La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial
La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial
___________________________________________________________________________ LAS RAÍCES HISTÓRICAS DEL “HIPERPRESIDENCIALISMO” ARGENTINO SU EXPRESIÓN EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL Y SU ACTUACIÓN EN EL RÉGIMEN POLÍTICO ___________________________________________________________________________ La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial Investigación correspondiente al período comprendido entre 1916 - 1983 ________________________________________________________________ Doctor ALBERTO CASTELLS Abogado GREGORIO HALAMAN C O N I C E T - U S A L - U B A Presentado ante el VI Congreso Nacional de Ciencia Política. Universidad Nacional de Rosario Noviembre de 2003 1
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___________________________________________________________________________<br />
LAS RAÍCES HISTÓRICAS DEL “HIPERPRESIDENCIALISMO” ARGENTINO<br />
SU EXPRESIÓN EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL Y SU ACTUACIÓN EN EL RÉGIMEN POLÍTICO<br />
___________________________________________________________________________<br />
<strong>La</strong> <strong>preeminencia</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong><br />
Investigación correspondiente al período comprendido entre 1916 - 1983<br />
________________________________________________________________<br />
Doctor ALBERTO CASTELLS<br />
Abogado GREGORIO HALAMAN<br />
C O N I C E T - U S A L - U B A<br />
Presentado ante <strong>el</strong> VI Congreso Nacional de Ciencia Política.<br />
Universidad Nacional de Rosario<br />
Noviembre de 2003<br />
1
R E S U M E N<br />
El debate <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> pap<strong>el</strong> que cumplen los jueces en su función de<br />
administrar justicia se ha convertido en una ríspida cuestión institucional que,<br />
trascendiendo la indagación puramente académica, concita <strong>el</strong> interés de la<br />
ciudadanía en general. <strong>La</strong> discusión habitual entre teóricos y entre prácticos<br />
concierne a las r<strong>el</strong>aciones institucionales entre <strong>el</strong> Gobierno y la Justicia,<br />
planteándose la confrontación entre <strong>el</strong> perfil de un <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> “independiente<br />
de toda influencia” y la imagen de una Justicia “adicta al poder de turno”. El<br />
estudio empírico <strong>d<strong>el</strong></strong> período histórico de corte, ha procurado plantear las<br />
complejas r<strong>el</strong>aciones de los dos poderes, poniendo en evidencia los frecuentes<br />
conflictos que derivan de la “judicialización <strong>d<strong>el</strong></strong> poder” y de la “politización de la<br />
justicia”. Tras capturar la tendencia expansiva y protagónica <strong>d<strong>el</strong></strong> Gobierno,<br />
incluídas sus propias “facultades judiciales”, quedó habilitada la definición de un<br />
concepto a título de inferencia conjetural : En <strong>el</strong> régímen “hiperpresidencialista”<br />
argentino, las facultades judiciales <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> se fueron liberando cada<br />
vez más de la intervención de magistrados independientes cuya misión era<br />
precisamente la de impartir justicia. Tal desarrollo de facultades judiciales,<br />
habilitadas en su orígen por los ordenamientos constitucionales en vigencia, trajo<br />
aparejado <strong>el</strong> incremento de los poderes presidenciales a lo largo de las siete<br />
décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> período en estudio.<br />
2
Introducción<br />
El debate <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> pap<strong>el</strong> que cumplen los jueces en su función de adminitrar justicia se<br />
ha convertido en una ríspida cuestión institucional que, trascendiendo la indagación<br />
puramente académica, concita <strong>el</strong> interés de la ciudadanía en general.<br />
Habitualmente, <strong>el</strong> problema su<strong>el</strong>e asociarse a la experiencia de la década <strong>d<strong>el</strong></strong> noventa<br />
en nuestro país. En este sentido se lo su<strong>el</strong>e caracterizar a menudo como la expresión de la<br />
tendencia política y <strong>d<strong>el</strong></strong> mo<strong>d<strong>el</strong></strong>o económico que prevaleció durante aqu<strong>el</strong>la década. Sin<br />
embargo, la obra de varias generaciones de juristas, politicólogos y sociólogos, nos pone en<br />
contacto con una problemática que tiene raíces profundas y connotaciones estructurales.<br />
A niv<strong>el</strong> teórico la r<strong>el</strong>ación asimétrica entre <strong>el</strong> Gobierno y la Justicia se entronca<br />
directamente con <strong>el</strong> análisis de la problemática <strong>d<strong>el</strong></strong> “hiperpresidencialismo” argentino y<br />
latinoamericano, en cuyo estudio dicha r<strong>el</strong>ación es reconocida como una de sus<br />
manifestaciones típicas. A niv<strong>el</strong> histórico, la experiencia argentina muestra que la<br />
<strong>preeminencia</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> arranca desde nuestros mismos<br />
orígenes hispánicos; tuvo expresiones perceptibles desde <strong>el</strong> inicio de la Organización<br />
Nacional y subsistió durante <strong>el</strong> azaroso y convulsionado siglo XX. Protagonismo presidencial<br />
que aparece registrada en la discusión doctrinaria en la que un caracterizado sector de autores<br />
llegó a considerar esta influencia asimétrica como un <strong>el</strong>emento necesario <strong>d<strong>el</strong></strong> orden político y<br />
no como una anomalía institucion. <strong>Poder</strong> hegemónico que se ha manifestado en <strong>el</strong><br />
ordenamiento jurídico a través de las facultades constitucionales <strong>d<strong>el</strong></strong> presidente en materia de<br />
designación de los jueces y en una creciente legislación que traspasa gradualmente<br />
competencias clásicamente judiciales al ámbito de organismos administrativos, que restringe<br />
la revisibilidad judicial o que paraliza la ejecutabilidad de las sentencias contra <strong>el</strong> Estado.<br />
Gravitación <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> que se ha manifestado, en nuestra historia política, en una<br />
actuación institucional caracterizada por la s<strong>el</strong>ección y promoción de los jueces generalmente<br />
afines al accionar presidencial, y por una corr<strong>el</strong>ativa tradición de sentencias autolimitativas<br />
ante las decisiones <strong>d<strong>el</strong></strong> poder político.<br />
<strong>La</strong> investigación que ofrecemos se inscribe en ese marco referencial y forma parte de<br />
una una línea de investigación general que pretende dar cuenta <strong>d<strong>el</strong></strong> “hiperpresidencialismo”<br />
argentino, tratando de hacer int<strong>el</strong>igible una masa de fenómenos observables por medio de un<br />
3
conjunto de conceptos capaces de identificarlo y explicarlo. <strong>La</strong> investigación abarca <strong>el</strong><br />
período de corte entre 1916 y 1983, esto es, <strong>el</strong> correspondiente a la que hemos llamado<br />
“Democracia inestable <strong>d<strong>el</strong></strong> siglo XX”, y que comprende dos ejes centrales de indagación:<br />
Formalización normativa y Actuación institucional.<br />
Formalización normativa<br />
<strong>La</strong> doctrina clásica recibida <strong>d<strong>el</strong></strong> siglo XIX enseñaba que <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> era<br />
independiente de los demás poderes, pero los textos constitucionales rev<strong>el</strong>aban que, para<br />
poder cumplir sus fines, la Justicia debía contar con la iniciativa <strong>d<strong>el</strong></strong> Gobierno dirigida a su<br />
organización, funcionamiento y aplicación 1 . En palabras de nuestro tiempo esto significa que<br />
<strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, más concretamente la Corte Suprema de Justicia, fue pensada como una<br />
herramienta de gobernabilidad y de acompañamiento al Gobierno Nacional.<br />
<strong>La</strong> normativa constitucional <strong>sobre</strong> designación de los jueces y la creación de una vasta<br />
“jurisdicción” administrativa están ahí como evidencias experimentadas y bien probadas.<br />
a) El marco constitucional<br />
Por la Constitucional Nacional de 1853 vigente a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período, <strong>el</strong> titular <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
<strong>Poder</strong><br />
<strong>Ejecutivo</strong> tuvo la facultad de intervenir en la composición <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, y de<br />
condicionar, no pocas veces, ciertos procesos judiciales. Tomando distancia de los mo<strong>d<strong>el</strong></strong>os<br />
1 Cabe señalar que la preponderancia <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, afirmada en <strong>el</strong> sistema<br />
constitucional <strong>d<strong>el</strong></strong> siglo XX, fue compartida por la doctrina de los especialistas con muy pocas discrepancias.<br />
Cuando las hubo, los estudiosos se concentraron más bien en discutir si tal preponderancia se identificaba como<br />
una constatación de lo fáctico o como una expresión de lo deseable. a) Desde un reconocimiento fáctico<br />
discutían la <strong>preeminencia</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> como “valiosa” o “disvaliosa”, entre muchos otros, Juan<br />
González Calderón, Ricardo Zorraquín Becú, Dardo Pérez Guilhou, José Dromi, Héctor Mairal, Segundo<br />
Linares Quintana, Migu<strong>el</strong> Ekmekdjián, Germán Bidart Campos. v. (González Calderón 1934, III:554);<br />
(Zorraquín Becú 1967: 181 y ss.); (Pérez Guilhou, 1989: 143); (Dromi 1984: 107 y ss.); (Mairal:1984);<br />
(Ekmedjián 1983-C: 199). En la misma posición, pero desde un enfoque ideológico muy particular, puede<br />
citarse al politicólogo Roberto Gargar<strong>el</strong>la, v. (Gargar<strong>el</strong>la 1996, pari passu y espec.230) ; b) Desde una posición<br />
prescriptiva asumían la “deseabilidad” de tal preponderancia <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>, de un modo explícito o<br />
implícito, entre otros, por lo general más allegados al poder, Alberto González Arzac, Arturo Sampay, Julio<br />
Oyhanarte, Juan Octavio Gauna. v. (González Arzac: 1989); (Sampay, 1949: 47 y ss.); (Oyhanarte, 1969: 62 y<br />
ss.); Gauna, 1979-C: 922) ; c) Para una posición infrecuente de subordinación <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> al <strong>Poder</strong><br />
<strong>Judicial</strong>, se menciona a Humberto Quiroga <strong>La</strong>vié. v. (Quiroga <strong>La</strong>vié 1996: 807 y 1985: 229 a 231).<br />
4
eferenciales de atribución 2 , <strong>el</strong> art. 86 en su inc. 5 establecía que era atribución <strong>d<strong>el</strong></strong> Presidente<br />
de la Nación “nombrar los magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales<br />
federales inferiores...”; y <strong>el</strong> inc. 22 lo facultaba en ciertos casos a “...llenar vacantes...por<br />
medio de nombramientos en comisión” 3 . Asimismo, por <strong>el</strong> inc. 6 <strong>d<strong>el</strong></strong> mismo artículo, <strong>el</strong><br />
Presidente podía intervenir en <strong>el</strong> resultado de los procesos judiciales dictando conmutaciones<br />
de penas e indultos resultantes de la comisión de <strong>d<strong>el</strong></strong>itos federales 4 .<br />
<strong>La</strong> Reforma Constitucional de 1949 mantuvo las mismas facultades antecedentes, a<br />
través de una idéntica redacción normativa, con la sola variante acumulativa de que los jueces<br />
designados “...en comisión” podían ser ratificados en sus cargos sin limitación de tiempo 5 .<br />
Con <strong>el</strong> fin de unificar la doctrina de los fallos, dicha Reforma Constitucional dispuso la<br />
erección de la Corte Suprema en Tribunal de Casación sin que se lograra la mayor<br />
independización de la Justicia, sino todo lo contrario 6 .<br />
Los Manifiestos, Actas y Estatutos de los gobiernos de facto, disponían -atribuyéndose<br />
poderes “supraconstitucionales”- la remoción de los magistrados judiciales y conferían al<br />
<strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> de facto la potestad de designar “por sí solo” a los jueces, sin perjuicio de<br />
conservar las demás facultades judiciales propias de los presidentes constitucionales. Así,<br />
cumplida la finalidad primera y esencial de “derrocar <strong>el</strong> régimen de la dictadura” y<br />
2 Sobre la designación de los jueces, cabe señalar que en los Estados Unidos, pese a las sucesivas enmiendas al<br />
texto constitucional durante más de doscientos años, <strong>el</strong> art. 2º. sec. 2ª.cl.2ª. permaneció inalterado. Sobre la<br />
participación de cuerpos colegiados independientes en la designación de los jueces y otros aspectos<br />
complementarios de interés v. (Mairal, 1984. secc.II:.46-49 y 57-63); (Cueto Rúa, 1998-A:1125); (Maffuchi,<br />
1996-E:1141). Sobre sistemas de designación de jueces en otras democracias durante <strong>el</strong> período en estudio,<br />
puede verse (Benet, 1991-A: 831); (Sini ,XII: 21 y 2000-E-1396); (Pita, E. 1994-B: 753); (Pizzolo 1999-A:<br />
