COMISIN EUROPEA - Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral

Programa de Apoyo a la Política Sectorial para implementar el Plan
Nacional de Desarrollo Integral con Coca en Bolivia (PAPS)
Misión de Apoyo al PAPS y Prospectivas
sobre el Sistema de Gestión de Finanzas
Públicas en Bolivia
Bolivia
INFORME FINAL
Septiembre 2009
Este proyecto está
financiado por la
Unión Europea
Este proyecto está ejecutado por
INTEGRATION International
Management Consultants GmbH
en cooperación con Agroconsulting
0

Bolivia
INFORME FINAL
Agosto 2009
Experto:
Giovanni Caprio
Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los consultores
y en ningún momento expresan la opinión de la Unión Europea o de la contraparte
del Gobierno de Bolivia
1

LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES
AP
APS
BCB
CUT
DCE
EFIP
FMI
FONADAL
GFP
MEFP
PAPS
PND
PNDIC
SIGMA
VCDI
VIPFE
Apoyo Presupuestario
Apoyo Presupuestario Sectorial
Banco Central de Bolivia
Cuenta Única del Tesoro
Delegación de la Comisión Europea
Evaluación de las Finanzas Públicas
Fondo Monetario Internacional
Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo
Gestión de Finanzas Públicas
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Programa de Apoyo a la Política Sectorial
Plan Nacional de Desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca
Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa
Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
2

ÍNDICE GENERAL
LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES................................................................ 2
PREFACIO...................................................................................................................... 4
RESUMEN DEL INFORME............................................................................................. 5
SECCIÓN 1. Programa de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca
2006-2010 ....................................................................................................................... 6
1.1 Mecanismo actual y transferencias del APS .......................................................... 6
1.2 Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca (PNDIC) ...................................... 8
SECCIÓN 2. El contexto general del Apoyo Presupuestario Sectorial y su mejora ...... 11
2.1 El Estado General de las Finanzas Públicas en Bolivia....................................... 11
2.2 Mejora de las condiciones para el Apoyo Presupuestario Sectorial..................... 12
SECCIÓN 3. Taller sobre el Apoyo Presupuestario Sectorial ....................................... 15
SECCIÓN 4. Misiones técnicas adicionales para facilitar la implementación del PAPS18
Referencias Bibliográficas............................................................................................. 19
3

PREFACIO
Una misión de asistencia técnica fue llevada a cabo por Giovanni Caprio en la ciudad
de La Paz entre el 30 de agosto y el 8 de septiembre de 2009. El objetivo de la misión
fue por un lado, asesorar a los principales actores del Programa de Apoyo a la Política
Sectorial (PAPS), incluyendo a la Delegación de la Comisión Europea en La Paz, en la
implementación efectiva de la modalidad de apoyo presupuestario sectorial. Por otro
lado la misión tuvo que desarrollar orientaciones metodológicas generales y específicas
para el funcionamiento operacional del PAPS.
Durante la misión varias sesiones de trabajo fueron organizadas con representantes del
PAPS (incluidos consultores privados que han trabajado con el PAPS), de la DCE, del
Banco Central de Bolivia, del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP), del
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) y del Banco
Mundial.
El consultor desea agradecer sinceramente a las autoridades de las instituciones
públicas y agencias mencionadas que proporcionaron información durante la misión y
que participaron del taller.
El consultor quisiera reconocer también el valioso apoyo recibido de parte de la
Delegación de la Comisión Europea en Bolivia en las personas del Sr. Nicolaus
Hansmann y del Sr. Franco Mendizábal, quienes facilitaron enormemente el conjunto
de la misión, así como el taller y la redacción del informe. Finalmente, el consultor
quería agradecer sinceramente las contribuciones sustantivas realizadas por Germán
Urrea y Alessandro Boccoli del PAPS al logro de los objetivos de la misión (y del taller).
4

