PROFESIONALIZACION DEL SERVICIO PUBLICO EN MEXICO

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Universidad Iberoamericana
México, Marzo 2003.
Luis F. Aguilar. Coordinador
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Casa abierta al tiempo

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Indice
5
9
Ramón Muñoz 13
Luis F. Aguilar. La importancia del establecimiento
del Servicio Profesional Público de Carrera en México. 17
Jim Barran. La polftica del Reino Unido sobre reglamentaci6n
independiente y verificaci6n de la contrataci6n para el Servicio Civil. 27
Maurice McTigue. La experiencia de Nueva Zelanda: la labor
del Parlamento yel Ejecutivo para transformar el Servicio Civil. 35
José Luis Méndez. La Profesionalizaci6n del Estado Mexicano:
"Esperando de nuevo a Godot". 43
David Osborne. Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo:
la tendencia global a la transformaci6n de las instituciones. 49
Tendencias Mundiales.
G. Shabbir Cheema. ONU.
Koldo Echebarría. BID.
Alex Matheson. OCDE.
Geoffrey Shepherd. Banco Mundial.
55
60
64
68
•

El Servicio Profesional
y la Nueva Gerencia Pública en México.
David Arellano. CIDE.
Miguel Ángel Cedilla. UNAM.
Jonathan Molinet. FLACSO.
Ma. Carmen Pardo. COLMEX.
""
Guillermo Rosas. ITAM.
Ricardo Uvalle. UNAM.
77
79
82
85
87
89
Operación y Beneficios
del Servicio Profesional de Carrera.
Dan Blair. Estados Unidos.
Simon Coakely. Canadá.
Rosa A. Martínez. España.
Edward Page. Gran Bretaña.
Antaine Tehoces. Francia.
95
99
103
107
112
La Posición del Congreso sobre
la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
César Jáuregui. PAN.
Magdalena Núñez. PRO.
Carlos Rojas. PRI.
Armando Salinas. PAN.
Felipe Salís. PRI.
117
119
121
123
126
133

Luis F. AguiJar

Prólogo
Lograda la alternancia política en México, en los gobiernos estatales y en el gobierno federal, la
consolidación de la democracia se convierte en un tema de la mayor importancia y, también, en una
asignatura pendiente. Lograr que el régimen acredite tanto su calidad democrática, como su capacidad
de buen gobierno es hoy la cuestión y la tarea, que implica llevar a cabo reformas de las instituciones
políticas, de las instituciones de justicia y de la administración pública. Por la vertiente administrativa,
la tarea consiste en reafirmar la naturaleza pública de la administración y su capacidad organizativa,
directiva y operativa. Esto supone la adopción de normas y procedimientos que aseguren la
legalidad y la transparencia del gobierno y, entre otras medidas, establecer un servicio profesional con
altas exigencias éticas y una cultura de eficiencia en la gestión pública.
La conciencia de que es necesario y conveniente iniciar un proceso de profesionalización del servicio
público en México, fortalecida con la prometedora aprobación de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal por el Senado de la República (24 de octubre de 2002),
motivó a que un grupo de destacados legisladores, funcionarios, especialistas, académicos y representantes
políticos, convocados por las más prestigiadas universidades públicas y privadas del Valle de
México, se reunieran los días 24 y 25 de febrero pasado en la Universidad Iberoamericana, Campus
Santa Fe, para discutir y reflexionar sobre las posibilidades, los alcances y las limitaciones de la profesionalización
de los servidores públicos en México. Ei "Foro para la Profesionalización del Servicio
Público en México: hacia la innovación y la democracia" es el origen de la Memoria que ahora se entrega
impresa.
Como bien enfatizaron los participantes, los oradores especiales como los panelistas de expertos, el
propósito último de un servicio de carrera consiste en sustentar y potenciar la capacidad del gobierno
democrático para resolver los problemas sociales y dar respuesta a las expectativas de sus sociedades.
y sus propósitos intermedios son aumentar la capacidad técnico-administrativa de los funcionarios
públicos, reducir las posibilidades de corrupción y/o cooptación política o privada de los servidores
públicos y mantener la continuidad de las políticas públicas del gobierno federal a través de los diversos
sexenios gubernativos.
El concepto de servicio de carrera no se plasma sólo en un único régimen estatutario, ni en un único
modelo de gestión del empleo público. De hecho existen modelos del servicio, muy diferentes en
estructuras organizativas, normas, procedimientos, políticas (con diferentes incentivos de rendimientos)
y técnicas de gestión / dirección del personal, en correspondencia con las culturas político -administrativas
de los diferentes países.
•

Sin embargo, la diferenciación de los sistemas públicos no impide identificar líneas generales de
acción, patrones comunes de gestión o, incluso, obstáculos similares. Así, el primer panel del seminario
aprovecha el conocimiento de especialistas internacionales en el tema, ofreciendo un panorama general
de los procesos de implementación de un servicio público de carrera, con énfasis en las dificultades que
podrían encontrarse en el camino y en las formas de sortearlas. Para ello, se recurre a diversos ejemplos,
que pueden aportar ideas útiles para la discusión en nuestro país, sin que ello signifique esperar soluciones
inmediatas o preestablecidas.
La profesionalización del servicio público no puede realizarse según viejos paradigmas administrativos,
correspondientes a otras formas de gobernación y gestión del Estado. Para evitar la reedición
de crisis fiscales y políticas indeseadas, que erosionan la confianza social en el poder público, para
resolver los problemas sociales del presente y para posicionar a sus sociedades en el siglo XXI, los gobiernos
y las administraciones han introducido reformas de fondo y generado un nuevo paradigma
administrativo, que se distingue por el compromiso con la economía, la eficiencia y la eficacia de la
acción administrativa, con su calidad institucional (estricta legalídad e igualdad de trato a los ciudadanos,
por ejemplo) y con la calidad del servicio público, que debe responder a las necesidades de sus
usuarios derechohabientes. Por ello, en el segundo panel, reconocidos especialistas mexicanos analizan
con realismo la inserción y aplicabilidad de un servicio público de carrera dentro del paradigma de la
Nueva Gerencia Pública (NGP) y destacaron las ventajas, pero también los inconvenientes y las necesidades
específicas que implica dar origen y forma a un servicio profesional en México. Frente a una
reforma profesionalizadora del sector público, que intenta dar estabilidad, claridad y certidumbre al
desempeño del gobierno, sin caer en la inoperancia o la inflexibilidad, resulta de la mayor importancia
establecer expectativas realistas, identificar requisitos esenciales y, claro, tomar en cuenta los riesgos y
los costos que deberán afrontarse.
Sistemas profesionales públicos de carrera y adopción razonada de las medidas fundadas en la NGP
se han presentado en muchos otros lugares. En el tercer panel, un grupo de especialistas y miembros
del servicio público de Canadá, Estados Unidos, España, Francia y el Reino Unido, ilustran los beneficios,
retos y progresos de la operación de los servicios públicos profesionales con referencia a las experiencias
de sus propios gobiernos. y si bien queda claro que existen grandes diferencias entre ellos y que
éstas provienen de las distintas condiciones históricas en las que cada proceso se desarrolló, también
resalta una visión general compartida sobre los resultados y beneficios que ello atrajo y que sirvió para
consolidar la confianza social en el gobierno democrático.
Es improductivo analizar y proponer una reforma administrativa del Ejecutivo de esa magnitud sin
vinculación con otros ámbitos relevantes de la sociedad política y civil y, en particular, sin nexo con el
Poder Legislativo. Así, el panel final busca hacer patente esta relación. Intervinieron C. Senadores y
Diputados de distintas corrientes políticas, que analizaron la conveniencia del servicio profesional,
fijaron su posición, hicieron propuestas referentes a la Ley del Servicio Profesional de Carrera y
resaltaron que el éxito de la profesionalización de los servidores públicos del Ejecutivo dependerá también
de la pro-fesionalización del Poder Legislativo.
El establecimiento del servicio público de carrera es un proceso político, por cuanto su establecimiento
y su resultado es una distribución de poder y de recursos al interior del gobierno y la sociedad
política. Por ello, se requiere que los poderes públicos tengan claridad y voluntad de llevar a cabo la
reforma administrativa profesional y cultiven además el diálogo y la negociación para encontrar las

normas y procedimientos apropiados para la circunstancia mexicana, con el fin de acreditar en un tiempo
razonable resultados claros y precisos, revisables con el aprendizaje endógeno y el benchmar!

Ram6nMuñoz ~
Jete de la Oficina de la Presidenda
tJtáfa innovad .". ". .{~amehtal "\;':1"~)¡F";:":,,
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Bienvenida
En primer lugar qutsiera agradecer al Dr. Enrique González Torres, Rector de la Universidad
Iberoamericana y a todas las universidades y centros de educación superior que organizan este
evento por su amable invitación. Me siento muy honrado por esta deferencia.
Como ustedes saben, el Presidente de la
República señaló desde su campaña la necesidad
urgente de profesionalizar la administración
pública y ha reiterado en diversas ocasiones
su apoyo al proyecto de Ley del Servicio
Profesional de Carrera para la Administración
Pública Federal que se discute actualmente en
la Cámara de Diputados.
En mi opinión, el Servicio Profesional de
Carrera debe servir fundamentalmente para
atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y
hombres a la administración pública, de tal manera
que al ser seleccionados con baseen el mérito y en igualdad de oportunidades podamos verdaderamente
atraer a esostalentos que se encuentran en nuestro país para incorporarlos y retenerlos en el gobierno con
la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciudadanía y generar las condiciones para una mejor calidad
de vida.
La profesionalización de los servidores públicos permitirá entre otras cosas que en este proceso
democrático y de alternancia que vivimos, "los gobiernos transiten con el mínimo trastorno y la máxima
eficacia" facilitando en gran medida la tarea de los equipos de gobierno salientes y entrantes.
El Servicio Profesional de Carrera debe ser uno de los ejes de la innovación en el gobierno ya que también
nos permitirá formar, funcionarios multihabilidades que puedan adaptarse con rapidez a los cambios
que nos plantea el entorno de la globalización y la competencia.
•

En otras palabras, la globalización y la necesidad de ser altamente competitivos, implica tener un
gobierno orientado a resultados. En este sentido se requieren equipos de alto desempeño, ágiles y muy
bien capacitados que puedan enfrentar cualquier tarea con altos niveles de desempeño y efectividad.
En este sentido, el Servicio Profesional de Carrera no debe ser una camisa de fuerza que impida la
movilidad en el gobierno, sino todo lo contrario, debe ser una herramienta muy poderosa que permita
transformar el aparato gubernamental en un cuerpo ágil, flexible y adaptable a los vertiginosos cambios
del entorno que nos ha tocado vivir.
Finalmente me gustaría decir que el Servicio Profesional de Carrera tiene un valor político por si
mismo, ya que terminará con prácticas tan perversas como el amiguismo y el compadrazgo, que tanto
daño le han causado al país. Al mismo tiempo fortalecerá la transparencia y por tanto disminuirá la discrecionalidad
y la corrupción, permitiendo que valores democráticos como la competencia por mérito
y la igualdad de oportunidades sean los principios sobre los que se recluta y se promueve a los servidores
públicos.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera sin embargo, no es un fin en si mismo, la meta es tener
una administración pública profesional que pueda ofrecer servicios de calidad a la ciudadanía buscando
soluciones innovadoras.
Crear una Administración Pública innovadora y de calidad es uno de los objetivos centrales de esta
administración ya que uno de sus mandatos es el de crear las instituciones que fortalezcan la democracia
en el largo plazo por ello de parte mía y del propio Presidente de la República nos congratulamos
de este esfuerzo que las mejores y mas prestigiadas universidades del país están haciendo para
promover la profesionalización de los servidores públicos y la consolidación de la democracia.

Especiales

·,. aneie'cdel'

Las reformas en movimiento, aun si con menor velocidad de la requerida, tienen como propósito y
resultado dar forma a la Nueva Gobernación democrática,2 que comienza a perfilarse velozmente en el
país como un proceso de gobierno menos presidencialista, en razón del mayor peso del poder legislativo,
'1 un proceso menos gubernamentalista, en razón de que las organizaciones de la sociedad
económica y civil influyen decisivamente en el señalamiento de los objetivos colectivos a realizar y en
la indicación de las formas de coordinación para producirlos. Como efecto de la Nueva Gobernación, ha
ido emergiendo también una nueva AP, cuya forma de organización, dirección y operación se inspira
en la Nueva Gestión Pública, conforme a las tesis de PUMA de la OCDE,3 los lineamientos del llamado
"Consenso de Santiago", suscritos por los jefes de estado en la Segunda Cumbre de las Américas en abril
de 1998, y del Consenso CLAD (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo),
suscrito en su congreso de Madrid en octubre de 1998.
u
La construcción de la Nueva Gobernación y Nueva Gestión Pública se manifiesta y efectúa por dos
vertientes, que tratan de (re)construir la calidad institucional y la calidad gerencial del gobierno y la
AP. Concretamente significa introducir reformas y llevar a cabo actividades que reconstruyan la naturaleza
pública de la AP y reconstruyan su capacidad administrativa.
(Re)construir la naturaleza pública del gobierno y la AP significa asegurar:
• legalidad del cargo y la actuación de autoridades y funcionarios
11 control entre y de los poderes públicos
• racionalidad y transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos públicos
11 búsqueda tenaz del beneficio público
• participación ciudadana y libre opinión pública
• rendición de cuentas al público ciudadano
11 ética pública
(Re)construir la capacidad administrativa del gobierno y la AP significa:
• Finanzas públicas sanas: dirección financiera
11 Eficiencia económica en las operaciones: las E's
Economía + Eficacia + Eficiencia
2 Por gobernación o "gobernanza", un concepto reciente de la ciencia política y administrativa, entiendo "el proceso mediante el
cual los actores de una sociedad definen su sentido de dirección, determinando sus objetivos de convivencia básicosy coyunturales,
y definen sus formas de coordinación (la distribución de la autoridad y la división del trabajo) para realizarlos, Los
patrones de gobernación cambian en el tiempo, según los regímenes y las circunstancias sociales. Lo específico de la gobernación
democrática, a diferencia de la autoritaria, es el mayor peso de la sociedad política y civil en la toma de decisiones del
gobierno y en su patrón de conducción social.
A PUMA son las siglas del Public Management Committee de la OCDE,que tiene justamente a su cargo la información, análisis y
propuestas sobre varios temas relacionados con la administración pública de los países miembros de la organización. La calidad
de sus análisis y recomendaciones en el campo administrativo ha convertido a PUMA en un referente mundial de las nuevas
tendencias administrativas. Su propósito y principio de acci6n es dar forma a "un nuevo paradigma de gestión pública, orientado
a promover, la cultura del desempeño en un sector público menos centralizado" y sus "línees principales del carnblo" son:
devolver autoridad y dar flexibilidad; asegurar desempeño, control y responsabilidad; desarrollar la competencia y la libertad
de elección (entre los organismos y servicios públicos); ofrecer servicios de calidad, mejorar la gestión de los recursos humanos,
incorporar y optimizar las tecnologías de información, mejorar la calidad de la regulación, fortalecer la función de conducción
(estratégica) del centro. Ver, Governance in Transition (1995).
•

Dirección estratégica
Dirección de calidad
Dirección del conocimiento / por competencias
Gobierno electrónico (e-government)
Profesionalización del servicio público
El propósito y el resultado de estas acciones es (Re) construir la confianza en el gobierno y, particularmente,
en el gobierno democrático. La confianza está herida por largas historias gubernamentales
de arbitrariedades, represiones, desórdenes, incompetencias, fracasos, crisis. Muchos gobiernos, en
contradicción con su función pública, se han manifestado como factores de desgobierno y desorden de
sus sociedades. El gobierno confiable es el que se caracteriza por la Legalidad de sus actos y no por la
Arbitrariedad (No a la discrecionalidad, la corrupción, la impunidad, la discriminación en el trato) y por
su Capacidad y no por Incapacidad (No al desorden, ineficiencia, desperdicio, baja calidad, improvisación).
La construcción de un gobierno legal y competente es dar origen y forma a un Gobierno
Responsable que actúa conforme a leyes, que posee capacidad de respuesta a las cuestiones sociales y
que rinde cuentas de sus actos: responsable, responsivo y rendidor de cuentas.
La cuestión principal sobre el sentido o la importancia del Servicio Público Profesional de Carrera
(SPPC) consiste en saber, primero, si el SPPC sea o no un factor necesario para construir y acreditar la
calidad institucional y gerencial del gobierno democrático y, en continuidad, saber si sea o pueda llegar
a ser factor suficiente, que catalice alrededor suyo todas las otras iniciativas relativas a la legalidad y
sentido público del gobierno democrático y relativas a su eficacia, calidad, eficiencia.
4. El aporte de la AP a la legitimidad del gobierno
Antes de responder a la cuestión sobre el carácter necesario o decisivo del SPPC, procede preguntarse
primero cuál es el aporte de la AP al gobierno, a la legitimidad de! gobierno, entendida ésta como
confianza y aceptación social, a fin de ubicar con precisión la eventual contribución del sppc. De entrada
hay que afirmar que la legitimidad del gobierno no descansa ni única ni principalmente en las actividades
y resultados de la AP. Resulta de la integración de un conjunto de factores interdependientes que,
en mi opinión, son las Instituciones Políticas + Instituciones de Justicia (policía incluida) + Mercados
productivos + Capital Social + AP. Este haz de fuerzas, dentro y fuera de la estructura de gobierno, pero
no sin la acción del gobierno, representa el fundamento de la legitimidad gubernamental.
La posibilidad del buen gobierno democrático rebasa evidentemente el ámbito y los alcances de la AP,
aun en el caso de que esta fuera de alta eficiencia y calidad. Más allá de la AP, se exigen en el actual
momento mexicano reformas urgentes y a fondo de las instituciones políticas (reguladoras de las relaciones
entre los poderes públicos, entre los gobiernos y entre éstos y los ciudadanos) y de las instituciones
de justicia, de la procuración e impartición de justicia y de la prevención policial del delito. Esta situación
inconclusa y hasta contrahecha de nuestros regímenes democráticos nacientes, que les quita capacidad de
gobernación, se explica en buena medida por el hecho de que la mayor parte de los teóricos y actores de
la transición mexicana no se plantearon en serio la construcción del orden político de la democracia (con
sus raíces republicanas y liberales) y redujeron la cuestión a la "alternancia", a la destitución - sustitución
de una clase política por otra, vía electoral, sin interés en suscribir pactos políticos sustantivos. El resultado
a la vista es que hoy nuestro país dispone de instituciones electorales confiables, pero las instituciones
y procesos de la democracia gubernativa no resultan suficientemente confiables en términos de calidad
institucional y gerencial. A esto hay que añadir el persistente ominoso problema del desarrollo, es decir, la
debilidad de nuestras economías de mercado y mixtas para responder a las necesidades y expectativas de
•

vida de extensos núcleos de población, que han agudizado o incrementado sus demandas precisamente
por el entusiasmo democratizador (y el desmadejamiento de las antiguas mediaciones y controles sociales
de los sistemas políticos del pasado), En conexión, hay que sumar las transformaciones mundiales en
curso, que impactan gravemente en la economía, la convivencia y en el proceso de gobernación de
nuestros países y que tienen el efecto de que se difunda la sensación de que los gobiernos nacionales,
no obstante su carácter democrático, no tienen en sus manos los factores decisivos de éxito para sostener
una economía próspera y socialmente inclusiva.
~
Dos son las dimensiones o componentes esenciales de la legitimidad del gobierno: la legitimidad por
legalidad y la legitimidad por eficacia - rendimiento - resultados. Por un lado, la legitimidad aparece y
se afianza por observancia de las leyes jurídicas y, por el otro, la legitimidad emerge y se afianza por
seguimiento de "leyes" causales (enunciados científico - técnicos que fundamentan en mayor o menor
grado la eficacia de las políticas y los procesos del servicio público). La contribución pública y gerencial
de la AP tiene lugar en los dos planos, pero su aporte específico está específicamente por el lado de la eficacia,
la racionalidad, el desempeño y los resultados. Vista a fondo las cosas, México se encuentra aún en
el proceso de construir la Dominación Legaly Racional (expresión de Max Weber), que es la propia del
estado moderno y que en mi opinión sigue vigente, aun si por buenos motivos nuestro gobierno anima
la incorporación de los teoremas y tecnologías de la Nueva Gestión Pública 4 .
5. El a es 'a
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a ia
Concretamente la AP contribuye 1) a construir y acreditar la capacidad de eficacia / eficiencia de los
gobiernos democráticos y 2) a construir y acreditar la publicidad o naturaleza pública de los gobiernos
Ef trabajo de la AP consiste en determinar la corrección de las decisiones de gobierno mediante el análisis
(el saber científico - técnico) y determinar la efectividad de las decisiones mediante la gestión (las
habilidades directivas y operativas). Esto significa en la práctica contar con personal que ha probado
que posee conocimientos científicos y técnicos especializados, que son los apropiados para los diversos
campos de actividad del gobierno, y contar con personal que ha probado que posee fas habilidades
propias de dirección y gerencia de personas y otros recursos. Por consiguiente, fa eficacia y eficiencia
''':1
4 "Nueva Gestión / Gerencia Pública" es el término que se fue afianzando en el medio académico y gubernamental para describir
las innovaciones organizativas y administrativas del gobierno, que en los años 80 y principios de los 90 introdujeron los gobiernos
conservadores (M. Thatcher y J. Major) del Reino Unido y que se expandieron primero a Australia, Canadá, Nueva
Zelanda y EUA (con los aportes adicionales de los "reinventores del gobierno") y después a los países de la OCDE. Hoyes un
movimiento mundial, que abarca también a los estados con regímenes democráticos en consolidación. Al inicio, la NGP no fue
más que el acento neoconservador o neoliberal en el componente financiero de la acción administrativa para superar la crisis
de los estados sociales, que exigra a programas y unidades de gobierno economra de recursos y eficiencia económica, pero posteriormente
incorporó temas y técnicas de gerencia de calidad y participación ciudadana, como la proclamación de "Cartas del
Ciudadano· o "Cartas de servklos" en 1992. Su "novedad" no consiste en un cambio de las funciones sustantivas que todo gobierno
y AP debe cumplir, sino en la forma postburocrética de cumplirlas. Desde mi punto de vista la NGP consiste en gestión
institucional, gestión financiera, gestión estratégica y gestión de calidad, llevada a cabo mediante formas postburocrátlcas de
organizaci6n, dirección y operación. Por "postburocracia", más allá de manifiestos radicales, se entiende por lo menos la conveniencia
de reducir el exceso de niveles jerárquicos de la AP, revisar la sobrereglamentaclón de la acción de gobierno, descentralizar
decisiones y recursos hacia las unidades administrativas subalternas en la Ifnea de mando (enlazando descentralización
con responsabilizaci6n mediante Incentivos varios y "contratos de desempeño"), reducir la excesIvadivisión del trabajo (favoreciendo
el trabajo en equipo y la AP interorganizacional), complementar el cumplimiento de leyes y reglamentos con el
cumplimiento de metas, es decir, exigir desempeño y no sólo acatamiento (performance not conformance), Introducir formas
operat/vasde "externallzaclón·, esdecir, realizar las funciones públicas a través de organizaciones privadas y sociales externas
al gobierno, buscar controlar los productos más que los insumos (lo cual implica reformas en el ejercicio presupuestarlo y el
control interno de los gobiernos), buscar la orientación hacia el ciudadano usuario más que hacia el superior inmediato, etc. '
•

de la decisión de gobierno, su posibilidad de transformar la decisión en realidad factual, depende directamente
de la AP, por cuanto ésta define el curso de acción (la política) causalmente idóneo para
producir las realidades deseadas y/o el proceso operativo causalmente idóneo en su secuencia para producir
los atributos deseados del servicio público. En gran medida, la AP nueva, que busca mantenerse
vinculada a la deliberación y acción del público ciudadano, contribuye también a definir la publicidad,
la naturaleza pública del problema que la política y la administración están por tratar, entre otras cosas
porque analiza y evalúa si los contenidos y razones de las demandas de los grupos sociales puedan ser
calificadas propiamente de públicas. En resumen:
ACREDITAR LA CAPACIDAD DE EFICACIA/EFICIENCIA DE LAS ACCIONES DEL GOBIERNO
DEMOCRÁTICO.
11I
I!l
1lJ
Realizar los objetivos de las políticas públicas.
Resolver problemas públicos.
Desarrollar capacidad social.
¡¡¡ Prestar servicios públicos con capacidad de satisfacer / exceder las expectativas del público
ciudadano.
11 Generar valor a los ciudadanos.
Mediante la provisión de bienes y prestación de servicios, que se distinguen porque sus Beneficios
superan los Costos y los Resultados superan las Expectativas.
B > C
R > E
Concretamente, la contribución de la AP consiste en:
Determinar la corrección de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante
EL ANÁLISIS = Saber Clentrfjco-Técnl~~--¡
= Determinar la eficacia de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante
[""LA G~STION = Habilidades y destrezas~~L~~i~~~y~~~~~~s _~]
2) ACREDITAR LA PUBLlClDAD/ LA NATURALEZA PÚBLICA DE LASACCIONES DE GOBIERNO.
-- La subordinación de la AP a la ley pública
- La vinculación de la AP con la esfera públicade la sociedad política y sociedad civil
El fln,1 d~ " AP sInpOb/lco
11 Conduce a elaborar políticas y tomar decisiones a partir del diálogo entre el gobierno y la
sociedad: Incorporaci6n de la opinión - deliberación - propuestas - percepciones / evaluaciones
del público ciudadano
11 Conduce a elaborar políticas que se efectúan no s610 mediante organismos de gobiernos sino
mediante:
formas de asociación entre gobierno y SOciedad.
formas de contratacl6n de serviciosC'ettfrnlllZlIcl6n") con organizaciones privadas y sociales.
formas de delegación hacia organizaciones privadas y sociales que han acreditado profesionalismo,
responsabilidad cívica y legalidad en sus actos.
Conduce a discriminar entre asuntos privados y asuntos públicos, entre políticas no públicas
y políticas públicas.
•

6, La Interrogante
Identificado el modo y ámbito de lo que puede hacer la AP para generar o fortalecer la legitimidad
del gobierno, procede pasar a un segundo nivel de cuestiones, que conciernen directamente al Servicio
Público Profesional de Carrera (SPPC) y que miran a indagar si este tipo de servicio público sea condición
necesaria o hasta suficiente para apuntalar la legitimidad del gobierno democrático que comienza
a tomar forma entre nosotros. ¿ El nuevo tipo de AP democrática, que exige calidad institucional y
calidad gerencial, requiere de un SPPC? ¿ Es el SPPC una condición decisiva para asegurar la calidad
institucional y gerencial del gobierno democrático? O bien, ¿ puede haber otros procedimientos de
reclutamiento y ejercicio profesional en el gobierno que aseguren razonablemente la existencia
de servidores públicos con un perfil de probada calidad institucional y gerencial? En resumen, ¿ requiere
la democracia mexicana en consolidación de un SPPC?
Las respuestas a la cuestión son diversas y cada una ofrece buenas razones y exhibe sus puntos
débiles. En realidad, el asunto no se ubica tanto en la necesidad o conveniencia del SPPC, que en las
actuales condiciones de consolidación democrática de México puede tener fuertes razones a su favor,
sino en la configuración o arquitectura reglamentaria y operativa que tomará el SPPC mexicano a fin
de evitar los vicios en los que suele caer el servicio -particularmente burocratismo, resistencia a la rendición
de cuentas, formación de grupos de interés y presión ajenos al mandato ciudadano...-- y que
paradójicamente son defectos y vicios que se quieren suprimir o evitar con la introducción del servicio
profesional. Sobre el tema específico de la configuración del SPPC y sobre sus pros y peros hablarán los
especialistas. Conviene, en cambio, para orientar con precisión cualquier discusión, definir las características
esenciales del SPPCS.
7. El Si Púbi a· 1
- ! Ca
Por SPPC se entiende básicamente: 1) un conjunto de normas y procedimientos que se inspiran en
principios o valores rectores del servicio público, tales como legalidad, imparcialidad, objetividad, integridad,
transparencia, eficiencia, confidencialidad..... 2.) que regulan ingreso, formación / capacitación /
certificación de competencias, permanencia, movilidad (carrera), separación del personalpúblico y, en
consecuencia, definen los respectivos derechos y obligaciones del personal, 3) mediante evaluación
competitiva por méritos de las personas, tales como competencia científico - técnica, competencia
gerencial, experiencia en el campo, desempeño..., y 4) es administrado por órganos políticamente independientes
y autónomos, a fin de asegurar imparcialidad, credibilidad / conflabilldad.
La importancia del SPPC para la administración del gobierno democrático mexicano se basa principalmente
en las exigencias y expectativas que caracterizan el tiempo de interfase política e institus
Para la definición del SPPC me baso en gran parte en el artículo de Guerrero, J. P. Consideraciones sobre la instauración del servicio
civil en México" , Documento de Trabajo 90, División de Administración Pública, ClDE, 2.001. La definición desarrollada de
J.P. Guerrero es textualmente: "..un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan el precio del trabajo y su
división (asignación) en una unidad administrativa. Este conjunto de reglas controla y dirige a los recursos humanos de la
unidad y crea un mercado laboral cerrado que se conecta con el mercado laboral nacional a través de puntos de entrada y salida.
Las reglas de la entrada y la salida, de la permanencia y la movilidad dentro del sistema (la carrera), de la asignación de las
actividades y funciones de sus integrantes y de los premios y castigos de los mismos (incentivos), constituyen las características
del servicio civil. E

cional que vivimos y que, juicios de valor aparte, reclaman dejar atrás lo inaceptable e improductivo del
pasado estilo político - administrativo y construir la viabilidad y posicionamiento de México en el siglo
XXI. Para poder crear las condiciones que den respuesta a estos dos polos de cuestiones y responsabilidades
políticas ineludibles de cualquier gobierno, independientemente de quiénes vayan a ser los titulares
en el futuro, es necesario superar aquellas formas de organización y acción de la AP tradicional,
que no se distinguieron por su calidad institucional y gerencial, dada su subordinación al poder político
y a su manera de ejercerlo. Particularmente, deben quedar sepultados los rasgos administrativos
estructurales y operativos, que fueron notoriamente prerrepublicanos y predemocráticos. Por consiguiente,
existe un consenso social básico sobre:
111 La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un poder / sistema político, sin pluralidad
y sin competencia.
iII
La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un gobierno de decisiones personales
de alta discrecionalidad, con uso oportunista de la ley y favorecedor de sus aliados.
11 Se debe dejar atrás una AP politizada más que institucional/lega" es decir, aquellas prácticas
de trato ciudadano desigual, legalmente laxas, financieramente patrimonialistas o prebendarlas,
con personal indispuesto a rendir cuentas... y cuyos únicos incentivos para una buena
administración son de tipo político.
11 Se debe dejar atrás una AP como el terreno de la arena política, como el sitio para hacer
carrera política, vinculada a un partido.
l1li
Se debe dejar atrás una AP "bosses, non citlzens, oriented": que opera del lado del poder más
que con perspectiva de servicio y que, por tanto, condena al servicio público a ser variable en
su calidad y eficacia.
8. La oportunidad de superar el pasado y const ir el
En este periodo de interfase polftica - institucional no sólo destaca socialmente la exigencia de liberarnos
de adherencias de administración autoritaria y crear una dominación legal y racional, la que Max
Weber veía plasmada en la burocracia de los grandes estados europeos modernos y que consideraba un
baluarte de los liberalismos y las democracias constitucionales. Más allá de las exigencias de una reforma
administrativa profesionalizadora de su personal, se puede constatar que en el país existen ahora buenas
oportunidades para lograr la reforma administrativa y para incorporar en el gobierno de manera cierta y
justa a personal probadamente experto y responsable, dedicado enteramente al cumplimiento de la función
pública. Hay nuevas circunstancias, que se mueven en la dirección deseada 6 .
111 La democratización ha ubicado la arena política fuera del terreno de la AP. La contienda política
y la selección de la clase política (= la carrera política) pasa del mundo de la AP a la competencia
electoral y al espacio de deliberación / negociación de las Cámaras. El centro político del
país está fuera de la AP. Carrera polftica y carrera administrativa se separan.
111 La democratización ha establecido la independencia y valía del Congreso, que es hoy un significativo
y crucial interlocutor del estado con la sociedad, como lo han ido descubriendo en estos
últimos años los diferentes grupos sociales y las mismas dependencias del gobierno. Los funcionarios
de la AP han dejado de ser los interlocutores exclusivos o preeminentes de los sec-
6 Algunasde estassomeras consideraciones se inspiran también en el arto de J. P. Guerrero,antescitado.
•

tares sociales, como ocurría en el arreglo corporativo def anterior sistema político, en el que el
suministro de bienes y servicios, a cargo de la AP, era el principal recurso para que el gobierno
en turno conquistara y mantuviera la aceptación y confianza social. Las leyes y presupuestos,
que interesan a grupos sociales, que son vitales para sus necesidades y negocios, ya no son sólo
iniciativas / propuestas procedentes del personal técnico de la AP, que los legisladores aprueban
pasivamente, sin mayor examen y discusión. Hay ahora un protagonismo legislativo y lo
que existe eJ una coproducción de leyes y presupuestos entre la burocracia experta del
Ejecutivo y el análisis de los legisladores.
La democratización ha convertido el desempeño de la AP en ventaja competitiva de gobiernos
y partidos en el campo de la política. Gobiernos ineficientes e irresponsables disminuyen sus
posibilidades de ser favorecidos por el voto ciudadano y de repetir en el cargo. Se afianza socialmente
la valoración de una AP de calidad institucional, técnica y gerencial, a la que se vincula
la propuesta o la demanda del servicio profesional.
La democratización exige además a) limitar los costos de aprendizaje que genera toda alternancia
en el gobierno, b) generar confianza en los legisladores (y, en consecuencia, en los partidos
políticos) de que sus leyes y presupuestos serán neutralmente implementados por la AP
del Ejecutivo, c) generar confianza en los ciudadanos ( y, en consecuencia, en los actores de la
sociedad económica) de que las políticas públicas de valor estratégico se sostendrán en el tiempo
y no serán modificadas por el oportunismo político de gobernantes que ajustan cuentas con
el pasado sin razón.
La importancia del SPPC se manifiesta en diversos planos del Estado. No es exagerado afirmar que
el SPPC, por su procedimiento de selección y promoción del personal conforme a normas y procedimientos
públicos, por su cultura de mejora continua, por la evaluación imparcial periódica del desempeño
del personal y por hacer que los administradores públicos sigan reglas precisas y no órdenes
discrecionales de propósitos no genuinamente públicos, representa:
Una señal de formación / consolidación del Estado de derecho / gobierno de leyes.
Una señal de gobierno público, no faccioso, respetuoso de la división de poderes y abierto
a la participación - deliberación ciudadana.
Una señal de gobierno abierto a la incorporación y promoción de los mejores ciudadanos,
interesados en el servicio público, en tanto pondera equitativamente capacidades y rnérl- .
tos y selecciona a los idóneos.
Señal de un gobierno con capacidad de solución de problemas y de alto rendimiento,
puesto que sus administradores acreditan competencia técnica y gerencial, obtienen resultados,
además de actuar de manera imparcial, conforme a leyes.
____QlIl!_'_,_.ilW~
7 Algunasde estas someras consideraciones seinspirantambién en el arto de J. P. Guerrero,antescitado.
•

Señal de un gobierno con capacidad de anticipar los futuros de la comunidad política y de
manejar las condiciones adversas y aprovechar las oportunidades, por cuanto sus administradores
han de distinguirse por la creatividad, el pensamiento radical, la cooperación
interorganizacional, la innovación",
Por último, conviene recordar que la ideación e implantación del SPPC es un proceso político y no
aséptica mente técnico, por cuanto implica un cambio en la distribución del poder y de los recursos
públicos. Por consiguiente, el SPPC surgirá en nuestro país si los poderes públicos tienen la claridad y
convicción política de diseñarlo y de ponerlo en práctica y si además están dispuestos al diálogo (explicaciones
sobre el funcionamiento del sistema, aclaraciones de dudas, anticipación de efectos indeseados,
respuestas a objeciones razonables ...) y a encontrar puntos de acuerdo sustantivos, sin perder de
vista que el sistema público de carrera debe evitar caer tanto en rigideces innecesarias como en
ambigüedades normativas, que tendrán como efecto más temprano que tarde que el SPPC no esté en
condiciones de corregir los defectos que muy probablemente aparecerán sobre la marcha y termine por
fomentar la inercia, esclerosis e indiferencia de los viejos aparatos burocráticos.

