de inclinar decididam<strong>en</strong>te la balanza a favor de uno de<br />
ellos, el resultado ha sido una nueva y r<strong>en</strong>ovada manifestación de ese empate.<br />
22 Los diputados nacionales, <strong>en</strong> número fijo de 12, se elegían <strong>en</strong> distrito único nacional, mi<strong>en</strong>tras los otros<br />
prov<strong>en</strong>ían de veinte distritos provinciales de diversa magnitud (elevados después a 22 por la creación de<br />
dos provincias). La edad mínima para los candidatos era de 30 y 25 años, para la diputación nacional y<br />
provincial, respectivam<strong>en</strong>te. El número total de diputados <strong>en</strong> el primer período fue de 69 (12 nacionales y<br />
57 provinciales). La constitución de 1998 eliminó la diputación nacional.<br />
23 Para pres<strong>en</strong>tar candidatos para las elecciones legislativas <strong>en</strong> todas las provincias, un partido debía contar<br />
con 140 personas, ya que debía pres<strong>en</strong>tar listas completas con sus respectivos supl<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> cada una de<br />
ellas. A éstas deb<strong>en</strong> sumarse los candidatos a concejales municipales y a consejeros provinciales lo que<br />
eleva la cifra a niveles difícilm<strong>en</strong>te manejables por un partido. Solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la provincia de Guayas (la<br />
más poblada del país) habría sido necesario que cada partido contara con 476 personas para las elecciones<br />
de todas las dignidades <strong>en</strong> el año 1992 (219 concejales, 9 consejeros y 10 diputados, con un número similar<br />
de supl<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> cada caso).<br />
24 Ap<strong>en</strong>as un año después se retornó a la fórmula proporcional, para cambiarla nuevam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> 1997,<br />
cuando se introdujo la votación por personas <strong>en</strong> listas abiertas, la que a su vez fue modificada <strong>en</strong> el año<br />
2000 por la introducción de la fórmula D´Hondt para la asignación escaños.<br />
25 Como se verá más adelante, los bloqueos políticos –derivados a su vez de los factores estructurales e<br />
institucionales- constituy<strong>en</strong> la causa de la mayor parte de problemas que han afectado el Ecuador. Sin<br />
embargo, ninguna de las <strong>reformas</strong> ha pret<strong>en</strong>dido ir hasta su raíz.<br />
8
En 1986 el gobierno int<strong>en</strong>tó romper el monopolio partidista al poner a consideración, por medio de una<br />
consulta popular, la posibilidad de que agrupaciones difer<strong>en</strong>tes a los partidos pudieran pres<strong>en</strong>tar<br />
candidatos para cualquier dignidad de elección popular. Habiéndose convertido la consulta <strong>en</strong> un<br />
referéndum sobre la gestión gubernam<strong>en</strong>tal, la ciudadanía se pronunció negativam<strong>en</strong>te, aunque ocho años<br />
más tarde la aprobó por medio del mismo mecanismo. La participación de los indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes, <strong>en</strong><br />
condiciones claram<strong>en</strong>te m<strong>en</strong>os exig<strong>en</strong>tes que las que regían para los partidos, contribuyó a increm<strong>en</strong>tar la<br />
fragm<strong>en</strong>tación 26 . Esto se hizo evid<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el parlam<strong>en</strong>to, donde se agudizó la t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia al aum<strong>en</strong>to del<br />
número de listas que obt<strong>en</strong>ían escaños. A la vez, ésta se agudizó con la elevación del número de<br />
diputados, producido <strong>en</strong> parte por el crecimi<strong>en</strong>to poblacional (<strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que la mayoría de los<br />
diputados provinciales se elig<strong>en</strong> <strong>en</strong> proporción a la población) y <strong>en</strong> parte por las propias disposiciones que<br />
buscaban otorgar mayor repres<strong>en</strong>tación a algunas provincias. Fue, <strong>en</strong> consecu<strong>en</strong>cia, un nuevo paso hacia<br />
atrás <strong>en</strong> relación a los objetivos que habían guiado al retorno y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral a la necesidad de conseguir<br />
algún grado de estabilidad y de cohesión <strong>en</strong> el sistema político.<br />
La obstinación por las <strong>reformas</strong> se expresa <strong>en</strong> la realización de cuatro consultas populares o referéndum<br />
<strong>en</strong>tre 1986 y 1997. En cada uno de ellos se ha consultado sobre asuntos que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> relación con las<br />
instituciones del sistema político, así como con temas económicos y sociales 27 . Los resultados de la<br />
utilización de este mecanismo de expresión directa han dep<strong>en</strong>dido <strong>en</strong> gran medida de las condiciones del<br />
gobierno que lo ha convocado más que del cont<strong>en</strong>ido de las preguntas <strong>en</strong> sí mismo. Igualm<strong>en</strong>te, aquella<br />
reiteración <strong>en</strong> la reforma se manifestó finalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la convocatoria a una Asamblea Constituy<strong>en</strong>te, <strong>en</strong><br />
1997, <strong>en</strong>cargada de expedir una nueva constitución, aparte de las sucesivas <strong>reformas</strong> que había realizado<br />
el congreso por su propia iniciativa o a instancias de propuestas gubernam<strong>en</strong>tales. En definitiva, la<br />
normatividad ecuatoriana ha sido sometida a cambios constantes, <strong>en</strong> lo que constituye la mejor<br />
manifestación de la nueva fisonomía que ha tomado la inestabilidad institucional.<br />
A difer<strong>en</strong>cia de la modalidad del golpe de Estado, utilizada <strong>en</strong> los anteriores períodos constitucionales para<br />
solucionar los problemas políticos, <strong>en</strong> el pres<strong>en</strong>te se ha acudido a la reiterada reforma de las normas y<br />
procedimi<strong>en</strong>tos. Durante gran parte del siglo XX, las disputas <strong>políticas</strong> se dirimieron mediante la ruptura<br />
constitucional y la posterior instauración de un nuevo ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to, lo que se constituyó <strong>en</strong> un<br />
procedimi<strong>en</strong>to legitimado por la práctica 28 . Los int<strong>en</strong>tos de introducir elem<strong>en</strong>tos que aseguraran la<br />
estabilidad y la continuidad de los procesos políticos partían precisam<strong>en</strong>te de la constatación de esta<br />
realidad, pero <strong>en</strong> su reemplazo se instauraron otros factores que produjeron nuevas formas de<br />
inestabilidad. De este modo se ha configurado una situación paradójica, <strong>en</strong> la que se ha eliminado el último<br />
término del círculo dibujado por gobiernos débiles-golpes de Estado-asambleas constituy<strong>en</strong>tes-elección o<br />
nominación de nuevos gobiernos. El círculo se manti<strong>en</strong>e, pero las asambleas constituy<strong>en</strong>tes han sido<br />
reemplazadas por interpretaciones legales y constitucionales que <strong>en</strong> última instancia se han convertido <strong>en</strong><br />
el factor de preservación de la vig<strong>en</strong>cia constitucional. Esa ha sido la forma <strong>en</strong> que se ha <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado a los<br />
26 Los indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes no están obligados a contar con inscripción ni a pres<strong>en</strong>tar listas <strong>en</strong> un número<br />
determinado de provincias y tampoco deb<strong>en</strong> cumplir con todos los requisitos organizacionales que se<br />
exig<strong>en</strong> a los partidos. Como contraparte, no pued<strong>en</strong> acceder a los recursos del financiami<strong>en</strong>to estatal.<br />
27 La consulta de 1986 solam<strong>en</strong>te trató el tema de la participación de los indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes. La de 1994 trató<br />
siete temas difer<strong>en</strong>tes, <strong>en</strong>tre ellos algunos de carácter social como la reforma al régim<strong>en</strong> de seguridad<br />
social. La de 1995 retomó algunos de esos asuntos por medio de ocho preguntas. La de 1997 abarcó un<br />
amplio espectro de temas (con 14 preguntas), <strong>en</strong>tre los que se incluyó explícitam<strong>en</strong>te el apoyo al gobierno<br />
interino que se había conformado ese mismo año como consecu<strong>en</strong>cia del golpe de Estado <strong>en</strong> contra de<br />
Abdalá Bucaram.<br />
28 Más que <strong>en</strong> elem<strong>en</strong>to de interrupción de un proceso, el golpe se convirtió <strong>en</strong> un factor político –informal,<br />
por cierto- propio del sistema, a lo largo de todo casi tres cuartas partes del siglo XX. Eso explica el<br />
constante cambio de gobiernos y de constituciones (véase nota 1 del pres<strong>en</strong>te trabajo). Cf. Fitch, Samuel:<br />
The Military Coup D´Etat as a Political Process: <strong>ecuador</strong>, 1948-1966. The Johns Hopkins University<br />
Press, Baltimore<br />
9
dos golpes de Estado ocurridos <strong>en</strong> el actual período constitucional (1997 y 2000), pero también ha sido la<br />
práctica utilizada para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar los bloqueos políticos <strong>en</strong>tre el ejecutivo y el legislativo. En términos<br />
prácticos no se ha roto el ord<strong>en</strong> constitucional, pero no se puede decir lo mismo <strong>en</strong> términos conceptuales,<br />
especialm<strong>en</strong>te si se considera que las instituciones y los procedimi<strong>en</strong>tos son partes constitutivas de la<br />
democracia 29 .<br />
El resultado de estos comportami<strong>en</strong>tos ha sido la configuración de una normatividad flexible, sujeta a tantas<br />
interpretaciones cuantas sean necesarias para conformar mayorías pasajeras o para salir del atolladero<br />
provocado g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te por esa misma conducta de los actores. Las normas, com<strong>en</strong>zando por la propia<br />
constitución, no han sido el marco de refer<strong>en</strong>cia para el desempeño político, sino más bi<strong>en</strong> uno de los<br />
compon<strong>en</strong>tes de la negociación. De esa manera, ha sido imposible lograr que la acción se <strong>en</strong>marque <strong>en</strong><br />
disposiciones estables y de aceptación g<strong>en</strong>eral. por el contrario, la relación <strong>en</strong>tre ambos términos se ha<br />
producido <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido inverso, esto es, la acción política ha sido la que ha determinado al marco<br />
normativo, que por consigui<strong>en</strong>te ha pasado a dep<strong>en</strong>der directam<strong>en</strong>te de las necesidades coyunturales 30 . El<br />
cambio constante de las regulaciones y de los procedimi<strong>en</strong>tos no expresa, <strong>en</strong>tonces, la búsqueda de<br />
mejores condiciones para los procesos políticos, sino la adecuación a los intereses específicos de cada uno<br />