RESUMEN DEL INFORME
En conformidad con los términos de referencia y con los objetivos de la misión, el
presente informe analiza el funcionamiento y la operatividad de las cuentas
involucradas en los mecanismos de apoyo presupuestario en Bolivia y el contexto
sectorial con énfasis al PNDIC (sección 1). Para mejorar el contexto específico del
apoyo presupuestario sectorial (APS) analizado en la sección 1, se han formulado dos
tipos de recomendaciones que se podrían seguir inmediatamente para que el APS esté
más en la línea de las buenas prácticas internacionales. Estas recomendaciones se
refieren al funcionamiento de las varias cuentas involucradas en el APS y también al
enfoque general del sector a través del plan correspondiente. El plan actual PNDIC es
un buen inicio, pero el próximo plan sectorial debería ser más detallado, más específico
y más completo.
En la sección 2 se ha analizado el contexto general del apoyo presupuestario con
énfasis en los sistemas de gestión de las finanzas públicas. Se han formulado
recomendaciones muy importantes (aunque más generales), que consisten en una
mejora estructural del desempeño de los sistemas de gestión de finanzas públicas
(GFP), con resultados positivos sobre el funcionamiento del apoyo presupuestario en
general.
Dadas las transformaciones institucionales en curso, después de la promulgación de la
nueva Constitución Política del Estado (7 de febrero 2009), ha sido difícil pronunciarse
sobre la configuración más apropiada de las instituciones concernidas para el APS.
Como parte de la misión de asistencia técnica, un taller sobre el APS fue efectuado en
La Paz el 4 de septiembre 2009. Los elementos principales de las presentaciones y de
los debates son presentados en la sección 3.
Como se ha explicado en la última sección, es difícil hacer una programación en el
tiempo de las próximas misiones. A causa de las elecciones presidenciales de
diciembre 2009, las misiones podrán tener lugar solamente a partir de 2010 y
dependerán mucho de la posición de la administración post electoral frente a las
reformas en la gestión de las finanzas públicas. Si se piensa llevarlas a cabo como
previsto a través de un plan de reformas, las consultorías podrían asistir en la
elaboración del plan según las modalidades propuestas en la sub sección 2.2.
5

SECCIÓN 1. Programa de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo
Integral con Coca 2006-2010
1.1 Mecanismo actual y transferencias del APS
El PAPS se implementa bajo la modalidad de apoyo presupuestario inserto en el
sistema de finanzas públicas de Bolivia. El financiamiento comprende los rubros de
tramos fijos y tramos variables (y una asistencia técnica internacional) con los
desembolsos siendo sujetos a los informes de verificación de resultados sobre el
cumplimiento de indicadores establecidos en el Convenio de Financiación 1 .
El flujo de fondos establece la recepción de recursos de la UE en una cuenta especial 2
en Euros del Banco Central de Bolivia (BCB), desde donde son transferidos a la Cuenta
Única del Tesoro (CUT) en moneda Boliviana 3 . En este sentido el Convenio no
contiene detalles y es bastante general.
En la práctica, los fondos europeos depositados en la cuenta especial (I), son después
transferidos a la CUT (II) donde los recursos han sido cambiados en moneda local
(Figura 1). En realidad los recursos son depositados en una libreta de una sub-cuenta
de la CUT 4 . La libreta está bajo el control del Viceministerio de Coca y Desarrollo
Integral (VCDI) que cada mes recibe del BCB los extractos de cuentas con las varias
operaciones ejecutadas. Hay que destacar también que los fondos de la libreta no son
parte de los recursos ordinarios del Tesoro y tampoco son fungibles con los otros
recursos del mismo. Sin embargo, las operaciones de las varias cuentas, sub-cuentas y
libretas están integradas al SIGMA. Los recursos de esas últimas se gastan en
conformidad a la Ley de Presupuesto (y siguiendo los momentos presupuestarios de
preventivo, comprometido, devengado y pagado, cuyo cumplimiento está establecido a
través del SIGMA).
La Figura 1 siguiente presenta el flujo de fondos del PAPS (el flujo para los otros
programas de APS de la UE no es muy diferente):
1 Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la República de Bolivia, Apoyo al Plan
Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010, Convenio no. DCI/2007/19027, anexos 2 & 3
2 Las cuentas especiales en Euro o otra moneda extranjera son reglamentadas por las Resoluciones de
Directorio del BCB No 060/2001, 080/2002 & 150/2008
3 Convenio, 2.2
4 Hay que subrayar que existen varias cuentas y sub-cuentas en la CUT y también varias libretas. Los
fondos de una libreta apoyan un programa y son manejados por el beneficiario del programa. La
Tesorería (el MEFP) no tiene ningún control sobre la libreta.
6