227); (Sagüés, 1998-F: 1145).<br />
3 Según <strong>el</strong> inc. 5 <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 86 de la C.N. la designación debía hacerse “...con acuerdo <strong>d<strong>el</strong></strong> Senado”; según <strong>el</strong> inc.<br />
22 <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 86 de la C.N. <strong>el</strong> Presidente quedará habilitado para llenar las vacantes cuando ocurran durante <strong>el</strong><br />
receso <strong>d<strong>el</strong></strong> Senado, “....por medio de nombramientos en comisión que expirarán al fin de la próxima legislatura”.<br />
El jurista Joaquín V. González señalaba que <strong>el</strong> sistema de cooptación correspondía a una “<strong>el</strong>ección de tercer<br />
grado” , que nosotros ponderamos hoy como distanciada totalmente de la soberanía <strong>d<strong>el</strong></strong> pueblo y de los<br />
principios republicanos de gobierno. v. (González, s/f: 286)<br />
4 El art. 86 inc. 6 de la C.N. establecía que <strong>el</strong> Presidente “Puede indultar o conmutar las penas por <strong>d<strong>el</strong></strong>itos sujetos<br />
a la jurisdicción federal, previo informe <strong>d<strong>el</strong></strong> tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusación por la<br />
Cámara de Diputados”.<br />
5 Al respecto, <strong>el</strong> inc. 22 <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 86 establecía que “...las vacantes cubiertas... deberán ser consideradas en la<br />
Legislatura inmediata”.<br />
6 .- Según <strong>el</strong> miembro informante de la Convención Reformadora, Arturo Enrique Sampay, con la erección de la<br />
C.S. en Tribunal de Casación se pretendía modificar saludablemente nuestro sistema de cointralor de la<br />
constitucionalidad de las leyes en cuanto establecía la obligatoriedad de la doctrina judicial a todas las<br />
sentencias, aunque sin alterar <strong>el</strong> efecto llamado “intuitu personae”, esto es, aplicable al caso concreto, y evitando<br />
los inconvenientes que podría ocasionar un efecto “erga omnes”, que convierte la sentencia particular en un<br />
verdadero acto legislativo de carácter universal. <strong>La</strong> sanción <strong>d<strong>el</strong></strong> instituto, reclamado por la doctrina nacional y<br />
por las declaraciones de los congresos de juristas, no contribuyó a la mayor independización de la Justicia,<br />
5
“desmant<strong>el</strong>ar sus estructuras”, las Directivas Básicas de la “Revolución Libertadora”<br />
mandaban “afianzar la independencia <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> y la dignidad de la magistratura”<br />
mientras varios decretos-leyes disponían sucesivas remociones 7 . Por <strong>el</strong> art. 12 <strong>d<strong>el</strong></strong> Acta de la<br />
“Revolución Argentina”, declaró cesantes a los miembros de la Corte Suprema de Justicia,<br />
mientras la Junta Revolucionaria facultaba al Presidente de la Nación a designar a los nuevos<br />
jueces y al Procurador General de la Nación 8 . A su turno, <strong>el</strong> art. 5º. <strong>d<strong>el</strong></strong> Acta <strong>d<strong>el</strong></strong> “Proceso de<br />
Reorganización Nacional” dispuso la remoción de los ministros de la Corte Suprema de<br />
Justicia y <strong>d<strong>el</strong></strong> Procurador General de la Nación y por una “ley” de facto <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>,<br />
se declaraba “en comisión” a la totalidad de los magistrados y funcionarios judiciales 9 .<br />
b) <strong>La</strong> “justicia administrativa”<br />
A partir de la legislación originada en <strong>el</strong> siglo XIX –y aún antes-, <strong>el</strong> <strong>Poder</strong><br />
<strong>Ejecutivo</strong> pasó a ejercer funciones “jurisdiccionales” en <strong>el</strong> ámbito de la administración<br />
pública, ya fuera entendiendo en los pedidos de reconsideración de sus propias decisiones, ya<br />
decidiendo las controversias mediante <strong>el</strong> llamado recurso jerárquico, a resolver por <strong>el</strong> propio<br />
titular <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno por vía de un formal decreto. Es así que durante los casi setenta años <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
período en estudio, se fue organizando en sede administrativa <strong>el</strong> extenso sector de la llamada<br />
“jurisdicción administrativa primaria” que, abarcando competencias teóricamente judiciales,<br />
aunque carecemos de información documental empírica que nos permia contrastar tal ponderación. v. ADLA,<br />
p.141.<br />
7 .- v. Directivas Básicas. 7/12/1955.<br />
8 <strong>La</strong> Junta Revolucionaria facultó al Presidente de la Nación a designar a los jueces de la Corte Suprema de<br />
Justicia de la Nación y al Procurador General de la Nación (Decr. 7/66) quienes fueron nombrados <strong>el</strong> 4/07 (Decr.<br />
42/66).Además de las designaciones se dictó una normativa completa que abarcaba un Reglamento para la<br />
Justicia Nacional y un Reglamento Interno, estableciendo las facultades de superintendencia de la Corte<br />
Suprema y Tribunales inferiores.<br />
9 Al declarar en comisión a la totalidad de los magistrados y funcionarios <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, <strong>el</strong> art. 10 <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
Estatuto y la ley 21.258 interrumpían la aplicación <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 96 de la C.N. que prescribía la garantía de<br />
inamovilidad de los jueces. El jurista Enrique Groisman consideraba al respecto que “la dictadura” (...) “colocó<br />
al <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> en una contradicción insalvable. Pretendió mantener a la vez la ficción de una justicia<br />
independiente y la vigencia de las razones de Estado, las vías de hecho, la discrecionalidad absoluta, <strong>el</strong><br />
decisionismo... Se creó, de esa manera, una dinámica peculiar en la que los jueces debían fundar sus sentencias<br />
aplicando las reglas lógicas y los argumentos racionales, interpretando las normas como si <strong>el</strong> país estuviese<br />
regido por un estado de derecho”. v. (Groisman, 1987: 8). Similar posición era la sostenida por Enrique<br />
Vázquez. v. (Vázquez, 1985: 58). En la posición contraria, esto es aceptando la condición de iure <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong><br />
<strong>Judicial</strong>, Adolfo Gabri<strong>el</strong>li afirmaba que “Contrariamente a lo ocurrido con <strong>el</strong> Congreso Nacional cuya<br />
disolución significó que sus atribuciones legislativas se desplazasen al <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>, la sustitución de los<br />
miembros de la Corte Suprema por otros designados por <strong>el</strong> gobierno de facto en nada afectó a la naturaleza y<br />
funciones <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> que conservó, por eso mismo, su condición de poder de iure” v. (Gabri<strong>el</strong>li,<br />
1986:16).<br />
6
se fue asignando al Gobierno para fiscalizar <strong>el</strong> cumplimiento de las disposiciones<br />
administrativas de un Estado en expansión 10 , con la consecuente réplica de los administrados<br />
agraviados en sus derechos 11 . Este nuevo “poder <strong>d<strong>el</strong></strong> príncipe”, ampliamente reconocido por<br />
10 Sobre la existencia de la “jurisdicción administrativa”, la doctrina y la jurisprudencia se encontraban<br />
divididas.No obstante, era opinión casi unánime que la actividad administrativa podía tener sustancia o<br />
contenido “jurisdiccional” y en ese sentido se entendió que la jurisdicción podía ser “judicial”, o sea ejercida por<br />
los órganos <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> o “jurisdiccional”, o sea estar a cargo de órganos administrativos. v. (Dromi,<br />
1992, t. 1: 73).<br />
11 <strong>La</strong> presión ejercida por los administrados cuando se sintieron perjudicados por <strong>el</strong> Estado nos remite a tres<br />
preguntas de interés: A) ¿Qué se entiende por la llamada “jurisdicción administrativa”; B) ¿Cuándo y cómo se<br />
origina tal “jurisdicción administrativa”?; C) Qué discusiones teóricas y prácticas trajo aparejadas? A) El<br />
especialista en la materia, Elías Guastavino, señala que la jurisdicción (administrativa) ha sido definida como la<br />
función estatal (administrativa) dirigida a hacer efectiva la sanción que la norma jurídica contiene cuando lo<br />
que ésta dispone no ha sido voluntariamente cumplido. Precisa Guastavino que mediante una descripción<br />
comparativa se ha opinado que no cualquier acto que importe la aplicación de normas jurídicas supone <strong>el</strong><br />
ejercicio de una facultad “jurisdiccional” por la administración, sino solamente aqu<strong>el</strong>las que en <strong>el</strong> régimen<br />
institucional ordinario corresponde resolver a los jueces, aunque por excepción <strong>el</strong> legislador haya atribuído su<br />
conocimiento a órganos de otro poder. v. (Guastavino, 1988, t. I: 39). B) Cuando la legislación argentina <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
siglo XIX no preveía en forma expresa la posibilidad de un recurso judicial contra las resoluciones<br />
administrativas, la vía judicial se reputaba inexistente y únicamente subsistía la vía <strong>d<strong>el</strong></strong> recurso extraordinario<br />
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación., diseñado como vía excepcional y cuyos presupuestos de hecho y<br />
requisitos formales eran consecuentemente restrictivos. v. Zorraquín Becú, 1967:182); (Dromi, 1992: 171 y 195-<br />
199); Cassagne, 1997-D: 667); (Guastavino, 1988, t. I: 45). Los orígenes de tal “jurisdicción administrativa”, en<br />
su forma contemporánea, se remontan al siglo XIX. En los EE.UU se creó, en 1855 la Cámara de Quejas –Court<br />
of Claims- y en 1887 la Comisión Interestatal de Comercio, multiplicándose este tipo de organismos con<br />
facultades jurisdiccionales a partir de la década <strong>d<strong>el</strong></strong> ´30. v. (Guastavino 1988, t. I: 261, 272); (Mairal, 1984: 7-9).<br />
En Francia se creó <strong>el</strong> Consejo de Estado en 1799 y ya en 1806 se organizó en su interior una sección destinada<br />
exclusivamente a los asuntos contenciosos y estableciéndose <strong>el</strong> procedimiento respectivo. En 1872 <strong>el</strong> Consejo<br />
de Estado recibió la facultad legal de resolver las controversias que se le plantearan por sí, sin consulta al poder<br />
administrador, y con la reforma de 1953, se crearon tribunales administrativos departamentales e<br />
interdepartamentales con competencia general, reservándose para <strong>el</strong> Consejo <strong>el</strong> carácter de tribunal de ap<strong>el</strong>ación<br />
y de casación respecto de las decisiones de aqu<strong>el</strong>los. v. (Mairal, 1984:56-63). En Italia, tras la Unificación, se<br />
creó también un Consejo de Estado y en 1889 se instaló una jurisdicción administrativa ordinaria, al agregarse la<br />
Sección Cuarta <strong>d<strong>el</strong></strong> Consejo. Leyes posteriores reglamentaron <strong>el</strong> procedimiento ante estos tribunales<br />
administrativos y precisaron su competencia. v. (Sandulli, 1971, cit. Mairal , 1984: 76-81). En España se creó un<br />
Consejo Real en 1845 y en décadas posteriores organismos jurisdiccionales diversos. v. (Mairal, 1984: 76-81).<br />
Avanzado <strong>el</strong> siglo XX la noción de “jurisdicción administrativa” empezó a ser utilizada por <strong>el</strong> derecho positivo –<br />
art. 99 <strong>d<strong>el</strong></strong> D. 1759/72, reglamentario de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 -, por la<br />
jurisprudencia de la CSJN, y por los dictámenes administrativos de la Procuración <strong>d<strong>el</strong></strong> Tesoro. C) Sobre la<br />
existencia de la “jurisdicción administrativa” se expidieron los administrativistas a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período. A<br />
principios de siglo se recibieron las enseñanzas de Lucio Vicente López; en las décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> ’20 y <strong>d<strong>el</strong></strong> ‘30 se<br />
discutió <strong>sobre</strong> la nueva “jurisdicción” administrativa con Rodolfo Bullrich y Rafa<strong>el</strong> Bi<strong>el</strong>sa; entre 1950 y 1960<br />
Benjamín Villegas Basavilbaso estudia la consolidación <strong>d<strong>el</strong></strong> instituto. v. (López, 1902); (Bullrich, 1941);<br />
(Bi<strong>el</strong>sa, 1921); (Villegas Basavilbaso, 1949-1956). Entre los administrativistas contemporáneos se plantea la<br />
discusión doctrinaria <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> concepto de “jurisdicción” aplicado a la administración. Esta cuestión a la que<br />
Elías Guastavino dedicó gran parte de su vida int<strong>el</strong>ectual, interesó también a gran cantidad de estudiosos. v.al<br />
respecto (Gordillo, 1990, t. II: 1); (Mairal, 1984, t. I:10-12); (Dromi, 1992: 106-109); (Cassagne, 1984:759);<br />
(Bianchi y Tahuil, 1991: 25); (López, 1979: 105 y ss).; (Ekmekdjian 1983-D: 344; 1988-D: 269; 1986-E: 319);<br />
(Barraza, 1985-D: 671); (Dani<strong>el</strong>ián 1964). Sobre la variedad de regímenes establecidos en los países <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