de los grupos <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados.<br />
Es verdad que, <strong>en</strong> gran medida, esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia ha sido el resultado de las conductas de los actores<br />
sociales y políticos, que han preferido utilizar atajos informales antes que <strong>en</strong>marcarse <strong>en</strong> la institucionalidad<br />
y que han visto <strong>en</strong> las leyes un instrum<strong>en</strong>to para el provecho propio, pero no es m<strong>en</strong>os cierto que se ha<br />
derivado también de las características propias del diseño normativo. La incoher<strong>en</strong>cia y la heterog<strong>en</strong>eidad<br />
de éste ha sido su causa básica, y con el transcurrir del tiempo se ha visto alim<strong>en</strong>tada por las constantes<br />
<strong>reformas</strong> y por la falta de congru<strong>en</strong>cia de éstas con los objetivos así como <strong>en</strong>tre ellas mismas. En este caso<br />
se aplica perfectam<strong>en</strong>te la expresión popular que califica a este tipo de resultados como colcha de retazos,<br />
a lo que cabría agregar que <strong>en</strong> su elaboración ha trabajado una incansable P<strong>en</strong>élope que constantem<strong>en</strong>te<br />
ha hecho y deshecho su propio trabajo. A pesar –o precisam<strong>en</strong>te a causa- de las cuatro consultas<br />
populares, de la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te y de las incontables <strong>reformas</strong> constitucionales y legales, el marco<br />
normativo ecuatoriano es aún un producto inacabado, heterogéneo, y contradictorio.<br />
2. El funcionami<strong>en</strong>to del sistema político<br />
Una de las escasas constantes que se puede detectar <strong>en</strong> la reforma perman<strong>en</strong>te del sistema político<br />
ecuatoriano es la búsqueda de mecanismos para superar los <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong>tre el ejecutivo y el<br />
legislativo. En una primera aproximación se la podría considerar como una int<strong>en</strong>ción ori<strong>en</strong>tada hacia la<br />
<strong>gobernabilidad</strong>, ya que crearía las condiciones adecuadas para la colaboración y para la interacción de las<br />
dos funciones del Estado, como sin duda lo han creído algunos de sus impulsores. Sin embargo, la realidad<br />
indica que las cosas han ido por otro lado, ya que ninguna de las <strong>reformas</strong> se ha dirigido hacia la<br />
29 La primera destitución presid<strong>en</strong>cial fue protagonizada por el Congreso con la participación activa de<br />
todos los partidos políticos, con la excepción obvia del gubernam<strong>en</strong>tal Partido Roldosista Ecuatoriano,<br />
PRE. El mecanismo adoptado se basó <strong>en</strong> la disposición constitucional que establece <strong>en</strong>tre las causas de<br />
terminación de las funciones presid<strong>en</strong>ciales la “incapacidad física o m<strong>en</strong>tal declarada por el Congreso<br />
Nacional” (artículo 75, literal d). La votación no estuvo precedida por algún procedimi<strong>en</strong>to mínimo que<br />
permitiera sust<strong>en</strong>tar aquella conclusión. Reiterando la violación constitucional, el congreso designó a un<br />
presid<strong>en</strong>te interino para un período que tampoco correspondía a los establecidos. La segunda ocurrió luego<br />
de una asonada civil-militar protagonizada fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te por las organizaciones indíg<strong>en</strong>as, y se<br />
justificó <strong>en</strong> el abandono del cargo por parte del presid<strong>en</strong>te. Tampoco <strong>en</strong> esta ocasión se respetaron las<br />
formalidades democráticas.<br />
30 Esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia se ha alim<strong>en</strong>tado también de la concepción predominante acerca de las leyes, a las que<br />
atribuye la condición de mecanismos de solución inmediata de los problemas y les asigna una función<br />
política d<strong>en</strong>tro de los conflictos.<br />
10
estructuración de una relación de equilibrio <strong>en</strong>tre ambas, como exigiría una visión de <strong>gobernabilidad</strong><br />
democrática, sino que ha buscado fortalecer a una de ellas (g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te a la ejecutiva) <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to de<br />
la otra. El movimi<strong>en</strong>to más claro <strong>en</strong> ese s<strong>en</strong>tido es el que se produjo <strong>en</strong> la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te de<br />
1997-1998, cuando al congreso se le quitaron o se le redujeron algunas de sus funciones básicas <strong>en</strong> el<br />
campo económico y político 31 .<br />
El resultado inmediato e inevitable de estas operaciones ha sido la profundización del desequilibrio propio<br />
del presid<strong>en</strong>cialismo, que ha desembocado a la vez <strong>en</strong> la agudización de los problemas. La erosión del<br />
sistema de controles y balances -que es lo que <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el fondo- se ha traducido <strong>en</strong> el increm<strong>en</strong>to de<br />
la conflictividad <strong>en</strong> la política, ya que se han reducido o definitivam<strong>en</strong>te eliminado los espacios y los<br />
mecanismos necesarios para alcanzar el equilibrio <strong>en</strong>tre las dos instituciones que pued<strong>en</strong> apelar a la<br />
misma legitimidad de orig<strong>en</strong>. El debilitami<strong>en</strong>to de los mecanismos de cooperación y de contrapeso <strong>en</strong>tre<br />
ambas impulsa a cada una de ellas a justificar sus acciones con su condición de instancia de<br />
repres<strong>en</strong>tación constituida por el voto popular. Dado que las dos provi<strong>en</strong><strong>en</strong> de la voluntad expresada <strong>en</strong> las<br />
urnas, la apelación a la legitimidad de orig<strong>en</strong> coloca al tema <strong>en</strong> el nivel de definiciones básicas del régim<strong>en</strong>,<br />
de manera que son éstas las que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran perman<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el c<strong>en</strong>tro del debate político. En<br />
cualquier situación, aun fr<strong>en</strong>te al problema más pequeño, se pon<strong>en</strong> <strong>en</strong> cuestión los pilares básicos del<br />
ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to político y hacia ellos se dirig<strong>en</strong> las acciones e impugnaciones de los actores sociales y<br />
políticos. De esta manera, los conflictos propios de la política cotidiana se trasladan al nivel del régim<strong>en</strong><br />
político y se conviert<strong>en</strong> <strong>en</strong> una impugnación de sus bases. La sucesión de <strong>reformas</strong> es la expresión de esa<br />
conducta, que necesariam<strong>en</strong>te debe ser explicada por medio de la id<strong>en</strong>tificación de sus causas.<br />
Por lo m<strong>en</strong>os <strong>en</strong> cuatro niveles se podrían buscar esas causas: a) <strong>en</strong> las especificidades estructurales; b)<br />
<strong>en</strong> los aspectos normativos y de diseño institucional propios del régim<strong>en</strong> político; c) <strong>en</strong> la cultura política,<br />
tanto de las elites como de la población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral; d) <strong>en</strong> las prácticas <strong>políticas</strong> de los partidos y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral<br />
de los actores políticos. Aunque <strong>en</strong>tre esos niveles existe perman<strong>en</strong>te interacción y mutua alim<strong>en</strong>tación, es<br />
posible -y sobre todo necesario <strong>en</strong> términos metodológicos- establecer un ord<strong>en</strong> de causalidad que permita<br />
id<strong>en</strong>tificar los factores determinantes de última instancia. En esa dirección, sost<strong>en</strong>go como hipótesis que los<br />
dos últimos niveles se derivan de los primeros, lo que no equivale a negar que <strong>en</strong> el desarrollo de los<br />
procesos a su vez se reviertan sobre aquellos. Una posición de este tipo puede ser descalificada por su<br />
carácter estructural-institucionalista, pero cabe sost<strong>en</strong>er <strong>en</strong> su favor que es la que otorga mayor grado de<br />
certeza y de confianza <strong>en</strong> las infer<strong>en</strong>cias debido a la posibilidad de <strong>en</strong>contrar asidero <strong>en</strong> los procesos<br />
reci<strong>en</strong>tes. Para sust<strong>en</strong>tarla es preciso recorrer el camino <strong>en</strong> el ord<strong>en</strong> inverso, esto es, desde la cultura y las<br />
prácticas <strong>políticas</strong> hacia los elem<strong>en</strong>tos del diseño institucional y las condiciones estructurales. Por ello cabe<br />
hacer una refer<strong>en</strong>cia –necesariam<strong>en</strong>te breve, ya que rebasa el ámbito de interés de este artículo- sobre<br />
estos dos aspectos.<br />
a) Prácticas y cultura: una digresión<br />
D<strong>en</strong>tro de los rasgos más evid<strong>en</strong>tes de la acción política ecuatoriana se destacan las prácticas cli<strong>en</strong>telares<br />
que sust<strong>en</strong>tan a las posiciones populistas de bu<strong>en</strong>a parte –si no la totalidad- de los partidos políticos. De<br />
una u otra manera, los populismos se asi<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> mecanismos que establec<strong>en</strong> pautas de relación política<br />
realizadas al costado de las instituciones formales. Pero, a pesar de hacerlo de esa manera, no dejan de<br />
utilizarlas, lo que da lugar a la perman<strong>en</strong>te interrelación <strong>en</strong>tre ambos niveles, el formal institucional y el<br />
informal de las redes cli<strong>en</strong>telares. A pesar de que bu<strong>en</strong>a parte de la acción de estas última se asi<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> la<br />
utilización de simbolismos y de recursos no materiales (a causa de la visión bipolar que divide a la sociedad<br />
<strong>en</strong> bandos irreconciliables), ellas no pued<strong>en</strong> operar si no logran el control o el acceso a los recursos<br />
31 El congreso perdió la facultad de destituir a los ministros de Estado, aunque puede interpelarlos. En el<br />
tratami<strong>en</strong>to del presupuesto del Estado no puede alterar el monto global y solam<strong>en</strong>te puede redistribuir<br />
ingresos y gastos hasta un máximo del 3% de cada rubro.<br />
11
materiales. De ahí la importancia de desarrollar mecanismos que asegur<strong>en</strong> su disponibilidad, aún cuando<br />
sea solam<strong>en</strong>te de manera parcial, lo que impulsa a utilizar las instituciones formales <strong>en</strong> función de objetivos<br />
que <strong>en</strong> términos estrictos se sitúan fueran de ellas.<br />
Entre las múltiples consecu<strong>en</strong>cias que esto ti<strong>en</strong>e sobre el sistema político y sobre las conductas de los<br />
actores cabe destacar la adaptación de los procesos electorales (por el predominio de la lógica de<br />