El funcionamiento de las cuentas involucradas en el APS como se ha presentado
brevemente, se parece mucho al funcionamiento de un mecanismo de cuentas de
proyectos (bajo el control del VCDI excluyendo el MEFP) aunque la libreta se encuentra
en la CUT. En realidad, los fondos son trazables (no son fungibles) y esa especificidad
no es consistente con un mecanismo genuino de APS.
Esta situación debería rectificarse. Más que una corrección del mecanismo existente
con el objetivo de tener recursos fungibles que es una tarea fácil, hay todo un enfoque
y una mentalidad que cambiar. Se trata más de un cambio estructural de las
instituciones (el MEFP deberá estar más involucrado) que tendrán que prepararse en el
futuro a manejar el APS (y el AP en general) en conformidad a las buenas prácticas
(véase la sección 2).
1.2 Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca (PNDIC)
Un Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 (PNDIC) ha sido
elaborado en 2006 por el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral 5 . El objetivo
general del PNDIC es esencialmente revalorizar la Hoja de Coca (la revalorización
siendo también un componente del PNDIC). En el ámbito de esta revalorización se
generaran “…procesos de desarrollo integral sostenible y participativo…para eliminar
los factores causantes de pobreza, la exclusión social y el deterioro ambiental 6 …”. En
realidad una de las ideas principales del PNDIC es que la hoja de coca es parte del
desarrollo integral que será posible si su producción tiene una función de articulación
de la red productiva 7 . El PNDIC contempla también seis objetivos específicos, cada
uno con una(s) estrategia(s) propia(s) y acciones correspondientes.
En el PNDIC se presenta también los 5 componentes de desarrollo sobre el cual se
basa el plan que son: 1) El desarrollo económico; 2) El desarrollo social; 3) Los
recursos naturales y medio ambiente; 4) El desarrollo institucional; y 5) La
revalorización de la hoja de coca 8 . Estos componentes deben ser ejecutados
“…mediante un diálogo permanente con los productores de hoja de coca, para la
concertación en el tema de la racionalización y declaración de áreas de no expansión,
aplicando el control social.” Son complementados por temas transversales como el
respeto a los derechos humanos, la preservación de los recursos naturales y el medio
ambiente o la equidad de género.
5 El PNDIC fue elaborado y finalizado a final de 2006. La versión que se ha analizado es la más reciente
que fue publicada (mayo de 2009).
6 PNDIC, 3.3.1
7 PNDIC 3.3.2
8 PNDIC 3.9.1-3.9.5
8

En el Plan se ha previsto que el financiamiento del PNDIC será principalmente
garantizado por el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) que deberá
ser también la institución ejecutora del PNDIC.
El PNDIC y el APS
Sin ninguna duda, el PNDIC como se puede ver en la breve descripción precedente, ha
sido un ejercicio muy útil para comprender el potencial de desarrollo del sector Coca.
Es un paso muy importante en la buena dirección de un plan de acción. Además se ha
elaborado una(s) estrategia(s) que están en conformidad con el Plan Nacional de
Desarrollo (PND).
Sin querer aquí evaluar el PNDIC, se subrayarán unos puntos significativos que
podrían ser profundizados en una evaluación precedente a la elaboración de un nuevo
plan de la Coca para el periodo posterior a 2006-2010.
Algunos de estos puntos son los siguientes:
- El PNDIC debería explicar más la metodología seguida y vincular la
estrategia y las acciones propuestas con la metodología y con la
situación del sector;
- Las acciones propuestas para cada objetivo son todas igualmente
importantes. (No se establece una prioridad entre ellas o no se hace una
distinción entre acciones prioritarias y las otras);
- Para las acciones no se toma en cuenta una secuencia. El establecer
prioridades entre las varias acciones ayudará también a tratar el asunto
de la secuencia (diferente a según si las acciones son prioritarias o no)
que es fundamental en todo plan de acción;
- Las acciones son sin duda apropiadas pero son muy generales. Faltan
datos e información (y un breve análisis) para establecer si son
técnicamente acertadas o si son realizables administrativamente (y
políticamente);
- No hay actividades específicas para cada acción. La elaboración de
actividades específicas (que se podrían por ejemplo diferenciar entre
actividades de fortalecimiento institucional, formación y otras) ayudaría a
establecer la factibilidad de cada acción;
9