continente y las confusiones y malentendidos originados en la recepción de distintos mo<strong>d<strong>el</strong></strong>os procedentes <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
common law y <strong>d<strong>el</strong></strong> continentalismo europeo, v. (<strong>La</strong>mbert, 1969: 426-435).<br />
7
todos los ordenamientos constitucionales <strong>d<strong>el</strong></strong> período 12 , fue tomando forma operativa a través<br />
de una amplia red de órganos, de dispositivos y de procedimientos. Así : a) Los distintos<br />
gobiernos de iure y de facto que se sucedieron a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período, fueron siendo facultados<br />
para crear organismos, centralizados o descentralizados, dotados de concentradas facultades<br />
preventivas para inspeccionar instalaciones, verificar documentación, secuestrar mercaderías,<br />
designar interventores y clausurar locales. Se trataba de entes administrativos que estaban<br />
provistos de amplias atribuciones para instruir sumarios e imponer sanciones a través de<br />
multas dinerarias, decomiso de <strong>el</strong>ementos, suspensión de actividades. Entes administrativos<br />
que a través de tales dispositivos fueron tomando intervención en prácticamente todos los<br />
sectores de la vida nacional 13 b) En los regímenes formalmente de iure y de facto que se<br />
12 Dada la in<strong>el</strong>udible responsabilidad <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado por su actuación -reconocida a partir de la C.N. de 1853 cuyo<br />
art. 100 establecía la competencia judicial federal en “los asuntos en que la Nación sea parte”- se aceptó sin<br />
discusión que <strong>el</strong> poder administrador interviniera como actor –en defensa de sus derechos frente a los<br />
administrados- o como demandado –en las acciones de los administrados contra <strong>el</strong> Estado- v. (Dromi, 1984, t. II:<br />
326 y 689) . <strong>La</strong> creación legislativa de organismos administrativos con funciones judiciales adoptó modalidades<br />
propias y diferentes de las de los mo<strong>d<strong>el</strong></strong>os de países referenciales. Según los marcos impuestos por los sistemas<br />
constitucionales, los autores su<strong>el</strong>en clasificar los mo<strong>d<strong>el</strong></strong>os que se organizaron con las jurisdicciones<br />
administrativas y judiciales en sistemas de jurisdicción única –como en los EE.UU., España y, al menos<br />
formalmente, los países latinoamericanos- en los que los organismos jurisidiccionales administrativos<br />
constituyen una “jurisdicción primaria” con revisión en sede judicial; y sistemas de doble jurisdicción –como<br />
Francia o, a su modo, Italia- en los que la jurisdicción administrativa abarca todo un sistema completo de<br />
instancias organizadas en forma paral<strong>el</strong>a y separada <strong>d<strong>el</strong></strong> poder judicial ordinario v. (Mairal, 1984: 17-19).<br />
13 Se ofrece un r<strong>el</strong>evamiento normativo que da cuenta de la Creación de organismos dotados de amplias<br />
facultades preventivas. A) Sobre fiscalización de actividades civiles y comerciales. En las décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> ’50 y<br />
’60 la mayoría de tales regímenes de control evolucionaron hacia la creación de órganos autárquicos<br />
especializados en supervisión y control. Así : Inspección General de Justicia (LL. 21768 y 22315); Instituto<br />
Nacional de Acción Cooperativa –INAC- (LL. 11388-19219-20338); Instituto Nacional de Acción Mutual –<br />
INAM- (LL. 12921-17376-19332). v. (Halperin, 1972: 117-146). Para mayor información v. (Contte, 1978);<br />
(Favier Dubois,1996); (Cahián, 1996). Sólo <strong>el</strong> control administrativo de las actividades sindicales permaneció<br />
siempre en organismos de la administración central, pero cada vez de mayores dimensiones y facultades. Así:<br />
Ministerio de Trabajo (LL. 14455-20615-21235-22105). v. (Krotoschin 1976: 171-202; B) Sobre fiscalización de<br />
actividades de producción primaria e industrial. A diferencia de las anteriores, la fiscalización de la producción<br />
se atribuyó a un reducido conjunto de organismos de la administración central con amplias y variadas<br />
competencias. Tales fueron : Ministerio / Secretaría de Agricultura y Ganadería , Secretarías de Comercio, de<br />
Industria y Minería Sobre fiscalización de producción agropecuaria , registro y control de reproductores (L<br />
13015); control de aplicación de plaguicidas (L.20418); control de creaciones fitogenéticas (L.20247); control de<br />
uso de fertilizantes (L.20468); control de sanidad vegetal (LL 3219, 4084, 4863, 12405, 13708; control de<br />
producciones específicas como yerba mate, azúcar, té, algodón y granos, (L.14516,15236,17173, 14770, 14831,<br />
12516, 16478); control de producciones forestales (LL 4167, 12103, 12636, 13263,14008, 15430) ; fiscalización<br />
de la pesca (LL. 17500, 13622, 20018). Sobre tales organismos de control v. ( Pigretti, 1982). Para mayor<br />
información v. (Silvestre de González Arzac, 1990-E: 369); fiscalización de producciones industriales (LL.<br />
3975, 14467, 17400, 19771, 22372). C) Sobre comercialización de bienes y servicios. <strong>La</strong> fiscalización <strong>d<strong>el</strong></strong> sector<br />
comercio fue probablemente <strong>el</strong> más profusamente legislado y de mayor conocimiento público. En control de<br />
precios máximos, cuotas de producción y márgenes de comercialización (LL. 12491, 12830, 12983, 12492,<br />
13906, 14120, 14440, 14550, 14558,14559,16454, 17017, 17557, 18071, 18397; 18947, 19203, 19230, 19283,<br />
19350, 19508, 19686, 20125, 20680; en pesas y medidas y otras disposiciones de lealtad comercial (LL. 17016,<br />
17088, 20802); <strong>sobre</strong> comercialización de cereales (L. 21469). En todos los casos <strong>el</strong> órgano jurisdiccional era la<br />
Secretaría de Comercio de la Nación, en <strong>el</strong> ámbito de la administración central. v. (Rubianes, 1984: 691);<br />
(Guastavino, 1988, t. II: 77-140. D) Sobre transportes y t<strong>el</strong>ecomunicaciones. <strong>La</strong> fiscalización en materia de<br />
8
alternaron en las siete décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> período, los presidentes fueron progresivamente habilitados<br />
para organizar tribunales administrativos encargados de resolver conflictos r<strong>el</strong>acionados con<br />
tributación, obras públicas, tasación de expropiaciones y arrendamientos rurales ; así como<br />
nuevas incriminaciones contravencionales sustanciadas por funcionarios municipales y<br />
policiales ; hasta llegar al establecimiento de tribunales militares facultados para procesar y<br />
sancionar a la población civil en casos de conmoción interior y desborde social 14 .<br />
c) <strong>La</strong> posibilidad jurídica de demandar al Estado, fue evolucionando en función de<br />
sistemas normativos que terminaron por encumbrar <strong>el</strong> pap<strong>el</strong> protagónico <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong><br />
a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período en estudio. Desde 1916 hasta 1932 <strong>el</strong> Estado sólo podía ser demandado<br />
judicialmente previa autorización o “venia” legislativa; desde 1932 hasta 1972, se requería<br />
reclamación administrativa previa “con actos definitivos que causaren estado”; a partir de<br />
1972, esa cada vez más amplia “jurisdicción administrativa primaria” quedó definitivamente<br />
sistematizada 15 : los reclamos de los agraviados por las resoluciones de los órganos <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado<br />
navegación marítima, fluvial y lacustre (LL.3445, 16872, 18392, 20094, 20404); <strong>sobre</strong> policía de la navegación<br />
en general (LL. 20405, 20190) ; <strong>sobre</strong> responsabilidad profesional de los capitanes (LL. 18770, 19496, 20395).<br />
v. (Ray y Crom, 1964: 116-118). Para mayor información v. (Ray 1981); <strong>sobre</strong> navegación aérea (L. 17285,<br />
Código Aeronáutico) v. (Lena Paz, 1975); <strong>sobre</strong> transporte terrestre (LL. 13893, 14224,22934, 21844;<br />
(Guastavino, 1988, t.II: 201-235); <strong>sobre</strong> control de las comunicaciones (LL. 19798; 22185.) v. (Casas, 2000: 78-<br />
85 ; (Comisión Nacional de Comunicaciones, 1998: 21-23); (Guastavino 1988, t.II: 193-199); E) Sobre<br />
entidades y actividades financieras. <strong>La</strong> fiscalización de actividades bancarias y cambiarias (LL. 12156, 14467,<br />
18061, 19359, 20184, 18924, 20539, 20574, 21525, 22338 ); <strong>sobre</strong> control de actividad aseguradora (L 12360);<br />
<strong>sobre</strong> control <strong>d<strong>el</strong></strong> mercado de capitales (L. 17811); <strong>sobre</strong> liquidación de entidades financieras (L 22529) . v.<br />
(Mauro 1987: 995). Para mayor información v. (Garrone, 1978); F) Sobre recaudación tributaria, aduanera,<br />
laboral-previsional .En control tributario impositivo (LL.11683 y t.o. de 1964 y 1978; 16654, 21358) v. (Jarach,<br />
1980). Para mayor información v. (Giuliani Fonrouge y Navarrine, 1996); <strong>sobre</strong> control aduanero (LL.<br />
810,5527,11281,14291,14792, 15798, 21898, 22415) v. (Tossi, 1997). Para mayor información v. (Tossi, 1997);<br />
<strong>sobre</strong> control laboral y previsional (LL. 8999, 14155, 18692. 18694, 18695, 20555, 20556, 20744) v.<br />
(Krotoschin, 1972: 295-334 y 335-340). Para mayor información, (D<strong>el</strong> Bono 1996).<br />
14 Se ofrece un r<strong>el</strong>evamiento normativo que da cuenta de la Creación de tribunales administrativos especiales<br />
encargados de resolver conflictos suscitados entre los administrados y <strong>el</strong> Estado. a ) Sobre obras públicas.<br />
Resolución de conflictos r<strong>el</strong>acionados con obras públicas. Creación de la Comisión de Arbitraje en Obras<br />
Públicas. Sobre procedimiento para la tasación de expropiaciones (L.21499) y <strong>sobre</strong> conflictos de<br />
arrendamientos rurales. Creación de las Cámaras de Arrendamientos y Aparcerías Rurales (LL.13897, 14451,<br />
17181) v. (Cassagne, 1977: 41 y 111); (Guastavino 1988, t. II: 7-76). Aplicación de nuevos procedimientos<br />
contravencionales. A) Sobre jurisdicción municipal de faltas. Durante todo <strong>el</strong> período la Municipalidad de la<br />
Ciudad de Buenos Aires estuvo bajo la competencia directa <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> Nacional, por lo que las<br />
atribuciones <strong>d<strong>el</strong></strong> Intendente eran las propias –por <strong>d<strong>el</strong></strong>egación- <strong>d<strong>el</strong></strong> Presidente de la Nación. Código de Faltas<br />
Municipales (LL. 19961, 19962); v. (B<strong>el</strong>arde, 1984, t. II: 23); (Bagnardi, 1988-C: 1091); (Cassagne, 1980: 2; B)<br />
Sobre jurisdicción administrativa policial, <strong>sobre</strong> convalidación de edictos policiales (L. 14467 y arts. 27 y 586<br />
Código de Procedimientos en materia Penal (L. . .) v. (Guastavino, 1984: t.I: 193); (Dayenoff, 1984: 34);<br />
(Zaffaroni 1977: 76); (Levene, 1975: 428). Nuevas competencias de tribunales militares. a) Sobre jurisdicción<br />
militar. Excluídos los procedimientos disciplinarios internos para <strong>el</strong> personal militar (LL. 3679, 14029, 16970 –<br />
Código de Justicia Militar-) v. (Zaffaroni, 1977: 71); (Levene (h). 1975: 435); (Ekmekdjian , 1977: 449).<br />
15 .- <strong>La</strong> posibilidad de demandar al Estado evolucionó en un contexto general que se remonta a los tiempos de la<br />
Organización Nacional y llega hasta nuestros días a través de una secuencia de 5 etapas : 1.- Entre 1863 y 1872,<br />
estando en vigencia las leyes 27 y 48 <strong>sobre</strong> Organización de la Justicia Nacional, la jurisprudencia de la CSJN<br />
9
sólo y excepcionalmente podían presentarse ante <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> cuando concurrían tres<br />
condiciones : casos de sanciones y penalidades de “mayor cuantía”; agotamiento previo de la<br />
vía administrativa; pago anticipado <strong>d<strong>el</strong></strong> quantum reclamado 16 .<br />
Todo indica que la “jurisdicción” administrativa era de tal calibre que las facultades<br />
jurisdiccionales asignadas al <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> unipersonal, lejos de fortalecer <strong>el</strong> “Estado de<br />
Derecho”, fomentaba la concentración <strong>d<strong>el</strong></strong> mando. Durante las siete décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> período, <strong>el</strong><br />
mítico equilibrio de poderes debió soportar un efecto aniquilador de previsibles<br />
consecuencias.<br />
estableció la “reclamación legislativa” y la “incompetencia judicial”. Este procedimiento, en que <strong>el</strong> Congreso<br />
debía resolver por si mismo y expresamente, pagar o no lo reclamado, fue seguido en la práctica legislativa de<br />
aqu<strong>el</strong>los años. v. leyes 162 (1865), 225 (1868), 513 (1872), 639 (1873). 2.- Entre 1872 y 1900, <strong>el</strong> Congreso<br />
estableció la “venia legislativa previa” sancionando leyes como la 475 (1871) y 675 (1874) en que autorizaba<br />
reclamos al Estado ante la justicia previa “autorización legislativa”; criterio que ya venía aplicando la CSJN y<br />