intercambio de votos por favores) a las necesidades de intereses de grupos claram<strong>en</strong>te delimitados. En<br />
síntesis, el particularismo termina por invadir a uno de los elem<strong>en</strong>tos básicos del sistema político y de ahí a<br />
la totalidad de éste. La g<strong>en</strong>eralización del cli<strong>en</strong>telismo sitúa a la política <strong>en</strong> los marcos del corto plazo, ya<br />
que la propia compet<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre redes g<strong>en</strong>era la necesidad de ofrecer r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos cada vez más<br />
inmediatos y perceptibles. Por consigui<strong>en</strong>te, también obliga a bajar el nivel de g<strong>en</strong>eralidad de esos<br />
r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos, <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que ellos deb<strong>en</strong> responder creci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te a necesidades de sectores<br />
aislados cuya integración <strong>en</strong> las redes cli<strong>en</strong>telares se produce tanto <strong>en</strong> términos personales como de<br />
grupos estructurados. De esta manera, las demandas pierd<strong>en</strong> su carácter de agregación, lo que lleva a que<br />
las respuestas deban realizarse de manera inmediata y por medio de acciones que incidan directam<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
las condiciones materiales de las personas. La relación política ti<strong>en</strong>de a personalizarse hasta los límites<br />
extremos <strong>en</strong> sus dos expresiones: <strong>en</strong> la perspectiva de qui<strong>en</strong>es conforman las redes cli<strong>en</strong>telares, que<br />
pon<strong>en</strong> por delante sus problemas y necesidades individuales, y <strong>en</strong> la perspectiva de qui<strong>en</strong>es conduc<strong>en</strong><br />
esas redes, que buscan imprimir su propio sello <strong>en</strong> cada una de éstas como garantía de perman<strong>en</strong>cia y de<br />
consolidación 32 .<br />
Por consigui<strong>en</strong>te, el funcionami<strong>en</strong>to del cli<strong>en</strong>telismo como mecanismo de expresión y procesami<strong>en</strong>to de las<br />
demandas sociales opera al marg<strong>en</strong> de la institucionalidad política pero con una perman<strong>en</strong>te utilización de<br />
ella. Sin embargo, esa difer<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre operación d<strong>en</strong>tro y utilización de la institucionalidad, que <strong>en</strong> la<br />
práctica diaria puede ser casi imperceptible, termina por erosionar a esa misma institucionalidad a causa de<br />
por lo m<strong>en</strong>os tres razones. En primer lugar, por la necesidad de ofrecer respuestas inmediatas y puntuales,<br />
la acción política no puede ceñirse estrictam<strong>en</strong>te a las normas vig<strong>en</strong>tes y a los procedimi<strong>en</strong>tos<br />
establecidos, y busca reemplazarlos o por lo m<strong>en</strong>os modificarlos. En segundo lugar, las instituciones<br />
(ejecutivo, parlam<strong>en</strong>to, municipios, consejos provinciales, partidos políticos) están obligadas a responder<br />
por lo que se supone que deb<strong>en</strong> hacer pero que <strong>en</strong> la práctica no lo hac<strong>en</strong>, lo que lleva al desajuste<br />
perman<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre responsabilidades, acciones concretas y toma de cu<strong>en</strong>tas (premios y castigos). En tercer<br />
lugar, y como aspecto fundam<strong>en</strong>tal, la g<strong>en</strong>eralización de estas prácticas termina por construir un campo de<br />
acción política aj<strong>en</strong>o a la institucionalidad formalm<strong>en</strong>te definida, lo que se traduce <strong>en</strong> la informalización de<br />
la política 33 . La escasa o nula concordancia <strong>en</strong>tre las normas vig<strong>en</strong>tes y las prácticas <strong>políticas</strong> conduce a la<br />
necesidad de cambios constantes <strong>en</strong> aquellas para adaptarlas a las necesidades de estas últimas. De este<br />
modo, las instituciones se v<strong>en</strong> obligadas a adaptarse a objetivos, necesidades, prácticas y procedimi<strong>en</strong>tos<br />
que les son extraños y que terminan por alterar radicalm<strong>en</strong>te su propia es<strong>en</strong>cia. En síntesis, la formalidad<br />
institucional está ahí para ser utilizada <strong>en</strong> función de los intereses particulares (para proveer recursos,<br />
otorgar preb<strong>en</strong>das, retribuir favores e incluso como campo apropiado para prácticas corruptas), y no<br />
necesariam<strong>en</strong>te para cumplir con las funciones establecidas. En gran medida, la normatividad formal debe<br />
coexistir con una institucionalidad real que ti<strong>en</strong>e poco que ver con ella 34<br />
32 La personalización ha sido analizada, por lo g<strong>en</strong>eral, <strong>en</strong> relación a los liderazgos y a la acción de los<br />
dirig<strong>en</strong>tes políticos, pero se ha dejado de lado esa otra dim<strong>en</strong>sión, del elector <strong>en</strong> tanto persona que espera<br />
r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos concretos, inmediatos e individualizados.<br />
33 Sobre esta noción véase Lazarte, Jorge: Partidos políticos e informalización de la política. En Mayorga,<br />
R<strong>en</strong>é (coordinador): Democracia y <strong>gobernabilidad</strong> <strong>en</strong> América Latina. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.<br />
34 El Ecuador es un caso claram<strong>en</strong>te ilustrativo de “la otra institucionalización” sobre la cual llama la<br />
at<strong>en</strong>ción Guillermo O´Donnell. Véase Ilusiones sobre la consolidación. En revista Nueva Sociedad<br />
número 144, julio-agosto, 1996, Caracas<br />
12
Cae por su propio peso que la reiteración de estas prácticas produce no sólo esas transformaciones<br />
institucionales, sino que va consolidando conductas <strong>políticas</strong> adecuadas a esas condiciones. Los actores<br />
sociales desarrollan valores, ori<strong>en</strong>taciones y comportami<strong>en</strong>tos que les permit<strong>en</strong> desempeñarse<br />
v<strong>en</strong>tajosam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> ese <strong>en</strong>torno, los que a su vez se reviert<strong>en</strong> sobre éste <strong>en</strong> un ejercicio de<br />
retroalim<strong>en</strong>tación constante. Pero, al mismo tiempo, ellos esperan unos r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos que, por las<br />
condiciones señaladas antes, las instituciones no están <strong>en</strong> capacidad de <strong>en</strong>tregar. Es decir, la misma<br />
contradicción que se observa <strong>en</strong>tre la normatividad formal y la institucionalidad realm<strong>en</strong>te exist<strong>en</strong>te se<br />
manifiesta <strong>en</strong> la percepción que las personas se forman <strong>en</strong> relación al ejercicio de la política. El efecto más<br />
importante para el tema tratado es la creci<strong>en</strong>te insatisfacción con la política, lo que resulta inevitable desde<br />
el mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> que se id<strong>en</strong>tifica a ésta con los r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos inmediatos y particulares. La antipolítica<br />
<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra allí terr<strong>en</strong>o apropiado para germinar y crecer, como lo demuestran los sondeos de opinión 35 .<br />
A su vez, esto lleva a una forma muy peculiar de compr<strong>en</strong>der a la repres<strong>en</strong>tación política, que es vista con<br />
los mismos parámetros de la repres<strong>en</strong>tación social. La personalización de las expectativas y de las<br />
demandas lleva a los grupos sociales a reducir a la mínima expresión posible la delegación de sus<br />
intereses <strong>en</strong> manos de la repres<strong>en</strong>tación política. Su cualidad de instancia de agregación de intereses no<br />
resulta conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te de ninguna manera <strong>en</strong> las condiciones reseñadas. Si las demandas llegan casi al punto<br />
absoluto de la individualización o cuando más a la suma de pequeños grupos de población, <strong>en</strong>tonces la<br />
distancia <strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tados y repres<strong>en</strong>tantes ti<strong>en</strong>de a hacerse imperceptible. Sobre estos últimos rige la<br />
exig<strong>en</strong>cia de guardar similitud con los primeros, de ser uno de ellos, de t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> lo posible las mismas<br />
necesidades y de sost<strong>en</strong>er los mismos intereses, de modo que la repres<strong>en</strong>tación política pierde una de sus<br />
características básicas –la distancia con los intereses particulares- y se confunde más bi<strong>en</strong> con la<br />
repres<strong>en</strong>tación social 36 . De aquí se despr<strong>en</strong>de la debilidad de la repres<strong>en</strong>tación política <strong>en</strong> tanto instancia<br />
de agregación de intereses y de producción de propuestas para el conjunto de la sociedad, así como la<br />
dificultad para construirla como una instancia dotada de relativa indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia con respecto a la sociedad.<br />
Sin embargo, cabe destacar <strong>en</strong> este punto que existe una contradicción <strong>en</strong>tre esa ori<strong>en</strong>tación y los<br />
resultados electorales, que favorec<strong>en</strong> reiteradam<strong>en</strong>te a los partidos políticos. Como se verá <strong>en</strong> la sigui<strong>en</strong>te<br />
sección, pese a los problemas de personalización e incluso <strong>en</strong> s<strong>en</strong>tido contrario a las <strong>reformas</strong> legales que<br />
han t<strong>en</strong>dido a su debilitami<strong>en</strong>to, los partidos políticos gozan de bu<strong>en</strong>a salud. A lo largo del período<br />
constitucional han predominado cuatro de ellos, a los que <strong>en</strong> los últimos seis años se ha añadido uno más.<br />
Entre todos obti<strong>en</strong><strong>en</strong> más del och<strong>en</strong>ta por ci<strong>en</strong>to de los votos, lo que no deja de ser significativo <strong>en</strong> una<br />
situación de pluralismo polarizado, y sobre todo <strong>en</strong> un contexto <strong>en</strong> que influy<strong>en</strong> factores adversos como los<br />
señalados antes. Quizás la explicación se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tre precisam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la compleja relación que se<br />
establece <strong>en</strong>tre las prácticas cli<strong>en</strong>telares y los partidos políticos o, si se quiere, <strong>en</strong>tre mecanismos<br />
informales y formales de la política. Debido a la vig<strong>en</strong>cia de las normas que aseguraban a los partidos el<br />
monopolio de la repres<strong>en</strong>tación durante gran parte del período, estos debieron adaptarse a las prácticas<br />
