PROFESIONALIZACION DEL SERVICIO PUBLICO EN MEXICO
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Universidad Iberoamericana<br />
México, Marzo 2003.<br />
Luis F. Aguilar. Coordinador<br />
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Casa abierta al tiempo
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Indice<br />
5<br />
9<br />
Ramón Muñoz 13<br />
Luis F. Aguilar. La importancia del establecimiento<br />
del Servicio Profesional Público de Carrera en México. 17<br />
Jim Barran. La polftica del Reino Unido sobre reglamentaci6n<br />
independiente y verificaci6n de la contrataci6n para el Servicio Civil. 27<br />
Maurice McTigue. La experiencia de Nueva Zelanda: la labor<br />
del Parlamento yel Ejecutivo para transformar el Servicio Civil. 35<br />
José Luis Méndez. La Profesionalizaci6n del Estado Mexicano:<br />
"Esperando de nuevo a Godot". 43<br />
David Osborne. Un Servicio Civil Dinámico a lo largo del tiempo:<br />
la tendencia global a la transformaci6n de las instituciones. 49<br />
Tendencias Mundiales.<br />
G. Shabbir Cheema. ONU.<br />
Koldo Echebarría. BID.<br />
Alex Matheson. OCDE.<br />
Geoffrey Shepherd. Banco Mundial.<br />
55<br />
60<br />
64<br />
68<br />
•
El Servicio Profesional<br />
y la Nueva Gerencia Pública en México.<br />
David Arellano. CIDE.<br />
Miguel Ángel Cedilla. UNAM.<br />
Jonathan Molinet. FLACSO.<br />
Ma. Carmen Pardo. COLMEX.<br />
""<br />
Guillermo Rosas. ITAM.<br />
Ricardo Uvalle. UNAM.<br />
77<br />
79<br />
82<br />
85<br />
87<br />
89<br />
Operación y Beneficios<br />
del Servicio Profesional de Carrera.<br />
Dan Blair. Estados Unidos.<br />
Simon Coakely. Canadá.<br />
Rosa A. Martínez. España.<br />
Edward Page. Gran Bretaña.<br />
Antaine Tehoces. Francia.<br />
95<br />
99<br />
103<br />
107<br />
112<br />
La Posición del Congreso sobre<br />
la Ley del Servicio Profesional de Carrera.<br />
César Jáuregui. PAN.<br />
Magdalena Núñez. PRO.<br />
Carlos Rojas. PRI.<br />
Armando Salinas. PAN.<br />
Felipe Salís. PRI.<br />
117<br />
119<br />
121<br />
123<br />
126<br />
133
Luis F. AguiJar
Prólogo<br />
Lograda la alternancia política en México, en los gobiernos estatales y en el gobierno federal, la<br />
consolidación de la democracia se convierte en un tema de la mayor importancia y, también, en una<br />
asignatura pendiente. Lograr que el régimen acredite tanto su calidad democrática, como su capacidad<br />
de buen gobierno es hoy la cuestión y la tarea, que implica llevar a cabo reformas de las instituciones<br />
políticas, de las instituciones de justicia y de la administración pública. Por la vertiente administrativa,<br />
la tarea consiste en reafirmar la naturaleza pública de la administración y su capacidad organizativa,<br />
directiva y operativa. Esto supone la adopción de normas y procedimientos que aseguren la<br />
legalidad y la transparencia del gobierno y, entre otras medidas, establecer un servicio profesional con<br />
altas exigencias éticas y una cultura de eficiencia en la gestión pública.<br />
La conciencia de que es necesario y conveniente iniciar un proceso de profesionalización del servicio<br />
público en México, fortalecida con la prometedora aprobación de la Ley del Servicio Profesional de<br />
Carrera en la Administración Pública Federal por el Senado de la República (24 de octubre de 2002),<br />
motivó a que un grupo de destacados legisladores, funcionarios, especialistas, académicos y representantes<br />
políticos, convocados por las más prestigiadas universidades públicas y privadas del Valle de<br />
México, se reunieran los días 24 y 25 de febrero pasado en la Universidad Iberoamericana, Campus<br />
Santa Fe, para discutir y reflexionar sobre las posibilidades, los alcances y las limitaciones de la profesionalización<br />
de los servidores públicos en México. Ei "Foro para la Profesionalización del Servicio<br />
Público en México: hacia la innovación y la democracia" es el origen de la Memoria que ahora se entrega<br />
impresa.<br />
Como bien enfatizaron los participantes, los oradores especiales como los panelistas de expertos, el<br />
propósito último de un servicio de carrera consiste en sustentar y potenciar la capacidad del gobierno<br />
democrático para resolver los problemas sociales y dar respuesta a las expectativas de sus sociedades.<br />
y sus propósitos intermedios son aumentar la capacidad técnico-administrativa de los funcionarios<br />
públicos, reducir las posibilidades de corrupción y/o cooptación política o privada de los servidores<br />
públicos y mantener la continuidad de las políticas públicas del gobierno federal a través de los diversos<br />
sexenios gubernativos.<br />
El concepto de servicio de carrera no se plasma sólo en un único régimen estatutario, ni en un único<br />
modelo de gestión del empleo público. De hecho existen modelos del servicio, muy diferentes en<br />
estructuras organizativas, normas, procedimientos, políticas (con diferentes incentivos de rendimientos)<br />
y técnicas de gestión / dirección del personal, en correspondencia con las culturas político -administrativas<br />
de los diferentes países.<br />
•
Sin embargo, la diferenciación de los sistemas públicos no impide identificar líneas generales de<br />
acción, patrones comunes de gestión o, incluso, obstáculos similares. Así, el primer panel del seminario<br />
aprovecha el conocimiento de especialistas internacionales en el tema, ofreciendo un panorama general<br />
de los procesos de implementación de un servicio público de carrera, con énfasis en las dificultades que<br />
podrían encontrarse en el camino y en las formas de sortearlas. Para ello, se recurre a diversos ejemplos,<br />
que pueden aportar ideas útiles para la discusión en nuestro país, sin que ello signifique esperar soluciones<br />
inmediatas o preestablecidas.<br />
La profesionalización del servicio público no puede realizarse según viejos paradigmas administrativos,<br />
correspondientes a otras formas de gobernación y gestión del Estado. Para evitar la reedición<br />
de crisis fiscales y políticas indeseadas, que erosionan la confianza social en el poder público, para<br />
resolver los problemas sociales del presente y para posicionar a sus sociedades en el siglo XXI, los gobiernos<br />
y las administraciones han introducido reformas de fondo y generado un nuevo paradigma<br />
administrativo, que se distingue por el compromiso con la economía, la eficiencia y la eficacia de la<br />
acción administrativa, con su calidad institucional (estricta legalídad e igualdad de trato a los ciudadanos,<br />
por ejemplo) y con la calidad del servicio público, que debe responder a las necesidades de sus<br />
usuarios derechohabientes. Por ello, en el segundo panel, reconocidos especialistas mexicanos analizan<br />
con realismo la inserción y aplicabilidad de un servicio público de carrera dentro del paradigma de la<br />
Nueva Gerencia Pública (NGP) y destacaron las ventajas, pero también los inconvenientes y las necesidades<br />
específicas que implica dar origen y forma a un servicio profesional en México. Frente a una<br />
reforma profesionalizadora del sector público, que intenta dar estabilidad, claridad y certidumbre al<br />
desempeño del gobierno, sin caer en la inoperancia o la inflexibilidad, resulta de la mayor importancia<br />
establecer expectativas realistas, identificar requisitos esenciales y, claro, tomar en cuenta los riesgos y<br />
los costos que deberán afrontarse.<br />
Sistemas profesionales públicos de carrera y adopción razonada de las medidas fundadas en la NGP<br />
se han presentado en muchos otros lugares. En el tercer panel, un grupo de especialistas y miembros<br />
del servicio público de Canadá, Estados Unidos, España, Francia y el Reino Unido, ilustran los beneficios,<br />
retos y progresos de la operación de los servicios públicos profesionales con referencia a las experiencias<br />
de sus propios gobiernos. y si bien queda claro que existen grandes diferencias entre ellos y que<br />
éstas provienen de las distintas condiciones históricas en las que cada proceso se desarrolló, también<br />
resalta una visión general compartida sobre los resultados y beneficios que ello atrajo y que sirvió para<br />
consolidar la confianza social en el gobierno democrático.<br />
Es improductivo analizar y proponer una reforma administrativa del Ejecutivo de esa magnitud sin<br />
vinculación con otros ámbitos relevantes de la sociedad política y civil y, en particular, sin nexo con el<br />
Poder Legislativo. Así, el panel final busca hacer patente esta relación. Intervinieron C. Senadores y<br />
Diputados de distintas corrientes políticas, que analizaron la conveniencia del servicio profesional,<br />
fijaron su posición, hicieron propuestas referentes a la Ley del Servicio Profesional de Carrera y<br />
resaltaron que el éxito de la profesionalización de los servidores públicos del Ejecutivo dependerá también<br />
de la pro-fesionalización del Poder Legislativo.<br />
El establecimiento del servicio público de carrera es un proceso político, por cuanto su establecimiento<br />
y su resultado es una distribución de poder y de recursos al interior del gobierno y la sociedad<br />
política. Por ello, se requiere que los poderes públicos tengan claridad y voluntad de llevar a cabo la<br />
reforma administrativa profesional y cultiven además el diálogo y la negociación para encontrar las
normas y procedimientos apropiados para la circunstancia mexicana, con el fin de acreditar en un tiempo<br />
razonable resultados claros y precisos, revisables con el aprendizaje endógeno y el benchmar!
Ram6nMuñoz ~<br />
Jete de la Oficina de la Presidenda<br />
tJtáfa innovad .". ". .{~amehtal "\;':1"~)¡F";:":,,<br />
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Bienvenida<br />
En primer lugar qutsiera agradecer al Dr. Enrique González Torres, Rector de la Universidad<br />
Iberoamericana y a todas las universidades y centros de educación superior que organizan este<br />
evento por su amable invitación. Me siento muy honrado por esta deferencia.<br />
Como ustedes saben, el Presidente de la<br />
República señaló desde su campaña la necesidad<br />
urgente de profesionalizar la administración<br />
pública y ha reiterado en diversas ocasiones<br />
su apoyo al proyecto de Ley del Servicio<br />
Profesional de Carrera para la Administración<br />
Pública Federal que se discute actualmente en<br />
la Cámara de Diputados.<br />
En mi opinión, el Servicio Profesional de<br />
Carrera debe servir fundamentalmente para<br />
atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y<br />
hombres a la administración pública, de tal manera<br />
que al ser seleccionados con baseen el mérito y en igualdad de oportunidades podamos verdaderamente<br />
atraer a esostalentos que se encuentran en nuestro país para incorporarlos y retenerlos en el gobierno con<br />
la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciudadanía y generar las condiciones para una mejor calidad<br />
de vida.<br />
La profesionalización de los servidores públicos permitirá entre otras cosas que en este proceso<br />
democrático y de alternancia que vivimos, "los gobiernos transiten con el mínimo trastorno y la máxima<br />
eficacia" facilitando en gran medida la tarea de los equipos de gobierno salientes y entrantes.<br />
El Servicio Profesional de Carrera debe ser uno de los ejes de la innovación en el gobierno ya que también<br />
nos permitirá formar, funcionarios multihabilidades que puedan adaptarse con rapidez a los cambios<br />
que nos plantea el entorno de la globalización y la competencia.<br />
•
En otras palabras, la globalización y la necesidad de ser altamente competitivos, implica tener un<br />
gobierno orientado a resultados. En este sentido se requieren equipos de alto desempeño, ágiles y muy<br />
bien capacitados que puedan enfrentar cualquier tarea con altos niveles de desempeño y efectividad.<br />
En este sentido, el Servicio Profesional de Carrera no debe ser una camisa de fuerza que impida la<br />
movilidad en el gobierno, sino todo lo contrario, debe ser una herramienta muy poderosa que permita<br />
transformar el aparato gubernamental en un cuerpo ágil, flexible y adaptable a los vertiginosos cambios<br />
del entorno que nos ha tocado vivir.<br />
Finalmente me gustaría decir que el Servicio Profesional de Carrera tiene un valor político por si<br />
mismo, ya que terminará con prácticas tan perversas como el amiguismo y el compadrazgo, que tanto<br />
daño le han causado al país. Al mismo tiempo fortalecerá la transparencia y por tanto disminuirá la discrecionalidad<br />
y la corrupción, permitiendo que valores democráticos como la competencia por mérito<br />
y la igualdad de oportunidades sean los principios sobre los que se recluta y se promueve a los servidores<br />
públicos.<br />
La Ley del Servicio Profesional de Carrera sin embargo, no es un fin en si mismo, la meta es tener<br />
una administración pública profesional que pueda ofrecer servicios de calidad a la ciudadanía buscando<br />
soluciones innovadoras.<br />
Crear una Administración Pública innovadora y de calidad es uno de los objetivos centrales de esta<br />
administración ya que uno de sus mandatos es el de crear las instituciones que fortalezcan la democracia<br />
en el largo plazo por ello de parte mía y del propio Presidente de la República nos congratulamos<br />
de este esfuerzo que las mejores y mas prestigiadas universidades del país están haciendo para<br />
promover la profesionalización de los servidores públicos y la consolidación de la democracia.
Especiales
·,. aneie'cdel'<br />
Las reformas en movimiento, aun si con menor velocidad de la requerida, tienen como propósito y<br />
resultado dar forma a la Nueva Gobernación democrática,2 que comienza a perfilarse velozmente en el<br />
país como un proceso de gobierno menos presidencialista, en razón del mayor peso del poder legislativo,<br />
'1 un proceso menos gubernamentalista, en razón de que las organizaciones de la sociedad<br />
económica y civil influyen decisivamente en el señalamiento de los objetivos colectivos a realizar y en<br />
la indicación de las formas de coordinación para producirlos. Como efecto de la Nueva Gobernación, ha<br />
ido emergiendo también una nueva AP, cuya forma de organización, dirección y operación se inspira<br />
en la Nueva Gestión Pública, conforme a las tesis de PUMA de la OCDE,3 los lineamientos del llamado<br />
"Consenso de Santiago", suscritos por los jefes de estado en la Segunda Cumbre de las Américas en abril<br />
de 1998, y del Consenso CLAD (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo),<br />
suscrito en su congreso de Madrid en octubre de 1998.<br />
u<br />
La construcción de la Nueva Gobernación y Nueva Gestión Pública se manifiesta y efectúa por dos<br />
vertientes, que tratan de (re)construir la calidad institucional y la calidad gerencial del gobierno y la<br />
AP. Concretamente significa introducir reformas y llevar a cabo actividades que reconstruyan la naturaleza<br />
pública de la AP y reconstruyan su capacidad administrativa.<br />
(Re)construir la naturaleza pública del gobierno y la AP significa asegurar:<br />
• legalidad del cargo y la actuación de autoridades y funcionarios<br />
11 control entre y de los poderes públicos<br />
• racionalidad y transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos públicos<br />
11 búsqueda tenaz del beneficio público<br />
• participación ciudadana y libre opinión pública<br />
• rendición de cuentas al público ciudadano<br />
11 ética pública<br />
(Re)construir la capacidad administrativa del gobierno y la AP significa:<br />
• Finanzas públicas sanas: dirección financiera<br />
11 Eficiencia económica en las operaciones: las E's<br />
Economía + Eficacia + Eficiencia<br />
2 Por gobernación o "gobernanza", un concepto reciente de la ciencia política y administrativa, entiendo "el proceso mediante el<br />
cual los actores de una sociedad definen su sentido de dirección, determinando sus objetivos de convivencia básicosy coyunturales,<br />
y definen sus formas de coordinación (la distribución de la autoridad y la división del trabajo) para realizarlos, Los<br />
patrones de gobernación cambian en el tiempo, según los regímenes y las circunstancias sociales. Lo específico de la gobernación<br />
democrática, a diferencia de la autoritaria, es el mayor peso de la sociedad política y civil en la toma de decisiones del<br />
gobierno y en su patrón de conducción social.<br />
A PUMA son las siglas del Public Management Committee de la OCDE,que tiene justamente a su cargo la información, análisis y<br />
propuestas sobre varios temas relacionados con la administración pública de los países miembros de la organización. La calidad<br />
de sus análisis y recomendaciones en el campo administrativo ha convertido a PUMA en un referente mundial de las nuevas<br />
tendencias administrativas. Su propósito y principio de acci6n es dar forma a "un nuevo paradigma de gestión pública, orientado<br />
a promover, la cultura del desempeño en un sector público menos centralizado" y sus "línees principales del carnblo" son:<br />
devolver autoridad y dar flexibilidad; asegurar desempeño, control y responsabilidad; desarrollar la competencia y la libertad<br />
de elección (entre los organismos y servicios públicos); ofrecer servicios de calidad, mejorar la gestión de los recursos humanos,<br />
incorporar y optimizar las tecnologías de información, mejorar la calidad de la regulación, fortalecer la función de conducción<br />
(estratégica) del centro. Ver, Governance in Transition (1995).<br />
•
Dirección estratégica<br />
Dirección de calidad<br />
Dirección del conocimiento / por competencias<br />
Gobierno electrónico (e-government)<br />
Profesionalización del servicio público<br />
El propósito y el resultado de estas acciones es (Re) construir la confianza en el gobierno y, particularmente,<br />
en el gobierno democrático. La confianza está herida por largas historias gubernamentales<br />
de arbitrariedades, represiones, desórdenes, incompetencias, fracasos, crisis. Muchos gobiernos, en<br />
contradicción con su función pública, se han manifestado como factores de desgobierno y desorden de<br />
sus sociedades. El gobierno confiable es el que se caracteriza por la Legalidad de sus actos y no por la<br />
Arbitrariedad (No a la discrecionalidad, la corrupción, la impunidad, la discriminación en el trato) y por<br />
su Capacidad y no por Incapacidad (No al desorden, ineficiencia, desperdicio, baja calidad, improvisación).<br />
La construcción de un gobierno legal y competente es dar origen y forma a un Gobierno<br />
Responsable que actúa conforme a leyes, que posee capacidad de respuesta a las cuestiones sociales y<br />
que rinde cuentas de sus actos: responsable, responsivo y rendidor de cuentas.<br />
La cuestión principal sobre el sentido o la importancia del Servicio Público Profesional de Carrera<br />
(SPPC) consiste en saber, primero, si el SPPC sea o no un factor necesario para construir y acreditar la<br />
calidad institucional y gerencial del gobierno democrático y, en continuidad, saber si sea o pueda llegar<br />
a ser factor suficiente, que catalice alrededor suyo todas las otras iniciativas relativas a la legalidad y<br />
sentido público del gobierno democrático y relativas a su eficacia, calidad, eficiencia.<br />
4. El aporte de la AP a la legitimidad del gobierno<br />
Antes de responder a la cuestión sobre el carácter necesario o decisivo del SPPC, procede preguntarse<br />
primero cuál es el aporte de la AP al gobierno, a la legitimidad de! gobierno, entendida ésta como<br />
confianza y aceptación social, a fin de ubicar con precisión la eventual contribución del sppc. De entrada<br />
hay que afirmar que la legitimidad del gobierno no descansa ni única ni principalmente en las actividades<br />
y resultados de la AP. Resulta de la integración de un conjunto de factores interdependientes que,<br />
en mi opinión, son las Instituciones Políticas + Instituciones de Justicia (policía incluida) + Mercados<br />
productivos + Capital Social + AP. Este haz de fuerzas, dentro y fuera de la estructura de gobierno, pero<br />
no sin la acción del gobierno, representa el fundamento de la legitimidad gubernamental.<br />
La posibilidad del buen gobierno democrático rebasa evidentemente el ámbito y los alcances de la AP,<br />
aun en el caso de que esta fuera de alta eficiencia y calidad. Más allá de la AP, se exigen en el actual<br />
momento mexicano reformas urgentes y a fondo de las instituciones políticas (reguladoras de las relaciones<br />
entre los poderes públicos, entre los gobiernos y entre éstos y los ciudadanos) y de las instituciones<br />
de justicia, de la procuración e impartición de justicia y de la prevención policial del delito. Esta situación<br />
inconclusa y hasta contrahecha de nuestros regímenes democráticos nacientes, que les quita capacidad de<br />
gobernación, se explica en buena medida por el hecho de que la mayor parte de los teóricos y actores de<br />
la transición mexicana no se plantearon en serio la construcción del orden político de la democracia (con<br />
sus raíces republicanas y liberales) y redujeron la cuestión a la "alternancia", a la destitución - sustitución<br />
de una clase política por otra, vía electoral, sin interés en suscribir pactos políticos sustantivos. El resultado<br />
a la vista es que hoy nuestro país dispone de instituciones electorales confiables, pero las instituciones<br />
y procesos de la democracia gubernativa no resultan suficientemente confiables en términos de calidad<br />
institucional y gerencial. A esto hay que añadir el persistente ominoso problema del desarrollo, es decir, la<br />
debilidad de nuestras economías de mercado y mixtas para responder a las necesidades y expectativas de<br />
•
vida de extensos núcleos de población, que han agudizado o incrementado sus demandas precisamente<br />
por el entusiasmo democratizador (y el desmadejamiento de las antiguas mediaciones y controles sociales<br />
de los sistemas políticos del pasado), En conexión, hay que sumar las transformaciones mundiales en<br />
curso, que impactan gravemente en la economía, la convivencia y en el proceso de gobernación de<br />
nuestros países y que tienen el efecto de que se difunda la sensación de que los gobiernos nacionales,<br />
no obstante su carácter democrático, no tienen en sus manos los factores decisivos de éxito para sostener<br />
una economía próspera y socialmente inclusiva.<br />
~<br />
Dos son las dimensiones o componentes esenciales de la legitimidad del gobierno: la legitimidad por<br />
legalidad y la legitimidad por eficacia - rendimiento - resultados. Por un lado, la legitimidad aparece y<br />
se afianza por observancia de las leyes jurídicas y, por el otro, la legitimidad emerge y se afianza por<br />
seguimiento de "leyes" causales (enunciados científico - técnicos que fundamentan en mayor o menor<br />
grado la eficacia de las políticas y los procesos del servicio público). La contribución pública y gerencial<br />
de la AP tiene lugar en los dos planos, pero su aporte específico está específicamente por el lado de la eficacia,<br />
la racionalidad, el desempeño y los resultados. Vista a fondo las cosas, México se encuentra aún en<br />
el proceso de construir la Dominación Legaly Racional (expresión de Max Weber), que es la propia del<br />
estado moderno y que en mi opinión sigue vigente, aun si por buenos motivos nuestro gobierno anima<br />
la incorporación de los teoremas y tecnologías de la Nueva Gestión Pública 4 .<br />
5. El a es 'a<br />
,<br />
a ia<br />
Concretamente la AP contribuye 1) a construir y acreditar la capacidad de eficacia / eficiencia de los<br />
gobiernos democráticos y 2) a construir y acreditar la publicidad o naturaleza pública de los gobiernos<br />
Ef trabajo de la AP consiste en determinar la corrección de las decisiones de gobierno mediante el análisis<br />
(el saber científico - técnico) y determinar la efectividad de las decisiones mediante la gestión (las<br />
habilidades directivas y operativas). Esto significa en la práctica contar con personal que ha probado<br />
que posee conocimientos científicos y técnicos especializados, que son los apropiados para los diversos<br />
campos de actividad del gobierno, y contar con personal que ha probado que posee fas habilidades<br />
propias de dirección y gerencia de personas y otros recursos. Por consiguiente, fa eficacia y eficiencia<br />
''':1<br />
4 "Nueva Gestión / Gerencia Pública" es el término que se fue afianzando en el medio académico y gubernamental para describir<br />
las innovaciones organizativas y administrativas del gobierno, que en los años 80 y principios de los 90 introdujeron los gobiernos<br />
conservadores (M. Thatcher y J. Major) del Reino Unido y que se expandieron primero a Australia, Canadá, Nueva<br />
Zelanda y EUA (con los aportes adicionales de los "reinventores del gobierno") y después a los países de la OCDE. Hoyes un<br />
movimiento mundial, que abarca también a los estados con regímenes democráticos en consolidación. Al inicio, la NGP no fue<br />
más que el acento neoconservador o neoliberal en el componente financiero de la acción administrativa para superar la crisis<br />
de los estados sociales, que exigra a programas y unidades de gobierno economra de recursos y eficiencia económica, pero posteriormente<br />
incorporó temas y técnicas de gerencia de calidad y participación ciudadana, como la proclamación de "Cartas del<br />
Ciudadano· o "Cartas de servklos" en 1992. Su "novedad" no consiste en un cambio de las funciones sustantivas que todo gobierno<br />
y AP debe cumplir, sino en la forma postburocrética de cumplirlas. Desde mi punto de vista la NGP consiste en gestión<br />
institucional, gestión financiera, gestión estratégica y gestión de calidad, llevada a cabo mediante formas postburocrátlcas de<br />
organizaci6n, dirección y operación. Por "postburocracia", más allá de manifiestos radicales, se entiende por lo menos la conveniencia<br />
de reducir el exceso de niveles jerárquicos de la AP, revisar la sobrereglamentaclón de la acción de gobierno, descentralizar<br />
decisiones y recursos hacia las unidades administrativas subalternas en la Ifnea de mando (enlazando descentralización<br />
con responsabilizaci6n mediante Incentivos varios y "contratos de desempeño"), reducir la excesIvadivisión del trabajo (favoreciendo<br />
el trabajo en equipo y la AP interorganizacional), complementar el cumplimiento de leyes y reglamentos con el<br />
cumplimiento de metas, es decir, exigir desempeño y no sólo acatamiento (performance not conformance), Introducir formas<br />
operat/vasde "externallzaclón·, esdecir, realizar las funciones públicas a través de organizaciones privadas y sociales externas<br />
al gobierno, buscar controlar los productos más que los insumos (lo cual implica reformas en el ejercicio presupuestarlo y el<br />
control interno de los gobiernos), buscar la orientación hacia el ciudadano usuario más que hacia el superior inmediato, etc. '<br />
•
de la decisión de gobierno, su posibilidad de transformar la decisión en realidad factual, depende directamente<br />
de la AP, por cuanto ésta define el curso de acción (la política) causalmente idóneo para<br />
producir las realidades deseadas y/o el proceso operativo causalmente idóneo en su secuencia para producir<br />
los atributos deseados del servicio público. En gran medida, la AP nueva, que busca mantenerse<br />
vinculada a la deliberación y acción del público ciudadano, contribuye también a definir la publicidad,<br />
la naturaleza pública del problema que la política y la administración están por tratar, entre otras cosas<br />
porque analiza y evalúa si los contenidos y razones de las demandas de los grupos sociales puedan ser<br />
calificadas propiamente de públicas. En resumen:<br />
ACREDITAR LA CAPACIDAD DE EFICACIA/EFICI<strong>EN</strong>CIA DE LAS ACCIONES <strong>DEL</strong> GOBIERNO<br />
DEMOCRÁTICO.<br />
11I<br />
I!l<br />
1lJ<br />
Realizar los objetivos de las políticas públicas.<br />
Resolver problemas públicos.<br />
Desarrollar capacidad social.<br />
¡¡¡ Prestar servicios públicos con capacidad de satisfacer / exceder las expectativas del público<br />
ciudadano.<br />
11 Generar valor a los ciudadanos.<br />
Mediante la provisión de bienes y prestación de servicios, que se distinguen porque sus Beneficios<br />
superan los Costos y los Resultados superan las Expectativas.<br />
B > C<br />
R > E<br />
Concretamente, la contribución de la AP consiste en:<br />
Determinar la corrección de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante<br />
EL ANÁLISIS = Saber Clentrfjco-Técnl~~--¡<br />
= Determinar la eficacia de las políticas públicas / decisiones de gobierno mediante<br />
[""LA G~STION = Habilidades y destrezas~~L~~i~~~y~~~~~~s _~]<br />
2) ACREDITAR LA PUBLlClDAD/ LA NATURALEZA PÚBLICA DE LASACCIONES DE GOBIERNO.<br />
-- La subordinación de la AP a la ley pública<br />
- La vinculación de la AP con la esfera públicade la sociedad política y sociedad civil<br />
El fln,1 d~ " AP sInpOb/lco<br />
11 Conduce a elaborar políticas y tomar decisiones a partir del diálogo entre el gobierno y la<br />
sociedad: Incorporaci6n de la opinión - deliberación - propuestas - percepciones / evaluaciones<br />
del público ciudadano<br />
11 Conduce a elaborar políticas que se efectúan no s610 mediante organismos de gobiernos sino<br />
mediante:<br />
formas de asociación entre gobierno y SOciedad.<br />
formas de contratacl6n de serviciosC'ettfrnlllZlIcl6n") con organizaciones privadas y sociales.<br />
formas de delegación hacia organizaciones privadas y sociales que han acreditado profesionalismo,<br />
responsabilidad cívica y legalidad en sus actos.<br />
Conduce a discriminar entre asuntos privados y asuntos públicos, entre políticas no públicas<br />
y políticas públicas.<br />
•
6, La Interrogante<br />
Identificado el modo y ámbito de lo que puede hacer la AP para generar o fortalecer la legitimidad<br />
del gobierno, procede pasar a un segundo nivel de cuestiones, que conciernen directamente al Servicio<br />
Público Profesional de Carrera (SPPC) y que miran a indagar si este tipo de servicio público sea condición<br />
necesaria o hasta suficiente para apuntalar la legitimidad del gobierno democrático que comienza<br />
a tomar forma entre nosotros. ¿ El nuevo tipo de AP democrática, que exige calidad institucional y<br />
calidad gerencial, requiere de un SPPC? ¿ Es el SPPC una condición decisiva para asegurar la calidad<br />
institucional y gerencial del gobierno democrático? O bien, ¿ puede haber otros procedimientos de<br />
reclutamiento y ejercicio profesional en el gobierno que aseguren razonablemente la existencia<br />
de servidores públicos con un perfil de probada calidad institucional y gerencial? En resumen, ¿ requiere<br />
la democracia mexicana en consolidación de un SPPC?<br />
Las respuestas a la cuestión son diversas y cada una ofrece buenas razones y exhibe sus puntos<br />
débiles. En realidad, el asunto no se ubica tanto en la necesidad o conveniencia del SPPC, que en las<br />
actuales condiciones de consolidación democrática de México puede tener fuertes razones a su favor,<br />
sino en la configuración o arquitectura reglamentaria y operativa que tomará el SPPC mexicano a fin<br />
de evitar los vicios en los que suele caer el servicio -particularmente burocratismo, resistencia a la rendición<br />
de cuentas, formación de grupos de interés y presión ajenos al mandato ciudadano...-- y que<br />
paradójicamente son defectos y vicios que se quieren suprimir o evitar con la introducción del servicio<br />
profesional. Sobre el tema específico de la configuración del SPPC y sobre sus pros y peros hablarán los<br />
especialistas. Conviene, en cambio, para orientar con precisión cualquier discusión, definir las características<br />
esenciales del SPPCS.<br />
7. El Si Púbi a· 1<br />
- ! Ca<br />
Por SPPC se entiende básicamente: 1) un conjunto de normas y procedimientos que se inspiran en<br />
principios o valores rectores del servicio público, tales como legalidad, imparcialidad, objetividad, integridad,<br />
transparencia, eficiencia, confidencialidad..... 2.) que regulan ingreso, formación / capacitación /<br />
certificación de competencias, permanencia, movilidad (carrera), separación del personalpúblico y, en<br />
consecuencia, definen los respectivos derechos y obligaciones del personal, 3) mediante evaluación<br />
competitiva por méritos de las personas, tales como competencia científico - técnica, competencia<br />
gerencial, experiencia en el campo, desempeño..., y 4) es administrado por órganos políticamente independientes<br />
y autónomos, a fin de asegurar imparcialidad, credibilidad / conflabilldad.<br />
La importancia del SPPC para la administración del gobierno democrático mexicano se basa principalmente<br />
en las exigencias y expectativas que caracterizan el tiempo de interfase política e institus<br />
Para la definición del SPPC me baso en gran parte en el artículo de Guerrero, J. P. Consideraciones sobre la instauración del servicio<br />
civil en México" , Documento de Trabajo 90, División de Administración Pública, ClDE, 2.001. La definición desarrollada de<br />
J.P. Guerrero es textualmente: "..un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan el precio del trabajo y su<br />
división (asignación) en una unidad administrativa. Este conjunto de reglas controla y dirige a los recursos humanos de la<br />
unidad y crea un mercado laboral cerrado que se conecta con el mercado laboral nacional a través de puntos de entrada y salida.<br />
Las reglas de la entrada y la salida, de la permanencia y la movilidad dentro del sistema (la carrera), de la asignación de las<br />
actividades y funciones de sus integrantes y de los premios y castigos de los mismos (incentivos), constituyen las características<br />
del servicio civil. E
cional que vivimos y que, juicios de valor aparte, reclaman dejar atrás lo inaceptable e improductivo del<br />
pasado estilo político - administrativo y construir la viabilidad y posicionamiento de México en el siglo<br />
XXI. Para poder crear las condiciones que den respuesta a estos dos polos de cuestiones y responsabilidades<br />
políticas ineludibles de cualquier gobierno, independientemente de quiénes vayan a ser los titulares<br />
en el futuro, es necesario superar aquellas formas de organización y acción de la AP tradicional,<br />
que no se distinguieron por su calidad institucional y gerencial, dada su subordinación al poder político<br />
y a su manera de ejercerlo. Particularmente, deben quedar sepultados los rasgos administrativos<br />
estructurales y operativos, que fueron notoriamente prerrepublicanos y predemocráticos. Por consiguiente,<br />
existe un consenso social básico sobre:<br />
111 La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un poder / sistema político, sin pluralidad<br />
y sin competencia.<br />
iII<br />
La AP debe dejar de ser brazo ejecutor y reproductor de un gobierno de decisiones personales<br />
de alta discrecionalidad, con uso oportunista de la ley y favorecedor de sus aliados.<br />
11 Se debe dejar atrás una AP politizada más que institucional/lega" es decir, aquellas prácticas<br />
de trato ciudadano desigual, legalmente laxas, financieramente patrimonialistas o prebendarlas,<br />
con personal indispuesto a rendir cuentas... y cuyos únicos incentivos para una buena<br />
administración son de tipo político.<br />
11 Se debe dejar atrás una AP como el terreno de la arena política, como el sitio para hacer<br />
carrera política, vinculada a un partido.<br />
l1li<br />
Se debe dejar atrás una AP "bosses, non citlzens, oriented": que opera del lado del poder más<br />
que con perspectiva de servicio y que, por tanto, condena al servicio público a ser variable en<br />
su calidad y eficacia.<br />
8. La oportunidad de superar el pasado y const ir el<br />
En este periodo de interfase polftica - institucional no sólo destaca socialmente la exigencia de liberarnos<br />
de adherencias de administración autoritaria y crear una dominación legal y racional, la que Max<br />
Weber veía plasmada en la burocracia de los grandes estados europeos modernos y que consideraba un<br />
baluarte de los liberalismos y las democracias constitucionales. Más allá de las exigencias de una reforma<br />
administrativa profesionalizadora de su personal, se puede constatar que en el país existen ahora buenas<br />
oportunidades para lograr la reforma administrativa y para incorporar en el gobierno de manera cierta y<br />
justa a personal probadamente experto y responsable, dedicado enteramente al cumplimiento de la función<br />
pública. Hay nuevas circunstancias, que se mueven en la dirección deseada 6 .<br />
111 La democratización ha ubicado la arena política fuera del terreno de la AP. La contienda política<br />
y la selección de la clase política (= la carrera política) pasa del mundo de la AP a la competencia<br />
electoral y al espacio de deliberación / negociación de las Cámaras. El centro político del<br />
país está fuera de la AP. Carrera polftica y carrera administrativa se separan.<br />
111 La democratización ha establecido la independencia y valía del Congreso, que es hoy un significativo<br />
y crucial interlocutor del estado con la sociedad, como lo han ido descubriendo en estos<br />
últimos años los diferentes grupos sociales y las mismas dependencias del gobierno. Los funcionarios<br />
de la AP han dejado de ser los interlocutores exclusivos o preeminentes de los sec-<br />
6 Algunasde estassomeras consideraciones se inspiran también en el arto de J. P. Guerrero,antescitado.<br />
•
tares sociales, como ocurría en el arreglo corporativo def anterior sistema político, en el que el<br />
suministro de bienes y servicios, a cargo de la AP, era el principal recurso para que el gobierno<br />
en turno conquistara y mantuviera la aceptación y confianza social. Las leyes y presupuestos,<br />
que interesan a grupos sociales, que son vitales para sus necesidades y negocios, ya no son sólo<br />
iniciativas / propuestas procedentes del personal técnico de la AP, que los legisladores aprueban<br />
pasivamente, sin mayor examen y discusión. Hay ahora un protagonismo legislativo y lo<br />
que existe eJ una coproducción de leyes y presupuestos entre la burocracia experta del<br />
Ejecutivo y el análisis de los legisladores.<br />
La democratización ha convertido el desempeño de la AP en ventaja competitiva de gobiernos<br />
y partidos en el campo de la política. Gobiernos ineficientes e irresponsables disminuyen sus<br />
posibilidades de ser favorecidos por el voto ciudadano y de repetir en el cargo. Se afianza socialmente<br />
la valoración de una AP de calidad institucional, técnica y gerencial, a la que se vincula<br />
la propuesta o la demanda del servicio profesional.<br />
La democratización exige además a) limitar los costos de aprendizaje que genera toda alternancia<br />
en el gobierno, b) generar confianza en los legisladores (y, en consecuencia, en los partidos<br />
políticos) de que sus leyes y presupuestos serán neutralmente implementados por la AP<br />
del Ejecutivo, c) generar confianza en los ciudadanos ( y, en consecuencia, en los actores de la<br />
sociedad económica) de que las políticas públicas de valor estratégico se sostendrán en el tiempo<br />
y no serán modificadas por el oportunismo político de gobernantes que ajustan cuentas con<br />
el pasado sin razón.<br />
La importancia del SPPC se manifiesta en diversos planos del Estado. No es exagerado afirmar que<br />
el SPPC, por su procedimiento de selección y promoción del personal conforme a normas y procedimientos<br />
públicos, por su cultura de mejora continua, por la evaluación imparcial periódica del desempeño<br />
del personal y por hacer que los administradores públicos sigan reglas precisas y no órdenes<br />
discrecionales de propósitos no genuinamente públicos, representa:<br />
Una señal de formación / consolidación del Estado de derecho / gobierno de leyes.<br />
Una señal de gobierno público, no faccioso, respetuoso de la división de poderes y abierto<br />
a la participación - deliberación ciudadana.<br />
Una señal de gobierno abierto a la incorporación y promoción de los mejores ciudadanos,<br />
interesados en el servicio público, en tanto pondera equitativamente capacidades y rnérl- .<br />
tos y selecciona a los idóneos.<br />
Señal de un gobierno con capacidad de solución de problemas y de alto rendimiento,<br />
puesto que sus administradores acreditan competencia técnica y gerencial, obtienen resultados,<br />
además de actuar de manera imparcial, conforme a leyes.<br />
____QlIl!_'_,_.ilW~<br />
7 Algunasde estas someras consideraciones seinspirantambién en el arto de J. P. Guerrero,antescitado.<br />
•
Señal de un gobierno con capacidad de anticipar los futuros de la comunidad política y de<br />
manejar las condiciones adversas y aprovechar las oportunidades, por cuanto sus administradores<br />
han de distinguirse por la creatividad, el pensamiento radical, la cooperación<br />
interorganizacional, la innovación",<br />
Por último, conviene recordar que la ideación e implantación del SPPC es un proceso político y no<br />
aséptica mente técnico, por cuanto implica un cambio en la distribución del poder y de los recursos<br />
públicos. Por consiguiente, el SPPC surgirá en nuestro país si los poderes públicos tienen la claridad y<br />
convicción política de diseñarlo y de ponerlo en práctica y si además están dispuestos al diálogo (explicaciones<br />
sobre el funcionamiento del sistema, aclaraciones de dudas, anticipación de efectos indeseados,<br />
respuestas a objeciones razonables ...) y a encontrar puntos de acuerdo sustantivos, sin perder de<br />
vista que el sistema público de carrera debe evitar caer tanto en rigideces innecesarias como en<br />
ambigüedades normativas, que tendrán como efecto más temprano que tarde que el SPPC no esté en<br />
condiciones de corregir los defectos que muy probablemente aparecerán sobre la marcha y termine por<br />
fomentar la inercia, esclerosis e indiferencia de los viejos aparatos burocráticos.