La poUtic:adél Reino Unido
sobre regJamentad6n¡ndepenctiente
,y verificación de la contratad6n
...' o,' '.. ' .."_ " .•> e'· '.: >;.. :.:.: ..~ ".•',"-", ,-

el Secretario de Patrocinios del Tesoro nominaban a los candidatos para los puestos del Servicio Civilera
una de las principales razones de la ineficiencia endémica y desprestigio público del Servicio Civil.
Se recomendó un examen abierto de competencia para determinar méritos. A los Comisionados se les
designó para manejar los exámenes y aprobar los nombramientos de aquéllos debidamente calificados.
Así que, desde su inicio, el papel de los Comisionados tenía menos que ver con la regulación que con un
proceso que garantizara un Servicio Civil eficiente que fuese respetado por el público.
Los Comisionados de inmediato establecieron una oficina -la Comisión de Servicio Civil- y contrataron
al personal necesario. De 1870 a 1920, las facultades de los comisionados se ampliaron de manera
continua de forma que llegaron a cubrir prácticamente todos los nombramientos. Al principio, la
selección se hacía principalmente mediante exámenes escritos preparados especialmente. Desde los
años cincuenta se introdujeron métodos tales como entrevistas para aquéllos que contaran con la
preparación académica apropiada, exámenes psicométricos y centros de evaluación para complementar
o reemplazar el examen tradicional. .
Los Decretos sucesivos ajustaron el equilibrio de responsabilidad de selección entre los Ministros y
los Comisionados. No obstante, los que se formularon en 1995 devolvieron a los Comisionados toda la
responsabilidad de interpretar el principio de selección con base en méritos y como resultado del concurso
justo y abierto para todas las contrataciones para el Servicio Civil, incluso en aquellas circunstancias
en que se pueden hacer excepciones dentro de los parámetros del Decreto. Los Comisionados
conservaron la responsabilidad directa de aprobar las nominaciones para los puestos de más alto nivel
solamente, pero se dispuso que ellos verificaran los sistemas de contratación de los departamentos y
dependencias con el fin de que se cumpla con su Código de Contrataciones.
Los Com isionados de hoy
Hoy en día, existen 14 Comisionados del Servicio Civil, nombrados en forma directa por la Corona
bajo la Prerrogativa Real. En consecuencia, no son servidores públicos y son independientes de los
Ministros. Se les elige entre el público en general y llegan con una gran experiencia en los sectores privado,
voluntario y público. La selección se realiza a través de un concurso abierto. Todos los
Comisionados trabajan con base en tiempo parcial por periodos de hasta 3 a 5 años. El comisionado
principal, denominado Primer Comisionado, por lo general trabaja alrededor de tres días por semana.
El número de días trabajados por los demás Comisionados es de 3 a 5 días promedio cada mes. Por lo
general, los Comisionados se reúnen mensualmente para tratar asuntos de interés común. Cuentan con
el apoyo de una pequeña oficina en la que trabajan siete personas.
Lasfacultades de los Comisionados de derivan actualmente del Decreto sobre Servicio Civil de 1995
y del Decreto sobre Servicio Diplomático de 1991. Sus facultades no abarcan el Servicio Civil de Irlanda
del Norte, que cuenta con sus propios Comisionados, ni cualesquier otras partes del servicio público. la
facultad para atender demandas conforme al Código del Servicio Civil se restringe al Servicio Civil
Nacional. Sus funciones principales son:
• Mantener el principio de selección de nombramientos con baseen méritosy como resultado de
un concurso justo y abierto, y
• Atender y decidir sobre demandas de los servidores públicos conforme al Código del Servicio Civil.
•

Si una dependencia del gobierno desea realizar una contratación abierta a candidatos externos al
Servicio Civil, la función de los Comisionados es asegurar que los posibles solicitantes -internos yexternos-
tengan la oportunidad de enterarse sobre la vacante, que sean tratados justamente y que se elija
al mejor para el trabajo. Son estos principios de transparencia, equidad y méritos lo que importan más
que cualquier proceso en particular. Los Comisionados no hacen los nombramientos. Son las dependencias
que trabajan en representación de los Ministros como autoridades encargadas de nombramientos
por la Corona, las que hacen las designaciones para el Servicio Civil.
En conformidad con los requerimientos de los Decretos, los Comisionados cumplen con sus
responsabilidades de contratación en tres formas principales. Primero, los Comisionados presiden los
consejos de selección y aprueban los nombramientos de los 600 puestos principales enel Servicio Civil
Superior, además de otros puestos delicados, cuando éstos se hayan abierto para contratación fuera
del Servicio. En forma típica, el Comisionado que haya sido designado para un concurso, analizará el
puesto y los requisitos importantes con la dependencia en cuestión para asegurar que estos detalles
se reflejen con claridad en la información para los candidatos. Estos análisis con frecuencia incluirán
la participación de asesores, ya que en este nivel es muy común que la dependencia en cuestión
designe una compañía de consultoría especializada en contratación para que maneje el concurso,
seleccione y aliente a los posibles candidatos. Entonces el Comisionado aprueba el proyecto de
descripción del trabajo y de la persona y conviene los criterios de selección. Para cumplir los requisitos
del Código y garantizar que se llegue a una amplia variedad de candidatos, se hará publicidad al
puesto vacante, de manera que también se convendrá sobre los medios de información y publicidad
propuestos. De esta etapa en adelante, el Comisionado actúa como presidente de un pequeño panel
de 3 a 5 individuos, que son colectivamente responsables de examinar y seleccionar las solicitudes. El
resultado puede ser obtenido en el primer intento o después de un proceso con varias etapas,
incluyendo entrevistas y otras evaluaciones realizadas por el personal de la dependencia, asesores de
y psicólogos laborales. El Comisionado concluirá el proceso de selección con una reunión del panel
presidida por él mismo, en la que serán entrevistados los candidatos finalistas. Se hace una selección
estricta y se coloca a los candidatos por orden de méritos. Las conclusiones se resumen en un informe
confidencial preparado por el Comisionado.
Segundo, los Comisionados publican un Código de Contratación que interpreta los principios de
transparencia, equidad y méritos. Lasdependencias deben seguir las reglas establecidas en el Código al
llevar a cabo sus prácticas de contratación en niveles inferiores. El Código también especifica las circunstancias
en que se pueden hacer excepciones respecto a los principios, permitiendo que las dependencias
designen personal sin realizar primero un concurso abierto. Algunos ejemplos de excepciones
son los nombramientos por plazos cortos, lasadscripciones temporales de personal de otras oficinas por
corto plazo -conocldas como comisiones- y las recontrataciones de quienes habían sido servidores
públicos con anterioridad.
En concordancia con el Decreto, el Código de Contratación también exime a asesores especiales
(algunas veces conocidos como asesores polfticos) del requisito de selección para nombramiento con
base en méritos y como resultado de un concurso justo y abierto. Aunque técnicamente sean servidores
públicos, a estos asesores se les emplea bajo una forma especial de contrato que restringe su función
a dar asesorfa en forma directa a un Ministro y que da por terminado en forma automática, su
•

nombramiento cuando cambia el Ministro o hay un cambio de Administración. Si bien no existe un
límite legal en cuanto al número de asesores especiales que pueden emplearse, la regla general es que
deberá haber un límite de dos asesores especiales por cada Ministro del Gabinete, con la excepción del
Primer Ministro para quien no hay un límite especificado. Hoy en día, hay alrededor de 83 asesores
especiales empleados, de los cuales más o menos 27 trabajan con el Primer Ministro.
Tercero, los Comisionados auditan los sistemas de contratación de las dependencias para que cumplan
con el Código de Contratación. Subcontratan este trabajo a consultores independientes que se
dedican a auditar a la mayoría de las dependencias y entidades durante un ciclo de 5 años. Debe
prestarse mayor atención a las entidades que contratan de manera considerable y es posible que los
auditores tengan que hacer visitas repetidas a las dependencias que necesiten más ayuda para establecer
y mantener sus sistemas. Normalmente, los auditores inician su auditoría con una conversación
con el Director de Personal o con el jefe de contrataciones designado. Luego examinarán la documentación
centralizada, incluyendo las instrucciones y directrices departamentales, cualquier información
que se tenga sobre contrataciones realizadas y cualquier informe sobre prácticas de verificación interna
antes de examinar los archivos sobre concursos específicos. La información que no pueda obtenerse
a través de la documentación disponible se obtendrá mediante entrevistas adicionales. Los auditores'
siempre discutirán sus resultados con la dependencia antes de hacer su informe a los Comisionados. Si
se identifican fallas en los sistemas de contratación, los auditores harán recomendaciones para abordarlas.
Se hace énfasis en ayudar a las dependencias para que cumplan con los requisitos del Decreto
sobre Servicio Civil y de los Comisionados, más que en encontrar fallas. No obstante, los Comisionados
tienen la obligación, conforme al Decreto, de incluir un relato de sus auditorías en su informe anual.
En ocasiones, a los auditores también se les puede pedir que realicen un estudio temático para investigar
a fondo un asunto de interés actual para las dependencias, que considere si hay lecciones que
aprender que tengan una amplia aplicación. También se les puede requerir que lleven a cabo una auditoría
de investigación en donde algo parezca estar seriamente mal. Por su naturaleza, éstas son ad hoc
y poco frecuentes.
n
El principio de nombramientos con base en méritos y como resultado de un concurso justo yabierto
se aplica con igual rigor al ingreso de graduados de licenciatura al Servicio Civil, también conocido
como selección de "avance acelerado". El principio fundamental y permanente es que deberá haber un
concurso justo y abierto, que se base de manera objetiva en el desempeño conforme a criterios que se
correlacionen con el éxito subsecuente en el empleo yen un rápido avance a puestos de mayor nivel,
lo que conduce a la designación de los mejores candidatos.
El candidato exitoso será aquél que habiendo satisfecho los criterios de elegibilidad -corno mínimo
un título universitario de Second Class Honours (según el sistema educativo del Reino Unido, un estudiante
se puede graduar con honores de primera, segunda o tercera clase), o en el caso de candidatos
del servicio, el desempeño laboral que demuestre que cuentan con un nivel intelectual equivalente,
apruebe el examen de ingreso, tenga un buen desempeño en un centro de evaluación conforme al sistema
de competencia y sostenga tres entrevistas difíciles. El Servicio Civil siempre ha exigido que los
seleccionados para el "avance acelerado" tengan una capacidad intelectual sobresaliente. No obstante,
•

desde principios de la década de los noventa, también se ha hecho énfasis en la importancia de las cualidades
personales e interpersonales óptimas. Esta evolución refleja las cambiantes demandas del trabajo
en el Servicio Civil yen la forma que éste se realiza. El ser brillante no es suficiente. El desarrollo
y la aplicación de políticas exitosas requiere de liderazgo, innovación, trabajo eficiente en equipo, conciencia
de la amplia variedad de intereses que existe, resistencia para soportar los reveses y empuje para
salir adelante. En todo esto, la meta es ayudar a crear un Servicio Civil que refleje la diversidad de la
sociedad a la que sirve.
La Oficina del Consejo de Ministros realiza la contratación de avance acelerado en representación
de las demás dependencias. Los procedimientos utilizados están sujetos a una auditoría regular realizada
por los Comisionados del Servicio Civil, muy similar a las que se usan en todas las contrataciones
de las dependencias.
El Código del Servicio Civil que entró en vigor el día primero de enero de 1996, establece el marco
dentro del cual trabajan todos los servidores públicos y señala los valores que deben defender. Ofrece
un medio para que un servidor público pueda informar si se le pide que actúe de forma que:
sea ilegal, inadecuada o no ética
viole los principios constitucionales o el código profesional
pueda implicar un manejo fraudulento, o
sea de cualquier otra forma incongruente con el código
También requiere que los servidores públicos informen sobre la evidencia de una actividad delictuosa
o ilegal de otros.
Cuando esto ha ocurrido y la persona considere que la respuesta de su dependencia no fue razonable,
él o ella puede apelar a los Comisionados. En consecuencia, el Decreto de Servicio Civil fue enmendado
a finales de 1995 con el fin de dar a los Comisionados la responsabilidad de atender y definir dichas
demandas y de informar sobre el resultado en su informe anual.
Cuando trabajan en esta área, el objetivo de los Comisionados es investigar las demandas tan pronto
como sea posible, junto con un análisis completo del caso. Cuando los Comisionados apoyan una
demanda, hacen recomendaciones a la dependencia que proporciona el empleo.
Hasta la fecha, los Comisionados han concluido las investigaciones sobre cinco demandas. Dos en
el periodo 1996-1997 respecto a la falsificación deliberada de estadísticas de mediciones de desempeño
a través de un registro falso del desempeño en relación con las metas. Los Comisionados apoyaron
ambas demandas. Una tercera, investigada durante 1999-2000, y que apoyaron en parte, alegaba que
el reglamento estatutario manejado por la organización para la que trabajaba el demandante no se
había seguido apropiadamente y no se había tomado en cuenta en forma debida la asesoría especializada.
Una cuarta, investigada durante 2000-2001, descubrió el riesgo de que los datos publicados
pudieran confundir al Parlamento y al público. Los Comisionados indicaron que el Código obligaba a los
•

servidores públicos a tomar medidas razonables para asegurar que la forma de presentar los datos no
fuera engañosa o se prestara a interpretaciones equivocadas. La quinta, que cubrió un asunto similar a
la tercera, se concluyó el año pasado. Ninguna de estas demandas incluyó alegatos de conducta
inapropiada de los Ministros. Los Comisionados han hecho recomendaciones para garantizar que dichas
prácticas no se presenten en el futuro en estas organizaciones.
El último deber impuesto a los Comisionados por el Decreto es el de informar anualmente los
resultados de su trabajo a la Reina. Esto ofrece a los Comisionados la oportunidad de informar públicamente
sobre los asuntos especificados en el Decreto: un resumen de los nombramientos de alto
nivel realizados después de un concurso abierto para los que se requiere la aprobación de los
Comisionados; el número de personas que fueron nombradas utilizando cualquiera de las excepciones
al principio de contratación y que hayan requerido de la aprobación de los Comisionados; una relación
del trabajo de auditoría de los Comisionados, y una relación de las demandas conforme al Código del
Servicio Civil. No obstante, también ofrece un medio a través del cual los Comisionados pueden, si así
lo desean, llamar la atención sobre cualquier asunto o problema de carácter general que consideren
digno de ser destacado en el ámbito del papel más amplio que desempeñan: mantener un Servicio
Civil imparcial que sirva a sus propósitos. Los Comisionados ponen a disposición del Parlamento, del
Gobierno, de los analistas políticos y de una amplia muestra representativa de personas interesadas
en su trabajo, copias de su informe.
Co
s
Los Comisionados del Servicio Civil consideran que su papel seguirá siendo tan importante en el
futuro como lo ha sido en el pasado. Lascríticas señaladas en el informe Northcote-Trevelyan de 1854
sobre la forma en que el gobierno administraba el Servicio Civil se abordaron desde hace mucho tiempo.
Para el futuro, los Comisionados consideran que tendrán que estar listos para responder a los deseos
del Gobierno de reformar el Servicio Civil, tal y como se establece en el libro blanco "Modernizar el
Gobierno" (marzo, 1999), atrayendo e incluyendo nuevos talentos en todos los niveles, para aumentar
su capacidad de satisfacer las demandas del Siglo XXI. Ya ha habido un considerable incremento en la
contratación de servidores de alto nivel a través de concursos abiertos para introducir nuevos talentos
e incrementar la diversidad. El número de puestos de alto nivel en el Servicio Civil cubiertos a través de
un concurso abierto ha crecido de forma sustancial -de 107 en 1998-1999 a 200 en 2001-2.002.
A pesar de todos los cambios, el principio básico de contratación para el Servicio Civil sigue siendo
importante, no porque está presente sino porque ofrece una base sólida y flexible para nombramientos
futuros. Para que el Servicio Civil esté bien equipado para enfrentar nuevos retos, debe poder garantizar
que sus miembros hayan sido contratados por sus aptitudes y capacidad para realizar el trabajo;
eso es, por méritos y sólo por méritos.
•

En una época de grandes cambios, las norma éticas atesoradas en el Código del Servicio Civil son igualmente
importantes. Los Comisionados del Servicio Civil ofrecen al público la confianza de que esosvalores
-integridad, honestidad, imparcialidad y objetividad-·, tan importantes para la forma en que funciona el
Servicio Civil en el Reino Unido, están sujetos a una supervisiónconstante e independiente.
No obstante, los Comisionados están cada vez más convencidos de que la clave para el desempeño
de su papel en el futuro será el desarrollo de relaciones laborales firmes con el Gobierno del momento.
Por ello, los Comisionados consideran que el trabajo en conjunto les proporcionará mejores circunstancias
para garantizar un amplio entendimiento del valor de los principios y estándares que ellos
tienen que proteger. En consecuencia, los Comisionados han empezado a reunirse regularmente con
los directivos permanentes de las dependencias y a colaborar con cursos de capacitación para servidores
públicos en todos los niveles.

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El parlamento, la legislatura o el congreso es el órgano de control, el único que puede aprobar
leyes, además de determinar qué actividades se financiarán y en qué medida; con estas
acciones actúa en nombre del pueblo como contrapeso de la administración.
Las dependencias de Estado son las organizaciones de ejecución; llevan a cabo las iniciativas de
la administración en la medida en que lo apruebe la legislatura.
Si alguna de estas instituciones no logra cumplir satisfactoriamente con su misión, se produce un
deterioro considerable en el desempeño del gobierno en su conjunto.
En mi opinión, y la de muchos otros, la insatisfacción de la ciudadanía con el desempeño de los gobiernos
se debió en -buena medida a las últimas instituciones mencionadas, las dependencias de
Estado, pues su incapacidad para cumplir satisfactoriamente con los programas de su gobierno mermó
la confianza de la ciudadanía.
Las razones de ese desempeño deficiente son muchas y varían de un país a otro, e incluso dentro
del mismo país. No necesariamente tuvo que ver con la gente que trabajó en estas instituciones, sino
con un sinnúmero de causas que se agravaron con el tiempo sin que se reconociera su importancia. Así
como las presiones políticas y sociales que obligaron a la reforma en muchos países.
En términos generales, estas causas se pueden clasificar de la siguiente manera:
Tradicionalmente, el desempeño de una organización se evaluaba con base en la administración de
las asignaciones presupuestarias y el cumplimiento de las directrices del presupuesto. En cambio, la
nueva norma para medir los logros de una organización consiste en determinar si la misión se realizó
o la meta se alcanzó.
Por ejemplo, edtsrnlnuvó el tamaño de la instancia gubernamental?, é se estimuló la actividad
económica?, ¿el ingreso per cápita aumentó o disminuyó?, ¿ mejoraron los conocimientos de los
niños?, ¿más niños asistieron regularmente a la escuela?
La diferencia de estos parámetros es que cuantifican la influencia del gobierno en los asuntos que
preocupan a la ciudadanía y muestran los avances de manera tangible.
Actividad de I
programas
Las instrucciones para las organizaciones gubernamentales muchas veces eran poco claras, contradictorias
o modificadas arbitrariamente sin previo aviso y sin pruebas claras de que la nueva dirección
sería más eficaz que la política anterior. Con frecuencia, las leyes y reglamentos con las que debían
cumplir las dependencias eran anticuados, improcedentes para las condiciones actuales y muchas veces
entraban en conflicto con leyes y reglamentos aplicados por otros órganos de gobierno.
La solución radicaba en asegurar que las instrucciones para las organizaciones públicas fueran
e/aras, inequívocas y centradas no tanto en la actividad, sino en los resultados. Es necesario ver los programas
como instrumentos para alcanzar una meta en particular, no como algo valioso en sí mismo.
•

Se otorgaba poca importancia a la capacidad de una organización pública para llevar a cabo las tareas
que se le asignaban. En la práctica, se tendía a suponer que la dependencia poseía la capacidad para
realizar satisfactoriamente las tareas asignadas. Sin embargo, la estructura de la mayoría de las dependencias
respondía a una época en la que la mayor parte del trabajo de gobierno era de naturaleza
administrativa y no hacía falta personal altamente calificado para la carga actual de trabajo.
Si a esto sumamos el largo periodo de austeridad presupuestaria, la inversión en personal atravesaba
su peor momento. Cuando se decidían los presupuestos, se daba una prioridad baja al gasto en la
propia organización, a fin de asignar los escasos dólares a la actividad pues afectaba directamente a
la ciudadanía. Aunque bien intencionada, esta práctica fue desastrosa. Justo en el momento en el que
las organizaciones públicas necesitaban aumentar su capacidad, se les privaba de los recursos necesarios
para tener un desempeño de nivel aceptable para una ciudadanía más exigente.
;¡ La solución consistía en atraer al servicio público a la gente más brillante y capaz, pagarle bien
para que se quedara un tiempo razonable e invertir continuamente en la actualización de sus
conocimientos a fin de aumentar al máximo su productividad y creatividad.
11 Propiciar un ambiente y contar con una visión que le permitiera tener éxito e infundirle el
deseo de tener éxito.
111 Brindarle los instrumentos que necesitara para hacer su trabajo. Asegurar el acceso a la tecnología
adecuada, como sistemas de información, que le diera conocimientos, en tiempo real,
sobre su campo de acción y el efecto que su actividad en particular tiene en los beneficiarios a
los que se dirige su programa.
¿ Cómo enfrentó estos retos el gobierno neozelandés?
A partir de 1986, aproximadamente, el gobierno de Nueva Zelanda inició una reforma masiva del
servicio civil, los departamentos y las dependencias de gobierno, así como de la relación entre el gabinete,
el Parlamento y las dependencias.
Los objetivos de estas reformas eran los siguientes:
111 Volver eficaz al gobierno en la solución de los problemas sociales y económicos que había
padecido el país en los treinta años anteriores.
• Acabar con nuestra larga historia de déficit gubernamental (23 años consecutivos).
• Mejorar la competitividad de las empresas neozelandesas en el mercado mundial.
• Disminuir la carga fiscal de los neozelandeses y, al mismo tiempo, aplicar un sistema fiscal
más justo y fomentar la inversión extranjera directa en el país.
111 Reducir los niveles de desempleo creando más empleos en la economía.
• Mejorar notoriamente el desempeño de las dependencias de gobierno.
• Obligar al gobierno a rendir cuentas sobre la obtención de los beneficios públicos prometidos.
•

La norma establecida para reformar las dependencias de gobierno era que su capacidad administrativa
y sus logros debían ser equiparables a los de diez por ciento de las mejores empresas del
sector privado.
La primera etapa del proceso consistió en evaluar los procedimientos de ejercicio del poder de las
organizaciones gubernamentales y de los recursos públicos. Este proceso de evaluación condujo a la
redacción de una nueva ley, la Ley del sector estatal, y la revocación de las antiguas leyes que regían el
sector público. Esta nueva ley tenía por objeto establecer una estructura administrativa y rectora que
permitiera que las dependencias se desempeñaran con la misma eficacia y capacidad que las organizaciones
privadas.
.. El primer principio de esta nueva leyera que el gobierno debía comprar bienes y servicios a
estas organizaciones concebidos para lograr determinados resultados sociales o económicos.
De modo que la nueva relación debía establecerse con base en un acuerdo de compra y
prestación de servicios. Este documento tenía la forma de un contrato, era obligatorio para
ambas partes y, durante su vigencia, sólo podía modificarse de mutuo acuerdo. También tenía
como objetivo dar absoluta claridad en cuanto a los resultados previstos.
111 El siguiente principio era la responsabilidad personal por el desempeño. El director del departamento
debía responsabilizarse personalmente por el desempeño de éste en la entrega de
bienes y la prestación de servicios especificados en el contrato de compra.
Para aplicar estos principios, se creó un nuevo cargo equivalente al de un director general en el sector
privado:
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El director general se elige con base en la demostración de su capacidad para el trabajo.
11 La vacante se anuncia en todo el mundo.
l!I
l1li
Un grupo de expertos entrevista a los solicitantes, se elige un candidato y se recomienda al
gabinete el nombramiento de esta persona.
Por ley, el gabinete sólo puede aceptar o rechazar la recomendación, pero no proponer otro
candidato.
Una vez aceptado, se da al candidato un contrato laboral de cinco años con una posible renovación
de tres años más, después de los cuales debe dejar el cargo.
Este contrato sólo se puede dar por terminado en caso de incumplimiento de los deberes
asignados.
Un gobierno o ministro nuevo no puede rescindir este contrato por razones políticas o de preferencia.
Uno de los objetivos de esta iniciativa fue garantizar a la persona nombrada una permanencia en
el cargo, a fin de que el cambio administrativo efectivamente se llevara a cabo. Por cierto, alrededor de
40 por ciento de los candidatos seleccionados no han sido neozelandeses.
Junto con el contrato laboral, el ministro del gabinete titular de la cartera a la que pertenezca
esa dependencia tendrá un acuerdo de desempeño con el director general, en el que se estipulará el
•

desempeño que espera el ministro, los criterios para ganar bonos y las condiciones para recibir aumentos
salariales, así como otros requisitos pertinentes respecto al director general:
El deber del director general es dar cabal cumplimiento al contrato de compra, en el que se especificará
la cantidad de cada servicio que será prestado, su calidad, su duración, disponibilidad
en todo el país, los grupos de la sociedad a los que está dirigido y su precio unitario.
El director general tiene el control total de todos los activos del departamento, la cantidad de
personal que emplee, las calificaciones que éste debe tener y cuánto se le paga.
También tiene el control total de todos los acuerdos de compra de la dependencia, así como de
la negociación y administración de toda la actividad contractual que afecta a la dependencia.
Ni el ministro ni el Parlamento pueden interferir en la gestión del departamento. La única manera
en que el ministro o el Parlamento pueden cambiar lo que hace el director general es modificando
el contrato de compra.
El control ministerial se da en la negociación del contrato de compra y su inclusión en el presupuesto
del Estado. El control parlamentario seda en la aprobación del presupuesto y del contrato de
compra. El control del director general se da en sus atribuciones para administrar todos los recursos a
su disposición de la mejor manera posible a fin de lograr los resultados convenidos. No generar los
resultados convenidos podría costarle el empleo, pues sería un caso evidente de incumplimiento.
Desde luego, el director general tiene acuerdos contractuales similares con su equipo de altos funcionarios
y, de hecho, en la actualidad todos los servidores públicos tienen un contrato de desempeño.
Los salarios y los términos y condiciones se establecen por negociación y pueden diferir considerablemente
de una dependencia a otra, aplicándose las reglas de la oferta y la demanda. La salida del servicio
civil y la reincorporación al mismo se ha facilitado mucho, a fin de que sea posible volver a atraer
gente al servicio civil después de que ha pasado un tiempo en el sector privado. Muchas de sus prestaciones
como empleados públicos ahora son totalmente transferibles, de modo que las pérdidas no impidan
la movilidad entre los empleados, pues gran parte de las mejores prácticas se obtienen de los
empleados de nuevo ingreso o reincorporados.
Aunque había una gran preocupación entre los servidores públicos al inicio de este proceso, ahora
sería difícil encontrar alguno que quisiera volver al antiguo sistema de dirigir las dependencias.
¿ Qué pensó la ciudadanía? De acuerdo con una encuesta, a mediados de los ochenta, la ciudadanía
daba a las dependencias de gobierno alrededor de un 30 por ciento de aprobación. A mediados de los
noventa, ese índice se disparó a 70 por ciento de aprobación.
¿Por qué cambió tan radicalmente la opinión pública? Ahora los ciudadanos veían que el gobierno
lograba avances en temas importantes. La economía tenía un crecimiento sólido, el desempleo tuvo
una notoria reducción de 12 a 4.5 por ciento, el ingreso per cápita aumentó hasta ser uno de los diez
más altos del mundo, problemas sociales como las adicciones disminuyeron y las escuelas mejoraron.
•

Sin embargo, la verdadera respuesta era que ahora tenían organizaciones públicas, cuyo desempeño
era equivalente al de las mejores organizaciones privadas, que estaban concentradas en alcanzar
sus metas y que habían creado una fuerza laboral altamente calificada, ética y profesional comprometida
con el éxito.
La respuesta es un rotundo no. Hay muchos países que llevan a cabo una reforma con un éxito considerable.
A continuación presentó tres ejemplos de países con necesidades comparables a las de
México en lo que se refiere a~la reforma.
En la clasificación del Libro del año de la competitividad mundial, de 47 economías, la de Singapur
es la más favorable para los negocios, seguida por la de Finlandia y después la de Hong Kong.
,~ La clave de su éxito: paga bien a sus 70,000 servidores públicos. Un funcionario administrativo
en el nivel de ingreso gana ~33,000 dólares de Singapur (~33,000 dólares estadounidenses).
l!!
l1l
Antes de ganar su independencia en 1959, Singapur era terriblemente pobre. La mayoría de los
adultos no habían estudiado la primaria. Menos del siete por ciento de la población tenía alguna
ocupación profesional, técnica o administrativa. En 1958, 25 por ciento de la población vivía
debajo de la línea de pobreza. El subempleo, la drogadicción, la delincuencia, las apuestas y la
prostitución eran fenómenos muy extendidos. Las familias eran grandes (con siete hijos en
promedio).
Hoy, Singapur es un lugar muy diferente, en buena medida gracias al cambio en la forma en
que funciona el país: en su identidad nacional. Se llevó a cabo un cambio cultural en la burocracia.
Para contrarrestar el malestar y la apatía de los burócratas que surgieron en el periodo
colonial, Lee Kuan Yew contrató a "los mejores y más brillantes" para que trabajaran en la
administración, mejoró los salarios y las condiciones de trabajo, aceleró las promociones para
la gente "muy prometedora", redujo el personal, puso freno a la corrupción y trabajó para cambiar
los valores del servidor público.
,. Las políticas han sido pragmáticas y flexibles. El respeto es producto no sólo de la integridad
del gobierno, sino también de sus logros al ofrecer viviendas a precios accesibles, atención
médica, transporte público y educación. El ingreso per cápita ha aumentado de alrededor de
~1,600 en 1965 a ~33,000 dólares estadounidenses en 1997. El desempleo y la pobreza extrema
prácticamente han desaparecido.
8 También paga bien a su servicio civil. Un funcionario administrativo gana ~336,000 dólares de
Hong Kong (~43,000 dólares estadounidenses) (Asian Wall Street Journal, 11/4/00).
1I! En una encuesta realizada por la Oficina de Servicio Civil de Hong Kong, 70 por ciento de los
entrevistados se dijo satisfecho con el servicio civil, al que considera eficiente. De acuerdo con
el Informe de Inteligencia Asiática publicado por Political & Economic Consultancy Ltd, este
país es el Jugar menos burocrático para hacer negocios de catorce países estudiados, entre ellos,
Australia, Estados Unidos y el Reino Unido.
•

Las raíces del servicio civil de Hong Kong se remontan al periodo colonial británico. Siempre
ha tenido una función importante en el gobierno de Hong Kong. Con su énfasis en la neutral
idad política, la eficiencia, las contrataciones ajenas a intereses personales y la entrega al
trabajo, los funcionarios públicos tienden a considerarse a sí mismos como guardianes del
bienestar público.
Después de la reunificación con China en 1997, se sigue teniendo la percepción general de que
el servicio público es un sistema con ciertos valores fundamentales: integridad, neutralidad
política y rendición de cuentas.
El servicio público de Hong Kong funciona de acuerdo con cuatro principios: rendir cuentas,
vivir de acuerdo con sus recursos, administrar para obtener un buen desempeño y crear una
cultura de servicio.
La economía irlandesa, que alguna vez fue la de peor desempeño de Europa, hoyes considerada
la mejor.
Donde el desempleo llegó a ser exorbitante para los estándares europeos, con un índice constante
de alrededor de 19 a 22 por ciento, ahora es de alrededor de 4.5 por ciento, uno de los más
bajos en Europa.
Hoy, 1rlanda está atrayendo a migrantes de Europa del Este porque no puede llenar todas sus
vacantes con la fuerza laboral local.
Al mismo tiempo, Irlanda ha tenido notables reducciones en las cargas fiscales y ha eliminado
el déficit.
El ingreso per cápita de Irlanda por primera vez en la historia rebasa el promedio europeo.
¿ Hay factores comunes que relacionan el desempeño de estos cuatro países? Pienso que hay similitudes
importantes, aunque cada uno ha enfrentado las cuestiones de gobierno desde diferentes
perspectivas.
Ji!
En primer lugar, se han dado cuenta de que el éxito radica en encontrar maneras de aprovechar
al máximo a su población de manera creativa mediante sistemas educativos que den excelentes
resultados.
En segundo, reconocen que la competitividad de sus empresas es el elemento fundamental
para aumentar su ingreso per cápita, de modo que el gobierno está muy consciente de que no
debe imponer restricciones o costos innecesarios a las empresas.
En tercero, reconocen que cada dólar usado para fines del gobierno disminuye la generación de
empleos y riqueza en la economía.
Por último, reconocen que el gobierno necesita organizaciones de alto desempeño. Esto significa
profesionalismo, comportamiento ético y gente calificada y capaz en el servicio público.

La'ProfeSionaf"
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"Esperartd(), ",
Hace poco más de dos años, el 2 de julio del 2000, tuvimos unas elecciones que evidenciaron la
existencia de un país con una significativa madurez institucional y un claro deseo de cambio. Ese día
México demostró ante sí mismo, y porque no decirlo, ante el mundo, no sólo que tiene ciudadanos
entusiastas y actores políticos responsables, sino también que es capaz de desarrollar, colectivamente,
instituciones que trabajen eficazmente para el bien común. Sin embargo, aunque ello representó un
gran logro, también representó el inicio de una nueva etapa. Como planteaba ayer David Osborne, en
estos momentos nos encontramos en una de esas encrucijadas decisivas para el futuro de una nación.
Podemos todos "dormirnos en los laureles" de una transición que prácticamente fue "de terciopelo",
o podemos afrontar los retos que ella implica.
Si optamos por lo primero, de nuevo nos quedaremos a la vera del camino. Si logramos lo segundo,
al menos nos abriremos una oportunidad para hacer de México una historia de éxito en este siglo XXI.
Como señalé hace cerca de dos años y medio ("La profesionalización del Estado: esperando de
nuevo a Godot", Suplemento político Enfoque del periódico Reforma, 5 de noviembre de 2000), el principal
reto que ahora enfrentamos los mexicanos es el de construir una gobernabilidad democrática, es
decir, el de lograr que nuestra democracia, en lugar de una torre de babel, se convierta en un sistema
que nos permita desarrollar las mejores opciones de cambio institucional y estructural, y de esta manera
resolver muchos de nuestros problemas, sin que en ello los actores políticos sientan que están
abandonando las legítimas plataformas ideológicas que los definen y les permiten competir legítimamente
en la arena electoral.
Construir esta gobernabilidad democrática no es una tarea fácil. Requiere que los actores remonten
diversos obstáculos, que con frecuencia no son culpa de alguien en particular. Sin embargo, como
demostramos cuando construimos instituciones electorales que hoy son tomadas como ejemplo alrededor
del mundo, es una tarea posible.
8 Ponencia presentada a título personal; las opíntones aquí expresadas no reflejan necesariamente la visión de mi dependencia.
•

Al principio del sexenio de Ernesto Zedilla, escribí el artículo "La profesionalización del Estado
Mexicano, zolvídando o esperando a Godot?" (El Cotidiano, octubre de 1995), que en este caso continúo
citando por una razón muy sencilla: sigue siendo tan actual como entonces. En referencia a la
obra de Samuel Beckett, decía ahí que, sin bien Miguel de la Madrid anunció la llegada del Godot de
la profesionalización del Estado mexicano, dicho personaje nunca apareció. Luego, con Carlos Salinas,
no sólo nos quedamos de nuevo esperando, sino que además vimos como, en lugar de profesionalizarse,
la administración pública pasó a personalizarse. El presidente Zedilla anunció una vez más la llegada
del servicio público profesional, pero otra vez nos quedamos esperando. Y esto para sólo hablar de
los últimos veinte años, porque en re~lídad esta propuesta fue también considerada a principios de las
décadas de los años 1910'S y los 1930'S.
Así, ante la urgencia de resolver los muchos problemas nacionales, México no ha podido solventar
aquél por el que en mi opinión había que empezar, por constituir la base misma que permitiría afrontar
con eficacia los demás asuntos.
No obstante todo lo anterior, hoy parecería que el servicio profesional de carrera es ya una idea
cuyo tiempo ha llegado. Creo que se ha ido extendiendo la conciencia de que, si bien la inmensa mayoría
de las dependencias ha carecido por décadas de aparatos profesionales mínimamente estables,
ante una democracia que ha hecho ya de la alternancia un escenario posible en los municipios, estados,
y ahora también a nivel federal, al país le urge desarrollar la base profesional indispensable para el funcionamiento
de todo Estado, y yo diría especialmente para la construcción de una gobernabilidad
democrática.
Esa base constituye en mi opinión el piso institucional mínimo que requiere el funcionamiento de
la democracia, al generar, uno, la memoria gubernamental que evita el desperdicio abierto de recursos
públicos que puede darse con los cambios de gobierno; dos, un lenguaje profesional que evita la politización
excesiva de los debates públicos que puede darse con la fragmentación del poder inherente a la
división de poderes y al federalismo; y, tres, un sistema de ingreso, promoción y permanencia que evita
los excesos c1ientelistas que pueden darse en sistemas electorales altamente competitivos.
No es de extrañar entonces que, llegadas a un cierto punto de desarrollo, las democracias más
avanzadas de Inglaterra, Estados Unidos, Francia o Alemania, por citar sólo algunos casos, desarrollaron
paralelamente un servicio publico profesional de carrera, que usualmente fue visto por los partidos
políticos como una iniciativa clave para la propia sustentabilidad del sistema democrático, yen
esa medida benéfica para ellos mismos.
La ciudadanía podría decepcionarse muy pronto de la democracia si ésta es incapaz de dar los resultados
esperados, en el mejor de los casos, y, en el peor, si se desarrolla crecientemente conforme a la
lógica del botín político, en la cual, en lugar de haber igualdad de oportunidades para acceder con base
en el mérito a los puestos públicos, los funcionarios llegasen a ellos predominantemente por contactos
políticos o personales, yen la que luego, por carecer de la posibilidad de una carrera pública, estuvieran
más sujetos a las tentacíones de la corrupción.
•

Creo que ha sido por estas razones por las que los candidatos presidenciales más importantes en las
elecciones del 2000 acogieron como una sus propuestas al servicio público profesional de carrera, y por lo
que desde entonces oímos al Godot profesional tocar de nuevo a la puerta, sin saber todavía, con todo y
que esa puerta parece estarse abriendo, si finalmente el ya famoso personaje entrará a escena.
Esta reforma, como todas, genera temores. Algunos de ellos están justificados; otros no. Es cierto
que en su proceso de diseño y ejecución existen riesgos que debemos tomar muy en cuenta. Es cierto
que no es fácil desarrollar sistemas de evaluación que eviten totalmente la rigidez. Es cierto que los servicios
pueden derivar en laberintos de reglas, que a veces se convierten en verdaderas camisas de
fuerza. Es cierto que un servicio público profesional puede generar un aparato burocrático, que en
algunos casos podría querer tornarse independiente.
Sin embargo, considero que también sería un grave error comprar modas gerenciales que no nos
permitan enfocar adecuadamente los retos actuales de nuestro país, así como pretender que afrontemos
de golpe objetivos que deben ser secuenciales o que se deben tratar al nivel de los reglamentos, o
incluso ver verdaderos monstruos donde hay -o al menos puede haber- molinos de viento.
En mi opinión, más que contar sólo las historias de horror, debemos ver de manera completa la
realidad. No tengo mucho tiempo, pero permítanme discutir muy brevemente, con baseen algunos referentes
concretos, tres preocupaciones que se han planteado en este foro: la de la centralización, la de
la rigidez y la del aparato burocrático.
En cuanto a la primera, varios ponentes señalaron ayer que en el estado actual de cosas de México
no sería conveniente iniciar con un sistema altamente descentralizado. Si vemos bien el proyecto de ley
actualmente en manos de la Cámara de Diputados, podemos observar que en él se le da al ente rector
del sistema un carácter sobre todo normativo-general, y que se le obliga a coordinarse permanentemente
con las diversas dependencias, como debe ser.
En cuanto a las otras dos preocupaciones -Ia de la rigidez y la del aparato burocrático-, podemos
ver experiencias externas pero no tenemos necesariamente que ir muy lejos para encontrar un caso,
como el dellFE,en el que fue posible desarrollar sistemas de evaluación suficientemente efectivos, que,
cuando menos antes de las elecciones, condujeron a la separación de cientos de funcionarios que no le
estaban cumpliendo a la ciudadanía, pero, y esto también hay que decirlo, que por otro lado permitieron
aclarar acusaciones o sospechas injustificadas, y evitar así la salida, yo diría la pérdida, de otros
tantos cientos de funcionarios valiosos y experimentados, quienes contribuyeron decisivamente a sacar
limpiamente una elección verdaderamente competida.
En el IFE las evaluaciones se han basado en metas definidas de manera exigente, anticipada y conjunta.
Han involucrado a múltiples evaluadores, quienes evalúan no uno sino varios aspectos del desempeño,
de manera destacada los resultados. Más que como meras herramientas de castigo o separación, las
evaluaciones han sido vistas como un mecanismo de diálogo entre la institución y sus funcionarios, que
tiene como principal fin la mejora continua (sobre esto puede verse José Luis Méndez y Uri Raich
(coords.), Evaluación del Desempeño y Servicio Civil de Carrera, México, D.F., IFE-INAP, 2.000).
•

Asimismo, el servicio público profesional no condujo ahí a generar un aparato burocrático independiente;
al contrario, fue clave para conducir a éste hacia una serie de objetivos muy precisos, que
eran fundamentales para lograr una elección plenamente imparcial.
El punto aquí no es si, gracias al uso de la amenaza de despido como una suerte de espada de
Damocles, vamos a lograr que los servidores públicos cumplan objetivos que en este esquema además
usualmente les son inusual mente impuestos. Aunque lo busquemos, el punto principal no es tampoco
evitar a toda costa que haya "gorrones", que por supuesto siempre puede haber, y que podrían abusar
por cierto tiernpotíe un sistema profesional.
El punto es si podemos diseñar un sistema que combine constructivamente los incentivos negativos
con los positivos. El punto es si podemos extender entre los funcionarios un sentido de misión, un
fuerte espíritu de servicio público, un sentido de equipo que trabaja unido y bajo principios compartidos,
hacia objetivos públicos que hagan sentir a esos funcionarios cada vez más orgullosos de su
trabajo y de su profesión.
En fin, el punto es si, como aquí se dijo ayer repetidamente, podemos cambiar las prácticas y los
comportamientos; por ejemplo, si podemos sustituir la ley del mínimo esfuerzo frecuentemente generada
por la lógica del despido, o los a veces altos pero casi siempre aislados desempeños provocados
por los juegos competitivos de corto plazo, por funcionarios más motivados, productivos y honestos, y
por sinergias colectivas que facilitan saltos cualitativos, y que son producidos por los juegos cooperativos
de largo plazo inherentes a un servicio público.
¿ Utópico? ¿ Ingenuo? Bueno, repito, ahí está el IFE, una experiencia que por supuesto no es perfecta,
que está en desarrollo continuo, pero que no sólo yo señalo como un caso de éxito, sino también
entidades independientes como la Auditoría Superior de la Federación, o diversos estudios académicos,
y que, ya encaminado, les puedo decir que permite también ver como, tras haberse implantado, las exigencias
propias del sistema son complementadas o hasta superadas por las sanciones o, en su caso los
reconocimientos, llamados "morales", es decir, los que los funcionarios sienten frente a su propios compañeros;
sanciones o incentivos que, como muchos sicólogos han demostrado, son mucho más efectivos
porque no los impone ya una autoridad "externa", sino precisamente una comunidad, o incluso
una misión, que han pasado a formar parte del propio sentido de vida de los servidores públicos.
¿ Cómo se logró esto en el IFE? Yo diría que gracias a cuando menos tres factores: trabajo conjunto,
apertura o transparencia, y, por último, pero no al último, comunicación, comunicación y más
comunicación.
Este caso de éxito no fue ni es propiedad o producto de alguien en particular. Fue y ha sido un
triunfo de muchos. Y, no, no lo traigo a colación para que nos pongamos aquí a cantar juntos el himno
nacional. Simplemente se trata de que tampoco nos la pasemos invocando el espíritu de Moctezuma.
Simplemente se trata de experiencias concretas que nos dicen que sí podemos usar la imaginación y la
creatividad para evitar los riesgos y maximizar los beneficios de un sistema profesional de carrera .
•

En el México de hoy, nadie debería ya de ver ni a la Presidencia, ni a las gubernaturas, ni a las presidencias
municipales como "botines", y la competencia electoral no debería ya percibirse como un
dramático "juego de suma cero", en la que cada tanto se ponga literalmente en vilo al país, a un estado
o a una comunidad, al ponerse en juego prácticamente la totalidad de sus respectivos aparatos
administrativos.
En síntesis, el servicio profesional no es sólo un importante objetivo en sí mismo, sino un instrumento
clave para alcanzar muchos de los otros fines que la sociedad mexicana se ha planteado.
Ciertamente, repito, no podemos hacerle aquí al "aprendiz de brujo": el diseño deberá ser suficientemente
cuidadoso para sortear adecuadamente dilemas complejos, puesto que si no se pone suficiente
atención en los detalles o se desconoce el ámbito de aplicación, al buscar resolver unos problemas se
terminan creando otros.
Con todo, el mensaje es claro: es posible y es deseable desarrollar un servicio profesional eficaz en
México. Se trata de una reforma cuyo inicio no debe posponerse más. De lo contrario, puede suceder
que su necesidad sevaya diluyendo conforme otros temas aparentemente más urgentes (pero quizá no
tan estratégicos) llenen de nuevo la agenda pública. Aun si tuviera algunos ajustes, ya tenemos un gran
avance en la iniciativa de ley aprobada por los senadores; un gran avance que resume años de esfuerzos
y aspiraciones; un gran avance que nos hace estar a un paso de ya lograr esta reforma.
El servicio público de carrera debe ser uno de los pilares centrales de la arquitectura institucional
del Estado mexicano del siglo XXI. En mi opinión, quedarnos de nuevo esperando al Godot de la profesionalización
sería altamente riesgoso: es nada menos y nada más que la sustentabilidad de la propia
democracia la que depende de que demos, y demos bien, ese paso crucial.