dominantes <strong>en</strong> la sociedad y <strong>en</strong>trar a formar parte del esquema propio del cli<strong>en</strong>telismo. De este modo, ellos<br />
pasaron a ocupar la cúspide de las redes, con lo que asumieron el papel de goznes que facilitan el tránsito<br />
<strong>en</strong>tre ambos niveles, esto es, <strong>en</strong>tre la red as<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> el control de la cli<strong>en</strong>tela y las instituciones del<br />
sistema político. Para lograrlo debieron vestirse al mismo tiempo con dos ropajes difer<strong>en</strong>tes. Son parte del<br />
sistema político formal, <strong>en</strong> el que desempeñan la función de actores c<strong>en</strong>trales, y lo son también de las<br />
35 Los datos del Latinobarómetro ofrec<strong>en</strong> interesante material sobre esta ori<strong>en</strong>tación de la población. El<br />
Ecuador aparece <strong>en</strong>tre los países con m<strong>en</strong>ores índices de apego a las instituciones y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral con m<strong>en</strong>ores<br />
grados de apoyo a la democracia.<br />
36 La difer<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tación política y repres<strong>en</strong>tación social marca un límite imprescindible de ser<br />
tomado <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las democracias sin mayor tradición partidista e institucional. Mucho<br />
más cuando a estas características se añade el cli<strong>en</strong>telismo como mecanismo predominante de intercambio<br />
político. Las <strong>reformas</strong> al sistema electoral ecuatoriano respond<strong>en</strong> <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a medida a la confusión <strong>en</strong>tre<br />
ambas y a la vez la alim<strong>en</strong>tan desde el nivel normativo.<br />
13
edes informales, <strong>en</strong> las que están obligados a ocupar igualm<strong>en</strong>te el punto medular. Su papel privilegiado<br />
<strong>en</strong> estas últimas explicaría la adscripción de la población aún <strong>en</strong> contra de sus propias opiniones y valores.<br />
b) El sistema <strong>en</strong> funcionami<strong>en</strong>to<br />
Desde 1979, cuando el país retornó al ord<strong>en</strong> constitucional, se han sucedido diez presid<strong>en</strong>tes de la<br />
República, siete de ellos por elección directa y tres por diversas formas de sucesión. Dos presid<strong>en</strong>tes han<br />
sido destituidos de su cargo sin observar los procedimi<strong>en</strong>tos establecidos, <strong>en</strong> una ocasión por parte del<br />
Congreso y <strong>en</strong> otra por un golpe de Estado civil-militar 37 . En ese mismo período, los electores ecuatorianos<br />
han acudido veinte veces a elecciones ya sea para escoger al presid<strong>en</strong>te de la República, o para conformar<br />
el Congreso Nacional, los municipios y los consejos provinciales. En cuatro ocasiones han participado <strong>en</strong><br />
consultas populares, todas ellas convocadas por los gobiernos del mom<strong>en</strong>to. Ningún partido político ha<br />
ocupado más de una vez la presid<strong>en</strong>cia por elección popular, lo que ha sido interpretado como un indicador<br />
del desgaste de los partidos políticos, aunque un análisis más det<strong>en</strong>ido deja ver ciertas regularidades que<br />
hablan de una realidad más compleja.<br />
Como se vio <strong>en</strong> la primera sección, las reglas de juego han sido constantem<strong>en</strong>te alteradas, lo que por sí<br />
solo impide hablar de un sistema de partidos y de un sistema electoral consolidados 38 . No obstante, cuatro<br />
partidos han conseguido afianzarse d<strong>en</strong>tro de las prefer<strong>en</strong>cias del electorado y han captado la mayor parte<br />
de puestos de elección popular a lo largo del período. Ellos han predominado <strong>en</strong> el principal ámbito de<br />
repres<strong>en</strong>tación política, el Congreso Nacional, como se puede ver <strong>en</strong> el cuadro número 1, y han sido<br />
también las principales fuerzas <strong>en</strong> municipios y provincias. Su votación se ha ido increm<strong>en</strong>tando hasta<br />
alcanzar casi las tres cuartas partes de los electores, lo que no deja de ser significativo si se considera el<br />
alto número de partidos reconocidos oficialm<strong>en</strong>te, muchos de ellos minúsculos pero con gran capacidad<br />
para captar ciertos segm<strong>en</strong>tos del electorado. De esta manera, se ha configurado un sistema <strong>en</strong> el que<br />
coexiste un alto número de partidos, la mayor parte de los cuales ap<strong>en</strong>as obti<strong>en</strong><strong>en</strong> porc<strong>en</strong>tajes mínimos<br />
que, sin embargo –y por efecto de las disposiciones legales-, les permit<strong>en</strong> obt<strong>en</strong>er escaños parlam<strong>en</strong>tarios<br />
y puestos <strong>en</strong> las instancias municipales y provinciales 39 .<br />
Tres factores aparec<strong>en</strong> como los determinantes de la fragm<strong>en</strong>tación del sistema político ecuatoriano: a) la<br />
ya aludida diversidad regional, g<strong>en</strong>eradora de fuertes id<strong>en</strong>tidades que buscan expresarse políticam<strong>en</strong>te; b)<br />
algunas disposiciones legales –especialm<strong>en</strong>te las que conforman el sistema electoral-; c) las prácticas<br />
37 En 1981,Osvaldo Hurtado asumió la presid<strong>en</strong>cia por sucesión constitucional a la muerte de Jaime<br />
Roldós. En 1997, Fabián Alarcón fue nombrado presid<strong>en</strong>te por el Congreso -<strong>en</strong> un acto no contemplado <strong>en</strong><br />
la Constitución- luego de que éste destituyera a Abdalá Bucaram. En el año 2000, el vicepresid<strong>en</strong>te<br />
Gustavo Noboa asumió la presid<strong>en</strong>cia luego de un golpe de Estado <strong>en</strong> contra de Jamil Mahuad. Los<br />
presid<strong>en</strong>tes elegidos han sido Jaime Roldós (1979), León Febres Cordero (1984), Rodrigo Borja (1988),<br />
Sixto Durán Ballén (1992), Abdalá Bucaram (1996), Jamil Mahuad (1998) y Lucio Gutiérrez (2002,<br />
posesionado <strong>en</strong> 2003).<br />
38 Este es el primero y más importante de los cuatro parámetros que definirían a una sistema de partidos<br />
estabilizado. A este se añade la necesidad de que los partidos más importantes t<strong>en</strong>gan raíces fuertes <strong>en</strong> la<br />
sociedad, el acuerdo de los principales actores sobre la legitimidad de los procesos electorales y de los<br />
partidos y la indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia y autonomía de los partidos con respecto a los intereses de grupos y a las<br />
ambiciones de los líderes. Maiwaring, Scott y Timothy R. Scully: Introduction. Party Systems in Latin<br />
America. En Building Democratic Institutions. Party Systems in Latin America. Stanford University<br />
Press. Stanfor, 1995.<br />
39 La repres<strong>en</strong>tación proporcional, <strong>en</strong> su mom<strong>en</strong>to, y la votación personalizada <strong>en</strong> listas abiertas,<br />
actualm<strong>en</strong>te, han constituido la garantía de superviv<strong>en</strong>cia de los partidos minúsculos. La barrera de un<br />
porc<strong>en</strong>taje mínimo de votación (que ha oscilado <strong>en</strong>tre el 4% y el 5%) no ha t<strong>en</strong>ido efectividad ya que no<br />
actúa como umbral de repres<strong>en</strong>tación sino de registro legal que, además, se aplica después de dos<br />
elecciones consecutivas. Esto quiere decir que un partido puede acceder a cargos de elección popular<br />
durante dos períodos y mant<strong>en</strong>erlos hasta el final del segundo.<br />
14
<strong>políticas</strong> descritas <strong>en</strong> la sección anterior. Si se consideran a los tres <strong>en</strong> conjunto se obti<strong>en</strong><strong>en</strong> las<br />
explicaciones de fondo de esa configuración y por tanto de sus resultados. La relación conflictiva y nunca<br />
resuelta <strong>en</strong>tre esos tres niveles permite <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der las particularidades que han desembocado <strong>en</strong> la<br />
inestabilidad característica del funcionami<strong>en</strong>to del sistema político ecuatoriano.<br />
Cuadro número 1<br />
Votación por partidos<br />
Elecciones para diputados provinciales 1979-1998<br />
% sobre total de votos válidos<br />
PARTIDOS * 1979 1984 1988 1992 1996 1998<br />
PSC 6,4 11,5 12,4 23,2 27,9 20,3<br />
PRE** 0,0 5,1 16,3 16,0 21,3 17,5<br />
DP*** 0,0 7,3 10,9 7,2 11,9 24,1<br />
ID 14,8 20,0 22,6 9,5 7,1 11,9<br />
SUBTOTAL 21,2 43,9 62,2 55,9 68,2 73,8<br />
OTROS 78,8 56,1 37,8 44,1 31,8 26,2<br />
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
* En el apéndice número 1 se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran los nombres de los partidos y sus respectivas siglas<br />
** Se formó <strong>en</strong> 1983<br />
*** Obtuvo su registro electoral <strong>en</strong> 1980<br />
Fu<strong>en</strong>te: Tribunal Supremo Electoral, elaboración del autor<br />
La conformación de sociedades regionales claram<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>ciadas no solam<strong>en</strong>te introduce <strong>en</strong> la política<br />
un corte determinante (el cleavage referido <strong>en</strong> la sección anterior), sino que establece también diversos<br />
espacios de acción política. El corte regional se expresa como la disputa por la asignación de recursos por<br />
parte de cada una de las provincias y de regiones <strong>en</strong> su conjunto. Al mismo tiempo, y <strong>en</strong> gran medida<br />
derivado de esa pugna, plantea un problema de repres<strong>en</strong>tatividad <strong>en</strong> el ámbito nacional, ya que siempre<br />
está <strong>en</strong> cuestión la capacidad de las instituciones nacionales (concretam<strong>en</strong>te el Congreso Nacional) para<br />
lograr la adecuada repres<strong>en</strong>tación de los problemas provinciales, locales o regionales. Esto se transforma<br />
<strong>en</strong> un elem<strong>en</strong>to adicional que alim<strong>en</strong>ta el cambio constante de las reglas del juego, ya que la búsqueda de<br />
equilibrio y proporcionalidad <strong>en</strong> la repres<strong>en</strong>tación se convierte <strong>en</strong> tema vital de la política nacional. Su<br />
expresión más clara, pero no la única, ha sido el debate sobre el número de diputados, que no ha podido<br />
erradicarse a lo largo del período.<br />
Un efecto c<strong>en</strong>tral de esto es la regionalización o provincialización de los partidos ecuatorianos, es decir, su<br />
confinami<strong>en</strong>to a una región o incluso a una provincia, sin que logr<strong>en</strong> alcanzar dim<strong>en</strong>siones nacionales.<br />
Como se puede ver <strong>en</strong> el cuadro No. 2, los cuatro partidos significativos obti<strong>en</strong><strong>en</strong> sus respectivos diputados<br />
de una de las dos regiones más pobladas, la Costa o la Sierra, <strong>en</strong> proporciones que demuestran<br />
claram<strong>en</strong>te el sesgo m<strong>en</strong>cionado. El número de diputados que obti<strong>en</strong>e cada partido no guarda relación con<br />