La poUtic:adél Reino Unido<br />
sobre regJamentad6n¡ndepenctiente<br />
,y verificación de la contratad6n<br />
...' o,' '.. ' .."_ " .•> e'· '.: >;.. :.:.: ..~ ".•',"-", ,-
el Secretario de Patrocinios del Tesoro nominaban a los candidatos para los puestos del Servicio Civilera<br />
una de las principales razones de la ineficiencia endémica y desprestigio público del Servicio Civil.<br />
Se recomendó un examen abierto de competencia para determinar méritos. A los Comisionados se les<br />
designó para manejar los exámenes y aprobar los nombramientos de aquéllos debidamente calificados.<br />
Así que, desde su inicio, el papel de los Comisionados tenía menos que ver con la regulación que con un<br />
proceso que garantizara un Servicio Civil eficiente que fuese respetado por el público.<br />
Los Comisionados de inmediato establecieron una oficina -la Comisión de Servicio Civil- y contrataron<br />
al personal necesario. De 1870 a 1920, las facultades de los comisionados se ampliaron de manera<br />
continua de forma que llegaron a cubrir prácticamente todos los nombramientos. Al principio, la<br />
selección se hacía principalmente mediante exámenes escritos preparados especialmente. Desde los<br />
años cincuenta se introdujeron métodos tales como entrevistas para aquéllos que contaran con la<br />
preparación académica apropiada, exámenes psicométricos y centros de evaluación para complementar<br />
o reemplazar el examen tradicional. .<br />
Los Decretos sucesivos ajustaron el equilibrio de responsabilidad de selección entre los Ministros y<br />
los Comisionados. No obstante, los que se formularon en 1995 devolvieron a los Comisionados toda la<br />
responsabilidad de interpretar el principio de selección con base en méritos y como resultado del concurso<br />
justo y abierto para todas las contrataciones para el Servicio Civil, incluso en aquellas circunstancias<br />
en que se pueden hacer excepciones dentro de los parámetros del Decreto. Los Comisionados<br />
conservaron la responsabilidad directa de aprobar las nominaciones para los puestos de más alto nivel<br />
solamente, pero se dispuso que ellos verificaran los sistemas de contratación de los departamentos y<br />
dependencias con el fin de que se cumpla con su Código de Contrataciones.<br />
Los Com isionados de hoy<br />
Hoy en día, existen 14 Comisionados del Servicio Civil, nombrados en forma directa por la Corona<br />
bajo la Prerrogativa Real. En consecuencia, no son servidores públicos y son independientes de los<br />
Ministros. Se les elige entre el público en general y llegan con una gran experiencia en los sectores privado,<br />
voluntario y público. La selección se realiza a través de un concurso abierto. Todos los<br />
Comisionados trabajan con base en tiempo parcial por periodos de hasta 3 a 5 años. El comisionado<br />
principal, denominado Primer Comisionado, por lo general trabaja alrededor de tres días por semana.<br />
El número de días trabajados por los demás Comisionados es de 3 a 5 días promedio cada mes. Por lo<br />
general, los Comisionados se reúnen mensualmente para tratar asuntos de interés común. Cuentan con<br />
el apoyo de una pequeña oficina en la que trabajan siete personas.<br />
Lasfacultades de los Comisionados de derivan actualmente del Decreto sobre Servicio Civil de 1995<br />
y del Decreto sobre Servicio Diplomático de 1991. Sus facultades no abarcan el Servicio Civil de Irlanda<br />
del Norte, que cuenta con sus propios Comisionados, ni cualesquier otras partes del servicio público. la<br />
facultad para atender demandas conforme al Código del Servicio Civil se restringe al Servicio Civil<br />
Nacional. Sus funciones principales son:<br />
• Mantener el principio de selección de nombramientos con baseen méritosy como resultado de<br />
un concurso justo y abierto, y<br />
• Atender y decidir sobre demandas de los servidores públicos conforme al Código del Servicio Civil.<br />
•
Si una dependencia del gobierno desea realizar una contratación abierta a candidatos externos al<br />
Servicio Civil, la función de los Comisionados es asegurar que los posibles solicitantes -internos yexternos-<br />
tengan la oportunidad de enterarse sobre la vacante, que sean tratados justamente y que se elija<br />
al mejor para el trabajo. Son estos principios de transparencia, equidad y méritos lo que importan más<br />
que cualquier proceso en particular. Los Comisionados no hacen los nombramientos. Son las dependencias<br />
que trabajan en representación de los Ministros como autoridades encargadas de nombramientos<br />
por la Corona, las que hacen las designaciones para el Servicio Civil.<br />
En conformidad con los requerimientos de los Decretos, los Comisionados cumplen con sus<br />
responsabilidades de contratación en tres formas principales. Primero, los Comisionados presiden los<br />
consejos de selección y aprueban los nombramientos de los 600 puestos principales enel Servicio Civil<br />
Superior, además de otros puestos delicados, cuando éstos se hayan abierto para contratación fuera<br />
del Servicio. En forma típica, el Comisionado que haya sido designado para un concurso, analizará el<br />
puesto y los requisitos importantes con la dependencia en cuestión para asegurar que estos detalles<br />
se reflejen con claridad en la información para los candidatos. Estos análisis con frecuencia incluirán<br />
la participación de asesores, ya que en este nivel es muy común que la dependencia en cuestión<br />
designe una compañía de consultoría especializada en contratación para que maneje el concurso,<br />
seleccione y aliente a los posibles candidatos. Entonces el Comisionado aprueba el proyecto de<br />
descripción del trabajo y de la persona y conviene los criterios de selección. Para cumplir los requisitos<br />
del Código y garantizar que se llegue a una amplia variedad de candidatos, se hará publicidad al<br />
puesto vacante, de manera que también se convendrá sobre los medios de información y publicidad<br />
propuestos. De esta etapa en adelante, el Comisionado actúa como presidente de un pequeño panel<br />
de 3 a 5 individuos, que son colectivamente responsables de examinar y seleccionar las solicitudes. El<br />
resultado puede ser obtenido en el primer intento o después de un proceso con varias etapas,<br />
incluyendo entrevistas y otras evaluaciones realizadas por el personal de la dependencia, asesores de<br />
y psicólogos laborales. El Comisionado concluirá el proceso de selección con una reunión del panel<br />
presidida por él mismo, en la que serán entrevistados los candidatos finalistas. Se hace una selección<br />
estricta y se coloca a los candidatos por orden de méritos. Las conclusiones se resumen en un informe<br />
confidencial preparado por el Comisionado.<br />
Segundo, los Comisionados publican un Código de Contratación que interpreta los principios de<br />
transparencia, equidad y méritos. Lasdependencias deben seguir las reglas establecidas en el Código al<br />
llevar a cabo sus prácticas de contratación en niveles inferiores. El Código también especifica las circunstancias<br />
en que se pueden hacer excepciones respecto a los principios, permitiendo que las dependencias<br />
designen personal sin realizar primero un concurso abierto. Algunos ejemplos de excepciones<br />
son los nombramientos por plazos cortos, lasadscripciones temporales de personal de otras oficinas por<br />
corto plazo -conocldas como comisiones- y las recontrataciones de quienes habían sido servidores<br />
públicos con anterioridad.<br />
En concordancia con el Decreto, el Código de Contratación también exime a asesores especiales<br />
(algunas veces conocidos como asesores polfticos) del requisito de selección para nombramiento con<br />
base en méritos y como resultado de un concurso justo y abierto. Aunque técnicamente sean servidores<br />
públicos, a estos asesores se les emplea bajo una forma especial de contrato que restringe su función<br />
a dar asesorfa en forma directa a un Ministro y que da por terminado en forma automática, su<br />
•
nombramiento cuando cambia el Ministro o hay un cambio de Administración. Si bien no existe un<br />
límite legal en cuanto al número de asesores especiales que pueden emplearse, la regla general es que<br />
deberá haber un límite de dos asesores especiales por cada Ministro del Gabinete, con la excepción del<br />
Primer Ministro para quien no hay un límite especificado. Hoy en día, hay alrededor de 83 asesores<br />
especiales empleados, de los cuales más o menos 27 trabajan con el Primer Ministro.<br />
Tercero, los Comisionados auditan los sistemas de contratación de las dependencias para que cumplan<br />
con el Código de Contratación. Subcontratan este trabajo a consultores independientes que se<br />
dedican a auditar a la mayoría de las dependencias y entidades durante un ciclo de 5 años. Debe<br />
prestarse mayor atención a las entidades que contratan de manera considerable y es posible que los<br />
auditores tengan que hacer visitas repetidas a las dependencias que necesiten más ayuda para establecer<br />
y mantener sus sistemas. Normalmente, los auditores inician su auditoría con una conversación<br />
con el Director de Personal o con el jefe de contrataciones designado. Luego examinarán la documentación<br />
centralizada, incluyendo las instrucciones y directrices departamentales, cualquier información<br />
que se tenga sobre contrataciones realizadas y cualquier informe sobre prácticas de verificación interna<br />
antes de examinar los archivos sobre concursos específicos. La información que no pueda obtenerse<br />
a través de la documentación disponible se obtendrá mediante entrevistas adicionales. Los auditores'<br />
siempre discutirán sus resultados con la dependencia antes de hacer su informe a los Comisionados. Si<br />
se identifican fallas en los sistemas de contratación, los auditores harán recomendaciones para abordarlas.<br />
Se hace énfasis en ayudar a las dependencias para que cumplan con los requisitos del Decreto<br />
sobre Servicio Civil y de los Comisionados, más que en encontrar fallas. No obstante, los Comisionados<br />
tienen la obligación, conforme al Decreto, de incluir un relato de sus auditorías en su informe anual.<br />
En ocasiones, a los auditores también se les puede pedir que realicen un estudio temático para investigar<br />
a fondo un asunto de interés actual para las dependencias, que considere si hay lecciones que<br />
aprender que tengan una amplia aplicación. También se les puede requerir que lleven a cabo una auditoría<br />
de investigación en donde algo parezca estar seriamente mal. Por su naturaleza, éstas son ad hoc<br />
y poco frecuentes.<br />
n<br />
El principio de nombramientos con base en méritos y como resultado de un concurso justo yabierto<br />
se aplica con igual rigor al ingreso de graduados de licenciatura al Servicio Civil, también conocido<br />
como selección de "avance acelerado". El principio fundamental y permanente es que deberá haber un<br />
concurso justo y abierto, que se base de manera objetiva en el desempeño conforme a criterios que se<br />
correlacionen con el éxito subsecuente en el empleo yen un rápido avance a puestos de mayor nivel,<br />
lo que conduce a la designación de los mejores candidatos.<br />
El candidato exitoso será aquél que habiendo satisfecho los criterios de elegibilidad -corno mínimo<br />
un título universitario de Second Class Honours (según el sistema educativo del Reino Unido, un estudiante<br />
se puede graduar con honores de primera, segunda o tercera clase), o en el caso de candidatos<br />
del servicio, el desempeño laboral que demuestre que cuentan con un nivel intelectual equivalente,<br />
apruebe el examen de ingreso, tenga un buen desempeño en un centro de evaluación conforme al sistema<br />
de competencia y sostenga tres entrevistas difíciles. El Servicio Civil siempre ha exigido que los<br />
seleccionados para el "avance acelerado" tengan una capacidad intelectual sobresaliente. No obstante,<br />
•
desde principios de la década de los noventa, también se ha hecho énfasis en la importancia de las cualidades<br />
personales e interpersonales óptimas. Esta evolución refleja las cambiantes demandas del trabajo<br />
en el Servicio Civil yen la forma que éste se realiza. El ser brillante no es suficiente. El desarrollo<br />
y la aplicación de políticas exitosas requiere de liderazgo, innovación, trabajo eficiente en equipo, conciencia<br />
de la amplia variedad de intereses que existe, resistencia para soportar los reveses y empuje para<br />
salir adelante. En todo esto, la meta es ayudar a crear un Servicio Civil que refleje la diversidad de la<br />
sociedad a la que sirve.<br />
La Oficina del Consejo de Ministros realiza la contratación de avance acelerado en representación<br />
de las demás dependencias. Los procedimientos utilizados están sujetos a una auditoría regular realizada<br />
por los Comisionados del Servicio Civil, muy similar a las que se usan en todas las contrataciones<br />
de las dependencias.<br />
El Código del Servicio Civil que entró en vigor el día primero de enero de 1996, establece el marco<br />
dentro del cual trabajan todos los servidores públicos y señala los valores que deben defender. Ofrece<br />
un medio para que un servidor público pueda informar si se le pide que actúe de forma que:<br />
sea ilegal, inadecuada o no ética<br />
viole los principios constitucionales o el código profesional<br />
pueda implicar un manejo fraudulento, o<br />
sea de cualquier otra forma incongruente con el código<br />
También requiere que los servidores públicos informen sobre la evidencia de una actividad delictuosa<br />
o ilegal de otros.<br />
Cuando esto ha ocurrido y la persona considere que la respuesta de su dependencia no fue razonable,<br />
él o ella puede apelar a los Comisionados. En consecuencia, el Decreto de Servicio Civil fue enmendado<br />
a finales de 1995 con el fin de dar a los Comisionados la responsabilidad de atender y definir dichas<br />
demandas y de informar sobre el resultado en su informe anual.<br />
Cuando trabajan en esta área, el objetivo de los Comisionados es investigar las demandas tan pronto<br />
como sea posible, junto con un análisis completo del caso. Cuando los Comisionados apoyan una<br />
demanda, hacen recomendaciones a la dependencia que proporciona el empleo.<br />
Hasta la fecha, los Comisionados han concluido las investigaciones sobre cinco demandas. Dos en<br />
el periodo 1996-1997 respecto a la falsificación deliberada de estadísticas de mediciones de desempeño<br />
a través de un registro falso del desempeño en relación con las metas. Los Comisionados apoyaron<br />
ambas demandas. Una tercera, investigada durante 1999-2000, y que apoyaron en parte, alegaba que<br />
el reglamento estatutario manejado por la organización para la que trabajaba el demandante no se<br />
había seguido apropiadamente y no se había tomado en cuenta en forma debida la asesoría especializada.<br />
Una cuarta, investigada durante 2000-2001, descubrió el riesgo de que los datos publicados<br />
pudieran confundir al Parlamento y al público. Los Comisionados indicaron que el Código obligaba a los<br />
•
servidores públicos a tomar medidas razonables para asegurar que la forma de presentar los datos no<br />
fuera engañosa o se prestara a interpretaciones equivocadas. La quinta, que cubrió un asunto similar a<br />
la tercera, se concluyó el año pasado. Ninguna de estas demandas incluyó alegatos de conducta<br />
inapropiada de los Ministros. Los Comisionados han hecho recomendaciones para garantizar que dichas<br />
prácticas no se presenten en el futuro en estas organizaciones.<br />
El último deber impuesto a los Comisionados por el Decreto es el de informar anualmente los<br />
resultados de su trabajo a la Reina. Esto ofrece a los Comisionados la oportunidad de informar públicamente<br />
sobre los asuntos especificados en el Decreto: un resumen de los nombramientos de alto<br />
nivel realizados después de un concurso abierto para los que se requiere la aprobación de los<br />
Comisionados; el número de personas que fueron nombradas utilizando cualquiera de las excepciones<br />
al principio de contratación y que hayan requerido de la aprobación de los Comisionados; una relación<br />
del trabajo de auditoría de los Comisionados, y una relación de las demandas conforme al Código del<br />
Servicio Civil. No obstante, también ofrece un medio a través del cual los Comisionados pueden, si así<br />
lo desean, llamar la atención sobre cualquier asunto o problema de carácter general que consideren<br />
digno de ser destacado en el ámbito del papel más amplio que desempeñan: mantener un Servicio<br />
Civil imparcial que sirva a sus propósitos. Los Comisionados ponen a disposición del Parlamento, del<br />
Gobierno, de los analistas políticos y de una amplia muestra representativa de personas interesadas<br />
en su trabajo, copias de su informe.<br />
Co<br />
s<br />
Los Comisionados del Servicio Civil consideran que su papel seguirá siendo tan importante en el<br />
futuro como lo ha sido en el pasado. Lascríticas señaladas en el informe Northcote-Trevelyan de 1854<br />
sobre la forma en que el gobierno administraba el Servicio Civil se abordaron desde hace mucho tiempo.<br />
Para el futuro, los Comisionados consideran que tendrán que estar listos para responder a los deseos<br />
del Gobierno de reformar el Servicio Civil, tal y como se establece en el libro blanco "Modernizar el<br />
Gobierno" (marzo, 1999), atrayendo e incluyendo nuevos talentos en todos los niveles, para aumentar<br />
su capacidad de satisfacer las demandas del Siglo XXI. Ya ha habido un considerable incremento en la<br />
contratación de servidores de alto nivel a través de concursos abiertos para introducir nuevos talentos<br />
e incrementar la diversidad. El número de puestos de alto nivel en el Servicio Civil cubiertos a través de<br />
un concurso abierto ha crecido de forma sustancial -de 107 en 1998-1999 a 200 en 2001-2.002.<br />
A pesar de todos los cambios, el principio básico de contratación para el Servicio Civil sigue siendo<br />
importante, no porque está presente sino porque ofrece una base sólida y flexible para nombramientos<br />
futuros. Para que el Servicio Civil esté bien equipado para enfrentar nuevos retos, debe poder garantizar<br />
que sus miembros hayan sido contratados por sus aptitudes y capacidad para realizar el trabajo;<br />
eso es, por méritos y sólo por méritos.<br />
•
En una época de grandes cambios, las norma éticas atesoradas en el Código del Servicio Civil son igualmente<br />
importantes. Los Comisionados del Servicio Civil ofrecen al público la confianza de que esosvalores<br />
-integridad, honestidad, imparcialidad y objetividad-·, tan importantes para la forma en que funciona el<br />
Servicio Civil en el Reino Unido, están sujetos a una supervisiónconstante e independiente.<br />
No obstante, los Comisionados están cada vez más convencidos de que la clave para el desempeño<br />
de su papel en el futuro será el desarrollo de relaciones laborales firmes con el Gobierno del momento.<br />
Por ello, los Comisionados consideran que el trabajo en conjunto les proporcionará mejores circunstancias<br />
para garantizar un amplio entendimiento del valor de los principios y estándares que ellos<br />
tienen que proteger. En consecuencia, los Comisionados han empezado a reunirse regularmente con<br />
los directivos permanentes de las dependencias y a colaborar con cursos de capacitación para servidores<br />
públicos en todos los niveles.
La·e~~.<br />
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·E 1 ec ḷ .•...*1<br />
..:,I'__;.;,y
I!I<br />
tI<br />
El parlamento, la legislatura o el congreso es el órgano de control, el único que puede aprobar<br />
leyes, además de determinar qué actividades se financiarán y en qué medida; con estas<br />
acciones actúa en nombre del pueblo como contrapeso de la administración.<br />
Las dependencias de Estado son las organizaciones de ejecución; llevan a cabo las iniciativas de<br />
la administración en la medida en que lo apruebe la legislatura.<br />
Si alguna de estas instituciones no logra cumplir satisfactoriamente con su misión, se produce un<br />
deterioro considerable en el desempeño del gobierno en su conjunto.<br />
En mi opinión, y la de muchos otros, la insatisfacción de la ciudadanía con el desempeño de los gobiernos<br />
se debió en -buena medida a las últimas instituciones mencionadas, las dependencias de<br />
Estado, pues su incapacidad para cumplir satisfactoriamente con los programas de su gobierno mermó<br />
la confianza de la ciudadanía.<br />
Las razones de ese desempeño deficiente son muchas y varían de un país a otro, e incluso dentro<br />
del mismo país. No necesariamente tuvo que ver con la gente que trabajó en estas instituciones, sino<br />
con un sinnúmero de causas que se agravaron con el tiempo sin que se reconociera su importancia. Así<br />
como las presiones políticas y sociales que obligaron a la reforma en muchos países.<br />
En términos generales, estas causas se pueden clasificar de la siguiente manera:<br />
Tradicionalmente, el desempeño de una organización se evaluaba con base en la administración de<br />
las asignaciones presupuestarias y el cumplimiento de las directrices del presupuesto. En cambio, la<br />
nueva norma para medir los logros de una organización consiste en determinar si la misión se realizó<br />
o la meta se alcanzó.<br />
Por ejemplo, edtsrnlnuvó el tamaño de la instancia gubernamental?, é se estimuló la actividad<br />
económica?, ¿el ingreso per cápita aumentó o disminuyó?, ¿ mejoraron los conocimientos de los<br />
niños?, ¿más niños asistieron regularmente a la escuela?<br />
La diferencia de estos parámetros es que cuantifican la influencia del gobierno en los asuntos que<br />
preocupan a la ciudadanía y muestran los avances de manera tangible.<br />
Actividad de I<br />
programas<br />
Las instrucciones para las organizaciones gubernamentales muchas veces eran poco claras, contradictorias<br />
o modificadas arbitrariamente sin previo aviso y sin pruebas claras de que la nueva dirección<br />
sería más eficaz que la política anterior. Con frecuencia, las leyes y reglamentos con las que debían<br />
cumplir las dependencias eran anticuados, improcedentes para las condiciones actuales y muchas veces<br />
entraban en conflicto con leyes y reglamentos aplicados por otros órganos de gobierno.<br />
La solución radicaba en asegurar que las instrucciones para las organizaciones públicas fueran<br />
e/aras, inequívocas y centradas no tanto en la actividad, sino en los resultados. Es necesario ver los programas<br />
como instrumentos para alcanzar una meta en particular, no como algo valioso en sí mismo.<br />
•
Se otorgaba poca importancia a la capacidad de una organización pública para llevar a cabo las tareas<br />
que se le asignaban. En la práctica, se tendía a suponer que la dependencia poseía la capacidad para<br />
realizar satisfactoriamente las tareas asignadas. Sin embargo, la estructura de la mayoría de las dependencias<br />
respondía a una época en la que la mayor parte del trabajo de gobierno era de naturaleza<br />
administrativa y no hacía falta personal altamente calificado para la carga actual de trabajo.<br />
Si a esto sumamos el largo periodo de austeridad presupuestaria, la inversión en personal atravesaba<br />
su peor momento. Cuando se decidían los presupuestos, se daba una prioridad baja al gasto en la<br />
propia organización, a fin de asignar los escasos dólares a la actividad pues afectaba directamente a<br />
la ciudadanía. Aunque bien intencionada, esta práctica fue desastrosa. Justo en el momento en el que<br />
las organizaciones públicas necesitaban aumentar su capacidad, se les privaba de los recursos necesarios<br />
para tener un desempeño de nivel aceptable para una ciudadanía más exigente.<br />
;¡ La solución consistía en atraer al servicio público a la gente más brillante y capaz, pagarle bien<br />
para que se quedara un tiempo razonable e invertir continuamente en la actualización de sus<br />
conocimientos a fin de aumentar al máximo su productividad y creatividad.<br />
11 Propiciar un ambiente y contar con una visión que le permitiera tener éxito e infundirle el<br />
deseo de tener éxito.<br />
111 Brindarle los instrumentos que necesitara para hacer su trabajo. Asegurar el acceso a la tecnología<br />
adecuada, como sistemas de información, que le diera conocimientos, en tiempo real,<br />
sobre su campo de acción y el efecto que su actividad en particular tiene en los beneficiarios a<br />
los que se dirige su programa.<br />
¿ Cómo enfrentó estos retos el gobierno neozelandés?<br />
A partir de 1986, aproximadamente, el gobierno de Nueva Zelanda inició una reforma masiva del<br />
servicio civil, los departamentos y las dependencias de gobierno, así como de la relación entre el gabinete,<br />
el Parlamento y las dependencias.<br />
Los objetivos de estas reformas eran los siguientes:<br />
111 Volver eficaz al gobierno en la solución de los problemas sociales y económicos que había<br />
padecido el país en los treinta años anteriores.<br />
• Acabar con nuestra larga historia de déficit gubernamental (23 años consecutivos).<br />
• Mejorar la competitividad de las empresas neozelandesas en el mercado mundial.<br />
• Disminuir la carga fiscal de los neozelandeses y, al mismo tiempo, aplicar un sistema fiscal<br />
más justo y fomentar la inversión extranjera directa en el país.<br />
111 Reducir los niveles de desempleo creando más empleos en la economía.<br />
• Mejorar notoriamente el desempeño de las dependencias de gobierno.<br />
• Obligar al gobierno a rendir cuentas sobre la obtención de los beneficios públicos prometidos.<br />
•
La norma establecida para reformar las dependencias de gobierno era que su capacidad administrativa<br />
y sus logros debían ser equiparables a los de diez por ciento de las mejores empresas del<br />
sector privado.<br />
La primera etapa del proceso consistió en evaluar los procedimientos de ejercicio del poder de las<br />
organizaciones gubernamentales y de los recursos públicos. Este proceso de evaluación condujo a la<br />
redacción de una nueva ley, la Ley del sector estatal, y la revocación de las antiguas leyes que regían el<br />
sector público. Esta nueva ley tenía por objeto establecer una estructura administrativa y rectora que<br />
permitiera que las dependencias se desempeñaran con la misma eficacia y capacidad que las organizaciones<br />
privadas.<br />
.. El primer principio de esta nueva leyera que el gobierno debía comprar bienes y servicios a<br />
estas organizaciones concebidos para lograr determinados resultados sociales o económicos.<br />
De modo que la nueva relación debía establecerse con base en un acuerdo de compra y<br />
prestación de servicios. Este documento tenía la forma de un contrato, era obligatorio para<br />
ambas partes y, durante su vigencia, sólo podía modificarse de mutuo acuerdo. También tenía<br />
como objetivo dar absoluta claridad en cuanto a los resultados previstos.<br />
111 El siguiente principio era la responsabilidad personal por el desempeño. El director del departamento<br />
debía responsabilizarse personalmente por el desempeño de éste en la entrega de<br />
bienes y la prestación de servicios especificados en el contrato de compra.<br />
Para aplicar estos principios, se creó un nuevo cargo equivalente al de un director general en el sector<br />
privado:<br />
lliI<br />
El director general se elige con base en la demostración de su capacidad para el trabajo.<br />
11 La vacante se anuncia en todo el mundo.<br />
l!I<br />
l1li<br />
Un grupo de expertos entrevista a los solicitantes, se elige un candidato y se recomienda al<br />
gabinete el nombramiento de esta persona.<br />
Por ley, el gabinete sólo puede aceptar o rechazar la recomendación, pero no proponer otro<br />
candidato.<br />
Una vez aceptado, se da al candidato un contrato laboral de cinco años con una posible renovación<br />
de tres años más, después de los cuales debe dejar el cargo.<br />
Este contrato sólo se puede dar por terminado en caso de incumplimiento de los deberes<br />
asignados.<br />
Un gobierno o ministro nuevo no puede rescindir este contrato por razones políticas o de preferencia.<br />
Uno de los objetivos de esta iniciativa fue garantizar a la persona nombrada una permanencia en<br />
el cargo, a fin de que el cambio administrativo efectivamente se llevara a cabo. Por cierto, alrededor de<br />
40 por ciento de los candidatos seleccionados no han sido neozelandeses.<br />
Junto con el contrato laboral, el ministro del gabinete titular de la cartera a la que pertenezca<br />
esa dependencia tendrá un acuerdo de desempeño con el director general, en el que se estipulará el<br />
•
desempeño que espera el ministro, los criterios para ganar bonos y las condiciones para recibir aumentos<br />
salariales, así como otros requisitos pertinentes respecto al director general:<br />
El deber del director general es dar cabal cumplimiento al contrato de compra, en el que se especificará<br />
la cantidad de cada servicio que será prestado, su calidad, su duración, disponibilidad<br />
en todo el país, los grupos de la sociedad a los que está dirigido y su precio unitario.<br />
El director general tiene el control total de todos los activos del departamento, la cantidad de<br />
personal que emplee, las calificaciones que éste debe tener y cuánto se le paga.<br />
También tiene el control total de todos los acuerdos de compra de la dependencia, así como de<br />
la negociación y administración de toda la actividad contractual que afecta a la dependencia.<br />
Ni el ministro ni el Parlamento pueden interferir en la gestión del departamento. La única manera<br />
en que el ministro o el Parlamento pueden cambiar lo que hace el director general es modificando<br />
el contrato de compra.<br />
El control ministerial se da en la negociación del contrato de compra y su inclusión en el presupuesto<br />
del Estado. El control parlamentario seda en la aprobación del presupuesto y del contrato de<br />
compra. El control del director general se da en sus atribuciones para administrar todos los recursos a<br />
su disposición de la mejor manera posible a fin de lograr los resultados convenidos. No generar los<br />
resultados convenidos podría costarle el empleo, pues sería un caso evidente de incumplimiento.<br />
Desde luego, el director general tiene acuerdos contractuales similares con su equipo de altos funcionarios<br />
y, de hecho, en la actualidad todos los servidores públicos tienen un contrato de desempeño.<br />
Los salarios y los términos y condiciones se establecen por negociación y pueden diferir considerablemente<br />
de una dependencia a otra, aplicándose las reglas de la oferta y la demanda. La salida del servicio<br />
civil y la reincorporación al mismo se ha facilitado mucho, a fin de que sea posible volver a atraer<br />
gente al servicio civil después de que ha pasado un tiempo en el sector privado. Muchas de sus prestaciones<br />
como empleados públicos ahora son totalmente transferibles, de modo que las pérdidas no impidan<br />
la movilidad entre los empleados, pues gran parte de las mejores prácticas se obtienen de los<br />
empleados de nuevo ingreso o reincorporados.<br />
Aunque había una gran preocupación entre los servidores públicos al inicio de este proceso, ahora<br />
sería difícil encontrar alguno que quisiera volver al antiguo sistema de dirigir las dependencias.<br />
¿ Qué pensó la ciudadanía? De acuerdo con una encuesta, a mediados de los ochenta, la ciudadanía<br />
daba a las dependencias de gobierno alrededor de un 30 por ciento de aprobación. A mediados de los<br />
noventa, ese índice se disparó a 70 por ciento de aprobación.<br />
¿Por qué cambió tan radicalmente la opinión pública? Ahora los ciudadanos veían que el gobierno<br />
lograba avances en temas importantes. La economía tenía un crecimiento sólido, el desempleo tuvo<br />
una notoria reducción de 12 a 4.5 por ciento, el ingreso per cápita aumentó hasta ser uno de los diez<br />
más altos del mundo, problemas sociales como las adicciones disminuyeron y las escuelas mejoraron.<br />
•
Sin embargo, la verdadera respuesta era que ahora tenían organizaciones públicas, cuyo desempeño<br />
era equivalente al de las mejores organizaciones privadas, que estaban concentradas en alcanzar<br />
sus metas y que habían creado una fuerza laboral altamente calificada, ética y profesional comprometida<br />
con el éxito.<br />
La respuesta es un rotundo no. Hay muchos países que llevan a cabo una reforma con un éxito considerable.<br />
A continuación presentó tres ejemplos de países con necesidades comparables a las de<br />
México en lo que se refiere a~la reforma.<br />
En la clasificación del Libro del año de la competitividad mundial, de 47 economías, la de Singapur<br />
es la más favorable para los negocios, seguida por la de Finlandia y después la de Hong Kong.<br />
,~ La clave de su éxito: paga bien a sus 70,000 servidores públicos. Un funcionario administrativo<br />
en el nivel de ingreso gana ~33,000 dólares de Singapur (~33,000 dólares estadounidenses).<br />
l!!<br />
l1l<br />
Antes de ganar su independencia en 1959, Singapur era terriblemente pobre. La mayoría de los<br />
adultos no habían estudiado la primaria. Menos del siete por ciento de la población tenía alguna<br />
ocupación profesional, técnica o administrativa. En 1958, 25 por ciento de la población vivía<br />
debajo de la línea de pobreza. El subempleo, la drogadicción, la delincuencia, las apuestas y la<br />
prostitución eran fenómenos muy extendidos. Las familias eran grandes (con siete hijos en<br />
promedio).<br />
Hoy, Singapur es un lugar muy diferente, en buena medida gracias al cambio en la forma en<br />
que funciona el país: en su identidad nacional. Se llevó a cabo un cambio cultural en la burocracia.<br />
Para contrarrestar el malestar y la apatía de los burócratas que surgieron en el periodo<br />
colonial, Lee Kuan Yew contrató a "los mejores y más brillantes" para que trabajaran en la<br />
administración, mejoró los salarios y las condiciones de trabajo, aceleró las promociones para<br />
la gente "muy prometedora", redujo el personal, puso freno a la corrupción y trabajó para cambiar<br />
los valores del servidor público.<br />
,. Las políticas han sido pragmáticas y flexibles. El respeto es producto no sólo de la integridad<br />
del gobierno, sino también de sus logros al ofrecer viviendas a precios accesibles, atención<br />
médica, transporte público y educación. El ingreso per cápita ha aumentado de alrededor de<br />
~1,600 en 1965 a ~33,000 dólares estadounidenses en 1997. El desempleo y la pobreza extrema<br />
prácticamente han desaparecido.<br />
8 También paga bien a su servicio civil. Un funcionario administrativo gana ~336,000 dólares de<br />
Hong Kong (~43,000 dólares estadounidenses) (Asian Wall Street Journal, 11/4/00).<br />
1I! En una encuesta realizada por la Oficina de Servicio Civil de Hong Kong, 70 por ciento de los<br />
entrevistados se dijo satisfecho con el servicio civil, al que considera eficiente. De acuerdo con<br />
el Informe de Inteligencia Asiática publicado por Political & Economic Consultancy Ltd, este<br />
país es el Jugar menos burocrático para hacer negocios de catorce países estudiados, entre ellos,<br />
Australia, Estados Unidos y el Reino Unido.<br />
•
Las raíces del servicio civil de Hong Kong se remontan al periodo colonial británico. Siempre<br />
ha tenido una función importante en el gobierno de Hong Kong. Con su énfasis en la neutral<br />
idad política, la eficiencia, las contrataciones ajenas a intereses personales y la entrega al<br />
trabajo, los funcionarios públicos tienden a considerarse a sí mismos como guardianes del<br />
bienestar público.<br />
Después de la reunificación con China en 1997, se sigue teniendo la percepción general de que<br />
el servicio público es un sistema con ciertos valores fundamentales: integridad, neutralidad<br />
política y rendición de cuentas.<br />
El servicio público de Hong Kong funciona de acuerdo con cuatro principios: rendir cuentas,<br />
vivir de acuerdo con sus recursos, administrar para obtener un buen desempeño y crear una<br />
cultura de servicio.<br />
La economía irlandesa, que alguna vez fue la de peor desempeño de Europa, hoyes considerada<br />
la mejor.<br />
Donde el desempleo llegó a ser exorbitante para los estándares europeos, con un índice constante<br />
de alrededor de 19 a 22 por ciento, ahora es de alrededor de 4.5 por ciento, uno de los más<br />
bajos en Europa.<br />
Hoy, 1rlanda está atrayendo a migrantes de Europa del Este porque no puede llenar todas sus<br />
vacantes con la fuerza laboral local.<br />
Al mismo tiempo, Irlanda ha tenido notables reducciones en las cargas fiscales y ha eliminado<br />
el déficit.<br />
El ingreso per cápita de Irlanda por primera vez en la historia rebasa el promedio europeo.<br />
¿ Hay factores comunes que relacionan el desempeño de estos cuatro países? Pienso que hay similitudes<br />
importantes, aunque cada uno ha enfrentado las cuestiones de gobierno desde diferentes<br />
perspectivas.<br />
Ji!<br />
En primer lugar, se han dado cuenta de que el éxito radica en encontrar maneras de aprovechar<br />
al máximo a su población de manera creativa mediante sistemas educativos que den excelentes<br />
resultados.<br />
En segundo, reconocen que la competitividad de sus empresas es el elemento fundamental<br />
para aumentar su ingreso per cápita, de modo que el gobierno está muy consciente de que no<br />
debe imponer restricciones o costos innecesarios a las empresas.<br />
En tercero, reconocen que cada dólar usado para fines del gobierno disminuye la generación de<br />
empleos y riqueza en la economía.<br />
Por último, reconocen que el gobierno necesita organizaciones de alto desempeño. Esto significa<br />
profesionalismo, comportamiento ético y gente calificada y capaz en el servicio público.
La'ProfeSionaf"<br />
del-~~;<br />
~,-';' '«< .';c:",:r;";'f;C'" .. '~Y':~\":-r:<br />
"Esperartd(), ",<br />
Hace poco más de dos años, el 2 de julio del 2000, tuvimos unas elecciones que evidenciaron la<br />
existencia de un país con una significativa madurez institucional y un claro deseo de cambio. Ese día<br />
México demostró ante sí mismo, y porque no decirlo, ante el mundo, no sólo que tiene ciudadanos<br />
entusiastas y actores políticos responsables, sino también que es capaz de desarrollar, colectivamente,<br />
instituciones que trabajen eficazmente para el bien común. Sin embargo, aunque ello representó un<br />
gran logro, también representó el inicio de una nueva etapa. Como planteaba ayer David Osborne, en<br />
estos momentos nos encontramos en una de esas encrucijadas decisivas para el futuro de una nación.<br />
Podemos todos "dormirnos en los laureles" de una transición que prácticamente fue "de terciopelo",<br />
o podemos afrontar los retos que ella implica.<br />
Si optamos por lo primero, de nuevo nos quedaremos a la vera del camino. Si logramos lo segundo,<br />
al menos nos abriremos una oportunidad para hacer de México una historia de éxito en este siglo XXI.<br />
Como señalé hace cerca de dos años y medio ("La profesionalización del Estado: esperando de<br />
nuevo a Godot", Suplemento político Enfoque del periódico Reforma, 5 de noviembre de 2000), el principal<br />
reto que ahora enfrentamos los mexicanos es el de construir una gobernabilidad democrática, es<br />
decir, el de lograr que nuestra democracia, en lugar de una torre de babel, se convierta en un sistema<br />
que nos permita desarrollar las mejores opciones de cambio institucional y estructural, y de esta manera<br />
resolver muchos de nuestros problemas, sin que en ello los actores políticos sientan que están<br />
abandonando las legítimas plataformas ideológicas que los definen y les permiten competir legítimamente<br />
en la arena electoral.<br />
Construir esta gobernabilidad democrática no es una tarea fácil. Requiere que los actores remonten<br />
diversos obstáculos, que con frecuencia no son culpa de alguien en particular. Sin embargo, como<br />
demostramos cuando construimos instituciones electorales que hoy son tomadas como ejemplo alrededor<br />
del mundo, es una tarea posible.<br />
8 Ponencia presentada a título personal; las opíntones aquí expresadas no reflejan necesariamente la visión de mi dependencia.<br />
•
Al principio del sexenio de Ernesto Zedilla, escribí el artículo "La profesionalización del Estado<br />
Mexicano, zolvídando o esperando a Godot?" (El Cotidiano, octubre de 1995), que en este caso continúo<br />
citando por una razón muy sencilla: sigue siendo tan actual como entonces. En referencia a la<br />
obra de Samuel Beckett, decía ahí que, sin bien Miguel de la Madrid anunció la llegada del Godot de<br />
la profesionalización del Estado mexicano, dicho personaje nunca apareció. Luego, con Carlos Salinas,<br />
no sólo nos quedamos de nuevo esperando, sino que además vimos como, en lugar de profesionalizarse,<br />
la administración pública pasó a personalizarse. El presidente Zedilla anunció una vez más la llegada<br />
del servicio público profesional, pero otra vez nos quedamos esperando. Y esto para sólo hablar de<br />
los últimos veinte años, porque en re~lídad esta propuesta fue también considerada a principios de las<br />
décadas de los años 1910'S y los 1930'S.<br />
Así, ante la urgencia de resolver los muchos problemas nacionales, México no ha podido solventar<br />
aquél por el que en mi opinión había que empezar, por constituir la base misma que permitiría afrontar<br />
con eficacia los demás asuntos.<br />
No obstante todo lo anterior, hoy parecería que el servicio profesional de carrera es ya una idea<br />
cuyo tiempo ha llegado. Creo que se ha ido extendiendo la conciencia de que, si bien la inmensa mayoría<br />
de las dependencias ha carecido por décadas de aparatos profesionales mínimamente estables,<br />
ante una democracia que ha hecho ya de la alternancia un escenario posible en los municipios, estados,<br />
y ahora también a nivel federal, al país le urge desarrollar la base profesional indispensable para el funcionamiento<br />
de todo Estado, y yo diría especialmente para la construcción de una gobernabilidad<br />
democrática.<br />
Esa base constituye en mi opinión el piso institucional mínimo que requiere el funcionamiento de<br />
la democracia, al generar, uno, la memoria gubernamental que evita el desperdicio abierto de recursos<br />
públicos que puede darse con los cambios de gobierno; dos, un lenguaje profesional que evita la politización<br />
excesiva de los debates públicos que puede darse con la fragmentación del poder inherente a la<br />
división de poderes y al federalismo; y, tres, un sistema de ingreso, promoción y permanencia que evita<br />
los excesos c1ientelistas que pueden darse en sistemas electorales altamente competitivos.<br />
No es de extrañar entonces que, llegadas a un cierto punto de desarrollo, las democracias más<br />
avanzadas de Inglaterra, Estados Unidos, Francia o Alemania, por citar sólo algunos casos, desarrollaron<br />
paralelamente un servicio publico profesional de carrera, que usualmente fue visto por los partidos<br />
políticos como una iniciativa clave para la propia sustentabilidad del sistema democrático, yen<br />
esa medida benéfica para ellos mismos.<br />
La ciudadanía podría decepcionarse muy pronto de la democracia si ésta es incapaz de dar los resultados<br />
esperados, en el mejor de los casos, y, en el peor, si se desarrolla crecientemente conforme a la<br />
lógica del botín político, en la cual, en lugar de haber igualdad de oportunidades para acceder con base<br />
en el mérito a los puestos públicos, los funcionarios llegasen a ellos predominantemente por contactos<br />
políticos o personales, yen la que luego, por carecer de la posibilidad de una carrera pública, estuvieran<br />
más sujetos a las tentacíones de la corrupción.<br />
•
Creo que ha sido por estas razones por las que los candidatos presidenciales más importantes en las<br />
elecciones del 2000 acogieron como una sus propuestas al servicio público profesional de carrera, y por lo<br />
que desde entonces oímos al Godot profesional tocar de nuevo a la puerta, sin saber todavía, con todo y<br />
que esa puerta parece estarse abriendo, si finalmente el ya famoso personaje entrará a escena.<br />
Esta reforma, como todas, genera temores. Algunos de ellos están justificados; otros no. Es cierto<br />
que en su proceso de diseño y ejecución existen riesgos que debemos tomar muy en cuenta. Es cierto<br />
que no es fácil desarrollar sistemas de evaluación que eviten totalmente la rigidez. Es cierto que los servicios<br />
pueden derivar en laberintos de reglas, que a veces se convierten en verdaderas camisas de<br />
fuerza. Es cierto que un servicio público profesional puede generar un aparato burocrático, que en<br />
algunos casos podría querer tornarse independiente.<br />
Sin embargo, considero que también sería un grave error comprar modas gerenciales que no nos<br />
permitan enfocar adecuadamente los retos actuales de nuestro país, así como pretender que afrontemos<br />
de golpe objetivos que deben ser secuenciales o que se deben tratar al nivel de los reglamentos, o<br />
incluso ver verdaderos monstruos donde hay -o al menos puede haber- molinos de viento.<br />
En mi opinión, más que contar sólo las historias de horror, debemos ver de manera completa la<br />
realidad. No tengo mucho tiempo, pero permítanme discutir muy brevemente, con baseen algunos referentes<br />
concretos, tres preocupaciones que se han planteado en este foro: la de la centralización, la de<br />
la rigidez y la del aparato burocrático.<br />
En cuanto a la primera, varios ponentes señalaron ayer que en el estado actual de cosas de México<br />
no sería conveniente iniciar con un sistema altamente descentralizado. Si vemos bien el proyecto de ley<br />
actualmente en manos de la Cámara de Diputados, podemos observar que en él se le da al ente rector<br />
del sistema un carácter sobre todo normativo-general, y que se le obliga a coordinarse permanentemente<br />
con las diversas dependencias, como debe ser.<br />
En cuanto a las otras dos preocupaciones -Ia de la rigidez y la del aparato burocrático-, podemos<br />
ver experiencias externas pero no tenemos necesariamente que ir muy lejos para encontrar un caso,<br />
como el dellFE,en el que fue posible desarrollar sistemas de evaluación suficientemente efectivos, que,<br />
cuando menos antes de las elecciones, condujeron a la separación de cientos de funcionarios que no le<br />
estaban cumpliendo a la ciudadanía, pero, y esto también hay que decirlo, que por otro lado permitieron<br />
aclarar acusaciones o sospechas injustificadas, y evitar así la salida, yo diría la pérdida, de otros<br />
tantos cientos de funcionarios valiosos y experimentados, quienes contribuyeron decisivamente a sacar<br />
limpiamente una elección verdaderamente competida.<br />
En el IFE las evaluaciones se han basado en metas definidas de manera exigente, anticipada y conjunta.<br />
Han involucrado a múltiples evaluadores, quienes evalúan no uno sino varios aspectos del desempeño,<br />
de manera destacada los resultados. Más que como meras herramientas de castigo o separación, las<br />
evaluaciones han sido vistas como un mecanismo de diálogo entre la institución y sus funcionarios, que<br />
tiene como principal fin la mejora continua (sobre esto puede verse José Luis Méndez y Uri Raich<br />
(coords.), Evaluación del Desempeño y Servicio Civil de Carrera, México, D.F., IFE-INAP, 2.000).<br />
•
Asimismo, el servicio público profesional no condujo ahí a generar un aparato burocrático independiente;<br />
al contrario, fue clave para conducir a éste hacia una serie de objetivos muy precisos, que<br />
eran fundamentales para lograr una elección plenamente imparcial.<br />
El punto aquí no es si, gracias al uso de la amenaza de despido como una suerte de espada de<br />
Damocles, vamos a lograr que los servidores públicos cumplan objetivos que en este esquema además<br />
usualmente les son inusual mente impuestos. Aunque lo busquemos, el punto principal no es tampoco<br />
evitar a toda costa que haya "gorrones", que por supuesto siempre puede haber, y que podrían abusar<br />
por cierto tiernpotíe un sistema profesional.<br />
El punto es si podemos diseñar un sistema que combine constructivamente los incentivos negativos<br />
con los positivos. El punto es si podemos extender entre los funcionarios un sentido de misión, un<br />
fuerte espíritu de servicio público, un sentido de equipo que trabaja unido y bajo principios compartidos,<br />
hacia objetivos públicos que hagan sentir a esos funcionarios cada vez más orgullosos de su<br />
trabajo y de su profesión.<br />
En fin, el punto es si, como aquí se dijo ayer repetidamente, podemos cambiar las prácticas y los<br />
comportamientos; por ejemplo, si podemos sustituir la ley del mínimo esfuerzo frecuentemente generada<br />
por la lógica del despido, o los a veces altos pero casi siempre aislados desempeños provocados<br />
por los juegos competitivos de corto plazo, por funcionarios más motivados, productivos y honestos, y<br />
por sinergias colectivas que facilitan saltos cualitativos, y que son producidos por los juegos cooperativos<br />
de largo plazo inherentes a un servicio público.<br />
¿ Utópico? ¿ Ingenuo? Bueno, repito, ahí está el IFE, una experiencia que por supuesto no es perfecta,<br />
que está en desarrollo continuo, pero que no sólo yo señalo como un caso de éxito, sino también<br />
entidades independientes como la Auditoría Superior de la Federación, o diversos estudios académicos,<br />
y que, ya encaminado, les puedo decir que permite también ver como, tras haberse implantado, las exigencias<br />
propias del sistema son complementadas o hasta superadas por las sanciones o, en su caso los<br />
reconocimientos, llamados "morales", es decir, los que los funcionarios sienten frente a su propios compañeros;<br />
sanciones o incentivos que, como muchos sicólogos han demostrado, son mucho más efectivos<br />
porque no los impone ya una autoridad "externa", sino precisamente una comunidad, o incluso<br />
una misión, que han pasado a formar parte del propio sentido de vida de los servidores públicos.<br />
¿ Cómo se logró esto en el IFE? Yo diría que gracias a cuando menos tres factores: trabajo conjunto,<br />
apertura o transparencia, y, por último, pero no al último, comunicación, comunicación y más<br />
comunicación.<br />
Este caso de éxito no fue ni es propiedad o producto de alguien en particular. Fue y ha sido un<br />
triunfo de muchos. Y, no, no lo traigo a colación para que nos pongamos aquí a cantar juntos el himno<br />
nacional. Simplemente se trata de que tampoco nos la pasemos invocando el espíritu de Moctezuma.<br />
Simplemente se trata de experiencias concretas que nos dicen que sí podemos usar la imaginación y la<br />
creatividad para evitar los riesgos y maximizar los beneficios de un sistema profesional de carrera .<br />
•
En el México de hoy, nadie debería ya de ver ni a la Presidencia, ni a las gubernaturas, ni a las presidencias<br />
municipales como "botines", y la competencia electoral no debería ya percibirse como un<br />
dramático "juego de suma cero", en la que cada tanto se ponga literalmente en vilo al país, a un estado<br />
o a una comunidad, al ponerse en juego prácticamente la totalidad de sus respectivos aparatos<br />
administrativos.<br />
En síntesis, el servicio profesional no es sólo un importante objetivo en sí mismo, sino un instrumento<br />
clave para alcanzar muchos de los otros fines que la sociedad mexicana se ha planteado.<br />
Ciertamente, repito, no podemos hacerle aquí al "aprendiz de brujo": el diseño deberá ser suficientemente<br />
cuidadoso para sortear adecuadamente dilemas complejos, puesto que si no se pone suficiente<br />
atención en los detalles o se desconoce el ámbito de aplicación, al buscar resolver unos problemas se<br />
terminan creando otros.<br />
Con todo, el mensaje es claro: es posible y es deseable desarrollar un servicio profesional eficaz en<br />
México. Se trata de una reforma cuyo inicio no debe posponerse más. De lo contrario, puede suceder<br />
que su necesidad sevaya diluyendo conforme otros temas aparentemente más urgentes (pero quizá no<br />
tan estratégicos) llenen de nuevo la agenda pública. Aun si tuviera algunos ajustes, ya tenemos un gran<br />
avance en la iniciativa de ley aprobada por los senadores; un gran avance que resume años de esfuerzos<br />
y aspiraciones; un gran avance que nos hace estar a un paso de ya lograr esta reforma.<br />
El servicio público de carrera debe ser uno de los pilares centrales de la arquitectura institucional<br />
del Estado mexicano del siglo XXI. En mi opinión, quedarnos de nuevo esperando al Godot de la profesionalización<br />
sería altamente riesgoso: es nada menos y nada más que la sustentabilidad de la propia<br />
democracia la que depende de que demos, y demos bien, ese paso crucial.