David osborn

En los albores del siglo XXI, nos encontramos en medio de una ola global de reforma del sector
público, La reforma recorre el mundo desarrollado y también empieza a producirse en naciones en
desarrollo como México, Chile, Uruguay, Malasia y Corea del Sur.
En los hechos, hay dos procesos de reforma distintos en curso (en realidad hay un tercero, que no
abordaré: la profunda construcción de instituciones en los estados antiguamente comunistas que han
abrazado la democracia). En naciones en desarrollo como México, el impulso principal de la reforma
es el deseo de crear un servicio público profesional, exento de manipulación política, c1ientelismo y
corrupción de grandes proporciones. Para esto, es necesaria una serie de medidas, muchas de las cuales
está adoptando el gobierno de Fax por medio de:
La creación de un sistema de servicio civil profesional, donde la capacidad sea más importante
que las relaciones. La ley del servicio civil que está en el Congreso, patrocinada por el
Senador Rojas y el Senador Jáuregui, lograría esto.
11
11
11
111
La creación de un servicio civil bien capacitado, bien educado y pagado decentemente. Esto
es fundamental para llegar a tener un servicio civil verdaderamente profesional y es una
prioridad para el gobierno de Fax.
La prohibición de que los servidores públicos participen en política, para que no se vean
obligados a trabajar en campañas políticas.
El combate a la corrupción, otra prioridad para el Presidente Fax.
La reforma del sistema judicial, de manera que los tribunales sean verdaderamente independientes
de los otros poderes de gobierno y la justicia sea imparcial.
Este programa fue el centro de la reforma del sector público en EstadosUnidos, el Reino Unido y otras
naciones desarrolladas en las primeras décadas del siglo XX. Pero actualmente hay otro proceso de reforma
en curso en esos países. A medida que la Era Industrial da pasoa la Era de la Información, las naciones
desarrolladas están luchando por crear organizaciones públicas que destaquen en este ambiente radicalmente
nuevo, donde la innovación y la flexibilidad son tan importantes. Estas naciones ya tienen un servicio
civil profesional; ahora tratan de crear un servicio civil dinámico.
••••

. .
En Estados Unidos, este proceso se llama "reinvención del gobierno". En Europa, Australia y Nueva
Zelanda, normalmente recibe el nombre de "la nueva administración pública". Como quiera que se le
llame, fundamentalmente se trata de transformar organizaciones burocráticas creadas para las realidades
de la Era Industrial en organizaciones más flexibles, creativas e innovadoras necesarias para tener
éxito en la Era de la Información.
Pensemos por un momento en la forma en que se estructuran las burocracias tradicionales de la
Era Industrial.
11I
•
Son muy centralizadas, muy jerárquicas.
Están controladas por un sinnúmero de normas y reglamentos.
*
Prestan servicios estandarizados a los mercados masivos, por ejemplo, el mismo tipo de educación
para todos los niños.
Operan con base en el mando y control: 10$ burócratas y profesionales controlan los servicios,
mientras que quiénes los usan tienen una posición muy dependiente.
Usan monopolios para hacer la mayoría de los trabajos en vez de permitir la competencia. Los
sistemas de las escuelas públicas, las delegaciones de policía, los departamentos de bomberos,
casi toda organización pública es un monopolio o un cuasi monopolio.
En realidad, este "modelo burocrático" funcionó bastante bien durante mucho tiempo en Estados
Unidos y en muchas naciones desarrolladas. Ofrecía buena parte de lo que la gente quería: seguridad y
estabilidad; empleos (de hecho, muchas veces el gobierno era el empleador al que se acudía como último
recurso); proveía servicios básicos y estandarizados como sistemas de educación masiva, sistemas
hidráulicos y de caminos; y daba la sensación de que se rendían cuentas, a través de una cadena de
mando jerárquica.
Sin embargo, después el mundo sufrió cambios muy importantes. En la Era de la Información, las
burocracias públicas forjadas para ser muy estables luchaban por mantenerse a flote en un mar de cambios
rápidos. Los procesos de trabajo lineales y tradicionales se volvieron obsoletos en el mundo de la
tecnología de la información. Ante los notables aumentos en la calidad de los servicios y productos del
sector privado, los ciudadanos se sienten frustrados con los servicios públicos que sólo son "aceptables
para el trabajo de gobierno". Los monopolios públicos de lento avance como los sistemas escolares, las
dependencias reguladoras y los constructores de infraestructura obstaculizan el sector privado, porque
la competencia global necesita empresas que innoven cada vez E:OO mayor rapidez para poder competir.
Finalmente, un sector público acostumbrado a presupuestos en constante aumento enfrenta severas
restricciones fiscales/porque en un mercado global, las naciones y los estados no pueden cobrar
impuestos sin sacrificar competitividad.
La idea es la siguiente: en un mundo de cambio rápido, tecnologra de la información, clientes exigentes,
competencia global y restricciones fi~ales, los monopolios centralizados y burocráticos que ofrecen
servicios estandarizados ya no funcionan muy bien. Para ser eficaces,las organizaciones públicas de la
Era de la Información deben ser esbeltas, flexibles, co~petitlvas, sensiblesa las necesidades de los clientes
e innovadoras. Deben luchar constantemente para mejorar su calidad y ~batlr suscostos.
e .•.."." ..•......• ,. :··.···»>.··:···,.... '
Si sus instituciones públicas r\o pueden hacer estO-$1 t
parsquederjrezagado en el meréado,Io&J;
esenda,de su capacidad pera c~r
E:iones bUrocráttces-, su
esta4b euo·cOmportente

Esto se volvió tan evidente para el Banco Mundial que hace cinco años dedicó el libro que publica
cada año, el Informe sobre el desarrollo mundial, no a aspectos de inversión o comerciales u otros
aspectos económicos, sino a la reforma del Estado. "El buen gobierno no es un lujo", se afirma en el
libro. "Es una necesidad vital para el desarrollo".
Los competidores de México ya trabajan arduamente en la reforma. En Chile, la Oficina de
Modernización del Estado ha tenido bastante éxito. Uruguay, Bolivia y Costa Rica tienen importantes
programas de reforma. Incluso la República Dominicana tiene ahora un Secretariado Técnico de la
Presidencia para instrumentar la modernización del Estado.
En vista de estas dos olas de reformas, México tiene tres opciones. Puede hacer caso omiso de
ambas olas y continuar con el status quo. El resultado sería el estancamiento económico, porque los
competidores de México en el mundo en desarrollo serían mejores lugares para invertir. Sus empresas
crecerían, mientras que las de México se contraerían.
Por otra parte, México podría seguir la primera ola de reforma, pero no la segunda. Parece que éste es
el escenario másprobable. Esto ayudaría a México a no perder demasiadoterreno en el ámbito económico,
pero no a competir en lo que respecta a los productos y servicios de la Era de la Información. Los países en
desarrollo que pueden hacerlo, como Chiley la India, dejarían a México muy etrés,
La tercera opción es incorporarse a ambas olas de reforma. El gobierno mexicano podría brincar
gran parte de la Era Industrial si adoptara rápidamente la manera de gobernar de la Era de la
Información. Obviamente, esto sería difícil, Y llevaría tiempo, pero podría lograrse. Hace cincuenta
años, Singapur y Hong Kong estaban entre los gobiernos más corruptos del planeta. Hoy, la corrupción
ya no es un problema en estos países y ambos tienen servicios públicos muy modernos y eficientes. De
hecho, tal vez Singapur tenga el gobierno de la Era de la Información más moderno del mundo. No por
casualidad, hace 50 años Singapur y Hong Kong eran dos de los lugares más pobres del planeta y ahora
son las naciones en desarrollo más ricas.
Por cuestiones de tiempo, no puedo abundar sobre la manera de lograr esta transformación, pero
quisiera compartir con ustedes lascinco estrategias básicas que se aplican en todo el mundo y darles un
breve ejemplo de un país en desarrollo de cada una de ellas. Maliana tendrán una presentación sobre
un destacado ejeml>lo del mundo desarrollado: Nueva Zelanda.
La primera estrategia, a la, que lIam~remos "estrategia de la claridad", requiere que los Irderes
aclaren los propósitos centrales de cada organización pública, sedeshagan de actividades que ya no sirven
a esos propósitos y se reorganice para asegurar que cada parte de la organización tenga libertad
para perseguir su parte del propósito central. En Chile, por ejemplo, ahora todas las dependencias federales
tienen planes estratégicos de cuatro años, en 105 que definen los resultados que pretenden
alcanzar. A partir de estos planes, formulan planes anuales de mejoramiento del desempeño, que se
divulgan en 19ternet.·En Costa, Rica, el presidente negocia un acuerdo anual de desempeño con cada
miembro del gabinete, en el que sedefinen los resultados que se esperan de cada dependencia.
La segUn

de altodesempeño reciben un aumento del cuatro por ciento, sobre cualquier aumento estándar o del
costo de vida; los que obtienen la calificación promedio, del dos por ciento; y los que obtienen la calificación
de bajo desempeño, no reciben ningún aumento.
Sin embargo, una mejor manera de crear consecuencias es usar la competencia: obligar a las organizaciones
públicas y a las empresas privadas a competir. Actualmente, Brasil contrata gran parte del
mantenimiento de sus carreteras a empresas privadas, haciéndolas competir para ganar los contratos,
y se está ahorrando 25 por ciento en el proceso.
En Uruguay se permite que los administradores y empleados públicos participen en la competencia.
Hace cinco años, el gobierno decidió contratar una gran cantidad de servicios, pero con la finalidad
de ofrecer incentivos financieros a los empleados públicos que dejan el gobierno, fundan pequeñas
empresas y compiten por los contratos. Esto ha sido un gran éxito. Los antiguos empleados están
ganando varias veces más dinero del que ganaban en el sector público y le ahorran al gobierno 25 por
ciento porque pueden hacer su trabajo con mayor eficiencia (son muy comunes los ahorros de 20 a 25
por ciento con este método, llamado competencia administrada, se usa en Estados Unidos y el Reino
Unido).
En tercer lugar, tenemos la "estrategia del cliente", con la que se trata de otorgar poder a los
clientes en su relación con las dependencias de gobierno.
Quisiera aclarar que cuando digo "cliente", no quiero decir "ciudadano". El papel del ciudadano en
una democracia es muy importante, mucho más importante que el del cliente. Sin embargo, es raro que
los ciudadanos tengan algún poder para mejorar el desempeño de los servicios públicos que usan:
escuelas, obras públicas, oficinas de seguridad social, delegaciones de policía. La estrategia del cliente
consiste en darles ese poder.
Cuando digo "cliente", me refiero a los principales beneficiarios a los que sedirige el trabajo de una
dependencia. En el caso de las escuelas públicas, serían los alumnos y suspadres; en el de los hospitales,
los pacientes; en el de las delegaciones de policía, la comunidad en general.
La mejor manera de dar poder a los clientes es entregarles el control del dinero (o un vale) para
pagar un servicio y dejarles escoger el proveedor. Esto obliga a los proveedores a responder a las necesidades
de sus clientes: si no le agradan a sus clientes, no van a tener trabajo. También los hace competir
para atraer clientes, lo que los impulsa a mejorar e innovar, y ofrece a los clientes opciones entre
diferentes tipos de servicios.
No obstante, esto sólo se puede hacer con algunos servicios. Con otros -y con todas las actividades
reguladoras y de verificación del cumplimiento, como el trabajo de la policía- es imposible.
En esos casos, la alternativa es lo que llamamos "aseguramiento de la calidad al cliente", un método
que deberían usar todas las organízaciones. Se trata de hacer encuestas entre los clientes para saber
qué quieren/usares~ retrcallmentadén para establecer normas. de servicio al cliente (por. ejemplo,
"proces~re.mos todas las solicitudes de pasaporte en un plazom~xfrno de cincodía$'?yes~a1)jecer
g9rclntías'. d~calJdad ..Wo,,~emplo, .'\s.i, ~u .pasaporteno~~tá Jistoel) •. cf.".cOc1~~·J·lo.t~~I;" •.•~~~M9~"
der~chQsV·Y. ott:~Jor~$c~e.,.t.paraci4n~¡~r.re~a,..;;ir·.·;t;·'~~·cJi~n~'s.,~~~'la9"~n"_¡":C1l~
constJs.l'lormas. ,, •.• ).' , .• " "'" "

Seis ciudades de la India llegan aún más lejos: organizaciones no gubernamentales llevan a cabo
encuestas públicas para evaluar el desempeño de diferentes dependencias y luego publican las"boletas
de calificaciones", calificando el servicio que éstas ofrecen. Esto ejerce una enorme presión en las
dependencias con bajo desempeño para mejorar.
Desde luego, Internet ofrece la oportunidad de realizar mejoras realmente notorias en el servicio a
clientes. Para 1999, por ejemplo, Chile ya tenía 88 por ciento de las empresas y 25 por ciento de los ciudadanos
usando Internet para presentar, procesar, corregir y pagar sus obligaciones fiscales, el porcentaje
es mucho mayor que el de cualquier otro país que conozca.
La cuarta estrategia es la "estrategia de control". Si queremos que las organizaciones públicas
mejoren e innoven, no podemos seguir manteniéndolas en una camisa de fuerza de normas y
reglamentos. La estrategia de control consiste en liberar a las organizaciones púbHcas y empleados de
algunas,de las reglas y otorgar poder a los administradores y empleados para tomar decisiones, de manera
que realmente puedan cambiar la forma en que prestan servicios.
Esta es la estrategia más difícil de aplicar de las cinco en un país como México. Si están combatiendo
el c1ientelismo y la corrupción, los líderes tendrán miedo de dar más libertad a los empleados.'
Después de todo, esosempleados podrían usarla sólo para contratar a más parientes suyos o miembros
de su partido y robar más dinero público.
Una solución consiste en liberar a las organizaciones paulatinamente. En Tailandia, por ejemplo, el
gobierno está desregulando su sistema presupuestario para dar a los departamentos más control sobre
el dinero que gastan. Pero en vez de hacerlo todo al mismo tiempo, están procediendo paso a paso,
regla por regla, conforme las dependencias demuestren que están listas.
La última estrategia es la "estrategia de la cultura", mediante la cual los líderes cambian los hábitos,
el corazón y la mentalidedde sus empleados. La creación de organizaciones posburocráticas requiere la
formación de administradores y empleados que dejen de pensar y actuar como burócratas. Significa
crear una ética de la calidad, un compromiso continuo con el mejoramiento. Esalgo difícil de hacer. Las
primeras cuatro estrategias los ayudarán a alcanzar este objetivo, pero también necesitan trabajar
directamente con sus empleados, alentándolos a cambiar gradualmente su manera de ver el mundo.
Estas dnco estrat~g'iasbrindanel apalancamiento necesario para impulsar una transformación fundamental
de las organizaciones burocrátlces. Suaplicación, claro está, no esfácil. Pero México cuenta con
una ventaja que otros países, que empezaron antes, no tuvieron. Mientras trabaja en la primera ola de
reforma, también puede aprender mucho del mundo desarrollado sobre la segunda ola de reforma. En
Estados Unidos, el Reino Unido y Nueva Zelanda, los reformadores han tenido que inventar nuevas maneras
de trabajar; hemos tenido pocos modelos· para copiar. Pero en México pueden ver lo que hemos
hecho, analizar qué funcionará aqufyqúé 110 '{avanzar mucho más rápidamente que nosotros.
el. nive.l ylacalidad de vida futuros del
b.urocra~ia, .no lograrán mantener una

Mundiales
Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panei
responde las siguientes preguntas:
Mencione una iniciativa de Servido Profesional de Carrera que recientemente haya sido implementada
con éxito. ¿Cuáles fueron sus resultados positivos?
¿Cuáles fueron las caracteristicas que debe tener un Sistema de Servicio Profesional de Carrera
para que s~aapoyado por la institución en la usted trabaja?
¿Cuál.SesoO los principales obstáculoS y las causas de fracaso en la implementación de un
Servicio Profesional de Carrera?
El moderador de este panel fue Jos6

La visión de la
Organilaci6ndel.as
Nacion,esUnidas
G. Shabbir Cheema
Tradicionalmente, el servicio profesional de carrera se refiere al conjunto de funcionarios públicos
que llevan a cabo las funciones de gobierno bajo la dirección y supervisión del Jefe de Gobierno, sea una
democracia o dictadura, monarquía o gobierno totalitario. La función básica del Servicio Profesional de
Carrera, como agente principal del Poder Ejecutivo, ha perdurado a través del tiempo, pero la naturaleza
de sus funciones, retos, capacidad y desempeño varía. Generalmente, las reformas y la modernización
del servicio profesional de carrera se emprenden para solucionar sus debilidades y deficiencias
y/o hacer que funcione más eficazmente bajo circunstancias cambiantes.
Las reformas al servicio profesional de carrera siempre son complejas y se mezclan con otros críticos
retos institucionales. Por ende, lograrlas requiere tiempo. Lasgeneraciones actuales de reformas al servicio
profesional de carrera están estrechamente ligadas a reformas administrativas, que reorientan el enfoque
del estado y el gobierno, para que tengan un papel más ágil y estratégico, por medio del fortalecimiento de
instituciones y procesos para llevar a cabo funciones estatales centrales. Todo tipo de reformas -administrativas
y políticas- se llevan a cabo en el contexto de presiones locales, nacionales, regionales y globales.
Estas presiones -globalización, recuperación de la fe en el gobierno, un acelerado desarrollo económico con
equidad y la protección del medio ambiente- afectan a los países en diferentes grados y sus respuestas reflejan
las variaciones en sus paquetes e iniciativas de reforma.
Existen algunos componentes fundamentales comunes en cualquier servido profesional de carrera viable:
Protesionalización del Servicio Público
para atraer y retener a personas con un alto nivel de educación
y calificación, es muy importante que el servicio público se profesionalice. Esa profesionalización
necesita empezar observando el principio de mérito en las contrataciones y ascensos. El
principio de mérito requiere que la calificación y experiencia profesionales sean el criterio principal
para nombramientos a puestos públicos, en vez de la afiliación política o social.
2.. Sistemas y unidades para el manejo de la de recursos humanos: se necesita contar
con estrategias y planes de desarrollo de recursos humanos a largo plazo, con base en datos
básicos exactos y pronósticos claros sobre los requerimientos de sucesión.

3. Estructura de incentivos: para promover el orgullo de hombres y mujeres que sededican al servicio
público, necesitamos recordar que el reconocimiento social juega un papel importante.
4- Creación de una cultura de organización de aprendizaje: los conocimientos y especialidades que
" el sector público necesita están evolucionando con tanta rapidez que, para garantizar el desempeño,
el mero reclutamiento del "mejor talento" no es suficiente. El reclutamiento debe ir acompañado
de estuerzos deliberados para desarrollar continuamente personal del sector público, a
,través de la creación de una cultura de "organización de aprendizaje", fomentar la actualización
de conocimientos, capacidades y actitudes, según cambien las necesidades.
S, Estrategias para aprovechar el mejor talento de grupos subrepresentados: en muchos países,
especialmente en países en desarrollo, existen varias prácticas de manejo de recursos humanos
que aumentan la posibilidad de no utilizar o subutilizar parte del mejor talento de la sociedad.
Estas prácticas incluyen la discriminación contra mujeres, grupos minoritarios y personas discapacitadas.
Para que ese talento se incorpore, desarrolle y despliegue eficazmente, el sector
público debe adoptar políticas y prácticas adecuadas de igualdad de oportunidades.
6. Estrategias para fortalecer el liderazgo: se necesita liderazgo para asegurar la visión, la legitimidad,
el estado de derecho, la facultación de autoridad, el pensamiento estratégico, el manejo
de conflictos, la equidad, la integridad y la comunicación.
Mejorar el desempeño del sector público depende de estrategias a largo plazo, que no
pueden entrar en vigor sin un marco institucional sólido, como ya se mencionó. Una reforma
de instituciones clave otorga credibilidad y legitimidad para otras reformas, que no sólo
pueden disipar una imagen negativa, sino que también impulsan el desempeño y promueven el
orgullo en el sector público. Por lo tanto, tiene que haber una estrategia nacional sostenida que
incluya aspectos de:
• Reconstrucción de la confianza en el sector público
• Reclutamiento de los mejores egresados de universidades e instituciones del sector terciario
en el servicio público; y
• Diseño de un sistema justo de remuneración, que no necesariarnenteestéa ta par del sector
privado o la sociedad civil, pero que sebase en el costo de la vida, permitiendo que quienesdeci·
dan dedicar su vida laboral al servicio público tengan una calidad de vida édecuada
La dotación de personal afecta todas lasactividades del manejo de recursos humanos. Las actividades
incluyen pronósticos de necesidades de recursos humanos, planificación, perfiles de competencias, selección,
reclutamiento, despliegue, desarrollo (incluyendo la capacitación), manejo prófesio-nal,evatuadón
de desempeño, disciplina, remuneración, ascensos y finiquitos. Existe una relación.einterdependel1cia
necesariaentre los aspectos arriba mencionados.
Por lo tanto, lo que queda de manifiesto es la necesidad de un enfoque holfstko, Medidas fragmentadas
no pueden producir los resultados necesenos. El profesionalismo enelse

creatividad y la mezcla de elementos que se pueden diseñar en un sistema híbrido, según las necesidades
de cada país.
El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DESA) participa activamente
en el Programa de Administración Pública y Finanzas, a través del cual tiene un mandato,
conocimiento y experiencia para apoyar a los Estados Miembros a enfrentar este reto.
Este apoyo está dirigido a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio. En vista de esta renovada
urgencia, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, a través de su
División de Administración Pública y Gestión del Desarrollo, promueve y apoya las siguientes actividades:
• Organizar foros regionales, especialmente para países en desarrollo, para analizar detalladamente
la profesionalización y el manejo de recursos humanos en el servicio público y desarrollar
soluciones apropiadas.
• Enfocar algunas actividades nacionales de cooperación técnica, para fortalecer el profesionalismo
y el manejo de recursos humanos.
• Crear una "central" en la Red de Administración Pública de las Naciones Unidas (UNPAN, por
sus siglas en inglés), dedicada a la información sobre el desempeño del servicio público y el
desarrollo y manejo de recursos humanos.
• Desarrollar y compartir herramientas y lineamientos (como Cartas Regionales de Servicio
Público y un manual sobre códigos de conducta) entre los países.
• Reconocer y difundir ampliamente buenas prácticas en reformas del servicio público, a través
de los Premios para el Servicio Público de las Naciones Unidas, para motivar a las Estados
Miembros.
• Ayudar a los Estados Miembros a desarrollar cuadros de liderazgo competentes en el sector
público, especialmente en países en desarrollo; y
• Documentar y analizar las tendencias y experiencias globales, como el Informe Mundial del
Sector Público.
El caso de Malasia
Malasia ilustra elcaso de un experimento eficaz de reforma administrativa integral, caracterizada
por una contúndente declaración de la visióny una aplicación congruente y minuciosa. La reforma del
servicio profesional de carrera en Malasia no se debió a una crisis. repentina en la economía o a nivel de
las polfticas, sino que es parte de la agenda gubernamental desde la independencia. Malasia ha sido un
caso exitoso de
equidad, en donde el servicio profesional de carrera tuvo
un papel
elenfoque de la reforma fue transformar la administración
desarrollo, bajo la cual el sistema administrativo
se enfocó en el
en los agentes del cambio. El
pl'Cl~m()Ci

Desde la independencia seinició una serie de reformas administrativas dirigidas al desarrollo socioeconómico
y la construcción de la nación. Estas incluyeron cambios estructurales, técnicas de gestión, capacidades,
conocimiento y actitudes, así como sistemas y procedimientos. Las reformas se diseñaron para
apevar la Nueva Política de Desarrollo, resumida en "Visión 2000" como la aspiración nacional para lograr
una "nación totalmente industrializada y desarrollada en las siguientes tres décadas". Los retos del servicio
público, alcanzar las metas políticas, económicas y sociaies de Visión 2020 son:
.,.
,. Desarrollo de un sistema administrativo orientado a cumplir la misión, que cuente con la
capacidad inherente de enfocarse a la prestación eficaz de servicios de calidad.
• Desarrollo de una capacidad institucional para promover y mantener un clima de creatividad e
innovación.
•
•
Habilidad para responder eficazmente a las demandas de un ambiente complejo y de rápido
cambio; y
Desarrollo de recursos humanos de calidad para facilitar la transformación de Malasia en una
nación moderna industrializada y totalmente desarrollada.
Para enfrentar estos retos, el servicio público de Malasia utilizó un enfoque pragmático e introdujo
una variedad de mejoras administrativas, que llevaron a la adopción de una nueva mentalidad y a un
nuevo paradigma de cómo pensar y hacer las cosas. El enfoque fue sobre la interiorización de siete valores
fundamentales entre los servidores públicos: (1) calidad, (2) productividad, (3) innovación, (4)
disciplina, (s) integración, (6) rendición de cuentas y (7) profesionalismo. El propósito fue crear un
excelente servicio público disciplinado, previsor, impulsado por el mercado, así como capaz y motivado
para enfrentar los retos del acelerado desarrollo en un entorno de cambios constantes.
Malasia representa un caso de reforma administrativa gradual, incremental, sostenida y global, así
como de planeación e implementación de esas reformas junto con otros cambios sociales, económicos y
políticos. Esto se logró debido a la orientación general ofrecida por un partido político unificado, que representa
a tres grupos étnicos importantes --malayos, chinos e indios-- y al liderazgo de tres primeros ministros
competentes y dinámicos quienes, con el apoyo total de la élite burocrática, desdela independencia en
1957 crearon y apoyan un servicio profesional de carrera eficiente y dinámico en Malasia.
La eficaz reforma al servicio profesional de carrera en Malasia se basa en el desarrollo de instituciones
apropiadas, en el reclutamiento de personal bien capacitado y con baseen sus méritos, al que se
le motiva y recompensa por su desempeño, yen la buena integración de los sectores público y privado
dentro del marco de Malaysia Incorporated, así como en políticas nacionales congruentes y bien articuladas.
Sobre todo, una visión nacional de crecimiento con equidad, que inCluye metas y programas
hábilmente definidos y expresados, muy congruentes y sin cambios a través de lasañas, ha servido
como piedra angular de un entorno favorable para la planificación e implementación de reformas al
servicio profesional de carrera en Malasia.
Dentro de este marco, y por más de cuatro décadas, los diferentes grupos de la sociedad han hecho
contribuciones apropiadas. Este proceso fue dirigido y coordinado por la élite de cada '9rupü, partldpando
en las estructuras políticas, administrativas Y/o económicas y asegurando la equidad e irnparcialida4,~Jadistribudón
de los beneficios para la sociedad civil.
Esta reforma global, tan bien coordinada ysostenida4u:rantecu.atro dé

Ellos pudieron dirigir el país con equidad y justicia con el apoyo total de otros grupos étnicos, principalmente
los chinos e indios, que dominaban los negocios.
Obstáculos y causas principales del fracaso de iniciativas para
el Servicio Profesional de Carrera
Existe abundante literatura sobre los factores que conducen al éxito o al fracaso de las iniciativas
y reformas.del servicio profesional de carrera. Generalmente, la importancia de estos factores varía de
un país a otro, en vista de las peculiaridades y estructura socioeconómicas y políticas del país. No
obstante, la experiencia global sugiere que los siguientes son los factores más críticos.
Primero, los gobiernos de muchos países en desarrollo se encuentran bajo una presión tremenda
para proporcionar empleos, 'que frecuentemente resulta en una dotación excesiva de personal en
departamentos gubernamentales y organizaciones semiautónomas, especialmente en niveles no calificados
o semicalificados, 10. que en algunos casos conduce a "trabajadores fantasmas". Este es principalmente
el caso donde el Sector privado no crea suficientes empleos para la creciente población.
Segundo, debido al favoritismo en el proceso de contratación y promoción, se selecciona y se
asciende a puestos de alto nivel, a personal sin la preparación y méritos suficientes. Esto disminuye la
productividad y la calidad del servicio profesional de carrera. Además, las presiones políticas y étnicas
dificultan que las dependencias directivas centrales de la administración pública emprendan medidas
en contra de aquellos cuyo desempeño está por debajo del requerido. En casosdonde no existe un servicio
profesional de carrera, los cambios frecuentes en el gobierno pueden impedir la continuidad en la
implementación de programas y políticas.
Tercero, niveles salariales más bajos llevan a un mal estado de ánimo, menos incentivos para trabajar,
así como a tener más de un empleo. En casos extremos, el desempeño del gobierno también se
derrumba. Es importante mantener el nivel de salarios de servidores públicos lo suficientemente alto
para atraer personas con las competencias requeridas.
Cuarto, es poco probable que tengan éxito iniciativas impulsadas externamente, sin el adecuado
apoyo político nacional y local. Losprogramas de ayuda externa pueden facilitar el proceso de reforma en
el servtcloprofeslonél de carrera, cuando estas reformas se lanzan localmente con el suficiente apoyo
político para garantizar su implementación. Las reformas seobstaculizan cuando los recursos financieros
designados para este propósito no son suficientes para satisfacer los objetivos de la reforma.
Quinto, el diseño e implementación de las reformas al servicio profesional de carrera requieren de
un compromiso a largo plazo por parte de los que elaboran políticas. En situaciones de inestabilidad
política, los esfuerzos de reforma no se pueden sostener. Esto explica por qué diseños similares de
reformas al Servicio profesional de.carrera producendiferentes resultados en países diferentes.
Finalmente, una administración pública eficiente y un sistema político estable van de la mano. Para
ser eficiente/el seM(i.opw~tii()nalde

que se dupliquen los "modelos" tradicionales de servicio profesional de carrera, reconociendo las necesidadescambiantes
y el contexto del país. Por ejemplo, con la rápida globalización, existe un cambio de paradigma
en el papel del servicio profesional de carrera yen los tipos de capacidades que se necesitan para
desempeñar este papel --por ejemplo, de control a facilitación, de una orientación de orden público al
agente de cambio, de la alineación política a la neutralidad política, etc.
Koldo Echebarrra
La expresión servicio civil requiere alguna aclaración de su significado al ser utilizada frecuentemente
con sentidos diferentes que afectan, por un lado a su alcance y, por otro lado, a la trascendencia
institucional que se le confiere. Difícilmente podemos formular una concepción de servicio civil útil
para el propósito de modernización del Estado, si aceptamos definiciones restrictivas de su alcance. Por
lo tanto, entendemos el servicio civil como el sistema de gestión del empleo público y los recursos
humanos adscritos al servicio de las organizaciones públicas, existente en una realidad nacional determinada.
En un sentido más restringido, puede hablarse en propiedad de servicio civil cuando dicho sistema
incorpora arreglos institucionales específicos, más o menos alejados de los que caracterizan al
empleo común, con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas profesionales.
Asimismo, las notas institucionales básicas de la definición de servicio civil serían las sigúientes:
111 La preservación de una administración profesional, entendida como aquella que, situada bajo
la responsabilidad política, goza de una esfera de autonomía e imparcialidad en su funcionamiento.
• L() existencia de reglas específicas de acceso y continuidad en el empleo público que garanticen
la aplicación de los principios de mérito e igualdad, entendiendo que la mera existencia de normas
legales puede no ser suficiente para constatar la existencia de Servicio Civil, siendo necesaria
su aplicación real y efectiva.
•

¡jJI
La existencia de mecanismos que protejan la seguridad en el empleo (no la inamovilidad, ni su
carácter vitalicio), frente al despido arbitrario, como garantía de un comportamiento imparcial
y profesional.
Es normal que en numerosos países estas condiciones setrasladen a una regulación específica, mayoritariamente
de derecho público y que a veces se conoce como Estatuto del Servicio Civil o del
funcionario público. No obstante, esta no es una condición necesaria para su existencia, siendo perfectamente
posible la existencia de servicio civil con una virtual identificación de sus condiciones con el
derecho común. Dicho en otras palabras, el concepto de servicio civil no presupone un régimen jurídico
estatutario, ni un modelo único de gestión del empleo público, ni conlleva rigidez ni uniformidad en
las condiciones de trabajo de los servidores públicos. De hecho, se concreta válidamente en modelos
muy diferentes, variando en sus estructuras organizativas (que pueden ser centralizadas o descentralizadas),
las políticas de recursos humanos (con diferentes tipos de incentivos al rendimiento) y las técnicas
de gestión (sistemas de puestos o de carrera). Tampoco esta noción prejuzga los caminos para la
institucionalización del servicio civil, pudiendo reconocerse diversas estrategias útiles en función del
contexto político e institucional de cada país.
La evidencia que conocemos de la experiencia comparada nos demuestra que hoyes posible y
deseable aplicar reformas administrativas bajo la doble exigencia de la legalidad y la eficacia, arbitrando
técnicas modernas de gestión de recursos humanos y fórmulas flexibles de organización y funcionamiento.
Mérito con flexibilidad es la expresión que mejor resume está tendencia, en la que se
pueden reconocer las mejores prácticas de los países más avanzados. Se pueden resaltar una serie de
ideas centrales en las tendencias de la reforma del servicio civil:
• Desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo los criterios de mérito y flexibilidad, como
forma de profesionalizar la administración pública, incorporando un régimen jurídico moderno
y adaptado a las necesidades actuales de la administración pública.
• Promover la coordinación y coherencia entre la política salario! pública y la política fiscal, dada
la extraordinaria interdependencia entre ambas por el peso de los costes salariales de los funcionarios
públicos; desarrollar políticas y sistemas de gestión moderna y eficiente en recursos
humanos, incluyendo la selección, la promoción y la evaluación, que se adapten a las diversas
necesidades que tienen planteados los servicios públicos, con diversas modalidades de vinculación
y contratación.
• Apoyar la modernización de instituciones centrales de servicio civil, fortaleciendo su capacidad
planificadora y reguladora y su estrecha coordinación con la autoridad presupuestaria, lo que
permite favorecer una gestión operativa descentralizada del personal.
• Apoyar la modernización de las relaciones laborales de los empleados públicos, fortaleciendo
las capacidades de los interlocutores sociales y mediante el establecimiento de reglas e instituciones
que promuevan una gestión responsable del empleo público.
• Asegurar la neutralidad y objetividad de la administración pública.
• Apoyar un dimensionamiento adecuado de las plantas de trabajadores en las administraciones
públicas, siguiendo criterios y orientaciones de racionalidad estratégica y mediante, en su caso,
•

procesos de gestión del personal excedente que incluyan indemnizaciones y políticas de reentrenamiento
y recolocación del personal excedente.
• Apoyar el aseguramiento de los principios de méritoe igualdad en el accesoy promoción en los
puestos profesionales de la administración pública, así como la interdicción de la arbitrariedad
en-la remoción de los funcionarios públicos.
• Apoyarla existencia de sistemas que garanticen la integridad y transparencia de la información
administrativa rnés allá de la vida de los gobiernos.
• Apoyar la promoción de una ética del servicio público entre los funcionarios permanentes de la
administración para fortalecer su compromiso con los valores de neutralidad, objetividad y
defensa del interés general.
• Apoyar la delimitación de las funciones políticas y administrativas, así como los sistemas de
articulación entre ellas, mediante mecanismos de planificación y control.
• Apoyar los procesos de transición entre gobiernos para asegurar la continuidad básica de los
servicios y un traspaso ordenado de las responsabilidades políticas; y
• Apoyar la existencia de sistemas que permitan la defensa efectiva de los derechos de los ciudadanos
ante las actuaciones y omisiones de la administración pública, tanto por vía judicial,
como a través de mecanismos alternativos tipo ombudsman.
En esta misma dirección, también hay que abandonar la lectura estrictamente eficientista de la reforma
del servicio civil que se ha venido practicando en algunos países centrada en la simple reducción de
efectivos. Hoy disponemos de la suficiente evidencia como para asegurar que los éxitos en la reducción
del empleo público y la contención de los salarios han sido pocos, modestos y de corto alcance; tampoco
se han visto acompañadas de mejoras en la accesibilidad y calidad de los servicios públicos. Lo que importa
no es sólo la reducción de los costes de personal, sino la forma en laque se producen. Las reducciones
en caso de ser necesarias deben hacerse en el marco de estrategias de largo plazo para lograr una fuerza
de trabajo estable y competente en el sector público. En algunos casos deberá practicarse una estrategia
de "invertir para ahorrar", que pasa por la dotación previa de personal calificado impresdndible en el que
apoyar los programas de contención y ahorro del gasto público.
El problema del Servicio Civil debe reconocerse como un problema estructural, en el que son posibles
progresos parciales, pero que necesariamente requiere una visión y estrategia de conjunto. Ha sido
frecuente recurrir a remedios ad hoc para parcelas del sector público que han sido capacesde construir
capacidades específicas mediante esquemas separados de reclutamiento y retribución. Los remedios
parciales, sin embargo, son insuficientes y contraproducentes para la eficacia del conJuntó de la admjnistración.
De hecho, uno de los problemas que la cooperación internacional está provocando en
algunos países es la creación de unidades ejecutoras separadas de la administración pública que atraen
a los mejores profesionales disponibles dentro y fuera del aparato estatal para as~urar la~Jecudótl de
--
los proyectos, pero a costa de dañar el sistema públicO en su conjunto y sus posibIlidades dedesarroHo
en ellargo plazo.

