Jéssica Cohen Villaverde y José Mª Blanco Navarro

EL CRIMEN ORGANIZADO
Y
LA ESTABILIDAD ESTATAL EN MÉXICO
Autores:
Jessica Cohen Villaverde / José María Blanco Navarro
Institución de procedencia:
Guardia Civil
Resumen:
El objetivo de la comunicación es analizar la influencia del crimen organizado
en la estabilidad de un país, potenciando la fragilidad de sus instituciones como
vía para la obtención de beneficio económico. Tras exponer el contexto de la
violencia en México, la presentación se centrará en el análisis de los factores y
actores involucrados en el fenómeno, con especial referencia a cinco dimensiones
clave de control en la acción de los carteles: el control territorial, el control
sobre instituciones –políticas, policiales, judiciales, y penitenciarias-, el control
económico y comercial, el control social, y el desarrollo de la narco cultura.
Finalizará la comunicación con una visión sobre la respuesta estatal, a través de
una aproximación multidimensional, que incluya aspectos políticos, económicos,
sociales, así como de seguridad e inteligencia.
Nota biográfica de los autores:
Jessica Cohen Villaverde es Analista de Inteligencia en Seguridad Internacional
en el sector privado. Criminóloga y Master en Análisis de Inteligencia.
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Colaboradora del Centro de Análisis y Prospectiva de la Guardia Civil. Profesora
en el Master de Inteligencia Económica del Instituto de Ciencias Forenses y
Seguridad (UAM). Investigadora en proyectos de la Unión Europea en materia
de extremismo y radicalización.
José María Blanco Navarro es Director del Centro de Análisis y Prospectiva
de la Guardia Civil. Director del Área de Estudios Estratégicos e Inteligencia
del Instituto de Ciencias Forenses y de Seguridad (UAM) y Director del título
de Experto en Análisis de Inteligencia. Redactor Jefe de la Revista Cuadernos
de la Guardia Civil. Consejero del Instituto Universitario de Investigación en
Seguridad Interior (UNED).
Palabras clave:
Narcotráfico, narco cultura, fragilidad del estado, narco insurgencias, carteles.
1. CONTEXTO. LA VIOLENCIA EN MÉXICO
El conocimiento de la historia es clave para la comprensión de cualquier
tipo de fenómeno, e igualmente es un factor para el estudio de las políticas a
adoptar (con la ayuda, por ejemplo, del análisis de lecciones aprendidas), y los
posibles escenarios de futuro. A través de un breve repaso histórico se pueden
identificar algunos factores determinantes.
En las montañas de Sierra Madre (que cubren zonas limítrofes de los
estados de Sinaloa, Sonora, Durango y Chihuaua), se produce opio desde hace
más de un siglo. Encontramos en este detalle un primer factor de tipo geográfico
a considerar. Hay que remontarse a 1876, a la dictadura de Porfirio Díaz, años
en que el opio se introduce en Sinaloa, cuando inmigrantes chinos, que viajaban
a México para trabajar en minas o en la construcción del ferrocarril, introducen
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semillas que encuentran un magnífico ecosistema en el clima de Sierra Madre.
Empiezan a surgir los “fumaderos”. Comienzan a configurarse redes de tráfico
chinas que empiezan a percibir un enorme mercado al norte, que lleva a destacar
un segundo factor, histórico y permanente, la existencia de una demanda. El
tercer factor a considerar sería, también geográfico, la existencia de una extensa
frontera entre México y Estados Unidos, de difícil control.
Los años 20, con la denominada Ley Seca, ofrecen una nueva oportunidad
a traficantes de alcohol mexicanos, que a la finalización de la prohibición
necesitan encontrar nuevos ingresos. En esos momentos fijan su atención en el
lucrativo negocio del tráfico de opio y heroína de las redes chinas, iniciándose por
parte de grupos mexicanos una fase de violencia y racismo hasta la expropiación
de dicho negocio. Por tanto, un cuarto rasgo característico del fenómeno a estudiar
es su capacidad de adaptación, un fenómeno resiliente, como se mostrará
en su evolución histórica.
En los años 40 crece el negocio de opio en Sinaloa. Algunas teorías
señalan como causa la demanda del gobierno norteamericano para la producción
de morfina para sus soldados en la Segunda Guerra Mundial. Ya en los años 60,
el fenómeno hippie en Estados Unidos genera una nueva demanda de marihuana,
que llevó a extender plantaciones desde Sinaloa, hasta Durango, Jalisco, Oaxaca
y Guerrero.
El Partido Revolucionario Insitucional (PRI) gobernó México entre 1929
y 1989. El gobierno conocía las actividades de narcotráfico, actuando como un
árbitro que resolvía disputas a cambio de apoyos económicos. Un sistema de
alta estabilidad, donde unas normas no escritas mantenían los tráficos ilícitos
y los pagos debidos. Este sería, por tanto, un quinto factor clave a destacar,
la involucración o acción del Estado mexicano sobre el fenómeno. El fenómeno
de las plazas, referido inicialmente a la jurisdicción de una autoridad policial,
es adoptado por los traficantes para referirse al control de una zona o de un
corredor para el tráfico. Cada plaza contaba con un líder encargado de gestionar
el negocio y lograr la involucración y protección policial.
Richard Nixon fue el primer presidente norteamericano en declarar la
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Guerra contra las Drogas, y creó en 1973 la Drug Enforcement Administration
(DEA). Sexto factor a considerar, la acción de los Estados Unidos frente a esta
problemática, tremendamente polémica en varias fases de la historia, especialmente
en relación a las actividades de la CIA, como la propia documentación
desclasificada ha mostrado, concretamente a través de la financiación de la contra
en Centroamérica con ingresos del tráfico de drogas (CIA, 1998).
Un importante punto de inflexión se produce con la denominada Operación
Cóndor en 1976, con un despliegue de 10.000 soldados, aviones, y destrucción
de plantaciones, y el apoyo de la DEA. Era preciso encontrar nuevos
mercados, momento en el que desde México comienzan a mirar al sur, concretamente
hacia Colombia. Destaca así un sexto factor, la capacidad para detectar
nuevos productos, amparándose en factores de nuevo geográficos, como es en
este caso el mínimo control en Colombia, y las redes ya existentes en México
y Estados Unidos, además de la continua innovación en rutas. Esta capacidad
para variar el foco geográfico de los tráficos se denomina balloon effect.