David osborn
En los albores del siglo XXI, nos encontramos en medio de una ola global de reforma del sector<br />
público, La reforma recorre el mundo desarrollado y también empieza a producirse en naciones en<br />
desarrollo como México, Chile, Uruguay, Malasia y Corea del Sur.<br />
En los hechos, hay dos procesos de reforma distintos en curso (en realidad hay un tercero, que no<br />
abordaré: la profunda construcción de instituciones en los estados antiguamente comunistas que han<br />
abrazado la democracia). En naciones en desarrollo como México, el impulso principal de la reforma<br />
es el deseo de crear un servicio público profesional, exento de manipulación política, c1ientelismo y<br />
corrupción de grandes proporciones. Para esto, es necesaria una serie de medidas, muchas de las cuales<br />
está adoptando el gobierno de Fax por medio de:<br />
La creación de un sistema de servicio civil profesional, donde la capacidad sea más importante<br />
que las relaciones. La ley del servicio civil que está en el Congreso, patrocinada por el<br />
Senador Rojas y el Senador Jáuregui, lograría esto.<br />
11<br />
11<br />
11<br />
111<br />
La creación de un servicio civil bien capacitado, bien educado y pagado decentemente. Esto<br />
es fundamental para llegar a tener un servicio civil verdaderamente profesional y es una<br />
prioridad para el gobierno de Fax.<br />
La prohibición de que los servidores públicos participen en política, para que no se vean<br />
obligados a trabajar en campañas políticas.<br />
El combate a la corrupción, otra prioridad para el Presidente Fax.<br />
La reforma del sistema judicial, de manera que los tribunales sean verdaderamente independientes<br />
de los otros poderes de gobierno y la justicia sea imparcial.<br />
Este programa fue el centro de la reforma del sector público en EstadosUnidos, el Reino Unido y otras<br />
naciones desarrolladas en las primeras décadas del siglo XX. Pero actualmente hay otro proceso de reforma<br />
en curso en esos países. A medida que la Era Industrial da pasoa la Era de la Información, las naciones<br />
desarrolladas están luchando por crear organizaciones públicas que destaquen en este ambiente radicalmente<br />
nuevo, donde la innovación y la flexibilidad son tan importantes. Estas naciones ya tienen un servicio<br />
civil profesional; ahora tratan de crear un servicio civil dinámico.<br />
••••
. .<br />
En Estados Unidos, este proceso se llama "reinvención del gobierno". En Europa, Australia y Nueva<br />
Zelanda, normalmente recibe el nombre de "la nueva administración pública". Como quiera que se le<br />
llame, fundamentalmente se trata de transformar organizaciones burocráticas creadas para las realidades<br />
de la Era Industrial en organizaciones más flexibles, creativas e innovadoras necesarias para tener<br />
éxito en la Era de la Información.<br />
Pensemos por un momento en la forma en que se estructuran las burocracias tradicionales de la<br />
Era Industrial.<br />
11I<br />
•<br />
Son muy centralizadas, muy jerárquicas.<br />
Están controladas por un sinnúmero de normas y reglamentos.<br />
*<br />
Prestan servicios estandarizados a los mercados masivos, por ejemplo, el mismo tipo de educación<br />
para todos los niños.<br />
Operan con base en el mando y control: 10$ burócratas y profesionales controlan los servicios,<br />
mientras que quiénes los usan tienen una posición muy dependiente.<br />
Usan monopolios para hacer la mayoría de los trabajos en vez de permitir la competencia. Los<br />
sistemas de las escuelas públicas, las delegaciones de policía, los departamentos de bomberos,<br />
casi toda organización pública es un monopolio o un cuasi monopolio.<br />
En realidad, este "modelo burocrático" funcionó bastante bien durante mucho tiempo en Estados<br />
Unidos y en muchas naciones desarrolladas. Ofrecía buena parte de lo que la gente quería: seguridad y<br />
estabilidad; empleos (de hecho, muchas veces el gobierno era el empleador al que se acudía como último<br />
recurso); proveía servicios básicos y estandarizados como sistemas de educación masiva, sistemas<br />
hidráulicos y de caminos; y daba la sensación de que se rendían cuentas, a través de una cadena de<br />
mando jerárquica.<br />
Sin embargo, después el mundo sufrió cambios muy importantes. En la Era de la Información, las<br />
burocracias públicas forjadas para ser muy estables luchaban por mantenerse a flote en un mar de cambios<br />
rápidos. Los procesos de trabajo lineales y tradicionales se volvieron obsoletos en el mundo de la<br />
tecnología de la información. Ante los notables aumentos en la calidad de los servicios y productos del<br />
sector privado, los ciudadanos se sienten frustrados con los servicios públicos que sólo son "aceptables<br />
para el trabajo de gobierno". Los monopolios públicos de lento avance como los sistemas escolares, las<br />
dependencias reguladoras y los constructores de infraestructura obstaculizan el sector privado, porque<br />
la competencia global necesita empresas que innoven cada vez E:OO mayor rapidez para poder competir.<br />
Finalmente, un sector público acostumbrado a presupuestos en constante aumento enfrenta severas<br />
restricciones fiscales/porque en un mercado global, las naciones y los estados no pueden cobrar<br />
impuestos sin sacrificar competitividad.<br />
La idea es la siguiente: en un mundo de cambio rápido, tecnologra de la información, clientes exigentes,<br />
competencia global y restricciones fi~ales, los monopolios centralizados y burocráticos que ofrecen<br />
servicios estandarizados ya no funcionan muy bien. Para ser eficaces,las organizaciones públicas de la<br />
Era de la Información deben ser esbeltas, flexibles, co~petitlvas, sensiblesa las necesidades de los clientes<br />
e innovadoras. Deben luchar constantemente para mejorar su calidad y ~batlr suscostos.<br />
e .•.."." ..•......• ,. :··.···»>.··:···,.... '<br />
Si sus instituciones públicas r\o pueden hacer estO-$1 t<br />
parsquederjrezagado en el meréado,Io&J;<br />
esenda,de su capacidad pera c~r<br />
E:iones bUrocráttces-, su<br />
esta4b euo·cOmportente
Esto se volvió tan evidente para el Banco Mundial que hace cinco años dedicó el libro que publica<br />
cada año, el Informe sobre el desarrollo mundial, no a aspectos de inversión o comerciales u otros<br />
aspectos económicos, sino a la reforma del Estado. "El buen gobierno no es un lujo", se afirma en el<br />
libro. "Es una necesidad vital para el desarrollo".<br />
Los competidores de México ya trabajan arduamente en la reforma. En Chile, la Oficina de<br />
Modernización del Estado ha tenido bastante éxito. Uruguay, Bolivia y Costa Rica tienen importantes<br />
programas de reforma. Incluso la República Dominicana tiene ahora un Secretariado Técnico de la<br />
Presidencia para instrumentar la modernización del Estado.<br />
En vista de estas dos olas de reformas, México tiene tres opciones. Puede hacer caso omiso de<br />
ambas olas y continuar con el status quo. El resultado sería el estancamiento económico, porque los<br />
competidores de México en el mundo en desarrollo serían mejores lugares para invertir. Sus empresas<br />
crecerían, mientras que las de México se contraerían.<br />
Por otra parte, México podría seguir la primera ola de reforma, pero no la segunda. Parece que éste es<br />
el escenario másprobable. Esto ayudaría a México a no perder demasiadoterreno en el ámbito económico,<br />
pero no a competir en lo que respecta a los productos y servicios de la Era de la Información. Los países en<br />
desarrollo que pueden hacerlo, como Chiley la India, dejarían a México muy etrés,<br />
La tercera opción es incorporarse a ambas olas de reforma. El gobierno mexicano podría brincar<br />
gran parte de la Era Industrial si adoptara rápidamente la manera de gobernar de la Era de la<br />
Información. Obviamente, esto sería difícil, Y llevaría tiempo, pero podría lograrse. Hace cincuenta<br />
años, Singapur y Hong Kong estaban entre los gobiernos más corruptos del planeta. Hoy, la corrupción<br />
ya no es un problema en estos países y ambos tienen servicios públicos muy modernos y eficientes. De<br />
hecho, tal vez Singapur tenga el gobierno de la Era de la Información más moderno del mundo. No por<br />
casualidad, hace 50 años Singapur y Hong Kong eran dos de los lugares más pobres del planeta y ahora<br />
son las naciones en desarrollo más ricas.<br />
Por cuestiones de tiempo, no puedo abundar sobre la manera de lograr esta transformación, pero<br />
quisiera compartir con ustedes lascinco estrategias básicas que se aplican en todo el mundo y darles un<br />
breve ejemplo de un país en desarrollo de cada una de ellas. Maliana tendrán una presentación sobre<br />
un destacado ejeml>lo del mundo desarrollado: Nueva Zelanda.<br />
La primera estrategia, a la, que lIam~remos "estrategia de la claridad", requiere que los Irderes<br />
aclaren los propósitos centrales de cada organización pública, sedeshagan de actividades que ya no sirven<br />
a esos propósitos y se reorganice para asegurar que cada parte de la organización tenga libertad<br />
para perseguir su parte del propósito central. En Chile, por ejemplo, ahora todas las dependencias federales<br />
tienen planes estratégicos de cuatro años, en 105 que definen los resultados que pretenden<br />
alcanzar. A partir de estos planes, formulan planes anuales de mejoramiento del desempeño, que se<br />
divulgan en 19ternet.·En Costa, Rica, el presidente negocia un acuerdo anual de desempeño con cada<br />
miembro del gabinete, en el que sedefinen los resultados que se esperan de cada dependencia.<br />
La segUn
de altodesempeño reciben un aumento del cuatro por ciento, sobre cualquier aumento estándar o del<br />
costo de vida; los que obtienen la calificación promedio, del dos por ciento; y los que obtienen la calificación<br />
de bajo desempeño, no reciben ningún aumento.<br />
Sin embargo, una mejor manera de crear consecuencias es usar la competencia: obligar a las organizaciones<br />
públicas y a las empresas privadas a competir. Actualmente, Brasil contrata gran parte del<br />
mantenimiento de sus carreteras a empresas privadas, haciéndolas competir para ganar los contratos,<br />
y se está ahorrando 25 por ciento en el proceso.<br />
En Uruguay se permite que los administradores y empleados públicos participen en la competencia.<br />
Hace cinco años, el gobierno decidió contratar una gran cantidad de servicios, pero con la finalidad<br />
de ofrecer incentivos financieros a los empleados públicos que dejan el gobierno, fundan pequeñas<br />
empresas y compiten por los contratos. Esto ha sido un gran éxito. Los antiguos empleados están<br />
ganando varias veces más dinero del que ganaban en el sector público y le ahorran al gobierno 25 por<br />
ciento porque pueden hacer su trabajo con mayor eficiencia (son muy comunes los ahorros de 20 a 25<br />
por ciento con este método, llamado competencia administrada, se usa en Estados Unidos y el Reino<br />
Unido).<br />
En tercer lugar, tenemos la "estrategia del cliente", con la que se trata de otorgar poder a los<br />
clientes en su relación con las dependencias de gobierno.<br />
Quisiera aclarar que cuando digo "cliente", no quiero decir "ciudadano". El papel del ciudadano en<br />
una democracia es muy importante, mucho más importante que el del cliente. Sin embargo, es raro que<br />
los ciudadanos tengan algún poder para mejorar el desempeño de los servicios públicos que usan:<br />
escuelas, obras públicas, oficinas de seguridad social, delegaciones de policía. La estrategia del cliente<br />
consiste en darles ese poder.<br />
Cuando digo "cliente", me refiero a los principales beneficiarios a los que sedirige el trabajo de una<br />
dependencia. En el caso de las escuelas públicas, serían los alumnos y suspadres; en el de los hospitales,<br />
los pacientes; en el de las delegaciones de policía, la comunidad en general.<br />
La mejor manera de dar poder a los clientes es entregarles el control del dinero (o un vale) para<br />
pagar un servicio y dejarles escoger el proveedor. Esto obliga a los proveedores a responder a las necesidades<br />
de sus clientes: si no le agradan a sus clientes, no van a tener trabajo. También los hace competir<br />
para atraer clientes, lo que los impulsa a mejorar e innovar, y ofrece a los clientes opciones entre<br />
diferentes tipos de servicios.<br />
No obstante, esto sólo se puede hacer con algunos servicios. Con otros -y con todas las actividades<br />
reguladoras y de verificación del cumplimiento, como el trabajo de la policía- es imposible.<br />
En esos casos, la alternativa es lo que llamamos "aseguramiento de la calidad al cliente", un método<br />
que deberían usar todas las organízaciones. Se trata de hacer encuestas entre los clientes para saber<br />
qué quieren/usares~ retrcallmentadén para establecer normas. de servicio al cliente (por. ejemplo,<br />
"proces~re.mos todas las solicitudes de pasaporte en un plazom~xfrno de cincodía$'?yes~a1)jecer<br />
g9rclntías'. d~calJdad ..Wo,,~emplo, .'\s.i, ~u .pasaporteno~~tá Jistoel) •. cf.".cOc1~~·J·lo.t~~I;" •.•~~~M9~"<br />
der~chQsV·Y. ott:~Jor~$c~e.,.t.paraci4n~¡~r.re~a,..;;ir·.·;t;·'~~·cJi~n~'s.,~~~'la9"~n"_¡":C1l~<br />
constJs.l'lormas. ,, •.• ).' , .• " "'" "
Seis ciudades de la India llegan aún más lejos: organizaciones no gubernamentales llevan a cabo<br />
encuestas públicas para evaluar el desempeño de diferentes dependencias y luego publican las"boletas<br />
de calificaciones", calificando el servicio que éstas ofrecen. Esto ejerce una enorme presión en las<br />
dependencias con bajo desempeño para mejorar.<br />
Desde luego, Internet ofrece la oportunidad de realizar mejoras realmente notorias en el servicio a<br />
clientes. Para 1999, por ejemplo, Chile ya tenía 88 por ciento de las empresas y 25 por ciento de los ciudadanos<br />
usando Internet para presentar, procesar, corregir y pagar sus obligaciones fiscales, el porcentaje<br />
es mucho mayor que el de cualquier otro país que conozca.<br />
La cuarta estrategia es la "estrategia de control". Si queremos que las organizaciones públicas<br />
mejoren e innoven, no podemos seguir manteniéndolas en una camisa de fuerza de normas y<br />
reglamentos. La estrategia de control consiste en liberar a las organizaciones púbHcas y empleados de<br />
algunas,de las reglas y otorgar poder a los administradores y empleados para tomar decisiones, de manera<br />
que realmente puedan cambiar la forma en que prestan servicios.<br />
Esta es la estrategia más difícil de aplicar de las cinco en un país como México. Si están combatiendo<br />
el c1ientelismo y la corrupción, los líderes tendrán miedo de dar más libertad a los empleados.'<br />
Después de todo, esosempleados podrían usarla sólo para contratar a más parientes suyos o miembros<br />
de su partido y robar más dinero público.<br />
Una solución consiste en liberar a las organizaciones paulatinamente. En Tailandia, por ejemplo, el<br />
gobierno está desregulando su sistema presupuestario para dar a los departamentos más control sobre<br />
el dinero que gastan. Pero en vez de hacerlo todo al mismo tiempo, están procediendo paso a paso,<br />
regla por regla, conforme las dependencias demuestren que están listas.<br />
La última estrategia es la "estrategia de la cultura", mediante la cual los líderes cambian los hábitos,<br />
el corazón y la mentalidedde sus empleados. La creación de organizaciones posburocráticas requiere la<br />
formación de administradores y empleados que dejen de pensar y actuar como burócratas. Significa<br />
crear una ética de la calidad, un compromiso continuo con el mejoramiento. Esalgo difícil de hacer. Las<br />
primeras cuatro estrategias los ayudarán a alcanzar este objetivo, pero también necesitan trabajar<br />
directamente con sus empleados, alentándolos a cambiar gradualmente su manera de ver el mundo.<br />
Estas dnco estrat~g'iasbrindanel apalancamiento necesario para impulsar una transformación fundamental<br />
de las organizaciones burocrátlces. Suaplicación, claro está, no esfácil. Pero México cuenta con<br />
una ventaja que otros países, que empezaron antes, no tuvieron. Mientras trabaja en la primera ola de<br />
reforma, también puede aprender mucho del mundo desarrollado sobre la segunda ola de reforma. En<br />
Estados Unidos, el Reino Unido y Nueva Zelanda, los reformadores han tenido que inventar nuevas maneras<br />
de trabajar; hemos tenido pocos modelos· para copiar. Pero en México pueden ver lo que hemos<br />
hecho, analizar qué funcionará aqufyqúé 110 '{avanzar mucho más rápidamente que nosotros.<br />
el. nive.l ylacalidad de vida futuros del<br />
b.urocra~ia, .no lograrán mantener una
Mundiales<br />
Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panei<br />
responde las siguientes preguntas:<br />
Mencione una iniciativa de Servido Profesional de Carrera que recientemente haya sido implementada<br />
con éxito. ¿Cuáles fueron sus resultados positivos?<br />
¿Cuáles fueron las caracteristicas que debe tener un Sistema de Servicio Profesional de Carrera<br />
para que s~aapoyado por la institución en la usted trabaja?<br />
¿Cuál.SesoO los principales obstáculoS y las causas de fracaso en la implementación de un<br />
Servicio Profesional de Carrera?<br />
El moderador de este panel fue Jos6
La visión de la<br />
Organilaci6ndel.as<br />
Nacion,esUnidas<br />
G. Shabbir Cheema<br />
Tradicionalmente, el servicio profesional de carrera se refiere al conjunto de funcionarios públicos<br />
que llevan a cabo las funciones de gobierno bajo la dirección y supervisión del Jefe de Gobierno, sea una<br />
democracia o dictadura, monarquía o gobierno totalitario. La función básica del Servicio Profesional de<br />
Carrera, como agente principal del Poder Ejecutivo, ha perdurado a través del tiempo, pero la naturaleza<br />
de sus funciones, retos, capacidad y desempeño varía. Generalmente, las reformas y la modernización<br />
del servicio profesional de carrera se emprenden para solucionar sus debilidades y deficiencias<br />
y/o hacer que funcione más eficazmente bajo circunstancias cambiantes.<br />
Las reformas al servicio profesional de carrera siempre son complejas y se mezclan con otros críticos<br />
retos institucionales. Por ende, lograrlas requiere tiempo. Lasgeneraciones actuales de reformas al servicio<br />
profesional de carrera están estrechamente ligadas a reformas administrativas, que reorientan el enfoque<br />
del estado y el gobierno, para que tengan un papel más ágil y estratégico, por medio del fortalecimiento de<br />
instituciones y procesos para llevar a cabo funciones estatales centrales. Todo tipo de reformas -administrativas<br />
y políticas- se llevan a cabo en el contexto de presiones locales, nacionales, regionales y globales.<br />
Estas presiones -globalización, recuperación de la fe en el gobierno, un acelerado desarrollo económico con<br />
equidad y la protección del medio ambiente- afectan a los países en diferentes grados y sus respuestas reflejan<br />
las variaciones en sus paquetes e iniciativas de reforma.<br />
Existen algunos componentes fundamentales comunes en cualquier servido profesional de carrera viable:<br />
Protesionalización del Servicio Público<br />
para atraer y retener a personas con un alto nivel de educación<br />
y calificación, es muy importante que el servicio público se profesionalice. Esa profesionalización<br />
necesita empezar observando el principio de mérito en las contrataciones y ascensos. El<br />
principio de mérito requiere que la calificación y experiencia profesionales sean el criterio principal<br />
para nombramientos a puestos públicos, en vez de la afiliación política o social.<br />
2.. Sistemas y unidades para el manejo de la de recursos humanos: se necesita contar<br />
con estrategias y planes de desarrollo de recursos humanos a largo plazo, con base en datos<br />
básicos exactos y pronósticos claros sobre los requerimientos de sucesión.
3. Estructura de incentivos: para promover el orgullo de hombres y mujeres que sededican al servicio<br />
público, necesitamos recordar que el reconocimiento social juega un papel importante.<br />
4- Creación de una cultura de organización de aprendizaje: los conocimientos y especialidades que<br />
" el sector público necesita están evolucionando con tanta rapidez que, para garantizar el desempeño,<br />
el mero reclutamiento del "mejor talento" no es suficiente. El reclutamiento debe ir acompañado<br />
de estuerzos deliberados para desarrollar continuamente personal del sector público, a<br />
,través de la creación de una cultura de "organización de aprendizaje", fomentar la actualización<br />
de conocimientos, capacidades y actitudes, según cambien las necesidades.<br />
S, Estrategias para aprovechar el mejor talento de grupos subrepresentados: en muchos países,<br />
especialmente en países en desarrollo, existen varias prácticas de manejo de recursos humanos<br />
que aumentan la posibilidad de no utilizar o subutilizar parte del mejor talento de la sociedad.<br />
Estas prácticas incluyen la discriminación contra mujeres, grupos minoritarios y personas discapacitadas.<br />
Para que ese talento se incorpore, desarrolle y despliegue eficazmente, el sector<br />
público debe adoptar políticas y prácticas adecuadas de igualdad de oportunidades.<br />
6. Estrategias para fortalecer el liderazgo: se necesita liderazgo para asegurar la visión, la legitimidad,<br />
el estado de derecho, la facultación de autoridad, el pensamiento estratégico, el manejo<br />
de conflictos, la equidad, la integridad y la comunicación.<br />
Mejorar el desempeño del sector público depende de estrategias a largo plazo, que no<br />
pueden entrar en vigor sin un marco institucional sólido, como ya se mencionó. Una reforma<br />
de instituciones clave otorga credibilidad y legitimidad para otras reformas, que no sólo<br />
pueden disipar una imagen negativa, sino que también impulsan el desempeño y promueven el<br />
orgullo en el sector público. Por lo tanto, tiene que haber una estrategia nacional sostenida que<br />
incluya aspectos de:<br />
• Reconstrucción de la confianza en el sector público<br />
• Reclutamiento de los mejores egresados de universidades e instituciones del sector terciario<br />
en el servicio público; y<br />
• Diseño de un sistema justo de remuneración, que no necesariarnenteestéa ta par del sector<br />
privado o la sociedad civil, pero que sebase en el costo de la vida, permitiendo que quienesdeci·<br />
dan dedicar su vida laboral al servicio público tengan una calidad de vida édecuada<br />
La dotación de personal afecta todas lasactividades del manejo de recursos humanos. Las actividades<br />
incluyen pronósticos de necesidades de recursos humanos, planificación, perfiles de competencias, selección,<br />
reclutamiento, despliegue, desarrollo (incluyendo la capacitación), manejo prófesio-nal,evatuadón<br />
de desempeño, disciplina, remuneración, ascensos y finiquitos. Existe una relación.einterdependel1cia<br />
necesariaentre los aspectos arriba mencionados.<br />
Por lo tanto, lo que queda de manifiesto es la necesidad de un enfoque holfstko, Medidas fragmentadas<br />
no pueden producir los resultados necesenos. El profesionalismo enelse
creatividad y la mezcla de elementos que se pueden diseñar en un sistema híbrido, según las necesidades<br />
de cada país.<br />
El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DESA) participa activamente<br />
en el Programa de Administración Pública y Finanzas, a través del cual tiene un mandato,<br />
conocimiento y experiencia para apoyar a los Estados Miembros a enfrentar este reto.<br />
Este apoyo está dirigido a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio. En vista de esta renovada<br />
urgencia, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, a través de su<br />
División de Administración Pública y Gestión del Desarrollo, promueve y apoya las siguientes actividades:<br />
• Organizar foros regionales, especialmente para países en desarrollo, para analizar detalladamente<br />
la profesionalización y el manejo de recursos humanos en el servicio público y desarrollar<br />
soluciones apropiadas.<br />
• Enfocar algunas actividades nacionales de cooperación técnica, para fortalecer el profesionalismo<br />
y el manejo de recursos humanos.<br />
• Crear una "central" en la Red de Administración Pública de las Naciones Unidas (UNPAN, por<br />
sus siglas en inglés), dedicada a la información sobre el desempeño del servicio público y el<br />
desarrollo y manejo de recursos humanos.<br />
• Desarrollar y compartir herramientas y lineamientos (como Cartas Regionales de Servicio<br />
Público y un manual sobre códigos de conducta) entre los países.<br />
• Reconocer y difundir ampliamente buenas prácticas en reformas del servicio público, a través<br />
de los Premios para el Servicio Público de las Naciones Unidas, para motivar a las Estados<br />
Miembros.<br />
• Ayudar a los Estados Miembros a desarrollar cuadros de liderazgo competentes en el sector<br />
público, especialmente en países en desarrollo; y<br />
• Documentar y analizar las tendencias y experiencias globales, como el Informe Mundial del<br />
Sector Público.<br />
El caso de Malasia<br />
Malasia ilustra elcaso de un experimento eficaz de reforma administrativa integral, caracterizada<br />
por una contúndente declaración de la visióny una aplicación congruente y minuciosa. La reforma del<br />
servicio profesional de carrera en Malasia no se debió a una crisis. repentina en la economía o a nivel de<br />
las polfticas, sino que es parte de la agenda gubernamental desde la independencia. Malasia ha sido un<br />
caso exitoso de<br />
equidad, en donde el servicio profesional de carrera tuvo<br />
un papel<br />
elenfoque de la reforma fue transformar la administración<br />
desarrollo, bajo la cual el sistema administrativo<br />
se enfocó en el<br />
en los agentes del cambio. El<br />
pl'Cl~m()Ci
Desde la independencia seinició una serie de reformas administrativas dirigidas al desarrollo socioeconómico<br />
y la construcción de la nación. Estas incluyeron cambios estructurales, técnicas de gestión, capacidades,<br />
conocimiento y actitudes, así como sistemas y procedimientos. Las reformas se diseñaron para<br />
apevar la Nueva Política de Desarrollo, resumida en "Visión 2000" como la aspiración nacional para lograr<br />
una "nación totalmente industrializada y desarrollada en las siguientes tres décadas". Los retos del servicio<br />
público, alcanzar las metas políticas, económicas y sociaies de Visión 2020 son:<br />
.,.<br />
,. Desarrollo de un sistema administrativo orientado a cumplir la misión, que cuente con la<br />
capacidad inherente de enfocarse a la prestación eficaz de servicios de calidad.<br />
• Desarrollo de una capacidad institucional para promover y mantener un clima de creatividad e<br />
innovación.<br />
•<br />
•<br />
Habilidad para responder eficazmente a las demandas de un ambiente complejo y de rápido<br />
cambio; y<br />
Desarrollo de recursos humanos de calidad para facilitar la transformación de Malasia en una<br />
nación moderna industrializada y totalmente desarrollada.<br />
Para enfrentar estos retos, el servicio público de Malasia utilizó un enfoque pragmático e introdujo<br />
una variedad de mejoras administrativas, que llevaron a la adopción de una nueva mentalidad y a un<br />
nuevo paradigma de cómo pensar y hacer las cosas. El enfoque fue sobre la interiorización de siete valores<br />
fundamentales entre los servidores públicos: (1) calidad, (2) productividad, (3) innovación, (4)<br />
disciplina, (s) integración, (6) rendición de cuentas y (7) profesionalismo. El propósito fue crear un<br />
excelente servicio público disciplinado, previsor, impulsado por el mercado, así como capaz y motivado<br />
para enfrentar los retos del acelerado desarrollo en un entorno de cambios constantes.<br />
Malasia representa un caso de reforma administrativa gradual, incremental, sostenida y global, así<br />
como de planeación e implementación de esas reformas junto con otros cambios sociales, económicos y<br />
políticos. Esto se logró debido a la orientación general ofrecida por un partido político unificado, que representa<br />
a tres grupos étnicos importantes --malayos, chinos e indios-- y al liderazgo de tres primeros ministros<br />
competentes y dinámicos quienes, con el apoyo total de la élite burocrática, desdela independencia en<br />
1957 crearon y apoyan un servicio profesional de carrera eficiente y dinámico en Malasia.<br />
La eficaz reforma al servicio profesional de carrera en Malasia se basa en el desarrollo de instituciones<br />
apropiadas, en el reclutamiento de personal bien capacitado y con baseen sus méritos, al que se<br />
le motiva y recompensa por su desempeño, yen la buena integración de los sectores público y privado<br />
dentro del marco de Malaysia Incorporated, así como en políticas nacionales congruentes y bien articuladas.<br />
Sobre todo, una visión nacional de crecimiento con equidad, que inCluye metas y programas<br />
hábilmente definidos y expresados, muy congruentes y sin cambios a través de lasañas, ha servido<br />
como piedra angular de un entorno favorable para la planificación e implementación de reformas al<br />
servicio profesional de carrera en Malasia.<br />
Dentro de este marco, y por más de cuatro décadas, los diferentes grupos de la sociedad han hecho<br />
contribuciones apropiadas. Este proceso fue dirigido y coordinado por la élite de cada '9rupü, partldpando<br />
en las estructuras políticas, administrativas Y/o económicas y asegurando la equidad e irnparcialida4,~Jadistribudón<br />
de los beneficios para la sociedad civil.<br />
Esta reforma global, tan bien coordinada ysostenida4u:rantecu.atro dé
Ellos pudieron dirigir el país con equidad y justicia con el apoyo total de otros grupos étnicos, principalmente<br />
los chinos e indios, que dominaban los negocios.<br />
Obstáculos y causas principales del fracaso de iniciativas para<br />
el Servicio Profesional de Carrera<br />
Existe abundante literatura sobre los factores que conducen al éxito o al fracaso de las iniciativas<br />
y reformas.del servicio profesional de carrera. Generalmente, la importancia de estos factores varía de<br />
un país a otro, en vista de las peculiaridades y estructura socioeconómicas y políticas del país. No<br />
obstante, la experiencia global sugiere que los siguientes son los factores más críticos.<br />
Primero, los gobiernos de muchos países en desarrollo se encuentran bajo una presión tremenda<br />
para proporcionar empleos, 'que frecuentemente resulta en una dotación excesiva de personal en<br />
departamentos gubernamentales y organizaciones semiautónomas, especialmente en niveles no calificados<br />
o semicalificados, 10. que en algunos casos conduce a "trabajadores fantasmas". Este es principalmente<br />
el caso donde el Sector privado no crea suficientes empleos para la creciente población.<br />
Segundo, debido al favoritismo en el proceso de contratación y promoción, se selecciona y se<br />
asciende a puestos de alto nivel, a personal sin la preparación y méritos suficientes. Esto disminuye la<br />
productividad y la calidad del servicio profesional de carrera. Además, las presiones políticas y étnicas<br />
dificultan que las dependencias directivas centrales de la administración pública emprendan medidas<br />
en contra de aquellos cuyo desempeño está por debajo del requerido. En casosdonde no existe un servicio<br />
profesional de carrera, los cambios frecuentes en el gobierno pueden impedir la continuidad en la<br />
implementación de programas y políticas.<br />
Tercero, niveles salariales más bajos llevan a un mal estado de ánimo, menos incentivos para trabajar,<br />
así como a tener más de un empleo. En casos extremos, el desempeño del gobierno también se<br />
derrumba. Es importante mantener el nivel de salarios de servidores públicos lo suficientemente alto<br />
para atraer personas con las competencias requeridas.<br />
Cuarto, es poco probable que tengan éxito iniciativas impulsadas externamente, sin el adecuado<br />
apoyo político nacional y local. Losprogramas de ayuda externa pueden facilitar el proceso de reforma en<br />
el servtcloprofeslonél de carrera, cuando estas reformas se lanzan localmente con el suficiente apoyo<br />
político para garantizar su implementación. Las reformas seobstaculizan cuando los recursos financieros<br />
designados para este propósito no son suficientes para satisfacer los objetivos de la reforma.<br />
Quinto, el diseño e implementación de las reformas al servicio profesional de carrera requieren de<br />
un compromiso a largo plazo por parte de los que elaboran políticas. En situaciones de inestabilidad<br />
política, los esfuerzos de reforma no se pueden sostener. Esto explica por qué diseños similares de<br />
reformas al Servicio profesional de.carrera producendiferentes resultados en países diferentes.<br />
Finalmente, una administración pública eficiente y un sistema político estable van de la mano. Para<br />
ser eficiente/el seM(i.opw~tii()nalde
que se dupliquen los "modelos" tradicionales de servicio profesional de carrera, reconociendo las necesidadescambiantes<br />
y el contexto del país. Por ejemplo, con la rápida globalización, existe un cambio de paradigma<br />
en el papel del servicio profesional de carrera yen los tipos de capacidades que se necesitan para<br />
desempeñar este papel --por ejemplo, de control a facilitación, de una orientación de orden público al<br />
agente de cambio, de la alineación política a la neutralidad política, etc.<br />
Koldo Echebarrra<br />
La expresión servicio civil requiere alguna aclaración de su significado al ser utilizada frecuentemente<br />
con sentidos diferentes que afectan, por un lado a su alcance y, por otro lado, a la trascendencia<br />
institucional que se le confiere. Difícilmente podemos formular una concepción de servicio civil útil<br />
para el propósito de modernización del Estado, si aceptamos definiciones restrictivas de su alcance. Por<br />
lo tanto, entendemos el servicio civil como el sistema de gestión del empleo público y los recursos<br />
humanos adscritos al servicio de las organizaciones públicas, existente en una realidad nacional determinada.<br />
En un sentido más restringido, puede hablarse en propiedad de servicio civil cuando dicho sistema<br />
incorpora arreglos institucionales específicos, más o menos alejados de los que caracterizan al<br />
empleo común, con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas profesionales.<br />
Asimismo, las notas institucionales básicas de la definición de servicio civil serían las sigúientes:<br />
111 La preservación de una administración profesional, entendida como aquella que, situada bajo<br />
la responsabilidad política, goza de una esfera de autonomía e imparcialidad en su funcionamiento.<br />
• L() existencia de reglas específicas de acceso y continuidad en el empleo público que garanticen<br />
la aplicación de los principios de mérito e igualdad, entendiendo que la mera existencia de normas<br />
legales puede no ser suficiente para constatar la existencia de Servicio Civil, siendo necesaria<br />
su aplicación real y efectiva.<br />
•
¡jJI<br />
La existencia de mecanismos que protejan la seguridad en el empleo (no la inamovilidad, ni su<br />
carácter vitalicio), frente al despido arbitrario, como garantía de un comportamiento imparcial<br />
y profesional.<br />
Es normal que en numerosos países estas condiciones setrasladen a una regulación específica, mayoritariamente<br />
de derecho público y que a veces se conoce como Estatuto del Servicio Civil o del<br />
funcionario público. No obstante, esta no es una condición necesaria para su existencia, siendo perfectamente<br />
posible la existencia de servicio civil con una virtual identificación de sus condiciones con el<br />
derecho común. Dicho en otras palabras, el concepto de servicio civil no presupone un régimen jurídico<br />
estatutario, ni un modelo único de gestión del empleo público, ni conlleva rigidez ni uniformidad en<br />
las condiciones de trabajo de los servidores públicos. De hecho, se concreta válidamente en modelos<br />
muy diferentes, variando en sus estructuras organizativas (que pueden ser centralizadas o descentralizadas),<br />
las políticas de recursos humanos (con diferentes tipos de incentivos al rendimiento) y las técnicas<br />
de gestión (sistemas de puestos o de carrera). Tampoco esta noción prejuzga los caminos para la<br />
institucionalización del servicio civil, pudiendo reconocerse diversas estrategias útiles en función del<br />
contexto político e institucional de cada país.<br />
La evidencia que conocemos de la experiencia comparada nos demuestra que hoyes posible y<br />
deseable aplicar reformas administrativas bajo la doble exigencia de la legalidad y la eficacia, arbitrando<br />
técnicas modernas de gestión de recursos humanos y fórmulas flexibles de organización y funcionamiento.<br />
Mérito con flexibilidad es la expresión que mejor resume está tendencia, en la que se<br />
pueden reconocer las mejores prácticas de los países más avanzados. Se pueden resaltar una serie de<br />
ideas centrales en las tendencias de la reforma del servicio civil:<br />
• Desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo los criterios de mérito y flexibilidad, como<br />
forma de profesionalizar la administración pública, incorporando un régimen jurídico moderno<br />
y adaptado a las necesidades actuales de la administración pública.<br />
• Promover la coordinación y coherencia entre la política salario! pública y la política fiscal, dada<br />
la extraordinaria interdependencia entre ambas por el peso de los costes salariales de los funcionarios<br />
públicos; desarrollar políticas y sistemas de gestión moderna y eficiente en recursos<br />
humanos, incluyendo la selección, la promoción y la evaluación, que se adapten a las diversas<br />
necesidades que tienen planteados los servicios públicos, con diversas modalidades de vinculación<br />
y contratación.<br />
• Apoyar la modernización de instituciones centrales de servicio civil, fortaleciendo su capacidad<br />
planificadora y reguladora y su estrecha coordinación con la autoridad presupuestaria, lo que<br />
permite favorecer una gestión operativa descentralizada del personal.<br />
• Apoyar la modernización de las relaciones laborales de los empleados públicos, fortaleciendo<br />
las capacidades de los interlocutores sociales y mediante el establecimiento de reglas e instituciones<br />
que promuevan una gestión responsable del empleo público.<br />
• Asegurar la neutralidad y objetividad de la administración pública.<br />
• Apoyar un dimensionamiento adecuado de las plantas de trabajadores en las administraciones<br />
públicas, siguiendo criterios y orientaciones de racionalidad estratégica y mediante, en su caso,<br />
•
procesos de gestión del personal excedente que incluyan indemnizaciones y políticas de reentrenamiento<br />
y recolocación del personal excedente.<br />
• Apoyar el aseguramiento de los principios de méritoe igualdad en el accesoy promoción en los<br />
puestos profesionales de la administración pública, así como la interdicción de la arbitrariedad<br />
en-la remoción de los funcionarios públicos.<br />
• Apoyarla existencia de sistemas que garanticen la integridad y transparencia de la información<br />
administrativa rnés allá de la vida de los gobiernos.<br />
• Apoyar la promoción de una ética del servicio público entre los funcionarios permanentes de la<br />
administración para fortalecer su compromiso con los valores de neutralidad, objetividad y<br />
defensa del interés general.<br />
• Apoyar la delimitación de las funciones políticas y administrativas, así como los sistemas de<br />
articulación entre ellas, mediante mecanismos de planificación y control.<br />
• Apoyar los procesos de transición entre gobiernos para asegurar la continuidad básica de los<br />
servicios y un traspaso ordenado de las responsabilidades políticas; y<br />
• Apoyar la existencia de sistemas que permitan la defensa efectiva de los derechos de los ciudadanos<br />
ante las actuaciones y omisiones de la administración pública, tanto por vía judicial,<br />
como a través de mecanismos alternativos tipo ombudsman.<br />
En esta misma dirección, también hay que abandonar la lectura estrictamente eficientista de la reforma<br />
del servicio civil que se ha venido practicando en algunos países centrada en la simple reducción de<br />
efectivos. Hoy disponemos de la suficiente evidencia como para asegurar que los éxitos en la reducción<br />
del empleo público y la contención de los salarios han sido pocos, modestos y de corto alcance; tampoco<br />
se han visto acompañadas de mejoras en la accesibilidad y calidad de los servicios públicos. Lo que importa<br />
no es sólo la reducción de los costes de personal, sino la forma en laque se producen. Las reducciones<br />
en caso de ser necesarias deben hacerse en el marco de estrategias de largo plazo para lograr una fuerza<br />
de trabajo estable y competente en el sector público. En algunos casos deberá practicarse una estrategia<br />
de "invertir para ahorrar", que pasa por la dotación previa de personal calificado impresdndible en el que<br />
apoyar los programas de contención y ahorro del gasto público.<br />
El problema del Servicio Civil debe reconocerse como un problema estructural, en el que son posibles<br />
progresos parciales, pero que necesariamente requiere una visión y estrategia de conjunto. Ha sido<br />
frecuente recurrir a remedios ad hoc para parcelas del sector público que han sido capacesde construir<br />
capacidades específicas mediante esquemas separados de reclutamiento y retribución. Los remedios<br />
parciales, sin embargo, son insuficientes y contraproducentes para la eficacia del conJuntó de la admjnistración.<br />
De hecho, uno de los problemas que la cooperación internacional está provocando en<br />
algunos países es la creación de unidades ejecutoras separadas de la administración pública que atraen<br />
a los mejores profesionales disponibles dentro y fuera del aparato estatal para as~urar la~Jecudótl de<br />
--<br />
los proyectos, pero a costa de dañar el sistema públicO en su conjunto y sus posibIlidades dedesarroHo<br />
en ellargo plazo.