que mereció <strong>el</strong> posterior respaldo jurisprudencial <strong>d<strong>el</strong></strong> alto tribunal.. 3.- Entre 1900 y 1932, a la doctrina de la<br />
“venia legislativa” se sumó <strong>el</strong> criterio de la “previa reclamación administrativa”. <strong>La</strong> ley 3952 de 1900 aplicó la<br />
doctrina de la “doble personalidad <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado”. Cuando <strong>el</strong> Estado actuaba como persona de derecho privado no<br />
era necesaria la autorización legislativa para demandarlo; cuando lo hacía como persona de derecho público la<br />
“venia” legislativa era necesaria. 4.- Entre 1932 y 1972 se suprimió <strong>el</strong> requisito de la “venia legislativa” previa y<br />
quedó subsistente <strong>el</strong> recaudo de la “reclamación administrativa previa”. Tal la aplicación de la ley 11634 de<br />
1932, que modificó la anterior 3952 de 1900. A partir de entonces la CSJN empieza a acoger excepciones a la<br />
reclamación administrativa previa, admitiendo la demandabilidad directa ante <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>. 5.- Desde 1972<br />
en a<strong>d<strong>el</strong></strong>ante, y a partir de la ley 19549 de procedimientos administrativos, se acoge <strong>el</strong> criterio de “reclamación<br />
dual opcional”. <strong>La</strong>s numerosas excepciones a la “reclamación administrativa previa” reconocidas por la CSJN<br />
permitieron al administrado optar entre <strong>el</strong>egir directamente la vía judicial o intentar previamente la reclamación<br />
administrativa. <strong>La</strong> sanción así dispuesta por los arts. 30 a 32 de la LNPA vino a incrementar <strong>el</strong> grado de<br />
litigiosidad estatal y con <strong>el</strong>lo, <strong>el</strong> protagonismo “jurisdiccional” <strong>d<strong>el</strong></strong> poder administrador. v. (Dromi, 1992, t. 2:<br />
327-329) ; ( Zorraquín Becú , 1967: 185)<br />
16 Ejemplos de estas condiciones, presentes en la amplia legislación citada, pueden verse en las llamadas “vías<br />
recursivas” establecidas por las leyes 11683 de procedimiento Tributario; 18695 de procedimiento de las<br />
Inspecciones <strong>La</strong>borales; 19439 de procedimientos para Infracciones de Entidades Financieras; 20405 de<br />
procedimientos de Faltas Náuticas, 21844 de Transportes, entre muchas más. El requisito <strong>d<strong>el</strong></strong> “agotamiento<br />
previo de la vía administrativa” era también exigido por <strong>el</strong> procedimiento administrativo general previsto en <strong>el</strong><br />
art. 23 de la ley 19549 de Procedimientos Administrativos en nuestra hipótesis : los casos de acceso a la vía<br />
judicial por silencio de la administración o recurso de alzada en trámite , que eran casos de agotamiento implícito<br />
o explícito por acto final de un ente autárquico con personería propia para litigar con él. v. (Gordillo, 1997: 99).<br />
Los casos de acción previa a la ejecución de un acto -art. 32, incs. a y b de dicha ley- estaban expresamente<br />
excluídos de los regímenes de procedimiento especial que se aplican; y los demás casos de vía judicial directa –<br />
repeticiones, acciones de daños y perjuicios, amparos e incluso habeas corpus- no eran “vías recursivas” contra<br />
actos “jurisdiccionales” de la administración. Uno de los corolarios de este sistema en vigencia, presente en<br />
todos los procedimientos ejemplificados, era <strong>el</strong> principio llamado “solve et repete”, <strong>sobre</strong> la obligatoriedad <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
previo pago de toda suma reclamada por la administración como requisito para emprender cualquier acción<br />
judicial o recurso tendiente a su impugnación, que tenía especial gravitación en <strong>el</strong> procedimiento tributario pero<br />
que se hallaba presente en los demás. v. (Giuliani Fonrouge y Navarrine, 1996: 687-695); (Bidart Campos, 1998-<br />
II, 11); (Aguilar Caravía, 1987-A: 323); (Chiappini, 1985-C: 285); (Licht 2000-C: 98); López 199...., 1400);<br />
(Perdomo 1985-C, 285); (Cané, 1997-B, 1532); (Powlowski 1998-A: 103; y 2000-A. 946).<br />
10
Actuación institucional<br />
En <strong>el</strong> funcionamiento <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, que en un sistema de división de poderes<br />
suponía <strong>el</strong> goce de una auténtica independencia, no estaban ausentes factores que<br />
condicionaban su autonomía y contribuían al mayor protagonismo <strong>d<strong>el</strong></strong> Gobierno. En tal<br />
contexto, los presidentes <strong>d<strong>el</strong></strong> período siguieron desconociendo la autonomía <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong><br />
y condicionando la independencia de los jueces según las exigencias y modalidades de cada<br />
tiempo 17 . Fueron sus expresiones la privación de la estabilidad de los jueces; la designación<br />
de magistrados afines a los oficialismos de turno; y la convalidación judicial de las<br />
actuaciones <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>.<br />
Privación de la estabilidad de los jueces<br />
Durante <strong>el</strong> período en estudio, <strong>el</strong> menoscabo de la investidura judicial y la<br />
interrupción de la estabilidad funcional tuvo su manifestación en <strong>el</strong> frecuente r<strong>el</strong>evo de los<br />
jueces, como respuesta automática a una táctica arraigada : “cambiar los jueces porque<br />
cambia <strong>el</strong> gobierno” 18 . <strong>La</strong> inestabilidad institucional producida por los golpes de Estado y los<br />
17<br />
(GH 18) <strong>La</strong> falta de independencia <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> argentino en <strong>el</strong> siglo XX es no sólo una opinión que<br />
refleja los hechos sino un concepto ampliamente reconocido por los estudiosos. En tiempos de Yrigoyen la<br />
sumisión de la Justicia fue advertida por los propios “golpistas” para quienes “la desnaturalización de la justicia<br />
hizo que <strong>el</strong> presidente fuera <strong>el</strong> árbitro supremo, inap<strong>el</strong>able y absoluto de los poderes nacionales, provinciales y<br />
hasta municipales de la república entera...”, afirmándose que “la influencia y presión <strong>d<strong>el</strong></strong> presidente pueden<br />
fácilmente hacerse sentir (...) <strong>sobre</strong> <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>, merced al régimen vigente, que facilita la infiltración en<br />
los tribunales de los intereses políticos”. v. Manifiesto . El General Uriburu sometió al Pueblo las Reformas a la<br />
Constitución Nacional. 9/06/1931. <strong>La</strong>s diferencias entre los autores se concentran más bien en determinar cuál<br />
es <strong>el</strong> momento histórico originario de tal falta de independencia <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> –por ej. <strong>el</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> período<br />
colonial, <strong>el</strong> de la formación de las instituciones patrias, <strong>el</strong> de la organización nacional, <strong>el</strong> de la intervención de<br />
los militares, <strong>el</strong> de la llegada <strong>d<strong>el</strong></strong> justicialismo en 1946- y, acto seguido, se discute <strong>sobre</strong> las causas que<br />
alimentaron o favorecieron tal situación de dependencia o abdicación. Algunos, como Roberto Gargar<strong>el</strong>la<br />
atribuyen la falta de independencia a los incentivos nocivos que provienen <strong>d<strong>el</strong></strong> mismo sistema “presidencialista”<br />
con los “frenos y contrapesos” establecidos por la misma Constitución Nacional. Ricardo Zorraquín Becú analiza<br />
los factores que condicionan la autonomía judicial y contribuyen al mayor protagonismo <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno. Otros,<br />
como José Roberto Dromi, apuntan a la inestabilidad institucional misma y al poco apego de los sucesivos<br />
gobiernos a respetar las investiduras judiciales acorde con los preceptos constitucionales . v. (Gargar<strong>el</strong>la, 1996:<br />
229, 230); (Zorraquín Becú,1967: 182); (Dromi, 1984: 129-131.(desarrollar más: Oyhanarte, de Zavalía, Tansi,<br />
P<strong>el</strong>let <strong>La</strong>stra, etc.) Con un enfoque singular <strong>el</strong> constitucionalista Humberto Quiroga <strong>La</strong>vié considera que “... <strong>el</strong><br />
Presidente depende <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> en la medida en que éste puede declarar la inconstitucionalidad de los<br />
actos emanados <strong>d<strong>el</strong></strong> presente en exceso de sus atribuciones”. v. (Quiroga <strong>La</strong>vié, 1985: 807).<br />
18 Desde 1863 hasta 1930 ocuparon la Corte Suprema 36 jueces, mientras que desde ese año hasta 1983 pasaron<br />
por los sitiales <strong>d<strong>el</strong></strong> máximo tribunal otros (66-confirmar) ministros. Puede arriesgarse con bastante certeza que<br />
esa inestabilidad <strong>d<strong>el</strong></strong> Alto Tribunal casi siempre estuvo atada a los cambios presidenciales y en poco contribuyó<br />
al desarrollo de las instituciones democráticas <strong>d<strong>el</strong></strong> país. (<strong>La</strong> Nación, 4/01/2002. (GH 19): v. (Dromi, 1984: 132).<br />
11
gobiernos de facto incrementó esa típica situación a tal punto que no se registran cambios en<br />
esta tendencia a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período. En todos los casos, la renovación de los jueces<br />
constituía una pieza clave para la gobernabilidad <strong>d<strong>el</strong></strong> sistema y un factor de acompañamiento a<br />
la acción presidencial. Así, tanto en las alternancias formalmente constitucionales de<br />
1916,1922, 1928 y 1934 19 ; como en las restauraciones institucionales de 1946, 1958, 1973 y<br />
1983 <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> debió soportar sucesivos cambios 20 . Basten algunos ejemplos referidos<br />
a la Corte Suprema. Perón promovió <strong>el</strong> juicio político para reemplazar a tres de los cinco<br />
miembros de la Corte Suprema 21 ; Frondizi amplió <strong>el</strong> Alto Tribunal para disponer de una<br />
mayoría propia y colocó a sus propios hombres en la máxima judicatura 22 ; Cámpora, tras <strong>el</strong><br />
cese de los jueces <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno de facto, conformó a nuevo <strong>el</strong> Alto Tribunal 23 . Más aún, los<br />
gobiernos de facto de 1955, 1966 y 1976 dispusieron la renovación total de los ministros <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
Alto Tribunal con bajas masivas en todos los fueros tanto nacionales como provinciales 24 .<br />
Desde comienzos de la década de los sesenta, se difundió la práctica de designar jueces “en<br />
comisión” sin aprobación senatorial 25 .<br />
Designación de magistrados por sus afinidades con los gobiernos de turno<br />
Los presidentes <strong>d<strong>el</strong></strong> período, tanto de gobiernos de iure como de facto, s<strong>el</strong>eccionaron a<br />
los jueces no sólo por su formación jurídica sino por su afinidad ideológica o política con los<br />
oficialismos de turno. Se recuerda al respecto a un reconocido jurista que, dejando a salvo<br />
que “no siempre la <strong>el</strong>ección recaía en corr<strong>el</strong>egionarios, simpatizantes o amigos políticos” 26 ,<br />
reconocía enfáticamente las posibilidades abiertas a los candidatos vinculados a la política<br />
Comenta Gargar<strong>el</strong>la que “en la Argentina ha sido una situación típica que cada nuevo gobierno pretenda quitar<br />
independencia a la Corte nombrando otra completamente nueva o cambiando al menos los jueces que sean<br />
necesarios para contar con la mayoría a favor” v. (Gargar<strong>el</strong>la, 1996: 229, 230).<br />
19 .- v. (Oyahnarte, 1969, pari passu)<br />
20 .- v. ibid. pari passu.<br />
21 .- v. (P<strong>el</strong>let <strong>La</strong>stra, 97-134 y 137-168)<br />
22 (GH 23) v. D. 51/58; (Gargar<strong>el</strong>la ... 229-234); (P<strong>el</strong>let <strong>La</strong>stra, 2001: 209, 211,213,233)<br />
23 .- (P<strong>el</strong>let <strong>La</strong>stra, 2001: 318;328;344)<br />
24 (GH 22) v. en 1955, D. 51/58; D. 2373/55; D. 318/55; D. 468/55; en 1966 (GH 25) ..... y L. 20550<br />
25 (GH 24) v. (Dromi, 1984: 134)<br />
26 (GH 26) Yrigoyen, por ej. mantuvo a Figueroa Alcorta, quien pertenecía ostensiblemente a las filas<br />
adversarias; y Frondizi llevó a la Corte a dos profesores de derecho civil, los doctores A. Orgaz y L.M. Boffi<br />
Boggero, ortodoxamente liberales. Tal vez en uno y otro caso haya existido <strong>el</strong> propósito de contrabalancear o<br />
bien <strong>el</strong> de permitir que “la otra” concepción <strong>d<strong>el</strong></strong> país tuviera ocasión de expresarse, incluso en <strong>el</strong> Alto Tribunal.<br />
Sobre comportamientos similares en los Estados Unidos con sus conflictos <strong>sobre</strong>vinientes, v. (Cusham , 1958:<br />
220 y ss.); también (Oyhanarte 1969: 62 y n. 139).<br />
12
oficialista y la gravitación de la influencia presidencial en la designación de los jueces.<br />
Estudios recientes confirman la conjetura, al señalar que aún en períodos de r<strong>el</strong>ativa<br />
normalidad institucional, <strong>el</strong> 60% de los magistrados de la Corte Suprema estaban directa o<br />