- También faltan datos específicos sobre los costos de las acciones. El
ejercicio de establecer costos debería comenzar con las actividades
específicas (que no existen). Debería también mencionar como los
costos serán financiados (presupuesto del estado o financiamiento
externo);
- El PNDIC presenta metas para cada componente pero estas metas son
también muy generales. En práctica la información proporcionada no
puede ser utilizada para seguir los avances en la implementación del
plan. Un buen seguimiento de los avances del plan sería posible
solamente con indicadores (de seguimiento) vinculados a las (acciones
secuenciadas) y a las actividades (que no existen);
- Falta en el PNDIC información específica sobre los acuerdos
organizacionales para manejar el proceso de reforma.
10

SECCIÓN 2. El contexto general del Apoyo Presupuestario Sectorial y
su mejora
El APS (y el AP general) consiste en remitir recursos al país entregándolos al
presupuesto público para que sean administrados con el uso de los sistemas
nacionales. Una vez depositados en el presupuesto, esos fondos se mezclan con los
otros recursos ordinarios del tesoro (fungibilidad) y no son trazables. En otras palabras
a diferencia de lo que ocurre con un mecanismo de cuentas de proyectos se pierde
totalmente (o se debería) el control de los recursos.
2.1 El Estado General de las Finanzas Públicas en Bolivia
Con el uso del marco PEFA, el MEFP llevó a cabo en 2007-2008 una auto-evaluación
de las Finanzas Públicas – EFIP 2007 9 que se concentró esencialmente en la
administración central utilizando datos e informaciones del tesoro para el ejercicio
2007. Durante el ejercicio hubo poca interacción con otras entidades técnicas
involucradas en la ejecución del gasto. Por eso algunas dimensiones del marco PEFA
(y algunos indicadores) no recibieron calificación como se debería, por falta de
disponibilidad de información y como consecuencia se debe considerar la evaluación
como parcialmente incompleta. Sin embargo, los análisis de los varios sistemas y subsistemas
de GFP (presupuesto, planilla, adquisiciones, controles y auditorías)
contenidos en el EFIP son muy útiles para comprender las áreas con poco desempeño
y que pueden ser mejoradas. En este contexto en el EFIP se ha elaborado también una
matriz de acciones con objetivos estratégicos para el fortalecimiento de las finanzas
públicas.
Posteriormente al EFIP 2007, una evaluación PEFA de las finanzas públicas de Bolivia
fue llevada a cabo durante los meses de verano de 2009 por un equipo del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo 10 . En este contexto el MEFP indicó
que los resultados del EFIP 2007 fueron tomados en cuenta en el nuevo ejercicio
PEFA. El análisis tendrá un alcance mayor incluyendo la administración central y las
9 MEFP, Evaluación de la Finanzas Públicas (EFIP) 2007, La Paz 2008. El ejerció abarcó esencialmente
en el año 2007. Se ha consultado también: EC Delegation in Bolivia, Annual Reporting on Public Finance
Management in Bolivia, February 2009
10 EL MEFP ha mencionado que un primer borrador del ejercicio PEFA de 2009 ha sido elaborado en
agosto de 2009. No fue posible consultarlo durante la misión porque su difusión no fue autorizada por el
MEFP. Se espera que pronto será disponible para la DCE y otras entidades concernidas.
11