Las líneas básicasde la acción del Banco Interamericano de Desarrollo en apoyo hacia los países de<br />
la región para la modernización del Estado y la reforma del servicio civil apuntan a fortalecer la gobernabilidad<br />
democrática, mediante un fuerte desarrollo institucional del Estado, lo que supone fortalecer<br />
la adopción de mecanismos que aumenten la transparencia de la administración pública en<br />
general y a establecer una administración pública moderna, con un servicio 'civil profesional y altos<br />
estándares de ética en la gestión pública.<br />
La reforma del servicio civil debe conocer, en su aplicación, las condiciones derivadas del marco institucional<br />
de cada país. Este reconocimiento impide considerar la reforma del servicio civil como una<br />
operación meramente tecnocrática; no valen las recetas, ni tampoco la repetición mimética de técnicas y<br />
modelos. El método de intervención debe variar sustancialmente en función de los objetivos de la reforma<br />
y la situación del país afectado, considerando específicamente variables como la composición del<br />
grupo impulsor de lasreformas, el involucramiento de los responsables naturales, la continuidad del apoyo<br />
político necesario o el tiempo imprescindible para que se hagan sentir sus efectos. En este sentido, cada<br />
reforma es única y su éxito o fracaso dependerá de la habilidad de susestrategas de administrar a través<br />
de la búsqueda de consensos los inevitables conflictos de intereses y valores en juego.<br />
Adicionalmente, las operaciones de reforma del servicio civil sufren de la escasez y escasa fiabilidad<br />
de los datoS$llJe permiten la realización de un diagnóstico objetivado sobre la situación de partida. Las<br />
fuentes estadísticas disponibles son de difícil ,interpretación, muchas veces inexactas e incoherentes<br />
cuando se cruzan entre sí, poniendo de manifiesto la elevada sensibilidad política de los datos que<br />
conciernen al empleo públl-::(). Tampoco es suficiente la información referente a casos de éxito y buenas<br />
prácticas. Esto ,hacemuy difícil la labor de diagnosticar, especialmente con carácter comparativo, y<br />
también la labor de diseñar proyectos. Es indispensable, por tanto, avanzar en la disposición de información<br />
cuantitativa y cuaH~ativa fiable y práctica sobre el servicio civil en la región y fuera de ella que<br />
permita a los paísesyal&anco la formulación y puesta en práctica de reformas valiosas y bien fundadas<br />
el) Ja.twidenc;¡ia9~
Basar la ejecución en las instituciones especializados y permanentes, con autoridad clara<br />
para la ejecución del proyecto; y<br />
Diseñar las operaciones conservando la flexibilidad necesaria para adaptarlas ante situaciones<br />
cambiantes y, a la vez, tener un seguimiento más próximo durante la ejecución.<br />
Finalmente, la reforma del servicio civil requiere que los países adopten políticas de largo plazo que<br />
hayan sido ampliamente consensuadas con el conjunto de los actores socialesy susorganizaciones representativas.<br />
El BID por encima de sus recursos económicos y técnicos ofrece a los países un ámbito de<br />
diálogo para generar diagnósticos compartidos sobre los problemas de los países y obtener una definición<br />
común de los objetivos de cooperación. No en vano el BID es una institución que supera la relación<br />
convencional entre un Banco y sus prestatarios y que se caracteriza por un trabajo conjunto con sus<br />
países miembros.<br />
Alex Matheson<br />
La OeDE participa ahora en la revisión de dos décadas de modernización del sector público en<br />
nuestros 30 países miembros, en los cuales, por supuesto, se incluye México.<br />
Este trabajo está en proceso, pero ya estamos en posición de sacaralgunas conclusiones generalesque<br />
pueden tener valor para los debates que se realizarán en los próximos dos días. Estas conclusiones son:<br />
1. No existe un proqrarna intemadon;¡! de reforma en el servicio civil común. Las diferencias<br />
significativas radican en: la pluralidad de la agenda política; la reputación de los funcionarios<br />
entre el público; las relaciones laborales del sector público (en algunos países los<br />
sindicatos tienen una función legislada en las decisiones de gestión pública y el poder polftico<br />
para bloquear reformas -en otros no existe esto); la cultura polftica y administrativa (en especial<br />
respecto a las relaciones político-administrativas y la tolerancia a la falta de cumplimiento<br />
de las normas); la capacidad política del gobierno en turno para tomar decisiones difíciles; las<br />
••
diferencias constitucionales (en especial respecto a la función del Poder Ejecutivo frente a<br />
otros poderes y los acuerdos intergubernamentales. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un<br />
muy alto nivel de influencia política de partido en los nombramientos de alto nivel para el servicio<br />
civil. Por otro lado, el poder legislativo y sus instituciones de apoyo son mucho más<br />
fuertes en los Estados Unidos que en cualquier otro gobierno de la OCDE y esto permite una<br />
continuidad y un control sobre el gobierno del momento). Un programa eficaz de cambio importante<br />
va a ser muy diferente dependiendo de la combinación específica de problemas, circunstancias<br />
y limitaciones.<br />
2. Los gobiernos tienen una capacidad limiteda paré' ioqrar un cambio en
. de informes y presupuesto se considera como una influencia más poderosa sobre la conducta<br />
de los servidores públicos que el sistema de servicio civil en sí. Los motivos de esto son:<br />
• Primero, la contienda por la asignación y control de recursos es el meollo de la economía<br />
política del gobierno, tanto para políticos como para burócratas.<br />
•<br />
Segundo, el sistema financiero forma la arquitectura para la presentación de informes<br />
sobre desempeño y responsabilidad en forma más general (incluso entre el poder ejecutivo<br />
y la legislatura).<br />
• Tercero, en ausencia de un buen método de presupuesto, presentación de informes y control<br />
es muy difícil saber cómo se está desempeñando el sistema del servicio civil.<br />
..<br />
Por lo tanto, muchos países que buscan un cambio en el sistema dependen del cambio en el sistema<br />
de finanzas públicas. Por ejemplo, hoy en día hay un proceso de reforma importante en Francia y el<br />
instrumento de reforma es una nueva ley orgánica sobre finanzas. En caso contrario, en varios países<br />
en donde se ha intentado una reforma sin cambios concomitantes en el sistema financiero, las reformas<br />
del sector público han sido relativamente ineficaces.<br />
Aquí el punto no es si la reforma financiera deberá tener prioridad sobre las reformas en la administración<br />
pública, es más bien reconocer que los incentivos sólidos que contribuyen a crear la conducta<br />
y cultura del sector público son producto tanto del sistema de finanzas públicas como del servicio<br />
civil, así como de su interacción.<br />
5. Los problemas importantes de gobierno van más allá del terreno administrativo. En la OeDE,<br />
cuando nos referimos a "gobierno" estamos hablando de las normas importantes y disposiciones<br />
institucionales que determinan cómo se toman las decisiones del sector público y cómo<br />
el público se puede sentir seguro de que los valores más profundos del sistema gubernamental<br />
se están salvaguardando. Por lo general, estos valores se establecen en la constitución pero es<br />
a través de procesos clave del sector público, tales como los de toma de decisiones, preparación<br />
del presupuesto y administración, que estos valores se deben institucionalizar en la conducta<br />
actual de los servidores públicos.<br />
Es importante identificar qué problemas de una administración pública SOI1 problemas de<br />
gobierno y cuáles son netamente administrativos, ya que requieren de diferentes tipos de solución.<br />
Los problemas tales como fallas en la adopción colectiva de decisiones por los Ministros,<br />
presentación inadecuada de información, interferencia política inapropiadaen deelsíones sobre<br />
personal o influencia indebida por intereses creados en la formulaciól1cfe políticas, tienen características<br />
administrativas importantes, pero finalmente para su soludón se requiere de la<br />
acción en el terreno político y/o de la acción firme del poder judicial oíeLeqlsíeture, reforzada<br />
por la responsabilidad y transparencia públicas.<br />
6. Las estrategias de Gestión Pública siempre implican concesiones recíprocas, Todas las estrategias<br />
de estructuración tienen sus puntos fuertes y débiles, por ejemplo: los controles estrictos<br />
pueden mejorar el cumplimiento pero'reducir la adaptabitldad; las estructuras diferenciadas<br />
mejoran el enfoque d~l usuario pero crean prol>lemas:de coordinación; 105 grupos dé f1derazgo<br />
profesional en comparación con' la influencia polftica.en noinbramientos de alto "Uve' equtli-<br />
-
an la congruencia y la continuidad en contraposición con el grado de reacción política; un<br />
mayor uso de contratos formales y mediciones de resultados incrementa la responsabilidad<br />
pero puede falsear la atención sobre resultados deseadosa largo plazo; las mediciones de resultados<br />
instrumentadas apoyan la congruencia política pero no la responsabilidad individual; la<br />
remuneración por esquemas de desempeño puede promover el desempeño individual pero<br />
inhibir el trabajo en equipo; la discreción de la gestión puede socavar la confianza pública en la<br />
imparcialidad; los intereses de los ciudadanos como "usuarios" (receptores de servicios específicos)<br />
deben equilibrarse en contra de sus intereses como "propietarios" (votantes, contribuyentes,<br />
personas con derechos protegidos por la Constitución) y como "individuos" (sujetos<br />
al poder coercitivo del estado).<br />
El problema más común de las estrategias de reforma en la gestión pública es que después<br />
de.una avalancha de actividad terminan sin tener un impacto significativo en la conducta del<br />
servicio público, los gobiernos de la OCDE están hundidos en un revoltijo de iniciativas de<br />
reforma fallidas en el sector público. Sin embargo, otro problema son las reformas que sí cambian<br />
la conducta, pero no en la forma que se prevé. Por ejemplo, en el Reino Unido, Nueva<br />
Zelanda y Australia, los esfuerzos para incrementar la eficiencia del sector público y reducir la<br />
dimensión total del gobierno a finales de los ochentas y mediados de los noventas, según lo<br />
perciben sus gobiernos actuales y los observadores externos, han dado como resultado una<br />
capaddad insufic:iente en ciertas áreas clave y ahora está en marcha cierto grado de nueva centralización<br />
y reinversión.<br />
7. Apalancami~nt()s para el cambio. tos servidores públicos se comportan de cierta forma debido<br />
a incentivos profundamente arraigados, reforzados por la costumbre. Muchos intentos de<br />
reforma no tienen impacto ya que no cambian estos incentivos profundos. Las gestiones de<br />
reforma se basan'principalmente en la retórica; los procesos de capacltaclón y gestión específica<br />
con frecu~ncia no tienen un efecto duradero. A través de la observación de los países de la<br />
OCDEeJ;\"~sdosúltimas décadas, consideramos que las intervenc:iones que han cambiado los<br />
incentivos arraigados en.cuanto a todo el sistema.incluyen una combinadón de:<br />
• cambiosentasléyes presupuestarias y de responsabilidad, así como en su supervisión;<br />
.<br />
• ~~iosenJ~t~yde administración pública en relac:ión con la selecciófl y responsabilidad<br />
d~tC)sfl:,ll1clotlarios de alto nivel; <<br />
• exposición de decisiones importantes y evaluaciones para su escrutinio por el parlamento<br />
y el público;<br />
• cambios significativos en autoridad entre entidades centrales a entidades de gestión;<br />
• el cambio de los sistemas de control con base en información ex ante y controles de procesos<br />
por un control que se base más en los resultados de escrutinios post hoc; y<br />
• la creación y
México. Con base en la experiencia en otros países de la OCDE, yo sugeriría que los siguientes<br />
puntos para implementar el nuevo sistema:<br />
Armonizar la responsabilidad administrativa y financiera con la responsabilidad asumida<br />
por los altos funcionarios.<br />
il'<br />
Dar prioridad a la creación de un grupo de liderazgo para el servicio civil, unido por un profundo<br />
compromiso con los intereses de la nación.<br />
" Prestar atención especial a la calidad del apoyo del servicio civil para los procesos importantes<br />
de toma de decisiones colectivas del gobierno.<br />
Mostrar liderazgo del servicio civil en las normas de conducta que refuercen la percepción<br />
interna y externa del profesionalismo apolítico del servicio en la práctica de las políticas del<br />
gobierno del momento; y<br />
ii<br />
Reforzar el enfoque sobre el desempeño, mediante una amplia variedad de medios formales<br />
e informales, pero en especial encargándose con firmeza y transparencia del mal<br />
desempeño dentro de las filas del servicio civil.<br />
Geoffrey Shepherd 9<br />
El Banco Mundial ha promovido activamente proyectos de reforma en el servicio civil en América<br />
Latina y en otros lugares. El Banco ha hecho préstamos para la reforma del servicio civil a fin de contener<br />
las presiones fiscales de gran número de empleados públicos y mejorar la capacidad del servicio<br />
civil para que preste servicios públicos de manera eficiente y con rendición de cuentas. Dentro del<br />
espíritu de este foro, este trabajo se concentrará más en los asuntos de la capacidad que en el control<br />
fiscal.<br />
9 Los resultados, interpretaciones y conclusiones son del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial, a su Junta Directiva o a<br />
cualquiera de los países miembros<br />
•
Experiencia del Banco Mundial en la reforma del servicio civil<br />
Desde que el Banco Mundial empezó a hacer préstamos en la década de 1980, ha preparado más de<br />
2.00 proyectos con componentes específicos para la reforma del servicio civil. Originalmente, el<br />
otorgamiento de préstamos del Banco fue motivado en gran parte por las preocupaciones acerca del<br />
costo fiscal del empleo público, pero los préstamos han abordado cada vez más temas del desempeño<br />
del servicio civil.<br />
• Intereses fiscales. Las elevadas facturas salariales (y, frecuentemente, los elevados compromisos<br />
por pensiones) amenazan el equilibrio de los presupuestos gubernamentales. Los<br />
empréstitos del Banco para ajustes estructurales frecuentemente han establecido acuerdos con<br />
los gobiernos para metas especfficas a fin de reducir el tamaño del empleo en el servicio civil.<br />
Los préstamos para asistencia técnica a veces han aportado recursos para el diseño y el financiamiento<br />
de esquemas de reducción de gastos que recompensan selectivamente a servidores<br />
públicos para dejar el empleo o para una jubilación anticipada.<br />
• Intereses de desempeño. El mejor desempeño de los servidores públicos significa tanto una<br />
mayor capacidad para prestar servicios como una mayor rendición de cuentas. Los proyectos<br />
del Banco han buscado apoyar un mejor desempeño en una gran diversidad de formas, a través<br />
de ajustes estructurales y de préstamos para asistencia técnica (algunos de esos proyectos han<br />
adoptado un enfoque espedfico para el sector en cuanto a la reforma, especialmente en salud,<br />
educación y administración de los ingresos). Los empréstitos del Banco han buscado de diversasmaneras<br />
estimular iniciativas para un mejor desempeño mediante reformas en la estructura<br />
de recompensas monetarias y carreras; el establecimiento de incentivos especfficos para servidores<br />
públicas de alto nivelo antigüedad; la reducción de la influencia polftica (por ejemplo, a<br />
través de comisiones de servicio civil); y apoyar un comportamiento más ético. En resumen, el<br />
Banco, al igual que otros donantes, ha buscado promover un servicio Civil con base en méritos,<br />
más o menos dentro de los lineamientos del servicio civil moderno en los países más ricos.<br />
En una serie de análisis e informes,el Banco Mundial ha reconocido el enorme desaffo de las operaciones<br />
de reforma del servicio civil yha reconocido, aunque cautelosamente, que el éxito no ha sido tan<br />
grande como en ()tnts~reas de las operaciones del Banco.<br />
Los resultados de las intervenciones para apoyar las reducciones en el tamaño de los servicios<br />
civiles son relativamente fáciles de verificar. Frecuentemente los empréstitos no han logrado sus objetivos<br />
principales -tales como lá reducción de la factura salarial y la reducción del empleo- y, en consecuencia,<br />
frecuentementé alas reformas se fes ha dado marcha atrás. Las reformas relacionadas con el<br />
desempeñoson rnás diffdfes~emedir y verificar, pero los Informes del Banco,.sin embargo, expresan<br />
su preocupación porque no se haya logrado más. Los proyectos frecuentemente estipulan "medidas<br />
paliativas para resolver pr()l>Iernas que requieren cirugfa. mayor". A fin de mejorar los proyectos, los<br />
informe~ presentansug~eQciasque se relacionan con la dimensión institucional de la reforma (poHtica,Ci.lltufalYme':c~$~~Qo,.~les),instrumentos.de<br />
ay.a másapro¡>!tdos(que re
Los nuevos proyectos han intentado recientemente abordar algunas de las preocupaciones propias<br />
del Banco. Un número cada vez mayor de proyectos incorpora la reforma del servicio civil en una<br />
reforma más amplia del sector público (incluyendo generalmente reformas en la administración<br />
financiera y organizativa). Seestán aprobando más proyectos como parte de una serie secuencial ("programática")<br />
de préstamos de ajuste. Se están otorgando más préstamos para el apoyo a servidores<br />
públicos en el nivel subnacional del gobierno. Algunos proyectos están estimulando esquemas que permitan<br />
ajos ciudadanos y beneficiarios vigilar la prestación de servicios públicos.<br />
Construcción de un servicio civil "merltocrátlco":<br />
los principales obstáculos para la reforma<br />
La falta de cuadros de servidores públicos calificados, motivados y que rindan cuentas es una causa<br />
inmediata de la deficiente calidad de los servicios públicos en la mayoría de los países en desarrollo.<br />
Muchos de esos países han buscado, con ayuda de los donantes, promover reformas basadas en el mérito<br />
según los lineamientos de los países más ricos: ingreso al servicio basándoseen el mérito, protección<br />
de los servidores públicos contra ceses arbitrarios y protección de su neutralidad política. Muchos países<br />
en desarrollo actualmente basan sus leyes de servicio civil en esos principios, pero los principios se<br />
reconocen mayormente cuando están en riesgo.<br />
Para los países actualmente en vías de desarrollo la introducción de sistemas con base en méritos<br />
resulta desafiante. Sus pueblos tienen más derechos civiles que los pueblos-del mundo en el siglo XIX y<br />
esperan una cantidad de servicios públicos que nadie esperaba en el siglo XIX. Los países en vías de<br />
desarrollo parecen enfrentar tres obstáculos genéricos para las reformas basadas en méritos:<br />
•<br />
Salarios bajos en el sector público. Muchos, si no es que la mayoría de los países en vías de<br />
desarrollo, utilizan el empleo en el sector público como una forma de política de previsión<br />
social. Sus poblaciones tienen suficientes facultades para hacer demandas al gobierno, pero<br />
esas demandas son para beneficios concretos y directos, como empleo, más que los beneficios<br />
intangibles de mejores servicios públicos. El uso del sector público para crear empleos lleva a<br />
una presión fiscal, lo que a su vez deprime los salarios y dificuttaelatraer a personal calificado.<br />
• PoJitizadón de los nombramientos de alto nivel (o corrupción en ellos). Cuando losc:ontroles<br />
democráticos no son lo suficientemente fuertes para que los electores ejerzan control sobre los<br />
gobiernos y cuando las reglas formales para aislar y profesionalizar el servicio civil son atropelladas,<br />
es fácil que los funcionarios públicos actúen para heneficiar intereses privados o de<br />
partidos políticos.<br />
• Reserva insuficiente de recursos humanos. En los países pobres en que los níveles de educación<br />
son bajos y los sectores privados están subdesarrollados, la reserva de recursos humanos no es<br />
lo suficientemente grande para proveer servidores públicos calificados.<br />
En el largo plazo, cuando hay desarrollo económico y' social, eso mejora la reserva de recursos<br />
humanos, reduce la necesidad de utilizar los empleos del sector público para"la po1ftka de previsión<br />
"""-"SO
En plazo más corto, muy bien pudiera ser que para los países en que esa demanda política no se<br />
articula eficazmente, los intentos de introducir de manera general sistemas modernos basados en los<br />
méritos será, en el mejor de los casos, una pérdida de tiempo y, en el peor, será contraproducente. Así<br />
es que los paísesen vías de desarrollo y los donantes necesitan empezar a pensar en alternativas viables<br />
en el corto plazo. Un buen análisis y una buena base de datos son un punto de arranque. Más allá de<br />
esto, una opción podría ser tratar de aplicar reglas explícitas que combinen criterios políticos y meritorios<br />
en los nombramientos de servidores públicos de alto nivel y limitar la permanencia en el cargo, al<br />
mismo tiempo que se someta a los nombramientos de menor nivel a las reglas laborales del sector privado.<br />
Una opción relacionada podría ser la aplicación de esas nuevas reglas sólo en organismos<br />
seleccionados, a tono con la modernización administrativa de dichos organismos.<br />
Observaciones sobre el desarrollo del servicio civil de BrasH10<br />
En general, el gobierno federal de Brasil está en buenas condiciones, en comparación con la mayoría<br />
de los demás países latinoamericanos, mediante la combinación de un cuerpo permanente de<br />
servidores públicos federales y un gran cuadro de nombramientos políticos que llenan los puestos más<br />
altos en los ministerios y en los organismos autónomos. El servicio civil de hoy ha surgido como resultado<br />
de muchas décadas de un avance implícito hacia un servido profesional en el sector público,<br />
aunque interrumpido por grandes cambios políticos.<br />
El núcleo del servicio civil se inició en la década de 1930 (DA5P), basado en un modelo weberiano de<br />
una jerarquía burocrática relativamente inflexible. Por lo tanto, el régimen ha existido durante más de<br />
60 años, pero ha habido una tensión constante entre el control de la interferencia política que un sistema<br />
centralizado y jerárquico puede aportar y la necesidad de flexibilización y descentralización que puede<br />
mejorar el desempeño, pero, a su vez, reabre el sistema al abuso político. Laestrecha disciplina del sistema<br />
DA5P empezó a perderse con las administraciones sucesivas. El gobierno militar de Brasil representaba un<br />
extremo de flexibilización y descentralización que funcionó durante algunos años, de 1967 en adelante,<br />
prornovíendo "islas de excelencia" en los organismos autónomos y la.s empresas públicas. Pero entonces<br />
esto llevó al abuso ya la pérdida del control central, que a su vez fueron abordados por las nuevas reglas<br />
rígidas impuestas por la Constitución de 1988. La primera administración de Cardoso (1995-99) buscó<br />
entonces, con Bresser Pereira, Ministro de Reforma Administrativa, deshacer algo del "daño" de 1988<br />
acumulando carreras clave dentro del servicio público -otra forma de "ista de excelencia", pero más controlada<br />
desde el centro- y reforzando el sistema. de nombramientos políticos para proporcionar los niveles<br />
administrativos superiores que las carreras no podían hacer. Esas reformas, emprendidas sin cambios<br />
jurídicos importantes, representan un logro significativo.<br />
En general, los atributos de un desempeño relativamente bueno de los servidores públicos<br />
federales de Brasil supuestamente reflejan su honradez y lealtad, más que su productividad, tal vez<br />
un resultado "weberlano" más que el de una "Nueva Gerencia Pública". Los servidores públicos federales<br />
generalmente están bien calificados; parecen responsables de la confianza pública (la impresión<br />
es que, con el tiempo, el c1ientelismo se ha vuelto menos importante en el servicio civil federal). Los<br />
10 Los comelttMios sdbre &ras" prOVienen de un reciente anAltsis del BancoMundial sobre el plande desarrollo pluri","",,1
servidores públicos de alto nivel -tanto por nombramiento político como servidores permanentesparecen<br />
ser eficaces y responder bien a sus patrones políticos.<br />
Ese desempeño es a su vez el resultado tanto de las políticas públicas como de las condiciones<br />
externas.<br />
• las políticas de recursos humanos (selección, paga, pensiones, ascensos, permanencia/longevidad,<br />
capacitación, administración de sistemas) que afectan a la mayoría de los servidores<br />
públicos son fuertes en la promoción de nombramientos con base en méritos, aunque débiles<br />
en la promoción de incentivos para la eficiencia y el esfuerzo. Estas reglas han requerido largo<br />
tiempo para formularse: 70 años.<br />
• las políticas organizativasobviamente no han contribuido a un buen desempeño (digamos, no<br />
más que en otros países). Pero argumentaríamos que ciertos ministerios y dependencias por<br />
diversas razones por ejemplo, debido a que han tenido un buen liderazgo continuo o debido a<br />
que han estado menos sujetos a influencias políticas, han creado culturas locales que han promovido<br />
la rendición de cuentas e incentivos.<br />
• Brasil tiene un mercado laboral dinámico. para personal calificado, así como un sistema deserrollado<br />
de educación superior. Esto crea un caudal de empleados potenciales que tiene un<br />
impacto extremadamente importante sobre la calidad de quienes ingresan al servicio público.<br />
• las condiciones políticas determinan la demanda relativa del país para el empleo por c1ientelismo<br />
en el servicio civil versus el profesionaHsmo. Aunque la promoción del profesionalismo<br />
ha sido una lucha histórtca, los regímenes sucesivos ~sde la década de 1930 -todos de diferentes<br />
colores políticos-han enfatizado la necesidad de pro.fesionatísmo en grandes partes del<br />
estado, ya seaen nombre del estado de ctesarrol'lo (Presidentes Vargas, Kubitschek, etc.) o por<br />
valores democráticos (Presidente Cardoso). Oesde el regreso a la democrada a mitad de la<br />
década ~ 1'98, hay cierta evidencia "suave" ~ la iimp€lrtanciia, cada, ~z mayor de la'demanda<br />
popular ere servidores púbti~os IOOnradQ5 y efi'Ca
1) En México existen dos niveles de empleo: el de base y el de confianza. El de confianza puede ser<br />
seleccionado con baseen el mérito. El de base es propiedad de los sindicatos. Si no existen los mismos<br />
principios, es difícil la cohesión de los intereses. ¿Cuál deberá ser el papel que juegue el sindicato<br />
en La implementación de un sistema de servicio civil de carrera Pé Oué experiencia se tiene en<br />
otros países para el manejo de estas situaciones?<br />
• Los sindicátos son parte de toda sociedad, lo importaznte es analizar no sólo el poder político<br />
que tienen, sino también su grado de representatividad y legitimidad.<br />
En muchos países se han utilizado diferentes enfoques, en algunos luchan contra los sindicatos,<br />
tratan de ganarles, y en otros han tratado de trabajar con ellos como socios. En<br />
México, debido a que los sindicatos parecen tener una gran legitimidad, habría que trabajar<br />
con ellos como socios.<br />
2.) ¿ Existe algún sistema para reclutar hombres y mujeres que además de competentes posean ética,<br />
para que una vez en el cargo no realicen prácticas corruptas?<br />
• La ética en el sector público es uno de los ingredientes clave para una reforma del servicio<br />
civil así como, la seguridad en el empleo, la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad.<br />
Si existe ello, se puede crear un servicio civil relativamente libre de corrupción.<br />
Además, hay dos elementos que el servicio civil de carrera siempre debe tomar en cuenta:<br />
cumplir con las leyes y el interés colectivo.<br />
Por otra parte, lo ideal es que entre las políticas del gobierno exista. un equilibrio entre la ejecución<br />
real y la ética.<br />
3) ¿ Cuánto tiempo se necesita para implementar el servicio civil de carrera?<br />
• En el caso de Brasil se necesitó de mucho tiempo. Asimismo, en los casos de Estados Unidos<br />
y del Reino Unido se aprobó la legislación, pero se necesito al menos de treinta años para<br />
que ésta se aplicara.<br />
Para instrumentar un servicio civil de carrera, es crucial contar con una estrategia que utilice<br />
de modo realista la variable tiempo y la variable costo. El costo, más que una variable,<br />
es una condición.<br />
Así, antes de que<br />
c<br />
se apruebe la ley se pueden hacer proyecciones de 2., 3, 5, o 15 años, de<br />
acuerdo a los recursos disponibles. Esdecir, analizar qué recursos tenemos para aplicar esta<br />
reforma y con basea esto diseñar un plan de implementación realista, porque de lo contrario<br />
. se podría llegar a tener una reforma ambiciosa que por falta de recursos sea inaplicable.<br />
4) ¿ Cómo puede México evitar caer sólo en una Reforma política cuando hay diversas limitaciones<br />
como fiscales, de recursos federáles, etc?
':<br />
En Latinoamérica, las oficinas administrativas de la función pública que han funcionado separadamente<br />
del resto de las instituciones no han funcionado bien, porque en un entorno<br />
de fuertes constricciones fiscales no tienen poder real. Y, porque su lógica ha sido normalmente<br />
administrativa, uniforme y ha sido difícilmente compatible con las urgencias, las<br />
precariedades y las circuns-tancias tan difíciles que vive la administración de los países en<br />
desarrollo.<br />
Sin embargo, en todo paísexiste un espacio para una reforma coherente con el mérito y la<br />
flexibilidad. No existe duda de que este espacio existe en México, el problema es adecuar<br />
la estrategia a los recursos disponibles y á las posibilidades que brinda la realidad política.<br />
5) ¿Cómo puede apoyar la sociedad civil mexicana el proceso de creación de un servicio civil de carrera?<br />
• Actualmente, el papel que juegan las organizaciones de la sociedad civil cada vez es más<br />
importante. La sociedad civil es un factor preponderante, en el ámbito comunitario, local,<br />
regional, nacional y, de hecho, en el ámbito global.<br />
El papel que deberíajugar la sociedadcivil mexicana en este proceso, esel de divulgar, informar<br />
y concientizar a la población sobre los beneficios que le puede traer la creación de un<br />
servicio civil de carrera.<br />
6) éCuá] ha sido la experiencia del servicio civil de carrera en el Reino Unido?<br />
• La innovación del Reino Unido fue la creación de dependencias o agencias que llenaron<br />
algunos vacíos que tenía la ley del servicio civil de carrera. Esto le dio mucha inercia al sistema<br />
y permitió la oportunidad de realizar una gran cantidad de cambios. Otro factor de<br />
innovación ha sido la privatización de ciertos servicios.<br />
No obstante, hay áreas, sobre todo en el sistema ferroviario, en las cuales el público siente<br />
que el servicio es peor de lo que era antes. No se sabe si la percepción es cierta porque los<br />
problemas de transporte a la vez se han agravado. Pero en sí, hay un sentido de que el Reino<br />
Unido está atrapado entre dos fuerzas; por una parte, lograr que el servicio civil de carrera<br />
mejore día con día, pero con serios problemas en ciertos sectores como, el sector salud.<br />
Además, el financiamiento es un problema que no se ha resuelto, al igual que en muchos<br />
países en la OCDE.<br />
7) ¿ Existen cargos de libre designación en otos países de Iberoamérica, y cuál ha sido su experiencia?<br />
•<br />
En el caso de Brasil, el servicio civil de carrera es un sistema de designación política, que en<br />
realidad es una mezcla entre criterios polfticos y profesionales.<br />
En el caso de Chile, su sistema de gerencia pública representa un equilibrio entre criterios<br />
profesionales y mecanismos de libre designación, unidos a condiciones de trabajo que incentivan<br />
la eficiencia, entre ellas un sistema de remuneraciones flexibles.<br />
Buscar mecanismos de flexibilidad, distinguir entre profesionales y directivos, distinguir<br />
entre distintas carreras profesionales y susdistintos requisitos de entrada de promoción y de<br />
salid~, esimp~rtante para comprobar no s610 el mérito sino tambf~rf laffexibfl1dad del servicio<br />
civil de carrera.
8) ¿ Qué se necesita para que el servicio civil de carrera no genere un sistema de "política de asistencia<br />
social o popular politics?"<br />
• Los gobiernos no deben actuar como agencias colocadoras de empleos, pero si deben proporcionar<br />
una red de seguridad que los proteja.<br />
Los niveles de empleo en el Gobierno Federal mexicano son altos, debido a que en parte a<br />
que el Gobierno está utilizando el empleo público como una política social. Este es un problema<br />
extremadamente difícil de resolver, y bien puede ser que consideraciones de cómo<br />
ofrecer una red de seguridad pueda ser parte de la solución a esto.<br />
En muchos países latinoamericanos, las poblaciones son cínicas en cuanto al gobierno, no<br />
creen en la capacidad o deseo del gobierno para ofrecer servicios públicos. Pero como tienen<br />
un voto y una voz, pueden utilizar ese voto para que alguien tenga un trabajo, o para que<br />
pavimenten una calle.<br />
Hasta que los ciudadanos dejen de creer que todo lo que pueden obtener de la política son<br />
unas cuantas concesiones privadas, y hasta que dejen de creer que van a obtener servicios<br />
públicos, será difícil que los ciudadanos respalden una reforma del servicio civil.<br />
Por eso, se necesitan leyes fuertes en cuanto a servicio civil, que eviten que los políticos utilicen<br />
los empleos públicos de manera clientelista. Y para que existan estas leyes, se necesita<br />
un poder independiente que administre al servicio civil de carrera.
y la Nueva Geteacía<br />
Pública en México<br />
Nota edftoria1: El contenidO de las ponencias presentadas por los participantes en este paner<br />
responete a las siguientes ptégul'ltls:<br />
• ¿CÓmo oPera un servklopfof¡"~ de Carrera en las condiciones de la Nueva Gestión<br />
PObUca? . .. '. ' .. ;, ::: '. : ~, j' •<br />
(f:nqu.~~<br />
'::.;:'¡»,;--'- :\1',~ __j_~ ';':':">"','", ,"5 C
David Arellano<br />
Implementar unservicio civil basado enlacompetencia, enel desempet'io, amarrado avalores deinnovación<br />
y flexibilidad como quiere la Nueva Gestión Pública (NGP), implica el desarrollo de varias condiciones,<br />
todas muy importantes para elcontextomexicano enparticular y engeneral para América Latina.<br />
En primer lugar, los servicios civiles son estructuras polftlcas y organizaclonales rfgldas por naturaleza.<br />
Su función polftica es aislar de los vaivenes polfticos al aparato burocrático. Su funciónorganizadonal<br />
es establecer condiciones generales y reglas globales para el desarrollo de la carrera burocrátIca. Hacer<br />
que estos sistemas además impulsen la innovación y la flexibilidad, requiere la capacidad de equilibrar<br />
la rigidez del sistema (para ser crefble) con la flexibilidad organlzaclonal para responder al contexto(para<br />
ser eficiente).· No existen fórmulas o recetas para lograrese equilibrio.<br />
Pero es probable que esquemas comunicados y consensuados ampliamente¡ que,~rmltan la participación<br />
de diversos'actores en el dlsel\o, que busquen crear mecanismos de gobernariía transparentes y<br />
compartidos con la sociedad, que comprendan la cultura organlzaclon~l.riector pObUco y adapten<br />
estrategias particulares y adaptables en el tiempo, tengan mb próbabUldadde fxlto c¡utuna confta"<br />
ciega en que las reglas formales y el enunciado de normas delsistema, aut0m6tica".nte, vln a ~tver<br />
los problemas y ser acatados ampliamente. Partirdel principio de que existe una capacidad limitadade<br />
dirección de un sistema complejo como un servicio civil parece Importante para estarabierto a buscar<br />
opciones y alternativas cuando las cosas no salen como los modelos prevén (Lewls,1980).<br />
Para el caso mexicano, es claro que se está partiendo de una confianza desmedida en que un ststema<br />
merltocrátlco y profeslonallzante será suficiente para transformarla politizada burocracia mexicana<br />
en una maqUinaria neutral yeftélente. Nada puede estarm6sleJos de la verdad comohaquedado<br />
demostrado en otros pafses (Knott y Mlller, 1981).