los que se elig<strong>en</strong> por cada región, lo que quiere decir que la desviación no se debe a factores<br />
predeterminados o externos al desempeño de las fuerzas <strong>políticas</strong>. A manera de ejemplo, <strong>en</strong> las elecciones<br />
de 1996 la Costa aportaba con el 37,7% de los diputados, la Sierra con el 47,8 y la Amazonía y Galápagos<br />
con el 14,5%, pero se ve claram<strong>en</strong>te que a lo largo del período ninguno de los partidos se acerca a esas<br />
proporciones. De esta manera, se han configurado dos partidos cuya repres<strong>en</strong>tación política es<br />
principalm<strong>en</strong>te costeña (PSC y PRE) y dos con repres<strong>en</strong>tación mayoritariam<strong>en</strong>te serrana (ID y DP).<br />
Cuadro No. 2<br />
15
Orig<strong>en</strong> regional de los diputados, por partidos<br />
(% sobre total de diputados de cada partido)<br />
1979-1998<br />
Partidos<br />
Orig<strong>en</strong><br />
Diputados provinciales<br />
Diputados<br />
Costa Sierra Amazonía- Total<br />
Nacionales<br />
Galápagos<br />
PSC 11% 53% 29% 6% 100%<br />
PRE 13% 67% 19% 1% 100%<br />
ID 10% 16% 59% 14% 100%<br />
DP 10% 13% 56% 21% 100%<br />
Fu<strong>en</strong>te: Freid<strong>en</strong>berg, Flavia: . Posiciones ideológico-programáticas de políticos y partidos <strong>en</strong> Ecuador,<br />
pon<strong>en</strong>cia pres<strong>en</strong>tada al seminario Party Politics in Latin America<br />
La desviación regional de la votación y, por tanto, del apoyo a los partidos, se aprecia con más claridad<br />
desde la perspectiva de los votos obt<strong>en</strong>idos, que es lo que muestra el cuadro No. 3. A lo largo del período,<br />
los cuatro partidos obtuvieron <strong>en</strong>tre dos tercios y tres cuartos de su votación <strong>en</strong> una sola región. Como<br />
contrapartida obvia, ninguno obtuvo más de un tercio de su votación <strong>en</strong> la otra región. Por lo dicho antes,<br />
demás está reiterar que estos resultados no guardan relación con las proporciones de la población nacional<br />
as<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> cada una de las regiones.<br />
Todo esto lleva a afirmar que, a pesar de la int<strong>en</strong>ción con que fueron diseñadas las leyes de partidos y de<br />
elecciones, no se han constituido partidos nacionales, si por ello se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de a organizaciones que cu<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
con votación distribuida <strong>en</strong> todo el territorio nacional. Por el contrario, de acuerdo a la evolución de su<br />
votación, ellos se han ido relegando a una región y, de manera más clara, a una o dos provincias. Dada<br />
esta evolución es factible sost<strong>en</strong>er que al dep<strong>en</strong>der creci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te de la votación de una provincia o de un<br />
reducido número de provincias, los partidos deb<strong>en</strong> privilegiar su relación con esas provincias y<br />
transformarse prácticam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tantes de sus intereses. A pesar del interés que ellos pued<strong>en</strong><br />
t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> ampliar su base electoral hacia otros espacios, es muy difícil que puedan colocar <strong>en</strong> segundo<br />
plano la consolidación del apoyo obt<strong>en</strong>ido, es decir, el fortalecimi<strong>en</strong>to de su pres<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las provincias<br />
donde logran altas votaciones. Más bi<strong>en</strong> ésta se convierte <strong>en</strong> la meta prioritaria, ya que asegura una fuerza<br />
mínima de partida (un piso) para las conti<strong>en</strong>das electorales. Por eso es poco probable que partidos que<br />
obti<strong>en</strong><strong>en</strong> una alta proporción de sus votos <strong>en</strong> determinadas provincias no se transform<strong>en</strong> <strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tantes<br />
de los intereses de esos espacios. El cúmulo de votos ti<strong>en</strong>de a expresarse <strong>en</strong> un mandato (claram<strong>en</strong>te<br />
vinculante), que dibuja características específicas <strong>en</strong> la repres<strong>en</strong>tación.<br />
Cuadro No. 3<br />
Votación total por regiones, 1979-1996 *<br />
Diputados provinciales<br />
(% sobre total de cada partido)<br />
COSTA SIERRA AMA-GAL TOTAL<br />
PSC 66,7 31,8 1,6 100<br />
PRE 75,3 23,4 1,4 100<br />
16
DP 28,3 66,4 5,3 100<br />
ID 30,2 65,5 4,3 100<br />
* No se incluy<strong>en</strong> los años posteriores ya que <strong>en</strong> ellos se utilizó el sistema personalizado de votación, por<br />
tanto no son comparables<br />
En efecto, un primer elem<strong>en</strong>to que aparece con claridad es que la repres<strong>en</strong>tación política que ellos<br />
ost<strong>en</strong>tan no es la del conjunto del país. Al conformarse bastiones electorales, los partidos pasan a<br />
repres<strong>en</strong>tar prioritariam<strong>en</strong>te los intereses de esos espacios o incluso de sectores específicos d<strong>en</strong>tro de<br />
ellos 40 . Su condición de repres<strong>en</strong>tantes de esos ámbitos se convierte <strong>en</strong> exig<strong>en</strong>cia de resultados<br />
concretos, con lo que se alim<strong>en</strong>ta el ciclo del cli<strong>en</strong>telismo que ha sido descrito <strong>en</strong> la sección anterior de<br />
este texto. Además, con ello los partidos dan prioridad a las medidas que ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a fortalecer esas<br />
relaciones, aún cuando éstas result<strong>en</strong> inconv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes o directam<strong>en</strong>te fatídicas para las <strong>políticas</strong> <strong>en</strong> el nivel<br />
nacional.<br />
Un segundo elem<strong>en</strong>to que se deriva de esto es la amplia apertura que se ofrece para los intereses<br />
particulares y para las formas corporativas de repres<strong>en</strong>tación. Conc<strong>en</strong>trados <strong>en</strong> espacios relativam<strong>en</strong>te<br />
restringidos, los partidos pierd<strong>en</strong> la distancia con los grupos de presión locales y asum<strong>en</strong> gran parte de sus<br />
percepciones, posiciones y demandas. Las elites locales (especialm<strong>en</strong>te económicas) <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> los<br />
partidos a las organizaciones que pued<strong>en</strong> fortalecer, cuando no sustituir, a sus propias <strong>en</strong>tidades. Los<br />
partidos <strong>en</strong>tran <strong>en</strong> ese juego como condición de perman<strong>en</strong>cia de sus bastiones 41 . De allí hay solam<strong>en</strong>te un<br />
pequeño paso para que se produzca la participación directa de los integrantes de aquellos grupos <strong>en</strong> la<br />
actividad política. Es una forma de participación que se realiza g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te por medio de la integración a<br />
un partido y que termina por soldar la relación <strong>en</strong>tre los intereses de ambos. De esta manera, la<br />
repres<strong>en</strong>tación política adopta las particularidades de la repres<strong>en</strong>tación social, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> cuanto se<br />
construye una id<strong>en</strong>tidad fuerte <strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tados y repres<strong>en</strong>tantes. No solam<strong>en</strong>te se trata de la<br />
canalización de unos intereses específicos, particulares, sino de la cercanía con las personas que ejerc<strong>en</strong><br />
la repres<strong>en</strong>tación 42 . El grado de confianza <strong>en</strong> el repres<strong>en</strong>tante dep<strong>en</strong>de <strong>en</strong>tonces de su capacidad y de su<br />
eficacia como portador de los intereses corporativos de esos grupos. Por tanto, mi<strong>en</strong>tras m<strong>en</strong>os distancia<br />
exista <strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tados y repres<strong>en</strong>tantes más seguridad habrá <strong>en</strong> la preservación de esos intereses.<br />
Todo esto contribuye a ratificar la idea de que la política ecuatoriana se mueve principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> espacios<br />
restringidos <strong>en</strong> los que imperan fuertes grupos de presión. Los objetivos de los actores políticos, con los<br />
partidos <strong>en</strong> primer plano, no pued<strong>en</strong> ser otros que los que surg<strong>en</strong> desde ese anclaje territorial o, dicho de<br />
otra manera, es éste elem<strong>en</strong>to el que define la lógica de la acción política. Obviam<strong>en</strong>te, el problema no se<br />
reduce a la fuerza de lo regional o de lo provincial, sino que alude al complejo juego que se pres<strong>en</strong>ta <strong>en</strong>tre<br />
esa base de sociedades regionales con fuertes id<strong>en</strong>tidades, la estructuración de grupos de presión<br />
40 La noción de bastiones electorales está tomada <strong>en</strong> su s<strong>en</strong>tido militar, esto es, como fortalezas que<br />
impid<strong>en</strong> la <strong>en</strong>trada de los opositores, pero al mismo tiempo como islotes de los cuales solam<strong>en</strong>te se puede<br />
salir si se afrontan grandes riesgos y g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te con costos muy altos.<br />
41 Un indicador de esto fue el alineami<strong>en</strong>to de los partidos que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> su plaza fuerte <strong>en</strong> Guayaquil <strong>en</strong> la<br />
def<strong>en</strong>sa del Banco del Progreso que, a pesar de que había quebrado por manejos fraudul<strong>en</strong>tos de su<br />
propietario, se transformó <strong>en</strong> reivindicación provincial <strong>en</strong> contra del c<strong>en</strong>tralismo.<br />
42 El constante tránsito de personas desde la repres<strong>en</strong>tación social (gremios empresariales, sindicatos, <strong>en</strong>tre<br />
otros) a la repres<strong>en</strong>tación política ha sido usual desde le retorno a la democracia <strong>en</strong> 1979. Igualm<strong>en</strong>te las<br />
adscripciones explícitas a un sector social determinado por parte de candidatos y de autoridades <strong>en</strong><br />
ejercicio. Irónicam<strong>en</strong>te, los medios de comunicación han motejado como bloques parlam<strong>en</strong>tarios<br />
(bancadas) a los que se han conformado transversalm<strong>en</strong>te a los partidos d<strong>en</strong>tro del Congreso <strong>en</strong> torno a<br />
intereses específicos económicos y sociales. Así, la votación de leyes fundam<strong>en</strong>tales ha estado determinada<br />
por la ori<strong>en</strong>tación de bloques como el camaronero, el eléctrico, el petrolero, etc., constituidos tanto por<br />
empresarios como por repres<strong>en</strong>tantes sindicales.<br />
17
localm<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>ciados, la adaptación de los partidos –y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral de la repres<strong>en</strong>tación política- a estas<br />