Las líneas básicasde la acción del Banco Interamericano de Desarrollo en apoyo hacia los países de
la región para la modernización del Estado y la reforma del servicio civil apuntan a fortalecer la gobernabilidad
democrática, mediante un fuerte desarrollo institucional del Estado, lo que supone fortalecer
la adopción de mecanismos que aumenten la transparencia de la administración pública en
general y a establecer una administración pública moderna, con un servicio 'civil profesional y altos
estándares de ética en la gestión pública.
La reforma del servicio civil debe conocer, en su aplicación, las condiciones derivadas del marco institucional
de cada país. Este reconocimiento impide considerar la reforma del servicio civil como una
operación meramente tecnocrática; no valen las recetas, ni tampoco la repetición mimética de técnicas y
modelos. El método de intervención debe variar sustancialmente en función de los objetivos de la reforma
y la situación del país afectado, considerando específicamente variables como la composición del
grupo impulsor de lasreformas, el involucramiento de los responsables naturales, la continuidad del apoyo
político necesario o el tiempo imprescindible para que se hagan sentir sus efectos. En este sentido, cada
reforma es única y su éxito o fracaso dependerá de la habilidad de susestrategas de administrar a través
de la búsqueda de consensos los inevitables conflictos de intereses y valores en juego.
Adicionalmente, las operaciones de reforma del servicio civil sufren de la escasez y escasa fiabilidad
de los datoS$llJe permiten la realización de un diagnóstico objetivado sobre la situación de partida. Las
fuentes estadísticas disponibles son de difícil ,interpretación, muchas veces inexactas e incoherentes
cuando se cruzan entre sí, poniendo de manifiesto la elevada sensibilidad política de los datos que
conciernen al empleo públl-::(). Tampoco es suficiente la información referente a casos de éxito y buenas
prácticas. Esto ,hacemuy difícil la labor de diagnosticar, especialmente con carácter comparativo, y
también la labor de diseñar proyectos. Es indispensable, por tanto, avanzar en la disposición de información
cuantitativa y cuaH~ativa fiable y práctica sobre el servicio civil en la región y fuera de ella que
permita a los paísesyal&anco la formulación y puesta en práctica de reformas valiosas y bien fundadas
el) Ja.twidenc;¡ia9~

Basar la ejecución en las instituciones especializados y permanentes, con autoridad clara
para la ejecución del proyecto; y
Diseñar las operaciones conservando la flexibilidad necesaria para adaptarlas ante situaciones
cambiantes y, a la vez, tener un seguimiento más próximo durante la ejecución.
Finalmente, la reforma del servicio civil requiere que los países adopten políticas de largo plazo que
hayan sido ampliamente consensuadas con el conjunto de los actores socialesy susorganizaciones representativas.
El BID por encima de sus recursos económicos y técnicos ofrece a los países un ámbito de
diálogo para generar diagnósticos compartidos sobre los problemas de los países y obtener una definición
común de los objetivos de cooperación. No en vano el BID es una institución que supera la relación
convencional entre un Banco y sus prestatarios y que se caracteriza por un trabajo conjunto con sus
países miembros.
Alex Matheson
La OeDE participa ahora en la revisión de dos décadas de modernización del sector público en
nuestros 30 países miembros, en los cuales, por supuesto, se incluye México.
Este trabajo está en proceso, pero ya estamos en posición de sacaralgunas conclusiones generalesque
pueden tener valor para los debates que se realizarán en los próximos dos días. Estas conclusiones son:
1. No existe un proqrarna intemadon;¡! de reforma en el servicio civil común. Las diferencias
significativas radican en: la pluralidad de la agenda política; la reputación de los funcionarios
entre el público; las relaciones laborales del sector público (en algunos países los
sindicatos tienen una función legislada en las decisiones de gestión pública y el poder polftico
para bloquear reformas -en otros no existe esto); la cultura polftica y administrativa (en especial
respecto a las relaciones político-administrativas y la tolerancia a la falta de cumplimiento
de las normas); la capacidad política del gobierno en turno para tomar decisiones difíciles; las
••

diferencias constitucionales (en especial respecto a la función del Poder Ejecutivo frente a
otros poderes y los acuerdos intergubernamentales. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un
muy alto nivel de influencia política de partido en los nombramientos de alto nivel para el servicio
civil. Por otro lado, el poder legislativo y sus instituciones de apoyo son mucho más
fuertes en los Estados Unidos que en cualquier otro gobierno de la OCDE y esto permite una
continuidad y un control sobre el gobierno del momento). Un programa eficaz de cambio importante
va a ser muy diferente dependiendo de la combinación específica de problemas, circunstancias
y limitaciones.
2. Los gobiernos tienen una capacidad limiteda paré' ioqrar un cambio en

. de informes y presupuesto se considera como una influencia más poderosa sobre la conducta
de los servidores públicos que el sistema de servicio civil en sí. Los motivos de esto son:
• Primero, la contienda por la asignación y control de recursos es el meollo de la economía
política del gobierno, tanto para políticos como para burócratas.
•
Segundo, el sistema financiero forma la arquitectura para la presentación de informes
sobre desempeño y responsabilidad en forma más general (incluso entre el poder ejecutivo
y la legislatura).
• Tercero, en ausencia de un buen método de presupuesto, presentación de informes y control
es muy difícil saber cómo se está desempeñando el sistema del servicio civil.
..
Por lo tanto, muchos países que buscan un cambio en el sistema dependen del cambio en el sistema
de finanzas públicas. Por ejemplo, hoy en día hay un proceso de reforma importante en Francia y el
instrumento de reforma es una nueva ley orgánica sobre finanzas. En caso contrario, en varios países
en donde se ha intentado una reforma sin cambios concomitantes en el sistema financiero, las reformas
del sector público han sido relativamente ineficaces.
Aquí el punto no es si la reforma financiera deberá tener prioridad sobre las reformas en la administración
pública, es más bien reconocer que los incentivos sólidos que contribuyen a crear la conducta
y cultura del sector público son producto tanto del sistema de finanzas públicas como del servicio
civil, así como de su interacción.
5. Los problemas importantes de gobierno van más allá del terreno administrativo. En la OeDE,
cuando nos referimos a "gobierno" estamos hablando de las normas importantes y disposiciones
institucionales que determinan cómo se toman las decisiones del sector público y cómo
el público se puede sentir seguro de que los valores más profundos del sistema gubernamental
se están salvaguardando. Por lo general, estos valores se establecen en la constitución pero es
a través de procesos clave del sector público, tales como los de toma de decisiones, preparación
del presupuesto y administración, que estos valores se deben institucionalizar en la conducta
actual de los servidores públicos.
Es importante identificar qué problemas de una administración pública SOI1 problemas de
gobierno y cuáles son netamente administrativos, ya que requieren de diferentes tipos de solución.
Los problemas tales como fallas en la adopción colectiva de decisiones por los Ministros,
presentación inadecuada de información, interferencia política inapropiadaen deelsíones sobre
personal o influencia indebida por intereses creados en la formulaciól1cfe políticas, tienen características
administrativas importantes, pero finalmente para su soludón se requiere de la
acción en el terreno político y/o de la acción firme del poder judicial oíeLeqlsíeture, reforzada
por la responsabilidad y transparencia públicas.
6. Las estrategias de Gestión Pública siempre implican concesiones recíprocas, Todas las estrategias
de estructuración tienen sus puntos fuertes y débiles, por ejemplo: los controles estrictos
pueden mejorar el cumplimiento pero'reducir la adaptabitldad; las estructuras diferenciadas
mejoran el enfoque d~l usuario pero crean prol>lemas:de coordinación; 105 grupos dé f1derazgo
profesional en comparación con' la influencia polftica.en noinbramientos de alto "Uve' equtli-
-

an la congruencia y la continuidad en contraposición con el grado de reacción política; un
mayor uso de contratos formales y mediciones de resultados incrementa la responsabilidad
pero puede falsear la atención sobre resultados deseadosa largo plazo; las mediciones de resultados
instrumentadas apoyan la congruencia política pero no la responsabilidad individual; la
remuneración por esquemas de desempeño puede promover el desempeño individual pero
inhibir el trabajo en equipo; la discreción de la gestión puede socavar la confianza pública en la
imparcialidad; los intereses de los ciudadanos como "usuarios" (receptores de servicios específicos)
deben equilibrarse en contra de sus intereses como "propietarios" (votantes, contribuyentes,
personas con derechos protegidos por la Constitución) y como "individuos" (sujetos
al poder coercitivo del estado).
El problema más común de las estrategias de reforma en la gestión pública es que después
de.una avalancha de actividad terminan sin tener un impacto significativo en la conducta del
servicio público, los gobiernos de la OCDE están hundidos en un revoltijo de iniciativas de
reforma fallidas en el sector público. Sin embargo, otro problema son las reformas que sí cambian
la conducta, pero no en la forma que se prevé. Por ejemplo, en el Reino Unido, Nueva
Zelanda y Australia, los esfuerzos para incrementar la eficiencia del sector público y reducir la
dimensión total del gobierno a finales de los ochentas y mediados de los noventas, según lo
perciben sus gobiernos actuales y los observadores externos, han dado como resultado una
capaddad insufic:iente en ciertas áreas clave y ahora está en marcha cierto grado de nueva centralización
y reinversión.
7. Apalancami~nt()s para el cambio. tos servidores públicos se comportan de cierta forma debido
a incentivos profundamente arraigados, reforzados por la costumbre. Muchos intentos de
reforma no tienen impacto ya que no cambian estos incentivos profundos. Las gestiones de
reforma se basan'principalmente en la retórica; los procesos de capacltaclón y gestión específica
con frecu~ncia no tienen un efecto duradero. A través de la observación de los países de la
OCDEeJ;\"~sdosúltimas décadas, consideramos que las intervenc:iones que han cambiado los
incentivos arraigados en.cuanto a todo el sistema.incluyen una combinadón de:
• cambiosentasléyes presupuestarias y de responsabilidad, así como en su supervisión;
.
• ~~iosenJ~t~yde administración pública en relac:ión con la selecciófl y responsabilidad
d~tC)sfl:,ll1clotlarios de alto nivel; <
• exposición de decisiones importantes y evaluaciones para su escrutinio por el parlamento
y el público;
• cambios significativos en autoridad entre entidades centrales a entidades de gestión;
• el cambio de los sistemas de control con base en información ex ante y controles de procesos
por un control que se base más en los resultados de escrutinios post hoc; y
• la creación y

México. Con base en la experiencia en otros países de la OCDE, yo sugeriría que los siguientes
puntos para implementar el nuevo sistema:
Armonizar la responsabilidad administrativa y financiera con la responsabilidad asumida
por los altos funcionarios.
il'
Dar prioridad a la creación de un grupo de liderazgo para el servicio civil, unido por un profundo
compromiso con los intereses de la nación.
" Prestar atención especial a la calidad del apoyo del servicio civil para los procesos importantes
de toma de decisiones colectivas del gobierno.
Mostrar liderazgo del servicio civil en las normas de conducta que refuercen la percepción
interna y externa del profesionalismo apolítico del servicio en la práctica de las políticas del
gobierno del momento; y
ii
Reforzar el enfoque sobre el desempeño, mediante una amplia variedad de medios formales
e informales, pero en especial encargándose con firmeza y transparencia del mal
desempeño dentro de las filas del servicio civil.
Geoffrey Shepherd 9
El Banco Mundial ha promovido activamente proyectos de reforma en el servicio civil en América
Latina y en otros lugares. El Banco ha hecho préstamos para la reforma del servicio civil a fin de contener
las presiones fiscales de gran número de empleados públicos y mejorar la capacidad del servicio
civil para que preste servicios públicos de manera eficiente y con rendición de cuentas. Dentro del
espíritu de este foro, este trabajo se concentrará más en los asuntos de la capacidad que en el control
fiscal.
9 Los resultados, interpretaciones y conclusiones son del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial, a su Junta Directiva o a
cualquiera de los países miembros
•

Experiencia del Banco Mundial en la reforma del servicio civil
Desde que el Banco Mundial empezó a hacer préstamos en la década de 1980, ha preparado más de
2.00 proyectos con componentes específicos para la reforma del servicio civil. Originalmente, el
otorgamiento de préstamos del Banco fue motivado en gran parte por las preocupaciones acerca del
costo fiscal del empleo público, pero los préstamos han abordado cada vez más temas del desempeño
del servicio civil.
• Intereses fiscales. Las elevadas facturas salariales (y, frecuentemente, los elevados compromisos
por pensiones) amenazan el equilibrio de los presupuestos gubernamentales. Los
empréstitos del Banco para ajustes estructurales frecuentemente han establecido acuerdos con
los gobiernos para metas especfficas a fin de reducir el tamaño del empleo en el servicio civil.
Los préstamos para asistencia técnica a veces han aportado recursos para el diseño y el financiamiento
de esquemas de reducción de gastos que recompensan selectivamente a servidores
públicos para dejar el empleo o para una jubilación anticipada.
• Intereses de desempeño. El mejor desempeño de los servidores públicos significa tanto una
mayor capacidad para prestar servicios como una mayor rendición de cuentas. Los proyectos
del Banco han buscado apoyar un mejor desempeño en una gran diversidad de formas, a través
de ajustes estructurales y de préstamos para asistencia técnica (algunos de esos proyectos han
adoptado un enfoque espedfico para el sector en cuanto a la reforma, especialmente en salud,
educación y administración de los ingresos). Los empréstitos del Banco han buscado de diversasmaneras
estimular iniciativas para un mejor desempeño mediante reformas en la estructura
de recompensas monetarias y carreras; el establecimiento de incentivos especfficos para servidores
públicas de alto nivelo antigüedad; la reducción de la influencia polftica (por ejemplo, a
través de comisiones de servicio civil); y apoyar un comportamiento más ético. En resumen, el
Banco, al igual que otros donantes, ha buscado promover un servicio Civil con base en méritos,
más o menos dentro de los lineamientos del servicio civil moderno en los países más ricos.
En una serie de análisis e informes,el Banco Mundial ha reconocido el enorme desaffo de las operaciones
de reforma del servicio civil yha reconocido, aunque cautelosamente, que el éxito no ha sido tan
grande como en ()tnts~reas de las operaciones del Banco.
Los resultados de las intervenciones para apoyar las reducciones en el tamaño de los servicios
civiles son relativamente fáciles de verificar. Frecuentemente los empréstitos no han logrado sus objetivos
principales -tales como lá reducción de la factura salarial y la reducción del empleo- y, en consecuencia,
frecuentementé alas reformas se fes ha dado marcha atrás. Las reformas relacionadas con el
desempeñoson rnás diffdfes~emedir y verificar, pero los Informes del Banco,.sin embargo, expresan
su preocupación porque no se haya logrado más. Los proyectos frecuentemente estipulan "medidas
paliativas para resolver pr()l>Iernas que requieren cirugfa. mayor". A fin de mejorar los proyectos, los
informe~ presentansug~eQciasque se relacionan con la dimensión institucional de la reforma (poHtica,Ci.lltufalYme':c~$~~Qo,.~les),instrumentos.de
ay.a másapro¡>!tdos(que re

Los nuevos proyectos han intentado recientemente abordar algunas de las preocupaciones propias
del Banco. Un número cada vez mayor de proyectos incorpora la reforma del servicio civil en una
reforma más amplia del sector público (incluyendo generalmente reformas en la administración
financiera y organizativa). Seestán aprobando más proyectos como parte de una serie secuencial ("programática")
de préstamos de ajuste. Se están otorgando más préstamos para el apoyo a servidores
públicos en el nivel subnacional del gobierno. Algunos proyectos están estimulando esquemas que permitan
ajos ciudadanos y beneficiarios vigilar la prestación de servicios públicos.
Construcción de un servicio civil "merltocrátlco":
los principales obstáculos para la reforma
La falta de cuadros de servidores públicos calificados, motivados y que rindan cuentas es una causa
inmediata de la deficiente calidad de los servicios públicos en la mayoría de los países en desarrollo.
Muchos de esos países han buscado, con ayuda de los donantes, promover reformas basadas en el mérito
según los lineamientos de los países más ricos: ingreso al servicio basándoseen el mérito, protección
de los servidores públicos contra ceses arbitrarios y protección de su neutralidad política. Muchos países
en desarrollo actualmente basan sus leyes de servicio civil en esos principios, pero los principios se
reconocen mayormente cuando están en riesgo.
Para los países actualmente en vías de desarrollo la introducción de sistemas con base en méritos
resulta desafiante. Sus pueblos tienen más derechos civiles que los pueblos-del mundo en el siglo XIX y
esperan una cantidad de servicios públicos que nadie esperaba en el siglo XIX. Los países en vías de
desarrollo parecen enfrentar tres obstáculos genéricos para las reformas basadas en méritos:
•
Salarios bajos en el sector público. Muchos, si no es que la mayoría de los países en vías de
desarrollo, utilizan el empleo en el sector público como una forma de política de previsión
social. Sus poblaciones tienen suficientes facultades para hacer demandas al gobierno, pero
esas demandas son para beneficios concretos y directos, como empleo, más que los beneficios
intangibles de mejores servicios públicos. El uso del sector público para crear empleos lleva a
una presión fiscal, lo que a su vez deprime los salarios y dificuttaelatraer a personal calificado.
• PoJitizadón de los nombramientos de alto nivel (o corrupción en ellos). Cuando losc:ontroles
democráticos no son lo suficientemente fuertes para que los electores ejerzan control sobre los
gobiernos y cuando las reglas formales para aislar y profesionalizar el servicio civil son atropelladas,
es fácil que los funcionarios públicos actúen para heneficiar intereses privados o de
partidos políticos.
• Reserva insuficiente de recursos humanos. En los países pobres en que los níveles de educación
son bajos y los sectores privados están subdesarrollados, la reserva de recursos humanos no es
lo suficientemente grande para proveer servidores públicos calificados.
En el largo plazo, cuando hay desarrollo económico y' social, eso mejora la reserva de recursos
humanos, reduce la necesidad de utilizar los empleos del sector público para"la po1ftka de previsión
"""-"SO

En plazo más corto, muy bien pudiera ser que para los países en que esa demanda política no se
articula eficazmente, los intentos de introducir de manera general sistemas modernos basados en los
méritos será, en el mejor de los casos, una pérdida de tiempo y, en el peor, será contraproducente. Así
es que los paísesen vías de desarrollo y los donantes necesitan empezar a pensar en alternativas viables
en el corto plazo. Un buen análisis y una buena base de datos son un punto de arranque. Más allá de
esto, una opción podría ser tratar de aplicar reglas explícitas que combinen criterios políticos y meritorios
en los nombramientos de servidores públicos de alto nivel y limitar la permanencia en el cargo, al
mismo tiempo que se someta a los nombramientos de menor nivel a las reglas laborales del sector privado.
Una opción relacionada podría ser la aplicación de esas nuevas reglas sólo en organismos
seleccionados, a tono con la modernización administrativa de dichos organismos.
Observaciones sobre el desarrollo del servicio civil de BrasH10
En general, el gobierno federal de Brasil está en buenas condiciones, en comparación con la mayoría
de los demás países latinoamericanos, mediante la combinación de un cuerpo permanente de
servidores públicos federales y un gran cuadro de nombramientos políticos que llenan los puestos más
altos en los ministerios y en los organismos autónomos. El servicio civil de hoy ha surgido como resultado
de muchas décadas de un avance implícito hacia un servido profesional en el sector público,
aunque interrumpido por grandes cambios políticos.
El núcleo del servicio civil se inició en la década de 1930 (DA5P), basado en un modelo weberiano de
una jerarquía burocrática relativamente inflexible. Por lo tanto, el régimen ha existido durante más de
60 años, pero ha habido una tensión constante entre el control de la interferencia política que un sistema
centralizado y jerárquico puede aportar y la necesidad de flexibilización y descentralización que puede
mejorar el desempeño, pero, a su vez, reabre el sistema al abuso político. Laestrecha disciplina del sistema
DA5P empezó a perderse con las administraciones sucesivas. El gobierno militar de Brasil representaba un
extremo de flexibilización y descentralización que funcionó durante algunos años, de 1967 en adelante,
prornovíendo "islas de excelencia" en los organismos autónomos y la.s empresas públicas. Pero entonces
esto llevó al abuso ya la pérdida del control central, que a su vez fueron abordados por las nuevas reglas
rígidas impuestas por la Constitución de 1988. La primera administración de Cardoso (1995-99) buscó
entonces, con Bresser Pereira, Ministro de Reforma Administrativa, deshacer algo del "daño" de 1988
acumulando carreras clave dentro del servicio público -otra forma de "ista de excelencia", pero más controlada
desde el centro- y reforzando el sistema. de nombramientos políticos para proporcionar los niveles
administrativos superiores que las carreras no podían hacer. Esas reformas, emprendidas sin cambios
jurídicos importantes, representan un logro significativo.
En general, los atributos de un desempeño relativamente bueno de los servidores públicos
federales de Brasil supuestamente reflejan su honradez y lealtad, más que su productividad, tal vez
un resultado "weberlano" más que el de una "Nueva Gerencia Pública". Los servidores públicos federales
generalmente están bien calificados; parecen responsables de la confianza pública (la impresión
es que, con el tiempo, el c1ientelismo se ha vuelto menos importante en el servicio civil federal). Los
10 Los comelttMios sdbre &ras" prOVienen de un reciente anAltsis del BancoMundial sobre el plande desarrollo pluri","",,1

servidores públicos de alto nivel -tanto por nombramiento político como servidores permanentesparecen
ser eficaces y responder bien a sus patrones políticos.
Ese desempeño es a su vez el resultado tanto de las políticas públicas como de las condiciones
externas.
• las políticas de recursos humanos (selección, paga, pensiones, ascensos, permanencia/longevidad,
capacitación, administración de sistemas) que afectan a la mayoría de los servidores
públicos son fuertes en la promoción de nombramientos con base en méritos, aunque débiles
en la promoción de incentivos para la eficiencia y el esfuerzo. Estas reglas han requerido largo
tiempo para formularse: 70 años.
• las políticas organizativasobviamente no han contribuido a un buen desempeño (digamos, no
más que en otros países). Pero argumentaríamos que ciertos ministerios y dependencias por
diversas razones por ejemplo, debido a que han tenido un buen liderazgo continuo o debido a
que han estado menos sujetos a influencias políticas, han creado culturas locales que han promovido
la rendición de cuentas e incentivos.
• Brasil tiene un mercado laboral dinámico. para personal calificado, así como un sistema deserrollado
de educación superior. Esto crea un caudal de empleados potenciales que tiene un
impacto extremadamente importante sobre la calidad de quienes ingresan al servicio público.
• las condiciones políticas determinan la demanda relativa del país para el empleo por c1ientelismo
en el servicio civil versus el profesionaHsmo. Aunque la promoción del profesionalismo
ha sido una lucha histórtca, los regímenes sucesivos ~sde la década de 1930 -todos de diferentes
colores políticos-han enfatizado la necesidad de pro.fesionatísmo en grandes partes del
estado, ya seaen nombre del estado de ctesarrol'lo (Presidentes Vargas, Kubitschek, etc.) o por
valores democráticos (Presidente Cardoso). Oesde el regreso a la democrada a mitad de la
década ~ 1'98, hay cierta evidencia "suave" ~ la iimp€lrtanciia, cada, ~z mayor de la'demanda
popular ere servidores púbti~os IOOnradQ5 y efi'Ca

1) En México existen dos niveles de empleo: el de base y el de confianza. El de confianza puede ser
seleccionado con baseen el mérito. El de base es propiedad de los sindicatos. Si no existen los mismos
principios, es difícil la cohesión de los intereses. ¿Cuál deberá ser el papel que juegue el sindicato
en La implementación de un sistema de servicio civil de carrera Pé Oué experiencia se tiene en
otros países para el manejo de estas situaciones?
• Los sindicátos son parte de toda sociedad, lo importaznte es analizar no sólo el poder político
que tienen, sino también su grado de representatividad y legitimidad.
En muchos países se han utilizado diferentes enfoques, en algunos luchan contra los sindicatos,
tratan de ganarles, y en otros han tratado de trabajar con ellos como socios. En
México, debido a que los sindicatos parecen tener una gran legitimidad, habría que trabajar
con ellos como socios.
2.) ¿ Existe algún sistema para reclutar hombres y mujeres que además de competentes posean ética,
para que una vez en el cargo no realicen prácticas corruptas?
• La ética en el sector público es uno de los ingredientes clave para una reforma del servicio
civil así como, la seguridad en el empleo, la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad.
Si existe ello, se puede crear un servicio civil relativamente libre de corrupción.
Además, hay dos elementos que el servicio civil de carrera siempre debe tomar en cuenta:
cumplir con las leyes y el interés colectivo.
Por otra parte, lo ideal es que entre las políticas del gobierno exista. un equilibrio entre la ejecución
real y la ética.
3) ¿ Cuánto tiempo se necesita para implementar el servicio civil de carrera?
• En el caso de Brasil se necesitó de mucho tiempo. Asimismo, en los casos de Estados Unidos
y del Reino Unido se aprobó la legislación, pero se necesito al menos de treinta años para
que ésta se aplicara.
Para instrumentar un servicio civil de carrera, es crucial contar con una estrategia que utilice
de modo realista la variable tiempo y la variable costo. El costo, más que una variable,
es una condición.
Así, antes de que
c
se apruebe la ley se pueden hacer proyecciones de 2., 3, 5, o 15 años, de
acuerdo a los recursos disponibles. Esdecir, analizar qué recursos tenemos para aplicar esta
reforma y con basea esto diseñar un plan de implementación realista, porque de lo contrario
. se podría llegar a tener una reforma ambiciosa que por falta de recursos sea inaplicable.
4) ¿ Cómo puede México evitar caer sólo en una Reforma política cuando hay diversas limitaciones
como fiscales, de recursos federáles, etc?

':
En Latinoamérica, las oficinas administrativas de la función pública que han funcionado separadamente
del resto de las instituciones no han funcionado bien, porque en un entorno
de fuertes constricciones fiscales no tienen poder real. Y, porque su lógica ha sido normalmente
administrativa, uniforme y ha sido difícilmente compatible con las urgencias, las
precariedades y las circuns-tancias tan difíciles que vive la administración de los países en
desarrollo.
Sin embargo, en todo paísexiste un espacio para una reforma coherente con el mérito y la
flexibilidad. No existe duda de que este espacio existe en México, el problema es adecuar
la estrategia a los recursos disponibles y á las posibilidades que brinda la realidad política.
5) ¿Cómo puede apoyar la sociedad civil mexicana el proceso de creación de un servicio civil de carrera?
• Actualmente, el papel que juegan las organizaciones de la sociedad civil cada vez es más
importante. La sociedad civil es un factor preponderante, en el ámbito comunitario, local,
regional, nacional y, de hecho, en el ámbito global.
El papel que deberíajugar la sociedadcivil mexicana en este proceso, esel de divulgar, informar
y concientizar a la población sobre los beneficios que le puede traer la creación de un
servicio civil de carrera.
6) éCuá] ha sido la experiencia del servicio civil de carrera en el Reino Unido?
• La innovación del Reino Unido fue la creación de dependencias o agencias que llenaron
algunos vacíos que tenía la ley del servicio civil de carrera. Esto le dio mucha inercia al sistema
y permitió la oportunidad de realizar una gran cantidad de cambios. Otro factor de
innovación ha sido la privatización de ciertos servicios.
No obstante, hay áreas, sobre todo en el sistema ferroviario, en las cuales el público siente
que el servicio es peor de lo que era antes. No se sabe si la percepción es cierta porque los
problemas de transporte a la vez se han agravado. Pero en sí, hay un sentido de que el Reino
Unido está atrapado entre dos fuerzas; por una parte, lograr que el servicio civil de carrera
mejore día con día, pero con serios problemas en ciertos sectores como, el sector salud.
Además, el financiamiento es un problema que no se ha resuelto, al igual que en muchos
países en la OCDE.
7) ¿ Existen cargos de libre designación en otos países de Iberoamérica, y cuál ha sido su experiencia?
•
En el caso de Brasil, el servicio civil de carrera es un sistema de designación política, que en
realidad es una mezcla entre criterios polfticos y profesionales.
En el caso de Chile, su sistema de gerencia pública representa un equilibrio entre criterios
profesionales y mecanismos de libre designación, unidos a condiciones de trabajo que incentivan
la eficiencia, entre ellas un sistema de remuneraciones flexibles.
Buscar mecanismos de flexibilidad, distinguir entre profesionales y directivos, distinguir
entre distintas carreras profesionales y susdistintos requisitos de entrada de promoción y de
salid~, esimp~rtante para comprobar no s610 el mérito sino tambf~rf laffexibfl1dad del servicio
civil de carrera.

8) ¿ Qué se necesita para que el servicio civil de carrera no genere un sistema de "política de asistencia
social o popular politics?"
• Los gobiernos no deben actuar como agencias colocadoras de empleos, pero si deben proporcionar
una red de seguridad que los proteja.
Los niveles de empleo en el Gobierno Federal mexicano son altos, debido a que en parte a
que el Gobierno está utilizando el empleo público como una política social. Este es un problema
extremadamente difícil de resolver, y bien puede ser que consideraciones de cómo
ofrecer una red de seguridad pueda ser parte de la solución a esto.
En muchos países latinoamericanos, las poblaciones son cínicas en cuanto al gobierno, no
creen en la capacidad o deseo del gobierno para ofrecer servicios públicos. Pero como tienen
un voto y una voz, pueden utilizar ese voto para que alguien tenga un trabajo, o para que
pavimenten una calle.
Hasta que los ciudadanos dejen de creer que todo lo que pueden obtener de la política son
unas cuantas concesiones privadas, y hasta que dejen de creer que van a obtener servicios
públicos, será difícil que los ciudadanos respalden una reforma del servicio civil.
Por eso, se necesitan leyes fuertes en cuanto a servicio civil, que eviten que los políticos utilicen
los empleos públicos de manera clientelista. Y para que existan estas leyes, se necesita
un poder independiente que administre al servicio civil de carrera.

y la Nueva Geteacía
Pública en México
Nota edftoria1: El contenidO de las ponencias presentadas por los participantes en este paner
responete a las siguientes ptégul'ltls:
• ¿CÓmo oPera un servklopfof¡"~ de Carrera en las condiciones de la Nueva Gestión
PObUca? . .. '. ' .. ;, ::: '. : ~, j' •
(f:nqu.~~
'::.;:'¡»,;--'- :\1',~ __j_~ ';':':">"','", ,"5 C

David Arellano
Implementar unservicio civil basado enlacompetencia, enel desempet'io, amarrado avalores deinnovación
y flexibilidad como quiere la Nueva Gestión Pública (NGP), implica el desarrollo de varias condiciones,
todas muy importantes para elcontextomexicano enparticular y engeneral para América Latina.
En primer lugar, los servicios civiles son estructuras polftlcas y organizaclonales rfgldas por naturaleza.
Su función polftica es aislar de los vaivenes polfticos al aparato burocrático. Su funciónorganizadonal
es establecer condiciones generales y reglas globales para el desarrollo de la carrera burocrátIca. Hacer
que estos sistemas además impulsen la innovación y la flexibilidad, requiere la capacidad de equilibrar
la rigidez del sistema (para ser crefble) con la flexibilidad organlzaclonal para responder al contexto(para
ser eficiente).· No existen fórmulas o recetas para lograrese equilibrio.
Pero es probable que esquemas comunicados y consensuados ampliamente¡ que,~rmltan la participación
de diversos'actores en el dlsel\o, que busquen crear mecanismos de gobernariía transparentes y
compartidos con la sociedad, que comprendan la cultura organlzaclon~l.riector pObUco y adapten
estrategias particulares y adaptables en el tiempo, tengan mb próbabUldadde fxlto c¡utuna confta"
ciega en que las reglas formales y el enunciado de normas delsistema, aut0m6tica".nte, vln a ~tver
los problemas y ser acatados ampliamente. Partirdel principio de que existe una capacidad limitadade
dirección de un sistema complejo como un servicio civil parece Importante para estarabierto a buscar
opciones y alternativas cuando las cosas no salen como los modelos prevén (Lewls,1980).
Para el caso mexicano, es claro que se está partiendo de una confianza desmedida en que un ststema
merltocrátlco y profeslonallzante será suficiente para transformarla politizada burocracia mexicana
en una maqUinaria neutral yeftélente. Nada puede estarm6sleJos de la verdad comohaquedado
demostrado en otros pafses (Knott y Mlller, 1981).

federal. El servicio civil debe ser una institución que apoye al poder ejecutivo, al mismo tiempo que
evite que este poder pueda manipular impunemente al aparato burocrático. Lograr este equilibrio es
fundamental, pues al final de cuentas todo servicio civil implica tomar decisiones que tienen costos
inherentes para el sistema político. Por ejemplo, siempre existirá un costo en cuanto al dilema eficiencia
de la burocracia y rendición de cuentas. No hay sistema en la práctica que resuelva este dilema, pues
las burocracias públicas deben estar sujetas a controles en cualquier democracia, y se les exige al mismo
tiempo dar resultados (resultados además siempre en debate en una sociedad plural). Confiar ciegamente
en que la lógica meritocrática de un servicio civil va a resolver estos dilemas es peligrosamente
ingenuo, pues no comprende las instituciones políticas que un servicio civil construye, que no son
totalmente neutrales ni enteramente profesionales.
En tercer lugar, el servicio civil debe estar ligado de manera integral a otras reformas que buscan,
con más lógica y capacidad, dirigir por desempeño y hacer más autónoma la gestión de los organismos
gubernamentales. Presupuestos por resultados, sistemas de gestión de la calidad, indicadores de
actuación y desempeño, descentralización de procesos, sistemas integrales de lucha contra la corrupción
no basados estrictamente en el fortalecimiento generalizado de normatividades y controles, son
algunas reformas que podrían equilibrar la tendencia a la rigidez de los servicios civiles. Estar abiertos
a opciones más descentralizadas y que consideren las variables y necesidades organizacionales de diversos
organismos (permitiendo por tanto definiciones flexibles de puestos y de desempeño), parecieran
ser opciones interesantes a explorar. Lasorganizaciones gubernamentales son espacios complejos de la
actividad de grupos de poder, de individuos, en contextos dinámicos. No siempre la especialización, la
medición rígida del mérito y la profesionalización son las únicas opciones que setienen. Las estructuras
organizacionales traslapadas (Landau, 1969), la competencia al interior de las burocracias (Bender,
1985), la descentralización de los pesos y contrapesos (Ostrom, 1973) son opciones viables que se
pueden analizar con cuidado para no cerrar los ojos y construir un sistema rígido y sobre controlado.
En cuarto lugar, el papel del Congreso variable es una de las variables más complicadas pero fundamentales,
pues la corresponsabilidad entre el poder ejecutivo, el congreso y el aparato burocrático es
fundamental en cuanto al éxito de las políticas públicas. El servicio civil debe alentar el trabajo de los
representantes, pues les asegura la estabilidad de las políticas más allá de los periodos legislativos. La
transparencia de los sistemas de evaluación del desempeño debe ser una preocupación fundamental de
los congresos, ya que en ella se basa la verdadera capacidad del sistema en ser efectivo.
Finalmente, es importante considerar la transparencia del sistema. La participación de grupos
externos al aparato gubernamental en la evaluación de las reglas y en la creación de comités o de los
sistemas de evaluación puede ser una alternativa. En la medida que el servicio civil se convierta en la
"posesión" de un grupo o de una burocracia, su rigidez será inevitable (Guerrero, 1999).
Los servicios civiles, como todo sistema complejo que pretende ordenar y sistematizar la acción de
múltiples organismos públicos, todos ellos actuando en un contexto político y de lucha por el poder,
implica tener claras una serie de ventajas y desventajas de su accionar. Todo servicio civil creará nuevos
problemas al buscar resolver otros. Esto implica tener la capacidad de imaginar esquemas que combinen
la posibilidad de tener un sistema claro y transparente de manejo de los recursos públicos, con la
necesidad de evitar que al centralizar tal sistema éste termine protegiendo los intereses de grupos o
camarillas. Implica ser capaces de comprender los límites de cualquier sistema de este tipo y estar
preparados para responder a los nuevos problemas creados. En todo caso, lo inteligente parecería ser
•

comprender los límites y las desventajas por enfrentar en la implementación de un sistema de este tipo.
Incluso, con las reformas tipo de la NGP, los servicios civiles meritocráticos seguirán adoleciendo de círculos
viciosos de control y sobre reglamentación, de dificultades para definir transparentemente los
mecanismos de medición de desempeño, de cuadros del servicio civil capaces de defender su coto de
poder más allá de conceptos como eficiencia y productividad.
No hay recetas para resolver estos problemas. Pero un primer paso es no confiar demasiado en la
retórica de la reforma gerencialista, pensando que un sistema de méritos es suficiente medicina para
evitar los problemas de un servicio civil rígido y con intereses políticos. La lección para países como
México radica en ver con escepticismo constructivo cualquier solución fácil a estos dilemas y mantener
abierta la puerta para soluciones diferentes. Soluciones que incluso permitan pensar en un sistema
altamente descentralizado de los subsistemas de evaluación y control, en el rompimiento de la idea de
que un sistema de servicio civil debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para
toda organización, para todos los individuos y para todo el tiempo. Pensar en sistemas de servicio civil
que prevean cambiar en el tiempo, descentralizándose, dejando en las manos de las propias organizaciones
públicas el análisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes. Crear un sistema de
este tipo e implementarlo en la práctica en cualquier país es sin duda un reto, pero es probable que el
esfuerzo valga la pena.
Miguel Ángel Cedlllo
El Servicio Público de Carrera, cuya concepción y medios de operación caracterizó Max Weber
como la conducción racional de la burocracia para procurar un buen Gobierno a partir de un modelo
que tiene como base la legalidad, la profesionalización Y la meritocracia es todavía, en el caso de nuestro
pafs, un asunto pendiente.
•