entidades descentralizadas (gobierno central) y todas las fuentes de financiamiento
disponibles para los ejercicios 2006, 2007 y 2008 serán utilizadas (cuando lo requiere
la metodología).
2.2 Mejora de las condiciones para el Apoyo Presupuestario Sectorial
El EFIP 2007 y en particular la evaluación PEFA de 2008 representan juntos un
elemento de referencia importante para la elaboración de un Plan de Fortalecimiento de
la GFP 11 y su implementación. Mejor dicho son el punto de partida de la reformas de la
gestión de las finanzas públicas. Un Plan de reformas incluirá varias actividades para
mejorar el desempeño de los sub-sistemas y sistemas de GFP. En este sentido la
implementación del Plan y de sus actividades contribuirá a mejorar las condiciones
generales de la GFP y por supuesto las condiciones para el Apoyo Presupuestario
(sectorial y general) serán susceptibles de ser mejoradas.
Las reformas de la GFP comienzan con la elaboración de un Plan de Acción de
reformas de la GFP que es una tarea compleja. Es un proceso con varias etapas que
dura varios meses involucrando varias entidades y agencias. Esas etapas de la
elaboración son presentadas como sigue:
Elaboración de una estrategia de reformas de la GFP/Elementos de la Estrategia
El programa de reformas de la GFP en general y en el caso de Bolivia en particular
debería ser un programa de modernización de la gestión de la finanzas públicas donde
la apuesta estratégica es preparar de manera definitiva las instituciones, los sistemas y
los procesos a un cambio de la asistencia -proyectos hacia al apoyo presupuestario. En
este sentido la tarea que se preconiza no es una simple tarea de elaboración de un
catálogo preliminar de medidas de correcciones y de fortalecimientos, sino la creación
de un proceso de internalización de los cambios esperados por las instituciones que las
llevan a cabo.
11 La evaluación PEFA porque la más reciente es sin duda la referencia más importante para elaborar
este Plan. Sin embargo se debería también hacer referencia a otros estudios ya existentes (que son lo
más importantes pero la lista siguiente no es exhaustiva) : Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo, Bolivia Country Financial Accountability Assessment (CFAA), Informe Banco Mundial, No.
34913-BO, Washington DC, enero 2006; Banco Mundial, Análisis de la Situación Institucional y de
Gobernabilidad: Hacia una Descentralización Inclusiva (2 tomos) Informe No. 36285-BO, mayo de 2006;
Banco Mundial, Como se gasta el dinero público, Public Expenditure Review, nueva versión actualizada
junio de 2006; FMI, Bolivia- Report on the Observance of Standard and Codes (ROSC) – Data Module
IMF Country Report No 07/283, Washington DC, agosto 2007. Un análisis de los factores externos y de
las reglas informales en particular los factores políticos podría completar los estudios mencionados.
12