indirectamente vinculados a la arena política 27 . Entre los casos paradigmáticos de afinidad<br />
ideológica o política con los oficialismos de turno se recuerda, por ejemplo, la designación <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
ex-ministro radical Antonio Sagarna por Alvear, <strong>d<strong>el</strong></strong> ex–diputado, senador y gobernador de<br />
Salta, Luis Linares, por Justo; <strong>d<strong>el</strong></strong> ex – ministro <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno justicialista bonaerense Justo<br />
Alvarez Rodríguez, por Perón; <strong>d<strong>el</strong></strong> candidato a diputado desarrollista Julio Oyhanarte, por<br />
Frondizi; o <strong>d<strong>el</strong></strong> ex-convencional constituyente radical Amilcar Mercader, por Illia 28 .<br />
Convalidación judicial de las actuaciones <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong><br />
<strong>La</strong>s facultades, actos y decisiones de los gobiernos que se sucedieron durante <strong>el</strong><br />
período 1916-1983 fueron escasamente cuestionados en sede judicial, aún cuando fueran<br />
violatorios de la letra de la Constitución Nacional. Como primera evidencia cabe evocar <strong>el</strong><br />
reconocimiento judicial de los golpes de Estado plasmado en sendas acordadas de la Corte<br />
Suprema de Justicia en 1930, 1943, 1955, 1966 y 1976 29 . Y si es cierto que “los jueces<br />
27 (GH 27) . <strong>La</strong> socióloga Ana Kunz ofrece información empírica sustentada en acreditados testimonios. Tras<br />
los datos ofrecidos para gobiernos de “r<strong>el</strong>ativa normalidad institucional”, señala cómo en épocas de gobiernos<br />
de facto la proporción de magistrados políticamente afines al <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> se <strong>el</strong>evaba a un promedio <strong>d<strong>el</strong></strong> 82%,<br />
ya que si bien la proporción de magistrados con carrera política era algo menor –42%- , en cambio <strong>el</strong><br />
mencionado 82% compartía la visión ideológica conservadora característica de estos gobiernos, la cual, junto<br />
con <strong>el</strong> desinterés por la participación partidista pueden interpretarse como signos de afinidad política hacia los<br />
valores que representaban aqu<strong>el</strong>los gobiernos de facto. v. (Kunz, 1989). Se agradece a la socióloga Ana Kunz la<br />
ampliación de la información estadística mediante listados de magistrados confeccionados tras consultas con<br />
informantes-clave autorizados.<br />
28 (GH 28) v. (Gargar<strong>el</strong>la, 1996: 229-242).<br />
29 .- Como lineamiento general, <strong>el</strong> triunfo de los movimientos militares permitió a los gobernantes de facto<br />
surgidos de <strong>el</strong>los, obtener “obediencia” y “reconocimiento”de la Corte Suprema de Justicia. En 1930 y en 1943,<br />
cursadas por los generales Uriburu y Ramírez sendas comunicaciones a la Corte Suprema, en la que daba noticia<br />
de la asunción <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong><strong>Ejecutivo</strong>, <strong>el</strong> alto tribunal emitió las Acordadas <strong>d<strong>el</strong></strong> 10 de septiembre de 1930 y <strong>d<strong>el</strong></strong> 7de<br />
junio de 1943, en las que citaba a Albert Constantinau, autor <strong>d<strong>el</strong></strong> célebre Tratado de la Doctrina de Facto que<br />
venía en apoyo de las insurrecciones violatorias <strong>d<strong>el</strong></strong> orden constitucional. Cuando en 1955 la llamada<br />
Revolución Libertadora destituyó al presidente Perón, la Corte Suprema acusó recibo de la comunicación<br />
cursada por <strong>el</strong> general Aramburu y dejó establecido que “la designación de la persona que ejerce la presidencia<br />
provisional ha sido realizada sin alterar los fines que la revolución triunfante originariamente se propuso”. En<br />
1966, cuando <strong>el</strong> movimiento militar destituyó al presidente Illia, la Corte Suprema acusó recibo de la<br />
comunicación cursada por la Junta de Comandantes en Jefe, recién en junio de 1970, dejando aclarado que los<br />
“términos de dicha comunicación importan ratificar la vigencia de los instrumentos básicos de la Revolución<br />
Argentina”. Tras la destitución de la presidente María Est<strong>el</strong>a Martínez de Perón en 1976, <strong>sobre</strong>vino <strong>el</strong><br />
reconocimiento judicial cuando la Corte Suprema reconoció que “... se instituyó un gobierno efectivo cuya<br />
autoridad fue acatada en toda la nación, a cuya disposición se pusieron los medios necesarios para asegurar <strong>el</strong><br />
orden y cumplir las funciones <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado”. v. (Bidart Campos, 1993, t.II: 701-702).<br />
13
hablan por sus sentencias”, <strong>el</strong> ritual de la inagotable compulsa jurisprudencial nos muestra<br />
que los jueces legitimaban la progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> Gobierno, hasta<br />
avanzar <strong>sobre</strong> atribuciones legislativas y judiciales propias de los otros poderes <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado.<br />
Así, respecto de las facultades <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> Legislativo: Convalidaban las <strong>d<strong>el</strong></strong>egaciones al<br />
presidente en materias en rápida mutación; reconocían la vigencia de decretos reglamentarios<br />
incluso más allá de la fecha de derogación de la ley que reglamentaban; o facultaban al<br />
presidente a completar con resoluciones administrativas tipos penales en blanco fijados en la<br />
legislación 30 . Respecto <strong>d<strong>el</strong></strong> uso de facultades judiciales por <strong>el</strong> Gobierno: Admitían<br />
ampliamente las “jurisdicciones administrativas primarias”, e incluso, legitimaban al<br />
organismo “jurisdiccional” administrativo para litigar contra los particulares cuando se<br />
concedía la revisión judicial de sus intervenciones 31 ; aplicaban una doctrina llamada<br />
30 (GH 29-30). <strong>La</strong> primera evidencia de la progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> gobierno se hace presente<br />
en la Convalidación de actos <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> respecto de las atribuciones <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> Legislativo. A)<br />
Sobre convalidación de <strong>d<strong>el</strong></strong>egación de facultades legislativas al presidente puede verse Fallos 148 : 430; 243 :<br />
276. Sobre convalidación de la facultad de completar tipos penales por <strong>el</strong> presidente puede verse Fallos 300 :<br />
392 y los antecedentes allí citados. Entre otros es ilustrativo <strong>el</strong> caso referido al Banco Central : “En materia de<br />
actividad cambiaria, al igual que en otras formas de actividad económica, por esencia movedizas y proteicas,<br />
resulta indispensable disponer de un instrumento ágil que pueda describir con rapidez conductas dañosas y a la<br />
vez discriminar otras que han dejado de sero”. v. también Fallos 293 : 378. B) Sobre vigencia temporaria de<br />
decretos reglamentarios, es de interés la opinión <strong>d<strong>el</strong></strong> especialista Elías Guastavino quien, analizando<br />
jurisprudencia, concluye afirmando que “la reglamentación puede subsistir después de sancionada una nueva ley,<br />
pues en tal supuesto es necesario examinar si las normas cuestionadas son verdaderamente incompatibles o<br />
compatibles con <strong>el</strong> sistema de la legislación ulterior, ya que sólo en <strong>el</strong> primer supuesto se produciría la<br />
insubsistencia de las reglamentaciones que tenían su razón de ser en la antigua”. Si acerca de la interpretación de<br />
las leyes <strong>d<strong>el</strong></strong> derecho común se cuestionase <strong>el</strong> exceso de la reglamentación respecto de la norma legal,<br />
Guastavino afirma que prevalece <strong>el</strong> criterio de que “de lo que se trata es de la interpretación de los alcances de<br />
la disposición legal de derecho común y, salvo la excepción de arbitrariedad, <strong>el</strong>lo no suscita cuestión federal a<br />
los fines <strong>d<strong>el</strong></strong> recurso extraordinario <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 14 de la ley 48”. v. (Guastavino, 1988, t.1: 69,70).<br />
31 (GH 31 a 35). <strong>La</strong> segunda evidencia de la progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> gobierno se hace<br />
presente en la Convalidación de actos <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> respecto de facultades propias <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong><br />
<strong>Judicial</strong>.- <strong>La</strong> <strong>preeminencia</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> PE comprende a las “jurisdicciones” administrativas primarias (1) y a la<br />
legitimación <strong>d<strong>el</strong></strong> organismo “jurisdiccional” (2) (1) <strong>La</strong>s “jurisdicciones” administrativas primarias han sido<br />
reconocidas ampliamente en sentencias emblemáticas <strong>d<strong>el</strong></strong> Alto Tribunal registradas en Fallos 193:408; 240:235 y<br />
247:646. Por su significación particular se tratan en detalle en n. (GH 43) Es significativo anticipar que la<br />
doctrina ha reconocido implícitamente que los fundamentos habitualmente invocados para justificar la<br />
instauración de las jurisdicciones administrativas no provienen de una exégesis <strong>d<strong>el</strong></strong> texto constitucional, sino más<br />
bien de una postura crítica hacia los principios en que se fundó <strong>el</strong> mismo. Tales fundamentos podrían dividirse<br />
en argumentos de orden procesal (1.1.-) y de orden propiamente político (1.2.-). 1.1.- Los argumrentos de orden<br />
procesal –recopilados por Elías Guastavino- se refieren a la conveniencia de permitir una etapa conciliatoria<br />
anterior al litigio; dar una oportunidad a la administración de corregir sus errores; merituar los argumentos <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
interesado; plantear en la instancia judicial superior una contienda ya sustanciada y <strong>d<strong>el</strong></strong>imitada; asegurar la<br />
investigación en manos de una competencia especializada; mantener la uniformidad de criterios <strong>sobre</strong> la<br />
aplicación de las normas ante situaciones complejas en base a la experiencia. Estos argumentos procesales bien<br />
podrían mencionarse también como base para proponer la creación de un fuero judicial contencioso<br />
administrativo especializado, ya que son similares a las razones que fundaron la histórica creación separada de<br />
otros fueros, como <strong>el</strong> comercial o <strong>el</strong> laboral, y no necesariamente de una competencia administrativa. v.<br />
14
(Guastavino, 1988: 272). Los argumentos propiamente políticos que plantean la necesidad de evitar<br />
interferencias en los procesos decisorios administrativos, permitiendo que sea <strong>el</strong> superior jerárquico quien realice<br />
<strong>el</strong> control de legitimidad y conveniencia de los actos de sus subordinados y mantener unidas las facultades de<br />
ejecutar la ley y de resolver las controversias <strong>sobre</strong> su aplicación, ya constituyen un cuestionamiento explícito al<br />
sistema de división de poderes, y de controles y contrapesos establecido en <strong>el</strong> texto de la Constitución de 1853.<br />
En todo caso la jurisprudencia convalidatoria de estas “jurisdicciónes” administrativas primarias constituye la<br />
aplicación más clara de aqu<strong>el</strong>la doctrina de la Corte Suprema <strong>sobre</strong> la interpretación “dinámica” de la<br />
Constitución, esto es, a la luz de las ideas políticas prevalecientes en cada época. v. (Guastavino, 1988: 272).<br />
Para ejemplos y situaciones adicionales, v. notas (GH 43 y 44). 1.3.- En materia de “no revisibilidad” de ciertas<br />
actuaciones policiales, cabe aclarar que, si bien la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad <strong>d<strong>el</strong></strong> dictado de<br />
edictos policiales por parte <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> –v. Fallos 191:245- una vez que la ley 14467 sancionada en<br />
1958, convalidó las facultades <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> para hacerlo, estableciendo <strong>el</strong> procedimiento policial<br />
contravencional y sus sanciones, varias de <strong>el</strong>las inap<strong>el</strong>ables, la Corte Suprema las reconoció plenamente en sus<br />
atribuciones. Por un lado, en la referida etapa jurisprudencial, <strong>el</strong> control de legitimidad o de razonabilidad de los<br />
actos administrativos que no afectasen libertades ambulatorias en general. (Fallos, 248:600). Por otra parte se<br />
dijo asimismo que la vía <strong>d<strong>el</strong></strong> habeas corpus no es la idónea para recurrir una sanción de arresto policial, “toda vez<br />
que éste no encuadra dentro <strong>d<strong>el</strong></strong> supuesto al mediar orden escrita de autoridad competente, dada la naturaleza<br />
contravencional de la infracción imputada”. (Fallos, 169:209; 246:210 y antecedentes allí citados). Ver nuevas<br />
citas de fallos en n. (GH 44). 1.4.- En materia de “no revisibilidad” en procedimientos de la justicia militar<br />
