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Enfoques institucionales teóricos del bicameralismo y del poder de veto aplicado a tres
países en perspectiva comparada: Argentina, Brasil y Chile
Bevilacqua Victor
.
Los estudios institucionales versaron en distintos objetos estudios. Entre ellos citamos el
debate presidencialismo y parlamentarismo en Latinoamérica, estudios concentrados en las
coaliciones de gobierno, las crisis de gobernabilidad, gobiernos divididos, sistemas
electorales, formación de los sistemas de partidos, entre otros. Un nuevo acento en los
estudios institucionales fueron en torno al bicameralismo y la concepción de veto player de
Goerge Tsebelis. Desde el enfoque del neo institucionalismo la definición de veto player
desato una gran gama de debates y análisis en las instituciones. Al mismo tiempo la postura
critica de Linz (1989) al presidencialismo definió en la ciencia política un gran interés en
estudiar las instituciones presidenciales (Valenzuela, 1989; Stepan y Skach, 1994) y
discutir la critica de Linz (Mainwaring y Shugart, 1994, 1997; Deheza, 1997; Shugart,
2001) El debate teórico en torno al institucionalismo de G. Tsebelis aun tiene un largo
trecho por recorrer.
El presente trabajo describe un recorrido del marco teórico de análisis institucional
haciendo un extenso recorrido de autores. Los objetos de estudio se concentran en el
funcionamiento del bicameralismo, el poder de veto, las coaliciones de gobierno, la
presidencia, la legislatura en la aplicación de tres casos ejemplificadores. Los países
seleccionados son Argentina, Brasil y Chile. El trabajo se encuentra divido en dos partes.
La primera se enmarca en el análisis teórico de las instituciones y el recorrido extenso de
autores y la segunda parte se concentra en el desarrollo de los casos de los tres países
mencionados. Ambas partes se dividen a su vez en subtítulos indicados en el transcurso del
trabajo. Finalmente, una conclusión a modo de cierre.
Marco Teórico del análisis institucional
Poderes de veto, cámaras legislativas y bicameralismo
1

Este trabajo reconoce en Tsebelis la deuda del marco teórico. El enfoque reconoce la
importancia del poder judicial y la estabilidad del gobierno en un sistema presidencial. El
autor diseño su modelo de análisis para la política comparada en distintos regimenes ya
sean presidencialistas o parlamentaristas; bicamerales o unicamerales. El trabajo que se
presenta aquí se concentra en los sistemas presidenciales con bicameralismo acorde al
diseño de frenos y contrapesos. El marco teórico posee el concepto de Veto player (actor de
veto). La definición del autor es que “Un actor de veto es un actor individual o colectivo
cuyo acuerdo es requerido para tomar una decisión política” y “un actor de veto es
cualquier actor –institucional o partidario- que puede obstaculizar la adopción de una
política” (Tsebelis, 1998; 293 y 307). Teniendo en cuenta que a mayor cantidad de actores
de veto mayor estabilidad en las políticas. Otro aspecto que define el autor es la lógica “de
los procesos de toma de decisiones políticas es tal que, para que ocurra un cambio del status
quo en particular, un numero de actores de veto deben estar de acuerdo con él. Según esta
perspectiva, solo importan tras características de los actores de veto: el numero de actores
de veto, su congruencia y su cohesión” (Tsebelis, 1998: 321) Los actores institucionales
son aquellos con poderes de veto. Tsebelis remarca que los presidentes pueden ser
considerados fuertes y carecer del poder de veto (Francia, Finlandia, Venezuela, Haití,
Perú). Los poderes de veto en los presidentes son condiciones expresadas por intermedio de
las leyes y las constituciones. Los actores partidarios son idiosincráticos que varían según la
política. Estos actores son difíciles de clasificar dentro del modelo de Tsebelis. La
perspectiva de este trabajo propone que si bien los actores partidarios son difíciles de
clasificar y de medir (Tsebelis, 1998). La acción de estos actores con su poder de veto
genera visibilidad en el resultado de sus actos.
Matthew Shugart desde una perspectiva similar define a los actores de veto de esta forma:
“cuando nos referimos a actores con poder de veto aludimos a un actor especifico –por
ejemplo, una persona u organización que pueda considerarse unitaria- que ocupa una
instancia de veto” (Shugart, 2001, p 156) A continuación desarrollaremos la presidencia
como poder de veto y la legislatura como poder de veto para Shugart teniendo en cuanta
que en este trabajo como se adelanto se efectuara un mayor hincapié en Argentina, Brasil y
Chile. El presidente elegido constitucionalmente en América Latina es un actor de veto. Por
2

supuesto, existen presidentes con poderes de veto frágiles y otros fuertes. Los presidentes
detentan los siguientes poderes: Veto, decretos, competencias de políticas reservadas e
iniciativa presupuestaria extraordinaria. Al contrario en la presidencia de Estados Unidos
solo existe la capacidad para vetar la legislación. Esto nos da una idea general de las
diferencias en los frenos y contrapesos de los presidencialismos latinoamericanos en
comparación con los Estados Unidos. Los mecanismos institucionales del veto hacen
necesario en distintos países un porcentaje de apoyo legislativo para anularlo tal cual dicta
las constituciones de los países. Los casos de Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador,
Guatemala, Panamá y Rep. Dominicana es necesario los 2/3 del legislativo para anularlo.
Los casos de Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay y Uruguay es necesario para anularlo
el 50% + 1. La expedición de decretos es comprendida como actos inherentes al Ejecutivo
de cualquier país y desde ya existen distintos tipos de decretos. Nos concentraremos en los
decretos con capacidad de implantar leyes nuevas sin consentimiento previo del legislativo.
Los casos de Argentina y Brasil el Presidente puede emitir decretos legalmente sin previa
delegación parlamentaria extendiéndose a distintas áreas de políticas. Por supuesto existen
restricciones constitucionales. En Chile el decreto es restricto. La competencia de política
reservada se encuentra en algunas constituciones latinoamericanas. La facultad permite al
Presidente mantener el statu quo no promoviendo un proyecto de ley. Tal facultad impide
los intentos de cambios del statu quo por el Congreso. La Argentina carece de esta facultad
al contrario de Brasil y Chile con la salvedad de que el Congreso puede reformar
libremente. Normalmente los presidentes hacen uso de esta facultad para tratar temas
vinculados al presupuesto público, Fuerzas Armadas, distintas leyes, etc. La iniciativa
presupuestaria se refiere a la capacidad del Poder Ejecutivo de presentar los proyectos de
ley de los presupuestos anuales. Los casos de Brasil y Chile limitan al Congreso en su
participación en la elaboración del presupuesto. Aun así los legislativos pueden efectuar
que el poder ejecutivo anticipe las preferencias legislativas durante la preparación del
proyecto. La Argentina carece de tal facultad.
País
Poder de Veto Decreto
Política reservada Presupuesto
Argentina
2/3 para anular
restricción –
ninguna
ninguna
Brasil
50% +1 anular
restricción –
legislativo puede reformar
restricciones
en
Chile
2/3 para anular
restricto
enmiendas
3