La Nueva Gestión Pública exige del Gobierno eficiencia en la administración, palpable mediante la
elevación de la calidad de los servicios que ofrece a la sociedad para su bienestar y disfrute. En este contexto,
para nuestro país sería de suma importancia y beneficio, la existencia y operación de un sistema
de Servicio Público de Carrera.
Este Servicio Público de Carrera debe operar como un sistema de administración de personal flexible,
que provea a la administración de servidores públicos calificados y capaces de instrumentar las
políticas públicas y de optimizar el ejercicio del presupuesto.
En México, sólo existenexperiencias institucionales aisladas donde se ha puesto en marcha un sistema
de Servicio Público de Carrera como ellFE, ellNEGI y la CONAGUA, cuyos sistemas de carrera se
someten a revisiones periódicas para actualizarlos con base en las exigencias de sus funciones.
Un sistema de Servicio Público de Carrera es un elemento del que debe asirse y apropiarse la Nueva
Gestión Pública en México, aunque su operación debe ser flexible, fincada en pilares como la evaluación
del desempeño con reglas claras e imparciales, de la cual dependa la permanencia y la promoción de los
servidores públicos.
Un Servicio Público de Carrera agrega valor porque constituye el medio para legitimar y dignificar
la función pública y la presencia del servidor público. Con el Servicio Público de Carrera, la administración
contará con personal cuyas bases de operación se sustentará en principios meritocráticos y de
igualdad de oportunidades. El acceso a la función pública ya no será a través de mecanismos de libre
designación (en los que cobra peso la lealtad personal o a las camarillas, en detrimento de la profesionalización)!
sino a través de concursos de selección. De esta manera, toda persona que cubra los requisitos
establecidos para el reclutamiento y selección! tiene las mismas oportunidades para ingresar a
la función pública.
El Servicio Público de Carrera también agrega valor porque r~ulaa tra"és

partidista, por el amiguismo, el compadrazgo y la compensación polftica, todo lo cual le ha dado una
visión patrimonialista a la administración pública, esdecir se ha visto como un botín y no como un espacio
para desarrollar los programas y políticas que generen satisfacción y bienestar públicos.
Estas prácticas propician que cada seis años la administración pública renueve sus cuadros, como
consecuencia de la politización de los sistemas tradicionales de asignación de puestos. Esto elimina, en
la experiencia administrativa, la memoria institucional y la continuidad de los programas, y repercute
fuertemente en el presupuesto público.
Por otra parte, el Servicio Público de Carrera contribuiría a la consolidación de la vida democrática
de nuestro país, pues abriría la oportunidad de acceder a la función pública a los mejores hombres y
mujeres, a\los más preparados, cuya permanencia estaría sujeta a su alto desempeño y a su conducción
honrada, pr9fesíonat y transparente en el ejercicio del servicio público, y no a su cercanía o lealtad a
grupos o partidos.
Frente a las actuales condiciones políticas, económicas y sociales, el Servicio Público de Carrera es
un instrumento necesario para la administración pública en México, toda vez que, ofrece los medios
para. procuraru.na administración pública efectiva, con servidores públicos profesionales, con lealtad
institucional y c:om"romjsos~'lal.
La implantaCión de un Servicio Público de Carrera en México tendrá un impacto favorable en la
administración pública, que se verá reflejado en el mejoramiento de los servicios públicos y en la atencióndelas
det'l\ijlnd

La operación de dichos subsistemas debe soportarse en estructuras administrativas conformadas
de preferencia de manera colegiada, para garantizar la transparencia en los procedimientos.
Este proceso gradual tiene que ser proyectado de tal forma que, en este período de Gobierno, se
establezcan las bases normativas e institucionales que permitan operar el sistema, y que incluso resista
el cambio de Gobierno por su solidez y consolidación, no permitiendo marcha atrás en esta
implantación.
Jonathan Molinet
El Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la administración pública (AP) es una manera de establecer
relaciones laborales. Estas relaciones, entre el poder ejecutivo y el personal necesario para hacer
cumplir las decisiones de gobierno, presentan una multiplicidad de ventajas y desventajas; tantas como
las dificultades que derivan de la voluntad de conservar el poder cuando este imperativo es condición
para el funcionamiento de los mercados.
Desde un punto de vista formal, la identificación y análisis de las ventajas y desventajas del SPC
requiere formular el problema que el Ejecutivo busca resolver al adoptar una política para establecer el
SPC . Salvada momentáneamente la distinción clásica entre "causas declaradas" y "causas más verdaderas",
la formulación del problema del Ejecutivo es imprescindible.
Por ejemplo, en un contexto de reducción del gasto público, la disminución del personal en la AP
federal, é es insuficiente? Sea o no insuficiente, ¿el personal ahora contratado efectúa sus labores de
manera insatisfactoria? El problema también puede ser é cómo evitar la corrupción en la AP federal?
En los tres cuestionamientos, para no hablar de la probabilidad de que se trate de una combinación, se
requieren ejercicios diferentes a fin de comparar ventajas y desventajas del Spc.
•

Se trata de restricciones operantes distintas. Los espaciosde estrategias son distintos. Difiere también
el número de jugadores relevantes, y las recompensas derivadas de adoptar unas estrategias en
vez de otras. Las preguntas de nuestro cuestionario admiten, por consecuencia, conjeturas, hipótesis,
respuestas y recomendaciones diferentes. Por ejemplo, si el criterio de agregar valor es pertinente a
propósito de la cuestión "¿cómo debemos vivir?", juzgaríamos diferente a propósito de reducir el gasto
público a largo plazo y a propósito de la corrupción. Desde luego, en el mismo tenor, los juicios de prudencia
difieren si se trata de ejecutar una solución al problema de la ineficiencia o si se trata de alguna
combinación entre estos diferentes problemas.
Por razones sencillas de brevedad se puede fijar una referencia en el hecho de que las "relaciones
de trabajo" cobran significado al identificar las partes y el ámbito donde tienen lugar. El SPC establecería
una parte importante de las condiciones de contratación y prestación de servicios en el sector
público. El SPC tiene por materia el conjunto de tareas cuyos responsables están sometidos al derecho
administrativo. Son tareas que se ejecutan con o sin fondos gubernamentales y con o sin control público.
Esta sencilla observación, da lugar a ciertas preguntas relativas a las condiciones que es preciso satisfacer
al cumplir una hipotética ley de spc.
La iniciativa de una ley de SPC entraña el imperativo de reorganizar las condiciones de trabajo
propias de quienes transforman las leyes en políticas públicas. El ámbito del SPC es la AP, un sistema
social para disponer de las herramientas del gobierno, en particular la autoridad política, y cuyas decisiones
son vinculantes para el conjunto de la sociedad. Entonces, sea cual sea el problema o la combinación
de problemas que el Ejecutivo y el Legislativo se proponen resolver con el SPC, éste tendrá
que satisfacer restricciones asociadas con la AP federal como instrumento del Ejecutivo. ¿Qué
características y contenidos ha de tener la respectiva ley para normar la conducta de servidores
profesiona les de carrera?
Dentro de la teoría administrativa, en un contrato de trabajo la relación entre las partes contratantes
es una relación de autoridad. El empleador escoge,con el consentimiento parcial del empleado,
el patrón de conducta o estrategia que ha de seguir este último. El empleado está sujeto a una
estructura de permisos que encuentra más o menos aceptable. Para el caso de los servidores públicos
de carrera, en estas exactas condiciones, la relación laboral requiere cumplir "programas decisorios" que
materializan valores. Otra vez, sea cual sea el problema que setrata de resolver, é de qué setrata ahora
de cambiar los valores, conservar algunos, conservarlos todos? ¿Cuáles son?
Como de cualquier manera, el ámbito del SPC es la AP federal, entonces es importante tener en
mente los problemas clásicos del poder ejecutivo. Su existencia proviene de la necesidad de hacer
cumplir la ley. La ley tiene la forma de lo universal y de lo racional, donde distintos particulares reclaman
condiciones de excepción. Los programas que han de cumplir los servidores profesionales de
carrera tendrían que haber sido concebidos para resolver este problema. En efecto, si existen é es razonable
pensar que el SPC es una solución satisfactoria, por no hablar de solución óptima, para la ejecución
de tales programas?
Pero hay otro problema clásico. La decisión de gobierno y su ejecución están separadas. En la AP,
el personal que dispone de las herramientas de gobierno existe precisamente para unir cumplimiento y
decisión. De nuevo, hay que subrayar el punto: con independencia del problema que se trate de
resolver con el SPC, no hay que perder de vista que setrata del ejercicio de la autoridad política. Se trata
•

de resolver problemas de gobierno. ¿ En qué medida un SPC efectúa esta conexión? Cualquiera que
sea la recomendación de política, es preciso examinar la contribución del SPC en este ámbito.
Es preciso tener presente el problema de fondo. En un cuarto de siglo corrido, hemos pasado de un
régimen de participación gubernamental a un régimen comercial dominante. El debate relativo al SPC
es un debate relativo al tipo de AP que requiere el nuevo régimen. Es un debate clásico en la historia
de los estados. Sobre la base de las condiciones propias de una figura de la AP, la coalición emprende la
transformación misma de esa AP. Así, cabe la conjetura de que el requerimiento de SPC constituirá el
paso de la excepción a la nueva rutina. La iniciativa de SPC implica plantear e investigar la cuestión de
si ya es factible políticamente efectuar este paso.
El cumplimiento de la ley y la conexión entre decisión de gobierno y ejecución qué clase de AP
requieren cuando las decisiones de asignación y coordinación son tendencialmente decisiones privadas.
Para gobernar mercados, qué aporta el Spc. En cuanto, al final de cuentas, los problemas son de este
tipo, es preciso dedicar una palabra al problema de ejecución.
Se puede establecer empírica y teóricamente que el cambio de régimen ha sido efectuado bajo la
conducción de la coalición presidencial que ha sido capaz de integrar una coalición de gobierno con distintas
clases de jugadores políticos. Una implicación por investigar sería qué es posible operar desde
dentro de la AP a fin de conseguir tal resultado. La AP ha de tener características específicas que permiten
poner en práctica una agenda de gobierno que parece atentar contra ella misma.
Es decir, sobre la base de la jerarquía y de la integración de equipos, es probable que un SPC induzca
un mercado laboral interno y un juego de coalición que da lugar a fuerzas más o menos autónomas
dentro de la propia administración. Las desventajas del SPC adoptan formas diversas y algo opacas. Un
juego de coalición entre las dependencias encargadas de ejercer el gasto de gobierno facilita conseguir
las ventajas de restricciones presupuestarias blandas en el sector financiero y otros sectores de actividad
económica.
¿ Es una desventaja? No hay respuesta general. Depende en parte de quienes enfrentan restricciones
presupuestarias duras hasta tener canastas de consumo en equilibrio que son meramente de
subsistencia. Participar en el juego de la redistribución del ingreso tiene costos. Si resultan relativamente
muy altos, el mercado laboral interno y los juegos de coalición son altamente ventajosos para
conservar el poder. Un SPC que vuelva preferibles las coaliciones en el interior de la AP tiene ventajas
y desventajas que no dependen del cumplimiento de tareas que tienen como condición necesaria
cierta especialización en áreas del conocimiento.
Que la administración es una estructura jerarquizada sobre varios ejes invita a considerar la organización
interna del gobierno. Pongamos por caso algunas características sobresalientes desde el punto
de vista de la teoría de incentivos. Esa organización se caracteriza por la búsqueda de varios objetivos
con incentivos de baja efectividad, la existencia de una división del trabajo que da lugar a una división
en los derechos de control entre administraciones sucesivas.
Así, el diseño y ejecución de los programas de la AP presentan dificultades especiales y de magnitud
considerable. No es evidente la capacidad del SPC para reducir la complejidad y la incertidumbre asociada.
El SPC es. una típica solución a medio camino. La incertidumbre proviene hoy del proceso de "declinación
del estado" que torna muy confusas las orillas del sistema .de la AP y las condiciones para resolver el
problema del conectar la decisión de gobierno y su ejecución. La urgente transformación de la AP es
primordialmente un problema de ejecución. ¿Qué relación guardan los resultados de esa administración
y las reglas bajo las cuales surgen tales resultados? Esto falta respondernos.
•

Marra del Carmen Pardo
El modelo de la Nueva Gerencia Pública (NGP) plantea dilemas difíciles de resolver de cara a pensar
en instaurar o desarrollar un servicio civil o profesional de carrera. ¿ Porqué afirmo esto? Primero,
porque el modelo de la NGP lo que privilegia son las acciones y los resultados, no tanto la profesiona­
Iización y menos aún la profesión entendida -incluso- como vocación de los funcionarios públicos.
Segundo, revisando lo que ha sucedido en países como Gran Bretaña, Estados Unidos y Francia, en
donde existen carreras para los funcionarios públicos, es claro que los esquemas tradicionales de servicio
civil se han visto no sólo revisados sino ajustados a la ley de propuestas que de manera gruesa
englobaríamos en la NGP.
Estos ajustes modificaron antiguas prácticas de relación entre funcionarios de carrera y políticos;
se cuestionaron de manera severa los impactos de las recomendaciones de los funcionarios de carrera
en el diseño de políticas; se ha puesto en entredicho valores -hasta hace algunos años intocables- como
la inamovilidad, abriéndose posibilidades a formas alternativas de contratación, ascenso y salida, bajo
el argumento de la necesaria flexibilidad.
Tercero, el modelo de la NGP atribuye al mercado un papel central. La tensión aparece al extrapolar
sus virtudes volviéndolas análogas en la administración pública, pues el ciudadano no es un cliente
es sólo un consumidor. Los valores del mercado y los de la democracia pueden converger pero raramente
coinciden.
La ciudadanía es un derecho adquirido desde el nacimiento y la participación igualitaria en procesos
democráticos está basada en derechos individuales. Por el contrario, el dinero gobierna el acceso
del cliente y su relación con el mercado; la medida de su valor depende de su poder adquisitivo.
Mientras que vendedores y compradores pueden escoger uno u otro, el acceso de ciudadanos a servicios
públicos está basado en derechos y necesidades. Un Estado democrático no tiene la libertad de
favorecer o discriminar.
••

La NGP debe pensarse como herramienta para reconciliar diferencias e intereses bajo dos dimensiones:
el progreso de largo plazo versus exigencias de corto plazo; intereses globales e internacionales
versus intereses nacionales o locales. Para ello, es claro que el principio de un único tamaño es útil para
todos pero no es viable. Los contextos sociopolíticos y económicos deben tener una importante
consideración. Debe haber apertura para reconocer los errores de los modelos tradicionales y de los
excesos de los nuevos modelos. De ambos hay claras lecciones que extraer.
La carrera en el servicio público es un valioso recurso para profesionalizar la función pública. Tener
una profesión desarrollada puesta al servicio del bienestar público es un logro institucional de la mayor
relevancia. Esto no se logró de un día para otro. El camino ha sido largo; esa lucha se incluyó en otras
de dimensiones amplias como la democratización, la defensa del interés público e incluso la protección
e integridad en la vida pública. Tuvieron un fuerte impacto en la formación de instituciones de la profestón
del servicio público, la lucha contra la corrupción, el tráfico de influencias y la arbitrariedad.
El valor que agregan estos esquemas de profesionalización toma sustento de prácticas tales
como introducir exámenes competitivos a fin de asegurar no sólo los mejores resultados en el
desempeño de los funcionarios, sino el que la profesión sea de dominio público; reconocer el mérito
como la consideración de mayor importancia para la contratación, promoción y remuneración de los
funcionarios; valorar el conocimiento y experiencia por encima de consideraciones de, por ejemplo,
relaciones personales o deudas de favores; y, algo que es muy importante, favorecer autonomía en
el ejercicio de funciones y juicios, ligada al responsabilidad sobre acciones y decisiones. Todo esto
obliga a un comportamiento ético respaldado por procesos transparentes en el marco de la legalidad
vigente.
Sícreo necesario e incluso urgente la instauración de un servicio profesional de carrera. Su impacto
debe ser positivo. El servicio público en México al haberse desarrollado sin ese recurso privilegiado para
su profesionalización, es una función pública inestable, sin certidumbre y sin compromiso de largo
plazo y autónomo.
¿ Qué se debe cuidar en su puesta en marcha? Lo primero es pensar en qué hacer con lo que ya
existe. Esto es, los funcionarios o empleados contratados bajo la lógica de "trabajador de base". En la
iniciativa de la ley, este sector parece no existir. Séque revisar lo que ahí ocurre es enfrentar el problema
de derechos laborales, pero ese sector es el que más necesita su reconversión para tener elementos
que le permitan enfrentar nuevos retos y superar prácticas anquilosados y desviadas. Segundo, cómo
relacionar la tarea de la burocracia de "ventanilla" con la media y alta. Estos funcionarios tienen
mayores posibilidades para desarrollarse profesionalmente, pero ninguna certeza en su carrera como
funcionarios. Tercero, cómo conciliar intereses y proyecciones de ambos sectores.
Contar con una leyes importante porque deriva su obligatoriedad. Yo pondría cuidado al
reconocimiento pleno de especificidades de cada dependencia o unidad, a lo caminado hasta hoy en la
direccíán hacia la profesionalización y hada el establecimiento de medidas graduales. Finalmente
considerada lo que se puede hacer en estados y municipios, ventana de oportunidad para I~ innovación,
no caja de resonancia de lo que ocurre a nivel federal.
•

Guillermo Rosas
La introducción de iniciativas partidistas para la adopción de una Ley del Servicio Civil de Carrera
inaugura oportunidades para una mayor profesionalización de la burocracia mexicana. Los propósitos
manifiestos de crear un Servicio Civil de Carrera son aumentar la capacidad técnica de los burócratas,
reducir la posibilidad de corrupción y/o captura de servidores públicos, y mantener cierta continuidad
en las políticas públicas del gobierno federal a través de los sexenios (y probablemente a través de
relevos partidistas en el Ejecutivo). Para lograr estos objetivos, la LSCC establece un sistema de tenure
condicional para un buen número de burócratas de rangos bajos y medios que trabajen en la Administración
Pública Federal (la permanencia en el trabajo y las posibilidades de ascenso dependen de
aprobar periódicamente exámenes técnicos). Al evaluar los potenciales méritos del Servicio Civil, es
necesario debatir si los rasgos esenciales de la LSCC son los que mejor conducen a la consecución de
estos objetivos, y si los costos derivados de la implementación de esta polrttca son tolerables.
Con respecto al mejoramiento de la capacidad técnica de los burócratas, es innegable que el
establecimiento de un servicio público de carrera genera incentivos virtuosos para que los servidores
públicos adquieran conocimientos especializados en sus áreas de competencia. Al eliminar la erneneze
de "cese por fin de sexenio", se eliminan buena parte de los costos personales de adquirir conocimientos
especfficos diffciles de transferir a otras agencias burocráticas. Este efecto benéfico se refuerza con
un diseño de tabuladores salariales que premie el ascenso a puestos más altos con aumentos más que
proporcionales del sueldo y con un sistema de licencias esporádicas que permita a los servidores públicos
acudir a cursos de capacitación técnica. Entiendo que ambos incentivos se han incorporado a la
propuesta de ley.
La LSCC también parece relativamente capaz de reducir oportunidades de corrupción o captura de
los servidores públicos por parte de grupos de interés. Es cierto que un sueldo insuficiente y la amenaza
latente de remoción al término de un perlodo administrativo determinan en buena medida, por ejemplo,
la decisión individual de aceptar sobornos. El servicio civil de carrera puede aminorar estas dos
motivaciones perversas. Al mismo tiempo, incluso si la incidencia de actos de corrupción disminuye
•

como consecuencia de la adopción de la LSCC, algunos servidores públicos pueden actuar de manera
parcial en detrimento de los mandatos que reciben del poder legislativo, sabiendo que la posibilidad de
perder su puesto es remota. Esto podría ocurrir, sobre todo, en agencias burocráticas encargadas de regular
o supervisar a grupos de interés concentrados y poderosos (por ejemplo, la banca o las empresas
de telecomunicaciones). En este tipo de agencias, los burócratas pueden tener incentivos para buscar
empleo en las compañías que por mandato deben supervisar. El problema es potencialmente grave,
pues la LSCC busca precisamente que la capacidad técnica que los servidores públicos obtengan a costa
del erario permanezca en las agencias burocráticas, y no que se transfiera al sector privado. Más aún,
es precisamente el incentivo a buscar empleo en el sector privado lo que gobernaría la decisión de
administrar a favor de los sectores supervisados.
Una de las razones más poderosas para considerar la creación de un servicio civil para la burocracia
mexicana es eliminar el uso c1ientelar de los puestos administrativos. La experiencia internacional
en la adopción de sistemas meritocráticos de administración pública sugiere que la alternancia partidista
en el gobierno, con los conspicuos cambios de personal burocrático que conlleva, provee a veces
el estímulo necesario para que los políticos renuncien a los puestos administrativos como botín político.
Es curioso que la burocracia mexicana funcionó históricamente como sistema de despojos ("spoils
system') al servicio de un solo partido político. En todo caso, la posibilidad real de alternancia futura
en el poder provee incentivos para generar un acuerdo político de renunciar a la burocracia como botín.
Si este es el objetivo último de la LSCC, debemos dar la bienvenida a esta propuesta.
Sin embargo, la LSCC pretende más bien construir un sistema meritocrático para evitar el "cortoplacismo"
en las políticas públicas. Como en ciertas burocracias europeas un servicio civil de carrera
permitiría el funcionamiento regular y continuo de la administración pública a pesar de cambios
frecuentes en la composición del Ejecutivo y el Legislativo. Aún así, me parece válido cuestionar la
sabiduría de un sistema que pretende medir con el mismo rasero a todas las agencias burocráticas de
la Administración Pública Federal. Mi cuestiona miento se refiere precisamente a la necesidad de políticas
de corto plazo en algunas áreas burocráticas.
Ciertamente, existen áreas de la gestión pública en las que el Ejecutivo tiene incentivos para
"traicionar" políticas existentes. Es el caso de la conducción de la política monetaria del país, en donde
el Ejecutivo puede estar tentado a ensayar expansiones de la masa monetaria una vez que los agentes
económicos han formado expectativas inflacionarias. Para la conducción de la política monetaria se ha
creado un cuerpo burocrático más o menos profesional, y es limitada en todo caso la capacidad del ejecutivo
o legislativo para remover al gobernador del banco central por motivos políticos. Pero no se
requieren mecanismos draconianos de permanencia de las políticas públicas en todas las áreas del quehacer
administrativo. En algunas áreas (políticas de apoyo a la industria o al campo, por ejemplo)
justamente lo que se requiere es flexibilidad burocrática, para que cambios ideológicos en el gobierno
se reflejen de manera inmediata en la conducción de los asuntos administrativos.
Si bien es cierto que la LSCC garantiza el control directo de los rangos altos de la burocracia (secretarios
y subsecretarios) por parte del ejecutivo, el servicio civil de carrera podría generar inercias administrativas
imposibles de corregir. Por eso quisiera agregar dos preguntas puntuales al debate sobre la LSCC:
¿ Es necesariocrear servicios civiles de carrera en todas lasáreasde la Administración Pública Federal? ¿ No
basta con delegar la misión de mantener cierta memoria institucional y de garantizar la continuidad de las
políticas públicas a un puñado de individuos con contratos irrevocables dentro de cada secretaría, en vez
de comprometernos a garantizar la planta laboral de miles de burócratas de por vida?
•

Este cuestionamiento puede ahondarse en otro sentido, el del control legislativo sobre una burocracia
profesional. En perspectiva comparada, los sistemas meritocráticos de administración en otros
países coinciden con sistemas políticos en los que también existen incentivos poderosos para la profesionalización
del quehacer legislativo. Esto no sería más que un detalle anecdótico si no fuera porque
los cuerpos legislativos cumplen funciones importantes de supervisión, monitoreo y disciplina de las
burocracias. Sin mayores reformas constitucionales, el servicio civil de carrera obligará a legisladores
desinformados a lidiar con burócratas especializados. La capacidad de verificación y disciplina del poder
legislativo quedaría efectivamente anulada al no tener los legisladores incentivos para especializarse y
capacitarse en los temas que tratan en los comités a los que están asignados. La posibilidad de costos
de agencia, en particular de "deriva burocrática" lejos de las preferencias políticas de los legisladores,
que son despuésde todo los representantes de la ciudadanía, sería bastante real. Es por eso que la reforma
de la burocracia mexicana a favor de una mayor profesionalización sólo puede funcionar si se avanza
simultáneamente en la profesionalización del poder legislativo, con medidas como la reelección
inmediata de legisladores.
Ricardo Uvalle
El objetivo de la ponencia es analizar y explicar la importancia que para México tiene el servicio
público de carrera. Las condiciones de la vida pública se han transformado a una velocidad intensa que
obligan a revisar no sólo la calidad y pertinencia de las instituciones que existen, sino a valorar la
creación de las que faltan.
En este sentido, el tránsito del País hacia la democracia, implica que el orden jurídico y político
tenga los elementos más completos para fungir como un medio de regulación efectiva. Si la democracia
es un gobierno de instituciones, no hay motivo para continuar postergando la creación del servicio
público de carrera. Esta institución necesita un lugar en la vida institucional del país, porque se relaciona
de manera crucial con la calidad productiva de la sociedad, y con la importancia de que la
Administración Pública no sea más un espacio para el oportunismo político, el acomodo partidista, el
aprendizaje costoso y las prácticas erráticas.
•

La ponencia destaca la importancia de que en México se instaure el servicio público de carrera con
una óptica heterodoxa, es decir, no legalista ni administrativista, sino que enfatice los aspectos de
calidad, mérito, productividad e innovación que son detonadores de las transformaciones institucionales.
La visión de la Nueva Gestión Pública es un referente que puede aportar para fines de
operación e implementación, los recursos que posibiliten una capacidad de gestión que permita fortalecer
los procesos de gobierno y nutrir el carácter emprendedor de la administración pública.
Las exigencias de la globalidad y las demandas del.país, no pueden institucionalizarse si la administración
pública continúa en la visión del Dios Jano, es decir, en unas partes es muy desarrollada, yen
otras no ha ingresado con lo mejor de sus capacidades a los imperativos de la profesionalización.
Dicha situación la define como un claroscuro en el cual las prácticas de la impericia y la improvisación
continúan siendo uno de los aspectos más sobresalientes que generan desconfianza en la
sociedad y en el público ciudadano. Para que la administración pública sea consecuente con la
nueva realidad -democratización en curso- del país, tiene que convertirse en una institución profesionalizada
para que en su seno tengan vigencia los valores de la equidad, la meritocracia y la
responsabilidad. Sin éstos atributos no será posible que contribuya a fortalecer la cultura de la institucionalidad
democrática, y los esfuerzos orientados a transformarla por la vía de la calidad y la
competencia, no tendrán éxito.
En el tiempo actual, la profesionalización del servicio público de carrera no se entiende al márgen
de la institucionalidad democrática y la importancia de fortalecer a la economía de mercado. Esto significa
que si las tendencias democratizadoras no consiguen profesionalizar a la administración pública,
ésta se identificará cada vez con el orden autoritario, el cual no es receptivo a la competencia y el mérito.
En este caso, democratizar la administración pública implica dar cauce a la profesionalización del
servicio público para que las nuevas reglas de su funcionamiento, sean congruentes con el valor de lo
público que el país vive de manera importante desde hace dos décadas.
•

¿Cuál es el estatus laboral del personal de confianza y sí éste variará con el establecimiento de la
ley del servicio civil de carrera?
La iniciativa de ley del servicio civil de carrera está dirigida al personal de confianza de la
administración pública federal. Esto porque el personal de base ya tiene una regulación que
está plasmada tanto en el artículo '123, en su apartado B, como en la ley federal de los trabajadores
al servicio del estado.
Esta iniciativa de ley se define propiamente como una norma administrativa, ya que si fuera
una norma laboral tendría que partir necesariamente de una reforma constitucional al 123,
que previera de manera expresa, la existencia de una ley que regulara el servicio civil de
carrera para el personal de confianza.
Como esto no ha sucedido e implicaría una reforma constitucional a través del procedimiento
que establece la propia Carta Magna, vía el constituyente permanente, entonces la
norma sólo puede tener características, alcance y naturaleza administrativa.
En el caso del Distrito Federal, la solución que se estableció, fue separar al servidor público
del sistema de carrera y dejarlo en su puesto como servidor público de confianza, lo cual,
obviamente, haría más fácil separarlo precisamente en condiciones laborales. Pero serían
dos vías muy distintas.
¿Por qué la iniciativa de ley del servicio civil de carrera no contempla al personal de base, y en todo
caso, sí este personal tendría capacidad de acceso al servicio civil de carrera?
~ El personal de base sí está mencionado en esta iniciativa de ley, en el sentido de que si cumplen
los procedimientos correspondientes de reclutamiento y selección, pueden acceder a
ser personal de carrera.
3) ¿Qué sucederá con el servicio civi I de carrera en épocas de desempleo?
• El problema es que al crear puestos que difícilmente pueden desaparecer en época de desempleo,
se crean costos fijos irrenunciables que eventualmente van a representar, o pueden
representar un cargo muy oneroso, en términos fiscales.
Supongo que las preguntas esenciales aquí son, cuál es el tamaño ideal del servicio público,
cuál es la tasa de crecimiento ideal de éste, a qué velocidad necesitamos crear puestos y
cómo vamos a obtener los recursos para mantener estos puestos.
¿Es el sistema mexicano un sistema de botín?
11 El sistema que se instrumentó durante los setenta años de dominio del PRI, no era un sistema
de despojos, ya que un sistema de despojos se basa en un sistema democrático, por lo
que para hablar de la rotación que se desarrolló en México cuando el PRI dominó este país,
se tendría que crear una categoría diferente.
En la actualidad, estamos entrando en un sistema de despojo, eso sí, ahora con un sistema
ya con alternancia política cuya preocupación es asegurar su proyecto, y asegurar que la
burocracia que se encuentra debajo de los políticos continúe con su proyecto.
•

Esto está sucediendo de manera acelerada en nuestro país, por lo que México no podrá
soportar por mucho más tiempo un sistema de botín, ya sea aquél sui generis del PRI o este
muy lógico y natural que se está generando a la luz de la transición democrática.
No es ingenuo creer que se puede llegar a tener servicio civil de carrera equilibrado, lo que
es ingenuo es pensar que esto se puede instrumentar mediante una solución técnica. Es
decir, el hecho de hacer al servicio civil de carrera meritocrático y establecerle reglas particulares
de evaluación de desempeño, no resuelve los problemas que los viejos servicios
civiles de carrera tenían y que tendrán los nuevos si no se es capaz de resolver los dilemas
de flexibilidad y eficiencia, los dilemas de capacidad con lealtad y de vocación. Este tipo de
problemas no se resuelven a través de los tecnicismos, sino que requieren de análisis político
y de análisis de diseño.
¿Cuáles serían los mecanismos para expulsar a un mal elemento del servicio civil de carrera, si éste
ya tiene asegurado su puesto?
La iniciativa sí contempla la posibilidad de que el funcionario pueda ser despedido si no
cumple con las responsabilidades que le fueron atribuidas con su puesto.
Sin embargo, habría que llamar la atención de los legisladores, porque si ellos han definido la
ley del servicio civil de carrera como administrativa, no puede utilizar figuras de orden laboral.
Otro punto que habría que señalar de la iniciativa en donde los legisladores deben de tener
cuidado, es la resolución de controversias entre la autoridad o las autoridades que se generan
a través de ella, y los propios servidores públicos de confianza, toda vez que señala que
puede ir al tribunal burocrático o al tribunal de justicia administrativa y fiscal. Esto es un
error. Debe señalarse como única vía para dirimir las controversias, el tribunal federal fiscal
y administrativo, porque es una norma administrativa, no es un norma laboral. En ese sentido
ahí debe ser muy clara la norma.
•

del Servicio ProfesionaI
de Carrera
Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel
responde a las siguientes preguntas:
111 Desde la perspectiva de la Nueva Gerencia Pública, é cómo opera el Servicio Profesional de
Carrera? (e-gobierno, contratación, movilidad, outsourcing).
(11) ¿Cuáles han sido los beneficios de implementar un Servicio Profesional de Carrera en su país en
relación con la innovación, eficiencia gubernamental, rendición de cuentas, competitividad y
democracia?
i1l
¿Cuáles han sido los principales retos en la implementación de un Servicio Profesional de
Carrera?
\\11 ¿cómo ha evolucionado en su pafs el servicio Profesional de Carrera en términos de deseentrallzaclón,flexlbllldad
y rotac:lón?
El moderador de este panel fue Alejancln> Herrera.