circunstancias y la necesidad de ofrecer resultados concretos a cli<strong>en</strong>telas también concretas.<br />
Contribuye significativam<strong>en</strong>te a esto el segundo factor, esto es, algunos elem<strong>en</strong>tos del diseño institucional<br />
que ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a agudizar los problemas derivados de la regionalización de la política. En primer lugar, el<br />
modelo claram<strong>en</strong>te c<strong>en</strong>tralista conc<strong>en</strong>tra los ámbitos de toma de decisiones y de asignación de los<br />
recursos, de modo que las id<strong>en</strong>tidades locales y los grupos de presión necesitan ori<strong>en</strong>tar su acción hacia el<br />
nivel nacional <strong>en</strong> lugar de resolver sus demandas <strong>en</strong> sus propios espacios. La ar<strong>en</strong>a política nacional se<br />
convierte así <strong>en</strong> el ámbito <strong>en</strong> donde deb<strong>en</strong> dirimirse todas las disputas y procesarse todos los conflictos. La<br />
aus<strong>en</strong>cia de efectivas <strong>políticas</strong> de desc<strong>en</strong>tralización alim<strong>en</strong>ta este tipo de ori<strong>en</strong>tación de la acción política,<br />
con sus prácticas específicas<br />
43<br />
. Es innegable que cualquier reforma <strong>en</strong> ese s<strong>en</strong>tido alteraría<br />
significativam<strong>en</strong>te el contexto <strong>en</strong> que se mueve la política nacional y, muy probablem<strong>en</strong>te, crearía<br />
condiciones adversas para la continuidad de las prácticas <strong>políticas</strong> g<strong>en</strong>eralizadas. De manera especial,<br />
quitaría asidero a las posiciones que, al magnificar la imag<strong>en</strong> de un poder c<strong>en</strong>tral excluy<strong>en</strong>te, consigu<strong>en</strong><br />
cohesión interna <strong>en</strong> torno a sus postulados y logran altos grados de legitimidad como repres<strong>en</strong>tantes de<br />
esos espacios.<br />
En segundo lugar, y <strong>en</strong> relación con la difer<strong>en</strong>ciación regional, al utilizar a la provincia como distrito<br />
electoral se produce una distorsión <strong>en</strong>tre el volum<strong>en</strong> de la población y el número de diputados. Esto afecta<br />
a la Costa, que con más de la mitad de la población nacional pero con solam<strong>en</strong>te cinco provincias elige<br />
ap<strong>en</strong>as algo más de un tercio de los diputados (35% <strong>en</strong> la conformación actual del Congreso). En el<br />
extremo contrario, la Amazonía y Galápagos, con algo más del 3% de la población nacional obti<strong>en</strong><strong>en</strong> una<br />
repres<strong>en</strong>tación del 14% <strong>en</strong> el Congreso Nacional. A esto se añade la percepción g<strong>en</strong>eralizada de que el<br />
diputado provincial es un repres<strong>en</strong>tante territorial, lo que convierte a éste <strong>en</strong> un tema particularm<strong>en</strong>te<br />
s<strong>en</strong>sible ya que se halla <strong>en</strong> juego el tema de la repres<strong>en</strong>tación.<br />
En este mismo campo, la difer<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el tamaño poblacional de las provincias se traslada al nivel electoral<br />
bajo la forma de distritos asimétricos, lo que introduce problemas que deb<strong>en</strong> ser <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados por los<br />
partidos y que afectan <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral al sistema político. Básicam<strong>en</strong>te, esto abre la posibilidad de obt<strong>en</strong>er<br />
escaños parlam<strong>en</strong>tarios <strong>en</strong> provincias de escasa población con votaciones relativam<strong>en</strong>te pequeñas, lo que<br />
se constituye <strong>en</strong> un inc<strong>en</strong>tivo para los partidos minúsculos ligados a intereses específicos de esas<br />
provincias. A la vez, impulsa a que los partidos grandes se conc<strong>en</strong>tr<strong>en</strong> <strong>en</strong> las provincias de mayor tamaño<br />
poblacional, con lo que se establece un sistema de partidos claram<strong>en</strong>te heterogéneo 44 . Obviam<strong>en</strong>te, todo<br />
ello contribuye a que se fortalezcan los lazos <strong>en</strong>tre los intereses particulares y la acción de los partidos, <strong>en</strong><br />
un esc<strong>en</strong>ario <strong>en</strong> que estos terminan por repres<strong>en</strong>tar a pequeñas porciones del electorado y se vuelve<br />
extremadam<strong>en</strong>te difícil conseguir la construcción de una ag<strong>en</strong>da nacional.<br />
La utilización de la provincia como distrito electoral, con todos los problemas que se derivan de ello, ha<br />
alim<strong>en</strong>tado también la concepción del diputado provincial como un repres<strong>en</strong>tante de ella <strong>en</strong> el parlam<strong>en</strong>to<br />
nacional. De ahí nace la percepción de que existe un mandato vinculante <strong>en</strong>tre los intereses provinciales y<br />
43 Desde fines de la década de los nov<strong>en</strong>ta surgió con relativa fuerza, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> Guayaquil, un<br />
movimi<strong>en</strong>to social que proponía un modelo de Estado autonomista relativam<strong>en</strong>te similar al español. Por su<br />
empuje logró que <strong>en</strong> el año 2000 se realizaran cinco consultas populares (referéndum sin fuerza legal) <strong>en</strong><br />
cuatro provincias de la Costa y una de la Sierra. A pesar del triunfo abrumador de la opción autonomista,<br />
no se ha avanzado un paso <strong>en</strong> ese s<strong>en</strong>tido y muy poco <strong>en</strong> el de la desc<strong>en</strong>tralización. Los cuatro partidos más<br />
fuertes se contaron <strong>en</strong>tre los principales opositores. A pesar de que algunos de ellos se vieron obligados a<br />
apoyar la realización de las consultas (como forma de preservar a su electorado), cuando debieron aprobar<br />
las leyes correspondi<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> el Congreso volvieron a su posición original.<br />
44 La aplicación de la fórmula de repres<strong>en</strong>tación de minorías moderaba <strong>en</strong> alguna medida esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia ya<br />
que permitía que los partidos pequeños tuvieran alguna pres<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las provincias grandes, pero a la vez<br />
contribuía a la dispersión y a la fragm<strong>en</strong>tación.<br />
18
la actuación del diputado, lo que ha llevado a la tergiversación de sus funciones y al debilitami<strong>en</strong>to de la<br />
función de agregación nacional que debe t<strong>en</strong>er el congreso. La posibilidad de legislar <strong>en</strong> función de los<br />
intereses del país <strong>en</strong> su conjunto se ve fuertem<strong>en</strong>te limitada a causa de esta visión de la repres<strong>en</strong>tación. Al<br />
mismo tiempo, ésta es una de las fisuras por las que se han colado los intereses corporativos de grupos<br />
as<strong>en</strong>tados <strong>en</strong> cada una de las provincias 45 .<br />
En tercer lugar, la instauración de un sistema electoral g<strong>en</strong>eral para todos los ámbitos y niveles no resulta<br />
el mecanismo más adecuado para procesar las especificidades y de esa manera dar soluciones a los<br />
problemas que se pres<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> cada una de ellos <strong>en</strong> particular. El caso más claro <strong>en</strong> este s<strong>en</strong>tido es la<br />
utilización de la fórmula de repres<strong>en</strong>tación proporcional –vig<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la mayor parte del período<br />
constitucional- tanto <strong>en</strong> las elecciones municipales y provinciales como <strong>en</strong> las legislativas. Los efectos<br />
b<strong>en</strong>eficiosos que se pued<strong>en</strong> lograr <strong>en</strong> los primeros niveles se conviert<strong>en</strong> <strong>en</strong> negativos <strong>en</strong> el último ya que<br />
es una de las causas para la fragm<strong>en</strong>tación. Al mismo tiempo, ha sido negativa la aplicación de<br />
regulaciones g<strong>en</strong>erales para los partidos indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te del ámbito <strong>en</strong> que ellos actú<strong>en</strong>. La int<strong>en</strong>ción<br />
de convertir a todos ellos <strong>en</strong> organizaciones de alcance nacional ha impedido que se puedan estructurar<br />
partidos locales o regionales para participar <strong>en</strong> sus respectivos espacios sin que se vean obligados a <strong>en</strong>trar<br />
<strong>en</strong> el campo nacional. Es decir, la aus<strong>en</strong>cia de flexibilidad <strong>en</strong> la normatividad del sistema de partidos y del<br />
sistema electoral ha sido uno de los factores que ha alim<strong>en</strong>tado la fragm<strong>en</strong>tación y que ha impedido el<br />
procesami<strong>en</strong>to fluido de los principales problemas de la política nacional. En gran medida, allí se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
una de las explicaciones para la configuración de la ori<strong>en</strong>tación confrontacional, ya que aquellas<br />
disposiciones llevan a que <strong>en</strong> la ar<strong>en</strong>a nacional se <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>t<strong>en</strong> intereses irreconciliables que, con normas<br />
más flexibles y adaptadas a las condiciones vig<strong>en</strong>tes, bi<strong>en</strong> podrían ser procesados <strong>en</strong> sus respectivos<br />
ámbitos.<br />
Por su parte, el actual sistema de votación personalizada con listas abiertas ha v<strong>en</strong>ido a agudizar la<br />
fragm<strong>en</strong>tación y la personalización de la política, además de dar impulso a la pérdida de cualquier refer<strong>en</strong>te<br />
ideológico <strong>en</strong> el elector. El relativo debilitami<strong>en</strong>to de los partidos políticos <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> esta norma su<br />
principal explicación, ya que difícilm<strong>en</strong>te se lo puede atribuir a bajos r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos cuando estos se<br />
materializan por medio del cli<strong>en</strong>telismo y de la repres<strong>en</strong>tación corporativa 46 . Más bi<strong>en</strong> resulta sorpr<strong>en</strong>d<strong>en</strong>te<br />
la capacidad de superviv<strong>en</strong>cia de los partidos <strong>en</strong> condiciones tan adversas como las que configura el<br />
sistema electoral, especialm<strong>en</strong>te después de las <strong>reformas</strong> de 1996 y 1998. La apertura para la participación<br />
de los indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes y la introducción del sistema de listas abiertas constituyeron golpes muy duros para<br />
cada una de los partidos <strong>en</strong> particular y para la estabilidad del sistema de partidos <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