Datos extraídos de Shugart (2001) (restricción- significa restricción mínima constitucional)
Otra perspectiva en torno al poder de veto se concentra en las funciones y el accionar de
los sistemas bicamerales de América Latina teniendo en cuenta en que el bicameralismo
funcione en su mejor expresión es necesario un sistema federal. En especial se hace
hincapié en la importancia del senado. Detlef Nolte siguiendo a Tsebelis argumenta que la
perspectiva neo institucional de los senados actúa como veto player y propone que la
existencia de una segunda cámara favorece el status quo y retrasa el cambio político. Nolte
aboga por el concepto de punto de veto desarrollado por André Kaiser que a diferencia del
concepto de Tsebelis el punto de veto se refiere a la capacidad de influencia o bloqueo y no
un accionar mecánico según el autor (Nolte, 2003). La segunda cámara se convierte en una
arena de negociaciones y la capacidad de bloqueo depende de las atribuciones
constitucionales y la distribución de los partidos. El autor indica que la “variación en el
funcionamiento de las segundas cámaras en los sistemas bicameral se debe a las
características que adquieran las siguientes estructuras institucionales o ejes institucionales.
Las que, dependiendo de su labor, pueden potenciar o reprimir la función de las segundas
cámaras como punto de veto en los sistemas bicamerales de América Latina” (Nolte, 2003)
Los atributos que el autor propone a tener en cuenta son:
• La fuerza del Poder Ejecutivo: se debe averiguar si se trata de un presidencialismo
fuerte o débil (un presidencialismos fuerte puede disminuir las atribuciones reales
de la segunda cámara)
• La fuerza de la descentralización territorial de la política (centralización o
descentralización del poder) como el elemento más importante para fortalecer el
papel de las segundas cámaras en el régimen institucional.
• El sistema de partidos (concentración / fragmentación; liderazgo centralizado/
descentralizado). Partidos con una fuerte influencia y control en las dos cámaras
subvierten la especificad de las segundas cámaras. (D. Nolte, 2003)
Continuando con la descripción del poder de veto continuamos con el análisis de Gary Cox
y Scott Morgenstern. Los autores definen que “las legislaturas y presidentes
latinoamericanos participan de una manera o otra en una subfamilia especifica de juegos de
4

veto bilaterales” (G. Cox y S. Morgenstern, 2001: 375). Los autores describen cuatro
probables modalidades de acción del presidente ante cuatro tipos de legislatura.
• Primero: recalcitrante (un escaso porcentaje de legisladores apoyan al presidente)
• Segundo: negociadora (le exige al presidente tener voz y voto en la discusión de
las decisiones) un altísimo porcentaje de legisladores esta en deuda con el
presidente)
• Tercero: parroquial venal (la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones en
materia de políticas publicas a cambio de favores menudos u otros beneficios)
• Cuarto: Subordinada (un altísimo porcentaje es en deuda con el presidente y
acepta cualquier propuesta del presidente)
Cox y Morgenstern proponen cuatro tipos de presidencia acorde a los tipos de legislaturas:
• Primero: imperial (Presidencia ante una legislatura recalcitrante que utiliza sus
capacidades de sortear el veto de la legislatura recurriendo a sus poderes
unilaterales)
• Segundo: dominante (Presidencia ante una legislatura subordinada)
• Tercero y cuarto: coalicional y orientada nacionalmente (la legislatura esta
dispuesta a hacer concesiones y a su vez el presidente debe negociar. Las
presidencias ante este tipos de legislatura son parroquial venal y negociadora)
Durante el desarrollo del trabajo se efectuara un mayor análisis encuadrando los casos de
Argentina, Brasil y Chile. A continuación explicaremos el papel del bicameralismo para
Josep Colomer 1 . El autor definiendo la importancia de dos cámaras y la separación de
poderes nos dice “En la medida en que existe separación de poderes, diversas instituciones
controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en
diferentes temas” […] “las negociaciones Inter.-institucionales pueden conducir a
compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social” (Colomer,
2001, p. 160). El análisis del autor, inicialmente, distingue entre gobierno unificado y
1 La postura del autor se encuentra influenciada por Kenneth Shepsle.
5

dividido. Los gobiernos unificados se caracterizan cuando un solo partido tiene poderes
absolutos en el legislativo y ejecutivo 2 . Colomer distingue distintos esquemas para los
diferentes sistemas presidencial y parlamentario. Aquí nos detendremos en el presidencial:
• El partido del Presidente tiene una mayoría en la Asamblea, en los regimenes
presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones concurrentes.
Colomer nos aclara que la concentración de poder se autorrefuerza cuando las diferentes
instituciones caen bajo el control del mismo partido convirtiéndose en un solo actor
concentrado. La situación es un desequilibrio si se mide con respecto a los otros partidos.
Al mismo tiempo la capacidad decisión rápida aumenta e incluso “un Presidente que
disfrute de un gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en
la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en arenas que estén
constitucionalmente fuera de su dominio presidencial” (Colomer, 2001, p. 166). La
descripción de gobierno dividido indica que se produce cuando varios partidos tienen
poder en instituciones relevantes. El esquema que se presenta para el sistema presidencial
es el siguiente:
• El partido del Presidente no tiene mayoría en la Asamblea, en los regimenes
presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones no-concurrentes.
Para Colomer existen dos tipos de gobierno dividido: el primero de ellos es
horizontalmente y el segundo es verticalmente. Los gobiernos divididos horizontalmente
son los gabinetes de coalición multipartidista y la dispersión partidaria entre Presidente y la
Asamblea. Los gobiernos divididos verticalmente es la descentralización política federal y
electoral. Antes de continuar encuentro pertinente explicar que las elecciones no
concurrentes permiten que los partidos amplíen su agenda electoral dando pie a que los
ciudadanos amplíen sus preferencias en los distintos temas. A su vez este tipo de
elecciones crean el incentivo para el voto dividido. Si las elecciones a la Presidencia son no
concurrentes con las de la Asamblea los partidos de la oposición tienen la oportunidad de
2 El ejecutivo dominado por un único partido no implica que no se este hablando de una coalición. Más
adelante se efectuara un verdadero hincapié en el sistema presidencial.
6

introducirse a la arena política a diferencia en una elección concurrente los casos de
gobierno dividido en América Latina disminuyen notablemente. Aun así Colomer nos
aclara que en un sistema presidencial los gobiernos divididos se producen en escala menor
que en los sistemas parlamentarios. Tal situación es producto por el premio único que
implica la presidencia. Durante el análisis de los países verificaremos este tipo de
elecciones y los gobiernos divididos horizontales y verticales profundizando la explicación
de Colomer 3 .
Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en América del Norte y
del Sur (1945-1995) 4
Elecciones concurrentes
Elecciones parciales o no concurrentes
Brasil (1945-50)………….50
Brasil (1954-62, 1989-94)………..100
Estados Unidos…………...54
Estados Unidos…………………….71
Costa Rica………………...45
Chile (1946-70)…………………….77
Perú (1980-95)……………50
Ecuador……………………………100
Uruguay…………………...55
Venezuela…………………63
Media elecciones:…………53
Media elecciones……………………86
Media países:……………...53 Media países……………………….. 87
Las investigaciones sobre el bicameralismo nos muestran los resultados del proceso
legislativo. Normalmente se cree que las cámaras altas carecen de gran relevancia. Los
órganos legislativos son percibidos como débiles y en algunos casos inexistentes. La
postura sobre la debilidad del legislativo es repensada por George Tsebelis y Jeannette
Money por la cual hacen hincapié sobre la importancia de los arreglos bicamerales en la
producción de los resultados legislativos y el rediseño de las constituciones efectuadas en
América Latina durante la década del ’90. Los autores ponen el énfasis en la noción de
eficiencia en la cual se establece el control de calidad de la elaboración de la norma. El
proceso efectuado por los dos órganos legislativos enriquece y perfecciona la norma. El
bicameralismo en comparación con el unicameralismo, fortalece el status quo haciendo más
3 El análisis de J. Colomer se ha vuelto totalmente indispensable por la notable rigurosidad de su trabajo.
4 Datos extraídos de Colomer (2001).
7