Dan Blalr
El núcleo de la Ley de la Función pública de los Estados Unidos de 1883 era el concepto de que los
funcionarios públicos federales serían contratados, ascendidos y despedidos de sus funciones, en caso
necesario, con base exclusivamente en el concepto de méritos, es decir, la capacidad del individuo de
desempeñar su trabajo. Desde entonces, el candidato que se contrate para un empleo en el gobierno
federal debe ser la persona mejor calificada de entre los solicitantes para dicho puesto. Para ser ascendido,
un funcionario público debe estar realizando sus funciones de manera competente y para que se
le despida involuntariamente debe no estar desempeñando dichas funciones en forma aceptable,
además de que se le debe haber dado una notificación razonable para que de ser posible adopte medidas
correctivas. La postura política de un funcionario público federal nunca se toma en consideración.
A lo largo de los años, estos principios de méritos se han ido ampliado y actualmente incluyen las
siguientes disposiciones:
Reclutar, seleccionar y ascender con base en méritos tras una competencia justa y abierta.
Tratar a empleados y solicitantes de manera justa y equitativa.
Proporcionar la misma remuneración por el mismo trabajo y recompensas por excelencia
en el desempeño.
Mantener altas normas de integridad, conducta e interés por el bien público.
Manejar a los empleados de manera eficiente y eficaz.
Conservar o despedir a los empleados con base en su desempeño.
Educar y capacitar a los empleados si ello dará como resultado un mejor desempeño orqanizacional
o individual.
Proteger a los empleados de influencias políticas indebidas.
9 Proteger a los empleados de represalias por la divulgación le9al de información relacionada
con desperdicio, fraude o abuso de fondos o bienes públicos o de la confianza pública.
•

La Oficina de Administración de Personal, en colaboración con la Oficina del Consejero Especial, se
encarga de la aplicación de estos principios y refiere cualquier acto cuestionable a la Junta para la
Protección de los Sistemas de Méritos para su resolución, en caso necesario. Las apelaciones de la Junta
pasan al sistema de tribunales federales de los Estados Unidos.
Además de la importancia del concepto de méritos en la contratación de los funcionarios públicos
federales, también se reconoce la importancia de ofrecer remuneración profesional y prestaciones adecuadas
para atraer a candidatos calificados y conservar a los empleados con experiencia. La legislación
de 1853, que estableció un tabulador salarial para los empleados administrativos, cubría los puestos con
suefdos de entre ~900 y ~1,800 dólares anuales, un ingreso considerable en aquella época. Esto constituyó
el primer reconocimiento de que los empleados administrativos, que generalmente conservaban
su puesto con los cambios de gobierno, tenían que recibir una buena compensación por sus servicios.
El actual programa de salarios para la función pública federal se conoce como el tabulador general
(General Schedule). Este esquema de promoción de un empleado por los distintos niveles de la función
pública se empezó a aplicar a nivel nacional en 1949. Se trata de una escala numérica que señala los
niveles de desempeño y ascenso de todos los funcionarios públicos. En aquella época, esta guía sobre
habilidades y colocación fue aclamada como una aplicación dinámica de la gestión científica.
Hoy en día, este concepto otrora innovador ha sido superado por las flexibilidades de pago de que
dispone el sector privado, facilidad con la que no cuentan los administradores de la función pública federal.
Bajo el liderazgo del actual director de la Oficina de Administración de Personal, Kay ColesJames,
se están analizando medidas para identificar los problemas existentes en el tabulador general y para
generar posibles alternativas, como tema para futuras discusiones.
En el último siglo se han visto mejoras dramáticas en el sistema de personal del país. En 1920 se
creó un sistema de retiro que aceleró la tendencia hacia una trayectoria profesional en el gobierno con
la garantía de un futuro asegurado para los empleados que permanecieran dentro de ella toda su vida.
El sistema se modificó en los años ochenta, cuando se le añadieron características más actualizadas.
El plan gubernamental de cuentas de ahorros Thrifts Savings Plan es un componente de gran importancia
del actual sistema de retiro. Ofrece a los empleados federales el mismo tipo de prestaciones de
ahorro y ventajas fiscales que ofrecen muchas corporaciones privadas bajo los planes \\401(k)". En este
plan, el gobierno contribuye con cantidades iguales de hasta el 5% del sueldo base del empleado. Ello
adicionalmente a las contribuciones que hace el empleado para su retiro.
Desde 1959, se han ofrecido a los funcionarios federales prestaciones de salud a través de compañías
de seguros e instalaciones médicas del sector privado. Las primas son subsidiadas por el gobierno.
En 1954 se introdujeron los seguros de vida para los funcionarios federales.
El Programa de Seguros de Salud a Largo Plazo, introducido el año pasado, según los resultados preliminares,
esel programa más extenso de cuidado de la salud a largo plazo patrocinado por un patrón. Los
seguros de salud a largo plazo están disponibles para los empleados civiles y uniformados, jubilados y sus
familiares e incluye cobertura para atención de problemas médicos mayores, como el Alzheimer.
La administración pública federal tiene también ahora una variedad de programas diseñados para
ayudar a cubrir las exigencias, algunas vecesencontradas, del hogar y el empleo. Entre ellas, se incluyen
•

horarios de trabajo flexibles, trabajo desde casa, guarderías en el lugar de trabajo, políticas de permisos
para problemas familiares, programas de asistencia a empleados, puestos de medio tiempo o puestos
compartidos, recursos para el cuidado de niños y ancianos. información, incentivos y servicios de apoyo
en casos de adopción.
Los miembros de la función pública estadounidense tienen también diversas oportunidades de continuar
sus estudios, así como facilidades de capacitación a lo largo de toda su trayectoria profesional.
Con el concepto de méritos firmemente arraigado en la gestión de la función pública, el gobierno del
Presidente Bush ha dirigido su atención a aumentar la eficiencia, la productividad y la sensibilidad de la
función pública hacia las necesidades del público estadounidense al que sirve. El Presidente George W.
Bush busca un gobierno federal centrado en el ciudadano, orientado a los resultados y regido por el
mercado. Su objetivo es lograr un gobierno federal que produzca resultados para los ciudadanos estadounidenses,
muestre responsabilidad por el progreso y no el proceso y acoja la competencia, la innovación
y las opciones. Como continuación de un esfuerzo iniciado durante el gobierno de Eisenhower,
muchos servicios federales no son prestados exclusivamente por funcionarios públicos, sino también por
equipos, con un énfasis cada vez mayor en la asociación y la consulta. En muchos casos, los funcionarios
públicos se asocian con compañías privadas para prestar los servicios y compartir mejores prácticas y técnicas
de gestión. El gobierno está analizando la asignación competitiva de las actividades y servicios federales
comerciales. Esta iniciativa requiere que las agencias analicen estratégicamente la labor que
desempeñan para determinar quién puede desempeñar la función con mayor eficiencia, el gobierno federal
o el sector privado.
El Presidente Bush ha colocado la gestión estratégica del capital humano (la función pública federal)
en el primer plano de su agenda administrativa. Ha retado a los ejecutivos federales a reclutar
personas de gran talento e imaginación para la función pública y a manejar mejor a los funcionarios
actuales. Para lograr una mayor eficiencia, el Presidente ha subrayado la importancia de reducir el
número de administradores y estratos organizacionales y el tiempo que se requiere para la toma de
decisiones. Al reducir estas variables, el objetivo del Presidente es incrementar en última instancia el
número de funcionarios públicos que realmente prestan sus servicios al pueblo estadounidense.
Otra medida para la modernización de la función pública del gobierno de Bush es el concepto del
gobierno electrónico. Su objetivo es que el mayor número posible de servicios estén disponibles a través
del Internet y otras tecnologías modernas, no solamente para los funcionarios públicos, sino para el
público estadounidense. Esta acción se titula la iniciativa de e-gobierno.
El Presidente ha instruido a la Oficina de Administración de Personal para que encabece las
acciones gubernamentales en las siguientes iniciativas de e-gobierno:
• Reclutamiento simplificado: reclutamiento y contratación de personas nuevas y talentosas
para la función pública federal.
• E-certificación de descargo: verificaciones de seguridad y antecedentes con eficiencia
y rapidez.
• Integración de Recursos Humanos: eliminar el registro de personal en papel; en su lugar existe
un sistema de información electrónica del personal para facilitar el intercambio entre todos los
sectores del gobierno.
•

Internet.
educación y desarrollo profesional de los funcionarios públicos a través del
"" consolidación del proceso de pagos de diversas agencias federales en unas cuantas
operaciones eficientes.
El gobierno federal también ha continuado con sus esfuerzos para modernizar y automatizar los
sistemas de retiro que mantiene para más de 1.8 millones de funcionarios públicos federales jubilados
y otros 800,000 individuos que reciben prestaciones como familiares de jubilados fallecidos.
En su calidad de administradora general de la función pública federal, la Oficina de Administración
de Personal ha creado un modelo de planeación de la fuerza de trabajo, análisis y previsión. Los departamentos
y agendas federales utilizan este modelo para mejorar la calidad de su fuerza de trabajo con
la selección de individuos de un grupo diverso de solicitantes bien calificados. También les ayuda a llevar
a cabo una planeación efectiva de las líneas de sucesión. Mediante el uso de la planeación de la
planeación de la fuerza de trabajo, las agencias pueden mantener su competitividad a pesar de los cambios
en la demografía de la fuerza de trabajo en este nuevo siglo.
El gobierno del Presidente Bush también ha puesto énfasis en el hecho de que la flexibilidad de la
gestión resulta esencial para establecer y mantener la fuerza de trabajo federal necesaria para cubrir
las necesidadesde los estadounidenses modernos. La flexibilidad es crucial para permitir a las agencias,
administradores y empleados alcanzar sus metas con mayor eficacia. Nos permite concentrarnos en
obtener resultados. La flexibilidad implica:
lIiI
En primer lugar, alinear los sistemas de pagos y desempeño para apoyar el logro de las tareas
centrales de las agencias.
En segundo lugar, proporcionar las herramientas de personal y desarrollo que conduzcan a una
fuerza de trabajo diversa y de alta calidad que pueda adaptarse a los cambios en las necesidades
orga nizaciona les.
Ninguna otra entidad tiene una necesidad tan grande de flexibilidad como nuestro nuevo
Departamento de Seguridad de la Patria. Esta nueva agencia surgió a raíz de los sucesos del 11 de septiembre
de 2001. La legislación mediante la cual se autorizó esta nueva agencia apoya los valores de
nuestros principios fundamentales de la función pública. Además, permite a losfuncionarios públicos encargados
de la salvaguarda de la nación desempeñar sus difíciles tareas de manera eficiente y eficaz.
La flexibilidad actual en el manejo del personal permite a las agencias contratar trabajadores temporales
provenientes de los gobiernos estatales y locales, colegios y universidades, gobiernos de tribus
indígenas y otras organizaciones sin fines de lucro. Las asignaciones seefectúan en beneficio mutuo del
gobierno federal y la entidad no federal. La Oficina de Administración de Personal está creando actualmente
un Programa de Intercambio de Tecnología de la Información que permite a las agencias el intercambio
temporal de empleados del área de gestión de las tecnologías informáticas con organizaciones
del sector privado.
El Presidente Bush ha pedido a todos los funcionarios públicos federales que nunca den por sentado
el honor de ser servidores públicos. En palabras del Presidente: "No estamos aquí para marcar el paso en
un solo lugar, sino para avanzar, para obtener resultados, para legar un historial de excelencle."
•

Los fundadores de los Estados Unidos jto reconocerían el moderno gobierno federal. Pero ciertamente
encontrarán el profesionalismo y la dedicación de la función pública federal. Aunque su tamaño
es mucho mayor al que habrían imaginado, una vez más es una fuerza de trabajo basada en méritos y
dedicada a promover las prioridades del pueblo estadounidense. La función pública responde a los retos
que enfrenta el país, como siempre lo ha hecho. Pero esos retos son mucho mayores ahora que cuando
se fundó esta nación, o incluso que hace 120 años cuando se aprobó la Ley de la Función Pública de
1883. La función pública federal respondió a los sucesos del 11 de septiembre de 2001. Entre las nuevas
adiciones a la función pública se incluyen vigilantes aéreos y revisores de equipajes que integran el
frente de la lucha contra el terrorismo a nivel mundial. La función pública abarca no solamente a expertos
monetarios en el Departamento del Tesoro y abogados en el Departamento de Justicia, que nuestros
fundadores indudablemente consideraron; incluye también personal de inteligencia en el FBI y la
CIA; a los empleados de la Administración de Alimentos y Medicinas, que garantizan el abasto de sangre
de buena calidad; a los científicos de los Centros de Control de Enfermedades, que están alerta para
detectar cualquier señal de amenaza bioterrorista, como el ántrax; ya los empleados de la Agencia de
Protección Ambiental, que vigilan la calidad del aire, del agua y de otros recursos naturales del país.
La moderna función pública federal es un grupo de profesionales dedicados que el pueblo estadounidense
reconoce por sus habilidades ya quienes se recompensa en consecuencia con protección de
su trabajo, remuneración y prestaciones. Es un sistema cuya construcción ha tomado 120 años a partir
de la aprobación de la Ley de la Función Pública de 1883, pero que constituye actualmente un elemento
permanente e indispensable del moderno gobierno federal.
Simon Coakeley
El servicio público canadiense es profesional, no partidista y representativo de la población canadiense.
Desde principios del siglo XXI la Comisión del Servicio Público y su antecesora, la Comisión del Servicio Civil
(órganos que dependen del Parlamento y no del gobierno en turno), han decidido, con base en el mérito,
•

los nombramientos de ingreso al servicio público y dentro de él. La antigüedad no influye en este proceso,
sino que el mérito es la base para los nombramientos hasta el nivel de viceministro adjunto. Los viceministros
son nombrados por el gobierno en turno; sin embargo, existe una larga tradición de que la
mayoría de estos nombramientos se den entre las filas del servicio público profesional.
Se puede ingresar al servicio público de Canadá en muchos niveles diferentes y, aunque siempre es
posible hacer promociones internas, no es raro ver que se anuncien vacantes de todos los niveles, hasta
el de viceministro adjunto, disponibles para el público en general. También es posible ingresar en los
niveles más bajos y ascender hasta los más altos, aunque no es fácil superar las barreras entre las categorías
de cargos.
Aunque tenemos varios programas de agilización y reclutamiento en las organizaciones para los
que se usan instrumentos de evaluación estandarizados, a diferencia de muchos países, ya no aplicamos
un examen único de ingreso al servicio público, ni tampoco exámenes estandarizados para obtener una
promoción. La mayoría de nuestros procesos de contratación se basan en el cargo y los directores buscan
ocupar vacantes específicas en sus organizaciones. Aunque la idea del servicio público de carrera no
está tan arraigada en Canadá, como en otros lugares, mucha gente permanece toda su vida laboral en
el servicio público y, si bien es posible pasar de una dependencia a otra, en especial en la región de la
Capital Nacional, muchos servidores públicos pasan toda su carrera en una sola dependencia.
La Comisión de Servicio Público (PSC, por sus siglas en inglés) tiene la autoridad legal para designar
personas tanto dentro como fuera del servicio público, pero delega la mayor parte de su autoridad para
hacer designaciones internas a los viceministros, quienes, a su vez, delegan la mayor parte de su autoridad
a los especialistas de recursos humanos de sus dependencias. La PSC sigue siendo responsable de la
mayor parte del reclutamiento fuera del servicio público, así como de los nombramientos para el Grupo
Ejecutivo (niveles ejecutivos 1-3, aproximadamente 3,250 plazas), porque considera que el reclutamiento
y los nombramientos para el Grupo Ejecutivo son los procesos más susceptibles de sufrir una interferencia
política o burocrática. La PSC ha aceptado compartir el proceso de nombramiento de los viceministros
adjuntos (niveles ejecutivos 4-5, aproximadamente 250 plazas) con el Secretariado del Consejodel Tesoro,
en un sistema de nombramiento por nivel realizado en toda la organización.
Antes de que finalice el ejercicio fiscal (31 de marzo), el presidente del Consejo del Tesoro presenta
las "principales estimaciones" en la Cámara de los Comunes. Estos documentos, junto con el presupuesto
del ministro de Hacienda, reflejan el proceso anual del gobierno de establecimiento de prioridades,
planeación presupuestaria y asignación de recursos. En las principales estimaciones se detallan
los recursos que cada dependencia necesita para el año siguiente a fin de llevar a cabo los programas
de los que son responsables. El Parlamento aprueba las prioridades de egresos para el año por medio de
la Ley de Presupuesto.
Mientras que, en general, las dependencias no pueden reasignar fondos de un programa a otro,
tienen cierto grado de flexibilidad en la manera en que gastan su dinero, al menos en lo que se refiere
a susoperaciones. Por ejemplo, una dependencia puede decidir reasignar fondos de su presupuesto para
personal a su presupuesto de operación y viceversa. También puede transferir, sin un permiso.especial,
hasta el ro por ciento de su presupuesto operativo de un ejercicio al siguiente ejercicio fiscal. En todo
momento, las dependencias deben cumplir con la Ley de Administración Financiera y las políticas y
directrices del Consejo del Tesoro.
•

Como resultado, la mayoría de las dependencias tienen diversos modelos de cumplimiento de programas,
todos adaptados a sus necesidades y prioridades específicas. Las dependencias pueden operar
-y, de hecho, así lo hacen- asociándose con el sector voluntario, municipios, consejos sanitarios
regionales, grupos indígenas, departamentos y dependencias de gobiernos provinciales y el sector privado.
De igual modo, con el paso de los años, algunos servicios que tradicionalmente prestaba el gobierno
se han subcontratado y privatizado.
El concepto canadiense sobre lo que son los servicios públicos tradicionales no coincide necesariamente
con el de otros países. Por ejemplo, en Canadá, los servicios telefónicos han sido prestados por
el sector privado y por dependencias provinciales, pero no por el gobierno federal. En el ámbito federal,
la empresa petrolera Petro-Canada, a pesar de que fue creada por el gobierno, se ha privatizado
en buena medida. Air Canada y Canadian National -uno de nuestros dos ferrocarriles de carga- se
privatizaron completamente, aunque Via Rail, nuestro servicio ferroviario de pasajeros, sigue siendo
una sociedad de la Corona (es decir, una empresa paraestatal) y recibe un subsidio. Nuestro sistema de
control de tráfico aéreo se ha transformado en una sociedad no lucrativa y nuestros aeropuertos y
puertos marítimos están a cargo de autoridades sin fines de lucro nombradas por los gobiernos municipales
locales. Por otro lado, la Real Policía Montada Canadiense, nuestro cuerpo de policía nacional,
presta servicios de policía provinciales a ocho provincias, así como servicios de policía municipales a un
gran número de municipios de manera gratuita.
También estamos haciendo una gran inversión en tecnología yen los dos últimos años nuestra iniciativa
gobierno en línea recibió el reconocimiento de Accenture por colocar a Canadá a la vanguardia
del movimiento para que la información y los servicios públicos estén al alcance de los ciudadanos en
línea. Junto con México, participamos activamente en el reciente estudio de la OCDE sobre los retos y
oportunidades del gobierno electrónico y esperamos la publicación del informe de este organismo en
las próximas semanas.
Beneficios de la instrumentación de un
Parte de nuestra función como servidores públicos es proponer políticas al gobierno en turno, a fin
de ayudarlo a cumplir con su mandato. Cuando el gobierno y el Parlamento han decidido qué políticas
adoptar, es nuestra responsabilidad velar por que se instrumenten fielmente y que cualesquier servicios
resultantes se presten equitativamente a los canadienses en todo el país. Los servidores públicos
profesionales han hecho importantes contribuciones para el desarrollo de la sociedad que ahora los
canadienses dan por hecho. Muchos de las prestaciones sociales "desde el nacimiento hasta la muerte"
que existen en la actualidad fueron propuestas y formuladas por servidores públicos después de la
Segunda Guerra Mundial, como una reacción a la guerra y a la depresión que sufrió el país en los años
treinta. De este modo, nuestro servicio público contribuye a la cohesión social, la prosperidad nacional
y la competitividad internacional de Canadá.
El servicio público canadtense también es líder en el contexto del bienestar en el lugar de trabajo.
Con el impulso de nuestros sindicatos, adoptamos prácticas innovadoras en lo que respecta a condiciones
laborales flexibles (por ejemplo, el horario flexible y el trabajo a distancia) y tenemos programas que
fomentan activamente la armonía en el lugar de trabajo (por ejemplo, políticas sobre acoso en el lugar
•

de trabajo). Además, como se dispone en la Ley de equidad laboral, también promovemos activamente
el papel de las mujeres, los indígenas, los discapacitados y los minorías visibles en nuestro lugar de trabajo,
al mismo tiempo que tratamos de ser representativos de la población a la que servimos.
Siempre estamos enfrentando retos. Enfrentamos el reto constante de satisfacer las necesidades del
gobierno en turno para proponer políticas y servicios que estén a la altura de lasexpectativas de los canadienses,
contribuir al mantenimiento y desarrollo de la sociedad canadiense y continuar ofreciendo el
clima social y económico que más favorezca los intereses de los canadienses dentro y fuera del país.
Aunque hay colaboración en todo el servicio público, así como con otros niveles de gobierno, necesitamos
reforzar nuestra capacidad para trabajar con nuestros colegas de otros departamentos y
dependencias de gobierno, en los ámbitos federal, provincial y municipal. También necesitamos coordinar
mejor los servicios entre gobiernos y dependencias públicas para dar coherencia a los servicios
centrados en el ciudadano, así como ampliar nuestra capacidad para colaborar con los sectores no
gubernamental y privado.
Asimismo, enfrentamos importantes retos organizativos y demográficos. Nuestra fuerza laboral
está envejeciendo. Al igual que muchos otros países, tuvimos la generación del Baby Boom, es decir, la
gente que nació entre el final de la Segunda Guerra Mundial y principios de los sesenta. Cuando esta
gente se incorporó a la fuerza laboral entre finales de los sesenta y los setenta, el servicio público estaba
en expansión; después seestabilizó en los ochenta y secontrajo en los noventa. Como resultado, una
proporción importante de nuestra fuerza laboral estará en condiciones de retirarse en los próximos
años. En consecuencia, es necesario empezar a contratar y retener una fuerza laboral más joven, en un
momento en el que el número de empleados que reúnen los requisitos es menor y la competencia de
las empresas canadienses e internacionales es mayor. Nuestros procesos, en particular cuando se trata
de contrataciones fuera del servicio público, son considerablemente más complejos, engorrosos y largos
que en el sector privado, de modo que nos arriesgamos a perder aún más buenos candidatos con el
sector privado, que puede hacer ofertas de empleo con mayor eficiencia.
En las últimas décadas, la sociedad canadiense ha cambiado mucho. Somos una sociedad más diversa
que antes desde el punto de vista étnico. Mientras que el servicio público ha logrado buenos avances
en la contratación y promoción de mujeres en los últimos 2.0 a 30 años y avances notorios en el fomento
del uso tanto del inglés como del francés dentro del servicio público, ni con mucho hemos logrado
avances comparables en lo que respecta a asegurar que los indígenas, los discapacitados y, en particular,
las minorías visibles estén representados en el servicio publico en la misma medida en que lo están
en la población en general. Esto es particularmente cierto en el caso de ciudades como Vancouver,
Montreal y Taranta, donde hay importantes poblaciones de minorías visibles.
Transformación del servicio público
Como se mencionó anteriormente, el servicio público de Canadá ha evolucionado con los años y
continuará haciéndolo. Iniciativas recientes de nuestro Consejo del Tesoro como los Servicios
•

Centrados en el Ciudadano y la Contraloría Moderna, así como otros proyectos como "Canadienses en
Contacto", consolidan y fomentan las tradiciones del servicio público de Canadá. Nuestra iniciativa
Gobierno en línea también representa un planteamiento evolutivo de la prestación de servicios, aunque
el resultado final podría diferir bastante de nuestro paradigma actual de prestación de servicios.
Las reformas legislativas importantes que actualmente estudia el Parlamento consolidarán nuestras
tradiciones en el servicio público. Nuestros nombramientos seguirán basándose en los méritos, aunque
por primera vez se definirá este concepto en nuestra legislación. Podremos hacer más nombramientos
con base en los méritos individuales en vez de tener la obligación de seguir un proceso competitivo para
evaluar méritos relativos. En otras palabras, podremos nombrar a "una persona calificada" para un cargo
en vez de buscar a la "persona más calificada" y correr el riesgo de que el tiempo que lleva seguir el proceso
de cualquier modo nos haga perder a los mejores candidatos. Daremos mayor autoridad a los jefes
inmediatos y, al mismo tiempo, aseguraremos que haya mecanismos sólidos que garanticen la rendición
de cuentas del ejercicio de esa autoridad. Por otro lado, consolidaremos y ampliaremos nuestra relación
con nuestros sindicatos y representantes laborales y trabajaremos más estrechamente con ellos a fin de
identificar y resolver problemas en el lugar de trabajo. También aumentaremos nuestra capacidad para
identificar y satisfacer las necesidades de capacitación y aprendizaje de los servidores públicos, concentrando
la autoridad para identificar estas necesidades en el Consejo del Tesoro en lo que respecta al servicio
público en general yen los viceministros en lo que respecta a cada dependencia. En cuanto a la
capacitación, combinaremos dos organizaciones que ya existen - Formación y Desarrollo de Canadá yel
Centro Canadiense para el Desarrollo Administrativo- en una nueva Escuela de Servicio Público de
Canadá, con un mandato para ofrecer capacitación en las organizaciones y ayudar a los viceministros a
dar capacitación específica para cada dependencia.
Rosa A. Martfnez
Para comprender el sistema de función pública del Estado español conviene partir de los dos modelos
clásicos de ordenación de la función pública:
• Un modelo "de carrera" que fundamentalmente rige en la mayoría de los países iniciales de la
Unión Europea, y cuyos elementos esenciales son: incorporación al sistema a través de empleos

de acceso; definición de la carrera profesional en función de nivel educativo exigido para el
ingreso; no reconocimiento de la experiencia profesional adquirida fuera de sector público;
sometimiento de materias como las retribuciones, la promoción profesional y el ámbito disciplinario
a un régimen normativo estatutario; y empleo de por vida.
.. Un modelo "de empleo", irradiado de los Estados Unidos de América e imperante en algunos
otros países europeos, como el Reino Unido o los Países Escandinavos; siendo sus elementos
definitorios: incorporación a un puesto de trabajo concreto; exigencia de nivel de titulación
y aptitudes referidas al puesto de incorporación; reconocimiento de la experiencia adquirida
fuera de la Administración Pública; posibilidad de promoción pero sin que ésta se encuen-
,. tra estructurada y garantizada; retribuciones negociadas individualmente; y empleo no de
por vida.
Las ventajas del modelo de carrera son: fomento de la estabilidad y la profesionalización del
empleo público; implicación centralizada o, al menos, estrecho control por parte de los órganos centrales,
tanto en los procesos de ingreso como en los procesos de movilidad interna; sistema de remuneración
transparente, dada su generalidad y homogeneidad; mayor grado de fidelidad y compromiso;
disminución de la dependencia del empleado público respecto de los responsables políticos, lo cual
resulta indispensable para asegurar la independencia e imparcialidad de la Administración Pública.
El sistema español de función pública responde desde hace dos siglos al modelo de carrera o estatutario,
imponiéndose paradójicamente al liberalismo económico al ofrecer mayores ventajas frente al
modelo de libre contratación y despido: La burocracia profesional, políticamente neutralizada, es, en
definitiva, una transacción inteligente entre dos valores igualmente democráticos: el del sistema electivo
y el de la correspondencia de los cargos y funciones con la mayor capacidad y mérito.
Desde esta perspectiva, el concepto de necesidades del servicio se convierte en el módulo del comportamiento
burocrático, resultando un modelo extremadamente parco en derechos y garantías funcionariales,
y presenta como columna central del sistema la idea de cuerpo esto es la agrupación de
funcionarios en torno a los servicios que se les encomiendan; idea trasvasada de la organización militar.
Punto de inflexión importante fue la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo Texto Articulado
se aprobó por Decreto 315/1964, de 7 de febrero y que importó del Civil Service inglés la figura del funcionario
generalista o interdepartamental; desjerarquizó los cuerpos incrementando la discrecionalidad
política en el manejo de la burocracia; introdujo la técnica, de inspiración norteamericana, de clasificación
de puestos y provisión indistinta; y rompió la exclusividad del régimen estatutario, dando
cabida a otras formas de vinculación del personal con la Administración Pública: contratados administrativos
y personal eventual o de confianza política.
Frente al espíritu tecnocrático que supuso la Ley de 1964, en buena medida coadyuvante de la posterior
transición democrática, la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, representa
la consolidación democrática en el empleo público, así como la diversificación de tal empleo. La
Constitución Española de 1978 proclama la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos
(Art. 2.3.2.), en atención a los principios de igualdad, capacidad y mérito; remite a una normativa básica
común (Art. 103.3) Y en el contexto del Estado Autonómico, reserva al Estado la competencia exclusiva
para fijar la normativa básica (Art. 149 18!!).
•

Como se ha indicado, a partir de la Ley de Funcionarios de 1964, se ha posibilitado la contratación del
personal en las administraciones públicas. La fórmula de la contratación administrativa, más usual en
dicha Ley, ha dado pasogeneroso a la de la contratación laboral tras la vigencia de la Ley de Medidas de
1984. El resultado ha sido la pérdida de identidad propia de los respectivos regímenes, estatutario y laboral,
a través de un acercamiento entre ellos; a lo que no ha sido ajeno al reconocimiento de los derechos
colectivos (representación y negociación) de los funcionarios. La coexistencia de ambos regímenes, cuestionada
en cierta medida por el Tribunal Constitucional (Sentencia 99/1987, de 11 de junio), ha originado
un proceso de profesionalización de los empleados laborales con la condición de fijos.
El tratamiento de la movilidad viene a ser uno de los más novedosos aspectos programáticos de la
Ley de Medidas de 1984. Si bien la movilidad, por derivación del derecho al cargo, ya estaba recogida
en la Ley de Funcionarios de 1964, quedaba circunscrita al ámbito de la entonces Administración
Estatal, por un lado, y al de cada Administración Local, por otro. La ley de 1984 establece la movilidad
cuasi universal, referida a funcionarios, entre las Administraciones Estatal, Autonómicas y Locales, con
el fin de lograr una mejor utilización de los recursos humanos y de acuerdo con lo que establezcan las
relaciones de puestos de trabajo (Art. 17).
Aunque no se trate, evidentemente, de un nuevo derecho funcionarial, sino de un principio de
organización, esta previsión ha levantado grandes expectativas y desengaños. Los empleados de régimen
laboral no tienen referencia legal al efecto dependiendo de las cláusulas de los correspondientes
convenios colectivos.
La externalización ha proliferado en España, como en otros países, en las dos últimas décadas.
Criterios empresariales, en cuanto a mejora de rendimientos y desplazamiento de responsabilidades, así
como la evolución de concepto de servicio público, han hecho acudir a esta técnica amparada en la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido de 16 de junio de 2000 (Art. 202),
siempre que se excluya de la misma el núcleo del correspondiente servicio público, es decir lo que
implique autoridad, y se respeten ciertas condiciones: identificación taxativa, y dirección y ubicación
independiente. La carencia de estos requisitos da lugar a externalizaciones impropias, como es el caso
de determinados supuestos de inspección veterinaria. Con independencia del fraude legal que ello
pueda suponer, existe el peligro de que los Tribunales de Justicia del Orden Social fallen considerando
que se ha producido una cesión irregular de trabajadores, y obliguen a integrar a los empleados de la
empresa gestora externa en la correspondiente Administración Pública. Las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado regulan esta figura, en consonancia con la citada Ley de Contratos, con ciertas
reservas y requisitos.
La Ley de Función Pública de 1984, en conjunción con otras normas del mismo alcance constitucional,
singularmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Reguladora del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, refuerzan la dimensión de calidad,
racionalización y eficacia con que han de actuar los empleados públicos. En este sentido, el ordenamiento
jurídico español se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación
administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones
tecnológicas. Las nuevas tecnologfas, más allá de la producción jurídica, se implantan también
a las relaciones Administración-Ciudadano así:
JI
Se proclama el impulso del empleo y aplicación de técnicas y medios electrónicos, informáticos
y telemáticos para el desarrollo de la actividad y competencias administrativas (Art. 45), con el
telón de fondo constitucional de que la Ley limitará el uso de la informática para garantizar los
derechos fundamentales (Art. 18.4.C.E.)
."

Se establece la informatización de los registros, garantizando, de manera qradual. la conexión
entre los de las distintas Administraciones: General del Estado, Autonómicas o Locales, y la
validez de la presentación documental en cualquiera de ellos (Art. 38)
Se regula el uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las notificaciones
(Art.59)
En definitiva se reconoce a los ciudadanos el derecho, con garantías, de la utilización de las
nuevas tecnologías, derecho cuya efectividad recae en los empleados públicos.
En partkular, los distintos ministerios y organismos tienen informatizada la información y gestión
de determinados servicios de interés general. El propósito es integrarlos al máximo en una red conjunta.
Así ha nacido, por ejemplo, el "Portal del Ciudadano."
En el ámbito específico de la función pública existe el Registro Central de Personal, con una doble
vertiente de fichero de personal y de fichero de puestos de trabajo, que permite realizar una gestión
mecanizada de gran parte de los procedimientos que afectan a los recursos humanos. Algunas
Comunidades Autónomas tienen servicios integrales de gestión informatizada omnicomprensiva,
habiendo sido pionera en ello la de Andalucía.
Los beneficios de adoptar el sistema de un servicio civil de carrera o de introducir nuevas medidas
de mejora en el mismo ha de considerarse beneficioso para cualquier país. Las ventajas del sistema, en
cuanto tal, ya se han señalado al comienzo. A ellos hay que añadir las que se derivan de la introducción
de medidas innovadoras, como las analizadas sobre la administración electrónica, o la propia movilidad
que exige capacidad de adaptación por parte del empleado público; lo cual, a su vez, deviene del contexto
socioeconómico actual. La opinión generalizada es que la introducción de las técnicas gerenciales
de la empresa privada ha de suponer beneficios para la Administración Pública. En todo caso, los sistemas
administrativos son propensos a la inercia y a la rutina, por lo que la asunción de determinados
métodos del sector privado ha de considerarse en principio beneficiosa, siempre y cuando no se pierda
de vista el sentido de "lo público".
Uno de los principales retos que debieron afrontar las reformas de los años 1964 y 1984 fue la de
presión y posición de los colectivos funcionariales. No obstante haber también señalado los beneficios
que las organizaciones corporativas aportan a las Administraciones Públicas, hay igualmente que
reconocer que por parte de los cuerpos de funcionarios existe cierta tendencia a la patrimonialización
del servicio. Con carácter mas general se contrasta, asimismo, habitualmente una resistencia al cambio,
sea éste de la índole que sea.
En el contexto constitucional del Estado de las Autonomías, desde el punto de vista legislativo y de
ordenación general, se requiere una considerable dosis de prudencia para que no se llegue a la desvertebración
del Estado, máxime considerando que España es un país con varias lenguas oficiales.
Prudencia que, en sentido contrario, exige evitar la tentación de acudir con frecuencia al Tribunal
Constitucional. En suma se trata de practicar la coordinación y la colaboración.
En relación con los propios empleados públicos, el propio Estado Autonómico, con desplazamiento
de gran número de funcionarios del centro a la periferia, requiere de una planificación rigurosa para
evitar despilfarros, que, en ocasiones, requiere reestructuraciones orgánicas y refundición o supresión
de cuerpos. Asimismo, el Estado Autonómico requiere hacer esfuerzos por garantizar la movilidad a la
que ya se ha aludido, potenciando a todos los efectos, la vía de convenio.
•

En lo que concierte a la ordenación en cada ámbito territorial de los empleados públicos, se cuestiona
la bondad de los procedimientos de acceso, (oposición, concurso-oposición y concurso), en cuanto
a garantes eficaces de los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito, y, en definitiva,
como instrumentos de selección de los mejores candidatos. Singularmente, preocupan los procesos de
promoción interna, esto es el acceso "restringido" de quienes pertenece a un Grupo de titulación inferior
a otro Grupo Superior, ya que están resultando insatisfactorios cuantitativamente.
Otro problema importante es el referido a las remuneraciones, pues, por un lado las limitaciones
ocasionadas por la política de convergencia europea, y por otro, la espiral salarios-precios, unidos a las
excepciones posibilitadas por la legislación general presupuestaria, hacen que, a pesar de ser materia
sometida a la legislación básica común, no se pueda hablar de homogeneidad retributiva en el Estado
español; en algún caso, con diferencias cuantitativas notables.
Como en otros aspectos señalados en puntos precedentes, el Estado Autonómico ha supuesto una
descentralización obligatoria, que no realmente forzosa, para los empleados públicos. Inicialmente el
imperativo y las medidas al efecto, a pesar de ser garantistas, inclusive desde el punto de vista económico,
fueron acogidas, en términos generales, con recelo. A la larga se ha producido un acomodo natural,
estando ya prácticamente culminado el proceso de transferencias.
Además de este desplazamiento territorial, se ha producido una flexibilidad en la ordenación de la
función pública, con múltiples manifestaciones: introducción de nuevas situaciones administrativas,
permisos y licencias, horario y prestación de jornada, jubilaciones, etc.
Edward Page
Resultaría un poco extraño pensar en las nuevas formas de gestión pública como parte del funcionamiento
de lo que conocemos como "el sistema de servicio público" en el Reino Unido. El sistema
de servicio público, entendido como un sistema en que los nombramientos y ascensos se basan en los
•

méritos, ha formado parte de la vida política británica durante mucho tiempo, ya que su origen generalmente
se remonta a las reformas del informe Northcote-Trevelyan. Aunque las iniciativas del tipo
de las nuevas formas de gestión pública probablemente serían inconcebibles sin un sistema de servicio
público, rara vez se considera que ambas sean interdependientes, sobre todo porque el sistema de
administración pública se da por sentado. En este caso, la pregunta se trata como dos interrogantes:
cómo opera el sistema de servicio público y cuáles son los principales sucesos en cuanto a las innovaciones
que se mencionan.
El sistema de administración pública en el Reino Unido es bastante distinto del europeo continental
y el estadounidense. Las características normales de un sistema de administración pública son que
el nombramiento y los ascensos se basen en los méritos (aunque los "méritos" podrían definirse de manera
diferente en distintos sistemas) y que quienes ingresan a un puesto pueden seguir una trayectoria
profesional en la función pública. En muchos países, ese principio puede combinarse con cierto grado de
politización de la administración pública. La politización de la administración pública no tiene que representar
necesariamente una amenaza al sistema de administración pública cuando implica nombramientos
políticos únicamente en los niveles superiores -en aquellos niveles en que los servidores
públicos participan en la política, ya sea que hayan sido nombrados por el oficialismo o no- y cuando
los nombramientos políticos se realizan sobre la base de ofrecer un mayor control político sobre la
administración, a diferencia de meramente recompensar a los seguidores políticos (compárese, por ejemplo,
el viejo sistema estadounidense de "repartir botines" mediante el uso de las influencias políticas con
el uso de los nombramientos dirigidos a conformar la política sobre la base de la agenda presidencial).
En el Reino Unido la "arma es que no debe haber una capa superior de nombramientos políticos partidistas.
El hecho de que esa propuesta se haya objetado, aunque de manera no sustancial desde mi
punto de vista, se tratará a continuación. Pero el modelo de administración pública puede adoptar distintas
formas, y el Reino Unido tiene un modelo de administración pública claramente despolitizado.
Pasando a la segunda parte de la pregunta, acerca de diversidad de lo que se denominan iniciativas
"del estilo de la nueva gestión pública", la respuesta sobre la forma en que operan es que se están desarrollando
con bastante rapidez. En cuanto al e-gobierno, el gobierno se ha comprometido a tener en
línea para diciembre de 2005 todas las transacciones que se puedan manejar en línea. Se ha establecido
una oficina del e-Enviado dentro de la oficina del gabinete (www.e-envoy.gov.uk), que a finales de
2002 afirmaba tener el 54 por ciento de los servicios disponibles por vía electrónica y que va por buen
camino para cumplir con la meta de tenerlos todos para 2005. La finalidad de esta meta es la de tener,
de acuerdo con el informe de 2002 de la Oficina Nacional de Auditoría "Mejores Servicios Públicos a
través del e-gobierno", más opciones, mejor accesibilidad, mayor comodidad, más rapidez y mayor eficiencia.
El informe afirma que esa mayor eficiencia podría reducir sustancialmente para las grandes
empresas los costos administrativos de sustransacciones con el gobierno. La oficina del e-Enviado tiene
la mira puesta más allá de la fecha de 2005: una vez alcanzada la meta de tener todo en línea, está pensando
más activamente en el potencial que tiene el e-gobierno de revolucionar los servicios (véase el
informe 2000 de la Unidad de Desempeño e Innovación "Servicios gubernamentales electrónicos para
el Siglo XXI").
Si consideramos el papel de las organizaciones privadas en el manejo de los servicios públicos, se ha
seguido la misma tendencia desde la década de los ochenta. El énfasis ha cambiado en ocasiones. En el
gobierno local, la política del partido conservador de que sean obligatorias las licitaciones se ha visto
sustituida a partir de 2001 por un proceso de planeación basado en el "mejor valor" según el cual los
•

gobiernos locales deben mostrar ahorros en eficiencia continuos en la prestación de sus servicios.
Aunque se ha eliminado parte de la obligatoriedad jurídica de licitar los servicios, sigue habiendo presiones
muy fuertes sobre los gobiernos locales a través de los sistemas de auditoría y de inspección, así
como una presión continua sobre las finanzas locales, para que los servicios se ofrezcan a organizaciones
del sector privado.
Muchos servicios públicos medulares -entre ellos el reclutamiento de servidores públicos- son
manejados por organizaciones del sector privado. La revolución informática ha ofrecido oportunidades
particularmente amplias para que el sector público compre conocimientos al sector privado.
Además, hay una gran variedad de esquemas para la participación de las finanzas e iniciativas del
sector privado en la prestación de los servicios públicos. Hay una gran diversidad de asociaciones entre
el sector público y privado; tal vez la más controvertida sea la Iniciativa de Finanzas Privadas (IFP) que
se introdujo en 1992 y se desarrolló aún más con el gobierno del partido neolaborista. En términos generales,
una IFP es un contrato con una organización del sector privado (a menudo un consorcio) para
la prestación de servicios públicos. Con frecuencia implica la construcción y subsecuente manejo de un
activo fijo. Como lo expone un informe de la Oficina Nacional de Auditorías sobre el desempeño de las
IFP en la construcción, las IFP se han empleado para "25 programas hospitalarios importantes, siete
cárceles, nueve carreteras y varios otros proyectos, como la adaptación de oficinas ministeriales e instalaciones
para capacitación". La remodelación de las oficinas centrales del Ministerio de Defensa en
Whitehall es materia de un contrato de IFP a 30 años. De acuerdo con la Oficina Nacional de Auditorías,
esto ha acarreado beneficios importantes en la construcción de infraestructura pública.
Aunque es posible señalar éxitos de la IFP Y de otras asociaciones en que participa el sector privado,
también es importante reconocer que tienen que estar bien administradas y ser adecuadas para
la tarea de que se trate. Algunas veces han fallado los arreglos de tipo asociación. Entre ellos se cuentan
los problemas en la Oficina de Pasaportes en junio de 1999 (cuando la transición a un nuevo sistema
de computación operado por 5iemens causó grandes demoras y multitudes indignadas frente a
las oficinas de pasaportes durante el período pico de la temporada de vacaciones). Capita, que maneja
a gran cantidad de servicios públicos, se ha visto involucrada en varios fracasos, incluyendo el relacionado
con las cuentas de educación individuales (en que las deficiencias en la vigilancia permitieron
que algunos defraudadores obtuvieran becas dirigidas a la capacitación de jóvenes) y el colapso de los
pagos de ayuda para vivienda en Westminster. También las asociaciones son temas de polémica: las
propuestas para modernizar el metro de Londres han sido particularmente controvertidas y la IFP
para construir un nuevo hospital en Worcester que implicaba cerrar un hospital existente generaron
la controversia suficiente para hacer que un antiguo consultor del sector hospitalario presentara su
candidatura en oposición a la del diputado laborista en funciones y ganara por un amplio margen en
las elecciones generales de 2001. Nada de esto tiene como fin sugerir que hay evidencias de problemas
sistémicos con los esquemas de asociación público-privada e IFP, sino que los cálculos de costos
y beneficios, la administración de los contratos y la exploración de alternativas tienen que llevarse a
cabo con cuidado.
En Inglaterra, ha habido una diversidad de cambios importantes en la administración pública desde
la década de los ochenta. Las reformas de esa década, además de enfocarse a la privatización y el uso
cada vez mayor del sector privado para la prestación de los servicios públicos, se centraron en introducir
lo que se percibía como las ventajas del sector privado en el sector público. La autonomía pre-
•

supuesta! y de planeación del personal de los ministerios fue una de las respuestas. Tal vez el más visible
de los cambios fue la creación de organismos de "siguientes pasos" despuésde 1988: organizaciones
que antes formaban parte de algún ministerio, pero que pasaron a ser organizaciones independientes
con sus propios directores ejecutivos y con flexibilidad administrativa, aunque bajo el control de los
ministerios que, entre otras cosas, los hacían responsables de cumplir con las metas establecidas en
colaboración con el ministerio.
El lema del gobierno de Blair, aunque hay señales de que este término podría estar perdiendo adeptos,
es"modernización". En 1999, el gobierno publicó el libro blanco La modernización del gobierno que
sirvió durante varios años como fuente de ideas para la reforma de la administración pública. Uno de
los elementos claves en los primeros años fue el deseo de establecer un "gobierno copartícipe": una
mayor colaboración intergubernamental para abordar los problemas difíciles de las políticas. Un logro
que el gobierno se adjudica en este sentido fue la Unidad de los Sin Techo, que parece haber generado
una reducción sustancial en el número de personas que dormían en la calle. Otro lema de los primeros
años fue el de "políticas basadas en pruebas" y, a fin de encontrar mayores pruebas, la oficina del gabinete
creó un Centro de Estudios de Administración y Políticas para encontrar pruebas para mejorar la
capacidad de formulación de políticas del gobierno y la Unidad de Exclusión Social intentó crear
estrategias para enfrentar las privaciones sociales y económicas y también una Unidad de Desempeño
e Innovación (actualmente la Unidad Estratégica) para establecer políticas que cubrieran toda la gama
de responsabilidades gubernamentales.
Durante la campaña para las elecciones de 2001, la agenda de la reforma del servicio público cambió
su enfoque para concentrarse en la entrega de los servicios. Este rubro siempre ha sido una parte
importante del enfoque de la Tesorería para controlar el gasto gubernamental bajo el régimen
laborista, con la creación de los Acuerdos sobre Servicios Públicos (PSA), metas que supuestamente
tenían que cumplirse como parte del trato para captar mayores ingresos. La creación de la Oficina para
la Reforma de los Servicios Públicos, así como la Unidad de Entrega dentro de la oficina del gabinete
constituyen una señal más de la clara intención de mejorar la entrega de servicios, principalmente dentro
de las metas de los PSA. Una posible crítica del gobierno a este respecto es la diversidad de distintas
organizaciones con objetivos similarmente orientados a la entrega, que incluyen los de la oficina del
gabinete (aunque las reformas del verano de 2002 algo modernizaron las cosas) y la Tesorería.
El hecho de que el Reino Unido tenga un sistema profesionalizado de administración pública no significa
que no haya problemas al margen de la "politización", disfrazada o real. Las acusaciones se
derivan sobre todo del aumento en el número de "consejeros especiales": más de 80 en comparación
con los menos de 40 que había en 1997. Se han criticado también los nombramientos de simpatizantes
del partido laborista en la administración pública, como Michael Barber (de la Unidad de Entrega) y
Geoff Mulgan (de la Unidad Estratégica). Esta "politización" explotó en forma en 2002 c0':l el caso de
Stephen Byers, ministro de Blair, cuya consejera especial, la Srita. Jo Moore, avergonzó al gobierno al
circular un correo electrónico el n de septiembre con la opinión de que "era un buen día para enterrar
las malas noticias" (y las malas noticias a que se refería eran las relacionadas con los gastos de los concejales
de los gobiernos locales). Ella se disculpó, pero a pesar de las críticas de la prensa, permaneció
en su puesto. La Srita. Moore fue acusada de hacer lo mismo cuando murió la Princesa Margarita en
2002. Se cree que Martin Sixsmith, jefe de la Oficina de Comunicación Social de Byers y un partidario
de los laboristas recientemente nombrado funcionario público de alto nivel, informó a la prensa acerca
del intento de Moore de enterrar más malas noticias. El señor Byers anunció que tanto Moore como
•