aplicados a civiles, se trataba de causas cuya materia eran actividades consideradas subversivas. v. Fallos<br />
254:116 y los antecedentes allí citados. 2.- <strong>La</strong> legitimación <strong>d<strong>el</strong></strong> organismo “jurisdiccional” para litigar contra los<br />
particulares se admitía cuando se concedía la revisión judicial de sus resoluciones (2.1.) y excepcionalmente se<br />
dictaba la nulidad de actos administrativos como resultado de la revisión judicial (2.2.). 2.1.- Si bien la Corte<br />
Suprema resguardó en general <strong>el</strong> rol formal <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> de ser la última instancia en la revisión de los<br />
actos administrativos –con las salvedades señaladas arriba- al punto que una vez declaró la inconstitucionalidad<br />
de un procedimiento por falta de recurso judicial, mantuvo un criterio predominantemente restrictivo <strong>sobre</strong> la<br />
revisión judicial. v. Fallos. En sentido contrario a la jurisprudencia estadounidense, donde se ha sentado <strong>el</strong><br />
principio de que “la doctrina de la “jurisdicción” administrativa determina cuándo será un tribunal y cuándo un<br />
organismo administrativo <strong>el</strong> que debe dictar la resolución inicial. Esta es su función específica, y no la de<br />
disciplinar la revisión judicial de la actividad administrativa”. El especialista en Derecho Administrativo Héctor<br />
Mairal cita <strong>el</strong> caso Texas Pacific Railways Co. Vs. Abilene Cotton Oil 304 U.S. 426, que dió lugar a revisiones<br />
amplias y meticulosas de los actos administrativos. v. (Mairal, 1984: 342). En nuestro país, por <strong>el</strong> contrario, ha<br />
predominado <strong>el</strong> principio de la instancia judicial como “meramente revisora”, llegándose a restringir la revisión<br />
incluso a aspectos de derecho <strong>d<strong>el</strong></strong> acto recurrido”. Según Guastavino, la justicia puede confirmar o anular una<br />
resolución administrativa, pero no modificarla. <strong>La</strong> tesis contraria importaría que <strong>el</strong> control judicial de la<br />
actividad administrativa fuese más amplio que <strong>el</strong> control <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> <strong>sobre</strong> sus entidades<br />
descentralizadas. Sigue diciendo Guastavino que, además <strong>d<strong>el</strong></strong> control de legitimidad, <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> no<br />
debería ejercer <strong>el</strong> poder de policía dictando una resolución propia de un ente administrativo o sustituyendo a éste<br />
con una modificación de la calificación de los hechos y cosas, o bien procediendo a modificar una multa. “En<br />
principio -termina diciendo Guastavino- la graduación y <strong>el</strong> monto de una multa estaban libradas al prudente<br />
criterio <strong>d<strong>el</strong></strong> administrador, salvo que alcance extremos confiscatorios que autoricen a declarar judicialmente la<br />
inconstitucionalidad de la cuantía atacada”. v. (Guastavino,1988, t. II: 107). A esto se agrega que, en caso de<br />
concederse la revisión, se reconoce al organismo que dictó <strong>el</strong> acto jurisdiccional recurrido a actuar ahora como<br />
contraparte <strong>d<strong>el</strong></strong> recurrente en sede judicial como parte actora, demandada o al efecto de dictaminar contra <strong>el</strong><br />
particular. v. Fallos 293:590; 243:398; 298: 714; 301:228; 302:1812; 295:51; 288:400; 304:535; 305:644. 2.2.-<br />
Respecto de la excepcionalidad <strong>d<strong>el</strong></strong> dictado de la nulidad de los actos administrativos como resultado de la<br />
revisión de los actos administrativos, la evolución jurisprudencial de la magistratura argentina difería <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
principio sentado por la Corte Federal de los Estados Unidos. Para la jurisprudencia norteamericana “la<br />
evaluación final <strong>sobre</strong> la revisabilidad no debe encontrarse por medio de técnicas súper refinadas, sino en la<br />
necesidad de la revisión para proteger contra un agravio irreparable ocasionado por reglamentos administrativos<br />
que tienen efectos jurídicos en <strong>el</strong> procedimiento antes de otras audiencias y de las ulteriores resoluciones que en<br />
su virtud se pudiesen adoptar”. En tal sentido se cita Columbia Broadcasting System Inc. vs. U.S., 316 US 407.<br />
En contraste –según <strong>el</strong> administrativista Agustín Gordillo- en la Argentina <strong>d<strong>el</strong></strong> período predominó <strong>el</strong> concepto<br />
jurisprudencial de que en materia de nulidad de actos administrativos, los criterios a aplicar debían interpretarse<br />
con mayor flexibilidad que respecto de los actos jurídicos <strong>d<strong>el</strong></strong> derecho privado, debiendo estarse, en caso de<br />
duda, a favor de la presunción de legitimidad que tiene <strong>el</strong> acto. v. (Gordillo, 1990, t. III:1).<br />
15
“discrecionalidad administrativa” vedada a la intervención de la justicia 32 . Convalidación de<br />
las motivaciones políticas invocadas en los actos y decisiones <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> 33 .<br />
Facultades condicionadas y restricción de competencias<br />
El <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> período mantuvo las limitaciones que, desde los tiempos<br />
fundacionales, venía soportando en sus facultades y competencias. Si, por <strong>el</strong> contrario,<br />
hubiera asumido <strong>el</strong> “arbitraje” de los conflictos trabados entre los poderes políticos ¡cuántas<br />
revu<strong>el</strong>tas políticas e intervenciones federales se habrían ahorrado! Al no ser así, la abstención<br />
<strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> fue ocasión propicia para alentar medidas fundadas en conveniencias<br />
políticas o en razones de poder 34 . Dos características de la jurisprudencia ponen de manifiesto<br />
la tendencia: un frágil control de la contitucionalidad de las normas; y la abdicación de las<br />
competencias propias.<br />
32 (GH 40-41) <strong>La</strong> tercera evidencia de la progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> se hace<br />
presente en la llamada “discrecionalidad administrativa” según la cual está exenta de control judicial, como<br />
regla general, toda actividad o decisión que concierne a la oportunidad –“discrecionalidad”- de la actividad<br />
administrativa en las “esferas no regladas” . v. (Guastavino, 1988, t. I: 106, 107). Recordemos que la posibilidad<br />
real de la revisión judicial <strong>sobre</strong> los aspectos reglados <strong>d<strong>el</strong></strong> acto debe entenderse dentro de los criterios restrictivos<br />
ya ofrecidos (v. la nota 328 (GH 34 y 35). <strong>La</strong> definición más enfática la daba nuevamente Migu<strong>el</strong> Marienhoff<br />
para quien “Actos no judiciables son aqu<strong>el</strong>los en los que la r<strong>el</strong>ación entre los poderes políticos es de<br />
coordinación y en los cuales la intervención <strong>d<strong>el</strong></strong> Congreso sólo es válida dentro de las cuestiones que la misma<br />
Constitución deja libradas a su reglamentación y siempre que con <strong>el</strong>las no se impongan al <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong><br />
restricciones que la ley suprema no establece ni explícita ni implícitamente”. Más a<strong>d<strong>el</strong></strong>ante aclara que tales<br />
facultades presidenciales “están expresadas en fórmulas de tal magnitud que se vu<strong>el</strong>ven inapropiadas para ser<br />
aplicadas por un tribunal judicial”. v. (Marienhoff, 1984-A-). Para Elías Guastavino, tal discrecionalidad<br />
administrativa abarcaba nada menos que “la <strong>el</strong>ección de criterios normativos generales y la aplicación de los<br />
criterios que los motivaban para la regulación de los intereses sociales”. v. (Guastavino, 1988:112).<br />
33 <strong>La</strong> cuarta evidencia de la progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> se hace presente en la<br />
convalidación judicial de las específicas motivaciones políticas que invocaba <strong>el</strong> presidente en sus actos, incluso<br />
cuando estos fueran contrarios, a veces, a la letra expresa de la ley o de la Constitución. Para comprender este<br />
proceder es de interés evocar, una vez más, la interpretación dinámica de la Constitución (A) y señalar algunos<br />
casos ejemplares en la aplicación jurisprudencial (B). A) Sobre la interpretación dinámica de la Constitución,<br />
cabe recordar que, imbuída <strong>d<strong>el</strong></strong> concepto según <strong>el</strong> cual era valioso ajustar las interpretaciones al pensamiento de<br />
la época, la jurisprudencia de la propia Corte Suprema muestra en varios casos más receptividad a pensamientos<br />
políticos críticos de los principios constitucionales positivos que a estos y a las normas positivas que <strong>el</strong>los<br />
expresan. Ya hemos visto cómo aparecen instituciones que no se fundan en los principios de la Constitución;<br />
cómo la doctrina de la época retacea la revisión judicial a un mínimo formal pese a que <strong>el</strong> art. 100 prevé con<br />
naturalidad que <strong>el</strong> Estado podía ser parte en juicios; cómo otra doctrina interpretaba las facultades <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong><br />
<strong>Ejecutivo</strong> como la norma general y las atribuciones <strong>d<strong>el</strong></strong> Congreso como las excepciones, exactamente al<br />
contrario de lo que sostenían los artículos 29, 19 y 28 <strong>d<strong>el</strong></strong> texto constitucional. Esta particular tensión que<br />
caracterizó al pensamiento y la práctica jurisprudencial de la época, permite advertir que la Constitución, más<br />
que como una base a la cual referenciarse, parecía percibida a menudo como un escollo a superar, muy acorde,<br />
en <strong>el</strong> fondo, con la inestabilidad institucional que sentó la tendencia general <strong>d<strong>el</strong></strong> contexto de su tiempo en <strong>el</strong> país.<br />
Sobre la llamada “mutación constitucional” ; <strong>el</strong> pasaje <strong>d<strong>el</strong></strong> método interpretativo estático al método interpretativo<br />
dinámico, y la aplicación de la doctrina Ballot-Baupré , v. (Oyhanarte, 1969: 88, 97, 105).<br />
16
Frágil control de la constitucionalidad de las normas<br />
<strong>La</strong> facultad constitucional asignada al <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> para declarar la<br />
inconstitucionalidad de las normas de los poderes políticos cuando entraban en colisión con la<br />
ley suprema, pareciera ser un factor decisivo para la autoafirmación de su propio poder 35 . Sin<br />
embargo, entre nosotros, la jurisprudencia subordinaba la admisión de la facultad declarativa<br />
llamada recurso extraordinario, a requisitos s<strong>el</strong>ectivos que, muchas veces, volvieron ilusoria<br />
la reparación jurídica de los derechos conculcados por <strong>el</strong> Estado respecto de los ciudadanos o<br />
por <strong>el</strong> gobierno central respecto de los estados provinciales. Tal lo ocurrido con la<br />
jurisprudencia cuando establecía recaudos procesales exagerados y restringía los casos de<br />
libre acceso a la justicia. En definitiva, la declaración de inconstitucionalidad quedaba sujeta a<br />
una serie de requisitos que impedían su utilización eficaz y reconocía, casi siempre, la<br />
ampliación de las facultades <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno central 36 .<br />
Abandono de las competencias propias<br />
A tono con la tradición recibida <strong>d<strong>el</strong></strong> período fundacional, la Corte Suprema siguió sin<br />
intervenir en las cuestiones llamadas de “carácter político”, abandonando sus prerrogativas<br />
propias y dejando en manos <strong>d<strong>el</strong></strong> Gobierno amplísimas facultades. En este aspecto, la conducta<br />
<strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> seguía la consigna de no invadir la esfera de acción reservada al <strong>Poder</strong><br />
<strong>Ejecutivo</strong>. Es así como los jueces ampliaron las llamadas “cuestiones políticas no<br />
judiciables” 37 a una gama de asuntos públicos mucho mayor que los antecedentes<br />
34 .- v. ob. cit. p. 183, nota 7.<br />
35 .- El llamado recurso extraordinario surgía indirectamente <strong>d<strong>el</strong></strong> art. 100 de la CN, al establecer que<br />
“Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, <strong>el</strong> conocimiento y decisión de todas<br />
las causas que versen <strong>sobre</strong> puntos regidos por la Constitución...” Se llamaba –se llama- extraordinario porque<br />
la vía de acceso a la Corte Suprema no es originaria sino posterior a una instancia previa o anterior, tal como lo<br />
establece <strong>el</strong> art. 101 de la C.N. v. (Bidart Campos, 1993: 626-627). Para un conocimiento específico <strong>d<strong>el</strong></strong> instituto<br />
de referencia puede consultarse (Mor<strong>el</strong>lo, 1987); (Sagüés,1992: 316 y ss.); (Guastavino, 1992, t. 1, cap. III).<br />
36 .- v. (Zorraquín Becú, 1967: 182 y ns. 4 y 5)<br />
37 (GH 38-39). <strong>La</strong> progresiva concentración de facultades en <strong>el</strong> gobierno se hace presente en la ampliación de las<br />