difícil el cambio. La segunda conclusión que efectúan los autores es que los bicameralismos
generan mayor complejidad para un modelo de análisis donde aumentan la cantidad de
actores con capacidad de negociación. Finalmente concluyen que los arreglos bicamerales
son mecanismos institucionales donde los conflictos y clivajes políticos de las sociedades
son representados con mayor importancia que en un unicameralismo. (Tsebelis y Money,
1997) Una perspectiva similar hay en Colomer donde el bicameralismo reúne los efectos de
la división de poderes de forma horizontal y vertical. Los partidos tienen mayores
incentivos para ampliar la agenda de temas y el bicameralismo ofrece formas de
cooperación entre los partidos (Colomer, 2001). Una de las innovaciones que se produjeron
durantes las reformas constitucionales en los ’90 en América Latina fue la incorporación de
presentar una moción de censura a los miembros de un gabinete (los países son: Argentina,
Colombia, Paraguay, Bolivia, Perú, Venezuela, entre otros). Esta capacidad debería
corresponder a la cámara baja pero todos estos países necesitan la aprobación de las dos
cámaras. La segunda cámara desempeña un papel de representación regional con base
territorial dando pie para funcionar como un escenario de cooperación Inter.-territorial. Esta
posición es la de Negretto y Colomer en la cual hacen hincapié en los poderes divididos
pueden producir una buena gobernanza si cuentan con los adecuados arreglos
institucionales (Colomer y Negretto, 2003). Riker definió que el bicameralismo poseía
mayores meritos que el unicameralismo a la hora de tomar decisiones. Tsebelis se
diferencia de Riker al opinar que el autor “sostiene que el bicameralismo no altera los
resultados legislativos cuando se consideran políticas en una sola dimensión, pero que en
casos bidimensionales las decisiones se demoran hasta que se alcance un acuerdo” mientras
que Tsebelis argumenta que esta postura “es parcial e incorrecta porque es bastante
improbable que una legislatura bicameral decida en forma unidimensional. Es incorrecto,
porque, el bicameralismo permite una gran cantidad de resultados (conjuntos ganadores
frente al status quo” (Tsebelis, 1998: 290)
El debate en torno al presidencialismo
Nuestra postura de análisis nos concentra en los temas adelantados en la introducción
aunque a modo de recordatorio consideramos conveniente revisar el debate
8

presidencialismo y parlamentarismo recordando los argumentos de Linz. Principalmente el
debate es rico porque introdujo un estudio exhaustivo sobre el papel de las instituciones
como columnas que sostienen a la democracia de América Latina. La riqueza de la
discusión comienza cuando Juan J. Linz postulo que los sistemas presidenciales generan los
siguientes inconvenientes:
• El Presidente implica una total legitimidad democrática con componentes plebiscitarios
y de personalización del poder. El Presidente como ganador de una elección que
representa a la nación entera se expresa como el poder principal que genera una sombra
sobre los otros poderes como el legislativo que también es producto de una elección
libre y competitiva.
• El presidencialismo conduce a un juego de suma cero donde existe un ganador único y
le da al ejecutivo la sensación de poseer un poder independiente durante su gestión.
• Los partidos opositores se encuadran dentro de este marco como perdedores a la espera
de una próxima elección. Ante esta situación aumentan las posibilidades de tensiones y
polarización entre ambas partes. Incluso ante la posibilidad de perder una elección
presidencial los partidos estarán dispuestos a efectuar alianzas con partidos extremistas
para sumar votos.
• El carácter presidencial plebiscitario genera que el Presidente asocie su ejerció de poder
con la voluntad mayoritaria mientras que la oposición termina cercana a los intereses de
distintos grupos que no representan al pueblo o a la mayoría.
• El sistema presidencial latinoamericano carece de un poder moderador funcionando
como neutral y flexibilicé una situación de crisis como por ejemplo un Rey.
• A su vez la población pondrá mayores expectativas en el Presidente que en otros
poderes.
• El gabinete de ministros se encuentra protegido por el Presidente ante el Parlamento
que desee respuestas, interpelaciones, votos de censura (Estas dos ultimas características
son propias del sistema parlamentario)
• Un Presidente con un Legislativo en contra tiene mayores posibilidades de hacer que su
gestión pública se vincule con los intereses de la población mayoritaria colocando al
Legislativo en una débil situación.
9

• En el sistema presidencial existen menos incentivos a gestar coaliciones de gobiernos
estables donde compartir tal poder que representa el ejecutivo con los otros partidos de
una coalición generando muchas veces rupturas y crisis institucionales. (Linz; 1990)
Los postulados aquí desarrollados por Juan Linz fueron presentados en un trabajo en 1985
con el título de “Democracia: Presidencialismo o Parlamentarismo. ¿Hace alguna
diferencia?” 5 . El impacto del trabajo de Linz tuvo rápidamente muchos adscriptos
investigadores de la disciplina sin dudar. Mientras que otros acompañaron la investigación
aportando nuevos ítems que sostienen la tesis de Linz (A. Valenzuela; A. Stepan; entre
otros). El éxito durante la década del ’80 de esta interpretación llevo automáticamente a la
propuesta de un sistema parlamentario europeo para América Latina. Arturo Valenzuela
quien colaboró junto con Linz propuso un sistema parlamentario para Chile debido a las
cercanías de este país con los legislativos estables y efectivos del viejo continente (A.
Valenzuela; 1990) 6 . Mientras Alfred Stepan llevo el debate al Brasil e incluso hace tiempo
no muy lejano en una entrevista expresó “Debido a una combinación de presidencialismo y
ballotage, Brasil se ha convertido en una de las pocas democracias en el mundo que
virtualmente no tendrá un gobierno efectivo durante un período de tres meses y esto es un
problema. Si se tratara de un sistema parlamentario, sería más sencillo por dos razones: la
formación de un gobierno sería menos complicada y, además, la creación de una coalición
para gobernar también se facilitaría.” (Entrevista a Stepan; 2002). Por otro lado en la
arena política los líderes políticos de Argentina, Brasil y Chile comenzaron a testear la
posibilidad de llevar la transición a la democracia por los carriles del parlamentarismo.
Finalmente, ningún país adopto el sistema parlamentario. El debate continuo en la ciencia
política y otros autores argumentaron una postura diferente.
Scott Mainwaring y Matthew Shugart argumentaron que los críticos a los sistemas
presidencialistas no basaron sus afirmaciones en datos empíricos concluyentes. Ambos
autores remarcaron “Estamos en desacuerdo con la afirmación de Linz de que el
presindecialismo induce más que el parlamentarismo a un enfoque de la política en que el
5 El mismo republicado en 1990 en castellano y en ingles con una actualización del original. La versión de
1990 es la que se tomo en este trabajo.
6 Ver también los trabajos que estudian la tradición institucional y partidaria de Chile: A. Valenzuela; 1989,
S. Valenzuela; 1985, T. Scully; 1992.
10