federal. El servicio civil debe ser una institución que apoye al poder ejecutivo, al mismo tiempo que<br />
evite que este poder pueda manipular impunemente al aparato burocrático. Lograr este equilibrio es<br />
fundamental, pues al final de cuentas todo servicio civil implica tomar decisiones que tienen costos<br />
inherentes para el sistema político. Por ejemplo, siempre existirá un costo en cuanto al dilema eficiencia<br />
de la burocracia y rendición de cuentas. No hay sistema en la práctica que resuelva este dilema, pues<br />
las burocracias públicas deben estar sujetas a controles en cualquier democracia, y se les exige al mismo<br />
tiempo dar resultados (resultados además siempre en debate en una sociedad plural). Confiar ciegamente<br />
en que la lógica meritocrática de un servicio civil va a resolver estos dilemas es peligrosamente<br />
ingenuo, pues no comprende las instituciones políticas que un servicio civil construye, que no son<br />
totalmente neutrales ni enteramente profesionales.<br />
En tercer lugar, el servicio civil debe estar ligado de manera integral a otras reformas que buscan,<br />
con más lógica y capacidad, dirigir por desempeño y hacer más autónoma la gestión de los organismos<br />
gubernamentales. Presupuestos por resultados, sistemas de gestión de la calidad, indicadores de<br />
actuación y desempeño, descentralización de procesos, sistemas integrales de lucha contra la corrupción<br />
no basados estrictamente en el fortalecimiento generalizado de normatividades y controles, son<br />
algunas reformas que podrían equilibrar la tendencia a la rigidez de los servicios civiles. Estar abiertos<br />
a opciones más descentralizadas y que consideren las variables y necesidades organizacionales de diversos<br />
organismos (permitiendo por tanto definiciones flexibles de puestos y de desempeño), parecieran<br />
ser opciones interesantes a explorar. Lasorganizaciones gubernamentales son espacios complejos de la<br />
actividad de grupos de poder, de individuos, en contextos dinámicos. No siempre la especialización, la<br />
medición rígida del mérito y la profesionalización son las únicas opciones que setienen. Las estructuras<br />
organizacionales traslapadas (Landau, 1969), la competencia al interior de las burocracias (Bender,<br />
1985), la descentralización de los pesos y contrapesos (Ostrom, 1973) son opciones viables que se<br />
pueden analizar con cuidado para no cerrar los ojos y construir un sistema rígido y sobre controlado.<br />
En cuarto lugar, el papel del Congreso variable es una de las variables más complicadas pero fundamentales,<br />
pues la corresponsabilidad entre el poder ejecutivo, el congreso y el aparato burocrático es<br />
fundamental en cuanto al éxito de las políticas públicas. El servicio civil debe alentar el trabajo de los<br />
representantes, pues les asegura la estabilidad de las políticas más allá de los periodos legislativos. La<br />
transparencia de los sistemas de evaluación del desempeño debe ser una preocupación fundamental de<br />
los congresos, ya que en ella se basa la verdadera capacidad del sistema en ser efectivo.<br />
Finalmente, es importante considerar la transparencia del sistema. La participación de grupos<br />
externos al aparato gubernamental en la evaluación de las reglas y en la creación de comités o de los<br />
sistemas de evaluación puede ser una alternativa. En la medida que el servicio civil se convierta en la<br />
"posesión" de un grupo o de una burocracia, su rigidez será inevitable (Guerrero, 1999).<br />
Los servicios civiles, como todo sistema complejo que pretende ordenar y sistematizar la acción de<br />
múltiples organismos públicos, todos ellos actuando en un contexto político y de lucha por el poder,<br />
implica tener claras una serie de ventajas y desventajas de su accionar. Todo servicio civil creará nuevos<br />
problemas al buscar resolver otros. Esto implica tener la capacidad de imaginar esquemas que combinen<br />
la posibilidad de tener un sistema claro y transparente de manejo de los recursos públicos, con la<br />
necesidad de evitar que al centralizar tal sistema éste termine protegiendo los intereses de grupos o<br />
camarillas. Implica ser capaces de comprender los límites de cualquier sistema de este tipo y estar<br />
preparados para responder a los nuevos problemas creados. En todo caso, lo inteligente parecería ser<br />
•
comprender los límites y las desventajas por enfrentar en la implementación de un sistema de este tipo.<br />
Incluso, con las reformas tipo de la NGP, los servicios civiles meritocráticos seguirán adoleciendo de círculos<br />
viciosos de control y sobre reglamentación, de dificultades para definir transparentemente los<br />
mecanismos de medición de desempeño, de cuadros del servicio civil capaces de defender su coto de<br />
poder más allá de conceptos como eficiencia y productividad.<br />
No hay recetas para resolver estos problemas. Pero un primer paso es no confiar demasiado en la<br />
retórica de la reforma gerencialista, pensando que un sistema de méritos es suficiente medicina para<br />
evitar los problemas de un servicio civil rígido y con intereses políticos. La lección para países como<br />
México radica en ver con escepticismo constructivo cualquier solución fácil a estos dilemas y mantener<br />
abierta la puerta para soluciones diferentes. Soluciones que incluso permitan pensar en un sistema<br />
altamente descentralizado de los subsistemas de evaluación y control, en el rompimiento de la idea de<br />
que un sistema de servicio civil debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para<br />
toda organización, para todos los individuos y para todo el tiempo. Pensar en sistemas de servicio civil<br />
que prevean cambiar en el tiempo, descentralizándose, dejando en las manos de las propias organizaciones<br />
públicas el análisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes. Crear un sistema de<br />
este tipo e implementarlo en la práctica en cualquier país es sin duda un reto, pero es probable que el<br />
esfuerzo valga la pena.<br />
Miguel Ángel Cedlllo<br />
El Servicio Público de Carrera, cuya concepción y medios de operación caracterizó Max Weber<br />
como la conducción racional de la burocracia para procurar un buen Gobierno a partir de un modelo<br />
que tiene como base la legalidad, la profesionalización Y la meritocracia es todavía, en el caso de nuestro<br />
pafs, un asunto pendiente.<br />
•
La Nueva Gestión Pública exige del Gobierno eficiencia en la administración, palpable mediante la<br />
elevación de la calidad de los servicios que ofrece a la sociedad para su bienestar y disfrute. En este contexto,<br />
para nuestro país sería de suma importancia y beneficio, la existencia y operación de un sistema<br />
de Servicio Público de Carrera.<br />
Este Servicio Público de Carrera debe operar como un sistema de administración de personal flexible,<br />
que provea a la administración de servidores públicos calificados y capaces de instrumentar las<br />
políticas públicas y de optimizar el ejercicio del presupuesto.<br />
En México, sólo existenexperiencias institucionales aisladas donde se ha puesto en marcha un sistema<br />
de Servicio Público de Carrera como ellFE, ellNEGI y la CONAGUA, cuyos sistemas de carrera se<br />
someten a revisiones periódicas para actualizarlos con base en las exigencias de sus funciones.<br />
Un sistema de Servicio Público de Carrera es un elemento del que debe asirse y apropiarse la Nueva<br />
Gestión Pública en México, aunque su operación debe ser flexible, fincada en pilares como la evaluación<br />
del desempeño con reglas claras e imparciales, de la cual dependa la permanencia y la promoción de los<br />
servidores públicos.<br />
Un Servicio Público de Carrera agrega valor porque constituye el medio para legitimar y dignificar<br />
la función pública y la presencia del servidor público. Con el Servicio Público de Carrera, la administración<br />
contará con personal cuyas bases de operación se sustentará en principios meritocráticos y de<br />
igualdad de oportunidades. El acceso a la función pública ya no será a través de mecanismos de libre<br />
designación (en los que cobra peso la lealtad personal o a las camarillas, en detrimento de la profesionalización)!<br />
sino a través de concursos de selección. De esta manera, toda persona que cubra los requisitos<br />
establecidos para el reclutamiento y selección! tiene las mismas oportunidades para ingresar a<br />
la función pública.<br />
El Servicio Público de Carrera también agrega valor porque r~ulaa tra"és
partidista, por el amiguismo, el compadrazgo y la compensación polftica, todo lo cual le ha dado una<br />
visión patrimonialista a la administración pública, esdecir se ha visto como un botín y no como un espacio<br />
para desarrollar los programas y políticas que generen satisfacción y bienestar públicos.<br />
Estas prácticas propician que cada seis años la administración pública renueve sus cuadros, como<br />
consecuencia de la politización de los sistemas tradicionales de asignación de puestos. Esto elimina, en<br />
la experiencia administrativa, la memoria institucional y la continuidad de los programas, y repercute<br />
fuertemente en el presupuesto público.<br />
Por otra parte, el Servicio Público de Carrera contribuiría a la consolidación de la vida democrática<br />
de nuestro país, pues abriría la oportunidad de acceder a la función pública a los mejores hombres y<br />
mujeres, a\los más preparados, cuya permanencia estaría sujeta a su alto desempeño y a su conducción<br />
honrada, pr9fesíonat y transparente en el ejercicio del servicio público, y no a su cercanía o lealtad a<br />
grupos o partidos.<br />
Frente a las actuales condiciones políticas, económicas y sociales, el Servicio Público de Carrera es<br />
un instrumento necesario para la administración pública en México, toda vez que, ofrece los medios<br />
para. procuraru.na administración pública efectiva, con servidores públicos profesionales, con lealtad<br />
institucional y c:om"romjsos~'lal.<br />
La implantaCión de un Servicio Público de Carrera en México tendrá un impacto favorable en la<br />
administración pública, que se verá reflejado en el mejoramiento de los servicios públicos y en la atencióndelas<br />
det'l\ijlnd
La operación de dichos subsistemas debe soportarse en estructuras administrativas conformadas<br />
de preferencia de manera colegiada, para garantizar la transparencia en los procedimientos.<br />
Este proceso gradual tiene que ser proyectado de tal forma que, en este período de Gobierno, se<br />
establezcan las bases normativas e institucionales que permitan operar el sistema, y que incluso resista<br />
el cambio de Gobierno por su solidez y consolidación, no permitiendo marcha atrás en esta<br />
implantación.<br />
Jonathan Molinet<br />
El Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la administración pública (AP) es una manera de establecer<br />
relaciones laborales. Estas relaciones, entre el poder ejecutivo y el personal necesario para hacer<br />
cumplir las decisiones de gobierno, presentan una multiplicidad de ventajas y desventajas; tantas como<br />
las dificultades que derivan de la voluntad de conservar el poder cuando este imperativo es condición<br />
para el funcionamiento de los mercados.<br />
Desde un punto de vista formal, la identificación y análisis de las ventajas y desventajas del SPC<br />
requiere formular el problema que el Ejecutivo busca resolver al adoptar una política para establecer el<br />
SPC . Salvada momentáneamente la distinción clásica entre "causas declaradas" y "causas más verdaderas",<br />
la formulación del problema del Ejecutivo es imprescindible.<br />
Por ejemplo, en un contexto de reducción del gasto público, la disminución del personal en la AP<br />
federal, é es insuficiente? Sea o no insuficiente, ¿el personal ahora contratado efectúa sus labores de<br />
manera insatisfactoria? El problema también puede ser é cómo evitar la corrupción en la AP federal?<br />
En los tres cuestionamientos, para no hablar de la probabilidad de que se trate de una combinación, se<br />
requieren ejercicios diferentes a fin de comparar ventajas y desventajas del Spc.<br />
•
Se trata de restricciones operantes distintas. Los espaciosde estrategias son distintos. Difiere también<br />
el número de jugadores relevantes, y las recompensas derivadas de adoptar unas estrategias en<br />
vez de otras. Las preguntas de nuestro cuestionario admiten, por consecuencia, conjeturas, hipótesis,<br />
respuestas y recomendaciones diferentes. Por ejemplo, si el criterio de agregar valor es pertinente a<br />
propósito de la cuestión "¿cómo debemos vivir?", juzgaríamos diferente a propósito de reducir el gasto<br />
público a largo plazo y a propósito de la corrupción. Desde luego, en el mismo tenor, los juicios de prudencia<br />
difieren si se trata de ejecutar una solución al problema de la ineficiencia o si se trata de alguna<br />
combinación entre estos diferentes problemas.<br />
Por razones sencillas de brevedad se puede fijar una referencia en el hecho de que las "relaciones<br />
de trabajo" cobran significado al identificar las partes y el ámbito donde tienen lugar. El SPC establecería<br />
una parte importante de las condiciones de contratación y prestación de servicios en el sector<br />
público. El SPC tiene por materia el conjunto de tareas cuyos responsables están sometidos al derecho<br />
administrativo. Son tareas que se ejecutan con o sin fondos gubernamentales y con o sin control público.<br />
Esta sencilla observación, da lugar a ciertas preguntas relativas a las condiciones que es preciso satisfacer<br />
al cumplir una hipotética ley de spc.<br />
La iniciativa de una ley de SPC entraña el imperativo de reorganizar las condiciones de trabajo<br />
propias de quienes transforman las leyes en políticas públicas. El ámbito del SPC es la AP, un sistema<br />
social para disponer de las herramientas del gobierno, en particular la autoridad política, y cuyas decisiones<br />
son vinculantes para el conjunto de la sociedad. Entonces, sea cual sea el problema o la combinación<br />
de problemas que el Ejecutivo y el Legislativo se proponen resolver con el SPC, éste tendrá<br />
que satisfacer restricciones asociadas con la AP federal como instrumento del Ejecutivo. ¿Qué<br />
características y contenidos ha de tener la respectiva ley para normar la conducta de servidores<br />
profesiona les de carrera?<br />
Dentro de la teoría administrativa, en un contrato de trabajo la relación entre las partes contratantes<br />
es una relación de autoridad. El empleador escoge,con el consentimiento parcial del empleado,<br />
el patrón de conducta o estrategia que ha de seguir este último. El empleado está sujeto a una<br />
estructura de permisos que encuentra más o menos aceptable. Para el caso de los servidores públicos<br />
de carrera, en estas exactas condiciones, la relación laboral requiere cumplir "programas decisorios" que<br />
materializan valores. Otra vez, sea cual sea el problema que setrata de resolver, é de qué setrata ahora<br />
de cambiar los valores, conservar algunos, conservarlos todos? ¿Cuáles son?<br />
Como de cualquier manera, el ámbito del SPC es la AP federal, entonces es importante tener en<br />
mente los problemas clásicos del poder ejecutivo. Su existencia proviene de la necesidad de hacer<br />
cumplir la ley. La ley tiene la forma de lo universal y de lo racional, donde distintos particulares reclaman<br />
condiciones de excepción. Los programas que han de cumplir los servidores profesionales de<br />
carrera tendrían que haber sido concebidos para resolver este problema. En efecto, si existen é es razonable<br />
pensar que el SPC es una solución satisfactoria, por no hablar de solución óptima, para la ejecución<br />
de tales programas?<br />
Pero hay otro problema clásico. La decisión de gobierno y su ejecución están separadas. En la AP,<br />
el personal que dispone de las herramientas de gobierno existe precisamente para unir cumplimiento y<br />
decisión. De nuevo, hay que subrayar el punto: con independencia del problema que se trate de<br />
resolver con el SPC, no hay que perder de vista que setrata del ejercicio de la autoridad política. Se trata<br />
•
de resolver problemas de gobierno. ¿ En qué medida un SPC efectúa esta conexión? Cualquiera que<br />
sea la recomendación de política, es preciso examinar la contribución del SPC en este ámbito.<br />
Es preciso tener presente el problema de fondo. En un cuarto de siglo corrido, hemos pasado de un<br />
régimen de participación gubernamental a un régimen comercial dominante. El debate relativo al SPC<br />
es un debate relativo al tipo de AP que requiere el nuevo régimen. Es un debate clásico en la historia<br />
de los estados. Sobre la base de las condiciones propias de una figura de la AP, la coalición emprende la<br />
transformación misma de esa AP. Así, cabe la conjetura de que el requerimiento de SPC constituirá el<br />
paso de la excepción a la nueva rutina. La iniciativa de SPC implica plantear e investigar la cuestión de<br />
si ya es factible políticamente efectuar este paso.<br />
El cumplimiento de la ley y la conexión entre decisión de gobierno y ejecución qué clase de AP<br />
requieren cuando las decisiones de asignación y coordinación son tendencialmente decisiones privadas.<br />
Para gobernar mercados, qué aporta el Spc. En cuanto, al final de cuentas, los problemas son de este<br />
tipo, es preciso dedicar una palabra al problema de ejecución.<br />
Se puede establecer empírica y teóricamente que el cambio de régimen ha sido efectuado bajo la<br />
conducción de la coalición presidencial que ha sido capaz de integrar una coalición de gobierno con distintas<br />
clases de jugadores políticos. Una implicación por investigar sería qué es posible operar desde<br />
dentro de la AP a fin de conseguir tal resultado. La AP ha de tener características específicas que permiten<br />
poner en práctica una agenda de gobierno que parece atentar contra ella misma.<br />
Es decir, sobre la base de la jerarquía y de la integración de equipos, es probable que un SPC induzca<br />
un mercado laboral interno y un juego de coalición que da lugar a fuerzas más o menos autónomas<br />
dentro de la propia administración. Las desventajas del SPC adoptan formas diversas y algo opacas. Un<br />
juego de coalición entre las dependencias encargadas de ejercer el gasto de gobierno facilita conseguir<br />
las ventajas de restricciones presupuestarias blandas en el sector financiero y otros sectores de actividad<br />
económica.<br />
¿ Es una desventaja? No hay respuesta general. Depende en parte de quienes enfrentan restricciones<br />
presupuestarias duras hasta tener canastas de consumo en equilibrio que son meramente de<br />
subsistencia. Participar en el juego de la redistribución del ingreso tiene costos. Si resultan relativamente<br />
muy altos, el mercado laboral interno y los juegos de coalición son altamente ventajosos para<br />
conservar el poder. Un SPC que vuelva preferibles las coaliciones en el interior de la AP tiene ventajas<br />
y desventajas que no dependen del cumplimiento de tareas que tienen como condición necesaria<br />
cierta especialización en áreas del conocimiento.<br />
Que la administración es una estructura jerarquizada sobre varios ejes invita a considerar la organización<br />
interna del gobierno. Pongamos por caso algunas características sobresalientes desde el punto<br />
de vista de la teoría de incentivos. Esa organización se caracteriza por la búsqueda de varios objetivos<br />
con incentivos de baja efectividad, la existencia de una división del trabajo que da lugar a una división<br />
en los derechos de control entre administraciones sucesivas.<br />
Así, el diseño y ejecución de los programas de la AP presentan dificultades especiales y de magnitud<br />
considerable. No es evidente la capacidad del SPC para reducir la complejidad y la incertidumbre asociada.<br />
El SPC es. una típica solución a medio camino. La incertidumbre proviene hoy del proceso de "declinación<br />
del estado" que torna muy confusas las orillas del sistema .de la AP y las condiciones para resolver el<br />
problema del conectar la decisión de gobierno y su ejecución. La urgente transformación de la AP es<br />
primordialmente un problema de ejecución. ¿Qué relación guardan los resultados de esa administración<br />
y las reglas bajo las cuales surgen tales resultados? Esto falta respondernos.<br />
•
Marra del Carmen Pardo<br />
El modelo de la Nueva Gerencia Pública (NGP) plantea dilemas difíciles de resolver de cara a pensar<br />
en instaurar o desarrollar un servicio civil o profesional de carrera. ¿ Porqué afirmo esto? Primero,<br />
porque el modelo de la NGP lo que privilegia son las acciones y los resultados, no tanto la profesiona<br />
Iización y menos aún la profesión entendida -incluso- como vocación de los funcionarios públicos.<br />
Segundo, revisando lo que ha sucedido en países como Gran Bretaña, Estados Unidos y Francia, en<br />
donde existen carreras para los funcionarios públicos, es claro que los esquemas tradicionales de servicio<br />
civil se han visto no sólo revisados sino ajustados a la ley de propuestas que de manera gruesa<br />
englobaríamos en la NGP.<br />
Estos ajustes modificaron antiguas prácticas de relación entre funcionarios de carrera y políticos;<br />
se cuestionaron de manera severa los impactos de las recomendaciones de los funcionarios de carrera<br />
en el diseño de políticas; se ha puesto en entredicho valores -hasta hace algunos años intocables- como<br />
la inamovilidad, abriéndose posibilidades a formas alternativas de contratación, ascenso y salida, bajo<br />
el argumento de la necesaria flexibilidad.<br />
Tercero, el modelo de la NGP atribuye al mercado un papel central. La tensión aparece al extrapolar<br />
sus virtudes volviéndolas análogas en la administración pública, pues el ciudadano no es un cliente<br />
es sólo un consumidor. Los valores del mercado y los de la democracia pueden converger pero raramente<br />
coinciden.<br />
La ciudadanía es un derecho adquirido desde el nacimiento y la participación igualitaria en procesos<br />
democráticos está basada en derechos individuales. Por el contrario, el dinero gobierna el acceso<br />
del cliente y su relación con el mercado; la medida de su valor depende de su poder adquisitivo.<br />
Mientras que vendedores y compradores pueden escoger uno u otro, el acceso de ciudadanos a servicios<br />
públicos está basado en derechos y necesidades. Un Estado democrático no tiene la libertad de<br />
favorecer o discriminar.<br />
••
La NGP debe pensarse como herramienta para reconciliar diferencias e intereses bajo dos dimensiones:<br />
el progreso de largo plazo versus exigencias de corto plazo; intereses globales e internacionales<br />
versus intereses nacionales o locales. Para ello, es claro que el principio de un único tamaño es útil para<br />
todos pero no es viable. Los contextos sociopolíticos y económicos deben tener una importante<br />
consideración. Debe haber apertura para reconocer los errores de los modelos tradicionales y de los<br />
excesos de los nuevos modelos. De ambos hay claras lecciones que extraer.<br />
La carrera en el servicio público es un valioso recurso para profesionalizar la función pública. Tener<br />
una profesión desarrollada puesta al servicio del bienestar público es un logro institucional de la mayor<br />
relevancia. Esto no se logró de un día para otro. El camino ha sido largo; esa lucha se incluyó en otras<br />
de dimensiones amplias como la democratización, la defensa del interés público e incluso la protección<br />
e integridad en la vida pública. Tuvieron un fuerte impacto en la formación de instituciones de la profestón<br />
del servicio público, la lucha contra la corrupción, el tráfico de influencias y la arbitrariedad.<br />
El valor que agregan estos esquemas de profesionalización toma sustento de prácticas tales<br />
como introducir exámenes competitivos a fin de asegurar no sólo los mejores resultados en el<br />
desempeño de los funcionarios, sino el que la profesión sea de dominio público; reconocer el mérito<br />
como la consideración de mayor importancia para la contratación, promoción y remuneración de los<br />
funcionarios; valorar el conocimiento y experiencia por encima de consideraciones de, por ejemplo,<br />
relaciones personales o deudas de favores; y, algo que es muy importante, favorecer autonomía en<br />
el ejercicio de funciones y juicios, ligada al responsabilidad sobre acciones y decisiones. Todo esto<br />
obliga a un comportamiento ético respaldado por procesos transparentes en el marco de la legalidad<br />
vigente.<br />
Sícreo necesario e incluso urgente la instauración de un servicio profesional de carrera. Su impacto<br />
debe ser positivo. El servicio público en México al haberse desarrollado sin ese recurso privilegiado para<br />
su profesionalización, es una función pública inestable, sin certidumbre y sin compromiso de largo<br />
plazo y autónomo.<br />
¿ Qué se debe cuidar en su puesta en marcha? Lo primero es pensar en qué hacer con lo que ya<br />
existe. Esto es, los funcionarios o empleados contratados bajo la lógica de "trabajador de base". En la<br />
iniciativa de la ley, este sector parece no existir. Séque revisar lo que ahí ocurre es enfrentar el problema<br />
de derechos laborales, pero ese sector es el que más necesita su reconversión para tener elementos<br />
que le permitan enfrentar nuevos retos y superar prácticas anquilosados y desviadas. Segundo, cómo<br />
relacionar la tarea de la burocracia de "ventanilla" con la media y alta. Estos funcionarios tienen<br />
mayores posibilidades para desarrollarse profesionalmente, pero ninguna certeza en su carrera como<br />
funcionarios. Tercero, cómo conciliar intereses y proyecciones de ambos sectores.<br />
Contar con una leyes importante porque deriva su obligatoriedad. Yo pondría cuidado al<br />
reconocimiento pleno de especificidades de cada dependencia o unidad, a lo caminado hasta hoy en la<br />
direccíán hacia la profesionalización y hada el establecimiento de medidas graduales. Finalmente<br />
considerada lo que se puede hacer en estados y municipios, ventana de oportunidad para I~ innovación,<br />
no caja de resonancia de lo que ocurre a nivel federal.<br />
•
Guillermo Rosas<br />
La introducción de iniciativas partidistas para la adopción de una Ley del Servicio Civil de Carrera<br />
inaugura oportunidades para una mayor profesionalización de la burocracia mexicana. Los propósitos<br />
manifiestos de crear un Servicio Civil de Carrera son aumentar la capacidad técnica de los burócratas,<br />
reducir la posibilidad de corrupción y/o captura de servidores públicos, y mantener cierta continuidad<br />
en las políticas públicas del gobierno federal a través de los sexenios (y probablemente a través de<br />
relevos partidistas en el Ejecutivo). Para lograr estos objetivos, la LSCC establece un sistema de tenure<br />
condicional para un buen número de burócratas de rangos bajos y medios que trabajen en la Administración<br />
Pública Federal (la permanencia en el trabajo y las posibilidades de ascenso dependen de<br />
aprobar periódicamente exámenes técnicos). Al evaluar los potenciales méritos del Servicio Civil, es<br />
necesario debatir si los rasgos esenciales de la LSCC son los que mejor conducen a la consecución de<br />
estos objetivos, y si los costos derivados de la implementación de esta polrttca son tolerables.<br />
Con respecto al mejoramiento de la capacidad técnica de los burócratas, es innegable que el<br />
establecimiento de un servicio público de carrera genera incentivos virtuosos para que los servidores<br />
públicos adquieran conocimientos especializados en sus áreas de competencia. Al eliminar la erneneze<br />
de "cese por fin de sexenio", se eliminan buena parte de los costos personales de adquirir conocimientos<br />
especfficos diffciles de transferir a otras agencias burocráticas. Este efecto benéfico se refuerza con<br />
un diseño de tabuladores salariales que premie el ascenso a puestos más altos con aumentos más que<br />
proporcionales del sueldo y con un sistema de licencias esporádicas que permita a los servidores públicos<br />
acudir a cursos de capacitación técnica. Entiendo que ambos incentivos se han incorporado a la<br />
propuesta de ley.<br />
La LSCC también parece relativamente capaz de reducir oportunidades de corrupción o captura de<br />
los servidores públicos por parte de grupos de interés. Es cierto que un sueldo insuficiente y la amenaza<br />
latente de remoción al término de un perlodo administrativo determinan en buena medida, por ejemplo,<br />
la decisión individual de aceptar sobornos. El servicio civil de carrera puede aminorar estas dos<br />
motivaciones perversas. Al mismo tiempo, incluso si la incidencia de actos de corrupción disminuye<br />
•
como consecuencia de la adopción de la LSCC, algunos servidores públicos pueden actuar de manera<br />
parcial en detrimento de los mandatos que reciben del poder legislativo, sabiendo que la posibilidad de<br />
perder su puesto es remota. Esto podría ocurrir, sobre todo, en agencias burocráticas encargadas de regular<br />
o supervisar a grupos de interés concentrados y poderosos (por ejemplo, la banca o las empresas<br />
de telecomunicaciones). En este tipo de agencias, los burócratas pueden tener incentivos para buscar<br />
empleo en las compañías que por mandato deben supervisar. El problema es potencialmente grave,<br />
pues la LSCC busca precisamente que la capacidad técnica que los servidores públicos obtengan a costa<br />
del erario permanezca en las agencias burocráticas, y no que se transfiera al sector privado. Más aún,<br />
es precisamente el incentivo a buscar empleo en el sector privado lo que gobernaría la decisión de<br />
administrar a favor de los sectores supervisados.<br />
Una de las razones más poderosas para considerar la creación de un servicio civil para la burocracia<br />
mexicana es eliminar el uso c1ientelar de los puestos administrativos. La experiencia internacional<br />
en la adopción de sistemas meritocráticos de administración pública sugiere que la alternancia partidista<br />
en el gobierno, con los conspicuos cambios de personal burocrático que conlleva, provee a veces<br />
el estímulo necesario para que los políticos renuncien a los puestos administrativos como botín político.<br />
Es curioso que la burocracia mexicana funcionó históricamente como sistema de despojos ("spoils<br />
system') al servicio de un solo partido político. En todo caso, la posibilidad real de alternancia futura<br />
en el poder provee incentivos para generar un acuerdo político de renunciar a la burocracia como botín.<br />
Si este es el objetivo último de la LSCC, debemos dar la bienvenida a esta propuesta.<br />
Sin embargo, la LSCC pretende más bien construir un sistema meritocrático para evitar el "cortoplacismo"<br />
en las políticas públicas. Como en ciertas burocracias europeas un servicio civil de carrera<br />
permitiría el funcionamiento regular y continuo de la administración pública a pesar de cambios<br />
frecuentes en la composición del Ejecutivo y el Legislativo. Aún así, me parece válido cuestionar la<br />
sabiduría de un sistema que pretende medir con el mismo rasero a todas las agencias burocráticas de<br />
la Administración Pública Federal. Mi cuestiona miento se refiere precisamente a la necesidad de políticas<br />
de corto plazo en algunas áreas burocráticas.<br />
Ciertamente, existen áreas de la gestión pública en las que el Ejecutivo tiene incentivos para<br />
"traicionar" políticas existentes. Es el caso de la conducción de la política monetaria del país, en donde<br />
el Ejecutivo puede estar tentado a ensayar expansiones de la masa monetaria una vez que los agentes<br />
económicos han formado expectativas inflacionarias. Para la conducción de la política monetaria se ha<br />
creado un cuerpo burocrático más o menos profesional, y es limitada en todo caso la capacidad del ejecutivo<br />
o legislativo para remover al gobernador del banco central por motivos políticos. Pero no se<br />
requieren mecanismos draconianos de permanencia de las políticas públicas en todas las áreas del quehacer<br />
administrativo. En algunas áreas (políticas de apoyo a la industria o al campo, por ejemplo)<br />
justamente lo que se requiere es flexibilidad burocrática, para que cambios ideológicos en el gobierno<br />
se reflejen de manera inmediata en la conducción de los asuntos administrativos.<br />
Si bien es cierto que la LSCC garantiza el control directo de los rangos altos de la burocracia (secretarios<br />
y subsecretarios) por parte del ejecutivo, el servicio civil de carrera podría generar inercias administrativas<br />
imposibles de corregir. Por eso quisiera agregar dos preguntas puntuales al debate sobre la LSCC:<br />
¿ Es necesariocrear servicios civiles de carrera en todas lasáreasde la Administración Pública Federal? ¿ No<br />
basta con delegar la misión de mantener cierta memoria institucional y de garantizar la continuidad de las<br />
políticas públicas a un puñado de individuos con contratos irrevocables dentro de cada secretaría, en vez<br />
de comprometernos a garantizar la planta laboral de miles de burócratas de por vida?<br />
•
Este cuestionamiento puede ahondarse en otro sentido, el del control legislativo sobre una burocracia<br />
profesional. En perspectiva comparada, los sistemas meritocráticos de administración en otros<br />
países coinciden con sistemas políticos en los que también existen incentivos poderosos para la profesionalización<br />
del quehacer legislativo. Esto no sería más que un detalle anecdótico si no fuera porque<br />
los cuerpos legislativos cumplen funciones importantes de supervisión, monitoreo y disciplina de las<br />
burocracias. Sin mayores reformas constitucionales, el servicio civil de carrera obligará a legisladores<br />
desinformados a lidiar con burócratas especializados. La capacidad de verificación y disciplina del poder<br />
legislativo quedaría efectivamente anulada al no tener los legisladores incentivos para especializarse y<br />
capacitarse en los temas que tratan en los comités a los que están asignados. La posibilidad de costos<br />
de agencia, en particular de "deriva burocrática" lejos de las preferencias políticas de los legisladores,<br />
que son despuésde todo los representantes de la ciudadanía, sería bastante real. Es por eso que la reforma<br />
de la burocracia mexicana a favor de una mayor profesionalización sólo puede funcionar si se avanza<br />
simultáneamente en la profesionalización del poder legislativo, con medidas como la reelección<br />
inmediata de legisladores.<br />
Ricardo Uvalle<br />
El objetivo de la ponencia es analizar y explicar la importancia que para México tiene el servicio<br />
público de carrera. Las condiciones de la vida pública se han transformado a una velocidad intensa que<br />
obligan a revisar no sólo la calidad y pertinencia de las instituciones que existen, sino a valorar la<br />
creación de las que faltan.<br />
En este sentido, el tránsito del País hacia la democracia, implica que el orden jurídico y político<br />
tenga los elementos más completos para fungir como un medio de regulación efectiva. Si la democracia<br />
es un gobierno de instituciones, no hay motivo para continuar postergando la creación del servicio<br />
público de carrera. Esta institución necesita un lugar en la vida institucional del país, porque se relaciona<br />
de manera crucial con la calidad productiva de la sociedad, y con la importancia de que la<br />
Administración Pública no sea más un espacio para el oportunismo político, el acomodo partidista, el<br />
aprendizaje costoso y las prácticas erráticas.<br />
•
La ponencia destaca la importancia de que en México se instaure el servicio público de carrera con<br />
una óptica heterodoxa, es decir, no legalista ni administrativista, sino que enfatice los aspectos de<br />
calidad, mérito, productividad e innovación que son detonadores de las transformaciones institucionales.<br />
La visión de la Nueva Gestión Pública es un referente que puede aportar para fines de<br />
operación e implementación, los recursos que posibiliten una capacidad de gestión que permita fortalecer<br />
los procesos de gobierno y nutrir el carácter emprendedor de la administración pública.<br />
Las exigencias de la globalidad y las demandas del.país, no pueden institucionalizarse si la administración<br />
pública continúa en la visión del Dios Jano, es decir, en unas partes es muy desarrollada, yen<br />
otras no ha ingresado con lo mejor de sus capacidades a los imperativos de la profesionalización.<br />
Dicha situación la define como un claroscuro en el cual las prácticas de la impericia y la improvisación<br />
continúan siendo uno de los aspectos más sobresalientes que generan desconfianza en la<br />
sociedad y en el público ciudadano. Para que la administración pública sea consecuente con la<br />
nueva realidad -democratización en curso- del país, tiene que convertirse en una institución profesionalizada<br />
para que en su seno tengan vigencia los valores de la equidad, la meritocracia y la<br />
responsabilidad. Sin éstos atributos no será posible que contribuya a fortalecer la cultura de la institucionalidad<br />
democrática, y los esfuerzos orientados a transformarla por la vía de la calidad y la<br />
competencia, no tendrán éxito.<br />
En el tiempo actual, la profesionalización del servicio público de carrera no se entiende al márgen<br />
de la institucionalidad democrática y la importancia de fortalecer a la economía de mercado. Esto significa<br />
que si las tendencias democratizadoras no consiguen profesionalizar a la administración pública,<br />
ésta se identificará cada vez con el orden autoritario, el cual no es receptivo a la competencia y el mérito.<br />
En este caso, democratizar la administración pública implica dar cauce a la profesionalización del<br />
servicio público para que las nuevas reglas de su funcionamiento, sean congruentes con el valor de lo<br />
público que el país vive de manera importante desde hace dos décadas.<br />
•
¿Cuál es el estatus laboral del personal de confianza y sí éste variará con el establecimiento de la<br />
ley del servicio civil de carrera?<br />
La iniciativa de ley del servicio civil de carrera está dirigida al personal de confianza de la<br />
administración pública federal. Esto porque el personal de base ya tiene una regulación que<br />
está plasmada tanto en el artículo '123, en su apartado B, como en la ley federal de los trabajadores<br />
al servicio del estado.<br />
Esta iniciativa de ley se define propiamente como una norma administrativa, ya que si fuera<br />
una norma laboral tendría que partir necesariamente de una reforma constitucional al 123,<br />
que previera de manera expresa, la existencia de una ley que regulara el servicio civil de<br />
carrera para el personal de confianza.<br />
Como esto no ha sucedido e implicaría una reforma constitucional a través del procedimiento<br />
que establece la propia Carta Magna, vía el constituyente permanente, entonces la<br />
norma sólo puede tener características, alcance y naturaleza administrativa.<br />
En el caso del Distrito Federal, la solución que se estableció, fue separar al servidor público<br />
del sistema de carrera y dejarlo en su puesto como servidor público de confianza, lo cual,<br />
obviamente, haría más fácil separarlo precisamente en condiciones laborales. Pero serían<br />
dos vías muy distintas.<br />
¿Por qué la iniciativa de ley del servicio civil de carrera no contempla al personal de base, y en todo<br />
caso, sí este personal tendría capacidad de acceso al servicio civil de carrera?<br />
~ El personal de base sí está mencionado en esta iniciativa de ley, en el sentido de que si cumplen<br />
los procedimientos correspondientes de reclutamiento y selección, pueden acceder a<br />
ser personal de carrera.<br />
3) ¿Qué sucederá con el servicio civi I de carrera en épocas de desempleo?<br />
• El problema es que al crear puestos que difícilmente pueden desaparecer en época de desempleo,<br />
se crean costos fijos irrenunciables que eventualmente van a representar, o pueden<br />
representar un cargo muy oneroso, en términos fiscales.<br />
Supongo que las preguntas esenciales aquí son, cuál es el tamaño ideal del servicio público,<br />
cuál es la tasa de crecimiento ideal de éste, a qué velocidad necesitamos crear puestos y<br />
cómo vamos a obtener los recursos para mantener estos puestos.<br />
¿Es el sistema mexicano un sistema de botín?<br />
11 El sistema que se instrumentó durante los setenta años de dominio del PRI, no era un sistema<br />
de despojos, ya que un sistema de despojos se basa en un sistema democrático, por lo<br />
que para hablar de la rotación que se desarrolló en México cuando el PRI dominó este país,<br />
se tendría que crear una categoría diferente.<br />
En la actualidad, estamos entrando en un sistema de despojo, eso sí, ahora con un sistema<br />
ya con alternancia política cuya preocupación es asegurar su proyecto, y asegurar que la<br />
burocracia que se encuentra debajo de los políticos continúe con su proyecto.<br />
•
Esto está sucediendo de manera acelerada en nuestro país, por lo que México no podrá<br />
soportar por mucho más tiempo un sistema de botín, ya sea aquél sui generis del PRI o este<br />
muy lógico y natural que se está generando a la luz de la transición democrática.<br />
No es ingenuo creer que se puede llegar a tener servicio civil de carrera equilibrado, lo que<br />
es ingenuo es pensar que esto se puede instrumentar mediante una solución técnica. Es<br />
decir, el hecho de hacer al servicio civil de carrera meritocrático y establecerle reglas particulares<br />
de evaluación de desempeño, no resuelve los problemas que los viejos servicios<br />
civiles de carrera tenían y que tendrán los nuevos si no se es capaz de resolver los dilemas<br />
de flexibilidad y eficiencia, los dilemas de capacidad con lealtad y de vocación. Este tipo de<br />
problemas no se resuelven a través de los tecnicismos, sino que requieren de análisis político<br />
y de análisis de diseño.<br />
¿Cuáles serían los mecanismos para expulsar a un mal elemento del servicio civil de carrera, si éste<br />
ya tiene asegurado su puesto?<br />
La iniciativa sí contempla la posibilidad de que el funcionario pueda ser despedido si no<br />
cumple con las responsabilidades que le fueron atribuidas con su puesto.<br />
Sin embargo, habría que llamar la atención de los legisladores, porque si ellos han definido la<br />
ley del servicio civil de carrera como administrativa, no puede utilizar figuras de orden laboral.<br />
Otro punto que habría que señalar de la iniciativa en donde los legisladores deben de tener<br />
cuidado, es la resolución de controversias entre la autoridad o las autoridades que se generan<br />
a través de ella, y los propios servidores públicos de confianza, toda vez que señala que<br />
puede ir al tribunal burocrático o al tribunal de justicia administrativa y fiscal. Esto es un<br />
error. Debe señalarse como única vía para dirimir las controversias, el tribunal federal fiscal<br />
y administrativo, porque es una norma administrativa, no es un norma laboral. En ese sentido<br />
ahí debe ser muy clara la norma.<br />
•
del Servicio ProfesionaI<br />
de Carrera<br />
Nota editorial: El contenido de las ponencias presentadas por los participantes en este panel<br />
responde a las siguientes preguntas:<br />
111 Desde la perspectiva de la Nueva Gerencia Pública, é cómo opera el Servicio Profesional de<br />
Carrera? (e-gobierno, contratación, movilidad, outsourcing).<br />
(11) ¿Cuáles han sido los beneficios de implementar un Servicio Profesional de Carrera en su país en<br />
relación con la innovación, eficiencia gubernamental, rendición de cuentas, competitividad y<br />
democracia?<br />
i1l<br />
¿Cuáles han sido los principales retos en la implementación de un Servicio Profesional de<br />
Carrera?<br />
\\11 ¿cómo ha evolucionado en su pafs el servicio Profesional de Carrera en términos de deseentrallzaclón,flexlbllldad<br />
y rotac:lón?<br />
El moderador de este panel fue Alejancln> Herrera.