Sixsmith renunciarían. Moare sí lo hizo, pero Sixsmith afirmó que él nunca había renunciado y no se
salió sin armar escándalo. Este episodio provocó la caída de Stephen Byers y se afirma que le costó a
Richard Mottram, su secretario permanente (totalmente inocente), el más alto puesto de Secretario
Permanente en la oficina del gabinete.
Vale la pena relatar este episodio, ya que indica cómo algunas desviaciones aparentes de la norma
de la neutralidad en la administración pública, posiblemente bastante menores en términos internacionales,
pueden ser causa de irritación en el sistema profesionalizado de administración pública en el
Reino Unido. Las acusacionesde "amiguismo" tienen que ser vistas en contexto, ya que los asesores han
sido una característica constante de Whitehall durante muchos años (aunque los críticos dirían que la
escala es de tal tamaño que los asesores representan actualmente una red de influencia alterna a la de
los altos funcionarios de la administración pública) y los gobiernos han nombrado anteriormente a personas
políticamente confiables para los altos puestos de la administración pública (Peter Levene
Michael, consejero del conservador Ministro de la Defensa llegó a ser Jefe de Adquisiciones de la
Defensa en 1985 y Terry Burns, asesor económico de la Tesorería, llegó a ser Secretario Permanente en
la Tesorería en 1991).
Por la época del caso Byers, la exigencia de que se estableciera una ley para la administración
pública que definiera, entre otras cosas, el alcance y las responsabilidades de los asesores y la forma
en que deberían manejarse los nombramientos externos tuvo respuesta en la promesa del gobierno
de que empezaría a trabajar en la elaboración de un documento de consulta como base para la
legislación.
La descentralización de la administración pública fue un objetivo muy popular en las décadas de
los ochenta y noventa con la descentralización del reclutamiento y la calificación por debajo de los
niveles altos de la administración pública, la autonomía presupuestal y las dependencias de "siguientes
pasos". Una de las tendencias después de 1997 fue la del restablecimiento dentro de los departamentos
de la capacidad general de administración, sobre todo en la gestión de los recursos humanos.
Una forma diferente de centralización ha sido resultado del poder cada vez mayor de la Tesorería,
algo común en las democracias modernas. Entre las razones más importantes para la influencia cada
vez mayor de la Tesorería se encuentra el régimen del Acuerdo de Servicios Públicos. Éste permite que
el Ministro de Hacienda y los funcionarios de la Tesorería discutan de manera bastante detallada con
los departamentos individuales el desempeño en ámbitos de políticas específicas. Los PSA son, por
cierto, también de alta prioridad para la Unidad de Entrega, que se ocupa igualmente de resolver
cómo pueden cumplirse.
Uno de los cambios en cuanto a flexibilidad que ha acompañado al enfoque hacia la "entrega" ha
sido el énfasis creciente que se ha dado en la gestión de las trayectorias profesionales a la adquisición
de experiencia en la administración de alguna oficina o proyecto fuera de Whitehall yen "la vida real",
por decirlo de alguna manera. Así, lo que antes servía de base para una trayectoria prometedora en la
administración pública, como trabajar en la oficina privada de algún ministro o en un equipo que
producía legislación, ya no tiene el valor que tenía antes. Está por verse qué tanto se mantendrá esta
tendencia, pero sí tiene un impacto perceptible en las elecciones de la trayectoria profesional de los
servidores públicos más jóvenes que aspiran a alcanzar puestos más altos, los cuales con frecuencia
cada vez mayor seleccionan puestos "operativos" y de "administración de proyectos".

Ha habido una tendencia cada vez mayor de nombrar en los puestos altos de la administración
pública a personas que no vienen de Whitehal/; algunos provenientes del sector privado, pero también
muchos de organizaciones voluntarias y otros organismos del sector público. Los resultados de esta
situación han sido desiguales. Hay algunos éxitos notables, como el de Moira Wallace (anteriormente
Jefa de la Unidad de los Sin Techo y actualmente Directora general de la Unidad de Políticas Penales en
el Ministerio del Interior, dirigida a la "entrega" de promesas en la justicia penal) y algunos otros en que
la capacidad para promover el cambio desde el exterior tuvo un menor éxito directo; por ejemplo,
Michael Bichard, que fue un secretario permanente muy exitoso y que sin embargo se jubiló anticipadamente
siguió siendo un crítico de la cultura de Whitehal/.
Antoine Tahoces
Puedenconsiderarse tres elementos básicos en el concepto de función Pública en Francia: los cuerpos
de servidores públicos, la selección y la descentralización. La administración de los recursos humanos
públicos puede organizarse en sistema de puestos o en sistema de cuerpos; Francia deliberadamente ha
optado por el concepto de los cuerpos que permitan separar el puesto funcional de la persona.
El cuerpo permite organizar la selección sobre elementos genéricos que abarcan a todos los puestos
de un mismo nivel de responsabilidad. A estos elementos genéricos se agregan los conocimientos
específicos para poder evaluar a los candidatos en el momento de ingresar al puesto. Este sistema permite
facilitar la movilidad de los servidores públicos que sólo se capacitarán en las competencias específi'-.a5
del nuevo puesto.
La selección es para muchos el elemento básico del servicio civil. En el sistema Central Francés
(Federal) el concepto más conocido está relacionado con la Escuela Nacional de Administración (ENA)
que permite a los candidatos que consiguen superar todas las pruebas escoger, en orden de mérito entre
los puestos vacantes de las diversas administraciones, la plaza que corresponde a sus aspiraciones.
•

La descentralización creó la Función Pública Territorial que corresponde en México, a Estados y
Municipios. El concepto de selección y nombramiento es diferente entre las dos funciones públicas local
y central aunque los niveles y pruebas sean equivalentes. Existe un instituto autónomo, descentralizado
y de administración paritaria entre electos locales y servidores de carrera que establece las listas de
elegibles a través de concursos de oposición que permiten a los representantes de los gobiernos locales
seleccionar en última instancia al servidor público idóneo entre los mejores candidatos del concurso.
Este proceso permitió a los poderes locales, que acababan de recibir más responsabilidades después
de las leyes de descentralización, contar con servidores preparados para enfrentar el reto de las nuevas
competencias locales.
Hoy día, varios investigadores encabezados por el Consejo de Estado, que es el Órgano Superior de
la Justicia Administrativa y que participa en la regulación y normatividad del servicio civil, consideran
que se pueden cuestionar algunos elementos del servicio civil como por ejemplo el carácter particular
del derecho laboral (público y privado) o el tamaño de la función pública (desde los niveles mas altos
hasta los servidores de base).
Pero dos elementos reciben una adhesión sin limites. Por una parte, el sistema de selección tanto
central (ENA) como local permite atraer a los mejores servidores públicos. La movilidad tanto horizontal
como vertical en la misma administración o en las otras funciones públicas contribuye al desarrollo
de los mejores servidores que de esta manera permanecen al servicio del público.
Un segundo elemento participa en el éxito del sistema francés, asícomo lo pretenden varios expertos,
es el concepto de separación de las funciones de reclutamiento y selección de los poderes del político en
materia de nombramiento. Los servidores públicos que determinan libremente las administraciones
donde quieren laborar (a nivel Central) o los servidores "territoriales" que reciben su nombramiento del
electo representante de la Institución, no dependen de los resultados de las diversas elecciones. Con esto
contribuyen a transparentar la administración pública (por ejemplo al momento de cambio de electo o de
alta gerencia) porque pueden permanecer en sus puestos siempre y cuando cumplan con las obligaciones
de neutralidad, de eficiencia y de profesionalismo.
Si el sistema de selección aumenta los resultados en materia de competitividad, la separación de
funciones de selección y de nombramiento facilita, la rendición de cuentas y la transparencia.
El concepto de los concursos de oposición y de las listas de elegibles permite democráticamente a
todos los ciudadanos acceder a los cargos públicos sin obligación de pertenencia a un partido político.
En fin la equivalencia de sistemas de selección permite una movilidad entre las diversas funciones públicas
y una adaptabilidad de los servidores públicos a las necesidades y cambios en las diversas administraciones.
Esta presentación muy sintética del sistema Francés, mas bien dicho de los sistemas Franceses, es
la aportación que podemos hoy hacer. Algunos conceptos podrían adaptarse para mañana facilitar la
implantación de un moderno, transparente y eficiente sistema de servicio civil mexicano.
•

¿Cuáles son las habilidades y destrezas básicas que deberían tener los servidores públicos?
lllI
En el caso francés, no importa tanto el perfil de la persona, lo que se hace es separar el perfil
de ésta del perfil del puesto, con esto se busca que sea la persona la que se adapte al
puesto, y no a la inversa.
¿Cuáles son los parámetros que se utilizan para evaluar al mérito?
Hay dos formas para abordar este asunto. Por un lado, lo que se puede llamar un sistema de
indicadores de capacidades, es decir, un concepto especializado que se supone que debe
tener objetivos neutros. La segunda manera es mediante una evaluación.
En el caso de España, el mérito seevalúa a través del concurso de oposición, el cual consiste, en
demostrar los méritos que uno tiene, ya sea que se vaya a acceder a colectivos generalistas, a
cuerpos generalistas; o de manera específica, que sevaya a acceder al magisterio, a la judicatura
o a la medicina. En la actualidad, se está trabajando en la posible modificación del concurso,
uno de los procedimientos que se busca instrumentar esla preselección de candidatos en época
universitaria.
Por otra parte, en España se tienen catalogados los puestos de trabajo, los requisitos del
puesto y por tanto, se puede conocer el perfil, por lo que a la hora de hacer el concurso público,
se le puede adjudicar el puesto al que más méritos tenga en función a ese perfil.
En el caso de Francia, se utilizan tres sistema para el ingreso y para el ascenso en el servicio
civil de carrera. El primero, es el sistema de concurso de oposición. Este sistema permite
ingresar a los nuevos servidores públicos, los que salen de la universidad, y permite también
que los que entraron por otras puertas, asciendan en los escalafones del servicio. Es decir,
compiten los que salen de la universidad, en igualdad de oportunidades, con los servidores
que ya se encontraban en la dependencia. La institución es la que determina quién es el
mejor.
El otro sistema, consiste en que el jefe inmediato superior hace una evaluación a través de
un sistema de puntajes, los cuales se acumulan hasta reunir los puntos necesarios para
ascender, es un sistema considerado de antigüedad.
El último sistema, es más bien un sistema de la iniciativa privada. Es el sistema de la empresa
Renault, que se basa en crear grupos evaluadores, y no dejar sólo al jefe inmediato superior, la
evaluación del desempeño. Este grupo evaluador está constituido por cuatro personas, el jefe
inmediato superior; el superior del jefe inmediato superior; un cliente, interno, externo, o un
subalterno, y lo que llamamos un evaluador profesional, que es una persona del mismo nivel
que el evaluado.
3) ¿Cuáles son los criterios que se utilizan en la evaluación de los servidores públicos y con qué frecuencia
se les evalúa?
En el caso de Canadá se utilizan criterios como: educación formal, conocimiento, capacidades
y disponibilidad personal. Asimismo, se cuenta con sistemas establecidos que evalúan
distintas capacidades, dependiendo del nivel y del peso que requiere el puesto.
•

¿ Cuánto tiempo lleva consolidar un servicio civil de carrera?
No existe un parámetro que determine cuánto es necesario para consolidar un servicio civil
de carrera. Cada reforma tiene sus propios tiempos y depende de la presión nacional que
exista para llevarla a cabo. Por ejemplo, en el Reino Unido, la sociedad ejerció durante
cuarenta o cincuenta años mucha presión para que se instrumentara la reforma del servicio
civil.
Lo que es cierto es que, en la actualidad, es más factible hacer cualquier reforma que en
momentos pretéritos. El grado de formación, el grado de sensibilidad de las sociedades; la
intercomunicación que hay, es un terreno abonado para que los tiempos puedan acortarse.
En cualquier caso, no hay que perder de vista que las reformas en gran medida tienen que
tener refrendos normativos, cuando no legales. Yeso sí excede cualquier planteamiento que
pueda hacerse desde un punto de vista académico o técnico. Ahí el juego político infl uye
mucho.
En España, la reforma de la Ley de Medidas de Función Pública para hacer un estatuto
omnicomprensivo, setrabajó por más de tres años y aunque ésta se presentó al Congreso, al
cerrar la legislatura decayó.
Además, en el caso de España, la implantación del estado autonómico significó una revolución
con toda la regla, porque para evitar el despilfarro, los funcionarios se tuvieron que
marchar: a las comunidades autónomas. En principio hubo resistencias. Yeso fue también,
junto a los espacios temporales, uno de los primeros obstáculos. Pero puede decirse, que en
la actualidad, el estado autonómico se ha consolidado.
O sea que los tiempos no son, si se consideran los beneficios que pueden reportar, excesivamente
largos. En cualquier caso, se debe insistir en que para cualquier tipo de reforma
comprensiva, omnicomprensiva o puntual, lo fundamental es tener un buen diagnóstico, de
partida. Diagnóstico de partida que también requiere tiempos.
El tiempo no debe ser un obstáculo, lo que sedebe tener claro es que la reforma del servicio
civil de carrera, es una reforma que se necesita hacer.
5) ¿ Cuáles son los principales obstáculos que impiden consolidar un servicio civil de carrera?
tl!l
En el contexto canadiense, encontramos un problema principalmente: que al personal que
no desempeña bien su trabajo no se le puede despedir. Parte de este problema tiene que ver
con que éste tiene derecho a una audiencia por terceros, en la que se tiene que demostrar
que su desempeño en el trabajo es ineficiente. Además, se le tiene que volver a capacitar
para que supere sus deficiencias, antes de despedirlo.
¿ Cuáles son los aspectos positivos de instrumentar un servicio civil de carrera?
• En Francia, la constitución permite, que los servidores públicos de carrera puedan estar
sindical izados. Sin embargo, el estar sindicalizado, no cambia las condiciones de empleo ya
que, quien tiene el poder de nombrar al funcionario es siempre el representante institucional,
el ministro o el presidente municipal. Yla única condición para que se dé el nombramiento
es estar en la lista de elegibles, de los mejores.

so re a Ley
e Servicio
ProfesionaI cle(arrera
Nota editorial: El contenido dé Jas ponencias presentadas por los participantes en este panel
responde a ·Ias sI9uientespreg,untas~
•
•
¿Considera ustedque es necesario profesionalizar la administración pública en México?
¿Cree que el establecimiento de un 5ervidoProfeslonal de Carrera contribuirá a esta profeslonaJiUtCf6f1?
...

César Jáuregui
Reconocemos que en la ciudadanía existe todavía un déficit en la labor que realizan los políticos y
por ello esfundamental que la Reforma del Estado que seestá realizando, transite verdaderamente por
esta frontera que es la Administración Pública, pues es el rostro y la imagen que tiene el ciudadano de
sus gobernantes y es importante que esta imagen que queremos plasmar, no quede solamente en el
voluntarismo o en el propósito. Tiene que quedar en un esfuerzo legislativo, a través de reglas claras
y precisas.
La motivación que tuvimos fue saber cómo lograr un Servicio Profesional de Carrera en Méxi

Todo ello puede ser quizás establecido de otra manera o quizás redactado de una mejor práctica,
pero este fue el mecanismo en el cual los legisladores de todos los grupos parlamentarios en el Senado
de la República, pudimos concretar un acuerdo. Entonces, una mayoría de 93 miembros Senadores, sin
ningún votoen contra, realmente habla de que se hizo un esfuerzo de cabildeo importante para concretar
esta Legislación.
Definitivamente la propuesta puede mejorarse. Ninguna Leyes acabada, ni ninguna Leyes perfecta.
Pero sí creemos que hoy, cuanto antes, debe ponerse en práctica, pues al dejarla en indefinición, esta
Legislación corre el riesgo de pasar al olvido si no se aprueba rápidamente en la Cámara de los
Diputados.
Hay un período de tres años dentro del cual se van a hacer los cambios y las modificaciones que
tiene que ir probando el sistema para que éste sea eficiente y por ello, nosotros estamos confiados en
que están los mecanismos de reglamentación secundaria, suficientemente determinados, para que
tenga éxito y se hagan los correctivos correspondientes.
Pero fundamentalmente tenemos que ver el propósito de la Ley. Nosotros queremos erradicar con
esa inauguración que se hace cada 3 ó cada 6 años dentro de lasAdministraciones Públicas Municipales,
Estatales o Federales, con la entrada de camadas de funcionarios que muchas veces no responden a los
perfiles de la Administración y sí a las relaciones de amiguismo, compadrazgo y en ocasiones, de parentela
que se tienen con los nuevos gobernantes. Eso para nosotros es un factor que debe de terminar.
Ver a la Administración Pública como un botín, debe ser ya descartado de nuestra realidad, sobre
todo hoy en día en que se respira una pluralidad, que permite a todos actuar en libertad y que el servidor
público pueda ser apreciado en torno a sus méritos y sus capacidades y no por las relaciones o los
vínculos que genere dentro de la Administración.
Esta apreciación desde luego va acompañada de evaluaciones que no solamente -y esees un punto
muy importante que quiero destacar de esta ley- tienen qué ver con lo individual, sino también con el
elemento colectivo. Generalmente, los Planes Nacionales de Desarrollo se establecen en el inicio de
cada Administración; y de manera rimbombante y exuberante se dan a conocer los logros o los objetivos
que pretende cada Administración. El problema es que al culminar cada Administración, se
pierden en el olvido y no se conoce realmente si se lograron aquilatar ó se lograron de alguna manera
acercar en el esfuerzo gubernamental.
Otro punto importante es que a través del Servicio Público Profesional de Carrera, queremos vincular
a la Administración Pública con el Poder Legislativo, a través de los Planes Nacionales de
Desarrollo. Ya la Ley Orgánica del Congreso General del Gobierno, en su Artículo 45, Párrafo V,
establece que las Comisiones en la Cámara de Diputados vigilan que realmente los programas, dentro
J( los distintos ramos de la Administración, se cumplan. Yen todo caso, emitirán opinión fundada a la
Comisión de Presupuesto, para abrir la posibilidad a adiciones, modificaciones o supresión de algunos
de los programas.
Hoy en día la evaluación colectiva, a través de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, debe ser
una realidad y no simplemente catálogo de publicidad del Gobierno en turno. Esto es una realidad que
se tiene que cumplir.
•

Magdalena Núñez
En el Partido de la Revolución Democrática consideramos que los cambios profundos que requiere
nuestra nación están íntimamente ligados a conceptos básicos de la administración pública. El fortalecimiento
de las instituciones gubernamentales supone, también, su funcionamiento eficaz y
honesto. Pensar una administración pública profesionalizada y eficiente es pensar en la posibilidad
de erradicar definitivamente la corrupción de nuestras instituciones.
Para conseguir que desde el poder ejecutivo federal tenga lugar una orientación diferente de las
funciones de las secretarías de estado, es necesario redefinir el papel de éstas, más allá de las atribuciones
legales que les son inherentes; es decir, se tiene que redimensionar la influencia de su actividad
en la vida diaria de nuestro país. Se requiere de cambios que contengan una visión integral de lo que es
gobernar, con experiencia, estabilidad y programáticamente.
Cada gobierno, de acuerdo con su origen, imprimirá su estilo, es cierto; sin embargo, los programas
de gobierno no pueden detenerse por los cambios de administración. Los servidores públicos dedicados
a la atención de asignaturas de alta especialización deben contar con una visión amplia que se preocupe
por los intereses de la dependencia gubernamental y no del funcionario en turno. Los programas
destinados a la atención de prioridades sociales no pueden detenerse o cambiar de sentido drásticamente
por el arribo de nuevos colaboradores del presidente de la república.
También es importante que los nuevos secretarios de estado y sus colaboradores más cercanos
cuenten con la seguridad de que existen cuerpos técnicos especializados en diferentes materias que
brindarán sus conocimientos y experiencia en el seguimiento de los programas vigentes y en la elaboración
de los nuevos. La improvisación y el desconocimiento llevan necesariamente a la atención de
asuntos urgentes, cuando no se tiene el apoyo como el que se pretende con servidores públicos de
carrera que trabajen para la institución.
La iniciativa de Ley que presenté ante la H. Cámara de Diputados, pretende ser un instrumento
legal moderno que nos ayude a materializar los conceptos arriba enunciados. Para tal fin, dentro del
•

catálogo de puestos que formarían parte del servicio profesional de carrera debe considerarse desde los
denominados "líder coordinador de proyectos" hasta el Oficial Mayor.
Enotros espacios de discusión, seme ha preguntado si no considero que la Oficialía Mayor esun puesto
de caracterfsticaj tales que forma parte de un conjunto de puestos que se ocupan por designación. Opino
lo contrario. Las oficialías mayores, cuya función eseminentemente administrativa y de manejo de puestos,
requiere contar con especialistas en las áreas de manejo de recursos humanos y materiales, así como en la
adquisición de bienes. Estos no son temas sencillos, y la trascendencia de las funciones asignadas no debe
dejarse en manos inexpertas.
En los tiempos actuales, está demostrada la eficiencia del trabajo en cuerpos colegiados, donde se
encuentran representados los principales actores sociales. Así, dentro de las propuestas incorporadas a
la Iniciativa que presenté ante la Cámara de Diputados, está la que corresponde a la integración del
Consejo: una instancia máxima deliberativa, normativa y resolutiva de la Administración Pública
Federal en materia del Servicio Profesional de Carrera y de la que formarán parte, además de la representación
del Ejecutivo Federal, una representación proporcional del Congreso de la Unión, con tres
senadores y tres diputados provenientes de las tres fuerzas políticas con mayor representatividad.
Más aún, la propia Iniciativa prevé la posibilidad de que, cuando el Consejo así lo determine, se
podrán instrumentar mecanismos de participación ciudadana que permitan diseñar y realizar acciones
y políticas para mejorar al sistema de servicio civil de carrera. Esto debe destacarse porque en una
sociedad donde cada vez es más necesaria la participación colectiva en la toma de decisiones fundamentales,
involucrar en temas como este a destacados personajes de la vida del país u organizaciones
prestigiadas, otorga al servicio profesional de carrera de claridad y transparencia en el desempeño.
La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo tiene asignadas las funciones más importantes
para la vida de la administración pública, por ejemplo, es la encargada de la fiscalización de
actividades de los servidores públicos. A nuestro juicio, encargarle lo inherente al Servicio Profesional
de carrera, es sinónimo de fortalecimiento de una dependencia tan importante.
Cabe destacar que en la iniciativa referida, los órganos colegiados que intervendrían en su aplicación,
tomarán como base criterios de pluralidad y de eficacia. Por ello, en cada dependencia del
Ejecutivo Federal habrá comités técnicos que de acuerdo con sus propias necesidades, planteen ante el
Consejo los perfiles necesarios para la sistematización del servicio profesional de carrera en cada una
de las Secretarías.
Consideramos que la persona que desee laborar en la administración pública, con una adecuada
aplicación de la iniciativa de ley que sometí a consideración de mis compañeros legisladores en la
Cámara de Diputados, podrá hacerlo con la convicción de que encontrará posibilidades de desarrollo y
crecimiento personal y profesional, y que además, gozará de estabilidad en el empleo con base en un
riguroso sistema meritocrático que premie su esfuerzo.
Sin embargo, es importante tener claro que, así como la instrumentación de un Servicio Profesional
de Carrera puede significar un proyecto atractivo de vida para un profesionista, también en el ámbito
de la administración pública de nuestro país representa la oportunidad de cristalizar viejas aspiraciones
de eficacia, transparencia y seguimiento a las políticas públicas y de proyectosde utilidad colectiva.
•

La profesionalización de la administración pública no puede aplazarse por mástiempo. Tomemos ejemplo
de experiencias como las de Francia, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica, que han demostrado
que la eficacia de sus gobiernos no se mezcla con el color de quien encabece cada gobierno.
Carlos Rojas
El primer punto que debemos respondernos sobre la profesionalización de la administración pública
federal es si se requiere una Ley. En este sentido, debemos reconocer que la profesionalización del
servicio público es un asunto de gran trascendencia para nuestro país y para todos los mexicanos. La
profesionalización concreta un largo esfuerzo de varias generaciones que han estado empeñadas en
construir una administración pública eficaz, honesta, comprometida con la solución de los problemas y
necesidades de la gente, así como con el desarrollo nacional.
Esa ha sido la base para la construcción de las instituciones, en cuyo proceso la capacidad y la calidad
de los servidores públicos han. Sin embargo, hay que admitir que no siempre su vocación, experiencia
y talento son reconocidos con justicia. La discrecionalidad para el nombramiento, promoción y
remoción de los servidores públicos de todos los niveles representa una Iimitante, la mayoría de las
veces perjudicial, para responder a la demanda de contar con un gobierno que atienda las necesidades
y las aspiraciones de los mexicanos.
Cada seis años, con el cambio de gobierno o cuando los titulares de las dependencias son sustituidos,
miles de servidores públicos, en quienes descansa el funcionamiento del gobierno, deben asumir
que con base en la discrecionalidad de los nuevos funcionarios superiores pueden perder su empleo, sin
que se tome en cuenta su experiencia, capacidad, derechos y conocimientos. Esos servidores, erróneamente
denominados de confianza, son despedidos sin más justificación que no ser conocidos por su
nuevo jefe o por no contar con las relaciones personales que les permitan mantenerse en sus puestos.
Por eso, la Ley para el Servicio Público Profesional es fundamental para que, en el marco de la transformación
democrática, el gobierno cuente con servidores públicos altamente calificados. La puesta en
•

práctica de la Leyes un ejercicio de transparencia y equidad, ya que debe permitir a cualquier
ciudadano, con la capacidad y los conocimientos necesarios, colaborar en beneficio de la comunidad.
También se trata-de establecer un sistema donde la acción del gobierno no se detenga, sea consistente,
oportuna y que la realicen quienes tienen las mejores herramientas, capacidad, talento, voluntad y
compromiso.
Precisamente en el año 2000, el profesionalismo, el compromiso con el servicio público y la lealtad
hacia las instituciones de los funcionarios del Sector Público facilitaron el proceso de alternancia en el
Poder Ejecutivo Federal sin sobresaltos. Su colaboración permitió la continuidad de los programas
públicos y de las acciones de gobierno para atender a la sociedad, y ha sido decisiva para mantener, a
pesar de todo, la gobernabilidad del país.
En suma, la Ley que aprobó el Senado es determinante para reformar al Estado. Esa reforma
demanda fortalecer a las instituciones, mediante leyes que respondan a la necesidad de contar con una
administración eficiente y que establezca la igualdad de oportunidades a todos los mexicanos.
ASÍ¡ una vez resuelta la pertinencia de la Ley, es conveniente reflexionar sobre un sistema de esta
naturaleza en México, que opere sobre los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, equidad, igualdad
de oportunidades, calidad, imparcialidad, justicia, competencia por mérito y lealtad institucional.
Para ello, se requiere una ley que de manera ordenada defina reglas claras para planear adecuadamente
el desarrollo de la administración pública federal, al tiempo de que se reconozcan los derechos
de los servidores públicos de confianza. Estos últimos tendrán a su alcance un marco jurídico que
otorgue certidumbre a su quehacer, estimule la productividad y establezca procedimientos justos para
evaluar sus capacidades y desempeño.
El reto consiste, entonces, en plantear un sistema ágil, justo y que garantice eficacia en la aplicación
de las políticas públicas. Por eso, las características esenciales que orienten la puesta en marcha
y operación de este sistema deben ser la flexibilidad, la descentralización y la gradualidad. Cuando
hablamos de flexibilidad nos referimos a evitar la creación de estructuras o normas jurídicas que
impliquen una aplicación a tabla rasa u homogénea del sistema en todas las dependencias del gobierno.
Cada institución tiene particularidades que deben tomarse en cuenta y, en este sentido, la ley debe
evitar caer en la rigidez. Por el contrario, debe ser una legislación que sirva de marco general.
Si hubiéramos optado por un cuerpo jurídico que pretendiera responder a cada uno de los
supuestos que pueden ocurrir en el proceso de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los servidores
públicos, lo más probable es que habrían aparecido insuficiencias al no considerar aspectos particulares
que deben ser resueltos en cada área de la administración pública; hubiéramos hecho un sistema
absolutamente inoperante.
Por ello, y aunque se ha previsto que la nueva Secretaría de la Función Pública coordinará el sistema
y, de manera general, establecerá las directrices de operación, será en cada dependencia, de
acuerdo con sus propias características y de manera descentralizada, donde se definirán los alcances y
modalidades del servicio profesional de carrera. Una instancia única operativa, como en algún momento
se planteó, hubiera creado una organización burocrática totalmente ineficiente. Es decir, se habría
propiciado un cuello de botella que inevitablemente conduciría a las instituciones a la parálisis.
Asimismo, es indispensable que el Gobierno cuente con tiempo suficiente para establecer de manera
gradual el sistema, ya que implica un conjunto de acciones que no pueden desarrollarse de
manera repentina. Además, debe cuidarse el cumplimiento y la no suspensión de las responsabilidades
institucionales y actividades cotidianas.
•