ganador se lleva todo” (Mainwaring y Shugart; 2002 p. 47) Los autores esbozaron que el
sistema de frenos y contrapesos diseñado por los autores del Federalista o Federalist Paper:
principalmente por A. Hamilton y J. Madison evita y limita la posibilidad de que exista un
ganador único y se quede con todo tal como lo ve Linz. De hecho si los poderes del
ejecutivo son “solamente reactivos (poder de veto, pero no poderes de decreto o de fijación
de agenda), un Congreso controlado por la oposición puede incluso conservar la
iniciativa en la legislación […] es posible que el control del Congreso no siempre sea el
premio mayor” (Mainwaring y Shugart; 2002, p. 48) aunque da un margen de poder y
gobierno legislador importante. A las restantes críticas contra el sistema presidencial se
planteo que:
• La elección del sistema presidencial da mayores posibilidades de elección para el
electorado. El mismo podrá votar para un Ejecutivo y un Legislativo en sus distintas
cámaras dispersando el poder.
• Los votantes se identifican mediante el voto con el postulante ya sea en su figura política
o su programa de gobierno. El sistema genera una accountability electoral como medio de
control y de castigo. El postulante será entonces responsable ante el elector. La
accountability funciona con la posibilidad de reelección. Linz argumenta que los
presidencialismos en América Latina en su mayoría carecen de esta posibilidad. Años
después de la década del ’80 esta cláusula constitucional que impedía la reelección fue
cambiando permitiendo la reelección presidencial. Sin embargo de no existir esta
posibilidad siempre se le podrá pedir una rendición de cuentas a los partidos.
• Según Linz la independencia del Legislativo puede conducir al inmovilismo aunque tal
independencia puede incentivar a generar coaliciones ante una situación crítica donde es
necesario generar una mayoría amplia.
• El mandato fijo fue otro de las críticas que el presidencialismo tuvo que soportar. Los
autores expusieron que coinciden en algunos aspectos con Linz pero hicieron un llamado
de atención en que la espera a una próxima elección por parte de la oposición ayudaba a
las instituciones en fortalecerse dando una mayor predecibilidad al sistema de reglas.
Ambos proponen que los mandatos duren de tres a cuatro años y evitar los mandatos de
seis años o más. Muchas de las nuevas constituciones reformadas durante los ’90 tuvieron
11

en cuenta tal advertencia como por ejemplo Argentina en su reforma constitucional en
1994.
Mainwaring y Shugart sostuvieron que “creemos que Linz subestimo la importancia de las
diferencias entre los diseños constitucionales e institucionales dentro de la amplia
categoría de los sistemas presidenciales” (Mainwaring y Shugart. 1994 p. 417). Con la
defensa del presidencialismo por estos autores se revirtió el debate e incluso se volvieron a
las lecturas de Hamilton como teórico del Ejecutivo y Madison como exponente del
Legislativo que introdujeron la noción de un sistema de frenos y contrapesos en contra de
abusos de poder y mitigación de las facciones políticas (Hamilton y Madison; [1780]
1994).
Juan Linz argumento las dificultades que encuentran los sistemas presidenciales en forjar
coaliciones de gobierno. Esto provoco cierto desdén de los investigadores en estudiar las
coaliciones de gobierno en Latinoamérica. Grace Ivana Deheza es autora de una tesis
doctoral donde construye un modelo teórico de comprensión de las coaliciones con estudios
de casos comparados en América del Sur invirtiendo así la postura de Linz (1997) y
nuevamente expuso sus ideas en (1998) 7 . Los autores que le siguieron en el estudio de
coaliciones como objetos de estudio centrales fueron Daniel Chasquetti (2001) y Javier
Zelaznik con otra tesis doctoral (2001)
Grace Ivana Deheza adopta la definición de coalición mínima ganadora de William Riker
que la define como:“una coalición vencedora mínima es una coalición que volvería a ser
perdedora o bloqueadora con la sustracción de cualquiera de sus miembros” (Riker, s/año:
166) La autora explica la formación de coaliciones advirtiendo que existen dos tipos de
coaliciones: coaliciones electorales y coaliciones post electorales. Las coaliciones pre
electorales se forman cuando dos partidos se alían para obtener la presidencia. Son
producto de un cálculo estratégico entre los partidos para las elecciones. Las coaliciones
post electorales son posteriores a la elección y se gestan cuando un presidente necesite una
7 Tesis Essex University “The building of coalitions in the presidencial systems of Latin America: an inquiary
into the political conditions of governability”, 2001.
12

mayoría o mayoría extraordinaria en el congreso (Deheza, 1997). La autora calculo que
América Latina han existido un porcentaje de 30.50% de gobiernos con coalición pre
electoral. Aquí existe el objetivo de conquista del gobierno y un acuerdo programático. La
formación de coaliciones post electorales se producen cuando el presidente necesita de una
mayoría en el congreso para poder gobernar. Cuando las situaciones son minoritarias los
presidentes intentan una coalición mínima ganadora aunque algunos presidentes no
conforman coaliciones aun siendo minoritarios. La explicación seria que cuentan con el
apoyo de alguna de las cámaras o con una minoría sustancial que les permite gobernar
(Deheza, 1997). Las coaliciones en situaciones minoritarias se producen cuando “los
presidentes forman acuerdos con los partidos con representación parlamentaria cuando
tienen un representación inferior al 45% en el congreso” (Deheza, 1997: 72) Es posible que
en esas circunstancias los presidentes no formen coaliciones. Las razones son que los
presidentes tienen una minoría substancial en el congreso, compartir con otro partido el
gobierno implicaría costo de elaboración y ejecución de las políticas, los partidos en el
congreso se niegan a formar la coalición debido a diferencias ideológicas o programáticas y
el presidente podría preferir mantener el status minoritario en el gobierno a incrementar
miembros al gobierno. La formación de coaliciones mayoritarias se produce
paradójicamente cuando los presidentes poseen una mayoría en el congreso y deciden
coaligarse con la oposición. La explicación es la necesidad de controlar ambas cámaras en
el congreso aunque Deheza nos aclara que eso solo explica un caso de coalición (Belaunde
en Perú). La formación de largas coaliciones se produce luego que los presidentes fueran
electos aunque en escasas oportunidades se producen. Aquí las mencionamos ya que Brasil
es el país que las tuvo frecuentemente entre otros países como Colombia. La intención de
formarlas es la necesidad de lograr la unidad nacional, la necesidad que tienen los
gobiernos de contar con mayorías extraordinarias para aprobar proyectos de leyes en el
congreso debido a la alta indisciplinidad de los partidos políticos y ante la intención de
cambiar de orientación política es conveniente sumar otras tendencias para la aprobación de
políticas en el congreso o compartir los ministerios asegurando que la coalición de gobierno
sea la misma que en el congreso (Deheza, 1997).
13

Estas coaliciones responden a una lógica de formación de los partidos políticos en los
respectivos países. La medición de los sistemas de partidos se efectuara según el criterio
numérico siguiendo los índices de Deheza 8 . Para esto tendremos en cuenta la fragmentación
de partidos y la polarización ideológica definida por la distancia ideológica influenciada por
los partidos antisistema tal cual lo explica Sartori (1976). El presente trabajo es conciente
del impacto electoral en los sistemas de partidos aunque el eje central se encuentre
enmarcado en las instituciones y sus inter-relaciones. Las explicaciones notables de los
sistemas de partidos se podrían dividir en dos corrientes. La primera conocida como
sociología política comparada expositora de que los partidos se producen por las
variaciones de los sistemas de partidos en términos de las fracturas sociales y clivajes
sociales subyacentes. Los máximos teóricos de la escuela de la sociología política
comparada son Lipset y Rokkan (1967) y la otra perspectiva que explica el surgimiento de
los partidos acorde al incentivo electoral se origino desde Duverger (1951, 1966) a Sartori
(1968). Nosotros adoptaremos en el desarrollo del trabajo que ambas tesis combinadas
podrían explicar mejor los sistemas de partidos. Tal conclusión la adoptamos de Susan
Stokes (Stokes, 1999). Durante el trabajo convenimos advertir que la tendencia es la
fragmentación de partidos generalizada en Latino América donde los bipartidismo se
convierten multipartidismo moderado y los moderados en extremo. (Ver cuadro, Chasqueti 2001)
Bipartidismo Multip. Mod. Multip. Ext. Total
Gobiernos
18
Porcentaje
35,3%
Países
14
27,4%
Multipartidismo moderado:
Argentina,
19
51
37,3% 100,0%
Multipartidismo extremo:
Brasil; Chile,
• Ejemplos de multipartidismo moderados:
Argentina: De la Rua 1999 - 2001
Ejemplos de multipartidismo extremos: Coaliciones mayoritarias
Chile: Aylwin 1990-1994. Frei 1994-2000. Lagos 2000 - …
Brasil: Cardoso 1994-1998 y 1998-2002
• Ejemplos de multipartidismo extremo: Coaliciones minoritarias. Collor de Mello.
8 Como en el análisis de coaliciones se adopta de la tesis de G. Deheza “Gobiernos de coalición en el sistema
presidencial: América del sur” Instituto Universitario Europeo, grado de doctor, 1997 continuaremos con los
mismos datos de la autora para que exista una correlación con el análisis del trabajo.
14