Antes de iniciar un proceso de reformas de GFP hay que elaborar una estrategia que
subraya las fuerzas (1) y debilidades (2) de las varias áreas de GFP, los objetivos (3)
de las reformas 12 y las prioridades (4). La estrategia de reformas de la GFP deberá ser
complementaria con las estrategias y los objetivos de desarrollo del Plan Nacional de
Desarrollo del país 13 . La estrategia deberá también establecer de manera precisa el
horizonte estratégico (5) y la secuencia (6) de las reformas. En la definición de las
prioridades y secuencia de las reformas se tomará en consideración factores como la
estabilidad/inestabilidad política (6a), intereses privados (6b), desbalances
estructurales entre compromisos y recursos (5c) y la variación eventual del nivel de los
precios (6d). Además la estrategia analizará también la interconexión entre los
sistemas de PFM con otros subsistemas (7) como el subsistema de la previsión
macroeconómica (7a), el subsistema de auditoría (7b) y los subsistemas de evaluación
del desempeño (7c) y de las políticas públicas (7d). Hay vínculos fuertes entre los
sistemas de GFP y los subsistemas mencionados.
La estrategia deberá también definir el alcance de las reformas o la totalidad de los
sistemas y procesos de GFP (8) 14 , las responsabilidades para cada actor del proceso
(9), subrayar las áreas donde se llevarán a cabo actividades de fortalecimiento de
capacidad (fortalecimiento institucional y formación) (10) y presentar de manera clara
cuales serán los acuerdos organizacionales (y la estructura) para manejar el proceso
de reformas (11). Estos acuerdos tendrán que tomar en cuenta el contexto específico
de Bolivia y considerar la creación de un grupo directivo (10a), de una unidad básica
(11b) y de grupos de trabajo especializados (11c).
El grupo directivo (11a) debería proporcionar una orientación general de las reformas y
llevar a cabo la supervisión de manera general. Debería incluir los funcionarios más
importantes involucrados en el proceso de reformas (incluidos representantes de los
ministerios sectoriales) y ser presidido por el Ministro de Finanzas o el Viceministro del
Tesoro y Crédito Público. La unidad básica (11b) es prácticamente un Secretariado de
las Reformas que debería ser ubicado en el Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas. Su responsabilidad es de manejar las reformas diario. Los grupos de trabajo
(11c) tendrán la responsabilidad de participar en la elaboración del Plan de Reformas y
12 Los objetivos de un sistema de GFP son la disciplina fiscal, una asignación estratégica de recursos y
una eficiente prestación de servicios
13 El Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien
(PND), 2006-2010
14 En el caso específico de Bolivia, el alcance abarca mucho más de la administración central, incluyendo
las entidades descentralizadas y los otros actores de la GFP.
13

de implementar reformas específicas en áreas particulares (ministerios sectoriales,
Parlamento 15 , entidades descentralizadas y otros actores importantes).
¿QUIEN ELABORA EL PLAN DE REFORMAS?
Los acuerdos organizacionales mencionados deberían ser establecidos antes de comenzar la
elaboración del plan de reformas (estrategia con acciones y actividades). Eso sería una señal que las
reformas tienen un líder en el gobierno con el MEFP. Bajo la coordinación del MEFP, del grupo
directivo y de la unidad básica, los grupos de trabajo deberían ser constituidos de manera a participar
activamente en la elaboración del plan de reformas.
La elaboración del Plan debería estar acompañada por sesiones de sensibilización para funcionarios
del gobierno de alto nivel, miembros del Parlamento y autoridades de las entidades sub-nacionales
sobre los problemas que el Plan tratará y los beneficios que generará.
El Plan de Acción de las reformas de GFP
Las varias acciones (1) con las actividades conexas (2) serán presentadas como
corolario a la estrategia (en una sección siguiente). Los costos (3) de las actividades
deberán ser calculados para un periodo multianual (3 años mínimo) 16 indicando las
fuentes de financiamiento (4) que serán recursos del presupuesto de la nación (4a) o
recursos externos (4b).
Seguimiento de la ejecución del Plan de Reformas
La mejora del desempeño en la GFP será medida por el ejercicio PEFA que será
llevada a cabo regularmente 17 . La medición de la realización de una actividad se
basará sobre indicadores de resultados (o indicadores de seguimiento), vinculados al
desarrollo de la actividad. Los indicadores de resultados deberán ser elaborados como
parte integrante del Plan de Reformas.
15 Consultas con la asamblea son importantes. La mejora de la presentación y del contenido de los
documentos presupuestarios debería ser simultánea a las medidas para mejorar la capacidad del
Parlamento de analizar esos documentos.
16 Generalmente el horizonte de un Plan de Reformas en GFP es de más de 3 años. El ejercicio tendrá
un carácter rotatorio. Se hará cada año, añadiendo un año y revisando los costos de los 2 otros años.
17 Las buenas prácticas considera que se debería llevar a cabo el ejercicio PEFA cada 3 años
14