La prohibición de conformar alianzas, vig<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la mayor parte del período democrático, tuvo también su<br />
efecto <strong>en</strong> la dispersión y fragm<strong>en</strong>tación. Cada partido debía pres<strong>en</strong>tar sus propias listas para diputados,<br />
con la am<strong>en</strong>aza adicional del umbral mínimo de votación y con la obligación de pres<strong>en</strong>tar listas <strong>en</strong> por lo<br />
m<strong>en</strong>os diez provincias, como requisitos para mant<strong>en</strong>er su registro legal. La combinación de esto con la<br />
heterog<strong>en</strong>eidad del tamaño de los distritos electorales (las provincias) y con la concepción del diputado<br />
provincial como repres<strong>en</strong>tante territorial ha alim<strong>en</strong>tado los problemas señalados y ha contribuido a la<br />
ori<strong>en</strong>tación de la política hacia la confrontación. Incluso la apertura para que se puedan establecer alianzas<br />
(establecida desde 1996) no ha resuelto el problema <strong>en</strong> su totalidad, ya que para hacerlo uno de los<br />
45 La legislación, incluida la que ha reformado constantem<strong>en</strong>te las condiciones del sistema político, ha<br />
t<strong>en</strong>ido siempre la huella de lo regional. Incluso <strong>en</strong> la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te predominó este cleavage, y<br />
así quedó consignado <strong>en</strong> varios artículos de la nueva Constitución. Al respecto véase la nota número 41.<br />
46 Algunos autores han interpretado el triunfo de Lucio Gutiérrez como un síntoma del debilitami<strong>en</strong>to e<br />
incluso de la crisis de los partidos. Pero se demuestra como una afirmación parcialm<strong>en</strong>te verdadera cuando<br />
se la contrapone a cifras y t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias de votación. Lo que ha existido es mayor dispersión <strong>en</strong> la votación y<br />
crisis de un partido (Democracia Popular), como ha ocurrido con varios de ellos a lo largo del período, mas<br />
no del sistema <strong>en</strong> su conjunto. Ciertam<strong>en</strong>te, la crisis puede llegar y <strong>en</strong> ella t<strong>en</strong>drá mucho que ver el sistema<br />
electoral.<br />
19
integrantes debe ceder su id<strong>en</strong>tidad <strong>en</strong> tanto debe participar bajo el nombre del otro. Además, como se<br />
señaló antes, las alianzas pued<strong>en</strong> realizarse <strong>en</strong> provincias indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te de lo que haga cada partido<br />
a nivel nacional, lo que increm<strong>en</strong>ta notablem<strong>en</strong>te el número de listas que pued<strong>en</strong> alcanzar repres<strong>en</strong>tación<br />
parlam<strong>en</strong>taria.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, la eliminación de los diputados nacionales ha contribuido también a agudizar los problemas, ya<br />
que ha profundizado la concepción provincial de la repres<strong>en</strong>tación y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral de la acción política. En<br />
alguna medida, la exist<strong>en</strong>cia de ese tipo de diputación constituía un factor de nacionalización de la política,<br />
<strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que ayudaba a definir ag<strong>en</strong>das que iban más allá de lo provincial, y <strong>en</strong> virtud de eso se<br />
convertía <strong>en</strong> un inc<strong>en</strong>tivo para la conformación de partidos con alcance nacional. Con su eliminación se ha<br />
legitimado a los intereses provinciales y locales como el eje de la política, sin que exista otra instancia<br />
repres<strong>en</strong>tativa difer<strong>en</strong>te a la presid<strong>en</strong>cia de la República que aglutine lo nacional. De esta manera, se<br />
instaura una repres<strong>en</strong>tación asimétrica <strong>en</strong>tre el ejecutivo (que repres<strong>en</strong>taría a lo nacional) y el legislativo<br />
(que repres<strong>en</strong>ta fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te lo provincial), pero <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados <strong>en</strong> la ar<strong>en</strong>a nacional. La consecu<strong>en</strong>cias<br />
de esto se manifiestan <strong>en</strong> términos de parálisis e ineficacia <strong>en</strong> la legislación y <strong>en</strong> <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos sin<br />
solución <strong>en</strong>tre ambos poderes.<br />
La reducción de los partidos a las instancias provinciales y regionales es posiblem<strong>en</strong>te el principal<br />
problema que debe <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar el sistema político ecuatoriano. Se trata de uno de los sistemas de partidos<br />
m<strong>en</strong>os nacionalizados de América Latina, como ha sido demostrado <strong>en</strong> un reci<strong>en</strong>te estudio comparativo 47 .<br />
Gran parte de los problemas no solam<strong>en</strong>te políticos sino también económicos y sociales ti<strong>en</strong>e su orig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
esta realidad o por lo m<strong>en</strong>os están fuertem<strong>en</strong>te influidos por ella 48 . Además, ella contribuye decisivam<strong>en</strong>te<br />
a la corporativización de los partidos al fortalecer sus lazos con los intereses de grupos específicos. Así<br />
mismo, refuerza el cli<strong>en</strong>telismo al establecer los resultados concretos y de corto plazo como los vínculos<br />
fundam<strong>en</strong>tales <strong>en</strong>tre la sociedad (<strong>en</strong> realidad las sociedades regionales o locales) y los partidos. Estos se<br />
v<strong>en</strong> obligados a mostrar r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos altam<strong>en</strong>te valorados por la población de sus respectivos bastiones<br />
electorales, aún a pesar de que ello demande sacrificios <strong>en</strong> sus posiciones respecto a la política nacional y<br />
aunque aparezca como cambio drástico <strong>en</strong> sus lineami<strong>en</strong>tos ideológicos o programáticos. Por consigui<strong>en</strong>te,<br />
de eso se deriva <strong>en</strong> gran medida la escasa definición ideológica de los partidos ecuatorianos, manifestada<br />
<strong>en</strong> la aus<strong>en</strong>cia de posiciones claram<strong>en</strong>te definidas <strong>en</strong> asuntos de fundam<strong>en</strong>tal importancia 49 . De esta<br />
manera, la política se reduce cada vez más a los temas inmediatos, circunscritos a intereses de pequeños<br />
grupos con claras refer<strong>en</strong>cias locales o regionales. Queda muy poco espacio, <strong>en</strong>tonces, para la<br />
construcción de un interés nacional as<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> objetivos que rebas<strong>en</strong> aquellas reducidas dim<strong>en</strong>siones.<br />
47 La medición, utilizando el coefici<strong>en</strong>te de Gyni invertido ha sido hecha por Scott Mainwaring: The<br />
Nationalization of Parties and Party Systems: An Empirical Measure and an Application to the Americas.<br />
En el promedio del período 1979-1988 el Ecuador alcanza el m<strong>en</strong>or grado de nacionalización, con un<br />
coefici<strong>en</strong>te de 0.52, fr<strong>en</strong>te al 0.93 de Jamaica, 0.92 de Honduras y 0.90 de Costa Rica, <strong>en</strong> una escala que va<br />
de 0 a 1. Se podría p<strong>en</strong>sar que influye el tamaño de los países, pero esta hipótesis pierde asidero al<br />
considerar los casos de Chile (0.87) y Estados Unidos (0.84).<br />
48 La imposibilidad de realizar la reforma económica que caracterizó a casi todos los países del contin<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la década de los och<strong>en</strong>ta ti<strong>en</strong>e estrecha relación con el carácter provincial de los partidos políticos.<br />
Véase al respecto Pachano, Simón: Repres<strong>en</strong>tación, actores y bloqueos políticos <strong>en</strong> Ecuador. Pon<strong>en</strong>cia<br />
pres<strong>en</strong>tada el Congreso Latinoamericano de Ci<strong>en</strong>cia Política, Salamanca, Julio de 2002.<br />
49 Claro ejemplo de esto es la indefinición si no de todos los partidos por lo m<strong>en</strong>os de una abrumadora<br />
mayoría de ellos <strong>en</strong> el tema de la reforma económica (tal vez la única excepción es Patria Solidaria, pero no<br />
es casual que obtuviera ap<strong>en</strong>as el 1% de la votación <strong>en</strong> la única elección <strong>en</strong> que participo). Si se hace un<br />
seguimi<strong>en</strong>to de las posiciones adoptadas al respecto no se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra un partido claram<strong>en</strong>te alineado <strong>en</strong> la<br />
apertura y <strong>en</strong> la liberalización de la economía, así como no se observa <strong>en</strong>tre los partidos opuestos a ella<br />
argum<strong>en</strong>tos que super<strong>en</strong> el nivel de lo ideológico g<strong>en</strong>eral. Esto quiere decir que si los partidos ecuatorianos<br />
no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> definiciones claras fr<strong>en</strong>te al tema que ha marcado a la política latinoamericana de las dos últimas<br />
décadas, m<strong>en</strong>os pued<strong>en</strong> t<strong>en</strong>erlas <strong>en</strong> otros aspectos que pued<strong>en</strong> considerarse como m<strong>en</strong>os importantes.<br />
20
Como se vio <strong>en</strong> la primera sección, las constantes <strong>reformas</strong> a las que ha sido sometido el sistema político,<br />
especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> lo electoral pero también <strong>en</strong> la estructura de las instituciones democráticas, no han hecho<br />
otra cosa que agudizar los problemas señalados. En s<strong>en</strong>tido contrario a los objetivos que guiaron al<br />
proceso de retorno constitucional y a las necesidades de fortalecimi<strong>en</strong>to de la democracia y de<br />
<strong>gobernabilidad</strong> del sistema, cada una de ellas ha contribuido a la estructuración de un sistema altam<strong>en</strong>te<br />
complejo y heterogéneo. Los retazos de los que se ha ido armando no guardan mayor relación <strong>en</strong>tre sí y no<br />
se asemejan siquiera a las piezas desperdigadas de un rompecabezas, que finalm<strong>en</strong>te están destinadas<br />
para <strong>en</strong>cajar unas con otras y formar un conjunto armónico.<br />
La posibilidad de acuerdos es muy remota cuando se <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tan fuerzas acantonadas <strong>en</strong> bastiones, que<br />
otorgan mandatos vinculantes y que esperan resultados concretos e inmediatos. En gran medida, se asiste<br />
a la disputa <strong>en</strong>tre ori<strong>en</strong>taciones culturales claram<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>tes, con pocos puntos <strong>en</strong> común, lo que<br />
impide <strong>en</strong>contrar mínimos comunes.<br />
3. Las <strong>reformas</strong> p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes 50<br />
Después de lo señalado acerca del cambio reiterado de las normas que rig<strong>en</strong> al sistema político se podría<br />