El presente trabajo se concentrara escasamente en el modelo teórico de sistemas de partidos
haciendo un mayor hincapié en los partidos como actores con poderes de veto. Para el
análisis de sistemas de partidos volvemos a recurrir a G. Tsebelis entendiéndolos como
actores partidarios de veto. La perspectiva propuesta por este trabajo es entender a los
partidos políticos en el congreso como actores institucionales pero por fuera del congreso
como actores partidarios junto con otros actores partidarios que como explica Tsebelis se
caracterizan por ser “diferentes unos de otros, porque en general, los partidos tienen
diferentes posiciones respecto de las políticas. Aquellos casos en los cuales dos partidos
diferentes abogan por posiciones políticas casi idénticas son muy poco comunes”
(Tsebelis, 1998: 312). Ahora pasaremos a analizar los casos de Argentina, Brasil y Chile
teniendo en cuenta el concepto de veto player de Tsebelis, los conceptos de Deheza sobre
coaliciones y las legislaturas en la perspectiva de Cox y Morgestern.
Los actores de veto en perspectiva comparada en Argentina, Brasil y Chile durante
los años ’90. Unos análisis de los ejecutivos, legislaturas, coaliciones de gobierno, como
actores de veto.
El ejecutivo en el sistema presidencial es el centro de elaboración y de ejecución de las
políticas de los estados. El presidente es el jefe de gobierno y jefe de estado. El presidente
junto con el vicepresidente son electos mientras que los ministros que conforman el
gabinete se encuentran a selección del presidente. Los ministros son cuerpos de apoyo,
consulta y ejecución de las políticas del ejecutivo. Los ministros son responsables ante el
presidente. En el sistema parlamentario los ministros como el primer ministro son elegidos
por el congreso y su permanencia depende de este último órgano. En el sistema presidencial
los presidentes pueden destituir a un ministro (Molinelli, 1995; Deheza, 1997). Los
ejecutivos cuentan con una característica que los convierte en actores de veto “la capacidad
para introducir cambios en las políticas” (Tsebelis, 1998).
15

La capacidad de producción y de generar cambios en las políticas en la Argentina: El
ejecutivo como poder de veto.
En la Argentina el Poder Ejecutivo puede generar cambios rotundos en la política haciendo
uso de su capacidad para generar decretos. Antes de la reforma constitucional de 1994 el
ejecutivo podía producir dos tipos de decretos: reglamentarios y autónomos. Los
reglamentarios se concentran en la facultad de reglamentar las leyes, precisar detalles,
aspectos secundarios o accesorios y de los contenidos de las leyes. A ejercer aun en
ausencia de directivas del Congreso al respecto con la salvedad de que no debe contradecir
la ley (art.99 inc.2 C.N.) (Molinelli, 1995). Los autónomos se refieren a la administración
pública interna al Ejecutivo y no están vinculados a una ley. En este caso el Ejecutivo
puede establecer sus propias reglas (Molinelli, 1995). Aquí nos concentraremos en un tipo
diferente de decreto: de necesidad y urgencia (en adelante DNU). El mismo no se
encontraba previsto en la Constitución. Los DNU surgieron antes de 1983 aunque su uso tal
cual lo conocemos comenzó durante el gobierno nacional de Alfonsin donde se modificaron
leyes de seguridad social, se modificaban feriados nacionales y se modificaba la ley de
emergencia agropecuaria entre otras cosas. En este trabajo nos concentraremos en la década
del ’90.
Carlos Menem asumió la presidencia en julio de 1989, seis meses antes de lo que hubiera
correspondido debido a la crisis político institucional y económica del anterior presidente
de la UCR. El PJ gano las elecciones presidenciales y simultaneas para diputados pero estos
recién asumieron seis meses después. Ante la crisis económica que sufría el país, altos
niveles de inflación e inestabilidad la solución que encontró el Ejecutivo fue el envió de dos
leyes al congreso que diseñaron la política económica del periodo tratado. Las leyes fueron:
emergencia administrativa (ley 23.696) y emergencia económica (ley 23.697). Las leyes
fueron aprobadas por el congreso. Aquí comienza la capacidad de producción y generar
cambios con la capacidad de iniciativa, es decir la facultad de presentar proyectos de ley. El
Ejecutivo “envió numerosos proyectos a las cámaras y presiono públicamente para una
sanción rápida y sin modificaciones. La presión se manifestó a través de la amenaza de la
utilización de dos herramientas: el veto, si se introducían modificaciones, y el decreto de
16

necesidad y urgencia, si el Congreso no sancionaba las iniciativas 9 ” (Rubio y Goretti,
1996: 445). Como vemos la amenaza de veto y el decreto convierten al ejecutivo en un
actor de veto con capacidad de imponer cambios al status quo. A comienzos de 1991
asumió como ministro de economía Domingo Cavallo y ese año se aprobó en el congreso la
ley de convertibilidad siendo también el año record en DNU. Entre julio de 1989 y agosto
de 1994 el presidente Menem decreto 336 DNU, debemos tener en cuenta que desde 1853 a
1989 se decretaron un total de 35 DNU. Esto nos da una pauta de una conversión del
ejecutivo en un actor de veto. Después de la reforma constitucional de 1994 el ejecutivo
sufrió una reducción de su poder pero no su desaparición como actor de veto fundamental.
Las reformas se concentraron en establecer límites a legislar por decreto, introdujo
mecanismos de responsabilidad gubernamental, fortaleció el federalismo, y los poderes de
control del congreso y garantías de independencia de los jueces. Todo esto por intermedio
de un acuerdo con la oposición donde una coalición de actores en un proceso de elección
colectiva determinados por las preferencias, poder de negociación y restricciones dio como
resultado la reforma (Negretto, 2001). El ejecutivo consiguió la reelección y una reducción
del mandato a cuatro años. Durante el proceso de negociación el presidente Menem
amenazo “con un plebiscito que tenia altas posibilidades de ganar, la reforma dejo una
figura presidencial todavía muy poderosa” (Negretto, 2001: 439) Gabriel Negretto nos
aclara que el status quo posterior a la reforma dejaba pie para un poder compartido entre
gobierno y oposición. Desde la perspectiva de este trabajo coincidimos con tal análisis. Los
DNU decayeron notablemente después de la reforma constitucional aunque pasaron a ser
reconocidos por la Constitución Nacional de 1994. Otra perspectiva identifica tres fases
durante el periodo de Menem. M. Llanos denomina a la primera fase como delegativia:
donde se aprobó en el congreso la ley de Reforma del Estado considera pilar de las
privatizaciones donde se dejo en claro “que el Poder Ejecutivo y su gabinete eran los
encargados de conducir el proceso de reestructuración del sector publico, y no el Congreso”
[..] “el congreso delego en el Poder Ejecutivo la facultad de implementar la política por
medio de decretos, renunciando a sus potestades legislativas” (Llanos, 1997: 753) La
segunda fase cooperativa: definió un Ejecutivo cooperativo con un Congreso que había
recuperado capacidad de reacción. Sin embargo, la cooperación definió la aprobación de la
9 La frase en negrita no pertenece al original.
17