Dan Blalr<br />
El núcleo de la Ley de la Función pública de los Estados Unidos de 1883 era el concepto de que los<br />
funcionarios públicos federales serían contratados, ascendidos y despedidos de sus funciones, en caso<br />
necesario, con base exclusivamente en el concepto de méritos, es decir, la capacidad del individuo de<br />
desempeñar su trabajo. Desde entonces, el candidato que se contrate para un empleo en el gobierno<br />
federal debe ser la persona mejor calificada de entre los solicitantes para dicho puesto. Para ser ascendido,<br />
un funcionario público debe estar realizando sus funciones de manera competente y para que se<br />
le despida involuntariamente debe no estar desempeñando dichas funciones en forma aceptable,<br />
además de que se le debe haber dado una notificación razonable para que de ser posible adopte medidas<br />
correctivas. La postura política de un funcionario público federal nunca se toma en consideración.<br />
A lo largo de los años, estos principios de méritos se han ido ampliado y actualmente incluyen las<br />
siguientes disposiciones:<br />
Reclutar, seleccionar y ascender con base en méritos tras una competencia justa y abierta.<br />
Tratar a empleados y solicitantes de manera justa y equitativa.<br />
Proporcionar la misma remuneración por el mismo trabajo y recompensas por excelencia<br />
en el desempeño.<br />
Mantener altas normas de integridad, conducta e interés por el bien público.<br />
Manejar a los empleados de manera eficiente y eficaz.<br />
Conservar o despedir a los empleados con base en su desempeño.<br />
Educar y capacitar a los empleados si ello dará como resultado un mejor desempeño orqanizacional<br />
o individual.<br />
Proteger a los empleados de influencias políticas indebidas.<br />
9 Proteger a los empleados de represalias por la divulgación le9al de información relacionada<br />
con desperdicio, fraude o abuso de fondos o bienes públicos o de la confianza pública.<br />
•
La Oficina de Administración de Personal, en colaboración con la Oficina del Consejero Especial, se<br />
encarga de la aplicación de estos principios y refiere cualquier acto cuestionable a la Junta para la<br />
Protección de los Sistemas de Méritos para su resolución, en caso necesario. Las apelaciones de la Junta<br />
pasan al sistema de tribunales federales de los Estados Unidos.<br />
Además de la importancia del concepto de méritos en la contratación de los funcionarios públicos<br />
federales, también se reconoce la importancia de ofrecer remuneración profesional y prestaciones adecuadas<br />
para atraer a candidatos calificados y conservar a los empleados con experiencia. La legislación<br />
de 1853, que estableció un tabulador salarial para los empleados administrativos, cubría los puestos con<br />
suefdos de entre ~900 y ~1,800 dólares anuales, un ingreso considerable en aquella época. Esto constituyó<br />
el primer reconocimiento de que los empleados administrativos, que generalmente conservaban<br />
su puesto con los cambios de gobierno, tenían que recibir una buena compensación por sus servicios.<br />
El actual programa de salarios para la función pública federal se conoce como el tabulador general<br />
(General Schedule). Este esquema de promoción de un empleado por los distintos niveles de la función<br />
pública se empezó a aplicar a nivel nacional en 1949. Se trata de una escala numérica que señala los<br />
niveles de desempeño y ascenso de todos los funcionarios públicos. En aquella época, esta guía sobre<br />
habilidades y colocación fue aclamada como una aplicación dinámica de la gestión científica.<br />
Hoy en día, este concepto otrora innovador ha sido superado por las flexibilidades de pago de que<br />
dispone el sector privado, facilidad con la que no cuentan los administradores de la función pública federal.<br />
Bajo el liderazgo del actual director de la Oficina de Administración de Personal, Kay ColesJames,<br />
se están analizando medidas para identificar los problemas existentes en el tabulador general y para<br />
generar posibles alternativas, como tema para futuras discusiones.<br />
En el último siglo se han visto mejoras dramáticas en el sistema de personal del país. En 1920 se<br />
creó un sistema de retiro que aceleró la tendencia hacia una trayectoria profesional en el gobierno con<br />
la garantía de un futuro asegurado para los empleados que permanecieran dentro de ella toda su vida.<br />
El sistema se modificó en los años ochenta, cuando se le añadieron características más actualizadas.<br />
El plan gubernamental de cuentas de ahorros Thrifts Savings Plan es un componente de gran importancia<br />
del actual sistema de retiro. Ofrece a los empleados federales el mismo tipo de prestaciones de<br />
ahorro y ventajas fiscales que ofrecen muchas corporaciones privadas bajo los planes \\401(k)". En este<br />
plan, el gobierno contribuye con cantidades iguales de hasta el 5% del sueldo base del empleado. Ello<br />
adicionalmente a las contribuciones que hace el empleado para su retiro.<br />
Desde 1959, se han ofrecido a los funcionarios federales prestaciones de salud a través de compañías<br />
de seguros e instalaciones médicas del sector privado. Las primas son subsidiadas por el gobierno.<br />
En 1954 se introdujeron los seguros de vida para los funcionarios federales.<br />
El Programa de Seguros de Salud a Largo Plazo, introducido el año pasado, según los resultados preliminares,<br />
esel programa más extenso de cuidado de la salud a largo plazo patrocinado por un patrón. Los<br />
seguros de salud a largo plazo están disponibles para los empleados civiles y uniformados, jubilados y sus<br />
familiares e incluye cobertura para atención de problemas médicos mayores, como el Alzheimer.<br />
La administración pública federal tiene también ahora una variedad de programas diseñados para<br />
ayudar a cubrir las exigencias, algunas vecesencontradas, del hogar y el empleo. Entre ellas, se incluyen<br />
•
horarios de trabajo flexibles, trabajo desde casa, guarderías en el lugar de trabajo, políticas de permisos<br />
para problemas familiares, programas de asistencia a empleados, puestos de medio tiempo o puestos<br />
compartidos, recursos para el cuidado de niños y ancianos. información, incentivos y servicios de apoyo<br />
en casos de adopción.<br />
Los miembros de la función pública estadounidense tienen también diversas oportunidades de continuar<br />
sus estudios, así como facilidades de capacitación a lo largo de toda su trayectoria profesional.<br />
Con el concepto de méritos firmemente arraigado en la gestión de la función pública, el gobierno del<br />
Presidente Bush ha dirigido su atención a aumentar la eficiencia, la productividad y la sensibilidad de la<br />
función pública hacia las necesidades del público estadounidense al que sirve. El Presidente George W.<br />
Bush busca un gobierno federal centrado en el ciudadano, orientado a los resultados y regido por el<br />
mercado. Su objetivo es lograr un gobierno federal que produzca resultados para los ciudadanos estadounidenses,<br />
muestre responsabilidad por el progreso y no el proceso y acoja la competencia, la innovación<br />
y las opciones. Como continuación de un esfuerzo iniciado durante el gobierno de Eisenhower,<br />
muchos servicios federales no son prestados exclusivamente por funcionarios públicos, sino también por<br />
equipos, con un énfasis cada vez mayor en la asociación y la consulta. En muchos casos, los funcionarios<br />
públicos se asocian con compañías privadas para prestar los servicios y compartir mejores prácticas y técnicas<br />
de gestión. El gobierno está analizando la asignación competitiva de las actividades y servicios federales<br />
comerciales. Esta iniciativa requiere que las agencias analicen estratégicamente la labor que<br />
desempeñan para determinar quién puede desempeñar la función con mayor eficiencia, el gobierno federal<br />
o el sector privado.<br />
El Presidente Bush ha colocado la gestión estratégica del capital humano (la función pública federal)<br />
en el primer plano de su agenda administrativa. Ha retado a los ejecutivos federales a reclutar<br />
personas de gran talento e imaginación para la función pública y a manejar mejor a los funcionarios<br />
actuales. Para lograr una mayor eficiencia, el Presidente ha subrayado la importancia de reducir el<br />
número de administradores y estratos organizacionales y el tiempo que se requiere para la toma de<br />
decisiones. Al reducir estas variables, el objetivo del Presidente es incrementar en última instancia el<br />
número de funcionarios públicos que realmente prestan sus servicios al pueblo estadounidense.<br />
Otra medida para la modernización de la función pública del gobierno de Bush es el concepto del<br />
gobierno electrónico. Su objetivo es que el mayor número posible de servicios estén disponibles a través<br />
del Internet y otras tecnologías modernas, no solamente para los funcionarios públicos, sino para el<br />
público estadounidense. Esta acción se titula la iniciativa de e-gobierno.<br />
El Presidente ha instruido a la Oficina de Administración de Personal para que encabece las<br />
acciones gubernamentales en las siguientes iniciativas de e-gobierno:<br />
• Reclutamiento simplificado: reclutamiento y contratación de personas nuevas y talentosas<br />
para la función pública federal.<br />
• E-certificación de descargo: verificaciones de seguridad y antecedentes con eficiencia<br />
y rapidez.<br />
• Integración de Recursos Humanos: eliminar el registro de personal en papel; en su lugar existe<br />
un sistema de información electrónica del personal para facilitar el intercambio entre todos los<br />
sectores del gobierno.<br />
•
Internet.<br />
educación y desarrollo profesional de los funcionarios públicos a través del<br />
"" consolidación del proceso de pagos de diversas agencias federales en unas cuantas<br />
operaciones eficientes.<br />
El gobierno federal también ha continuado con sus esfuerzos para modernizar y automatizar los<br />
sistemas de retiro que mantiene para más de 1.8 millones de funcionarios públicos federales jubilados<br />
y otros 800,000 individuos que reciben prestaciones como familiares de jubilados fallecidos.<br />
En su calidad de administradora general de la función pública federal, la Oficina de Administración<br />
de Personal ha creado un modelo de planeación de la fuerza de trabajo, análisis y previsión. Los departamentos<br />
y agendas federales utilizan este modelo para mejorar la calidad de su fuerza de trabajo con<br />
la selección de individuos de un grupo diverso de solicitantes bien calificados. También les ayuda a llevar<br />
a cabo una planeación efectiva de las líneas de sucesión. Mediante el uso de la planeación de la<br />
planeación de la fuerza de trabajo, las agencias pueden mantener su competitividad a pesar de los cambios<br />
en la demografía de la fuerza de trabajo en este nuevo siglo.<br />
El gobierno del Presidente Bush también ha puesto énfasis en el hecho de que la flexibilidad de la<br />
gestión resulta esencial para establecer y mantener la fuerza de trabajo federal necesaria para cubrir<br />
las necesidadesde los estadounidenses modernos. La flexibilidad es crucial para permitir a las agencias,<br />
administradores y empleados alcanzar sus metas con mayor eficacia. Nos permite concentrarnos en<br />
obtener resultados. La flexibilidad implica:<br />
lIiI<br />
En primer lugar, alinear los sistemas de pagos y desempeño para apoyar el logro de las tareas<br />
centrales de las agencias.<br />
En segundo lugar, proporcionar las herramientas de personal y desarrollo que conduzcan a una<br />
fuerza de trabajo diversa y de alta calidad que pueda adaptarse a los cambios en las necesidades<br />
orga nizaciona les.<br />
Ninguna otra entidad tiene una necesidad tan grande de flexibilidad como nuestro nuevo<br />
Departamento de Seguridad de la Patria. Esta nueva agencia surgió a raíz de los sucesos del 11 de septiembre<br />
de 2001. La legislación mediante la cual se autorizó esta nueva agencia apoya los valores de<br />
nuestros principios fundamentales de la función pública. Además, permite a losfuncionarios públicos encargados<br />
de la salvaguarda de la nación desempeñar sus difíciles tareas de manera eficiente y eficaz.<br />
La flexibilidad actual en el manejo del personal permite a las agencias contratar trabajadores temporales<br />
provenientes de los gobiernos estatales y locales, colegios y universidades, gobiernos de tribus<br />
indígenas y otras organizaciones sin fines de lucro. Las asignaciones seefectúan en beneficio mutuo del<br />
gobierno federal y la entidad no federal. La Oficina de Administración de Personal está creando actualmente<br />
un Programa de Intercambio de Tecnología de la Información que permite a las agencias el intercambio<br />
temporal de empleados del área de gestión de las tecnologías informáticas con organizaciones<br />
del sector privado.<br />
El Presidente Bush ha pedido a todos los funcionarios públicos federales que nunca den por sentado<br />
el honor de ser servidores públicos. En palabras del Presidente: "No estamos aquí para marcar el paso en<br />
un solo lugar, sino para avanzar, para obtener resultados, para legar un historial de excelencle."<br />
•
Los fundadores de los Estados Unidos jto reconocerían el moderno gobierno federal. Pero ciertamente<br />
encontrarán el profesionalismo y la dedicación de la función pública federal. Aunque su tamaño<br />
es mucho mayor al que habrían imaginado, una vez más es una fuerza de trabajo basada en méritos y<br />
dedicada a promover las prioridades del pueblo estadounidense. La función pública responde a los retos<br />
que enfrenta el país, como siempre lo ha hecho. Pero esos retos son mucho mayores ahora que cuando<br />
se fundó esta nación, o incluso que hace 120 años cuando se aprobó la Ley de la Función Pública de<br />
1883. La función pública federal respondió a los sucesos del 11 de septiembre de 2001. Entre las nuevas<br />
adiciones a la función pública se incluyen vigilantes aéreos y revisores de equipajes que integran el<br />
frente de la lucha contra el terrorismo a nivel mundial. La función pública abarca no solamente a expertos<br />
monetarios en el Departamento del Tesoro y abogados en el Departamento de Justicia, que nuestros<br />
fundadores indudablemente consideraron; incluye también personal de inteligencia en el FBI y la<br />
CIA; a los empleados de la Administración de Alimentos y Medicinas, que garantizan el abasto de sangre<br />
de buena calidad; a los científicos de los Centros de Control de Enfermedades, que están alerta para<br />
detectar cualquier señal de amenaza bioterrorista, como el ántrax; ya los empleados de la Agencia de<br />
Protección Ambiental, que vigilan la calidad del aire, del agua y de otros recursos naturales del país.<br />
La moderna función pública federal es un grupo de profesionales dedicados que el pueblo estadounidense<br />
reconoce por sus habilidades ya quienes se recompensa en consecuencia con protección de<br />
su trabajo, remuneración y prestaciones. Es un sistema cuya construcción ha tomado 120 años a partir<br />
de la aprobación de la Ley de la Función Pública de 1883, pero que constituye actualmente un elemento<br />
permanente e indispensable del moderno gobierno federal.<br />
Simon Coakeley<br />
El servicio público canadiense es profesional, no partidista y representativo de la población canadiense.<br />
Desde principios del siglo XXI la Comisión del Servicio Público y su antecesora, la Comisión del Servicio Civil<br />
(órganos que dependen del Parlamento y no del gobierno en turno), han decidido, con base en el mérito,<br />
•
los nombramientos de ingreso al servicio público y dentro de él. La antigüedad no influye en este proceso,<br />
sino que el mérito es la base para los nombramientos hasta el nivel de viceministro adjunto. Los viceministros<br />
son nombrados por el gobierno en turno; sin embargo, existe una larga tradición de que la<br />
mayoría de estos nombramientos se den entre las filas del servicio público profesional.<br />
Se puede ingresar al servicio público de Canadá en muchos niveles diferentes y, aunque siempre es<br />
posible hacer promociones internas, no es raro ver que se anuncien vacantes de todos los niveles, hasta<br />
el de viceministro adjunto, disponibles para el público en general. También es posible ingresar en los<br />
niveles más bajos y ascender hasta los más altos, aunque no es fácil superar las barreras entre las categorías<br />
de cargos.<br />
Aunque tenemos varios programas de agilización y reclutamiento en las organizaciones para los<br />
que se usan instrumentos de evaluación estandarizados, a diferencia de muchos países, ya no aplicamos<br />
un examen único de ingreso al servicio público, ni tampoco exámenes estandarizados para obtener una<br />
promoción. La mayoría de nuestros procesos de contratación se basan en el cargo y los directores buscan<br />
ocupar vacantes específicas en sus organizaciones. Aunque la idea del servicio público de carrera no<br />
está tan arraigada en Canadá, como en otros lugares, mucha gente permanece toda su vida laboral en<br />
el servicio público y, si bien es posible pasar de una dependencia a otra, en especial en la región de la<br />
Capital Nacional, muchos servidores públicos pasan toda su carrera en una sola dependencia.<br />
La Comisión de Servicio Público (PSC, por sus siglas en inglés) tiene la autoridad legal para designar<br />
personas tanto dentro como fuera del servicio público, pero delega la mayor parte de su autoridad para<br />
hacer designaciones internas a los viceministros, quienes, a su vez, delegan la mayor parte de su autoridad<br />
a los especialistas de recursos humanos de sus dependencias. La PSC sigue siendo responsable de la<br />
mayor parte del reclutamiento fuera del servicio público, así como de los nombramientos para el Grupo<br />
Ejecutivo (niveles ejecutivos 1-3, aproximadamente 3,250 plazas), porque considera que el reclutamiento<br />
y los nombramientos para el Grupo Ejecutivo son los procesos más susceptibles de sufrir una interferencia<br />
política o burocrática. La PSC ha aceptado compartir el proceso de nombramiento de los viceministros<br />
adjuntos (niveles ejecutivos 4-5, aproximadamente 250 plazas) con el Secretariado del Consejodel Tesoro,<br />
en un sistema de nombramiento por nivel realizado en toda la organización.<br />
Antes de que finalice el ejercicio fiscal (31 de marzo), el presidente del Consejo del Tesoro presenta<br />
las "principales estimaciones" en la Cámara de los Comunes. Estos documentos, junto con el presupuesto<br />
del ministro de Hacienda, reflejan el proceso anual del gobierno de establecimiento de prioridades,<br />
planeación presupuestaria y asignación de recursos. En las principales estimaciones se detallan<br />
los recursos que cada dependencia necesita para el año siguiente a fin de llevar a cabo los programas<br />
de los que son responsables. El Parlamento aprueba las prioridades de egresos para el año por medio de<br />
la Ley de Presupuesto.<br />
Mientras que, en general, las dependencias no pueden reasignar fondos de un programa a otro,<br />
tienen cierto grado de flexibilidad en la manera en que gastan su dinero, al menos en lo que se refiere<br />
a susoperaciones. Por ejemplo, una dependencia puede decidir reasignar fondos de su presupuesto para<br />
personal a su presupuesto de operación y viceversa. También puede transferir, sin un permiso.especial,<br />
hasta el ro por ciento de su presupuesto operativo de un ejercicio al siguiente ejercicio fiscal. En todo<br />
momento, las dependencias deben cumplir con la Ley de Administración Financiera y las políticas y<br />
directrices del Consejo del Tesoro.<br />
•
Como resultado, la mayoría de las dependencias tienen diversos modelos de cumplimiento de programas,<br />
todos adaptados a sus necesidades y prioridades específicas. Las dependencias pueden operar<br />
-y, de hecho, así lo hacen- asociándose con el sector voluntario, municipios, consejos sanitarios<br />
regionales, grupos indígenas, departamentos y dependencias de gobiernos provinciales y el sector privado.<br />
De igual modo, con el paso de los años, algunos servicios que tradicionalmente prestaba el gobierno<br />
se han subcontratado y privatizado.<br />
El concepto canadiense sobre lo que son los servicios públicos tradicionales no coincide necesariamente<br />
con el de otros países. Por ejemplo, en Canadá, los servicios telefónicos han sido prestados por<br />
el sector privado y por dependencias provinciales, pero no por el gobierno federal. En el ámbito federal,<br />
la empresa petrolera Petro-Canada, a pesar de que fue creada por el gobierno, se ha privatizado<br />
en buena medida. Air Canada y Canadian National -uno de nuestros dos ferrocarriles de carga- se<br />
privatizaron completamente, aunque Via Rail, nuestro servicio ferroviario de pasajeros, sigue siendo<br />
una sociedad de la Corona (es decir, una empresa paraestatal) y recibe un subsidio. Nuestro sistema de<br />
control de tráfico aéreo se ha transformado en una sociedad no lucrativa y nuestros aeropuertos y<br />
puertos marítimos están a cargo de autoridades sin fines de lucro nombradas por los gobiernos municipales<br />
locales. Por otro lado, la Real Policía Montada Canadiense, nuestro cuerpo de policía nacional,<br />
presta servicios de policía provinciales a ocho provincias, así como servicios de policía municipales a un<br />
gran número de municipios de manera gratuita.<br />
También estamos haciendo una gran inversión en tecnología yen los dos últimos años nuestra iniciativa<br />
gobierno en línea recibió el reconocimiento de Accenture por colocar a Canadá a la vanguardia<br />
del movimiento para que la información y los servicios públicos estén al alcance de los ciudadanos en<br />
línea. Junto con México, participamos activamente en el reciente estudio de la OCDE sobre los retos y<br />
oportunidades del gobierno electrónico y esperamos la publicación del informe de este organismo en<br />
las próximas semanas.<br />
Beneficios de la instrumentación de un<br />
Parte de nuestra función como servidores públicos es proponer políticas al gobierno en turno, a fin<br />
de ayudarlo a cumplir con su mandato. Cuando el gobierno y el Parlamento han decidido qué políticas<br />
adoptar, es nuestra responsabilidad velar por que se instrumenten fielmente y que cualesquier servicios<br />
resultantes se presten equitativamente a los canadienses en todo el país. Los servidores públicos<br />
profesionales han hecho importantes contribuciones para el desarrollo de la sociedad que ahora los<br />
canadienses dan por hecho. Muchos de las prestaciones sociales "desde el nacimiento hasta la muerte"<br />
que existen en la actualidad fueron propuestas y formuladas por servidores públicos después de la<br />
Segunda Guerra Mundial, como una reacción a la guerra y a la depresión que sufrió el país en los años<br />
treinta. De este modo, nuestro servicio público contribuye a la cohesión social, la prosperidad nacional<br />
y la competitividad internacional de Canadá.<br />
El servicio público canadtense también es líder en el contexto del bienestar en el lugar de trabajo.<br />
Con el impulso de nuestros sindicatos, adoptamos prácticas innovadoras en lo que respecta a condiciones<br />
laborales flexibles (por ejemplo, el horario flexible y el trabajo a distancia) y tenemos programas que<br />
fomentan activamente la armonía en el lugar de trabajo (por ejemplo, políticas sobre acoso en el lugar<br />
•
de trabajo). Además, como se dispone en la Ley de equidad laboral, también promovemos activamente<br />
el papel de las mujeres, los indígenas, los discapacitados y los minorías visibles en nuestro lugar de trabajo,<br />
al mismo tiempo que tratamos de ser representativos de la población a la que servimos.<br />
Siempre estamos enfrentando retos. Enfrentamos el reto constante de satisfacer las necesidades del<br />
gobierno en turno para proponer políticas y servicios que estén a la altura de lasexpectativas de los canadienses,<br />
contribuir al mantenimiento y desarrollo de la sociedad canadiense y continuar ofreciendo el<br />
clima social y económico que más favorezca los intereses de los canadienses dentro y fuera del país.<br />
Aunque hay colaboración en todo el servicio público, así como con otros niveles de gobierno, necesitamos<br />
reforzar nuestra capacidad para trabajar con nuestros colegas de otros departamentos y<br />
dependencias de gobierno, en los ámbitos federal, provincial y municipal. También necesitamos coordinar<br />
mejor los servicios entre gobiernos y dependencias públicas para dar coherencia a los servicios<br />
centrados en el ciudadano, así como ampliar nuestra capacidad para colaborar con los sectores no<br />
gubernamental y privado.<br />
Asimismo, enfrentamos importantes retos organizativos y demográficos. Nuestra fuerza laboral<br />
está envejeciendo. Al igual que muchos otros países, tuvimos la generación del Baby Boom, es decir, la<br />
gente que nació entre el final de la Segunda Guerra Mundial y principios de los sesenta. Cuando esta<br />
gente se incorporó a la fuerza laboral entre finales de los sesenta y los setenta, el servicio público estaba<br />
en expansión; después seestabilizó en los ochenta y secontrajo en los noventa. Como resultado, una<br />
proporción importante de nuestra fuerza laboral estará en condiciones de retirarse en los próximos<br />
años. En consecuencia, es necesario empezar a contratar y retener una fuerza laboral más joven, en un<br />
momento en el que el número de empleados que reúnen los requisitos es menor y la competencia de<br />
las empresas canadienses e internacionales es mayor. Nuestros procesos, en particular cuando se trata<br />
de contrataciones fuera del servicio público, son considerablemente más complejos, engorrosos y largos<br />
que en el sector privado, de modo que nos arriesgamos a perder aún más buenos candidatos con el<br />
sector privado, que puede hacer ofertas de empleo con mayor eficiencia.<br />
En las últimas décadas, la sociedad canadiense ha cambiado mucho. Somos una sociedad más diversa<br />
que antes desde el punto de vista étnico. Mientras que el servicio público ha logrado buenos avances<br />
en la contratación y promoción de mujeres en los últimos 2.0 a 30 años y avances notorios en el fomento<br />
del uso tanto del inglés como del francés dentro del servicio público, ni con mucho hemos logrado<br />
avances comparables en lo que respecta a asegurar que los indígenas, los discapacitados y, en particular,<br />
las minorías visibles estén representados en el servicio publico en la misma medida en que lo están<br />
en la población en general. Esto es particularmente cierto en el caso de ciudades como Vancouver,<br />
Montreal y Taranta, donde hay importantes poblaciones de minorías visibles.<br />
Transformación del servicio público<br />
Como se mencionó anteriormente, el servicio público de Canadá ha evolucionado con los años y<br />
continuará haciéndolo. Iniciativas recientes de nuestro Consejo del Tesoro como los Servicios<br />
•
Centrados en el Ciudadano y la Contraloría Moderna, así como otros proyectos como "Canadienses en<br />
Contacto", consolidan y fomentan las tradiciones del servicio público de Canadá. Nuestra iniciativa<br />
Gobierno en línea también representa un planteamiento evolutivo de la prestación de servicios, aunque<br />
el resultado final podría diferir bastante de nuestro paradigma actual de prestación de servicios.<br />
Las reformas legislativas importantes que actualmente estudia el Parlamento consolidarán nuestras<br />
tradiciones en el servicio público. Nuestros nombramientos seguirán basándose en los méritos, aunque<br />
por primera vez se definirá este concepto en nuestra legislación. Podremos hacer más nombramientos<br />
con base en los méritos individuales en vez de tener la obligación de seguir un proceso competitivo para<br />
evaluar méritos relativos. En otras palabras, podremos nombrar a "una persona calificada" para un cargo<br />
en vez de buscar a la "persona más calificada" y correr el riesgo de que el tiempo que lleva seguir el proceso<br />
de cualquier modo nos haga perder a los mejores candidatos. Daremos mayor autoridad a los jefes<br />
inmediatos y, al mismo tiempo, aseguraremos que haya mecanismos sólidos que garanticen la rendición<br />
de cuentas del ejercicio de esa autoridad. Por otro lado, consolidaremos y ampliaremos nuestra relación<br />
con nuestros sindicatos y representantes laborales y trabajaremos más estrechamente con ellos a fin de<br />
identificar y resolver problemas en el lugar de trabajo. También aumentaremos nuestra capacidad para<br />
identificar y satisfacer las necesidades de capacitación y aprendizaje de los servidores públicos, concentrando<br />
la autoridad para identificar estas necesidades en el Consejo del Tesoro en lo que respecta al servicio<br />
público en general yen los viceministros en lo que respecta a cada dependencia. En cuanto a la<br />
capacitación, combinaremos dos organizaciones que ya existen - Formación y Desarrollo de Canadá yel<br />
Centro Canadiense para el Desarrollo Administrativo- en una nueva Escuela de Servicio Público de<br />
Canadá, con un mandato para ofrecer capacitación en las organizaciones y ayudar a los viceministros a<br />
dar capacitación específica para cada dependencia.<br />
Rosa A. Martfnez<br />
Para comprender el sistema de función pública del Estado español conviene partir de los dos modelos<br />
clásicos de ordenación de la función pública:<br />
• Un modelo "de carrera" que fundamentalmente rige en la mayoría de los países iniciales de la<br />
Unión Europea, y cuyos elementos esenciales son: incorporación al sistema a través de empleos
de acceso; definición de la carrera profesional en función de nivel educativo exigido para el<br />
ingreso; no reconocimiento de la experiencia profesional adquirida fuera de sector público;<br />
sometimiento de materias como las retribuciones, la promoción profesional y el ámbito disciplinario<br />
a un régimen normativo estatutario; y empleo de por vida.<br />
.. Un modelo "de empleo", irradiado de los Estados Unidos de América e imperante en algunos<br />
otros países europeos, como el Reino Unido o los Países Escandinavos; siendo sus elementos<br />
definitorios: incorporación a un puesto de trabajo concreto; exigencia de nivel de titulación<br />
y aptitudes referidas al puesto de incorporación; reconocimiento de la experiencia adquirida<br />
fuera de la Administración Pública; posibilidad de promoción pero sin que ésta se encuen-<br />
,. tra estructurada y garantizada; retribuciones negociadas individualmente; y empleo no de<br />
por vida.<br />
Las ventajas del modelo de carrera son: fomento de la estabilidad y la profesionalización del<br />
empleo público; implicación centralizada o, al menos, estrecho control por parte de los órganos centrales,<br />
tanto en los procesos de ingreso como en los procesos de movilidad interna; sistema de remuneración<br />
transparente, dada su generalidad y homogeneidad; mayor grado de fidelidad y compromiso;<br />
disminución de la dependencia del empleado público respecto de los responsables políticos, lo cual<br />
resulta indispensable para asegurar la independencia e imparcialidad de la Administración Pública.<br />
El sistema español de función pública responde desde hace dos siglos al modelo de carrera o estatutario,<br />
imponiéndose paradójicamente al liberalismo económico al ofrecer mayores ventajas frente al<br />
modelo de libre contratación y despido: La burocracia profesional, políticamente neutralizada, es, en<br />
definitiva, una transacción inteligente entre dos valores igualmente democráticos: el del sistema electivo<br />
y el de la correspondencia de los cargos y funciones con la mayor capacidad y mérito.<br />
Desde esta perspectiva, el concepto de necesidades del servicio se convierte en el módulo del comportamiento<br />
burocrático, resultando un modelo extremadamente parco en derechos y garantías funcionariales,<br />
y presenta como columna central del sistema la idea de cuerpo esto es la agrupación de<br />
funcionarios en torno a los servicios que se les encomiendan; idea trasvasada de la organización militar.<br />
Punto de inflexión importante fue la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo Texto Articulado<br />
se aprobó por Decreto 315/1964, de 7 de febrero y que importó del Civil Service inglés la figura del funcionario<br />
generalista o interdepartamental; desjerarquizó los cuerpos incrementando la discrecionalidad<br />
política en el manejo de la burocracia; introdujo la técnica, de inspiración norteamericana, de clasificación<br />
de puestos y provisión indistinta; y rompió la exclusividad del régimen estatutario, dando<br />
cabida a otras formas de vinculación del personal con la Administración Pública: contratados administrativos<br />
y personal eventual o de confianza política.<br />
Frente al espíritu tecnocrático que supuso la Ley de 1964, en buena medida coadyuvante de la posterior<br />
transición democrática, la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, representa<br />
la consolidación democrática en el empleo público, así como la diversificación de tal empleo. La<br />
Constitución Española de 1978 proclama la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos<br />
(Art. 2.3.2.), en atención a los principios de igualdad, capacidad y mérito; remite a una normativa básica<br />
común (Art. 103.3) Y en el contexto del Estado Autonómico, reserva al Estado la competencia exclusiva<br />
para fijar la normativa básica (Art. 149 18!!).<br />
•
Como se ha indicado, a partir de la Ley de Funcionarios de 1964, se ha posibilitado la contratación del<br />
personal en las administraciones públicas. La fórmula de la contratación administrativa, más usual en<br />
dicha Ley, ha dado pasogeneroso a la de la contratación laboral tras la vigencia de la Ley de Medidas de<br />
1984. El resultado ha sido la pérdida de identidad propia de los respectivos regímenes, estatutario y laboral,<br />
a través de un acercamiento entre ellos; a lo que no ha sido ajeno al reconocimiento de los derechos<br />
colectivos (representación y negociación) de los funcionarios. La coexistencia de ambos regímenes, cuestionada<br />
en cierta medida por el Tribunal Constitucional (Sentencia 99/1987, de 11 de junio), ha originado<br />
un proceso de profesionalización de los empleados laborales con la condición de fijos.<br />
El tratamiento de la movilidad viene a ser uno de los más novedosos aspectos programáticos de la<br />
Ley de Medidas de 1984. Si bien la movilidad, por derivación del derecho al cargo, ya estaba recogida<br />
en la Ley de Funcionarios de 1964, quedaba circunscrita al ámbito de la entonces Administración<br />
Estatal, por un lado, y al de cada Administración Local, por otro. La ley de 1984 establece la movilidad<br />
cuasi universal, referida a funcionarios, entre las Administraciones Estatal, Autonómicas y Locales, con<br />
el fin de lograr una mejor utilización de los recursos humanos y de acuerdo con lo que establezcan las<br />
relaciones de puestos de trabajo (Art. 17).<br />
Aunque no se trate, evidentemente, de un nuevo derecho funcionarial, sino de un principio de<br />
organización, esta previsión ha levantado grandes expectativas y desengaños. Los empleados de régimen<br />
laboral no tienen referencia legal al efecto dependiendo de las cláusulas de los correspondientes<br />
convenios colectivos.<br />
La externalización ha proliferado en España, como en otros países, en las dos últimas décadas.<br />
Criterios empresariales, en cuanto a mejora de rendimientos y desplazamiento de responsabilidades, así<br />
como la evolución de concepto de servicio público, han hecho acudir a esta técnica amparada en la Ley<br />
de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido de 16 de junio de 2000 (Art. 202),<br />
siempre que se excluya de la misma el núcleo del correspondiente servicio público, es decir lo que<br />
implique autoridad, y se respeten ciertas condiciones: identificación taxativa, y dirección y ubicación<br />
independiente. La carencia de estos requisitos da lugar a externalizaciones impropias, como es el caso<br />
de determinados supuestos de inspección veterinaria. Con independencia del fraude legal que ello<br />
pueda suponer, existe el peligro de que los Tribunales de Justicia del Orden Social fallen considerando<br />
que se ha producido una cesión irregular de trabajadores, y obliguen a integrar a los empleados de la<br />
empresa gestora externa en la correspondiente Administración Pública. Las Leyes de Presupuestos<br />
Generales del Estado regulan esta figura, en consonancia con la citada Ley de Contratos, con ciertas<br />
reservas y requisitos.<br />
La Ley de Función Pública de 1984, en conjunción con otras normas del mismo alcance constitucional,<br />
singularmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Reguladora del Régimen Jurídico de las<br />
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, refuerzan la dimensión de calidad,<br />
racionalización y eficacia con que han de actuar los empleados públicos. En este sentido, el ordenamiento<br />
jurídico español se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación<br />
administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones<br />
tecnológicas. Las nuevas tecnologfas, más allá de la producción jurídica, se implantan también<br />
a las relaciones Administración-Ciudadano así:<br />
JI<br />
Se proclama el impulso del empleo y aplicación de técnicas y medios electrónicos, informáticos<br />
y telemáticos para el desarrollo de la actividad y competencias administrativas (Art. 45), con el<br />
telón de fondo constitucional de que la Ley limitará el uso de la informática para garantizar los<br />
derechos fundamentales (Art. 18.4.C.E.)<br />
."
Se establece la informatización de los registros, garantizando, de manera qradual. la conexión<br />
entre los de las distintas Administraciones: General del Estado, Autonómicas o Locales, y la<br />
validez de la presentación documental en cualquiera de ellos (Art. 38)<br />
Se regula el uso de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las notificaciones<br />
(Art.59)<br />
En definitiva se reconoce a los ciudadanos el derecho, con garantías, de la utilización de las<br />
nuevas tecnologías, derecho cuya efectividad recae en los empleados públicos.<br />
En partkular, los distintos ministerios y organismos tienen informatizada la información y gestión<br />
de determinados servicios de interés general. El propósito es integrarlos al máximo en una red conjunta.<br />
Así ha nacido, por ejemplo, el "Portal del Ciudadano."<br />
En el ámbito específico de la función pública existe el Registro Central de Personal, con una doble<br />
vertiente de fichero de personal y de fichero de puestos de trabajo, que permite realizar una gestión<br />
mecanizada de gran parte de los procedimientos que afectan a los recursos humanos. Algunas<br />
Comunidades Autónomas tienen servicios integrales de gestión informatizada omnicomprensiva,<br />
habiendo sido pionera en ello la de Andalucía.<br />
Los beneficios de adoptar el sistema de un servicio civil de carrera o de introducir nuevas medidas<br />
de mejora en el mismo ha de considerarse beneficioso para cualquier país. Las ventajas del sistema, en<br />
cuanto tal, ya se han señalado al comienzo. A ellos hay que añadir las que se derivan de la introducción<br />
de medidas innovadoras, como las analizadas sobre la administración electrónica, o la propia movilidad<br />
que exige capacidad de adaptación por parte del empleado público; lo cual, a su vez, deviene del contexto<br />
socioeconómico actual. La opinión generalizada es que la introducción de las técnicas gerenciales<br />
de la empresa privada ha de suponer beneficios para la Administración Pública. En todo caso, los sistemas<br />
administrativos son propensos a la inercia y a la rutina, por lo que la asunción de determinados<br />
métodos del sector privado ha de considerarse en principio beneficiosa, siempre y cuando no se pierda<br />
de vista el sentido de "lo público".<br />
Uno de los principales retos que debieron afrontar las reformas de los años 1964 y 1984 fue la de<br />
presión y posición de los colectivos funcionariales. No obstante haber también señalado los beneficios<br />
que las organizaciones corporativas aportan a las Administraciones Públicas, hay igualmente que<br />
reconocer que por parte de los cuerpos de funcionarios existe cierta tendencia a la patrimonialización<br />
del servicio. Con carácter mas general se contrasta, asimismo, habitualmente una resistencia al cambio,<br />
sea éste de la índole que sea.<br />
En el contexto constitucional del Estado de las Autonomías, desde el punto de vista legislativo y de<br />
ordenación general, se requiere una considerable dosis de prudencia para que no se llegue a la desvertebración<br />
del Estado, máxime considerando que España es un país con varias lenguas oficiales.<br />
Prudencia que, en sentido contrario, exige evitar la tentación de acudir con frecuencia al Tribunal<br />
Constitucional. En suma se trata de practicar la coordinación y la colaboración.<br />
En relación con los propios empleados públicos, el propio Estado Autonómico, con desplazamiento<br />
de gran número de funcionarios del centro a la periferia, requiere de una planificación rigurosa para<br />
evitar despilfarros, que, en ocasiones, requiere reestructuraciones orgánicas y refundición o supresión<br />
de cuerpos. Asimismo, el Estado Autonómico requiere hacer esfuerzos por garantizar la movilidad a la<br />
que ya se ha aludido, potenciando a todos los efectos, la vía de convenio.<br />
•
En lo que concierte a la ordenación en cada ámbito territorial de los empleados públicos, se cuestiona<br />
la bondad de los procedimientos de acceso, (oposición, concurso-oposición y concurso), en cuanto<br />
a garantes eficaces de los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito, y, en definitiva,<br />
como instrumentos de selección de los mejores candidatos. Singularmente, preocupan los procesos de<br />
promoción interna, esto es el acceso "restringido" de quienes pertenece a un Grupo de titulación inferior<br />
a otro Grupo Superior, ya que están resultando insatisfactorios cuantitativamente.<br />
Otro problema importante es el referido a las remuneraciones, pues, por un lado las limitaciones<br />
ocasionadas por la política de convergencia europea, y por otro, la espiral salarios-precios, unidos a las<br />
excepciones posibilitadas por la legislación general presupuestaria, hacen que, a pesar de ser materia<br />
sometida a la legislación básica común, no se pueda hablar de homogeneidad retributiva en el Estado<br />
español; en algún caso, con diferencias cuantitativas notables.<br />
Como en otros aspectos señalados en puntos precedentes, el Estado Autonómico ha supuesto una<br />
descentralización obligatoria, que no realmente forzosa, para los empleados públicos. Inicialmente el<br />
imperativo y las medidas al efecto, a pesar de ser garantistas, inclusive desde el punto de vista económico,<br />
fueron acogidas, en términos generales, con recelo. A la larga se ha producido un acomodo natural,<br />
estando ya prácticamente culminado el proceso de transferencias.<br />
Además de este desplazamiento territorial, se ha producido una flexibilidad en la ordenación de la<br />
función pública, con múltiples manifestaciones: introducción de nuevas situaciones administrativas,<br />
permisos y licencias, horario y prestación de jornada, jubilaciones, etc.<br />
Edward Page<br />
Resultaría un poco extraño pensar en las nuevas formas de gestión pública como parte del funcionamiento<br />
de lo que conocemos como "el sistema de servicio público" en el Reino Unido. El sistema<br />
de servicio público, entendido como un sistema en que los nombramientos y ascensos se basan en los<br />
•
méritos, ha formado parte de la vida política británica durante mucho tiempo, ya que su origen generalmente<br />
se remonta a las reformas del informe Northcote-Trevelyan. Aunque las iniciativas del tipo<br />
de las nuevas formas de gestión pública probablemente serían inconcebibles sin un sistema de servicio<br />
público, rara vez se considera que ambas sean interdependientes, sobre todo porque el sistema de<br />
administración pública se da por sentado. En este caso, la pregunta se trata como dos interrogantes:<br />
cómo opera el sistema de servicio público y cuáles son los principales sucesos en cuanto a las innovaciones<br />
que se mencionan.<br />
El sistema de administración pública en el Reino Unido es bastante distinto del europeo continental<br />
y el estadounidense. Las características normales de un sistema de administración pública son que<br />
el nombramiento y los ascensos se basen en los méritos (aunque los "méritos" podrían definirse de manera<br />
diferente en distintos sistemas) y que quienes ingresan a un puesto pueden seguir una trayectoria<br />
profesional en la función pública. En muchos países, ese principio puede combinarse con cierto grado de<br />
politización de la administración pública. La politización de la administración pública no tiene que representar<br />
necesariamente una amenaza al sistema de administración pública cuando implica nombramientos<br />
políticos únicamente en los niveles superiores -en aquellos niveles en que los servidores<br />
públicos participan en la política, ya sea que hayan sido nombrados por el oficialismo o no- y cuando<br />
los nombramientos políticos se realizan sobre la base de ofrecer un mayor control político sobre la<br />
administración, a diferencia de meramente recompensar a los seguidores políticos (compárese, por ejemplo,<br />
el viejo sistema estadounidense de "repartir botines" mediante el uso de las influencias políticas con<br />
el uso de los nombramientos dirigidos a conformar la política sobre la base de la agenda presidencial).<br />
En el Reino Unido la "arma es que no debe haber una capa superior de nombramientos políticos partidistas.<br />
El hecho de que esa propuesta se haya objetado, aunque de manera no sustancial desde mi<br />
punto de vista, se tratará a continuación. Pero el modelo de administración pública puede adoptar distintas<br />
formas, y el Reino Unido tiene un modelo de administración pública claramente despolitizado.<br />
Pasando a la segunda parte de la pregunta, acerca de diversidad de lo que se denominan iniciativas<br />
"del estilo de la nueva gestión pública", la respuesta sobre la forma en que operan es que se están desarrollando<br />
con bastante rapidez. En cuanto al e-gobierno, el gobierno se ha comprometido a tener en<br />
línea para diciembre de 2005 todas las transacciones que se puedan manejar en línea. Se ha establecido<br />
una oficina del e-Enviado dentro de la oficina del gabinete (www.e-envoy.gov.uk), que a finales de<br />
2002 afirmaba tener el 54 por ciento de los servicios disponibles por vía electrónica y que va por buen<br />
camino para cumplir con la meta de tenerlos todos para 2005. La finalidad de esta meta es la de tener,<br />
de acuerdo con el informe de 2002 de la Oficina Nacional de Auditoría "Mejores Servicios Públicos a<br />
través del e-gobierno", más opciones, mejor accesibilidad, mayor comodidad, más rapidez y mayor eficiencia.<br />
El informe afirma que esa mayor eficiencia podría reducir sustancialmente para las grandes<br />
empresas los costos administrativos de sustransacciones con el gobierno. La oficina del e-Enviado tiene<br />
la mira puesta más allá de la fecha de 2005: una vez alcanzada la meta de tener todo en línea, está pensando<br />
más activamente en el potencial que tiene el e-gobierno de revolucionar los servicios (véase el<br />
informe 2000 de la Unidad de Desempeño e Innovación "Servicios gubernamentales electrónicos para<br />
el Siglo XXI").<br />
Si consideramos el papel de las organizaciones privadas en el manejo de los servicios públicos, se ha<br />
seguido la misma tendencia desde la década de los ochenta. El énfasis ha cambiado en ocasiones. En el<br />
gobierno local, la política del partido conservador de que sean obligatorias las licitaciones se ha visto<br />
sustituida a partir de 2001 por un proceso de planeación basado en el "mejor valor" según el cual los<br />
•
gobiernos locales deben mostrar ahorros en eficiencia continuos en la prestación de sus servicios.<br />
Aunque se ha eliminado parte de la obligatoriedad jurídica de licitar los servicios, sigue habiendo presiones<br />
muy fuertes sobre los gobiernos locales a través de los sistemas de auditoría y de inspección, así<br />
como una presión continua sobre las finanzas locales, para que los servicios se ofrezcan a organizaciones<br />
del sector privado.<br />
Muchos servicios públicos medulares -entre ellos el reclutamiento de servidores públicos- son<br />
manejados por organizaciones del sector privado. La revolución informática ha ofrecido oportunidades<br />
particularmente amplias para que el sector público compre conocimientos al sector privado.<br />
Además, hay una gran variedad de esquemas para la participación de las finanzas e iniciativas del<br />
sector privado en la prestación de los servicios públicos. Hay una gran diversidad de asociaciones entre<br />
el sector público y privado; tal vez la más controvertida sea la Iniciativa de Finanzas Privadas (IFP) que<br />
se introdujo en 1992 y se desarrolló aún más con el gobierno del partido neolaborista. En términos generales,<br />
una IFP es un contrato con una organización del sector privado (a menudo un consorcio) para<br />
la prestación de servicios públicos. Con frecuencia implica la construcción y subsecuente manejo de un<br />
activo fijo. Como lo expone un informe de la Oficina Nacional de Auditorías sobre el desempeño de las<br />
IFP en la construcción, las IFP se han empleado para "25 programas hospitalarios importantes, siete<br />
cárceles, nueve carreteras y varios otros proyectos, como la adaptación de oficinas ministeriales e instalaciones<br />
para capacitación". La remodelación de las oficinas centrales del Ministerio de Defensa en<br />
Whitehall es materia de un contrato de IFP a 30 años. De acuerdo con la Oficina Nacional de Auditorías,<br />
esto ha acarreado beneficios importantes en la construcción de infraestructura pública.<br />
Aunque es posible señalar éxitos de la IFP Y de otras asociaciones en que participa el sector privado,<br />
también es importante reconocer que tienen que estar bien administradas y ser adecuadas para<br />
la tarea de que se trate. Algunas veces han fallado los arreglos de tipo asociación. Entre ellos se cuentan<br />
los problemas en la Oficina de Pasaportes en junio de 1999 (cuando la transición a un nuevo sistema<br />
de computación operado por 5iemens causó grandes demoras y multitudes indignadas frente a<br />
las oficinas de pasaportes durante el período pico de la temporada de vacaciones). Capita, que maneja<br />
a gran cantidad de servicios públicos, se ha visto involucrada en varios fracasos, incluyendo el relacionado<br />
con las cuentas de educación individuales (en que las deficiencias en la vigilancia permitieron<br />
que algunos defraudadores obtuvieran becas dirigidas a la capacitación de jóvenes) y el colapso de los<br />
pagos de ayuda para vivienda en Westminster. También las asociaciones son temas de polémica: las<br />
propuestas para modernizar el metro de Londres han sido particularmente controvertidas y la IFP<br />
para construir un nuevo hospital en Worcester que implicaba cerrar un hospital existente generaron<br />
la controversia suficiente para hacer que un antiguo consultor del sector hospitalario presentara su<br />
candidatura en oposición a la del diputado laborista en funciones y ganara por un amplio margen en<br />
las elecciones generales de 2001. Nada de esto tiene como fin sugerir que hay evidencias de problemas<br />
sistémicos con los esquemas de asociación público-privada e IFP, sino que los cálculos de costos<br />
y beneficios, la administración de los contratos y la exploración de alternativas tienen que llevarse a<br />
cabo con cuidado.<br />
En Inglaterra, ha habido una diversidad de cambios importantes en la administración pública desde<br />
la década de los ochenta. Las reformas de esa década, además de enfocarse a la privatización y el uso<br />
cada vez mayor del sector privado para la prestación de los servicios públicos, se centraron en introducir<br />
lo que se percibía como las ventajas del sector privado en el sector público. La autonomía pre-<br />
•
supuesta! y de planeación del personal de los ministerios fue una de las respuestas. Tal vez el más visible<br />
de los cambios fue la creación de organismos de "siguientes pasos" despuésde 1988: organizaciones<br />
que antes formaban parte de algún ministerio, pero que pasaron a ser organizaciones independientes<br />
con sus propios directores ejecutivos y con flexibilidad administrativa, aunque bajo el control de los<br />
ministerios que, entre otras cosas, los hacían responsables de cumplir con las metas establecidas en<br />
colaboración con el ministerio.<br />
El lema del gobierno de Blair, aunque hay señales de que este término podría estar perdiendo adeptos,<br />
es"modernización". En 1999, el gobierno publicó el libro blanco La modernización del gobierno que<br />
sirvió durante varios años como fuente de ideas para la reforma de la administración pública. Uno de<br />
los elementos claves en los primeros años fue el deseo de establecer un "gobierno copartícipe": una<br />
mayor colaboración intergubernamental para abordar los problemas difíciles de las políticas. Un logro<br />
que el gobierno se adjudica en este sentido fue la Unidad de los Sin Techo, que parece haber generado<br />
una reducción sustancial en el número de personas que dormían en la calle. Otro lema de los primeros<br />
años fue el de "políticas basadas en pruebas" y, a fin de encontrar mayores pruebas, la oficina del gabinete<br />
creó un Centro de Estudios de Administración y Políticas para encontrar pruebas para mejorar la<br />
capacidad de formulación de políticas del gobierno y la Unidad de Exclusión Social intentó crear<br />
estrategias para enfrentar las privaciones sociales y económicas y también una Unidad de Desempeño<br />
e Innovación (actualmente la Unidad Estratégica) para establecer políticas que cubrieran toda la gama<br />
de responsabilidades gubernamentales.<br />
Durante la campaña para las elecciones de 2001, la agenda de la reforma del servicio público cambió<br />
su enfoque para concentrarse en la entrega de los servicios. Este rubro siempre ha sido una parte<br />
importante del enfoque de la Tesorería para controlar el gasto gubernamental bajo el régimen<br />
laborista, con la creación de los Acuerdos sobre Servicios Públicos (PSA), metas que supuestamente<br />
tenían que cumplirse como parte del trato para captar mayores ingresos. La creación de la Oficina para<br />
la Reforma de los Servicios Públicos, así como la Unidad de Entrega dentro de la oficina del gabinete<br />
constituyen una señal más de la clara intención de mejorar la entrega de servicios, principalmente dentro<br />
de las metas de los PSA. Una posible crítica del gobierno a este respecto es la diversidad de distintas<br />
organizaciones con objetivos similarmente orientados a la entrega, que incluyen los de la oficina del<br />
gabinete (aunque las reformas del verano de 2002 algo modernizaron las cosas) y la Tesorería.<br />
El hecho de que el Reino Unido tenga un sistema profesionalizado de administración pública no significa<br />
que no haya problemas al margen de la "politización", disfrazada o real. Las acusaciones se<br />
derivan sobre todo del aumento en el número de "consejeros especiales": más de 80 en comparación<br />
con los menos de 40 que había en 1997. Se han criticado también los nombramientos de simpatizantes<br />
del partido laborista en la administración pública, como Michael Barber (de la Unidad de Entrega) y<br />
Geoff Mulgan (de la Unidad Estratégica). Esta "politización" explotó en forma en 2002 c0':l el caso de<br />
Stephen Byers, ministro de Blair, cuya consejera especial, la Srita. Jo Moore, avergonzó al gobierno al<br />
circular un correo electrónico el n de septiembre con la opinión de que "era un buen día para enterrar<br />
las malas noticias" (y las malas noticias a que se refería eran las relacionadas con los gastos de los concejales<br />
de los gobiernos locales). Ella se disculpó, pero a pesar de las críticas de la prensa, permaneció<br />
en su puesto. La Srita. Moore fue acusada de hacer lo mismo cuando murió la Princesa Margarita en<br />
2002. Se cree que Martin Sixsmith, jefe de la Oficina de Comunicación Social de Byers y un partidario<br />
de los laboristas recientemente nombrado funcionario público de alto nivel, informó a la prensa acerca<br />
del intento de Moore de enterrar más malas noticias. El señor Byers anunció que tanto Moore como<br />
•
Sixsmith renunciarían. Moare sí lo hizo, pero Sixsmith afirmó que él nunca había renunciado y no se<br />
salió sin armar escándalo. Este episodio provocó la caída de Stephen Byers y se afirma que le costó a<br />
Richard Mottram, su secretario permanente (totalmente inocente), el más alto puesto de Secretario<br />
Permanente en la oficina del gabinete.<br />
Vale la pena relatar este episodio, ya que indica cómo algunas desviaciones aparentes de la norma<br />
de la neutralidad en la administración pública, posiblemente bastante menores en términos internacionales,<br />
pueden ser causa de irritación en el sistema profesionalizado de administración pública en el<br />
Reino Unido. Las acusacionesde "amiguismo" tienen que ser vistas en contexto, ya que los asesores han<br />
sido una característica constante de Whitehall durante muchos años (aunque los críticos dirían que la<br />
escala es de tal tamaño que los asesores representan actualmente una red de influencia alterna a la de<br />
los altos funcionarios de la administración pública) y los gobiernos han nombrado anteriormente a personas<br />
políticamente confiables para los altos puestos de la administración pública (Peter Levene<br />
Michael, consejero del conservador Ministro de la Defensa llegó a ser Jefe de Adquisiciones de la<br />
Defensa en 1985 y Terry Burns, asesor económico de la Tesorería, llegó a ser Secretario Permanente en<br />
la Tesorería en 1991).<br />
Por la época del caso Byers, la exigencia de que se estableciera una ley para la administración<br />
pública que definiera, entre otras cosas, el alcance y las responsabilidades de los asesores y la forma<br />
en que deberían manejarse los nombramientos externos tuvo respuesta en la promesa del gobierno<br />
de que empezaría a trabajar en la elaboración de un documento de consulta como base para la<br />
legislación.<br />
La descentralización de la administración pública fue un objetivo muy popular en las décadas de<br />
los ochenta y noventa con la descentralización del reclutamiento y la calificación por debajo de los<br />
niveles altos de la administración pública, la autonomía presupuestal y las dependencias de "siguientes<br />
pasos". Una de las tendencias después de 1997 fue la del restablecimiento dentro de los departamentos<br />
de la capacidad general de administración, sobre todo en la gestión de los recursos humanos.<br />
Una forma diferente de centralización ha sido resultado del poder cada vez mayor de la Tesorería,<br />
algo común en las democracias modernas. Entre las razones más importantes para la influencia cada<br />
vez mayor de la Tesorería se encuentra el régimen del Acuerdo de Servicios Públicos. Éste permite que<br />
el Ministro de Hacienda y los funcionarios de la Tesorería discutan de manera bastante detallada con<br />
los departamentos individuales el desempeño en ámbitos de políticas específicas. Los PSA son, por<br />
cierto, también de alta prioridad para la Unidad de Entrega, que se ocupa igualmente de resolver<br />
cómo pueden cumplirse.<br />
Uno de los cambios en cuanto a flexibilidad que ha acompañado al enfoque hacia la "entrega" ha<br />
sido el énfasis creciente que se ha dado en la gestión de las trayectorias profesionales a la adquisición<br />
de experiencia en la administración de alguna oficina o proyecto fuera de Whitehall yen "la vida real",<br />
por decirlo de alguna manera. Así, lo que antes servía de base para una trayectoria prometedora en la<br />
administración pública, como trabajar en la oficina privada de algún ministro o en un equipo que<br />
producía legislación, ya no tiene el valor que tenía antes. Está por verse qué tanto se mantendrá esta<br />
tendencia, pero sí tiene un impacto perceptible en las elecciones de la trayectoria profesional de los<br />
servidores públicos más jóvenes que aspiran a alcanzar puestos más altos, los cuales con frecuencia<br />
cada vez mayor seleccionan puestos "operativos" y de "administración de proyectos".