Análisis de riesgos
En la ejecución del Plan de reformas pueden presentarse varios riesgos y esos
deberían ser identificados en el plan y antes de la ejecución. En el mismo tiempo se
deberían elaborar medidas de atenuación de los riesgos identificados. Los riesgos
fiduciarios son los más comunes. Miden la capacidad que tienen los varios sistemas de
la GFP a inspirar confianza. Los riesgos de implementación del Plan son comunes y se
refieren a la capacidad de absorción de las estructuras existentes (en particular si se
adopta más el AP como modalidad de financiación de la asistencia al desarrollo). Otros
riesgos son los de sub-ejecución (no lograr los resultados esperados) y de fungibilidad.
SECCIÓN 3. Taller sobre el Apoyo Presupuestario Sectorial
Un taller sobre el apoyo presupuestario sectorial (APS) fue presentado en La Paz -
Bolivia el 4 de septiembre 2009. El taller se compuso de dos módulos: a) Un primer
módulo sobre los apoyos presupuestarios sectoriales, sus características básicas y la
experiencia internacional en el tema (énfasis en AL); b) Un segundo módulo sobre las
finanzas públicas, su importancia y relación con los apoyos presupuestarios incluyendo
al PEFA y las reformas de las Gestión de las Finanzas Públicas.
Cuatro sesiones con Grupos de Trabajo fueron previstas durante el taller. Fue durante
estas sesiones que los participantes pudieron exprimir e intercambiar sus opiniones
(entre los miembros de un grupo y en sesión plenaria), en relación a los varios temas
tratados. Los elementos principales de las presentaciones y de los debates se resumen
como sigue:
- En general un buen conocimiento de los principios básicos de la Declaración
de Paris y de la aplicación de estos principios en Bolivia. Los participantes y
representantes de los Grupos de Trabajo tienen un buen conocimiento de la
Declaración de Paris. En materia de apropiación se ha mencionado el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) de 2006 y el Plan Nacional de Desarrollo
Integral con Coca (2006-2010) que son iniciativas del país. El porcentaje
elevado (50%) de la ayuda de la UE que utiliza los sistemas nacionales (a
través la modalidad de APS) como se ha dicho es un buen ejemplo de
alineación;
- En general parece que los participantes (en particular los oficiales del
gobierno) todavía no entienden bien la diferencia entre el enfoque tradicional
de la cooperación al desarrollo (proyectos) y el apoyo presupuestario
(sectorial). Todavía hay una cierta confusión entre el enfoque basado en
15

proyectos y el APS. Sin embargo parece que el taller ha ayudado a disipar
esta confusión. El funcionamiento y la operatividad de las diferentes cuentas
involucradas en los mecanismos de apoyo presupuestario en Bolivia han
sido presentados. En el caso del APS se ha insistido en que los recursos son
destinados al presupuesto del estado siendo fungibles con los otros
recursos. Actualmente no se puede hablar de fungibilidad en el caso de
Bolivia en el sentido que los recursos del APS, si bien son depositados en la
Cuenta Única del Tesoro (CUT), transitan a través una sub-cuenta y al final
llegan a una libreta que está controlada por la entidad beneficiaria. Los
recursos de la libreta son administrados según los procedimientos
nacionales pero es posible trazarles como en el caso de los gastos de
proyectos (aunque hay poca información sobre las libretas y la información
no es pública). En consecuencia, los mecanismos existentes no son
mecanismos genuinos de APS, sino mecanismos híbridos que todavía
incluyen características de los mecanismos utilizados para proyectos y que
permiten trazar los gastos desde los recursos iníciales hasta el uso final;
- El APS es una herramienta de cooperación al desarrollo efectiva porque
maximiza los niveles de apropiación, alineación y de armonización, y reduce
los costos de transacción. El APS es una herramienta de cooperación
efectiva pero no aplicable universalmente. En un contexto macroeconómico
y de gestión de finanzas públicas favorable, requiere además que la
existencia del sector sea claramente definida y que tenga una buena
estrategia. Capacidades suficientes a nivel del sector y la elaboración de un
proceso presupuestario plurianual basado en políticas, son también
elementos importantes. Además el APS se aplica con más facilidades en un
sector que tiene un sistema eficiente de monitoreo de los resultados;
- Problemas a nivel de la preparación y de la ejecución de un APS; se han
identificado a nivel de los indicadores y de la coordinación entre entidades y
donantes. Se insistió sobre la elaboración de indicadores realistas y en
número limitado para evitar problemas durante la ejecución de un programa
de APS (y para que los desembolsos sean previsibles). Si generalmente la
coordinación entre donantes se lleva a cabo a través de una mesa de
donantes involucrados en el sector (liderada por una de las autoridades más
altas en el sector), la coordinación entre las varias entidades involucradas en
un programa de APS parece ser más difícil (ejemplo del PAPS en Bolivia);
- La buena calidad de la Gestión de las Finanzas Públicas es determinante
para el éxito de un APS. Los recursos de un APS van como la denominación
lo indica al presupuesto del estado. En consecuencia, los sistemas de
16