La presión ejercida sobre la zona de Miami contra el tráfico de cocaína
colombiana, a comienzos de los 80, hace que el cártel de Medellín busque una
nueva vía de entrada en Estados Unidos. México se convierte de nuevo en el
trampolín necesario, al contar con rutas y con redes utilizadas para el tráfico de
opio, heroína y marihuana. Llegamos de esta forma a la época de los grandes
traficantes mexicanos, destacando la figura de Rafael Caro Quintero, y de Miguel
Ángel Félix Gallardo, el “Jefe de Jefes”, líder del cártel de Guadalajara.
Dos momentos históricos destacan a partir de esos años. El primero
de ellos es el caso de Kiki Camarena, agente de la DEA secuestrado, torturado
y asesinado, como supuesta respuesta de Félix Gallardo, Juan Ramón Matta
Ballesteros y Caro Quintero a las operaciones mexicanas, con el apoyo americano,
contra el grupo y sus actividades. El segundo momento es la reunión
convocada en 1989 en Acapulco, dirigida por Félix Gallardo “El Padrino” desde
la prisión, en la cual se reparte el negocio entre cárteles (Blancomerlas, 2002).
En esa cita aparecen referenciados personajes trágicamente famosos en los últimos
años: Guzmán Lorea, más conocido como “El Chapo”, que recibió zonas
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de Baja California y Sonora, y que crearía el poderoso cártel de Sinaloa; Rafael
Aguilar, la zona de Juárez hasta Nuevo Laredo, de la que se harían cargo posteriormente
Armando y Vicente Carrillo Fuentes, el conocido cártel de Juárez;
o los hermanos Arellano Félix, que lo harían con el cártel de Tijuana.
Este reparto no tardó en despertar las ansias de control de los diferentes
cárteles, lo que llevó a una cruenta guerra que prosigue en nuestros días. Sería el
séptimo factor por tanto a destacar, la proliferación de grupos en lucha continua
disputando plazas, rutas, mercados e ilícitos diversos con los que traficar. Un
sistema en el que un estado se enfrenta a múltiples actores que se unen o separan
en base a criterios de oportunidad, pero que también se enfrentan entre ellos. A
esa historia también pertenece otro de los episodios más relatados, el asesinato
del cardenal Posadas Ocampo, a quienes los de Tijuana confundieron con el
Chapo Guzmán, en un espectacular tiroteo en el aeropuerto de Guadalajara
en mayo de 1993. O la primera acción que puede considerarse como un acto
de narcoterrorismo, la bomba en una plaza en Morelia (Michoacán) en 2008,
que causa 8 muertos y 100 heridos, enmarcada en la guerra entre la Familia
Michoacana y los Zetas.
La finalización del largo periodo de gobierno del PRI supone un nuevo
punto de inflexión. Vicente Fox rompe su hegemonía en 2001, lo que supone
una transición hacia un sistema más democrático. Nada más iniciar su mandato
se produce la fuga de una prisión de alta seguridad en Gadalajara del Chapo
Guzmán, apoyado por una impresionante red de corrupción. El hecho a destacar
es que el fin del control semidictatorial de un partido introduce más actores en el
sistema, acaba con el papel de árbitro del PRI y relanza la guerra por el tráfico.
Por tanto un nuevo factor a considerar, el octavo, sería el liderazgo y control
desde el gobierno o desde el lado de los narcotraficantes. Ese control garantiza
un flujo de actividad económica, ilegal, alimenta el sistema, pero estabiliza la
violencia.
Tras la explosión de la guerra entre cárteles, especialmente tras la aparición
de los Zetas, y con su máxima expresión en Nuevo Laredo en 2005, se llega
a la denominada tercera generación. Los grupos, con presencia de antiguos
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policías, recurren especialmente a reclutar a militares, sobre todo del grupo de
élite GAFE (Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales), y también en el caso de
los Zetas a kaibiles, duros miembros de las fuerzas especiales de Guatemala.
Tecnologías de comunicaciones avanzadas, medios bélicos (helicópteros, armas
de gran calibre, narcofurgones blindados, submarinos), se unen a complejas estructuras
financieras, expansión internacional y modus operandi en el que el
terror se lleva a su máxima expresión. La acción paramilitar, con objetivo de
control territorial, alcanza un nuevo nivel. Novena lección aprendida, en función
de los objetivos, y los modus operandi utilizados, los fenómenos muestran su
evolución. Las políticas a adoptar deben considerar a qué fenómeno se enfrentan
en cada momento.
La etapa del gobierno de Calderón se caracterizó por un endurecimiento
de la Guerra contra el Narcotráfico y una militarización del conflicto por ambas
partes. La violencia se dispara y se manifiesta un incremento en homicidios,
secuestros y extorsión. El terror se utiliza por parte de los grupos contra
competidores y miembros del gobierno, a través de decapitaciones, torturas y
narcomantas. México despliega 96.000 militares, miles de marines, en estados
y ciudades. Las incautaciones de droga, así como las detenciones de líderes
criminales se disparan sin disminuir la actividad criminal. Las cifras difieren,
pero se señala que en el periodo de 6 años, desde 2006 hasta 2012, se contabilizan
47.000 fallecidos. Las violaciones de derechos humanos no han quedado
al margen de esta guerra. La Iniciativa Mérida, de Estados Unidos, apoya la
militarización y tratamiento policial del fenómeno, dejando poco espacio a otras
necesidades que ataquen más directamente las causas profundas como la desigualdad,
educación, desempleo, control de armas estadounidenses que fluyen
directamente hacia México, o acciones sobre la demanda de drogas de Estados
Unidos (Brands, 2009). Obtenemos de aquí una décima lección aprendida, el
fenómeno no puede combatirse únicamente desde una visión militar, como una
guerra. Por un lado, los niveles de homicidio son inaceptables. Por otra parte, se
ha mostrado la incapacidad del estado para ofrecer seguridad a los ciudadanos.