mayoría de todos los proyectos del ejecutivo con la salvedad de una negociación, aceptar
demoras y modificaciones (Llanos, 1997). En materia económica fueron privatización al fin
y por lo tanto en este trabajo se entiende que una demora o negociación no altera la política
económica de Menem. La tercera fase es la conflictiva: donde el PJ triunfa en las elecciones
presidenciales de 1995 e incorpora una mayor mayoría en ambas cámaras legislativas en
comparación con el cuerpo legislativo. Aquí la conflictividad se da a través de la sucesión
presidencial al interior del partido (Llanos, 1997). Esto hace difícil una continuidad con el
plan económico del gobierno de Menem.
Pasemos a analizar esto desde los conceptos de Cox y Morgenstern. Como vemos en la
primera fase que describe Llanos del gobierno de Menem cierra en el concepto de
presidencia dominante con una legislatura subordinada. La segunda fase la presidencia es
coalicional y orientada nacionalmente donde la legislatura esta dispuesta a hacer
concesiones y a su vez el presidente debe negociar. La tercera fase de Llanos fortalece aún
más esta última tendencia de la segunda fase. Desde la legislatura como actor de veto
institucional la describimos en su primera fase diciendo que es subordinada (Cox y
Morgestern). La segunda fase de la legislatura es negociadora y parroquial. Como vimos
es más negociadora ya que exige la presencia de la presidencia. La tercera fase es mas
parroquial y recalcitrante tal cual vimos lentamente la legislatura se vuelve mucho mas
activa y difícil de no tener en cuenta (Cox y Morgestern, 2001).
Otro actor de veto institucional a tener en cuenta es el Poder Judicial aunque debemos tener
en cuenta que no es un actor con capacidad de veto en términos de legislar o vetar otros
poderes. Aun así para Tsebelis “el Poder Judicial […] constituye un actor de veto
adicional” (Tsebelis, 1999: 310) En esta perspectiva adaptaremos a este actor como otro
peso mas para la negociación de poder cambiar el status quo o mantenerlo. En el caso
argentino la Corte Suprema en diciembre de 1990 resolvió la constitucionalidad del decreto
36/90, determino la validez de los DNU con la salvedad de que debería existir un serio
peligro social y que el Congreso no adoptara medidas diferentes a los DNU. Tal actividad
de la corte la observamos en el caso denominado “Peralta” donde se dictamino “En
momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes de
18

emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean es
posible el ejercicio del poder del Estado en forma mas enérgica que la admisible en
periodos de sosiego y normalidad” 10 . Tal comportamiento de la Corte fue muy criticado por
sectores políticos, académicos y periodísticos. 11
Los actores partidarios con impacto en la elaboración del nuevo status quo en los ’90
podrían ser el mismo partido justicialista en su interna partidaria, en su adaptabilidad y des
organización (Levitsky, 2002). Aquí agregamos el federalismo de una oposición que se
perfilaba para las elecciones de 1999, tal es el caso de E. Duhalde gobernador de la
provincia de Buenos Aires y junto con otros gobernadores (Jones, 2002) Así como también
los sectores empresariales y sindicatos que se manifestaron en negociaciones de regimenes
especiales de tarifas, desregulación incompleta de obras sociales. Un caso para mencionar
es el Sindicato Unido de Petróleos del Estado que prefirió una estrategia de negociación
antes que el conflicto, la –Unión Obrera Metalurgixa logro obtener un porcentaje de
acciones de Siderar, entre otros actores partidarios sindicales (Echemendy, 2001).
Otros autores han puesto relevancia en que el ejecutivo ante los ministros y la burocracia no
hace y desase. De hecho V. Coelho encuentra que en materia de la reforma de seguridad
social el ejecutivo argentino se encontró negociando constantemente entre ministros y la
burocracia. La autora explica esta relación al interior del ejecutivo diciendo “que hay un
juego de poder al interior del Poder Ejecutivo por la conducción del proceso de reforma, y
que en cada país diferentes recursos de poder estuvieron a disposición de los actores
estatales” (Coelho, 2002: 59).
La capacidad de producción y de generar cambios en las políticas en Brasil: El
ejecutivo como poder de veto.
El Poder Ejecutivo de Brasil posee capacidad de generar decretos con naturaleza legislativa
dentro de un marco de división de poderes y un sistema bicameral. El decreto que funciona
10 Suplemento universitario La Ley, 2001.
11 Ver Hacer la corte, Horacio Verbitsky, Planeta, BS AS, 1993.
19

en Brasil actualmente proviene de la reforma constitucional de 1988. El artículo 62 de la
Constitución indica que en situaciones de relevancia y de urgencia presidente puede recurrir
a medidas provisorias (MP) 12 . La herramienta MP actúan en el ejecutivo como actor de
veto para intentar cambiar el status quo por ejemplo las medidas claves de implementación
por intermedio de las MD fueron: el plan económico del presidente Collor de Mello en
1990 y del Plan Real de Cardoso en 1994. Las MP son consideradas en el legislativo
durante un plazo de 30 días, para Deheza “esta facultad da poderes pro-activos al presidente
porque aunque el congreso apruebe o no la medida de emergencia muchas MP tienen un
carácter irreversible” (Deheza, 1997:196). Actualmente por una enmienda N°32 el plazo se
extendió a 60 días. El Ejecutivo cuanta con varios atributos que lo convierten en un actor de
veto institucional: tienen capacidad de dar prioridad a los proyectos de ley enviados por el
gobierno, capacidad de iniciar legislación por decreto, entre otros. La capacidad de
producción del Ejecutivo brasileño durante los años ’90 la observamos que dentro de 1980
a 1997 el 86% de las iniciativas promulgadas en Brasil fueron introducidas por el
presidentes (Negretto, 2002). Si el plazo expira en el congreso el presidente puede insistir
teniendo un gran poder para imponer sus preferencias por otro lado Negretto nos aclara que
en realidad las veces que se produjeron insistencias estas pertenecían a estrategias de
legisladores para controlar las iniciativas del presidente (Negretto, 2002). Otro enfoque nos
dice “la practica de facto ha sido que los decretos presidenciales pueden permanecer
vigentes a menos que el Congreso los rechace” (Mainwaring, 2002:73). Negretto responde
que tal interpretación presenta varios problemas por ejemplo los decretos reeditados para
mantenenerse en vigor de su estado legal es muy débil dando una potencial inestabilidad en
un proceso continuo de reedición del decreto. Los legisladores poseen un interés en la
reedición de un decreto ya que evaden los costos políticos que implica el decreto y obligan
al ejecutivo a negociar modificaciones de forma indirecta (Negretto, 2002). Este hecho nos
revela que el congreso tuvo participación en las mismas MP. La postura de este trabajo es
mostrar que el cuerpo legislativo como actor de veto se encuentra parejamente nivelado al
poder de veto presidencial. La estructura bicameral del congreso obliga a los decretos
convertirse en ley solo con el respaldo de una mayoría legislativa en cada cámara. Aquí
12 Medidas provisorias de ahora en más MP. Las MP son las equivalentes a los decretos de necesidad y
urgencia en Argentina (DNU) con diferencias de funcionamiento institucionales.
20