Ha habido una tendencia cada vez mayor de nombrar en los puestos altos de la administración<br />
pública a personas que no vienen de Whitehal/; algunos provenientes del sector privado, pero también<br />
muchos de organizaciones voluntarias y otros organismos del sector público. Los resultados de esta<br />
situación han sido desiguales. Hay algunos éxitos notables, como el de Moira Wallace (anteriormente<br />
Jefa de la Unidad de los Sin Techo y actualmente Directora general de la Unidad de Políticas Penales en<br />
el Ministerio del Interior, dirigida a la "entrega" de promesas en la justicia penal) y algunos otros en que<br />
la capacidad para promover el cambio desde el exterior tuvo un menor éxito directo; por ejemplo,<br />
Michael Bichard, que fue un secretario permanente muy exitoso y que sin embargo se jubiló anticipadamente<br />
siguió siendo un crítico de la cultura de Whitehal/.<br />
Antoine Tahoces<br />
Puedenconsiderarse tres elementos básicos en el concepto de función Pública en Francia: los cuerpos<br />
de servidores públicos, la selección y la descentralización. La administración de los recursos humanos<br />
públicos puede organizarse en sistema de puestos o en sistema de cuerpos; Francia deliberadamente ha<br />
optado por el concepto de los cuerpos que permitan separar el puesto funcional de la persona.<br />
El cuerpo permite organizar la selección sobre elementos genéricos que abarcan a todos los puestos<br />
de un mismo nivel de responsabilidad. A estos elementos genéricos se agregan los conocimientos<br />
específicos para poder evaluar a los candidatos en el momento de ingresar al puesto. Este sistema permite<br />
facilitar la movilidad de los servidores públicos que sólo se capacitarán en las competencias específi'-.a5<br />
del nuevo puesto.<br />
La selección es para muchos el elemento básico del servicio civil. En el sistema Central Francés<br />
(Federal) el concepto más conocido está relacionado con la Escuela Nacional de Administración (<strong>EN</strong>A)<br />
que permite a los candidatos que consiguen superar todas las pruebas escoger, en orden de mérito entre<br />
los puestos vacantes de las diversas administraciones, la plaza que corresponde a sus aspiraciones.<br />
•
La descentralización creó la Función Pública Territorial que corresponde en México, a Estados y<br />
Municipios. El concepto de selección y nombramiento es diferente entre las dos funciones públicas local<br />
y central aunque los niveles y pruebas sean equivalentes. Existe un instituto autónomo, descentralizado<br />
y de administración paritaria entre electos locales y servidores de carrera que establece las listas de<br />
elegibles a través de concursos de oposición que permiten a los representantes de los gobiernos locales<br />
seleccionar en última instancia al servidor público idóneo entre los mejores candidatos del concurso.<br />
Este proceso permitió a los poderes locales, que acababan de recibir más responsabilidades después<br />
de las leyes de descentralización, contar con servidores preparados para enfrentar el reto de las nuevas<br />
competencias locales.<br />
Hoy día, varios investigadores encabezados por el Consejo de Estado, que es el Órgano Superior de<br />
la Justicia Administrativa y que participa en la regulación y normatividad del servicio civil, consideran<br />
que se pueden cuestionar algunos elementos del servicio civil como por ejemplo el carácter particular<br />
del derecho laboral (público y privado) o el tamaño de la función pública (desde los niveles mas altos<br />
hasta los servidores de base).<br />
Pero dos elementos reciben una adhesión sin limites. Por una parte, el sistema de selección tanto<br />
central (<strong>EN</strong>A) como local permite atraer a los mejores servidores públicos. La movilidad tanto horizontal<br />
como vertical en la misma administración o en las otras funciones públicas contribuye al desarrollo<br />
de los mejores servidores que de esta manera permanecen al servicio del público.<br />
Un segundo elemento participa en el éxito del sistema francés, asícomo lo pretenden varios expertos,<br />
es el concepto de separación de las funciones de reclutamiento y selección de los poderes del político en<br />
materia de nombramiento. Los servidores públicos que determinan libremente las administraciones<br />
donde quieren laborar (a nivel Central) o los servidores "territoriales" que reciben su nombramiento del<br />
electo representante de la Institución, no dependen de los resultados de las diversas elecciones. Con esto<br />
contribuyen a transparentar la administración pública (por ejemplo al momento de cambio de electo o de<br />
alta gerencia) porque pueden permanecer en sus puestos siempre y cuando cumplan con las obligaciones<br />
de neutralidad, de eficiencia y de profesionalismo.<br />
Si el sistema de selección aumenta los resultados en materia de competitividad, la separación de<br />
funciones de selección y de nombramiento facilita, la rendición de cuentas y la transparencia.<br />
El concepto de los concursos de oposición y de las listas de elegibles permite democráticamente a<br />
todos los ciudadanos acceder a los cargos públicos sin obligación de pertenencia a un partido político.<br />
En fin la equivalencia de sistemas de selección permite una movilidad entre las diversas funciones públicas<br />
y una adaptabilidad de los servidores públicos a las necesidades y cambios en las diversas administraciones.<br />
Esta presentación muy sintética del sistema Francés, mas bien dicho de los sistemas Franceses, es<br />
la aportación que podemos hoy hacer. Algunos conceptos podrían adaptarse para mañana facilitar la<br />
implantación de un moderno, transparente y eficiente sistema de servicio civil mexicano.<br />
•
¿Cuáles son las habilidades y destrezas básicas que deberían tener los servidores públicos?<br />
lllI<br />
En el caso francés, no importa tanto el perfil de la persona, lo que se hace es separar el perfil<br />
de ésta del perfil del puesto, con esto se busca que sea la persona la que se adapte al<br />
puesto, y no a la inversa.<br />
¿Cuáles son los parámetros que se utilizan para evaluar al mérito?<br />
Hay dos formas para abordar este asunto. Por un lado, lo que se puede llamar un sistema de<br />
indicadores de capacidades, es decir, un concepto especializado que se supone que debe<br />
tener objetivos neutros. La segunda manera es mediante una evaluación.<br />
En el caso de España, el mérito seevalúa a través del concurso de oposición, el cual consiste, en<br />
demostrar los méritos que uno tiene, ya sea que se vaya a acceder a colectivos generalistas, a<br />
cuerpos generalistas; o de manera específica, que sevaya a acceder al magisterio, a la judicatura<br />
o a la medicina. En la actualidad, se está trabajando en la posible modificación del concurso,<br />
uno de los procedimientos que se busca instrumentar esla preselección de candidatos en época<br />
universitaria.<br />
Por otra parte, en España se tienen catalogados los puestos de trabajo, los requisitos del<br />
puesto y por tanto, se puede conocer el perfil, por lo que a la hora de hacer el concurso público,<br />
se le puede adjudicar el puesto al que más méritos tenga en función a ese perfil.<br />
En el caso de Francia, se utilizan tres sistema para el ingreso y para el ascenso en el servicio<br />
civil de carrera. El primero, es el sistema de concurso de oposición. Este sistema permite<br />
ingresar a los nuevos servidores públicos, los que salen de la universidad, y permite también<br />
que los que entraron por otras puertas, asciendan en los escalafones del servicio. Es decir,<br />
compiten los que salen de la universidad, en igualdad de oportunidades, con los servidores<br />
que ya se encontraban en la dependencia. La institución es la que determina quién es el<br />
mejor.<br />
El otro sistema, consiste en que el jefe inmediato superior hace una evaluación a través de<br />
un sistema de puntajes, los cuales se acumulan hasta reunir los puntos necesarios para<br />
ascender, es un sistema considerado de antigüedad.<br />
El último sistema, es más bien un sistema de la iniciativa privada. Es el sistema de la empresa<br />
Renault, que se basa en crear grupos evaluadores, y no dejar sólo al jefe inmediato superior, la<br />
evaluación del desempeño. Este grupo evaluador está constituido por cuatro personas, el jefe<br />
inmediato superior; el superior del jefe inmediato superior; un cliente, interno, externo, o un<br />
subalterno, y lo que llamamos un evaluador profesional, que es una persona del mismo nivel<br />
que el evaluado.<br />
3) ¿Cuáles son los criterios que se utilizan en la evaluación de los servidores públicos y con qué frecuencia<br />
se les evalúa?<br />
En el caso de Canadá se utilizan criterios como: educación formal, conocimiento, capacidades<br />
y disponibilidad personal. Asimismo, se cuenta con sistemas establecidos que evalúan<br />
distintas capacidades, dependiendo del nivel y del peso que requiere el puesto.<br />
•
¿ Cuánto tiempo lleva consolidar un servicio civil de carrera?<br />
No existe un parámetro que determine cuánto es necesario para consolidar un servicio civil<br />
de carrera. Cada reforma tiene sus propios tiempos y depende de la presión nacional que<br />
exista para llevarla a cabo. Por ejemplo, en el Reino Unido, la sociedad ejerció durante<br />
cuarenta o cincuenta años mucha presión para que se instrumentara la reforma del servicio<br />
civil.<br />
Lo que es cierto es que, en la actualidad, es más factible hacer cualquier reforma que en<br />
momentos pretéritos. El grado de formación, el grado de sensibilidad de las sociedades; la<br />
intercomunicación que hay, es un terreno abonado para que los tiempos puedan acortarse.<br />
En cualquier caso, no hay que perder de vista que las reformas en gran medida tienen que<br />
tener refrendos normativos, cuando no legales. Yeso sí excede cualquier planteamiento que<br />
pueda hacerse desde un punto de vista académico o técnico. Ahí el juego político infl uye<br />
mucho.<br />
En España, la reforma de la Ley de Medidas de Función Pública para hacer un estatuto<br />
omnicomprensivo, setrabajó por más de tres años y aunque ésta se presentó al Congreso, al<br />
cerrar la legislatura decayó.<br />
Además, en el caso de España, la implantación del estado autonómico significó una revolución<br />
con toda la regla, porque para evitar el despilfarro, los funcionarios se tuvieron que<br />
marchar: a las comunidades autónomas. En principio hubo resistencias. Yeso fue también,<br />
junto a los espacios temporales, uno de los primeros obstáculos. Pero puede decirse, que en<br />
la actualidad, el estado autonómico se ha consolidado.<br />
O sea que los tiempos no son, si se consideran los beneficios que pueden reportar, excesivamente<br />
largos. En cualquier caso, se debe insistir en que para cualquier tipo de reforma<br />
comprensiva, omnicomprensiva o puntual, lo fundamental es tener un buen diagnóstico, de<br />
partida. Diagnóstico de partida que también requiere tiempos.<br />
El tiempo no debe ser un obstáculo, lo que sedebe tener claro es que la reforma del servicio<br />
civil de carrera, es una reforma que se necesita hacer.<br />
5) ¿ Cuáles son los principales obstáculos que impiden consolidar un servicio civil de carrera?<br />
tl!l<br />
En el contexto canadiense, encontramos un problema principalmente: que al personal que<br />
no desempeña bien su trabajo no se le puede despedir. Parte de este problema tiene que ver<br />
con que éste tiene derecho a una audiencia por terceros, en la que se tiene que demostrar<br />
que su desempeño en el trabajo es ineficiente. Además, se le tiene que volver a capacitar<br />
para que supere sus deficiencias, antes de despedirlo.<br />
¿ Cuáles son los aspectos positivos de instrumentar un servicio civil de carrera?<br />
• En Francia, la constitución permite, que los servidores públicos de carrera puedan estar<br />
sindical izados. Sin embargo, el estar sindicalizado, no cambia las condiciones de empleo ya<br />
que, quien tiene el poder de nombrar al funcionario es siempre el representante institucional,<br />
el ministro o el presidente municipal. Yla única condición para que se dé el nombramiento<br />
es estar en la lista de elegibles, de los mejores.
so re a Ley<br />
e Servicio<br />
ProfesionaI cle(arrera<br />
Nota editorial: El contenido dé Jas ponencias presentadas por los participantes en este panel<br />
responde a ·Ias sI9uientespreg,untas~<br />
•<br />
•<br />
¿Considera ustedque es necesario profesionalizar la administración pública en México?<br />
¿Cree que el establecimiento de un 5ervidoProfeslonal de Carrera contribuirá a esta profeslonaJiUtCf6f1?<br />
...
César Jáuregui<br />
Reconocemos que en la ciudadanía existe todavía un déficit en la labor que realizan los políticos y<br />
por ello esfundamental que la Reforma del Estado que seestá realizando, transite verdaderamente por<br />
esta frontera que es la Administración Pública, pues es el rostro y la imagen que tiene el ciudadano de<br />
sus gobernantes y es importante que esta imagen que queremos plasmar, no quede solamente en el<br />
voluntarismo o en el propósito. Tiene que quedar en un esfuerzo legislativo, a través de reglas claras<br />
y precisas.<br />
La motivación que tuvimos fue saber cómo lograr un Servicio Profesional de Carrera en Méxi
Todo ello puede ser quizás establecido de otra manera o quizás redactado de una mejor práctica,<br />
pero este fue el mecanismo en el cual los legisladores de todos los grupos parlamentarios en el Senado<br />
de la República, pudimos concretar un acuerdo. Entonces, una mayoría de 93 miembros Senadores, sin<br />
ningún votoen contra, realmente habla de que se hizo un esfuerzo de cabildeo importante para concretar<br />
esta Legislación.<br />
Definitivamente la propuesta puede mejorarse. Ninguna Leyes acabada, ni ninguna Leyes perfecta.<br />
Pero sí creemos que hoy, cuanto antes, debe ponerse en práctica, pues al dejarla en indefinición, esta<br />
Legislación corre el riesgo de pasar al olvido si no se aprueba rápidamente en la Cámara de los<br />
Diputados.<br />
Hay un período de tres años dentro del cual se van a hacer los cambios y las modificaciones que<br />
tiene que ir probando el sistema para que éste sea eficiente y por ello, nosotros estamos confiados en<br />
que están los mecanismos de reglamentación secundaria, suficientemente determinados, para que<br />
tenga éxito y se hagan los correctivos correspondientes.<br />
Pero fundamentalmente tenemos que ver el propósito de la Ley. Nosotros queremos erradicar con<br />
esa inauguración que se hace cada 3 ó cada 6 años dentro de lasAdministraciones Públicas Municipales,<br />
Estatales o Federales, con la entrada de camadas de funcionarios que muchas veces no responden a los<br />
perfiles de la Administración y sí a las relaciones de amiguismo, compadrazgo y en ocasiones, de parentela<br />
que se tienen con los nuevos gobernantes. Eso para nosotros es un factor que debe de terminar.<br />
Ver a la Administración Pública como un botín, debe ser ya descartado de nuestra realidad, sobre<br />
todo hoy en día en que se respira una pluralidad, que permite a todos actuar en libertad y que el servidor<br />
público pueda ser apreciado en torno a sus méritos y sus capacidades y no por las relaciones o los<br />
vínculos que genere dentro de la Administración.<br />
Esta apreciación desde luego va acompañada de evaluaciones que no solamente -y esees un punto<br />
muy importante que quiero destacar de esta ley- tienen qué ver con lo individual, sino también con el<br />
elemento colectivo. Generalmente, los Planes Nacionales de Desarrollo se establecen en el inicio de<br />
cada Administración; y de manera rimbombante y exuberante se dan a conocer los logros o los objetivos<br />
que pretende cada Administración. El problema es que al culminar cada Administración, se<br />
pierden en el olvido y no se conoce realmente si se lograron aquilatar ó se lograron de alguna manera<br />
acercar en el esfuerzo gubernamental.<br />
Otro punto importante es que a través del Servicio Público Profesional de Carrera, queremos vincular<br />
a la Administración Pública con el Poder Legislativo, a través de los Planes Nacionales de<br />
Desarrollo. Ya la Ley Orgánica del Congreso General del Gobierno, en su Artículo 45, Párrafo V,<br />
establece que las Comisiones en la Cámara de Diputados vigilan que realmente los programas, dentro<br />
J( los distintos ramos de la Administración, se cumplan. Yen todo caso, emitirán opinión fundada a la<br />
Comisión de Presupuesto, para abrir la posibilidad a adiciones, modificaciones o supresión de algunos<br />
de los programas.<br />
Hoy en día la evaluación colectiva, a través de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, debe ser<br />
una realidad y no simplemente catálogo de publicidad del Gobierno en turno. Esto es una realidad que<br />
se tiene que cumplir.<br />
•
Magdalena Núñez<br />
En el Partido de la Revolución Democrática consideramos que los cambios profundos que requiere<br />
nuestra nación están íntimamente ligados a conceptos básicos de la administración pública. El fortalecimiento<br />
de las instituciones gubernamentales supone, también, su funcionamiento eficaz y<br />
honesto. Pensar una administración pública profesionalizada y eficiente es pensar en la posibilidad<br />
de erradicar definitivamente la corrupción de nuestras instituciones.<br />
Para conseguir que desde el poder ejecutivo federal tenga lugar una orientación diferente de las<br />
funciones de las secretarías de estado, es necesario redefinir el papel de éstas, más allá de las atribuciones<br />
legales que les son inherentes; es decir, se tiene que redimensionar la influencia de su actividad<br />
en la vida diaria de nuestro país. Se requiere de cambios que contengan una visión integral de lo que es<br />
gobernar, con experiencia, estabilidad y programáticamente.<br />
Cada gobierno, de acuerdo con su origen, imprimirá su estilo, es cierto; sin embargo, los programas<br />
de gobierno no pueden detenerse por los cambios de administración. Los servidores públicos dedicados<br />
a la atención de asignaturas de alta especialización deben contar con una visión amplia que se preocupe<br />
por los intereses de la dependencia gubernamental y no del funcionario en turno. Los programas<br />
destinados a la atención de prioridades sociales no pueden detenerse o cambiar de sentido drásticamente<br />
por el arribo de nuevos colaboradores del presidente de la república.<br />
También es importante que los nuevos secretarios de estado y sus colaboradores más cercanos<br />
cuenten con la seguridad de que existen cuerpos técnicos especializados en diferentes materias que<br />
brindarán sus conocimientos y experiencia en el seguimiento de los programas vigentes y en la elaboración<br />
de los nuevos. La improvisación y el desconocimiento llevan necesariamente a la atención de<br />
asuntos urgentes, cuando no se tiene el apoyo como el que se pretende con servidores públicos de<br />
carrera que trabajen para la institución.<br />
La iniciativa de Ley que presenté ante la H. Cámara de Diputados, pretende ser un instrumento<br />
legal moderno que nos ayude a materializar los conceptos arriba enunciados. Para tal fin, dentro del<br />
•
catálogo de puestos que formarían parte del servicio profesional de carrera debe considerarse desde los<br />
denominados "líder coordinador de proyectos" hasta el Oficial Mayor.<br />
Enotros espacios de discusión, seme ha preguntado si no considero que la Oficialía Mayor esun puesto<br />
de caracterfsticaj tales que forma parte de un conjunto de puestos que se ocupan por designación. Opino<br />
lo contrario. Las oficialías mayores, cuya función eseminentemente administrativa y de manejo de puestos,<br />
requiere contar con especialistas en las áreas de manejo de recursos humanos y materiales, así como en la<br />
adquisición de bienes. Estos no son temas sencillos, y la trascendencia de las funciones asignadas no debe<br />
dejarse en manos inexpertas.<br />
En los tiempos actuales, está demostrada la eficiencia del trabajo en cuerpos colegiados, donde se<br />
encuentran representados los principales actores sociales. Así, dentro de las propuestas incorporadas a<br />
la Iniciativa que presenté ante la Cámara de Diputados, está la que corresponde a la integración del<br />
Consejo: una instancia máxima deliberativa, normativa y resolutiva de la Administración Pública<br />
Federal en materia del Servicio Profesional de Carrera y de la que formarán parte, además de la representación<br />
del Ejecutivo Federal, una representación proporcional del Congreso de la Unión, con tres<br />
senadores y tres diputados provenientes de las tres fuerzas políticas con mayor representatividad.<br />
Más aún, la propia Iniciativa prevé la posibilidad de que, cuando el Consejo así lo determine, se<br />
podrán instrumentar mecanismos de participación ciudadana que permitan diseñar y realizar acciones<br />
y políticas para mejorar al sistema de servicio civil de carrera. Esto debe destacarse porque en una<br />
sociedad donde cada vez es más necesaria la participación colectiva en la toma de decisiones fundamentales,<br />
involucrar en temas como este a destacados personajes de la vida del país u organizaciones<br />
prestigiadas, otorga al servicio profesional de carrera de claridad y transparencia en el desempeño.<br />
La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo tiene asignadas las funciones más importantes<br />
para la vida de la administración pública, por ejemplo, es la encargada de la fiscalización de<br />
actividades de los servidores públicos. A nuestro juicio, encargarle lo inherente al Servicio Profesional<br />
de carrera, es sinónimo de fortalecimiento de una dependencia tan importante.<br />
Cabe destacar que en la iniciativa referida, los órganos colegiados que intervendrían en su aplicación,<br />
tomarán como base criterios de pluralidad y de eficacia. Por ello, en cada dependencia del<br />
Ejecutivo Federal habrá comités técnicos que de acuerdo con sus propias necesidades, planteen ante el<br />
Consejo los perfiles necesarios para la sistematización del servicio profesional de carrera en cada una<br />
de las Secretarías.<br />
Consideramos que la persona que desee laborar en la administración pública, con una adecuada<br />
aplicación de la iniciativa de ley que sometí a consideración de mis compañeros legisladores en la<br />
Cámara de Diputados, podrá hacerlo con la convicción de que encontrará posibilidades de desarrollo y<br />
crecimiento personal y profesional, y que además, gozará de estabilidad en el empleo con base en un<br />
riguroso sistema meritocrático que premie su esfuerzo.<br />
Sin embargo, es importante tener claro que, así como la instrumentación de un Servicio Profesional<br />
de Carrera puede significar un proyecto atractivo de vida para un profesionista, también en el ámbito<br />
de la administración pública de nuestro país representa la oportunidad de cristalizar viejas aspiraciones<br />
de eficacia, transparencia y seguimiento a las políticas públicas y de proyectosde utilidad colectiva.<br />
•
La profesionalización de la administración pública no puede aplazarse por mástiempo. Tomemos ejemplo<br />
de experiencias como las de Francia, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica, que han demostrado<br />
que la eficacia de sus gobiernos no se mezcla con el color de quien encabece cada gobierno.<br />
Carlos Rojas<br />
El primer punto que debemos respondernos sobre la profesionalización de la administración pública<br />
federal es si se requiere una Ley. En este sentido, debemos reconocer que la profesionalización del<br />
servicio público es un asunto de gran trascendencia para nuestro país y para todos los mexicanos. La<br />
profesionalización concreta un largo esfuerzo de varias generaciones que han estado empeñadas en<br />
construir una administración pública eficaz, honesta, comprometida con la solución de los problemas y<br />
necesidades de la gente, así como con el desarrollo nacional.<br />
Esa ha sido la base para la construcción de las instituciones, en cuyo proceso la capacidad y la calidad<br />
de los servidores públicos han. Sin embargo, hay que admitir que no siempre su vocación, experiencia<br />
y talento son reconocidos con justicia. La discrecionalidad para el nombramiento, promoción y<br />
remoción de los servidores públicos de todos los niveles representa una Iimitante, la mayoría de las<br />
veces perjudicial, para responder a la demanda de contar con un gobierno que atienda las necesidades<br />
y las aspiraciones de los mexicanos.<br />
Cada seis años, con el cambio de gobierno o cuando los titulares de las dependencias son sustituidos,<br />
miles de servidores públicos, en quienes descansa el funcionamiento del gobierno, deben asumir<br />
que con base en la discrecionalidad de los nuevos funcionarios superiores pueden perder su empleo, sin<br />
que se tome en cuenta su experiencia, capacidad, derechos y conocimientos. Esos servidores, erróneamente<br />
denominados de confianza, son despedidos sin más justificación que no ser conocidos por su<br />
nuevo jefe o por no contar con las relaciones personales que les permitan mantenerse en sus puestos.<br />
Por eso, la Ley para el Servicio Público Profesional es fundamental para que, en el marco de la transformación<br />
democrática, el gobierno cuente con servidores públicos altamente calificados. La puesta en<br />
•
práctica de la Leyes un ejercicio de transparencia y equidad, ya que debe permitir a cualquier<br />
ciudadano, con la capacidad y los conocimientos necesarios, colaborar en beneficio de la comunidad.<br />
También se trata-de establecer un sistema donde la acción del gobierno no se detenga, sea consistente,<br />
oportuna y que la realicen quienes tienen las mejores herramientas, capacidad, talento, voluntad y<br />
compromiso.<br />
Precisamente en el año 2000, el profesionalismo, el compromiso con el servicio público y la lealtad<br />
hacia las instituciones de los funcionarios del Sector Público facilitaron el proceso de alternancia en el<br />
Poder Ejecutivo Federal sin sobresaltos. Su colaboración permitió la continuidad de los programas<br />
públicos y de las acciones de gobierno para atender a la sociedad, y ha sido decisiva para mantener, a<br />
pesar de todo, la gobernabilidad del país.<br />
En suma, la Ley que aprobó el Senado es determinante para reformar al Estado. Esa reforma<br />
demanda fortalecer a las instituciones, mediante leyes que respondan a la necesidad de contar con una<br />
administración eficiente y que establezca la igualdad de oportunidades a todos los mexicanos.<br />
ASÍ¡ una vez resuelta la pertinencia de la Ley, es conveniente reflexionar sobre un sistema de esta<br />
naturaleza en México, que opere sobre los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, equidad, igualdad<br />
de oportunidades, calidad, imparcialidad, justicia, competencia por mérito y lealtad institucional.<br />
Para ello, se requiere una ley que de manera ordenada defina reglas claras para planear adecuadamente<br />
el desarrollo de la administración pública federal, al tiempo de que se reconozcan los derechos<br />
de los servidores públicos de confianza. Estos últimos tendrán a su alcance un marco jurídico que<br />
otorgue certidumbre a su quehacer, estimule la productividad y establezca procedimientos justos para<br />
evaluar sus capacidades y desempeño.<br />
El reto consiste, entonces, en plantear un sistema ágil, justo y que garantice eficacia en la aplicación<br />
de las políticas públicas. Por eso, las características esenciales que orienten la puesta en marcha<br />
y operación de este sistema deben ser la flexibilidad, la descentralización y la gradualidad. Cuando<br />
hablamos de flexibilidad nos referimos a evitar la creación de estructuras o normas jurídicas que<br />
impliquen una aplicación a tabla rasa u homogénea del sistema en todas las dependencias del gobierno.<br />
Cada institución tiene particularidades que deben tomarse en cuenta y, en este sentido, la ley debe<br />
evitar caer en la rigidez. Por el contrario, debe ser una legislación que sirva de marco general.<br />
Si hubiéramos optado por un cuerpo jurídico que pretendiera responder a cada uno de los<br />
supuestos que pueden ocurrir en el proceso de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los servidores<br />
públicos, lo más probable es que habrían aparecido insuficiencias al no considerar aspectos particulares<br />
que deben ser resueltos en cada área de la administración pública; hubiéramos hecho un sistema<br />
absolutamente inoperante.<br />
Por ello, y aunque se ha previsto que la nueva Secretaría de la Función Pública coordinará el sistema<br />
y, de manera general, establecerá las directrices de operación, será en cada dependencia, de<br />
acuerdo con sus propias características y de manera descentralizada, donde se definirán los alcances y<br />
modalidades del servicio profesional de carrera. Una instancia única operativa, como en algún momento<br />
se planteó, hubiera creado una organización burocrática totalmente ineficiente. Es decir, se habría<br />
propiciado un cuello de botella que inevitablemente conduciría a las instituciones a la parálisis.<br />
Asimismo, es indispensable que el Gobierno cuente con tiempo suficiente para establecer de manera<br />
gradual el sistema, ya que implica un conjunto de acciones que no pueden desarrollarse de<br />
manera repentina. Además, debe cuidarse el cumplimiento y la no suspensión de las responsabilidades<br />
institucionales y actividades cotidianas.<br />
•
En la Ley se dispone que en un periodo de tres años el servicio profesional de carrera deberá operar<br />
totalmente. Es necesario tomar previamente en cuenta que el grado de desarrollo de cada institución<br />
es diverso; y que la complejidad de las tareas es un factor determinante para ir poniendo en marcha<br />
el sistema sin generar problemas en los servicios.<br />
Por último, conviene comentar que existen varias dependencias, organismos y órdenes de gobierno<br />
que ya cuentan con un servicio profesional de carrera. Entre ellos se puede destacar a los poderes<br />
Legislativo y Judicial e incluso algunos gobiernos locales. Ahora es tiempo de que el gobierno federal<br />
en todas sus instituciones ponga en práctica el sistema de servicio profesional de carrera.<br />
Armando Salinas<br />
El institucionalismo ha trabajado ampliamente la idea que las instituciones son el conjunto de<br />
expresiones formales e informales. En el caso México, la interpretación dominante entre los expertos<br />
señala un fenómeno: hemos padecido un acentuado y prolongado divorcio histórico entre unas y otras.<br />
De hecho han sido las informales las que se han impuesto sobre las formales.<br />
Por ejemplo, en el texto titulado "El antiguo régimen y la transición en México", Jesús Silva<br />
Herzog Márquez afirma que lo que hemos vivido ha sido nada menos que un simulacro de legalidad.<br />
Cito:<br />
"en la improbable sujeción del poder a la norma, se sintetiza el subdesarrollo<br />
político del país, el simulacro de legalidad en el México ha vivido<br />
durante décadas, es la nota definitiva de su naturaleza no<br />
democrática. Un orden político incapaz de acatar su propia legalidad, el<br />
origen de todos los vicios es una confusión conceptual. Me refiero a la<br />
•
existencia de un constitucionalismo oficial que ha dominado los tratados<br />
académicos, los discursos políticos, y más allá de ello, las actitudes<br />
sociales. Este modo de acercarse a la Constitución, consiste en llenarla de<br />
elogios y despojarla al mismo tiempo de su sentido esencial. La<br />
Constitución Mexicana ha sido analizada como un acto de voluntad del<br />
soberano, como una determinación política, no como un principio normativo<br />
que deslinde con claridad lo posible de lo lícito".<br />
El arreglo político favoreció la proliferación de clientelas que para el Siglo XX fueron cohesionadas<br />
por un régimen de partido hegemónico que canceló la posibilidad para construir un verdadero arreglo<br />
de un Estado democrático y de Derecho.<br />
El servicio civil de carrera, es decir, el anclaje de la administración pública a un sistema jurídico que<br />
previera la hipótesis para el ingreso, permanencia y promoción de la burocracia, permaneció como un<br />
proyecto sistemáticamente aplazado para una mejor ocasión. En la base de este modelo c1ientelar, que<br />
privó entre nosotros, están los fenómenos interdependientes de personalización y patrimonialización<br />
del poder público.<br />
De hecho, Jorge Javier Romero propone que el carácter personal de las relaciones de denominación<br />
funcionó como un continuo entre la enorme diversidad de identidades, todas ellas, "con sus marcos<br />
institucionales complejos, sus ideas de jerarquía y sus formas de entender el mundo". Esta fuente nos<br />
aclara que en todo el siglo XIX existe un enfrentamiento entre los intentos por generar una autoridad<br />
despersonalizada y la realidad.<br />
Voy al punto fundamental de mi reflexión: la construcción histórica de las instituciones públicas del<br />
Estado mexicano no se sostuvo en un proceso de objetivación, de orientación y límites contenidas en<br />
un sistema normativo formal, sino en una compleja dinámica de negociación entre representantes de<br />
propuestas normativas, informales propias, cada una de ellas articulada por esquemasjerárquicos, también<br />
propios. Siendo así, la formalización de la jerarquía contenida en un servicio civil de carrera, previsto<br />
en la Ley, no pudo formar parte de los incentivos que articularon el arreglo político que hoy<br />
comento y que coinciden estos autores.<br />
El servicio público profesional se cuenta entre los instrumentos que forman parte del armazón mínimo<br />
indispensable para garantizar la gobernabilidad democrática. y me refiero a la gobernabilidad en<br />
el sentido de Johan Prax, que la traduce en un enfoque que, "va más allá de la reinvención del Gobierno,<br />
pues exige reinventar también la ciudadanía y la sociedad civil".<br />
En efecto, la profesionalización del servicio público es parte de la reinvención de todo arreglo<br />
político y social, porque supone despojar de todo vestigio de arbitrariedad al sistema de organización<br />
de la administración pública, para llevarlo a un modelo donde el mérito y la certeza de la norma constituyan<br />
los nuevos soportes de las mismas. En un proceso de reinvención, porque, siguiendo a Prax<br />
•
no cabe función pública moderna en una sociedad que no lo sea. Los<br />
valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y<br />
responsabilidad, no son valores de los funcionarios, sino de la convivencia<br />
social. Si la gente no lo integra en una cultura cívica, ni los<br />
exige consiguiente y eficazmente, su deformación está asegurada por<br />
más que se proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas<br />
sociales y la opinión pública no reconocen la necesidad y el valor social<br />
de la función pública, será muy difícil que se reinvente a base de pedir<br />
para los funcionarios que se superen tirándose aún de sus cabellos.<br />
Tradicionalmente en el sistema político previo a la situación actual en México, las expectativas en<br />
las relaciones de poder se dirigían hacia la búsqueda de retribuciones informales. Acabar con ello<br />
supone, de tal manera, reconstruir las expectativas entre quienes forman parte de la administración<br />
pública, pero también entre los ciudadanos.<br />
La gran complejidad está en el hecho de que dichas expectativas forman parte de modelos mentales,<br />
los cuales, a su vez, están condicionados por los incentivos socialmente aceptados. Es precisamente<br />
por ello que hacer del respeto a la ley un incentivo socialmente aceptado, constituye uno de los<br />
aspectos neurálgicos de la consolidación a la democracia.<br />
El servicio público profesional, desde luego, involucra muchos aspectos relevantes, pero lo fundamental<br />
es que se sostiene en la certidumbre que cancela el arreglo informal para distribuir parcelas de<br />
poder. El servicio público profesional es un instrumento de renovación hacia la cultura de legalidad,<br />
porque se soporta en la certidumbre de la Ley, lo que hace del estímulo al mérito un nuevo incentivo<br />
racional para los actores, y dentro de ellos no puede dejarse fuera a la sociedad en su conjunto.<br />
Bienvenida la transformación del andamiaje jurídico de este país, cuando la misma camina hacia un<br />
arreglo que dé certidumbre a las relaciones y las expectativas y con ello aporte hacia la competitividad<br />
del país. Bienvenida la neutralización política de la Administración Pública mediante aspectos tales<br />
como la distinción entre la libre designación y Servidores Profesionales de Carrera, la inversión y<br />
planeación en el capital humano, la construcción de modelos técnicos de reclutamiento, de capacitación<br />
y certificación de capacidades de desarrollo profesional y de evaluación y compensación por el<br />
desempeño. Lasdiscusiones están en curso y las aportaciones para enriquecerlas, por parte de todos los<br />
actores interesados, también son bienvenidas.<br />
Así, desde un ejercicio plural y una discusión pública, se impulsará la neutralización técnica del servicio<br />
público profesional. La próxima promulgación de la Minuta como Proyecto de Ley que nos convoca,<br />
que ha sido enviada por el Senado de la República a la Cámara de Diputados, constituirá un nuevo<br />
punto de inflexión en el avance democrático del que todos seremos beneficiarios. La discusión al seno<br />
de la Comisión Dictaminadora que me honro en presidir en la Cámara de Diputados, ha iniciado desde<br />
hace varias semanas.<br />
Hemos discutido actores importantes y relevantes al seno de la Comisión. Nos encontramos en una<br />
etapa de discusión hacia los grupos parlamentarios para, en unas semanas, volver a converger y poder<br />
decir cuáles son las posiciones partidarias. No sería la primera vez en la que un grupo parlamentario no<br />
•
se solidariza con el punto de vista del grupo parlamentario del mismo partido en la Cámara de origen.<br />
En este caso, en le Senado de la República.<br />
Mi posición personal es que, insisto, podamos aprobar, en el próximo período, esta trascendental y sin<br />
precedente minuta, insistiendo en que será un nuevo punto de inflexión en la vida democrática de México.<br />
Felipe Salís<br />
Vaya comenzar haciendo algunas consideraciones. En primer término, señalar que la profesionalización<br />
no es un tema nuevo. No lo es en el ámbito académico, pues tiene muchas décadas de tratarse.<br />
y no lo es tampoco en la discusión pública de México. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-88 lo consideró,<br />
yen esa época hubo algunos avances que lamentablemente no se concretaron en el establecimiento,<br />
la instauración de un sistema y la expedición de una Ley que normara -de manera rígida y<br />
flexible, al mismo tiempo- este sistema indispensable para el país.<br />
No es, por lo tanto, un tema nuevo y no estamos tampoco en un campo totalmente virgen. Tan no<br />
lo estamos que en la administración pública mexicana hay algunos espacios de experiencia de servicio<br />
civil, como por ejemplo el Servicio Exterior de Carrera, el caso dellNEGl, o el caso del Servicio Electoral,<br />
por señalar algunos.<br />
Es evidente que la necesidad de establecer un Sistema de Servicio Civil y una ley que lo regule.<br />
Solamente, para no repetir, agregaré algunas consideraciones que pudieran adicionarse a lo que se<br />
expulle en la Ley.<br />
Me parece que hoy en día, la discusión administrativa más importante que recorre de manera horizontal<br />
el mundo -tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo- es la que<br />
tiene qué ver con la calidad del aparato administrativo. Más que el tamaño del aparato administrativo,<br />
que fue un tema de discusión, hace algunas décadas, me parece que hoy la discusión central está en la<br />
calidad de los servicios administrativos, en la calidad del Gobierno, en la calidad de los servicios que<br />
•
presta el Gobierno. Creo que en el análisis y en la discusión sobre la calidad administrativa, es indispensable<br />
el tema del personal de Carrera.<br />
Pareciera, así lo señalan los expertos, que hay una asociación natural en los países que gozan de<br />