El surgimiento de las autodefensas (el fenómeno de vigilantes), así como la pri-
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vatización de la seguridad (como en Ciudad Juárez) son evidencias de fragilidad
del estado y de fracaso en sus políticas.
2. FRAGILIDAD ESTATAL, CÁRTELES, NARCOTRÁFICO, Y
NARCOINSURGENCIA
Un continuo tema de debate académico es la conceptualización del fenómeno
que se produce en México. Desde expertos que se decantan por señalar
que es una forma de Crimen Organizado, debido al fin de lucro económico
perseguido, hasta aquellos que lo consideran narcoinsurgencia. Conceptos a su
vez que se relacionan con los de estados fallidos, estados frágiles, narcoestados
o narcoterrorismo.
México está muy lejos de ser un estado fallido (International Crisis
Group, 2013). Un estado fallido, concepto sometido a un amplio debate, sería
aquel que no es capaz de proveer de bienes y servicios básicos a sus ciudadanos,
que no puede garantizar su seguridad frente a grupos armados y carece de legitimidad
dado que un porcentaje amplio de las élites y de la sociedad rechazan las
reglas existentes (Call, 2010). Siguiendo, a sensu contrario, las teorías de Max
Weber, un estado fallido es aquel que no goza el monopolio del uso legítimo de
la fuerza, llegando a ser dudosa incluso la propia consideración de estado.
Tampoco es adecuado, ni justo, tratar a México como un estado frágil.
Según la OCDE un estado frágil es aquel incapaz de satisfacer las expectativas
de sus ciudadanos o gobernar los cambios en las mismas a través del proceso
político. Pero sí presenta muchas debilidades, relacionadas con la seguridad y
que afectan a ciudades y estados determinados, además de contar con una serie
de factores que potencian o facilitan la persistencia del crimen organizado. Se
trata de la decimocuarta economía del mundo, aunque un 46% de la población
sufre pobreza. La elevada tasa de corrupción institucional y la extraordinaria
impunidad, manifiestan deficiencias en las obligaciones del estado hacia la seguridad.
Conceptualmente de mayor interés en este caso, Sullivan (2014) destaca
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la existencia de narcociudades, una aplicación de los conceptos de estados fallidos
y estados frágiles a los municipios mejicanos. Estas narcociudades tendrían
diferentes formatos, como poblaciones con extremos niveles de violencia, poblaciones
en disputa por diferentes cárteles, o poblaciones bajo control narco. En
su nivel más extremo existen ciudades con una ausencia de legitimidad y capacidad
del poder público, espacio ocupado por entidades no estatales, como
los grupos de crimen organizado.
Otro término a considerar es el de Cártel, aplicado en primer lugar
al grupo de Medellín (Colombia) en los años 80. El objetivo de limitar la
competencia es la característica configuradora del concepto, situación que queda
de manifiesto en las cruentas guerras entre diferentes grupos que se suceden en
México. Pero no es tan aplicable otra de sus características, el objetivo de
controlar los precios, imposible en el marco de dicha guerra. El término cártel
se centra en aspectos económicos, y por tanto no define el fenómeno en toda su
extensión.
Diferente concepto aplicable es el de Grupo de Crimen Organizado
Transnacional (Transnational Criminal Organizations, TCO), pero el modus
operandi utilizado, y los objetivos perseguidos, en ocasiones se asemejan más a
insurgencia y por tanto también es limitado a la hora de definirlo.
Sullivan (2005, 2010, 2012) y otros autores posteriormente citados, consideran
que en México existe una situación de narcoinsurgencia o de insurgencia
criminal, una figura propia y específica que toma características tanto del crimen
organizado como de las insurgencias, y que en ocasiones, como una de sus manifestaciones,
se traduce en narcoterrorismo. Políticamente el término insurgencia
es denostado.
O´Neill (2005) define insurgencia como un enfrentamiento entre un
grupo gobernante y otro no gobernante que usa recursos políticos y violencia
para destruir, reformular la legitimidad de uno o más aspectos de la política.
Moore (2007) señala que la insurgencia es un grupo que busca cambio radical el
orden político y social a través de la violencia y otras formas de acción política.
El terrorismo, señala, no es su objetivo prioritario. Su foco se centra en los
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elementos políticos, económicos y sociales del país, que “están en el centro del
conflicto, tanto en sus causas como en sus efectos”. Define insurgencia como “un
conflicto violento en el cual uno o más grupos tratan de cambiar el orden político
y social en un estado o región a través del uso de la violencia, la subversión, la
disrupción social, y la acción política”.
La situación en México goza de las siguientes características atribuibles
a esta posible narcoinsurgencia:
- Existe una lucha por el control territorial e institucional, aunque el fin sea
económico. En un proceso internacional de fragilidad del concepto de estadonación
la política no es el último grado de control, es la economía. Para hacerse
con ella es preciso controlar estados e instituciones, que sirven a esos intereses.
Por tanto, sí existe un objetivo político que se manifiesta en controlar políticos y
jueces, financiar a candidatos, obtener posibilidades de negocio, y especialmente
en la existencia de estados paralelos.
- Existe una intención de control social a través del miedo, atacando a civiles,
callando las voces de denuncia de periodistas, o desarrollando una cultura del
narcotráfico.
- Los cárteles desarrollan un amplio rango de actividades que tratan de obtener
beneficios económicos, sociales, políticos y culturales, al margen y en la ausencia
de un control efectivo del estado (Garay-Salamanca y Salcedo-Albarán, 2010;
Garay-Salamanca, Salcedo-Albarán, y León-Beltrán, 2009), con evidencias de
una reconfiguración del estado.
- Existe un conflicto armado, y militarizado por ambas partes. Y desde la
posición de los cárteles se combate al Estado.
- Siendo una característica propia de las insurgencias la búsqueda de cierto
apoyo ciudadano, la existencia de una narcocultura muestra cómo esa forma de
vida y sus personajes generan atracción a parte de la ciudadanía.
- Las acciones de los cárteles se manifiestan de diferentes formas, tanto simbólicas
(propaganda, comunicación, cultura), como en forma de extorsión, terrorismo,
o corrupción. Otros grupos de crimen organizado, especialmente el
Primer Capital (PCC) en Sao Paulo, ya han manifestado sus capacidades para
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la subversión y las revueltas.