llamadas “Cuestiones políticas no judiciables” como segmento de asuntos vedados a la actuación <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong><br />
<strong>Judicial</strong>. Como aspectos r<strong>el</strong>evantes interesa saber qué son las “cuestiones políticas no r<strong>el</strong>evantes” (1) y cuál es la<br />
amplitud de las. “cuestiones políticas no r<strong>el</strong>evantes”(2)- 1. Caracterización de las “cuestiones políticas no<br />
judiciables”.- <strong>La</strong> nota común en la práctica de los llamados “actos no judiciables”, tal como es ejercida en<br />
Estados Unidos, Francia, Italia, España, etc. –conocidos habitualmente como “cuestiones políticas” en <strong>el</strong> primero<br />
y como “actos de gobierno” en los demás- es que se trata de una categoría de actos que se refieren a las<br />
r<strong>el</strong>aciones entre distintos Estados o entre <strong>el</strong> Gobierno y <strong>el</strong> Parlamento de un Estado, más que a las r<strong>el</strong>aciones<br />
directas entre <strong>el</strong> Estado y los particulares. En todos los casos se trata de un concepto que es considerado como de<br />
“interpretación restrictiva”, que es objeto de críticas doctrinarias y que, además, estaría en pleno retroceso<br />
jurisprudencial desde la década <strong>d<strong>el</strong></strong> cincuenta. Así : A) En los Estados Unidos, la jurisprudencia federal ha<br />
considerado incluídas en la categoría de las “cuestiones políticas no judiciables” <strong>el</strong> proceso de sanción de las<br />
17
leyes; la reforma constitucional; <strong>el</strong> juicio político y sólo algunas materias en sede internacional, tales como los<br />
poderes militares; <strong>el</strong> reconocimiento por <strong>el</strong> presidente de gobiernos b<strong>el</strong>igerantes o insurgentes extranjeros; la<br />
calidad diplomática de los agentes de terceros países ante los Estados Unidos; así como la extensión territorial de<br />
terceros países. <strong>La</strong> exposición más completa de la doctrina actual se desarrolló en Baker vs. Carr, donde la Corte<br />
Suprema dejó sentado que no todos los aspectos de política exterior son cuestiones políticas y, por otro lado,<br />
aceptó revisar la constitucionalidad de una ley <strong>el</strong>ectoral estadual, a la que terminó declarando inconstitucional<br />
porque no reconocía la necesidad de aumentar la cantidad de representantes que debían ser <strong>el</strong>egidos por un<br />
distrito cuya población había aumentado significativamente más que otros en los últimos cien años. También ha<br />
llegado a ser objeto de revisión judicial la decisión de una cámara legislativa de excluir a uno de sus miembros<br />
imputado de inconducta. Pero desde 1962 la Corte Suprema de los Estados Unidos reconoció carácter de<br />
“cuestión política” a una sola controversia. Si bien otros tribunales federales aplicaron la doctrina para declarar<br />
no justiciables los litigios en que se impugnó la constitucionalidad de la guerra de Vietnam o <strong>el</strong> apoyo militar a<br />
Isra<strong>el</strong>, los casos Baker vs. Carr y Pow<strong>el</strong>l vs. Mc.Cormack marcan un retroceso de la noción, y existen autores<br />
que niegan su persistencia en la actualidad. Tales los citados por Mairal: Henkin J. “Vietnam in the Courts of the<br />
United States” en American Journal Comparative <strong>La</strong>w, 63, p. 284 y 285; Schwartz E. y Mc.Cormack L. “The<br />
Justiciability of Legal Objections to the American Millitary Effort in Vietnam”, en Texas <strong>La</strong>w Review, 43, p.<br />
1033. v. (Mairal, 1984: 472-480). Sobre aspectos generales <strong>d<strong>el</strong></strong> rubro v. (Bidart Campos, 1993, t. II: 74-77 y 520-<br />
527). B) En Francia, ya en <strong>el</strong> siglo XIX se abandonó la definición <strong>d<strong>el</strong></strong> “acto de gobierno”, llamando asi a aqu<strong>el</strong><br />
que persigue un móvil político; y a mediados <strong>d<strong>el</strong></strong> siglo XX se abandonó también la extensión conceptual a todo<br />
acto vinculado al interés general o a todo aqu<strong>el</strong> que aplique directamente la Constitución en lugar de la ley. <strong>La</strong><br />
actual jurisprudencia francesa sólo incluye en <strong>el</strong> concepto de “acto de gobierno” dos categorías : los actos<br />
referidos a las r<strong>el</strong>aciones <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno con un Estado extranjero o con algún organismo internacional. v.<br />
(Ducrouquet, cit. Mairal 1984: 480-498). C) En Italia se han entendido como “actos de gobierno” los que<br />
constituyen <strong>el</strong> ejercicio directo de funciones constitucionales –disolución <strong>d<strong>el</strong></strong> Parlamento, r<strong>el</strong>aciones<br />
internacionales de paz y guerra, declaración <strong>d<strong>el</strong></strong> estado de p<strong>el</strong>igro público, pero cabe advertir que la exclusión de<br />
la tut<strong>el</strong>a jurisdiccional sólo se refiere a la que proporcionan los tribunales administrativos respecto de los<br />
intereses legítimos, no existiendo dicha restricción si se lesionan derechos subjetivos, ya que la protección de<br />
éstos corresponde a los tribunales judiciales con los alcances amplios señalados en notas anteriores –v. n. 244-<br />
(GH 16). v. (Mairal, 1984: 498-501). D) En España, desde 1965 la legislación contencioso administrativa<br />
restringió las cuestiones políticas a los casos de defensa <strong>d<strong>el</strong></strong> territorio nacional, r<strong>el</strong>aciones exteriores,<br />
organización militar y seguridad interior, pero sin perjuicio de las indemnizaciones que fuesen procedentes y<br />
cuya determinación se realizaría en sede judicial. En 1978 la reforma constitucional estableció la revisión<br />
judicial amplia. Así como en los Estados Unidos y en Francia, también en España hay autores que afirman que la<br />
noción misma de “cuestión política”, “acto de gobierno”, “acto no judiciable” estaría desapareciendo desde la<br />
década de los ochenta. v. (Mairal, 1984: 501-503). 2. Amplitud de las “cuestiones políticas no judiciables”.-<br />
Los jueces argentinos <strong>d<strong>el</strong></strong> período extendieron la variedad de las llamadas “cuestiones políticas no judiciables”<br />
mucho más allá de los antecedentes comparados que solían invocarse, incorporando hipótesis tan amplias como<br />
los rubros “consecución <strong>d<strong>el</strong></strong> bien común” ; “subsistencia de la comunidad”; “defensa de las instituciones básicas<br />
de la nación”, <strong>el</strong> “respeto a las garantías <strong>d<strong>el</strong></strong> sistema republicano” al extremo de haber sostenido alguna vez que<br />
“las pautas constitucionales no son aptas para ser aplicadas judicialmente” , las hipótesis señaladas fueron<br />
extraídas <strong>d<strong>el</strong></strong> calificado estudio de Elías Guastavino; <strong>d<strong>el</strong></strong> detalle presentado por Migu<strong>el</strong> Marienhoff. v.<br />
(Guastavino, 1988, t. I: 72-75); (Marienhoff, 1984-A:757) y de sentencias extraídas de Fallos 238:391; 301:291<br />
y otros. Al contrario de las tendencias en las democracias de la época, la doctrina y especialmente la<br />
jurisprudencia parecían inclinarse a extender y apoyar la noción de que deberían existir actos no judiciables <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
<strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>. Una definición representativa de la doctrina de la época es aqu<strong>el</strong>la según la cual “los actos de<br />
gobierno institucionales en sí mismos, aunque no siempre en cuanto a sus consecuencias, están sólo sometidos a<br />
controles políticos variados, que responden a la estructura constitucional <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado y a la condenación o<br />
aprobación implícitas en la renovación de las autoridades por medio <strong>d<strong>el</strong></strong> sufragio” v. (Guastavino, 1988: 212);<br />
(Marienhoff, 1984 –A-).. <strong>La</strong> jurisprudencia de la época desarrolló un principio según <strong>el</strong> cual “<strong>el</strong> control judicial<br />
debe ser ejercido con mesura”. Ha de tenerse en cuenta que <strong>el</strong> examen de los actos administrativos y legislativos<br />
no excluye la sensibilidad jurídica o política <strong>d<strong>el</strong></strong> legislador o juez, especialmente cuando se tiene en cuenta la<br />
conciencia moral de la comunidad. Tampoco tiene <strong>el</strong> alcance de convertir a la justicia en una supralegislatura<br />
para juzgar la posibilidad genérica de desviación en un texto legislativo”. v. Dictamen <strong>d<strong>el</strong></strong> Procurador General,<br />
con remisión a Fallos 215:53; 284:291, que la Corte Suprema hizo suyo , según registro en Fallos 300:700. Un<br />
ejemplo clásico es la corriente jurisprudencial según la cual “tanto la decisión de implantar <strong>el</strong> estado de sitio por<br />
<strong>el</strong> Congreso o por <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> en <strong>el</strong> receso de aquél, como su aplicación por <strong>el</strong> presidente de la República<br />
en casos concretos, importa <strong>el</strong> ejercicio de facultades propias cuya consideración es, en principio, extraña al<br />
18
comparados que se solían invocar; mientras se amoldaban al ritmo centralizador impuesto por<br />
<strong>el</strong> Gobierno en detrimento de los restantes poderes <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado 38 y negando amparo a los<br />
derechos de las personas. Así extendieron la variedad de las llamadas “cuestiones políticas no<br />
judiciables” a rubros tales como “consecución <strong>d<strong>el</strong></strong> bien común”; “subsistencia de la<br />
comunidad”; “defensa de las instituciones básicas”; “respeto a las garantías republicanas”, al<br />
extremo de haber sostenido alguna vez que “las pautas constitucionales no son aptas para ser<br />
aplicadas judicialmente” 39 .<br />
Abandono de competencias propias<br />
<strong>La</strong> supresión de la tercera y última instancia ante la Corte Suprema ocasionada por la<br />
creación de Cámaras de Ap<strong>el</strong>aciones con asignación de competencia en procesos civiles,<br />
comerciales y penales, esquilmó una garantía insustituíble y necesaria <strong>d<strong>el</strong></strong> “derecho a la<br />
jurisdicción” 40 . A <strong>el</strong>lo se sumó la unificación de procedimientos entre los tribunales<br />
nacionales de todo <strong>el</strong> país y los análogos de la Capital Federal, mediante <strong>el</strong> dictado <strong>d<strong>el</strong></strong> Código<br />
<strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>” v. Fallos 195:439; 236:637;242:540;246:205; 248:800; 252:244; 293:298. Siguiendo un criterio<br />
opuesto al de la Corte Suprema de los Estados Unidos de la misma época, la Corte Suprema de la Argentina<br />
nunca consideró judiciables las causas <strong>sobre</strong> legislación <strong>el</strong>ectoral, pese a la existencia de un fuero judicial<br />
dedicado a la materia <strong>el</strong>ectoral. <strong>La</strong> circunstancia de atribuir <strong>el</strong> legislador a los tribunales de justicia funciones<br />
<strong>el</strong>ectorales no altera la naturaleza de las mismas ni basta para convertirlas en judiciables o como emanadas de un<br />
tribunal de justicia. v. Fallos, 237:385. Tampoco consideró admisible la impugnación de leyes provinciales con<br />
fundamento en que las mismas pudiesen no respetar las garantías republicanas. Allí es donde se pronunció la<br />
notable conclusión de que “las pautas constitucionales no son aptas para ser aplicables judicialmente, ya que<br />
dejando de lado casos extremos, los significados dependerán de la ideología política <strong>d<strong>el</strong></strong> intérprete”. v. (Mairal,<br />
1984: 503-516). El contraste de este escenario con <strong>el</strong> de las democracias contemporáneas fue percibido con<br />
diversas valoraciones por la doctrina nacional. Fue implícitamente aceptado por autores como Elías Guastavino y<br />
explícitamente recibido como una expresión de autorrestricción de los jueces frente a la política por Arturo<br />
Sampay, y especialmente por Migu<strong>el</strong> Marienhoff; siendo explícitamente denunciado por Héctor Mairal, y<br />
explícitamente criticado por Ricardo Zorraquín Becú; Víctor Tau Anzoátegui-Eduardo Martiré; y Agustín<br />
Gordillo.; todas <strong>el</strong>las expresiones <strong>d<strong>el</strong></strong> desamparo en que se encuentran las garantías constitucionales frente a los<br />
“abusos” <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>. v. (Zorraquín Becú,1967: 183-185); (Tau Anzoategui y Martiré, 1989: 638);<br />
(Gordillo, 1990, II:.37). Nuestra Corte Suprema llenó con acierto su misión porque, al desempeñar<br />
moderadamente su contralor y al adoptar la doctrina americana de la “injudicialidad” de las cuestiones políticas,<br />
pudo salvarse de las candentes pugnas entre los partidos políticos, que llegaban repetidamente hasta <strong>el</strong>la<br />
demandando corrección para las violaciones constitucionales de índole política. Tanto es asi que cuando a partir<br />
de 1930 la Corte Suprema abandonó, en una célebre y muy propia teoría <strong>sobre</strong> los gobiernos de facto, su<br />