Gestión de Finanzas Públicas del país determinan la eficiencia con la cual
los recursos del presupuesto contribuyen a lograr los objetivos de las
políticas del sector. Diagnósticos como el PEFA nos indican áreas de la
Gestión de las Finanzas Públicas donde mejoras son posibles. De allí y a
partir de otros elementos un Plan de Reformas de la Gestión de las Finanzas
Públicas puede ser elaborado y ejecutado con el fin de mejorar la gestión
financiera en general y el APS en particular. La primera etapa en la
elaboración de un Plan de reformas requiere la elaboración de una
estrategia donde se subrayan las prioridades. Además acciones y
actividades específicas (con costos respetivos) deberán hacer parte del
ejercicio de elaboración. Se deberá establecer también una secuencia de las
varias actividades y las fuentes de financiamiento de ellas. En fin los
aspectos institucionales deberán ser tratados (mecanismos existentes para
la elaboración, la ejecución y el monitoreo del Plan).
17

SECCIÓN 4. Misiones técnicas adicionales para facilitar la
implementación del PAPS
No es posible hacer una programación en el tiempo de las próximas misiones. Sin
embargo se piensa que a causa de las elecciones presidenciales de diciembre 2009 las
próximas misiones podrán tener lugar solamente a partir de 2010. Ellas dependerán
mucho de la posición de la administración post electoral frente a las reformas en la
gestión de las finanzas públicas. Si se piensa llevarlas a cabo como lo previsto a través
de un plan de reformas, las consultorías podrían asistir en la elaboración del plan
según las modalidades propuestas en la sub sección 2.2. La asistencia podrá incluir
talleres de formación sobre aspectos específicos del plan (estrategia, prioridades,
secuencias, costos, aspectos institucionales de la implementación del plan, etc.).
El consultor está dispuesto por otro lado a considerar otros temas donde una
asistencia sería necesaria.
18

Referencias Bibliográficas
Banco Mundial, Análisis de la Situación Institucional y de Gobernabilidad: Hacia una
Descentralización Inclusiva (tomo 1) Informe principal No. 36285-BO, mayo de 2006;
Banco Mundial, Como se gasta el dinero público, Public Expenditure Review, nueva
versión actualizada junio de 2006;
Banco Mundial, Buen manejo del dinero público, rindiendo cuenta a la gente –
Evaluación de la gestión financiera del país (CFAA por sus siglas en inglés), Informe
Banco Mundial, No. 34913-BO, Washington DC, julio 2006;
Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo (PND), 2006-2010;
Comisión Europea, Vice ministerio de Coca y Desarrollo Integral, Elaboración de una
propuesta para la restructuración y reorganización interna del Vice Ministerio de la
Coca y Desarrollo Integral, Waldo Gutiérrez Iriarte, Aleyda Vega Castedo, La Paz, abril
2009;
European Commission, Aidco, Relex, Guidelines on the programming, design and
management of general budget support, January 2007;
European Delegation in Bolivia, Annual Reporting on Public Finance Management in
Bolivia, La Paz February 2009;
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