La principal avenida de la ciudad de México se llama Insurgentes, homenaje
hacia quienes se rebelaron contra España. El peligro de dar esta denominación
a los grupos narcotraficantes de México estriba en dotarles se un cierto
carácter de héroes (Grillo, 2011).
Igualmente, aunque el termino insurgencia, al considerar que debe contar
con cierta legitimidad (características a nuestro juicio no trascendental,
puesto que ¿qué es legítimo, ¿quién lo decide ¿lo eran las acciones de Mandela
o de Gandhi), no es bien aceptado por gobiernos, sí lo es el de narcoterrorismo.
Hechos de terrorismo se han producido en México en los últimos años, pero
este narcoterrorismo sería únicamente una forma más de manifestación de la
narcoinsurgencia, que cuenta con otras herramientas (corrupción, propaganda,
desafío al estado, a sus instituciones, a sus funcionarios).
La tercera generación de cárteles tiene potencial para desafiar al estado
y a sus instituciones. Aunque quizás no se haya manifestado hasta el momento
en toda su extensión, la semilla existente en México, con un sistema infiltrado
por la corrupción y una militarización del conflicto que hace que los líderes del
narco se asemejen a la figura de señores de la guerra, tratando de controlar
enclaves, hace pensar en un riesgo de primer nivel (Bunker y Sullivan, 2012;
Grillo, 2011).
También se define la situación de México como un conflicto o guerra de
bajo nivel (low intensity conflicts, small wars), pero los más de 45.000 fallecidos
en los últimos años hacen que el balance supere al de muchos conflictos clásicos.
3. EL CONTROL DE LOS CÁRTELES. DIMENSIONES
El 21 de mayo de 2010 en la “Conferencia sobre actividades de Tráfico
Ilícito en el Hemisferio Oeste: Posibles Estrategias y Lecciones Aprendidas”,
Vanda Felbab-Brown, experta en el estudio del crimen y el conflicto, dejó abierta
a debate una cuestión: si las economías ilegales son una fuente de amenazas para
algunas sociedades, mientras que para otras, las más desfavorecidas y sometidas
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a marginación social, supone su principal sustento ¿por qué no dejar de pensar
en el crimen organizado únicamente como amenaza que ha de ser neutralizada
y empezar a verlo como un competidor en la creación de estados
Los grupos criminales han dejado de ser organizaciones estrictamente
ilícitas para pasar a convertirse en sociedades paralelas en aquellos territorios
donde desarrollan su actividad. Disponen de seguridad, de inteligencia; cobran
impuestos, dispensan bienes utilitarios, controlan el suministro de bienes estratégicos
como los energéticos; venden sus propios productos; difunden su cultura,
su religión; silencian medios de comunicación; disfrutan de poder político,
policial e incluso judicial. Ejercen liderazgo en territorios donde el estado, bien
por incapacidad, bien por corrupción, no alcanza a gobernar (Campell, 2009;
Corchado, 2011) y, en el peor de los casos se posicionan como rivales del mismo.
Como ejemplo del contexto descrito, y a continuación desarrollado, se
puede tomar la nación mexicana, donde su sistema social, ya no puede ser
descrito sin tomar como actor fundamental –primario en este caso- los cárteles
de la droga. Un actor que lejos de conformarse con debilitar la soberanía del
país que lo sufre, de no acatar las reglas del juego, impone un nuevo tablero
y su propio sistema a seguir. Un sistema paralelo que acaba por suplantar el
funcionamiento propio del estado de derecho y, con ello, la soberanía nacional a
través de la toma de control de las diferentes dimensiones que la configuran.
3.1. Dimensión territorial
Dentro de la dimensión territorial cabe diferenciar dos tipos de situaciones
en base al grado de control que del mismo esté ejerciendo el narcotráfico.
En este contexto, en sentido amplio, se puede diferenciar entre territorios en
pugna y territorios bajo control.
Territorios en pugna
Se trata de aquellas áreas, o plazas en terminología mexicana, en que
el estado puede disponer aún de cierto control sobre el terreno, pero éste se
encuentra sometido a disputa: bien de un cártel en enfrentamiento bilateral
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con el propio estado; por la lucha entre dos o más cárteles; por la lucha entre
dos o más cárteles y las bandas locales y, en última estancia, la zona de guerra
(Campell, 2009) puede estar conformada por la lucha de poder entre el estado,
los cárteles y las bandas.
En cualquiera de estos cuatro escenarios, hasta que uno de los actores
no obtenga el poder y se consolide bajo el mismo, pese a tratarse de una variable
multifactorial, el riesgo de criminalidad violenta alcanza su máximo nivel. Los
enfrentamientos son continuos, cuanto mayor sea la brutalidad con que se ejercen
más claro y directo será el mensaje enviado al adversario. La violencia extrema
se deja ver como claro indicador de la situación de pugna (Sullivan y Bunker,
2012)
Un reciente y claro ejemplo de este escenario ha sido el vivido en el
estado de Chihuahua, con devastadores efectos sobre su capital, Ciudad Juárez,
que llegó a ser conocida internacionalmente como la “Ciudad de la Muerte”,
registrando la tasa de homicidios más alta del mundo. La guerra contra el
narcotráfico emprendida por Calderón coincidió con la pugna entre el cártel de
Juárez y el cártel de Sinaloa por el dominio de Chihuahua. Los datos hablan por
sí solos: entre el año 2007 y el 2013 se registraron en Chihuahua 44.517 homicidios,
27.356 de los cuales fueron calificados como asesinatos violentos (13.155
de ellos se produjeron sólo durante el transcurso del año 2008). Entre el 2008
y el 2011, 230 mil personas se vieron obligadas a abandonar sus hogares. Sólo
en Ciudad Juárez la purga social se cobró 11.400 vidas. El modus operandi fue
diverso, viéndose afectados todos los estratos sociales, víctimas de crucifixiones,
decapitaciones, desmembramientos, coches bomba, fosas comunes, secuestros,
amenazas y extorsiones.
Territorios bajo control
El poder y el control social y cultural pasan a manos de un cártel de
la droga. La soberanía estatal puede entenderse perdida cuando, además de
este liderazgo, el cartel opera con legitimidad social, ya sea esta voluntaria o
impuesta. Desaparece el estado de derecho.