En la Ley se dispone que en un periodo de tres años el servicio profesional de carrera deberá operar
totalmente. Es necesario tomar previamente en cuenta que el grado de desarrollo de cada institución
es diverso; y que la complejidad de las tareas es un factor determinante para ir poniendo en marcha
el sistema sin generar problemas en los servicios.
Por último, conviene comentar que existen varias dependencias, organismos y órdenes de gobierno
que ya cuentan con un servicio profesional de carrera. Entre ellos se puede destacar a los poderes
Legislativo y Judicial e incluso algunos gobiernos locales. Ahora es tiempo de que el gobierno federal
en todas sus instituciones ponga en práctica el sistema de servicio profesional de carrera.
Armando Salinas
El institucionalismo ha trabajado ampliamente la idea que las instituciones son el conjunto de
expresiones formales e informales. En el caso México, la interpretación dominante entre los expertos
señala un fenómeno: hemos padecido un acentuado y prolongado divorcio histórico entre unas y otras.
De hecho han sido las informales las que se han impuesto sobre las formales.
Por ejemplo, en el texto titulado "El antiguo régimen y la transición en México", Jesús Silva
Herzog Márquez afirma que lo que hemos vivido ha sido nada menos que un simulacro de legalidad.
Cito:
"en la improbable sujeción del poder a la norma, se sintetiza el subdesarrollo
político del país, el simulacro de legalidad en el México ha vivido
durante décadas, es la nota definitiva de su naturaleza no
democrática. Un orden político incapaz de acatar su propia legalidad, el
origen de todos los vicios es una confusión conceptual. Me refiero a la
•

existencia de un constitucionalismo oficial que ha dominado los tratados
académicos, los discursos políticos, y más allá de ello, las actitudes
sociales. Este modo de acercarse a la Constitución, consiste en llenarla de
elogios y despojarla al mismo tiempo de su sentido esencial. La
Constitución Mexicana ha sido analizada como un acto de voluntad del
soberano, como una determinación política, no como un principio normativo
que deslinde con claridad lo posible de lo lícito".
El arreglo político favoreció la proliferación de clientelas que para el Siglo XX fueron cohesionadas
por un régimen de partido hegemónico que canceló la posibilidad para construir un verdadero arreglo
de un Estado democrático y de Derecho.
El servicio civil de carrera, es decir, el anclaje de la administración pública a un sistema jurídico que
previera la hipótesis para el ingreso, permanencia y promoción de la burocracia, permaneció como un
proyecto sistemáticamente aplazado para una mejor ocasión. En la base de este modelo c1ientelar, que
privó entre nosotros, están los fenómenos interdependientes de personalización y patrimonialización
del poder público.
De hecho, Jorge Javier Romero propone que el carácter personal de las relaciones de denominación
funcionó como un continuo entre la enorme diversidad de identidades, todas ellas, "con sus marcos
institucionales complejos, sus ideas de jerarquía y sus formas de entender el mundo". Esta fuente nos
aclara que en todo el siglo XIX existe un enfrentamiento entre los intentos por generar una autoridad
despersonalizada y la realidad.
Voy al punto fundamental de mi reflexión: la construcción histórica de las instituciones públicas del
Estado mexicano no se sostuvo en un proceso de objetivación, de orientación y límites contenidas en
un sistema normativo formal, sino en una compleja dinámica de negociación entre representantes de
propuestas normativas, informales propias, cada una de ellas articulada por esquemasjerárquicos, también
propios. Siendo así, la formalización de la jerarquía contenida en un servicio civil de carrera, previsto
en la Ley, no pudo formar parte de los incentivos que articularon el arreglo político que hoy
comento y que coinciden estos autores.
El servicio público profesional se cuenta entre los instrumentos que forman parte del armazón mínimo
indispensable para garantizar la gobernabilidad democrática. y me refiero a la gobernabilidad en
el sentido de Johan Prax, que la traduce en un enfoque que, "va más allá de la reinvención del Gobierno,
pues exige reinventar también la ciudadanía y la sociedad civil".
En efecto, la profesionalización del servicio público es parte de la reinvención de todo arreglo
político y social, porque supone despojar de todo vestigio de arbitrariedad al sistema de organización
de la administración pública, para llevarlo a un modelo donde el mérito y la certeza de la norma constituyan
los nuevos soportes de las mismas. En un proceso de reinvención, porque, siguiendo a Prax
•

no cabe función pública moderna en una sociedad que no lo sea. Los
valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y
responsabilidad, no son valores de los funcionarios, sino de la convivencia
social. Si la gente no lo integra en una cultura cívica, ni los
exige consiguiente y eficazmente, su deformación está asegurada por
más que se proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas
sociales y la opinión pública no reconocen la necesidad y el valor social
de la función pública, será muy difícil que se reinvente a base de pedir
para los funcionarios que se superen tirándose aún de sus cabellos.
Tradicionalmente en el sistema político previo a la situación actual en México, las expectativas en
las relaciones de poder se dirigían hacia la búsqueda de retribuciones informales. Acabar con ello
supone, de tal manera, reconstruir las expectativas entre quienes forman parte de la administración
pública, pero también entre los ciudadanos.
La gran complejidad está en el hecho de que dichas expectativas forman parte de modelos mentales,
los cuales, a su vez, están condicionados por los incentivos socialmente aceptados. Es precisamente
por ello que hacer del respeto a la ley un incentivo socialmente aceptado, constituye uno de los
aspectos neurálgicos de la consolidación a la democracia.
El servicio público profesional, desde luego, involucra muchos aspectos relevantes, pero lo fundamental
es que se sostiene en la certidumbre que cancela el arreglo informal para distribuir parcelas de
poder. El servicio público profesional es un instrumento de renovación hacia la cultura de legalidad,
porque se soporta en la certidumbre de la Ley, lo que hace del estímulo al mérito un nuevo incentivo
racional para los actores, y dentro de ellos no puede dejarse fuera a la sociedad en su conjunto.
Bienvenida la transformación del andamiaje jurídico de este país, cuando la misma camina hacia un
arreglo que dé certidumbre a las relaciones y las expectativas y con ello aporte hacia la competitividad
del país. Bienvenida la neutralización política de la Administración Pública mediante aspectos tales
como la distinción entre la libre designación y Servidores Profesionales de Carrera, la inversión y
planeación en el capital humano, la construcción de modelos técnicos de reclutamiento, de capacitación
y certificación de capacidades de desarrollo profesional y de evaluación y compensación por el
desempeño. Lasdiscusiones están en curso y las aportaciones para enriquecerlas, por parte de todos los
actores interesados, también son bienvenidas.
Así, desde un ejercicio plural y una discusión pública, se impulsará la neutralización técnica del servicio
público profesional. La próxima promulgación de la Minuta como Proyecto de Ley que nos convoca,
que ha sido enviada por el Senado de la República a la Cámara de Diputados, constituirá un nuevo
punto de inflexión en el avance democrático del que todos seremos beneficiarios. La discusión al seno
de la Comisión Dictaminadora que me honro en presidir en la Cámara de Diputados, ha iniciado desde
hace varias semanas.
Hemos discutido actores importantes y relevantes al seno de la Comisión. Nos encontramos en una
etapa de discusión hacia los grupos parlamentarios para, en unas semanas, volver a converger y poder
decir cuáles son las posiciones partidarias. No sería la primera vez en la que un grupo parlamentario no
•

se solidariza con el punto de vista del grupo parlamentario del mismo partido en la Cámara de origen.
En este caso, en le Senado de la República.
Mi posición personal es que, insisto, podamos aprobar, en el próximo período, esta trascendental y sin
precedente minuta, insistiendo en que será un nuevo punto de inflexión en la vida democrática de México.
Felipe Salís
Vaya comenzar haciendo algunas consideraciones. En primer término, señalar que la profesionalización
no es un tema nuevo. No lo es en el ámbito académico, pues tiene muchas décadas de tratarse.
y no lo es tampoco en la discusión pública de México. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-88 lo consideró,
yen esa época hubo algunos avances que lamentablemente no se concretaron en el establecimiento,
la instauración de un sistema y la expedición de una Ley que normara -de manera rígida y
flexible, al mismo tiempo- este sistema indispensable para el país.
No es, por lo tanto, un tema nuevo y no estamos tampoco en un campo totalmente virgen. Tan no
lo estamos que en la administración pública mexicana hay algunos espacios de experiencia de servicio
civil, como por ejemplo el Servicio Exterior de Carrera, el caso dellNEGl, o el caso del Servicio Electoral,
por señalar algunos.
Es evidente que la necesidad de establecer un Sistema de Servicio Civil y una ley que lo regule.
Solamente, para no repetir, agregaré algunas consideraciones que pudieran adicionarse a lo que se
expulle en la Ley.
Me parece que hoy en día, la discusión administrativa más importante que recorre de manera horizontal
el mundo -tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo- es la que
tiene qué ver con la calidad del aparato administrativo. Más que el tamaño del aparato administrativo,
que fue un tema de discusión, hace algunas décadas, me parece que hoy la discusión central está en la
calidad de los servicios administrativos, en la calidad del Gobierno, en la calidad de los servicios que
•

presta el Gobierno. Creo que en el análisis y en la discusión sobre la calidad administrativa, es indispensable
el tema del personal de Carrera.
Pareciera, así lo señalan los expertos, que hay una asociación natural en los países que gozan de
índices altos de calidad gubernamental y administrativa con relación a aquellos que tienen un Servicio
de Carrera. Las descalificaciones en la calidad gubernativa, administrativa, casi siempre se asocian con
países que no tienen un Servicio de Carrera. Además, en un mundo global izado, es obvia la importancia
que tiene la premisa de calidad en la calificación internacional que se hace día con día.
Me parece que también es indispensable pensar en la instauración de la profesionalización en
México, por el sentido de compromiso y lealtad institucional que es indispensable en el funcionariado
gubernamental. El funcionariado administrativo debe tener relación con las tareas de carácter institucional,
más que con compromisos de carácter personal o político.
Parece indiscutible que en un país que está transitando exitosamente, venturosamente, en un proceso
de democratización, se camine también hacia la consolidación de un sistema de funcionariado,
donde prevalezca, se instaure y se arraigue de manera definitiva el sentido de compromiso y de lealtad
institucional. Esto generaría evidentemente un sentido de mayor responsabilidad, reglamentada sobre
la base de hipótesis norma das en una Ley expedida por el Congreso, que reduciría la discrecionalidad,
reduciría o cancelaría la arbitrariedad.
Se ha hablado también del asunto relacionado con la transparencia, y en este sentido, creo que la
vinculación entre la Ley de Transparencia y este Proyecto de Ley que ya está convertido en Minuta
aprobada por el Senado, que ahora tenemos en la Cámara de Diputados, se trata de dos caras de la
misma moneda: una moneda que es la cara finalmente de un Estado moderno. No podría explicarse la
mejor condición y aplicación de la Ley de Transparencia aprobada por el Congreso recientemente, sin
un aparato administrativo, con compromiso institucional, con lealtad institucional, con seguridad en el
cargo, con certidumbre de carácter laboral que permita que el funcionario pueda oponer a decisiones
de carácter político, su estabilidad, su seguridad en el empleo y en consecuencia, la decisión que mejor
convenga a los intereses de carácter institucional.
También el sistema que se propone debe tener la garantía necesaria, indiscutible, de un contencioso
legal adecuado para resolver los conflictos que surjan entre el personal de carrera y el Gobierno considerado
como patrón. No estoy tan seguro que el asunto pueda resolverse a través del Tribunal Fiscal
Administrativo.
Me parece que este es un tema que se debe revisar con mayor profundidad y cuidado, y para buscar
la claridad del servicio civil, de manera que queden garantizados los derechos del empleador, pero
también garantizados los derechos de los servidores.
Finalmente, el servicio civil no puede ser visto como una panacea. Yo no creo que el establecimiento
del servicio civil vaya a resolver todos los males administrativos del aparato administrativo
nacional. Yen ese sentido, me parece que es necesario tener una previsión.
El servicio civil debe ser considerado no como un fin en sí mismo, sino como un medio, como la
necesidad que tenemos de instaurar un aparato administrativo con las características ya reseñadas, que
permitan garantizar índices mejores de calidad en el servicio.
•

¿ Es posible que se apruebe la iniciativa de ley del servicio civil de carrera y cuándo se aprobaría?
Si bien no se puede saber cuándo se va a aprobar la ley, lo que sí se puede asegurar es que
existe la voluntad política para hacerlo, además de un esfuerzo transparente y plural para su
aprobación.
¿ Hasta dónde esta Ley será aplicable, sólo a dependencias del Ejecutivo o también a los otros
poderes como el Legislativo y el Judicial?
La Cámara de Diputados desde la 57 Legislatura aprobó la Ley para el Servicio Civil de
Carrera en la Cámara de Diputados. Asimismo, la Cámara de Senadores, acaba de aprobar el
Estatuto del Servicio Parlamentario de Carrera. Estos esfuerzos engloban la voluntad del
Poder Legislativo para profesionalizar la actividad parlamentaria en México.
Por otra parte, en el Poder Judicial está el Consejo de la Judicatura, es decir, hay un sistema
que de alguna manera replica lo que sería la profesionalización del servicio civil de carrera;
y hay otras instituciones autónomas, como el IFE, que también cuentan ya con un sistema
de esta naturaleza.
El siguiente paso, después la aprobación de Ley Federal, es que este esfuerzo se pudiera
hacer también a nivel estatal y municipal.
é Cuál es su opinión sobre la profesionalización del magisterio, que esel sindicato o uno de los sindicatos
más fuertes en el sector público?
!!lli
El servicio civil de carrera no puede abarcar todos los aspectos de la Administración Pública.
Los sindicatos de maestros ya tienen su espacio, tienen sus reglas claras, tienen sus escalafones
y no dan para más.
De los dos millones de servidores públicos, habría que restarle fundamentalmente ese
millón 200 mil maestros que existen en la República Mexicana: los médicos del sector salud,
el personal del servicio militar. En fin, una serie de personas que no se pueden considerar
dentro de esta ley porque no es el esquema bajo el cual se pueden regir todos.
¿ El servicio civil de carrera es una figura de Derecho Administrativo o de Derecho Laboral?
El servicio civil de carrera tiene características de ambas figuras por eso existe la necesidad
de que el apartado contencioso sea un apartado de estricta regulación, que no deje lugar a
dudas. El Consejo Consultivo deberá contar con integrantes de calidad y sus atribuciones
deberán ser precisas y estar establecidas en la ley. En la medida en que ese Consejo sea
auténtico, genuinamente neutral el proyecto será viable.
Si vamos a crear un cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios, ubicados en determinado
rango como es el Servicio Civil de Carrera, lo peor que podría ocurrir es que el órgano
encargado de su encauzamiento, regulación, evaluación, determinación, sea un cuerpo politizado
por su ubicación o insuficiente reglamentación.
•

Además, en la parte relacionada con la conflictiva, derivada de la relación de trabajo de los
funcionarios de este cuerpo, se deberá erradicar la interpretación legal, de manera que las
hipótesis de salida del servicio, los mecanismos para impugnar las evaluaciones y las potestades
legales de quienes tengan que resolver, estén claramente establecidas.
¿Cómo ayudará la ley del servicio civil de carrera a combatir la percepción negativa que existe sobre
los servidores públicos y la falta de credibilidad en las instituciones públicas?
Una Ley de esta naturaleza tiene un alto contenido de transparencia, de permitir que sea el
mérito, el conocimiento, la experiencia y la preparación, lo que permita la movilidad al interior
del servicio público.
En su mayor parte, los servidores públicos realizan su tarea de forma comprometida y con
honestidad. Sin embargo, existen casos de corrupción que se pueden explicar en parte, porque
no hay ninguna seguridad en el trabajo, porque están en absoluta indefensión. Esta iniciativa
de ley les dará seguridad, la cual permitirá institucionalizar al servicio civil de carera.
Por otra parte, los valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y
responsabilidad no son valores de los funcionarios públicos ni de los representantes populares.
Son valores de una sociedad, y los tiene a su vez que valorar, exigir y hacerlos suyos.
El reto, está en dignificar a la política y al servidor público, no en sí mismo ni ante la vida de
las instituciones, sino ante la sociedad misma.
En este sentido, esta ley contribuye, no por sí misma, sino en conjunto con otras leyes que
se han aprobado como: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la
Ley que crea el órgano Superior de Fiscalización, contribuyen al combate a la corrupción.
6) ¿ Hasta qué nivel jerárquico debe llegar el Sistema del servicio civil de carrera en su nivel superior?
11 Hasta nivel de director general, ya que ellos dan la creatividad institucional. Así en la ley se
estipulan niveles: el nivel superior de libre designación, el nivel intermedio, sujeto al servicio
civil de carrera y el nivel de base.
7) ¿ Cuál es la vinculación entre la Ley de Profesiones y el proyecto de ley sobre el servicio civil
de carrera?
11 No hay ninguna vinculación al respecto. Son temas diferentes que hay que abordar cada uno
con su ámbito de influencia y su importancia. En este caso, estamos discutiendo nada más
lo del servicio civil de carrera. La colegiación de profesiones es un tema que ciertamente
tiene qué discutirse pero no es uno de los temas que tengan que estar relacionados con esta
iniciativa.
8) ¿ Será la falta de experiencia motivo de rechazo para formar parte del servicio civil de carrera?
11 Por la sola aprobación eventual de esta ley, no quiere decir que los actuales funcionarios
adquieran carácter de inamovilidad o que en ese momento se hicieran funcionarios de
carrera, o que tengan una ley como si fuese un amparo. Lejos de eso, entran en un esquema
de competencia, entran a un esquema donde en igualdad de circunstancias, quienes aspiren
y quienes están, puedan entrar a un esquema de competición para poder generar la base de
funcionarios que funden/desde el ámbito de la ley, el servicio civil de carrera.
•

é Oué paso con la creación de un Instituto de Capacitación que permitiera el cambio y/o sustitución
gradual de servidores públicos?
Al final se decidió que no valía la pena crear una institución nueva, cuando tenemos a los
Colegios de Profesionistas, y también al Instituto Nacional de Administración Pública, además
de la infraestructura universitaria, y que también podrían ser copartícipes en un proyecto de
esta naturaleza.
eSe tiene planeado algún régimen de transición entre los servidores públicos que se encuentran
laborando en una institución y los que van a incorporarse por medio del servicio civil?
Sí, el sistema empezará a operar paulatinamente. Se irán abriendo los primeros cursos de
capacitación, se harán las primeras evaluaciones. Los servidores públicos tienen derecho (así
está previsto en la iniciativa) a que tengan incluso dos o tres oportunidades antes de ser
removidos. Es decir, se trata de hacerlo gradualmente, con mucho cuidado. Y también, de no
afectar derechos válidos de aquellos servidores públicos que han estado incorporados a las
instituciones.
Asimismo, también se aspira a alcanzar la posibilidad de tener concursos abiertos, en donde
pudiera participar cualquier ciudadano que quisiera incorporarse al trabajo institucional.
1) ¿Qué importancia tiene el nivel académico en los servidores públicos? ¿ No se debería en primer
término pensar en eleva! ese nivel académico?
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Por supuesto hay una valoración. En la calificación meritoria de cada servidor público, el
nivel académico va a contar y por supuesto, entre más se vaya acrecentando, tendrá mayores
puntos. Pero no podemos desacreditar ni la experiencia, ni los conocimientos que se
han ido adquiriendo en la práctica o la en capacitación. Incluso, habrá previsiones para que
ese nivel académico se pueda incrementar.
•

David Arellano
Es profesor e investigador del Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CI DE) Y director de la revista
Gestión y Política Pública, misma que pertenece al Padrón
de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Doctor en Administración Pública por la Universidad de
Colorado en Denver, es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores. Entre sus publicaciones más recientes,
destacan el libro Reformando al Gobierno, el artículo
"Challenges for the New Public Management in México",
publicado por la American Review of Public Administration
y el capítulo "Camino Difícil" en un libro sobre la
Profesionalización del Servicio Público.
•

Ji
Ba
Se incorporó al Consejo de Ministros en 1988, después de
haber trabajado durante nueve años en la banca y en
seguros. Ha sidó miembro de la Administración Pública
Superior desde1994. Es Secretario de los Comisionados para
Nombra-mientas en el Servicio Público, Comisionado de la
Administración Pública y miembro del Comité Consultivo
sobre Nombramientos Empresariales. Su función en estos
puestos, independientes del Gobierno, es mantener los niveles
más altos en el servicio público a través de los nombramientos
públicos, la contratación para la Administración
Pública, los fallos sobre demandas conforme al Código de
Funcionarios Públicos, así como los nuevos nombramientos
de Ministros y funcionarios de la Corona una vez que hayan
dejado sus puestos gubernamentales o al servicio de la
Corona. En mayo de 2000 asumió el cargo de Secretario de la
Comisión de Nombramientos de la Cámara de los Lores,
organismo responsable de recomendar candidatos a títulos
nobiliarios no políticos y de examinar todas las nominaciones
para estos títulos.
Dan Blair
Tras la ratificación unarurne del Senado, tomó posesión
como Director Adjunto de la Dirección de Personal de los
Estados Unidos, oficina de la cual había sido Jefe de
Asesores Políticos cuando Kay Coles James era el director.
Con 17 años de trabajo en los comités de supervisión de la
administración pública federal de ambas Cámaras, cuenta
con amplia experiencia en administración pública. Fue
Asesor en Jefe del Senador Fred Thompson en el Comité del
Senado sobre Asuntos Gubernamentales. Sus responsabilidades
incluían la de revisar la legislación y la política respecto
a la administración pública, el Servicio Postal, el proceso
del presupuesto federal, la ética gubernamental y la reforma
del cabildeo federal. También colaboró en el proyecto
de este Comité para reformar el proceso de nominación y
ratificación por el Senado de los candidatos presidenciales.
Fue Director de Personal del Subcomité de la Cámara de
Representantes para el Servicio Postal y Asesor General
de Minorías para el Comité para la Oficina Postal y
Administración Pública de la Cámara de Representantes. Es
Licenciado en Periodismo por la Escuela de Periodismo de la
Universidad de Missouri-Columbia y Doctor de la Escuela
de Leyes de la misma Universidad.
•

íquel Án
I (edil
Licenciado en Derecho y Maestro en Administración
Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México,
aprobado con mención honorífica, con la tesis La Modernización
de la Administración Pública en México, es candidato
a Doctor en Administración Pública por la UNAM.
Su tesis de Maestría obtuvo Mención Honorífica en el
Premio INAP 1996. Ha impartido la materia Laboratorio de
Instrumentos para la Modernización Administrativa en el
Postgrado de Gobierno y Negocios Públicos de la Facultad
de Ciencias Políticas y Socialesde la UNAM. Actualmente es
Director General de Administración de la Delegación
Cuajimalpa. Ha sido Director del CREA en la Delegación
Cuauhtémoc, Coordinador de Asesores del Jefe Delegacional
de Cuajimalpa de Morelos y del Oficial Mayor del
Gobierno del D.F. En este cargo proyectó la creación del Fideicomiso
de Estudios Estratégicos y el Acuerdo para la
creación de la Comisión Agraria del Distrito Federal.
Participó, con la cooperación del Gobierno de Francia, en la
elaboración de la Ley del Servicio Público de Carrera del D.F.
Tiene una Licenciatura y una Maestría en Derecho por la
Universidad de Ottawa. Es miembro de la Sociedad de
Derecho del Norte de Canadá. Trabajó en la Canada Post
Corporation. Ingresó al servicio público federal en 1989
como Director Ejecutivo del Comité de Revisión Externa de
la Real Policía Montada de Canadá. Antes de su nombramiento
como Defensor en Jefe de Pensiones de la
Oficina de Veteranos, en 1996, fue Director de los
Programas Públicos en el Departamento de Justicia de
Canadá. En octubre de 1997, se pidió al señor Coakeley que
aceptara la responsabilidad de discutir con los funcionarios
de salud de la Provincia de Québec y del área de Montreal,
la posibilidad de cambiar de adscripción el Hospital
Ste-Anne-de-Bellevue, de la Oficina de Veteranos de
Canadá a la Red de Atención a la Salud de Québec. En 1998,
fue nombrado Ministro Adjunto de Conmemoraciones y
Relaciones Públicas, aunque mantuvo sus otras responsabilidades
con la Oficina de Veteranos. En mayo de 2.001
ingresó a la Oficina del Consejo de Gobernadores como
asesor especial y visitante administrativo de prioridades
administrativas.
•

Sha bbir Cheema
Es Asesor Principal y Director del Programa de Sistemas e
Instituciones de Gobierno del Departamento de Asuntos
Económicos y Socialesde las Naciones Unidas. Su interés se
centra en el gobierno democrático, la descentralización y
la gestión urbana. Doctor en Ciencias Políticas por la
Universidad de Hawai, ha sido Director de la División de
Desarrollo de la Gestión y Buena Administración Pública
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo donde
ejerció un importante liderazgo en la creación de programas
relacionados con gobiernos democráticos para países
en vías de desarrollo. En el ámbito académico, se ha desempeñado
como profesor adjunto de la Universidad de Hawai,
investigador adjunto del East-West Center de Honolulu, en
el Centro Asiático de Administración de Desarrollo Kuala
Lumpur de Malasia y como catedrático de la Facultad de
Ciencias Políticas de la Escuela de Ciencias Sociales
Comparativas de la Universidad de Ciencias de Malasia. Es
internacionalmente reconocido por su trabajo sobre políticas
de descentralización y gobierno y por sus publicaciones
en este campo, entre las que destacan Urban Shelter
and Services: Public Policies and Management Approaches
y Democratic Institutions: Governance Practice in
Developing Economies.
Koldo Echebarría
En la actualidad se desempeña como Especialista Principal
en Reforma del Estado en la División de Estado, Gobernabilidad
y Sociedad Civil del Banco Interamericano de
Desarrollo. Doctor en Derecho y Aboqado-Economista por
la Universidad de Deusto. Fue Director del Instituto de
Dirección y Gestión Pública y profesor del Departamento
de Política de Empresa de la Escuela Superior de Administración
y Dirección de Empresas en Barcelona, España. Ha
sido profesor en el Instituto Europeo de Administración
Pública en Maastricht y en el Colegio de Europa en Brujas.
Ha colaborado en diversos proyectos con la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económicos y otros
organismos internacionales, y ha trabajado en la definición
y puesta en práctica de estrategias de modernización y
reforma de la administración pública, tema sobre el que ha
publicado numerosos artículos, entre los que destaca
"Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la teoría
a la práctica".
•

Senador por PAN en la LVIII Legislatura por el estado de
Chihuahua y Vicepresidente de la Mesa Directiva del
Senado de la República. Es el autor del Proyecto de Ley
Federal del Servicio Público Federal Profesional. Licenciado
en Derecho por el ITESM, Campus Chihuahua, cuenta con
Maestría en Derecho Corporativo y Empresarial por la
misma Institución. Actualmente cursa el Doctorado en
Derecho por Investigación en la UNAM. Es miembro del
Partido Acción Nacional (PAN) desde 1981, en donde ha
sido Asesor Jurídico del Comité Directivo Municipal de
Chihuahua, Secretario General del Comité Directivo Estatal
de Chihuahua y Director Jurídico del mismo. Ha sido miembro
del Consejo Nacional del PAN y Presidente de la
Comisión de Orden Nacional. Fue Diputado Federal por
la segunda Circunscripción en la LV y LVII Legislaturas.
Entre otros cargos, fue Jefe del Departamento Jurídico
de la Presidencia Municipal de Chihuahua durante la
Administración de Luis H. Álvarez. Ha ejercido como abogado
litigante y consultor. Asimismo impartió cátedra de
Derecho Constitucional y Laboral en el ITESM, Campus
Chihuahua de 1995 a diciembre del año 2000. Fue
Presidente de la Comisión de Gobernación en el primer año
de la Legislatura.
Rosa Antonia Martínez
Abogada por la Universidad de Murcia, la Líe. Martínez
cuenta con 32 años in interrumpidos en el Cuerpo Superior
de Administradores Civiles del Estado. Experta del componente
"Administración Pública" del Programa de la Unión
Europea y la República Dominicana de Apoyo a la Reforma
y Modernización (PARME). Fue Jefa de Área de
la Subdirección General de Función Pública así como de la
Subdirección General de Movilidad; Secretaria de la Co-
. misión de Coordinación de la Función Pública, órgano con
representación de las Administraciones Estatal y Autonómicas
encargado de coordinar las políticas de personal,
instituido en la Ley de Medidas para la Reforma de la
Función Pública. Ha sido Asesora y Jefa Adjunta del
Gabinete de Coordinación Legislativa. Participó directamente
en el desarrollo normativo de la Ley General de
Educación y Financiación de la Reforma Educativa.
•

Es Jefe de la División de Gestión y Asuntos Presupuestarios
de la Dirección de Gobernación Pública y Desarrollo
Territorial de la OCDE en París. El programa de su división
abarca la modernización del sector público; el uso de medidas
de desempeño e incentivos en presupuestos y gestión;
"gobierno distribuido"; desarrollo de vanguardia en el sector
público; control
'"
de gestión y prevención de corrupción,
así como aprendizaje en el gobierno. Fue Asesor de Gestión
Pública para la Comunidad de Naciones. Durante este periodo,
impartió seminarios en varios países y trabajó con
Ministros y altos funcionarios para fortalecer la toma de
decisiones de los gabinetes. Antes de incorporarse a organizaciones
intergubernamentales, participó en el servicio
público neocelandés, tanto en el servicio diplomático como
en puestos ejecutivos en los Ministerios de Turismo,
Justicia y en la Comisión de Servicios Estatales, en donde
fue responsable de la segunda generación de reformas en
el sector público. Tiene Maestrías en Filosofía por la
Universidad de Canterbury y en Derecho Internacional
de la Universidad Nacional de Australia y un Certificado de
Estudios de Templeton College en Oxford. Ha publicado
una gran variedad de artículos sobre administración pública
en libros y periódicos de circulación internacional.
unce l\I\cngue
Visitante distinguido de la George Masan Universltvs
James M. Buchanan Center donde es consultor y comparte
su experiencia sobre reformas gubernamentales en
los Estados Unidos. Formó parte del Gabinete Ministerial
de Nueva Zelanda, ejerciendo el cargo en varias dependencias
gubernamentales como Ministro de Trabajo,
como Ferrocarriles, Obras y Desarrollo, en trabajo referente
a reformas de trabajo e inmigración. Fue miembro
del Parlamento (Nacional Party Junior Whip). En sus
posiciones del sector público, dirigió exitosamente al país
en sus esfuerzos para reestructurar el gobierno y revitalizar
la economía. Ha sido embajador en Canadá y High
-Commission de Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago y
de Guyana .
•

Doctor en Ciencia Política, con especialidad en Administración
Pública y políticas Públicas por la Universidad de
Pittsburg y Licenciado en Relaciones Internacionales por El
Colegio de México, cuenta con más de 78 publicaciones
académicas y de divulgación y más de 160 artículos periodísticos.
Fue Investigador Nacional Nivel 1I del Sistema
Nacional de Investigadores. Ha impartido cursos en el
CIDE, el ITAM, la Universidad Iberoamericana, la UNAM,
el INAP, El Colegio de México -donde coordinó el Programa
en Administración Pública- y en la Universidad de
Pittsburg en calidad de Profesor Asociado. Ha sido electo
Presidente y Secretario General de la Academia Mexicana
de Investigación en Políticas Públicas y miembro del
Consejo Internacional de la Sociedad Internacional para la
Investigación del Tercer Sector y ha formado parte del
Consejo Asesor del Comité de Participación Social de la
Cámara de Diputados de México. Ha ocupado los cargos de
Asesor en la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la
Secretaría de Programación y Presupuesto, Director
Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral e integrante de
la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.
Actualmente, es el Coordinador General de la Unidad de
Análisis de la Presidencia de la República.
Profesor-Investigador en la FLACSO México, y Profesor de
Teoría política Clásica en el ITAM. Ha sido Coordinador
Académico del Programa de Maestría en Gobierno y
Asuntos Públicos en FLACSO. Estudió Filosofía (UNAM) y
Políticas Públicas (ITAM). Publicaciones recientes.
"Subnacional units and joint policies in the bilateral agenda:
migration, environment, bureaucracy". J. Bailey, Ed.,
2001. u. S. - Mexican Economic Integration: Nafta at the
Grassroots. The University of Texas at Austin. Chapo 10. "La
teoría económica y lo ético: el infortunio moral y las instituciones.
Notas de Cartografía". Por aparecer en las
Memorias del I Congreso Iberoamericano de Ética y
Filosofía Política. Sección 6. "Ética, Economía y Filosofía
Política." Alcalá de Henares, Madrid, 2002.
"Desconcentración administrativa y autonomía técnica
para gobernar los mercados" fue preparado como documento
de trabajo para el I Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política. Salamanca, España, 2002.
•

Magdalena Núñez
Diputada Federal por el PRD en la LVIII Legislatura por el
03 distrito electoral del estado de Zacatecas, miembro
de las Comisiones de Equidad y Género, de Salud, y de
Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Es
Contadora Pública por la Universidad Autónoma de
Zacatecas. Cuenta con el Diplomado México y sus relaciones
exteriores otorgado por la Secretaría de Relaciones
Exteriores. J-Ia sido Delegada Federal del Consejo Nacional
de Fomento Educativo de su Estado y Directora de
Desarrollo Económico y Social de la Presidencia Municipal
de Zacatecas. De 1998 al 2000 fue Presidenta Municipal de
Zacatecas. Ha desempeñado el cargo de Coordinadora
Administrativa del Grupo Parlamentario del Partido de la
Revolución Democrática. Actualmente preside el Consejo
Consultivo de la Asociación de Autoridades Locales de
México, AC. (AALMAC), es Consejera Nacional del PRD y
miembro de la Junta de Apoyo Administrativo y del Consejo
Consultivo de la AALMAC. Ha participado en foros internacionales,
tales como Transparencia Internacional. Combate
a la corrupción en Praga, República Checa, y Estrategias
de promoción para la salud. Eficacia de las políticas y los
programas de la Organización Mundial de Salud en
Ginebra, Suiza.
David Osborne
Pensador visionario que ayudó a traspasar las barreras del
status quo, es el autor de los éxitos de venta del New York
Times, Reinventing Government (que se tradujo al español
como La reinvención del gobierno) y Banishing
Bureaucracy (La reducción de la burocracia). Promovió
activamente el cambio como jefe de asesores del programa
de Revisión del Desempeño Nacional del vicepresidente Al
Gore y también como autor, ya que sus textos influyeron
para que Estados Unidos le diera un nuevo enfoque a la
democracia misma. Ahora, en su calidad de socio administrativo
del Grupo de Estrategias Públicas (PSG), ayuda a las
organizaciones gubernamentales a desarrollar y poner en
práctica estrategias de cambio y renovación a' largo plazo.
Ofrece a su auditorio del sector público la oportunidad de
reconsiderar la forma de administrar, tomando en cuenta
los problemas críticos que enfrenta la relnvenclón de sus
organizaciones.
•

Ha estudiado el papel de la administración pública en la formulación
de políticas en Gran Bretaña, especialmente en el
desarrollo de legislación primaria y secundaria. Actualmente,
su interés secentra en el carácter y el trabajo político de funcionarios
que no ocupan niveles altos en la administración
pública, por lo que sus investigaciones se basan en entrevistas
extensas en oficinas públicas. Ha hecho comparaciones
entre las administraciones públicas en Europa, la Unión
Europea y los Estados Unidos. Ha escrito varios libros y
artículos que describen las principales características de los
sistemas burocráticos, su desarrollo a largo plazo y las tendencias
actuales. Ha desarrollado el concepto de "buena
práctica" en la elaboración de políticas e investigado cómo
estas ideas de "buenas prácticas" se originan, extienden y
constituyen una reforma. Es director del programa de investigación
Future Governance, Lessons from Comparative
Public Policy del Consejode Investigación Económica y Social
(ESRC) en el que participan 30 proyectos realizados en universidades
del Reino Unido para examinar cómo viajan las
ideas políticas de una jurisdicción a otra.
Es profesora-investigadora del Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de México y catedrática de la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM,
donde estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública. Doctora en Historia por la
Universidad Iberoamericana, cuenta con estudios de doctorado
en la Universidad de París 11. Es autora de la tabla
curricular correspondiente al área de administración estatal
del Plan de Estudios de la Licenciatura en Administración
de la UAM, Azcapotzalco. Es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores. Fue directora de la revista Foro
Internacional del Centro de Estudios Internacionales de El
Colegio de México. Ha publicado 63 artículos en revistas
especializadas en México y en el extranjero y es autora del
libro La modernización administrativa en México: 1940­
199 0 , Y coordinadora de los libros Teoría y práctica de la
administración pública en México: lecturas básicas y federalización
e Innovación educativa en México. Ha sido consultora
de organismos internacionales, tales como
Naciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD).
•

l
s
Senador plurinominal de la LVIII Legislatura por el PRI. Es
el autor del Proyecto de Ley de Servicio Profesional de
Carrera de la Administración Pública Federal. Ingeniero,
egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM, de la
que ha sido profesor, ha trabajado en el mejoramiento de
la calidad de vida con pueblos indígenas, comunidades
del campo y de la ciudad. Ha sido Coordinador General del
Programa Nacional de Solidaridad, Subsecretario de
Desarrollo Regional y Secretario de Desarrollo Social. Ha
promovido el desarrollo en zonas marginadas mediante la
construcción de escuelas, la dotación de servicios públicos,
hospitales y centros de salud. Ha apoyado a grupos y organizaciones
sociales del campo mexicano para impulsar sus
proyectos productivos. Ha promovido el desarrollo urbano
en las zonas metropolitanas yen las cien ciudades medias
de la República mediante la ampliación de los servicios
básicos y la participación social en la planeación de las
zonas urbanas. En el campo político, promovió la organización
y participación ciudadana en los programas sociales
y en su carácter de Secretario de Promoción y Gestión
Social y de Secretario General del Comité Ejecutivo
Nacional del PRI, impulsó la democratización de su Partido.
Guillermo Rosas
Es Profesor de Tiempo Completo del Departamento
Académico de Ciencia Política del Instituto Tecnológico
Autónomo de México. Candidato a Doctor en Ciencia Política
por la Universidad de Duke con la tesis Rescates bancarios:
determinantes de la respuesta política a crisis
bancarias, 1975-2000, obtuvo la Maestría en Ciencia
Política por la Universidad de Duke en mayo de 1998 y la
Licenciatura en Relaciones Internacionales por El Colegio
de México en junio de 1995. Fue profesorde Ciencia Política
en la Universidad de Duke y profesor de Ciencia Política en
la Universidad Humboldt de Berlín.
•

Diputado Federal por el PAN en la LVIII Legislatura,
Presidente de la Comisión de Gobernación y Seguridad
Pública, integrante de la Comisión del Distrito
Federal, Subcoordinador Político del Grupo
Parlamentario del PAN y Representante del PAN ante
el IFE. Es Licenciado en Derecho por la Universidad
Nacional Autónoma de México, donde se graduó con
la tesis Análisis filosófico-jurídico de la desobediencia
civil. Cuenta con estudios de Maestría en Derecho
Civil, Derecho Constitucional, Derecho Penal y
Amparo por la Universidad Panamericana. Abogado
postulante; se ha desempeñado como profesor
de Problemas Económicos, Políticos y Sociales, y de
Derecho Positivo en el Centro Universitario Anglo­
Mexicano y de Filosofía del Derecho en la Universidad
Panamericana. Ingresó al Partido Acción Nacional en
1987, fue Secretario de Organización de la Secretaría
Nacional Juvenil en 1988, Diputado Federal por el
Distrito Federal a la LVI Legislatura, donde presidió la
Comisión de Apoyo a Personas con Discapacidad. Es
miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados
desde 1992. De 1994 a 1996 se desempeñó como
Secretario Particular del Procurador General de la
República, Lic. F. Antonio Lozano Gracia. De 1997
a 2000 fue integrante de la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal en la I Legislatura, donde presidió
la Comisión de Seguridad Pública, así como
Vicepresidente de la Comisión por los Derechos e
Integración de las Personas con Discapacidad, integrante
de las Comisiones de Atención Especial a
Grupos Vulnerables, de Administración Pública Local
y de Estudios Legislativos y Prácticas Parlamentarias.
•

Es consultor independiente en el área de economía institucional
y reforma del sector público. Hasta septiembre de
2001 fue el Especialista en Jefe sobre el Sector Público del
Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe.
También fue responsable del programa de apoyo del Banco
para la reforma del sector público en la región, que consiste
en proyectos, estudios y asesoría política. Trabajó en el
Banco Mundial desde 1986 en políticas comerciales y temas
institucionales para el sector privado así como en la reforma
del sector público. Recibió su doctorado en 1974 de la
Universidad deSussex en Inglaterra. En esta institución
desempeñó el cargo de Director Adjunto del Centro de
Investigación Europea de Sussex (1978-82) y fue Miembro
de la más alta categoría de la Unidad de Investigaciones en
Ciencias Políticas (1982-86). En 1988 contribuyó en la publicación
Beyond the Washington Consensus: Institutions
Matter auspiciada por dicho Banco.
Diputado Federal por el PRI en la LVIII Legislatura.
Miembro de la Comisiones de Puntos Constitucionales,
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda,
Jurisdiccional y Especial sobre la Reforma del Estado. Es
abogado y Profesor de Asignatura en la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM Y del Instituto
Nacional de Administración Pública. Actualmente preside
la Asociación de Profesores e Investigadores del Instituto
Nacional de Administración Pública y es miembro de El
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública y del Instituto Político Nacional de Administradores
Públicos. Fue Director de Contenido y Capacitación de
Noticieros de TV-Azteca. En el servicio público, se ha
desempeñado como Secretario Particular del Director
General del ISSSTE, Director de Desarrollo Electoral de la
Secretaría de Gobernación, Secretario Ejecutivo del IFE Y
Director Ejecutivo de Organización Electoral.
•

Es Licenciado en Economía y tiene un Postgrado en Gestión
Pública y Recursos Humanos. Administrador Territorial en
Francia y experto en el tema del servicio civil de carrera y de
la administración pública, participa en el programa
Franco-Mexicano de Cooperación Municipal y en el Foro
Permanente de Servicio Civil de los Gobiernos locales de
México. Fue servidor público en Francia entre 1974 y 2001 en
varias administraciones locales en el área de gestión de
Recursos Humanos. Ha sido Director General en administraciones
municipales con gestión de empresas públicas. Como
Director General asumió las funciones de apoyo al servicio
civil de carrera y a la organización de la provincia en favor de
los gobiernos locales. Desde 1993 ha llevado a cabo diversas
acciones de cooperación internacional sobre el tema del servicio
civil y de la descentralización en América Latina, en
Colombia, Ecuador Venezuela y Perú. En Centroamérica y el
Caribe, ha colaborado con Costa Rica, Nicaragua, El Salvador
y República Dominicana en varios programas de cooperación
municipal. Participó en la concepción y la redacción de la
leyes de servicio civil de Costa Rica y Santo Domingo. Desde
1998, ha trabajado en la elaboración e implementación de
leyes de servicio civil de carrera en México, en los estados de
Chiapas, Querétaro, Hidalgo, Zacateca s, Aguascalientes,
Tlaxcala y en el Distrito Federal.
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Es Profesor de Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias
políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de México, de donde recibió su Doctorado en
Administración Pública. Es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores y Miembro de Número del Colegio
Nacional Ciencias Políticas y Administración Pública. Autor
de diversos libros y artículos en materia de gobierno y
administración pública, ha dictado conferencias tanto en
México como en el extranjero. Fue Presidente de la
Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas y
actualmente es responsable del Proyecto La
Profesionalización del Servicio Público.
•

Agradecemos la colaboración Y la participación de:
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Esta memoria se terminó de imprimir en México D. F.
en marzo de 2003.
El tiraje constó de 5000 ejemplares impresos por
Grupo Fogra S. A. de C. v.
GARGOLA EDICIONES S. A. DE C. V.
Tapachula 40, Col. Roma, México, D. F.
Tel. 5564-3152