índices altos de calidad gubernamental y administrativa con relación a aquellos que tienen un Servicio<br />
de Carrera. Las descalificaciones en la calidad gubernativa, administrativa, casi siempre se asocian con<br />
países que no tienen un Servicio de Carrera. Además, en un mundo global izado, es obvia la importancia<br />
que tiene la premisa de calidad en la calificación internacional que se hace día con día.<br />
Me parece que también es indispensable pensar en la instauración de la profesionalización en<br />
México, por el sentido de compromiso y lealtad institucional que es indispensable en el funcionariado<br />
gubernamental. El funcionariado administrativo debe tener relación con las tareas de carácter institucional,<br />
más que con compromisos de carácter personal o político.<br />
Parece indiscutible que en un país que está transitando exitosamente, venturosamente, en un proceso<br />
de democratización, se camine también hacia la consolidación de un sistema de funcionariado,<br />
donde prevalezca, se instaure y se arraigue de manera definitiva el sentido de compromiso y de lealtad<br />
institucional. Esto generaría evidentemente un sentido de mayor responsabilidad, reglamentada sobre<br />
la base de hipótesis norma das en una Ley expedida por el Congreso, que reduciría la discrecionalidad,<br />
reduciría o cancelaría la arbitrariedad.<br />
Se ha hablado también del asunto relacionado con la transparencia, y en este sentido, creo que la<br />
vinculación entre la Ley de Transparencia y este Proyecto de Ley que ya está convertido en Minuta<br />
aprobada por el Senado, que ahora tenemos en la Cámara de Diputados, se trata de dos caras de la<br />
misma moneda: una moneda que es la cara finalmente de un Estado moderno. No podría explicarse la<br />
mejor condición y aplicación de la Ley de Transparencia aprobada por el Congreso recientemente, sin<br />
un aparato administrativo, con compromiso institucional, con lealtad institucional, con seguridad en el<br />
cargo, con certidumbre de carácter laboral que permita que el funcionario pueda oponer a decisiones<br />
de carácter político, su estabilidad, su seguridad en el empleo y en consecuencia, la decisión que mejor<br />
convenga a los intereses de carácter institucional.<br />
También el sistema que se propone debe tener la garantía necesaria, indiscutible, de un contencioso<br />
legal adecuado para resolver los conflictos que surjan entre el personal de carrera y el Gobierno considerado<br />
como patrón. No estoy tan seguro que el asunto pueda resolverse a través del Tribunal Fiscal<br />
Administrativo.<br />
Me parece que este es un tema que se debe revisar con mayor profundidad y cuidado, y para buscar<br />
la claridad del servicio civil, de manera que queden garantizados los derechos del empleador, pero<br />
también garantizados los derechos de los servidores.<br />
Finalmente, el servicio civil no puede ser visto como una panacea. Yo no creo que el establecimiento<br />
del servicio civil vaya a resolver todos los males administrativos del aparato administrativo<br />
nacional. Yen ese sentido, me parece que es necesario tener una previsión.<br />
El servicio civil debe ser considerado no como un fin en sí mismo, sino como un medio, como la<br />
necesidad que tenemos de instaurar un aparato administrativo con las características ya reseñadas, que<br />
permitan garantizar índices mejores de calidad en el servicio.<br />
•
¿ Es posible que se apruebe la iniciativa de ley del servicio civil de carrera y cuándo se aprobaría?<br />
Si bien no se puede saber cuándo se va a aprobar la ley, lo que sí se puede asegurar es que<br />
existe la voluntad política para hacerlo, además de un esfuerzo transparente y plural para su<br />
aprobación.<br />
¿ Hasta dónde esta Ley será aplicable, sólo a dependencias del Ejecutivo o también a los otros<br />
poderes como el Legislativo y el Judicial?<br />
La Cámara de Diputados desde la 57 Legislatura aprobó la Ley para el Servicio Civil de<br />
Carrera en la Cámara de Diputados. Asimismo, la Cámara de Senadores, acaba de aprobar el<br />
Estatuto del Servicio Parlamentario de Carrera. Estos esfuerzos engloban la voluntad del<br />
Poder Legislativo para profesionalizar la actividad parlamentaria en México.<br />
Por otra parte, en el Poder Judicial está el Consejo de la Judicatura, es decir, hay un sistema<br />
que de alguna manera replica lo que sería la profesionalización del servicio civil de carrera;<br />
y hay otras instituciones autónomas, como el IFE, que también cuentan ya con un sistema<br />
de esta naturaleza.<br />
El siguiente paso, después la aprobación de Ley Federal, es que este esfuerzo se pudiera<br />
hacer también a nivel estatal y municipal.<br />
é Cuál es su opinión sobre la profesionalización del magisterio, que esel sindicato o uno de los sindicatos<br />
más fuertes en el sector público?<br />
!!lli<br />
El servicio civil de carrera no puede abarcar todos los aspectos de la Administración Pública.<br />
Los sindicatos de maestros ya tienen su espacio, tienen sus reglas claras, tienen sus escalafones<br />
y no dan para más.<br />
De los dos millones de servidores públicos, habría que restarle fundamentalmente ese<br />
millón 200 mil maestros que existen en la República Mexicana: los médicos del sector salud,<br />
el personal del servicio militar. En fin, una serie de personas que no se pueden considerar<br />
dentro de esta ley porque no es el esquema bajo el cual se pueden regir todos.<br />
¿ El servicio civil de carrera es una figura de Derecho Administrativo o de Derecho Laboral?<br />
El servicio civil de carrera tiene características de ambas figuras por eso existe la necesidad<br />
de que el apartado contencioso sea un apartado de estricta regulación, que no deje lugar a<br />
dudas. El Consejo Consultivo deberá contar con integrantes de calidad y sus atribuciones<br />
deberán ser precisas y estar establecidas en la ley. En la medida en que ese Consejo sea<br />
auténtico, genuinamente neutral el proyecto será viable.<br />
Si vamos a crear un cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios, ubicados en determinado<br />
rango como es el Servicio Civil de Carrera, lo peor que podría ocurrir es que el órgano<br />
encargado de su encauzamiento, regulación, evaluación, determinación, sea un cuerpo politizado<br />
por su ubicación o insuficiente reglamentación.<br />
•
Además, en la parte relacionada con la conflictiva, derivada de la relación de trabajo de los<br />
funcionarios de este cuerpo, se deberá erradicar la interpretación legal, de manera que las<br />
hipótesis de salida del servicio, los mecanismos para impugnar las evaluaciones y las potestades<br />
legales de quienes tengan que resolver, estén claramente establecidas.<br />
¿Cómo ayudará la ley del servicio civil de carrera a combatir la percepción negativa que existe sobre<br />
los servidores públicos y la falta de credibilidad en las instituciones públicas?<br />
Una Ley de esta naturaleza tiene un alto contenido de transparencia, de permitir que sea el<br />
mérito, el conocimiento, la experiencia y la preparación, lo que permita la movilidad al interior<br />
del servicio público.<br />
En su mayor parte, los servidores públicos realizan su tarea de forma comprometida y con<br />
honestidad. Sin embargo, existen casos de corrupción que se pueden explicar en parte, porque<br />
no hay ninguna seguridad en el trabajo, porque están en absoluta indefensión. Esta iniciativa<br />
de ley les dará seguridad, la cual permitirá institucionalizar al servicio civil de carera.<br />
Por otra parte, los valores constitucionales de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y<br />
responsabilidad no son valores de los funcionarios públicos ni de los representantes populares.<br />
Son valores de una sociedad, y los tiene a su vez que valorar, exigir y hacerlos suyos.<br />
El reto, está en dignificar a la política y al servidor público, no en sí mismo ni ante la vida de<br />
las instituciones, sino ante la sociedad misma.<br />
En este sentido, esta ley contribuye, no por sí misma, sino en conjunto con otras leyes que<br />
se han aprobado como: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública<br />
Gubernamental, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la<br />
Ley que crea el órgano Superior de Fiscalización, contribuyen al combate a la corrupción.<br />
6) ¿ Hasta qué nivel jerárquico debe llegar el Sistema del servicio civil de carrera en su nivel superior?<br />
11 Hasta nivel de director general, ya que ellos dan la creatividad institucional. Así en la ley se<br />
estipulan niveles: el nivel superior de libre designación, el nivel intermedio, sujeto al servicio<br />
civil de carrera y el nivel de base.<br />
7) ¿ Cuál es la vinculación entre la Ley de Profesiones y el proyecto de ley sobre el servicio civil<br />
de carrera?<br />
11 No hay ninguna vinculación al respecto. Son temas diferentes que hay que abordar cada uno<br />
con su ámbito de influencia y su importancia. En este caso, estamos discutiendo nada más<br />
lo del servicio civil de carrera. La colegiación de profesiones es un tema que ciertamente<br />
tiene qué discutirse pero no es uno de los temas que tengan que estar relacionados con esta<br />
iniciativa.<br />
8) ¿ Será la falta de experiencia motivo de rechazo para formar parte del servicio civil de carrera?<br />
11 Por la sola aprobación eventual de esta ley, no quiere decir que los actuales funcionarios<br />
adquieran carácter de inamovilidad o que en ese momento se hicieran funcionarios de<br />
carrera, o que tengan una ley como si fuese un amparo. Lejos de eso, entran en un esquema<br />
de competencia, entran a un esquema donde en igualdad de circunstancias, quienes aspiren<br />
y quienes están, puedan entrar a un esquema de competición para poder generar la base de<br />
funcionarios que funden/desde el ámbito de la ley, el servicio civil de carrera.<br />
•
é Oué paso con la creación de un Instituto de Capacitación que permitiera el cambio y/o sustitución<br />
gradual de servidores públicos?<br />
Al final se decidió que no valía la pena crear una institución nueva, cuando tenemos a los<br />
Colegios de Profesionistas, y también al Instituto Nacional de Administración Pública, además<br />
de la infraestructura universitaria, y que también podrían ser copartícipes en un proyecto de<br />
esta naturaleza.<br />
eSe tiene planeado algún régimen de transición entre los servidores públicos que se encuentran<br />
laborando en una institución y los que van a incorporarse por medio del servicio civil?<br />
Sí, el sistema empezará a operar paulatinamente. Se irán abriendo los primeros cursos de<br />
capacitación, se harán las primeras evaluaciones. Los servidores públicos tienen derecho (así<br />
está previsto en la iniciativa) a que tengan incluso dos o tres oportunidades antes de ser<br />
removidos. Es decir, se trata de hacerlo gradualmente, con mucho cuidado. Y también, de no<br />
afectar derechos válidos de aquellos servidores públicos que han estado incorporados a las<br />
instituciones.<br />
Asimismo, también se aspira a alcanzar la posibilidad de tener concursos abiertos, en donde<br />
pudiera participar cualquier ciudadano que quisiera incorporarse al trabajo institucional.<br />
1) ¿Qué importancia tiene el nivel académico en los servidores públicos? ¿ No se debería en primer<br />
término pensar en eleva! ese nivel académico?<br />
!?J<br />
Por supuesto hay una valoración. En la calificación meritoria de cada servidor público, el<br />
nivel académico va a contar y por supuesto, entre más se vaya acrecentando, tendrá mayores<br />
puntos. Pero no podemos desacreditar ni la experiencia, ni los conocimientos que se<br />
han ido adquiriendo en la práctica o la en capacitación. Incluso, habrá previsiones para que<br />
ese nivel académico se pueda incrementar.<br />
•
David Arellano<br />
Es profesor e investigador del Centro de Investigación y<br />
Docencia Económicas (CI DE) Y director de la revista<br />
Gestión y Política Pública, misma que pertenece al Padrón<br />
de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.<br />
Doctor en Administración Pública por la Universidad de<br />
Colorado en Denver, es miembro del Sistema Nacional de<br />
Investigadores. Entre sus publicaciones más recientes,<br />
destacan el libro Reformando al Gobierno, el artículo<br />
"Challenges for the New Public Management in México",<br />
publicado por la American Review of Public Administration<br />
y el capítulo "Camino Difícil" en un libro sobre la<br />
Profesionalización del Servicio Público.<br />
•
Ji<br />
Ba<br />
Se incorporó al Consejo de Ministros en 1988, después de<br />
haber trabajado durante nueve años en la banca y en<br />
seguros. Ha sidó miembro de la Administración Pública<br />
Superior desde1994. Es Secretario de los Comisionados para<br />
Nombra-mientas en el Servicio Público, Comisionado de la<br />
Administración Pública y miembro del Comité Consultivo<br />
sobre Nombramientos Empresariales. Su función en estos<br />
puestos, independientes del Gobierno, es mantener los niveles<br />
más altos en el servicio público a través de los nombramientos<br />
públicos, la contratación para la Administración<br />
Pública, los fallos sobre demandas conforme al Código de<br />
Funcionarios Públicos, así como los nuevos nombramientos<br />
de Ministros y funcionarios de la Corona una vez que hayan<br />
dejado sus puestos gubernamentales o al servicio de la<br />
Corona. En mayo de 2000 asumió el cargo de Secretario de la<br />
Comisión de Nombramientos de la Cámara de los Lores,<br />
organismo responsable de recomendar candidatos a títulos<br />
nobiliarios no políticos y de examinar todas las nominaciones<br />
para estos títulos.<br />
Dan Blair<br />
Tras la ratificación unarurne del Senado, tomó posesión<br />
como Director Adjunto de la Dirección de Personal de los<br />
Estados Unidos, oficina de la cual había sido Jefe de<br />
Asesores Políticos cuando Kay Coles James era el director.<br />
Con 17 años de trabajo en los comités de supervisión de la<br />
administración pública federal de ambas Cámaras, cuenta<br />
con amplia experiencia en administración pública. Fue<br />
Asesor en Jefe del Senador Fred Thompson en el Comité del<br />
Senado sobre Asuntos Gubernamentales. Sus responsabilidades<br />
incluían la de revisar la legislación y la política respecto<br />
a la administración pública, el Servicio Postal, el proceso<br />
del presupuesto federal, la ética gubernamental y la reforma<br />
del cabildeo federal. También colaboró en el proyecto<br />
de este Comité para reformar el proceso de nominación y<br />
ratificación por el Senado de los candidatos presidenciales.<br />
Fue Director de Personal del Subcomité de la Cámara de<br />
Representantes para el Servicio Postal y Asesor General<br />
de Minorías para el Comité para la Oficina Postal y<br />
Administración Pública de la Cámara de Representantes. Es<br />
Licenciado en Periodismo por la Escuela de Periodismo de la<br />
Universidad de Missouri-Columbia y Doctor de la Escuela<br />
de Leyes de la misma Universidad.<br />
•
íquel Án<br />
I (edil<br />
Licenciado en Derecho y Maestro en Administración<br />
Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México,<br />
aprobado con mención honorífica, con la tesis La Modernización<br />
de la Administración Pública en México, es candidato<br />
a Doctor en Administración Pública por la UNAM.<br />
Su tesis de Maestría obtuvo Mención Honorífica en el<br />
Premio INAP 1996. Ha impartido la materia Laboratorio de<br />
Instrumentos para la Modernización Administrativa en el<br />
Postgrado de Gobierno y Negocios Públicos de la Facultad<br />
de Ciencias Políticas y Socialesde la UNAM. Actualmente es<br />
Director General de Administración de la Delegación<br />
Cuajimalpa. Ha sido Director del CREA en la Delegación<br />
Cuauhtémoc, Coordinador de Asesores del Jefe Delegacional<br />
de Cuajimalpa de Morelos y del Oficial Mayor del<br />
Gobierno del D.F. En este cargo proyectó la creación del Fideicomiso<br />
de Estudios Estratégicos y el Acuerdo para la<br />
creación de la Comisión Agraria del Distrito Federal.<br />
Participó, con la cooperación del Gobierno de Francia, en la<br />
elaboración de la Ley del Servicio Público de Carrera del D.F.<br />
Tiene una Licenciatura y una Maestría en Derecho por la<br />
Universidad de Ottawa. Es miembro de la Sociedad de<br />
Derecho del Norte de Canadá. Trabajó en la Canada Post<br />
Corporation. Ingresó al servicio público federal en 1989<br />
como Director Ejecutivo del Comité de Revisión Externa de<br />
la Real Policía Montada de Canadá. Antes de su nombramiento<br />
como Defensor en Jefe de Pensiones de la<br />
Oficina de Veteranos, en 1996, fue Director de los<br />
Programas Públicos en el Departamento de Justicia de<br />
Canadá. En octubre de 1997, se pidió al señor Coakeley que<br />
aceptara la responsabilidad de discutir con los funcionarios<br />
de salud de la Provincia de Québec y del área de Montreal,<br />
la posibilidad de cambiar de adscripción el Hospital<br />
Ste-Anne-de-Bellevue, de la Oficina de Veteranos de<br />
Canadá a la Red de Atención a la Salud de Québec. En 1998,<br />
fue nombrado Ministro Adjunto de Conmemoraciones y<br />
Relaciones Públicas, aunque mantuvo sus otras responsabilidades<br />
con la Oficina de Veteranos. En mayo de 2.001<br />
ingresó a la Oficina del Consejo de Gobernadores como<br />
asesor especial y visitante administrativo de prioridades<br />
administrativas.<br />
•
Sha bbir Cheema<br />
Es Asesor Principal y Director del Programa de Sistemas e<br />
Instituciones de Gobierno del Departamento de Asuntos<br />
Económicos y Socialesde las Naciones Unidas. Su interés se<br />
centra en el gobierno democrático, la descentralización y<br />
la gestión urbana. Doctor en Ciencias Políticas por la<br />
Universidad de Hawai, ha sido Director de la División de<br />
Desarrollo de la Gestión y Buena Administración Pública<br />
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo donde<br />
ejerció un importante liderazgo en la creación de programas<br />
relacionados con gobiernos democráticos para países<br />
en vías de desarrollo. En el ámbito académico, se ha desempeñado<br />
como profesor adjunto de la Universidad de Hawai,<br />
investigador adjunto del East-West Center de Honolulu, en<br />
el Centro Asiático de Administración de Desarrollo Kuala<br />
Lumpur de Malasia y como catedrático de la Facultad de<br />
Ciencias Políticas de la Escuela de Ciencias Sociales<br />
Comparativas de la Universidad de Ciencias de Malasia. Es<br />
internacionalmente reconocido por su trabajo sobre políticas<br />
de descentralización y gobierno y por sus publicaciones<br />
en este campo, entre las que destacan Urban Shelter<br />
and Services: Public Policies and Management Approaches<br />
y Democratic Institutions: Governance Practice in<br />
Developing Economies.<br />
Koldo Echebarría<br />
En la actualidad se desempeña como Especialista Principal<br />
en Reforma del Estado en la División de Estado, Gobernabilidad<br />
y Sociedad Civil del Banco Interamericano de<br />
Desarrollo. Doctor en Derecho y Aboqado-Economista por<br />
la Universidad de Deusto. Fue Director del Instituto de<br />
Dirección y Gestión Pública y profesor del Departamento<br />
de Política de Empresa de la Escuela Superior de Administración<br />
y Dirección de Empresas en Barcelona, España. Ha<br />
sido profesor en el Instituto Europeo de Administración<br />
Pública en Maastricht y en el Colegio de Europa en Brujas.<br />
Ha colaborado en diversos proyectos con la Organización<br />
para la Cooperación y Desarrollo Económicos y otros<br />
organismos internacionales, y ha trabajado en la definición<br />
y puesta en práctica de estrategias de modernización y<br />
reforma de la administración pública, tema sobre el que ha<br />
publicado numerosos artículos, entre los que destaca<br />
"Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la teoría<br />
a la práctica".<br />
•
Senador por PAN en la LVIII Legislatura por el estado de<br />
Chihuahua y Vicepresidente de la Mesa Directiva del<br />
Senado de la República. Es el autor del Proyecto de Ley<br />
Federal del Servicio Público Federal Profesional. Licenciado<br />
en Derecho por el ITESM, Campus Chihuahua, cuenta con<br />
Maestría en Derecho Corporativo y Empresarial por la<br />
misma Institución. Actualmente cursa el Doctorado en<br />
Derecho por Investigación en la UNAM. Es miembro del<br />
Partido Acción Nacional (PAN) desde 1981, en donde ha<br />
sido Asesor Jurídico del Comité Directivo Municipal de<br />
Chihuahua, Secretario General del Comité Directivo Estatal<br />
de Chihuahua y Director Jurídico del mismo. Ha sido miembro<br />
del Consejo Nacional del PAN y Presidente de la<br />
Comisión de Orden Nacional. Fue Diputado Federal por<br />
la segunda Circunscripción en la LV y LVII Legislaturas.<br />
Entre otros cargos, fue Jefe del Departamento Jurídico<br />
de la Presidencia Municipal de Chihuahua durante la<br />
Administración de Luis H. Álvarez. Ha ejercido como abogado<br />
litigante y consultor. Asimismo impartió cátedra de<br />
Derecho Constitucional y Laboral en el ITESM, Campus<br />
Chihuahua de 1995 a diciembre del año 2000. Fue<br />
Presidente de la Comisión de Gobernación en el primer año<br />
de la Legislatura.<br />
Rosa Antonia Martínez<br />
Abogada por la Universidad de Murcia, la Líe. Martínez<br />
cuenta con 32 años in interrumpidos en el Cuerpo Superior<br />
de Administradores Civiles del Estado. Experta del componente<br />
"Administración Pública" del Programa de la Unión<br />
Europea y la República Dominicana de Apoyo a la Reforma<br />
y Modernización (PARME). Fue Jefa de Área de<br />
la Subdirección General de Función Pública así como de la<br />
Subdirección General de Movilidad; Secretaria de la Co-<br />
. misión de Coordinación de la Función Pública, órgano con<br />
representación de las Administraciones Estatal y Autonómicas<br />
encargado de coordinar las políticas de personal,<br />
instituido en la Ley de Medidas para la Reforma de la<br />
Función Pública. Ha sido Asesora y Jefa Adjunta del<br />
Gabinete de Coordinación Legislativa. Participó directamente<br />
en el desarrollo normativo de la Ley General de<br />
Educación y Financiación de la Reforma Educativa.<br />
•
Es Jefe de la División de Gestión y Asuntos Presupuestarios<br />
de la Dirección de Gobernación Pública y Desarrollo<br />
Territorial de la OCDE en París. El programa de su división<br />
abarca la modernización del sector público; el uso de medidas<br />
de desempeño e incentivos en presupuestos y gestión;<br />
"gobierno distribuido"; desarrollo de vanguardia en el sector<br />
público; control<br />
'"<br />
de gestión y prevención de corrupción,<br />
así como aprendizaje en el gobierno. Fue Asesor de Gestión<br />
Pública para la Comunidad de Naciones. Durante este periodo,<br />
impartió seminarios en varios países y trabajó con<br />
Ministros y altos funcionarios para fortalecer la toma de<br />
decisiones de los gabinetes. Antes de incorporarse a organizaciones<br />
intergubernamentales, participó en el servicio<br />
público neocelandés, tanto en el servicio diplomático como<br />
en puestos ejecutivos en los Ministerios de Turismo,<br />
Justicia y en la Comisión de Servicios Estatales, en donde<br />
fue responsable de la segunda generación de reformas en<br />
el sector público. Tiene Maestrías en Filosofía por la<br />
Universidad de Canterbury y en Derecho Internacional<br />
de la Universidad Nacional de Australia y un Certificado de<br />
Estudios de Templeton College en Oxford. Ha publicado<br />
una gran variedad de artículos sobre administración pública<br />
en libros y periódicos de circulación internacional.<br />
unce l\I\cngue<br />
Visitante distinguido de la George Masan Universltvs<br />
James M. Buchanan Center donde es consultor y comparte<br />
su experiencia sobre reformas gubernamentales en<br />
los Estados Unidos. Formó parte del Gabinete Ministerial<br />
de Nueva Zelanda, ejerciendo el cargo en varias dependencias<br />
gubernamentales como Ministro de Trabajo,<br />
como Ferrocarriles, Obras y Desarrollo, en trabajo referente<br />
a reformas de trabajo e inmigración. Fue miembro<br />
del Parlamento (Nacional Party Junior Whip). En sus<br />
posiciones del sector público, dirigió exitosamente al país<br />
en sus esfuerzos para reestructurar el gobierno y revitalizar<br />
la economía. Ha sido embajador en Canadá y High<br />
-Commission de Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago y<br />
de Guyana .<br />
•
Doctor en Ciencia Política, con especialidad en Administración<br />
Pública y políticas Públicas por la Universidad de<br />
Pittsburg y Licenciado en Relaciones Internacionales por El<br />
Colegio de México, cuenta con más de 78 publicaciones<br />
académicas y de divulgación y más de 160 artículos periodísticos.<br />
Fue Investigador Nacional Nivel 1I del Sistema<br />
Nacional de Investigadores. Ha impartido cursos en el<br />
CIDE, el ITAM, la Universidad Iberoamericana, la UNAM,<br />
el INAP, El Colegio de México -donde coordinó el Programa<br />
en Administración Pública- y en la Universidad de<br />
Pittsburg en calidad de Profesor Asociado. Ha sido electo<br />
Presidente y Secretario General de la Academia Mexicana<br />
de Investigación en Políticas Públicas y miembro del<br />
Consejo Internacional de la Sociedad Internacional para la<br />
Investigación del Tercer Sector y ha formado parte del<br />
Consejo Asesor del Comité de Participación Social de la<br />
Cámara de Diputados de México. Ha ocupado los cargos de<br />
Asesor en la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la<br />
Secretaría de Programación y Presupuesto, Director<br />
Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral e integrante de<br />
la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.<br />
Actualmente, es el Coordinador General de la Unidad de<br />
Análisis de la Presidencia de la República.<br />
Profesor-Investigador en la FLACSO México, y Profesor de<br />
Teoría política Clásica en el ITAM. Ha sido Coordinador<br />
Académico del Programa de Maestría en Gobierno y<br />
Asuntos Públicos en FLACSO. Estudió Filosofía (UNAM) y<br />
Políticas Públicas (ITAM). Publicaciones recientes.<br />
"Subnacional units and joint policies in the bilateral agenda:<br />
migration, environment, bureaucracy". J. Bailey, Ed.,<br />
2001. u. S. - Mexican Economic Integration: Nafta at the<br />
Grassroots. The University of Texas at Austin. Chapo 10. "La<br />
teoría económica y lo ético: el infortunio moral y las instituciones.<br />
Notas de Cartografía". Por aparecer en las<br />
Memorias del I Congreso Iberoamericano de Ética y<br />
Filosofía Política. Sección 6. "Ética, Economía y Filosofía<br />
Política." Alcalá de Henares, Madrid, 2002.<br />
"Desconcentración administrativa y autonomía técnica<br />
para gobernar los mercados" fue preparado como documento<br />
de trabajo para el I Congreso Latinoamericano de<br />
Ciencia Política. Salamanca, España, 2002.<br />
•
Magdalena Núñez<br />
Diputada Federal por el PRD en la LVIII Legislatura por el<br />
03 distrito electoral del estado de Zacatecas, miembro<br />
de las Comisiones de Equidad y Género, de Salud, y de<br />
Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Es<br />
Contadora Pública por la Universidad Autónoma de<br />
Zacatecas. Cuenta con el Diplomado México y sus relaciones<br />
exteriores otorgado por la Secretaría de Relaciones<br />
Exteriores. J-Ia sido Delegada Federal del Consejo Nacional<br />
de Fomento Educativo de su Estado y Directora de<br />
Desarrollo Económico y Social de la Presidencia Municipal<br />
de Zacatecas. De 1998 al 2000 fue Presidenta Municipal de<br />
Zacatecas. Ha desempeñado el cargo de Coordinadora<br />
Administrativa del Grupo Parlamentario del Partido de la<br />
Revolución Democrática. Actualmente preside el Consejo<br />
Consultivo de la Asociación de Autoridades Locales de<br />
México, AC. (AALMAC), es Consejera Nacional del PRD y<br />
miembro de la Junta de Apoyo Administrativo y del Consejo<br />
Consultivo de la AALMAC. Ha participado en foros internacionales,<br />
tales como Transparencia Internacional. Combate<br />
a la corrupción en Praga, República Checa, y Estrategias<br />
de promoción para la salud. Eficacia de las políticas y los<br />
programas de la Organización Mundial de Salud en<br />
Ginebra, Suiza.<br />
David Osborne<br />
Pensador visionario que ayudó a traspasar las barreras del<br />
status quo, es el autor de los éxitos de venta del New York<br />
Times, Reinventing Government (que se tradujo al español<br />
como La reinvención del gobierno) y Banishing<br />
Bureaucracy (La reducción de la burocracia). Promovió<br />
activamente el cambio como jefe de asesores del programa<br />
de Revisión del Desempeño Nacional del vicepresidente Al<br />
Gore y también como autor, ya que sus textos influyeron<br />
para que Estados Unidos le diera un nuevo enfoque a la<br />
democracia misma. Ahora, en su calidad de socio administrativo<br />
del Grupo de Estrategias Públicas (PSG), ayuda a las<br />
organizaciones gubernamentales a desarrollar y poner en<br />
práctica estrategias de cambio y renovación a' largo plazo.<br />
Ofrece a su auditorio del sector público la oportunidad de<br />
reconsiderar la forma de administrar, tomando en cuenta<br />
los problemas críticos que enfrenta la relnvenclón de sus<br />
organizaciones.<br />
•
Ha estudiado el papel de la administración pública en la formulación<br />
de políticas en Gran Bretaña, especialmente en el<br />
desarrollo de legislación primaria y secundaria. Actualmente,<br />
su interés secentra en el carácter y el trabajo político de funcionarios<br />
que no ocupan niveles altos en la administración<br />
pública, por lo que sus investigaciones se basan en entrevistas<br />
extensas en oficinas públicas. Ha hecho comparaciones<br />
entre las administraciones públicas en Europa, la Unión<br />
Europea y los Estados Unidos. Ha escrito varios libros y<br />
artículos que describen las principales características de los<br />
sistemas burocráticos, su desarrollo a largo plazo y las tendencias<br />
actuales. Ha desarrollado el concepto de "buena<br />
práctica" en la elaboración de políticas e investigado cómo<br />
estas ideas de "buenas prácticas" se originan, extienden y<br />
constituyen una reforma. Es director del programa de investigación<br />
Future Governance, Lessons from Comparative<br />
Public Policy del Consejode Investigación Económica y Social<br />
(ESRC) en el que participan 30 proyectos realizados en universidades<br />
del Reino Unido para examinar cómo viajan las<br />
ideas políticas de una jurisdicción a otra.<br />
Es profesora-investigadora del Centro de Estudios<br />
Internacionales de El Colegio de México y catedrática de la<br />
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM,<br />
donde estudió la Licenciatura en Ciencias Políticas y<br />
Administración Pública. Doctora en Historia por la<br />
Universidad Iberoamericana, cuenta con estudios de doctorado<br />
en la Universidad de París 11. Es autora de la tabla<br />
curricular correspondiente al área de administración estatal<br />
del Plan de Estudios de la Licenciatura en Administración<br />
de la UAM, Azcapotzalco. Es miembro del Sistema Nacional<br />
de Investigadores. Fue directora de la revista Foro<br />
Internacional del Centro de Estudios Internacionales de El<br />
Colegio de México. Ha publicado 63 artículos en revistas<br />
especializadas en México y en el extranjero y es autora del<br />
libro La modernización administrativa en México: 1940<br />
199 0 , Y coordinadora de los libros Teoría y práctica de la<br />
administración pública en México: lecturas básicas y federalización<br />
e Innovación educativa en México. Ha sido consultora<br />
de organismos internacionales, tales como<br />
Naciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administración<br />
para el Desarrollo (CLAD).<br />
•
l<br />
s<br />
Senador plurinominal de la LVIII Legislatura por el PRI. Es<br />
el autor del Proyecto de Ley de Servicio Profesional de<br />
Carrera de la Administración Pública Federal. Ingeniero,<br />
egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM, de la<br />
que ha sido profesor, ha trabajado en el mejoramiento de<br />
la calidad de vida con pueblos indígenas, comunidades<br />
del campo y de la ciudad. Ha sido Coordinador General del<br />
Programa Nacional de Solidaridad, Subsecretario de<br />
Desarrollo Regional y Secretario de Desarrollo Social. Ha<br />
promovido el desarrollo en zonas marginadas mediante la<br />
construcción de escuelas, la dotación de servicios públicos,<br />
hospitales y centros de salud. Ha apoyado a grupos y organizaciones<br />
sociales del campo mexicano para impulsar sus<br />
proyectos productivos. Ha promovido el desarrollo urbano<br />
en las zonas metropolitanas yen las cien ciudades medias<br />
de la República mediante la ampliación de los servicios<br />
básicos y la participación social en la planeación de las<br />
zonas urbanas. En el campo político, promovió la organización<br />
y participación ciudadana en los programas sociales<br />
y en su carácter de Secretario de Promoción y Gestión<br />
Social y de Secretario General del Comité Ejecutivo<br />
Nacional del PRI, impulsó la democratización de su Partido.<br />
Guillermo Rosas<br />
Es Profesor de Tiempo Completo del Departamento<br />
Académico de Ciencia Política del Instituto Tecnológico<br />
Autónomo de México. Candidato a Doctor en Ciencia Política<br />
por la Universidad de Duke con la tesis Rescates bancarios:<br />
determinantes de la respuesta política a crisis<br />
bancarias, 1975-2000, obtuvo la Maestría en Ciencia<br />
Política por la Universidad de Duke en mayo de 1998 y la<br />
Licenciatura en Relaciones Internacionales por El Colegio<br />
de México en junio de 1995. Fue profesorde Ciencia Política<br />
en la Universidad de Duke y profesor de Ciencia Política en<br />
la Universidad Humboldt de Berlín.<br />
•
Diputado Federal por el PAN en la LVIII Legislatura,<br />
Presidente de la Comisión de Gobernación y Seguridad<br />
Pública, integrante de la Comisión del Distrito<br />
Federal, Subcoordinador Político del Grupo<br />
Parlamentario del PAN y Representante del PAN ante<br />
el IFE. Es Licenciado en Derecho por la Universidad<br />
Nacional Autónoma de México, donde se graduó con<br />
la tesis Análisis filosófico-jurídico de la desobediencia<br />
civil. Cuenta con estudios de Maestría en Derecho<br />
Civil, Derecho Constitucional, Derecho Penal y<br />
Amparo por la Universidad Panamericana. Abogado<br />
postulante; se ha desempeñado como profesor<br />
de Problemas Económicos, Políticos y Sociales, y de<br />
Derecho Positivo en el Centro Universitario Anglo<br />
Mexicano y de Filosofía del Derecho en la Universidad<br />
Panamericana. Ingresó al Partido Acción Nacional en<br />
1987, fue Secretario de Organización de la Secretaría<br />
Nacional Juvenil en 1988, Diputado Federal por el<br />
Distrito Federal a la LVI Legislatura, donde presidió la<br />
Comisión de Apoyo a Personas con Discapacidad. Es<br />
miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados<br />
desde 1992. De 1994 a 1996 se desempeñó como<br />
Secretario Particular del Procurador General de la<br />
República, Lic. F. Antonio Lozano Gracia. De 1997<br />
a 2000 fue integrante de la Asamblea Legislativa<br />
del Distrito Federal en la I Legislatura, donde presidió<br />
la Comisión de Seguridad Pública, así como<br />
Vicepresidente de la Comisión por los Derechos e<br />
Integración de las Personas con Discapacidad, integrante<br />
de las Comisiones de Atención Especial a<br />
Grupos Vulnerables, de Administración Pública Local<br />
y de Estudios Legislativos y Prácticas Parlamentarias.<br />
•
Es consultor independiente en el área de economía institucional<br />
y reforma del sector público. Hasta septiembre de<br />
2001 fue el Especialista en Jefe sobre el Sector Público del<br />
Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe.<br />
También fue responsable del programa de apoyo del Banco<br />
para la reforma del sector público en la región, que consiste<br />
en proyectos, estudios y asesoría política. Trabajó en el<br />
Banco Mundial desde 1986 en políticas comerciales y temas<br />
institucionales para el sector privado así como en la reforma<br />
del sector público. Recibió su doctorado en 1974 de la<br />
Universidad deSussex en Inglaterra. En esta institución<br />
desempeñó el cargo de Director Adjunto del Centro de<br />
Investigación Europea de Sussex (1978-82) y fue Miembro<br />
de la más alta categoría de la Unidad de Investigaciones en<br />
Ciencias Políticas (1982-86). En 1988 contribuyó en la publicación<br />
Beyond the Washington Consensus: Institutions<br />
Matter auspiciada por dicho Banco.<br />
Diputado Federal por el PRI en la LVIII Legislatura.<br />
Miembro de la Comisiones de Puntos Constitucionales,<br />
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda,<br />
Jurisdiccional y Especial sobre la Reforma del Estado. Es<br />
abogado y Profesor de Asignatura en la Facultad de<br />
Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM Y del Instituto<br />
Nacional de Administración Pública. Actualmente preside<br />
la Asociación de Profesores e Investigadores del Instituto<br />
Nacional de Administración Pública y es miembro de El<br />
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración<br />
Pública y del Instituto Político Nacional de Administradores<br />
Públicos. Fue Director de Contenido y Capacitación de<br />
Noticieros de TV-Azteca. En el servicio público, se ha<br />
desempeñado como Secretario Particular del Director<br />
General del ISSSTE, Director de Desarrollo Electoral de la<br />
Secretaría de Gobernación, Secretario Ejecutivo del IFE Y<br />
Director Ejecutivo de Organización Electoral.<br />
•
Es Licenciado en Economía y tiene un Postgrado en Gestión<br />
Pública y Recursos Humanos. Administrador Territorial en<br />
Francia y experto en el tema del servicio civil de carrera y de<br />
la administración pública, participa en el programa<br />
Franco-Mexicano de Cooperación Municipal y en el Foro<br />
Permanente de Servicio Civil de los Gobiernos locales de<br />
México. Fue servidor público en Francia entre 1974 y 2001 en<br />
varias administraciones locales en el área de gestión de<br />
Recursos Humanos. Ha sido Director General en administraciones<br />
municipales con gestión de empresas públicas. Como<br />
Director General asumió las funciones de apoyo al servicio<br />
civil de carrera y a la organización de la provincia en favor de<br />
los gobiernos locales. Desde 1993 ha llevado a cabo diversas<br />
acciones de cooperación internacional sobre el tema del servicio<br />
civil y de la descentralización en América Latina, en<br />
Colombia, Ecuador Venezuela y Perú. En Centroamérica y el<br />
Caribe, ha colaborado con Costa Rica, Nicaragua, El Salvador<br />
y República Dominicana en varios programas de cooperación<br />
municipal. Participó en la concepción y la redacción de la<br />
leyes de servicio civil de Costa Rica y Santo Domingo. Desde<br />
1998, ha trabajado en la elaboración e implementación de<br />
leyes de servicio civil de carrera en México, en los estados de<br />
Chiapas, Querétaro, Hidalgo, Zacateca s, Aguascalientes,<br />
Tlaxcala y en el Distrito Federal.<br />
Iie<br />
Es Profesor de Tiempo Completo de la Facultad de Ciencias<br />
políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma<br />
de México, de donde recibió su Doctorado en<br />
Administración Pública. Es miembro del Sistema Nacional<br />
de Investigadores y Miembro de Número del Colegio<br />
Nacional Ciencias Políticas y Administración Pública. Autor<br />
de diversos libros y artículos en materia de gobierno y<br />
administración pública, ha dictado conferencias tanto en<br />
México como en el extranjero. Fue Presidente de la<br />
Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas y<br />
actualmente es responsable del Proyecto La<br />
Profesionalización del Servicio Público.<br />
•
Agradecemos la colaboración Y la participación de:<br />
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Esta memoria se terminó de imprimir en México D. F.<br />
en marzo de 2003.<br />
El tiraje constó de 5000 ejemplares impresos por<br />
Grupo Fogra S. A. de C. v.<br />
GARGOLA EDICIONES S. A. DE C. V.<br />
Tapachula 40, Col. Roma, México, D. F.<br />
Tel. 5564-3152