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En este contexto es presumible un descenso de la violencia extrema, en
tanto en cuanto no se produzcan incursiones desafiantes de otros cárteles y se
mantengan bajo control, o en cooperación, a las bandas locales. Sin embargo,
otros delitos cobran protagonismo: sobornos, secuestros, extorsiones, amenazas
y, en definitiva, todas aquellas acciones que, directa o indirectamente, tiendan
hacia un mayor dominio público, esto es la corrupción, se convierten en habituales.
La complejidad es evidente al tratarse de territorios con dualidad de
relaciones. El narco ejerce su mando, pero coexisten lazos institucionales con
el gobierno central. Panorama que se ve altamente desestabilizado cuando las
autodefensas entrar en juego como tercer actor.
Dentro del análisis de la dimensión territorial es preciso destacar la
importancia que para el narco representan las ciudades, municipios e incluso los
pueblos. Los principales cárteles mexicanos gozan en la actualidad de poder y
capacidad de acción a nivel internacional. Sus tentáculos se extienden a lo largo
y ancho de América, Europa, África y Asia (Saviano, 2014). Sin embargo este
despliegue, al menos en los términos hoy conocidos, no sería posible sin disponer
de un asentamiento previo. Es decir, en palabras de Bunker y Sullivan (2012)
“la afectación es internacional, los jugadores son locales”.
Las unidades locales son los primeros bastiones que el crimen organizado
ha de hacer suyos. No se trata en último término de obtener influencia política,
sino los réditos que de ésta se desprenden: apropiarse del mercado local, desarrollar
actividades con total impunidad –desde el menudeo hasta el transporte
de grandes mercancías-, cobrar impuestos, disponer del servicio de los cuerpos
de policía para uso propio, etc. Una vez obtenida esta hegemonía, penetrar en
localidades cercanas es más sencillo. El ciclo se perfecciona cuando la influencia
política interfiere en el ámbito estatal, incluso nacional. Tal es esta importancia
que en el año 2011, finalizando el sangriento periodo antes mencionado, el 71.5%
de las ciudades del país se encontraban bajo control del narco.
3.2. Dimensión institucional
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Aún cuando en sus inicios el término “crimen organizado”, acuñado
en 1929 por el criminólogo John Ladesco, surge fruto de acciones individuales
propensas a la complicidad en su comisión, si se lleva a cabo un pormenorizado
análisis bibliográfico, en uno u otro territorio, subyace inequívocamente un elemento
común: su funcionamiento no puede ser entendido sin el abrigo de la
corrupción (Lupsha, 2005; Beittel, 2011; Morris, 2013)
La existencia de corrupción, en cualquiera de sus formas, viene derivada
de la pugna por el poder territorial, y de la protección y respaldo que para sus
actividades busca el narcotráfico. En este sentido cabe destacar como ámbitos
institucionales esenciales en el funcionamiento de los estados de derecho la dimensión
política, la policial, la judicial y la penitenciaria.
Si bien, en términos generales, el número de zonas de guerra ha disminuido,
según muestra el Índice de Paz México de 2013 (IPM, 2014) se ha
producido un aumento de la corrupción en todo el país. Ambos indicadores
permiten advertir que, una vez conquistado el terreno, el paso subsiguiente es
interceder en la agenda política local así como obtener libertad de movimientos.
Ambas acciones son imposibles si no se captan personas que se encarguen del desempeño
de estas labores en la esfera pública. Es entonces cuando la corrupción
entra en auge y, como muestran los datos a continuación expuestos, las líneas
que distancian el estado y el crimen organizado se desdibujan y los intereses del
crimen organizado pasan a protegerse por encima de los de los ciudadanos.
Según el índice de Percepción de la corrupción de Transparencia Internacional
(IPC), México se sitúa en el puesto 105 de 176. Dato que viene a
reafirmar la hipótesis expuesta de coexistencia del crimen organizado junto a
la corrupción. Respecto a la policía, el nivel promedio de corrupción percibido
(dónde 5 = extremadamente corrupto y 1 = nada corrupto) obtiene una puntuación
de 4.54, considerándose así como altamente corrupta.
Respecto al sistema judicial, la problemática también es evidente. El
indicador de eficiencia judicial muestra una cifra de homicidios que no finalizan
en condena de más del 90% en algunos estados. Este dato puede ser debido a
una sobrecarga del sistema judicial nutrida por la elevadísima tasa de homicidios
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sufrida en cortos periodos de tiempo. Sin embargo, sea una u otra causa la
predominante, el sistema judicial también es percibido como altamente corrupto
por la sociedad.
En cuanto al funcionamiento del sistema penitenciario, los datos son
también alarmantes. Un 27% de los ciudadanos tiene poca confianza en cómo
funcionan las cárceles, mientras que un 53% no tiene ninguna confianza. La
obsolescencia del sistema penitenciario, junto a una población reclusa que se ha
duplicado desde la década de los 90 (pasando de 103 presos por cada 100.000
habitantes en 1990 a 204 por cada 100.000 en 2012) y el aumento de los encarcelamientos,
así como de la duración de las penas, relacionados con el tráfico de
drogas, entre otros factores, configuran la superpoblación actual de las cárceles
mexicanas.
Parece esta una situación que no conlleva efectos secundarios sobre la
población general. Sin embargo se trata de un patrón que, en modo similar, se
ha reproducido en otros países del entorno con negativas consecuencias. Este es
el caso de Brasil y la organización criminal PCC, considerada la más grande del
país y que, además de controlar casi la totalidad del tráfico de mercancías ilícitas
desde la cárcel, es capaz de secundar episodios de violencia en las calles que
llegan a colapsar ciudades enteras, como la ciudad de Sao Paulo, la más grande
de Sudamérica, que en mayo de 2006 permaneció tres días fuera del control de
las autoridades. Cómo señalaron en su día Olson, Shirk y Selee (2010), cuantos
más presos se hacinen en cárceles hiperpobladas y mal gestionadas, más cerca
estará de estallar la guerra en su interior.