prescindencia en “cuestiones políticas” –las “political quaestions” de los americanos, que los autores de aqu<strong>el</strong><br />
país indicaban como la válvula de escape que permitió a la institución atravesar más de un siglo- soportó la crisis<br />
que todos conocemos. <strong>La</strong> complejidad <strong>d<strong>el</strong></strong> tema de los poderes “discrecionales” y “reglados” <strong>d<strong>el</strong></strong> gobierno<br />
unipersonal, se refleja, además, en la sofisticación <strong>d<strong>el</strong></strong> debate. v. (Quiroga <strong>La</strong>vié , 1985: 803-806).<br />
38 .- v. (Zorraquín Becú, 1967: 183).<br />
39 .- <strong>La</strong>s hipótesis señaladas fueron extraídas <strong>d<strong>el</strong></strong> calificado estudio de Elías Guastavino; <strong>d<strong>el</strong></strong> detalle presentado<br />
por Migu<strong>el</strong> Marienhoff y de sentencias extraídas de la Corte Suprema de Justicia. v. (Guastavino, 1988, t.I:72-<br />
75); (Marienhoff, 1984-A: 757) (Fallos, 238:391; 301:291 y otros).<br />
40 .- v. ob. cit. p. 184, nota 8.<br />
19
Procesal Civil y Comercial de la Nación, que fué un engranaje más para favorecer, de últimas,<br />
<strong>el</strong> afán controlador <strong>d<strong>el</strong></strong> poder político central 41<br />
<strong>La</strong> convergencia entre los dos poderes<br />
Para sumar nuevas evidencias “hiperpresidencialistas”, la exploración de la<br />
jurisprudencia es <strong>el</strong> camino adecuado y la historia de los fallos la piedra de toque que marcó<br />
con signo in<strong>d<strong>el</strong></strong>eble la actuación judicial durante <strong>el</strong> período muestreado 42 . Superada la<br />
situación inicial de los gobiernos radicales en que la Corte de Bermejo, heredera <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
roquismo, impuso una doctrina conservadora y “positivista” para intentar recuperar un mundo<br />
pretérito que a la clase dirigente le parecía imperfectible 43 , la jurisprudencia <strong>d<strong>el</strong></strong> período<br />
ofrece pruebas consistentes <strong>sobre</strong> la <strong>preeminencia</strong> <strong>d<strong>el</strong></strong> Gobierno <strong>sobre</strong> la Justicia 44 .<br />
Con la transformación provocada por la crisis mundial de 1929, los gobernantes<br />
conservadores impulsaban la intervención <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado en resguardo de las instituciones<br />
preexistentes 45 . A través de una jurisprudencia dinámica, la Corte de Repetto no vaciló en<br />
consentir la fórmula política de los sucesivos gobiernos, otorgando <strong>el</strong> exequátur al<br />
intervencionismo estatal; a la “extensión <strong>d<strong>el</strong></strong> poder de policía”; a los nuevos derechos<br />
laborales; a la responsabilidad administrativa <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado 46 . Los tiempos excepcionales tras la<br />
Segunda Guerra Mundial fueron capitalizados por Juan Domingo Perón cuyo poder<br />
protagónico se hizo sentir en <strong>el</strong> discutido juicio político al subsistente tribunal heredado <strong>d<strong>el</strong></strong><br />
41 .- v. ob. cit. p. 185, nota 9.<br />
42 En su análisis de la historia jurisprudencial, Oyhanarte considera que entre la Corte Suprema y los hombres de<br />
la Casa Rosada no hubo ni independencia ni dependencia sino paral<strong>el</strong>ismo o adecuación, en beneficio <strong>d<strong>el</strong></strong> poder<br />
más “fuerte”, <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong>, y en interés <strong>d<strong>el</strong></strong> poder más “débil”, <strong>el</strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> v. (Oyhanarte, 1972: 89)<br />
43 Bajo la acción propulsora <strong>d<strong>el</strong></strong> juez Antonio Bermejo –designado por Roca en 1903- la jurisprudencia de la<br />
Corte empezó a quedar cada vez más sometida a las rigidices, la estrechez filosófica y la erudición aparente y<br />
fácil <strong>d<strong>el</strong></strong> positivismo que imperaba en todos los niv<strong>el</strong>es, sectores y estamentos. v. (Oyhanarte, 1972: 96). <strong>La</strong><br />
Corte de Bermejo, desde 1903 hasta 1929, pasa por tres momentos diferentes. Desde 1903 hasta 1914, solidez y<br />
coherencia casi absolutas con <strong>el</strong> positivismo imperante; entre 1916-1922 y 1928-1929, la posición conservadora<br />
de Bermejo es de “choque y enfrentamiento” con los gobiernos de Yrigoyen . Entre 1922 y 1928, modus<br />
operandi con <strong>el</strong> gobierno de Alvear. Es de advertir que <strong>el</strong> juez Bermejo, durante los gobiernos radicales de<br />
Yrigoyen mantenía una posición ortodoxa que lo alejaba cada vez más de los restantes integrantes <strong>d<strong>el</strong></strong> Alto<br />
Tribunal. v. (Oyhanarte, 1972: 99).<br />
44<br />
<strong>La</strong> tesis sustentada por Oyhanarte es sometida a verificación empírica a través de la exploración<br />
jurisprudencial s<strong>el</strong>ectiva acompañada de la observación de procesos y comportamientos de los principales<br />
protagonistas actuantes a lo largo <strong>d<strong>el</strong></strong> período en estudio.<br />
45 v. ibid p. 103. Además, (Di T<strong>el</strong>la y Zym<strong>el</strong>man, 1967: 17-19); ( Martínez de Hoz, 1977 :192-195).<br />
46 v. ibid. p. 103 y causas “Avico” (Fallos 172-29); “Inchauspe” (Fallos 194-483); “Swift” (Fallos 171-343);<br />
“Anglo” (Fallos 171-366); “Compagno” (Fallos 198-81); “Martini” (Fallos 200-450); “Sabena” (Fallos 201-<br />
71); “Condomi” (Fallos 170-12); “Ñuñorco” (Fallos 204-811); “Quinteros” (Fallos 179-113) ; “Guardian<br />
Assurance” (Fallos 150-104)<br />
20
período conservador 47 . Afín con los designios de la fórmula política, la Corte de Casares<br />
continuó acompañando la expansión <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado a través de la economía dirigida; la justicia<br />
distributiva; la función social de la propiedad 48 . <strong>La</strong> ola desarrollista que en los años ´60<br />
recorría continentes enteros, proclamaba un “cambio de estructuras” mediante la acción<br />
positiva <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado; las libertades públicas garantizadas y la vigencia irrestricta de los<br />
derechos humanos 49 . <strong>La</strong> fórmula política liderada por Frondizi, quedó plasmada en una fuerte<br />
acción legisferante que la Corte de Oyhanarte supo convalidar , interpretando las tendencias<br />
que reclamaban <strong>el</strong> desarrollo económico y social; la “modernización de la estructura<br />
agroindustrial”; la declaración de los “estados de emergencia”; <strong>el</strong> “ordenado progreso de la<br />
comunidad”. 50<br />
En fin, las tendencias de la historia, que poco saben de escrupulosas autonomías y de<br />
sumisiones irredentas, mostraron un <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong> que funcionó como una correa de<br />
transmisión que permitió incrementar aun más <strong>el</strong> poder <strong>d<strong>el</strong></strong> protagónico actor presidencial que<br />
se mostró muy superior al de sus mo<strong>d<strong>el</strong></strong>os referenciales comparados 51 .<br />
47 v. ibid. p. 108. Además (Di T<strong>el</strong>la y Zym<strong>el</strong>man, 1967: 29-31); (Buchrucker Cristian, 1987). Sobre <strong>el</strong> juicio<br />
político a la Corte de Repetto, v. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 1946, t. I, pp. 508<br />
y ss.; t. IV, pp. 811 y ss; 830 y ss.<br />
48 v. ibid. p. 110-114 y causas “Martín” (Fallos 208-497); “Cast<strong>el</strong>lanos” (Fallos 208-430); “Banco de la Nación”<br />
(Fallos 226-408); “Cia. de Electricidad de Corrientes” (Fallos 201-432); “Pacheco Santamarina de Alvear”<br />
(Fallos 226-134) ; “S.A. Comercial Staudt y Cia” (Fallos 229-368); “S.A. Neumáticos Goodyear” (Fallos 229-<br />
456); “Tomás C<strong>el</strong>esia” ( Fallos 229-630); “Elisa Manu<strong>el</strong>a Torrá “ (Fallos 232-134). Resultan aleccionadores los<br />
conceptos expuestos por <strong>el</strong> convencional Arturo Enrique Sampay al exponer las ideas que orientaban la Reforma<br />
Constitucional de 1949, íntimamente vinculada con la Constitución histórica de 1853, cuyo <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong><br />
“empleando con mesura sus facultades y tratando de contemporizar con la orientación gubernativa de los<br />
órganos políticos, fue también un factor que contribuyó al robustecimiento de la autoridad <strong>d<strong>el</strong></strong> Estado...” v.<br />
ADLA, 1949-B- p. 51<br />
49 v. ibid. p. 114. v. además (Nosiglia, 1983)<br />
50 v. ibid. p. 115-118 y causas “Asociación Bancaria” (Fallos 245-86); “Alfredo Masi” (Fallos 256-114);<br />
“<strong>La</strong>rralde” (Fallos 243-98); “Tornquist” (Fallos 241-73); “Cine Callao” (Fallos 247-121); “López de Reyes”<br />
(Fallos 244-548); “Fernández Arias” (Fallos 247-646); “<strong>La</strong>res” (Fallos243-276); “Ang<strong>el</strong> Russo” (Fallos 243-<br />
467); “Prattico” (Fallos 246-845); “José E. Roldán” (Fallos 250-46); “Kot” (Fallos 241-291) ; “Siri” (Fallos<br />
287-459); “Antonio Sofía” (Fallos 243-504).<br />
51 .- El grado de expansión de la “jurisdicción” administrativa en desmedro de la intervención <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Judicial</strong>,<br />
justifica <strong>el</strong> cotejo comparativo con su similar norteamericana y los sistemas de Europa Occidental posteriores a<br />
la II Guerra Mundial. A) Estados Unidos.- Se identifican numerosos rangos de casos en que la intervención de<br />
los jueces no estaba supeditada a la ejecución de los actos administrativos. Elías Guastavino registra casos en<br />
materia impositiva, decomisos aduaneros y otras sanciones . v. (Guastavino,.1988, t.I.: 294; Wright John. <strong>La</strong>w of<br />
Federal Courts. University Press, Saint Paul, Minessotta, 1983 pp. 15-27, (cit. Mairal, 1984: 81-90). Desde<br />
1887, la legislación que creó las jurisdicciones administrativas solía incluir la regulación de los recursos<br />
judiciales y, en caso de no estar regulados, se abría la vía judicial de acuerdo a procedimientos generales, hasta<br />
que en 1946 la Ley de Procedimientos Administrativos –APA- estableció la revisión judicial como regla general<br />
para todo acto administrativo; habiéndose interpretado que las disposiciones de las diversas leyes que otorgaban<br />
carácter final a una decisión administrativa se referían tan sólo al ámbito administrativo y no excluían la ulterior<br />
revisión judicial. Tales disposiciones, de todas maneras, eran muy poco frecuentes y se encontraban en leyes que<br />
establecían pensiones o compensaciones que en la Argentina llamaríamos “graciables”. V. Burnet P, “The<br />
Constitutional Tolling Principle. Procedural due Process, Right to <strong>Judicial</strong> Review”, Houston <strong>La</strong>w Review, 17,<br />
21
Conclusión.-<br />
El r<strong>el</strong>evamiento, análisis y sistematización de los hechos da cuenta de algunas<br />
generalizaciones empíricas a título de inferencias conjeturales. Con <strong>el</strong> grado de expansión<br />
política y administrativa <strong>d<strong>el</strong></strong> régímen “hiperpresidencialista” <strong>d<strong>el</strong></strong> período, las facultades<br />
judiciales <strong>d<strong>el</strong></strong> <strong>Poder</strong> <strong>Ejecutivo</strong> se fueron liberando cada vez más de la intervención de<br />
magistrados independientes cuya misión era precisamente la de impartir justicia. Tal<br />
desarrollo de facultades judiciales, habilitadas en su orígen por los ordenamientos<br />
constitucionales en vigencia, trajo aparejado <strong>el</strong> incremento de los poderes presidenciales a lo<br />
largo de las siete décadas <strong>d<strong>el</strong></strong> período en estudio. Tal conclusión histórica desmiente las<br />
corrientes doctrinales que desde los años ’30 quisieron ver en <strong>el</strong> predominio de la política<br />
<strong>sobre</strong> la justicia una garantía para la introducción de un orden social deseable que nunca se<br />
verificó. Y con <strong>el</strong>lo la experiencia histórica exalta la importancia de construir consensos<br />
políticos y sociales <strong>sobre</strong> los fundamentos de un orden institucionamente previsible que, por<br />
eso mismo, significaría un mayor aporte a la paz social.<br />
_______________________<br />
1979, p. 135, (cit. Guastavino 1988, t.I, 1984: 261, 272, 291-293); Mairal, 1984: 113-116; 303-314). B)<br />
Francia.- <strong>La</strong> revisión judicial en Francia estaba a cargo de una justicia administrativa separada de la justicia<br />
ordinaria con inclusión de varias instancias ordinarias de revisión. v. (Mairal, 1984: 314). C) Italia.- <strong>La</strong><br />
Constitución republicana de 1948 estableció en su art. 113 la revisabilidad judicial de cualquier categoría de<br />
actos de administración. v. (Mairal, 1984: 314-315. D) España.- Desde 1956, la revisión judicial de actos<br />
administrativos se estableció para casos de vulneración de derechos subjetivos. Tras la reforma constitucional de<br />
1978 , la revisión judicial se extendió a todo tipo de acto administrativo sin excepción. v. (Mairal, 1984: 315).<br />
22
_________________________________________________________________________<br />
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