suponer que lo m<strong>en</strong>os aconsejable <strong>en</strong> el caso ecuatoriano sería insistir <strong>en</strong> ellas. Si la inestabilidad ha sido<br />
una característica, conv<strong>en</strong>dría dejar que pase un tiempo relativam<strong>en</strong>te considerable para que ellas se<br />
asi<strong>en</strong>t<strong>en</strong> y comi<strong>en</strong>c<strong>en</strong> a dar sus frutos, especialm<strong>en</strong>te si se considera que una de las condiciones para que<br />
logr<strong>en</strong> arraigar y funcionar adecuadam<strong>en</strong>te las instituciones es precisam<strong>en</strong>te la creación de rutinas que se<br />
logra con su perman<strong>en</strong>cia. Sin embargo, por lo señalado también a lo largo de las páginas preced<strong>en</strong>tes se<br />
hace necesario difer<strong>en</strong>ciar <strong>en</strong>tre aquellas <strong>reformas</strong> dispersas y una reforma integral. La aus<strong>en</strong>cia de<br />
objetivos precisos, que conduzcan a resultados previam<strong>en</strong>te establecidos por medio de una clara línea de<br />
acción exige que se proceda precisam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido contrario. Esto quiere decir que el primer<br />
compon<strong>en</strong>te de la reforma política <strong>en</strong> Ecuador debe ser su carácter integral, su visión de conjunto del<br />
sistema político y sobre todo de los objetivos que se pret<strong>en</strong>de alcanzar. Ciertam<strong>en</strong>te, esto conlleva la<br />
exig<strong>en</strong>cia de que los actores políticos se despoj<strong>en</strong> de los intereses particulares, ya sean regionales o<br />
corporativos (o ambos a la vez) y asuman la visión nacional que hasta el mom<strong>en</strong>to ha estado aus<strong>en</strong>te. No<br />
resulta fácil, por supuesto, pero es el requisito básico sin el cual es imposible p<strong>en</strong>sar <strong>en</strong> cambios que no<br />
signifiqu<strong>en</strong> la repetición del camino recorrido.<br />
En segundo lugar, es necesario definir los objetivos que deb<strong>en</strong> guiar a esa reforma integral, justam<strong>en</strong>te<br />
para evitar que se reproduzca la superposición de cambios que no obedec<strong>en</strong> a una lógica determinada.<br />
Uno de esos objetivos debe ser la consolidación de un sistema de controles y balances, guiado por la<br />
concepción de equilibrio <strong>en</strong> la separación de poderes. Esto significa introducir elem<strong>en</strong>tos de moderación del<br />
presid<strong>en</strong>cialismo hipertrofiado, sin que ello signifique continuar con la idea de vasos comunicantes que ha<br />
predominado hasta ahora y que ha llevado a fortalecer a uno de los términos a costa del debilitami<strong>en</strong>to del<br />
otro. Si los objetivos apuntan hacia la consolidación de la democracia y al increm<strong>en</strong>to de la <strong>gobernabilidad</strong>,<br />
<strong>en</strong>tonces la relación <strong>en</strong>tre el ejecutivo y el legislativo debe ser totalm<strong>en</strong>te revisada. No es posible conseguir<br />
objetivos de esa dim<strong>en</strong>sión con las bases sobre la que actualm<strong>en</strong>te se edifica esa relación. Cualquier<br />
reforma que aspire a conseguir cambios profundos <strong>en</strong> materia democrática y de <strong>gobernabilidad</strong> debe<br />
apuntar a las bases mismas de la separación y relación de poderes. Es probable que <strong>en</strong> este campo sea<br />
necesario introducir algunos elem<strong>en</strong>tos que llev<strong>en</strong> a la configuración de un sistema híbrido, con rasgos de<br />
presid<strong>en</strong>cialismo y de parlam<strong>en</strong>tarismo, con el fin de contar con mecanismos imperativos de colaboración y<br />
de corresponsabilidad <strong>en</strong>tre ambos poderes.<br />
50 En esta primera versión se pres<strong>en</strong>ta una síntesis del cont<strong>en</strong>ido de esta sección. En la versión final del<br />
pres<strong>en</strong>te trabajo se ampliará su cont<strong>en</strong>ido y se profundizará <strong>en</strong> los planteami<strong>en</strong>tos realizados.<br />
21
Un tercer campo de reforma debe ser el de la desc<strong>en</strong>tralización, <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dida como una forma de distribución<br />
del poder y no solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> su carácter administrativo. Si la definición de tipo de régim<strong>en</strong> (presid<strong>en</strong>cialista,<br />
parlam<strong>en</strong>tario, híbrido) expresa las definiciones <strong>en</strong> cuanto a la distribución horizontal del poder, la<br />
desc<strong>en</strong>tralización debe expresarlas <strong>en</strong> su dim<strong>en</strong>sión vertical. En una realidad de fuertes sociedades<br />
regionales como es la ecuatoriana, ese objetivo debe as<strong>en</strong>tarse sobre la constatación de que los intereses<br />
exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> ellas deb<strong>en</strong> <strong>en</strong>contrar canales de expresión adecuados. De esa forma se evitará que ellos<br />
invadan los espacios y los mecanismos que están diseñados para otros fines. La flexibilización del sistema<br />
electoral, <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de definir reglas y procedimi<strong>en</strong>tos específicos para cada uno de los espacios, puede<br />
ser una reforma s<strong>en</strong>cilla y de mucha eficacia. A manera, de ejemplo, mi<strong>en</strong>tras que <strong>en</strong> los niveles locales se<br />
pued<strong>en</strong> establecer formas personalizadas de votación, con fórmula proporcional y repres<strong>en</strong>tación de<br />
minorías, <strong>en</strong> el nivel nacional se puede instituir el voto por lista, con fórmula de mayoría. Así mismo, es<br />
posible abrir paso a la conformación de partidos locales para competir <strong>en</strong> sus respectivas localidades, pero<br />
siempre que existan barreras efectivas para la participación <strong>en</strong> el nivel nacional. En fin, este es un campo<br />
fundam<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> el que es necesario proceder a la mayor parte de <strong>reformas</strong>.<br />
En cuarto lugar, es preciso fortalecer a los partidos políticos, <strong>en</strong> especial es preciso prop<strong>en</strong>der a su<br />
nacionalización. En este punto será conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te diseñar un sistema mixto, <strong>en</strong> el que se puedan establecer<br />
claras difer<strong>en</strong>cias <strong>en</strong>tre los ámbitos locales y los nacionales. La difer<strong>en</strong>ciación <strong>en</strong>tre ámbitos de<br />
repres<strong>en</strong>tación debe expresarse <strong>en</strong> el sistema de partidos y <strong>en</strong> el sistema electoral, <strong>en</strong> los que las fronteras<br />
deb<strong>en</strong> estar marcadas con precisión con el fin de ori<strong>en</strong>tar las conductas de los actores y de los electores. A<br />
la vez, es imprescindible revertir la t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia al debilitami<strong>en</strong>to de los partidos e impedir que se continúe con<br />
su sustitución por otras organizaciones de escasa repres<strong>en</strong>tatividad y de vida efímera. Seguram<strong>en</strong>te se<br />
hace necesario volver al monopolio partidista <strong>en</strong> la repres<strong>en</strong>tación <strong>en</strong> el nivel nacional, pero con mayor<br />
apertura <strong>en</strong> los niveles locales. Finalm<strong>en</strong>te, es necesario contar con un umbral mínimo de votación<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong>dido como barrera de repres<strong>en</strong>tación y no solam<strong>en</strong>te de registro, especialm<strong>en</strong>te para el nivel<br />
nacional. En síntesis, es necesario prop<strong>en</strong>der a la reducción del número de partidos sin perjudicar a los<br />
intereses y demandas de las instancias locales, para las que se deb<strong>en</strong> diseñar espacios de acción<br />
específicos.<br />
Todo lo señalado hasta el mom<strong>en</strong>to lleva a la quinta reforma que se expresaría <strong>en</strong> el cambio radical del<br />
sistema electoral. El actual es no solam<strong>en</strong>te defectuoso, sino que constituye sin lugar a dudas el peor que<br />
pueda existir <strong>en</strong>tre todos los diseños posibles no solam<strong>en</strong>te para el caso específico del Ecuador sino <strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>eral para cualquier país. La votación personalizada <strong>en</strong> listas abiertas sólo puede arrojar resultados<br />
caóticos <strong>en</strong> términos de repres<strong>en</strong>tación 51 . Su reemplazo es un imperativo aún por <strong>en</strong>cima de las otras<br />
<strong>reformas</strong> señaladas antes, ya que ninguna de ellas t<strong>en</strong>drá viabilidad sin que previam<strong>en</strong>te o al mismo tiempo<br />
se proceda a esta reforma. Adicionalm<strong>en</strong>te, es imprescindible redefinir la distritación electoral,<br />
especialm<strong>en</strong>te para la elección parlam<strong>en</strong>taria, con el fin de eliminar la percepción del diputado provincial<br />
como repres<strong>en</strong>tante de un determinado espacio y el consecu<strong>en</strong>te mandato vinculante que se g<strong>en</strong>era a<br />
partir ella.<br />
Una sexta reforma debería apuntar a la eliminación de la segunda vuelta <strong>en</strong> la elección presid<strong>en</strong>cial. Como<br />
se ha visto, ella ha contribuido a la dispersión y ha alim<strong>en</strong>tado la t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia hacia la confrontación <strong>en</strong> la<br />
política nacional. Además, agudiza la legitimidad dual propia de los regím<strong>en</strong>es presid<strong>en</strong>ciales e impide la<br />
colaboración <strong>en</strong>tre el ejecutivo y el legislativo. En su reemplazo se debería instaurar un procedimi<strong>en</strong>to<br />
parlam<strong>en</strong>tario, de manera que exista una legitimidad de orig<strong>en</strong> compartida se asegure así la cooperación.<br />
Aparte de estas <strong>reformas</strong>, dirigidas fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te hacia el sistema político y hacia el mejor<br />
funcionami<strong>en</strong>to de la democracia, es necesario realizar otras que apunt<strong>en</strong> hacia la estructura del poder<br />
51 Véase Pachano, Simón: La repres<strong>en</strong>tación caótica. Análisis del sistema electoral ecuatoriano.<br />
FLACSO, Quito, 1998.<br />
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judicial y de los organismos de control. Pero, dado que <strong>en</strong> el pres<strong>en</strong>te artículo no han sido abordados esos<br />
ámbitos, no serán materia de análisis. Únicam<strong>en</strong>te cabe señalar que se trata de campos <strong>en</strong> los que se<br />
necesita un profundo proceso de <strong>reformas</strong>, dirigidas especialm<strong>en</strong>te a su despolitización y a la preservación<br />
del Estado de derecho.<br />
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