Como segundo gran riesgo derivado de esta situación, y no por ello
menos importante, se viene constatando que el ambiente carcelario actúa como
entorno facilitador en las tareas de reclutamiento de los cárteles, donde éstos
establecen verdaderas escuelas del crimen que gestionan con absoluta libertad.
La manifiesta deficitaria gestión del sistema penitenciario, la violencia interna, y
los elevados niveles de corrupción, no contribuyen sino a facilitar esta situación
(Dudley, 2013). Todo esfuerzo del gobierno en combatir los cárteles, mientras
éste se manifieste incapaz de controlar incluso los miembros de las bandas en-
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carcelados, será inútil.
3.3. Dimensión económico-comercial
El dominio de la esfera económico-comercial puede analizarse utilizando
el mismo criterio empleado para la dimensión territorial como símil de la distinción
planteada por Mancur Olson (2000) quien divide a los cárteles según dos
dinámicas. De un lado están los “bandidos estacionarios”, serían aquellos que
disponen de un territorio ya controlado y tienen así la capacidad de diseñar sus
acciones lucrativas en el largo plazo. De otro lado se encuentran los “bandidos
en movimiento”, sin asentamiento definido pues aún se encuentran en plena disputa
territorial. En este caso, el beneficio de sus actividades viene delimitado
por el corto plazo.
En el caso de redes de crimen organizado que se encuentran asentadas en
un territorio surge la necesidad de contar con un mínimo de apoyo social (de ahí
los menores índices de violencia extrema) y el interés por administrar los recursos
para de ellos obtener la mayor rentabilidad posible. Es entonces cuando, lejos
de destruir la actividad económica, la supeditan a sus intereses y comienzan
actividades encaminadas a la maximización de beneficios y la facilitación del
blanqueo de capitales. La actividad del narco, lejos de centrarse exclusivamente
en el monopolio del mercado de la droga y otros mercados ilícitos (trata de
personas, mercado de armas, etc.), se diversifica y pasa a comprender todo tipo
de comercios: hostelería, inmobiliarias, casas de apuestas, agencias de inversión,
joyerías y cualquier negocio que les permita, bien de forma indirecta, bien a
través de sobornos como el cobro del piso (impuesto ilegal solicitado a cambio
de dejar ejercer una actividad económica legal), alcanzar altas rentabilidades.
Si el terreno aún no ha sido sometido a control, se perfila como prioridad
previa al dominio del comercio la obtención de rutas y plazas con objeto de poder
actuar bajo impunidad. En este escenario el comportamiento de los cárteles
es indiscriminado, no se hace selección de recursos ni inversión en mercados,
aumenta la violencia y la extorsión se emplea como moneda de cambio (Díaz-
Cayeros et al., 2012).
16

3.4. Dimensión social
El estudio del impacto del narcotráfico no debe limitarse sólo al análisis
de los efectos directos del mismo, de aquellos cambios más obvios y llamativos.
El narco es una forma de vida, y como tal implica una transición. Las pautas
socioculturales se transforman, se modifica el ámbito social (Bunker y Bunker,
2010) y éste pasa a adoptar las características propias de una narcosociedad
(Villatoro, 2012).
Para realizar la evaluación de las modificaciones sufridas en la dimensión
social es necesario concebir la violencia desde su más amplia definición.
Centrarse únicamente en el estudio del homicidio y otras tipologías delictivas
violentas, como se ha venido haciendo en la mayoría de los estudios sobre la
violencia en México (López-Aranda y Chapa, 2013) deja de lado efectos que
el uso de la violencia produce sobre el ámbito social que, aunque a medio o
largo plazo y difícilmente cuantificables, se pueden estimar potencialmente más
nocivos que la violencia instrumental propiamente dicha.
Cultura de violencia
Desintegración del tejido social, anomia, violencia intrafamiliar, violencia
política, estado de impunidad, pérdida de valores, etc. Se trata, en definitiva,
de la interiorización de una cultura de violencia que acaba impregnando por entero
el entorno sociocultural. Así, según la Encuesta Nacional de Percepción de
Victimización y Percepción de Inseguridad realizada por el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía, durante el periodo 2011 – 2013 la cifra de ciudadanos
que se consideran víctimas posibles de extorsión o secuestro aumentó un 103%;
ser víctima de lesiones por arma de fuego un 16%; o ser víctima de lesiones por
agresión física un 102%. La violencia deja de ser un recurso de uso excepcional.
Su uso se hace público y se presume de la impunidad con que se ejerce. El
miedo cala en la sociedad. El mensaje es claro y ha de estar presente de forma
permanente para evitar insubordinaciones. El uso de la violencia es legítimo.
Los estratos más jóvenes
17

La tasa de desempleo juvenil, en porcentajes superiores al 20% en
muchas áreas, la marginación social, la ausencia de oportunidades y la inexistencia
de identidad nacional, entre otros, hace que la vida del narcotraficante
sea vista como un objetivo atractivo o, incluso, como única alternativa de futuro.
Los miembros más jóvenes de la sociedad llegan a conformar el segmento
más amplio, y en ocasiones el más violento de los cárteles. Dedicados preferentemente
a servicios de sicario, menudeo y vigilancia, llegan a desarrollar
algunas de las actividades de mayor brutalidad. La pérdida de escrúpulos, de
contacto con la realidad, como así ponen de manifiesto numerosos documentales
de investigación, es evidente.
Sólo en el periodo 2000 – 2008 fueron asesinados más de 36.444 jóvenes
de entre 15 y 24 años, lo que representa un promedio de 4.500 asesinatos al año
(CLACSO – UNESCO, 2012), una auténtica lacra social.
El éxodo social
La relación narco-ciudadano ha de ser constante sea esta, o no, voluntaria.
El crimen organizado invierte en el suministro de servicios sociales, en
mejoras en aldeas, en barrios, en colonias, a cambio de perpetuar su influencia.
Pese a ello, todo ciudadano que se oponga a sus intereses se convierte en objetivo
señalado. La decisión de muchos de ellos es abandonar sus lugares de origen.
Así, según ACNUR (2011), desde 2006 hasta 2011 se produjeron 1,6 millones
de desplazamientos internos resultado de la inseguridad, violencia y miedo. De
esta forma, el modelaje del entorno es continuo.