encontramos un serio problema para el Poder Ejecutivo ya que debería de contar con una
mayoría parlamentaria. Tal coalición partidaria resulta muy complicada de generar para el
Ejecutivo. Como vemos esta legislatura puede ser definida en los términos de Cox y
Morgestern como negociadora le exige al presidente tener voz y voto en la discusión de las
decisiones y parroquial venal la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones en materia
de políticas públicas a cambio de favores menudos u otros beneficios. La presidencia es
coalicional y orientada nacionalmente, la legislatura esta dispuesta a hacer concesiones y a
su vez el presidente debe negociar.
El análisis efectuado nos obliga a estudiar de cerca la legislatura de Brasil en su disciplina
partidaria y las coaliciones de gobierno. Si se compara la disciplina partidaria de Argentina
con Brasil encontramos que Argentina posee altos índices de disciplina partidaria (Jones,
2002) mientras que Brasil posee altos índices de indisciplina partidaria (Mainwaring, 2002;
Ames, 2000). Por otro lado los hallazgos de Limongi y Figueiredo encuentran un
crecimiento en la disciplina partidaria adoptando en términos de Tsebelis un nivel cohesión
en el que los diputados se ponen deacuerdo entre si (Limongi y Figuereido, 1995). Barry
Ames advierte que los presidentes enfrentan dificultades para imponer su agenda en la
legislatura, las iniciativas no llegan a la votación, otras no pueden salir de las comisiones, y
otras no llegan al Congreso. Los legisladores actúan con autonomía y con capacidad de
resistencia a los líderes partidarios. Las motivaciones de resistencia para el autor pueden ser
desde la ideología, de las características de los votantes y de los antecedentes políticos. Los
líderes partidarios carecen de poder para obligar a una cooperación y los legisladores
cooperan cuando necesitan tasas mayores ante la debilitada electoral de una elección. La
necesidad de recursos clientelares puede hacer virar al legislador de una posición a otra
(Ames, 200). Aquí entendemos que los legisladores brasileños actúan como actores
individuales o coaliciones a partidarias separadas de la coalición pos electoral usando el
término de Deheza. Otra perspectiva como la de Mainwaring señala que la fragmentación
partidaria alta actúa como un factor que hace peligrar la gobernabilidad (Mainwaring,
2000) pero como observamos bajos niveles de disciplina y fragmentación partidaria genera
una relación activa entre dos poderes de veto institucionales. A su vez Cardoso por
intermedio de una coalición pos electoral sostenida en el tiempo en la legislatura alcanzó un
21

importante nivel en términos de Tsebelis de cohesión en torno a políticas bajo un mismo
acuerdo.
Por ende la coalición pos electoral también actúa como actor de veto. Esta perspectiva la
sostenemos en términos de que para mantener una gobernabilidad es necesario sostener una
coalición legislativa ganadora. La elección presidencial de 1989 tuvo como colorario que
ningún candidato obtuvo la mayoría de los votos. La segunda vuelta tuvo que decidirse
entre Collor de Mello y Lulla. Deheza describe una polarización ideológica entre ambos
candidatos donde Collor de Mello represento la centro derecha y Lulla la centro izquierda.
Cuando la segunda vuelta se produce Collor de Mello triunfa con el 53% frente al 46% de
Lula. Collor de Mello se conformo como un gobierno minoritario con un porcentaje menor
a la minoría substancial (33%). La presidencia de Collor de Mello contó con un gabinete
ministerial conformado por miembros de su coalición (PFL y del PDS) con una escasa
participación de los aliados de la coalición en la formación del gobierno teniendo en cuenta
que la coalición real era PFL, PTB, PDS, PL. Aunque incluso Deheza nos aclara que la
presencia de esos dos aliados no implica participación ya que el presidente y una pequeño
circulo cercano al presidente tomaban las decisiones (Deheza, 1997). Para Amorim Neto el
gobierno de Collor de Mello (1990-1992) es ilustrativo para notar la difícil situación de esta
presidencia ya que el partido del presidente (PRN 13 ) solo controlaba apenas 5,1% de las dos
cámaras. Para reunir una mayoría parlamentaria estable el presidente tenía que forzar un
número enorme en concesiones a los principales partidos. Su gobierno ejerció las MP
durante todo su mandato, en especial el primer año, acrecentando el descontento entre el
Congreso por el desempeño general de su gobierno (Amorim Neto, 2000). Recordemos que
el plan económico de Collor de Mello se concentro inicialmente en eliminar el monopolio
estatal del petróleo, controlar las finanzas estatales y municipales, poner fin a la educación
universitaria gratuita. Como vimos con Ames muy posiblemente los legisladores no estaban
interesados en sufrir costos políticos. Finalmente, Collor de Mello sufrió un impechment.
Las dificultades que tuvo Collor de Mello ubican su legislatura en términos de Cox y
Morgenstern en recalcitrante con un escaso porcentaje de legisladores que apoyen al
presidente. Lo sucedió Itamar Franco y luego Cardoso elegido dos veces. Estas últimas
13 PRN es la sigla del partido de reconstrucción nacional.
22

presidencias contaron con una coalición mayoritaria post electoral sostenida en el tiempo.
Como vemos la legislatura actúa con poder de veto en vetar la presidencia y proponer un
cambio de status quo. La habilidad de la presidencia de Cardoso es la complementariedad
con tal legislatura. Tal complementariedad devino en una constante negociación.
Un actor partidario digno de mencionara con poder de Veto son los gobernadores. El
federalismo de Brasil que para Mainwaring dispersa el poder y debilita la gobernabilidad
(Mainwaring, 2000) debería de ser percibido desde la perspectiva de este trabajo como un
actor de veto activo que obliga a la negociación y a la cooperación. Otros actores
partidarios podemos observarlos en la burocracia y el equipo técnico que asesora las
reformas económicas brasileñas (Iazzetta, 1997) cabe señalar que tal actor escaseo en la
reforma Argentina de Menem. Vera Coelho señala que en materia de la reforma provisional
la cantidad de actores durante el gobierno de Cardoso implico una constante discusión de
distintos intereses que conspiraron en que no se avanzara en el camino de la reforma. Como
señalamos en el caso argentino la autora sostiene la existencia de un juego de poder al
interior del Poder Ejecutivo. Tales actores aquí los consideramos con poder de veto
(Coelho, 2002). Como vemos Brasil presenta altos niveles de vetos institucionales y
partidarios. Algunos autores observaron estos actores como dificultadores de la
gobernabilidad y otros como los generadores de la gobernabilidad. En este último punto se
delineo esta interpretación sobre Brasil. Tal interpretación la sustenta Vicente Palermo “si
se asocia gobernabilidad con producción decisoria, no vemos razones para creer que Brasil
es ingobernable […] el sistema político brasileño puede parir un Collor, pero también
puede darle un basta” (Palermo, 2000).
La capacidad de producción y de generar cambios en las políticas en Chile: El
ejecutivo como poder de veto.
Chile retorno a la democracia, en marzo de 1990, las institución presidenciales de división
de poderes volvieron a tomar su curso de acción con la salvedad de que existía una nueva
Constitución Política de la República de Chile (1980). La bibliografía que remarca los altos
niveles institucionales históricos de Chile comparables a los países desarrollados es muy
23