3.5. Dimensión cultural
La actuación de los cárteles sobre un territorio, no sólo afecta a la composición
institucional, autoridad estatal o regional, o mercados, sino que llega a
trascender a los elementos sociales más identitarios. El diseño y la ejecución de
sus acciones no es fortuito, su objetivo es dar credibilidad a su mensaje y sostenibilidad
a su narrativa. Se trata de obtener legitimidad en sus acciones, bien a
través de apoyo social, bien como imperativo, para lo que se sirven de acciones de
18

múltiple naturaleza: decapitaciones de cadáveres, narcocorridos (música que ensalza
las acciones de sus crímenes, pura apología criminal), narconovelas, culto a
narcosantos, propaganda, vestimenta propia, narcomantas (pancartas utilizadas
para hacer los mensajes de forma pública), narcomensajes (utilizando el cuerpo
de una víctima –y la disposición de éste- como mensaje hacia terceros), etc.
En sentido estricto Guillermoprieto (2009) define la narcocultura como
aquellos elementos, símbolos y rituales que permiten a un miembro de un cártel
identificarse como parte de la comunidad, ser reconocido por la realización
de su trabajo y justificar el terror inherente a su actividad. Es por tanto una
herramienta más que, sumada a las descritas, contribuye a afianzar el poder, el
miedo, la subordinación y la legitimidad de su actuación y cuyos mensajes son
especialmente permeables a los más jóvenes y las clases sociales más desfavorecidas.
Tanto en zonas de guerra abierta como en espacios conquistados, a las
operaciones físicas se suman las de información. Algunas son encubiertas y en
ocasiones subliminares, pero de gran importancia, y tratan de promover sus objetivos
y de silenciar a aquellos que denuncian o se oponen a su actividad. Se
sirven de los medios de comunicación para lanzar sus mensajes, a la vez que emprenden
acciones contra quienes desaprueban o investigan sus crímenes (según
el IPM, entre 2007 y 2013 la violencia se ha cobrado la vida de 147 periodistas).
La intimidación es, al fin y al cabo, una herramienta más para consolidar la
hegemonía y mantener un impacto constante sobre la población. Gozar de impunidad
en la comunicación de sus acciones supone un rédito propagandístico
incalculable.
4. LA ACCIÓN FRENTE A LA NARCOINSURGENCIA
Limitarse a listar una serie de medidas de carácter genérico sin señalar
las dificultades para encontrar la solución a un problema con profundas raíces
históricas y estructurales sería un ejercicio de soberbia. Son ya muchos años
y muchas personas las que han dedicado y entregado sus vidas buscando dicho
19

fin.
La lucha frente al crimen organizado será una batalla muy larga en la
que será preciso conjugar todo tipo de medidas posibles, incluso las no contempladas
hasta el momento, además de involucrar fuertemente, de una manera
más decidida, a la comunidad internacional y a la sociedad civil.
La victoria de Peña Nieto en julio de 2012 prometía un cambio en las
políticas de seguridad, frente al modelo de Calderón que combinó éxitos con
fracasos (Heinle, Rodríguez, Shirk, 2014). El objetivo de reducir la obsesión
por las cuestiones de seguridad se ha cumplido, envuelto el Gobierno es una
amplia espiral reformista. La promesa de reducir la violencia en un 50% evidentemente
ha sido imposible hasta el momento. Durante 2013 se ha producido una
importante reducción del número de homicidios, pero otros delitos se han incrementado
enormemente, destacando los secuestros y la extorsión. La promesa de
reducir el uso militar tampoco ha podido ser cumplida. Las situaciones de extraordinaria
inseguridad en Michoacán, y en Tamaulipas, desde finales de 2013
y el primer semestre de 2014 ha obligado a recurrir al despliegue militar ante
la falta de capacitación y elevado nivel de corrupción de las policías locales. El
fenómeno de las autodefensas ha supuesto, a su vez, una manifestación de las
dificultades o imposibilidades del gobierno de garantizar la seguridad así como
un nuevo desafío a la autoridad del Estado. Finalmente, la promesa de crear
una Gendarmería, una fuerza policial de carácter militar, se ha visto demorada
y las pretensiones iniciales, de un cuerpo de 40.000 miembros, muy reducidas.
Esta propuesta de creación de una Gendarmería podría ser de extraordinario
valor, junto a una aproximación integral al fenómeno. Si se llega a definir la
situación como de narcoinsurgencia, la formación y capacidades que desarrollan
las gendarmerías en el ámbito internacional (tanto los modelos europeos como
de América del Sur) resultan idóneas para este tipo de conflictos de bajo nivel.
Finalmente, la crítica de Peña Nieto hacia una posible obsesión de Calderón
por la captura o eliminación de líderes de los cárteles no ha supuesto cambios,
afortunadamente en la acción policial y militar, puesto que han continuado, incluso
aumentado, con su punto culminante en la captura del Chapo Guzmán en
20

febrero de 2014.
Las posibles medidas a adoptar se pueden categorizar de diversas formas:
4.1. Atendiendo a las herramientas características de Seguridad Nacional
El concepto de Seguridad Nacional se ha generalizado tras los atentados
del 11S. Hay una serie de instrumentos que generalmente aparecen señalados en
las principales estrategias de seguridad nacional.
En primer lugar se suelen incorporar las denominadas políticas 3D, constituidas
por la Defensa, la Diplomacia y el Desarrollo. Las tres tienen sentido
en el caso mexicano. El recurso al ejército ha sido preciso y previsiblemente
lo seguirá siendo, al menos hasta que se cree, si finalmente se hace, una Gendarmería
con medios y capacidades. La Diplomacia es precisa para lograr un
mayor consenso y apoyo internacional, teniendo en cuenta que no se trata de un
problema de México, que existen unos orígenes de las drogas y unos destinos,
y que actuar sólo sobre intermediarios y rutas no va a garantizar una solución
global. El Desarrollo trataría de enfrentarse a graves problemas de fondo como
la desigualdad, la pobreza, la falta de oportunidades para los jóvenes o ausencia
de alternativas motivadoras ante su captación por bandas callejeras al servicio
de grupos organizados.
Junto a estos elementos, la Seguridad Nacional considera a la Inteligencia
y al imperio de la Ley. Desde la Inteligencia siempre hay margen para
mejorar la información, con las mejores tecnologías, desarrollo de capacidades
HUMINT y SIGINT, además de la complementariedad siempre del OSINT, las
capacidades de análisis, el desarrollo de sistemas de alerta temprana, monitorización
de grupos, actividades y rutas. En el sistema de seguridad son necesarias
reformas en el ámbito policial, especialmente en cuanto a depuración de fuerzas
y cuerpos frente a la corrupción, de medios y capacitación, y de coordinación
de la multitud de instancias de seguridad a nivel estatal, federal y municipal.
21

Igualmente se precisan medidas judiciales y de concienciación que lleven a un
respeto a los principios básicos de los derechos humanos.
4.2. Atendiendo a los actores del sistema
Una aproximación holística precisa de un análisis integral, abordando
todos los ámbitos (social, económico, político, legal, y cultural), y haciendo
partícipes del sistema de seguridad a todos los posibles actores, a través de la
generación de confianza y de compromiso. El problema no sólo incumbe al Gobierno,
a la Policía, o al Ejército. Por sí mismos serán incapaces de acabar con
el crimen organizado. En todo caso todo el sistema institucional debe ser fortalecido
y la corrupción erradicada o reducida. Es preciso fortalecer el sistema
judicial, acabando con la impunidad reinante. Es preciso fortalecer, capacitar y
hacer partícipe del sistema de seguridad (empowerment) a la sociedad civil, a las
comunidades locales, a los medios de comunicación, y a los propios ciudadanos.
Es preciso generar sistemas de información y participación ciudadana que logren
la acción necesaria de la sociedad, y a su vez evite la formas perversas de
acción, perjudiciales en su conjunto, como las denominadas autodefensas. Ejemplo
en esta línea es el “Plan Michoacán” de febrero de 2014, como un esfuerzo
de desarrollo social, o anteriormente el plan del Gobierno de Calderón “Todos
somos Juárez”. Concretamente el “Plan Michoacán” se centra en el desarrollo
económico, la educación, las infraestructuras y vivienda, la salud pública y el
desarrollo social.
4.3. Atendiendo al marco global del tráfico de drogas
Como se señalaba anteriormente no estamos ante un problema que incumba
únicamente a México. Las ramificaciones del mismo se extienden profundamente
en Estados Unidos, pero también en Europa. Es una hipocresía centrar
el foco en un país, cuando la demanda de dichos productos ilícitos está fuera
de ellos. Son precisas por tanto acciones sobre el origen de la droga (los tres
22

máximos productores de cocaína: Bolivia, Perú y Colombia), y también sobre
el destino, tratando de reducir la demanda. En todos los casos las políticas a
desarrollar deben ser integrales, y no únicamente policiales. Pero otros efectos
perversos adicionales se generan en el exterior. El laxo sistema norteamericano
para la posesión de armas hace que exista un fluir continuo de las mismas hacia
México. En este caso, la adopción de medidas corresponde también a Estados
Unidos, y no únicamente a través del control fronterizo. Por tanto, frente a unas
medidas internas de México deben existir estrategias de carácter internacional.
4.4. Atendiendo a la conceptualización del fenómeno
Las medidas para enfrentarse al crimen organizado no pueden ser las
mismas que las precisas frente a la insurgencia, o al terrorismo. Es preciso
conocer, con independencia de la denominación que se utilice (que obedecerá
también a intereses políticos), los rasgos que caracterizan la amenaza. Ese
análisis posibilita determinar medidas frente a cada uno de sus objetivos, y
frente a cada modus operandi. En el caso que nos ocupa, y bajo la consideración
de una narcoinsurgencia, el modelo de gendarmerías podría resultar apropiado.
4.5. Atendiendo a los dominios de control de los cárteles
Finalmente, como aproximación más importante, y tras analizar en
el tercer epígrafe los dominios de control del narco (territorial, institucional,
económico, social, y cultural), se propone una taxonomía de medidas (algunas
más genéricas, otras muy concretas, y algunas que precisan grandes planes de
carácter nacional), que atienda a contrarrestar los efectos de los cárteles mejicanos
en cada una de dichas áreas, y tome en consideración a los diferentes
actores involucrados. En base a aportaciones propias y a una revisión bibliográfica
de Brands (2009), Heinle, Rodríguez y shirk (2014), International Crisis
Group (2013), Kan (2012), Beittel (2013), Castañeda (2012), Leiken (2012), Insitute
of Politics (2012), Paul, Clarke y Serena (2014), así como de la Estrategia
23

para Combatir el Crimen Organizado Transnacional de Estados Unidos (2011),
se propone la siguiente taxonomía de medidas:
24

Medida
Territorial Institucional Económico Social
Inteligencia
Potenciar tecnologías de
X
X
información
Sistemas de monitorización
X
Desarrollo HUMINT,
X
SIGINT, OSINT
Sistemas de alerta temprana
X
Eficiencia flujos de
X
información
Desarrollo de
X X
contrainsurgencia
Análisis de inteligencia X X
específico sobre narcociudades
Sistema de seguridad
Creación de la Gendarmería X
Depuración policial
X
Coordinación de cuerpos
X
Control fronterizo X X
Control de flujos de armas X X
Capacitación frente a
X X
insurgencias
Colaboración
X
policía-inteligencia
Plan frente a secuestros X X
Plan frente a extorsión X X
Programas de recompensas X X
Modernización, medios
X
Desarrollo de community X X X
policing
Aplicaciones de policía
X
predictiva
Monitorización y alertas sobre
X
nuevos tráficos, rutas, actores,
modus operandi
Plan mejora tasas de
X
X
esclarecimiento
Control de precursores
X
Gobierno y Justicia
Transparencia X X X
Decidida lucha frente
X X
corrupción
Bloqueo de fondos
X X
sospechosos
Control nivel municipal X X
Medidas contra blanqueo X X
Decomiso efectos incautados X X
25
Plan nacional contra la
X
X
impunidad
Prevención acceso de cárteles
X X
a mercados estratégicos o
emergentes
Desarrollo de alternativas al
X X
crimen como forma de
Cultural

Figura 1: Elaboración propia
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