amplia 14 . Juan Linz y A.Valenzuela remarcaron las imperfecciones del sistema presidencial
chileno argumentando que el ejecutivo fuerte minoritario con una doble legitimidad
electoral genero en una desestabilización institucional provocando el quiebre de la
democracia (Valenzuela, 1978, 1985 y 1990). Una literatura posterior como mostramos en
la primera parte del trabajo Mainwaring y Shugart puso en duda y revirtió el debate a favor
del presidencialismo contra la propuesta de J. Linz y A. Valenzuela de un sistema
parlamentario. La literatura actual se concentra en estudiar el funcionamiento del Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo bajo un enfoque empírico y concreto (Carey; 1999;
Siavelis, 1997).
Una diferencia importante del caso chileno junto con los otros dos casos en este trabajo es
que el poder ejecutivo o el poder legislativo de Chile no tenía necesidad de emprender
reformas que cambien el status quo económico en Chile. Sí cambia el status quo con el
venir de la democracia con la salvedad de que la reforma económica de gran magnitud en
Chile comienza con el gobierno militar de Pinochet (Meller, 1996; Scully, 1992) 15 . Por lo
tanto, analizaremos con mayor detenimiento los poderes presidenciales para intentar
mantener el status quo y de forma similar observaremos a la legislatura. Mainwaring y
Shugart señalan que los presidentes chilenos pueden ser considerados potencialmente
dominantes con poder de veto y de decreto. Tal preponderancia se observa en las cuestiones
de índole económicas (S. Mainwaring y M. Shugart, 2002). Siavelis describe al Poder
Ejecutivo de forma similar resaltando su fortaleza.
Las características principales del Poder Ejecutivo son:
• Capacidad de controlar el proceso legislativo.
• Capacidad de determinar la agenda legislativa a través de declaratorias de
urgencia.
El Presidente puede declarar que una propuesta es urgente en cualquier momento que se
considere en circunstancias extraordinarias. Por otro lado es muy difícil de terminar cuando
una situación es extraordinaria. El Poder Legislativo ante la declaración de urgencia debe
14 T. Scully, 1992; A. Valenzuela, 1978; A. Valenzuela, 1985 y 1990; S. Valenzuela, 1985; S. Valenzuela,
2003; R. Barros; 2001; entre otros autores.
15 Ver en especial el libro de Patricio Meller, Un siglo de economía política chilena 1890-1990, Andres Bello,
Santiago.
24

suspender los demás proyectos en los que se encuentre trabajando. Tal actividad de la
presidencia se encuentra en el art. 71 de la Constitución (Siavelis, 1997). Tal actividad fue
muy común durante los años ’90. Por otro lado los presidentes Aylwin y Frei no abusaron
en demasía de tal procedimiento. Hasta 1995 el total de uso de tal facultad aprobada fue de
del 59%. Otra actividad del Ejecutivo es causar continuos embotellamientos en la agenda
legislativa manteniendo el control de las iniciativas. Todo el proceso legislativo de Aylwin
y Frei tuvieron esta característica. Sin embargo, los presidentes fueron bastantes flexibles
ya que pudieron haber sido mas rigurosos. Por otro lado, el poder presidencial cuenta con
un alto acceso de personal e información que el legislativo posee de forma muy desigual. El
Poder Ejecutivo tiende a ser muy especializado mientras que la mayoría de diputados y
senadores posee un equipo pequeño integrado por asesores y familiares. (Siavelis, 1997).
En las comisiones parlamentarias no existe un cuerpo permanente para asesorarlas.
El Poder Legislativo no puede proponer legislación clientelista, ni patrocinar proyectos de
ley en materias que influyan en la elaboración de políticas públicas. Antes de la dictadura
tales restricciones no existían. Los ciudadanos se encontraban acostumbrados en demandar
al legislativo ciertas demandas que hoy no puede cumplir. Esto afecto la percepción que
tenia la ciudadanía y los grupos de interés de la legislatura (Siavelis, 1997). Las
restricciones en materia presupuestal son áreas propias de la presidencia. El legislador ante
una demanda económica recomienda dirigirse al ministerio competente o apelar a las
autoridades municipales. Sin embargo, estas vías no suelen ser exitosas. El legislativo se
convirtió en un órgano que dicta leyes triviales (construcción de monumentos, feriados,
etc.). Por otro lado, Carey encuentra que en ambas cámaras los legisladores tienen gran
interés en la reelección y en su mayoría lo logran. Esto nos da según el autor altos índices
de experiencia legislativa y estabilidad en el Congreso. Como resultado la experiencia
mejora la eficacia. Las comisiones llevan adelante la mayor parte de producción legislativa.
La mayor parte de integrantes de las comisiones pertenecen a la coalición mayoritaria. En
este caso es la coalición conocida como la Concertación que agrupa 5 partidos (PDC, PR,
PS, PPD y otros) frente a la coalición Unión Por Chile que agrupa 3 partidos (RN, UDI y
otros). Otra institución fundamental que remarca Carey son las mesas directivas. Las mesas
se encargan de la comunicación entre las cámaras, con el Ejecutivo y poseen cierto control
25

sobre la agenda legislativa (Carey, 1999). Hemos visto con Siavelis que tal comportamiento
puede ser interrumpido por le Poder Ejecutivo. Esto no quita que exista una recuperación
del papel de la legislatura, en este sentido Carey concluye “el Congreso de Chile esta
recuperando su papel de legislatura extraordinariamente profesionalizada y técnicamente
competente” (J. Carey, 1999: 398). Por otro lado, el Ejecutivo cuenta con un nivel técnico
superior. Las coaliciones actúan de forma cohesiva y no difieren en muchos puntos. La
Concertación parece mantenerse estable en el tiempo durante la década del ’90.
Contrariamente a las objeciones de A. Valenzuela. En los términos de Cox y Morgestern la
legislatura chilena se encuadra en una parroquial venal con tendencia a ser negociadora si
seguimos a Carey. La presidencia tiene poderes como para ser imperial sin embargo
durante los años ’90 su actuación fue coalicional.
El actor de veto partidario lo volvemos a encontrar al interior del Poder Ejecutivo en sus
ministros. El presidente debe negociar con los ministros y subministros que durante el
gobierno de Aylwin y de Frei pertenecían a distintos partidos de la coalición llamada
concertación. Siabelis nos dice que uno puede observar una clara participación en la toma
de decisiones y de colaboración al interior de la presidencia. La coalición gobernante tiende
a actuar como un actor de veto partidario.
Conclusión: Enfoque institucionales y poderes de veto
El trabajo realizado remarca que una mayor “cooperación interinstitucional puede conducir
a decisiones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de consenso y
capaces de producir una alta satisfacción colectiva” (J. Colomer, 2001) Esto nos indica que
una ínter-actuación de poderes de veto institucionales y partidarios llevan un proceso de
estabilidad del status quo o de un cambio de status quo gradual con limitaciones que no
dañen el circuito institucional. La Argentina presento en el primer mandato de Menem un
Legislativo con bajos niveles de actor de veto mientras que la legislatura brasileña
demuestra mayor acción aún con un presidente que lidere una coalición. Chile nos muestra
la importancia de las negociaciones al interior de una presidencia que actúa como soporte y
un crecimiento en experiencia y competencia del legislativo. El presente análisis debería
26

ayudar a pensar en los años del nuevo milenio latinoamericano un mejor balance
institucional para la implementación de nuevas reformas institucionales y económicas.
Tener en cuenta que los cambios radicales no son buenos y que los actores de veto son
necesarios para la moderación y la estabilidad.
27

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