Condicionantes y motivaciones en dos procesos de reforma - UCES

Revista Científica de
Vol. XII Nº 1 -Otoño 2008
Condicionantes y motivaciones
en dos procesos de reforma
Alejandro Rossi y Nancy Madera
I. Introducción
Existe un debate acerca de las características innovadoras del gobierno de Néstor
Kirchner en distintos aspectos relativos a la aplicación de políticas públicas referidas a
temas tan diversos como la política de derechos humanos o la relación con las empresas
privatizadas y los organismos de crédito. Sin embargo, también aparece una controversia
acerca de la profundidad de los cambios en el campo de las políticas sociales, orientados
a terminar con algunos criterios de mercantilización introducidos en la década de los 90
y a incluir componentes de igualación para distintos sectores de la sociedad, independientemente
de su nivel de ingresos o de su vinculación con el sector laboral formal.
Consideramos que algunas de las modificaciones que se producen a partir de mayo
de 2003 están vinculadas no solo con el intento de articularlas con el proyecto económico
a implementarse sino con el contexto económico y social distinto en el que se
adoptan y en el tipo de alianzas que estos gobiernos estructuran con los distintos actores
sociales y políticos. En tal sentido, analizaremos algunos de los condicionantes para la
selección y puesta en práctica de medidas en el plano previsional, educativo y laboral en
clave comparativa entre la década menemista y el gobierno de Néstor Kirchner.
En el trabajo, haremos un análisis de cada una de estas reformas, en cada uno de
los períodos considerados, resaltando el contexto en que las iniciativas fueron implementadas,
enfatizando los problemas que existían y las posibles soluciones que se
planteaban. Asimismo, también enfatizaremos el análisis de las coaliciones que favorecieron
al mismo tiempo que condicionaron las reformas. Finalmente, terminaremos
con algunas consideraciones que surjan de las variables analizadas en el artículo.
II.1) Reformas en materia previsional
II.1.a) Principales transformaciones durante el menemismo
Para resolver el problema de los juicios previsionales contra el Estado y lograr
un mejor funcionamiento del sistema, Carlos Menem creó la Comisión Nacional de
Seguridad Social y dispuso la cancelación de la deuda al 1º de abril de 1991, en diferentes
condiciones según el monto adeudado.
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El 5 de junio de 1992 fue presentado por el Poder Ejecutivo un proyecto de reforma
del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, que incluía la determinación
de un beneficio jubilatorio integrado por una Prestación Básica Universal a cargo
del Estado y una prestación adicional proveniente de los aportes capitalizados en la
cuenta individual de los afiliados. Se establecía que los trabajadores autónomos y en
relación de dependencia (con excepción de algunas cajas) menores de 45 años a la
fecha de la sanción de la Ley, estarían obligatoriamente comprendidos en el nuevo
sistema. Asimismo, se postulaba que la prestación jubilatoria comenzara a abonarse
a partir de los 65 años de edad del aportante para ambos sexos y luego de 30 años de
imposiciones.
Ante el rechazo de los diputados oficialistas, el Poder Ejecutivo envió en agosto
una iniciativa en la que se incorporó la Prestación Compensatoria (a cargo del Estado),
reconociéndoseles a los trabajadores los años de aporte efectuados. Además, se
decidió un cambio en las posibilidades de inversión de las administradoras, ya que se
especificó que el activo de los fondos capitalizados no podría ser invertido en títulos
valores emitidos por las administradoras.
A partir del envío de ese nuevo proyecto, se inició en las comisiones de Presupuesto
y Hacienda y de Previsión y Seguridad Social un proceso de modificaciones
a la iniciativa. Entre estas pueden mencionarse la elevación de la Prestación Básica
Universal, la disminución de la Prestación Compensatoria y el cambio en las condiciones
de acceso al retiro por invalidez de los afiliados. Asimismo, se modificó el
artículo 39 para habilitar a diversas organizaciones y sociedades a constituirse como
administradoras y se creó la Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
controlada por el Estado para resguardar los fondos capitalizados. Por otra parte, para
los entonces jubilados, se establecía una fórmula de movilidad de los haberes, ligada
al crecimiento de los salarios.
En el tratamiento en el recinto, se introdujeron cambios en el proyecto oficial. En
principio, se modificaron o derogaron artículos para no perjudicar las cuotas correspondientes
a la coparticipación federal y se incrementó el porcentaje en el portafolio,
de títulos que podrían ser destinados a financiar economías regionales y se aumentaron
los márgenes a ser invertidos en cédulas hipotecarias.
Entre otras modificaciones, se recogió la propuesta de la Confederación General
del Trabajo, respecto de la continuidad del sistema de reparto, estableciendo que el
11% del salario que se destinara al sistema de reparto, fuera retribuido con una Prestación
Adicional por Permanencia 1 . Además, se decidió bajar la edad jubilatoria para
las mujeres a 60 años, permitiéndoles seguir trabajando hasta los 65 años (Diario de
Sesiones de la Cámara de Diputados, 5 y 6 de mayo de 1993).
1 Esta medida impactaba sobre la formación de un mercado de capitales y la búsqueda oficial de lograr una
menor injerencia del Estado en el sistema previsional.
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Una vez sancionada la Ley 24.241, el Ejecutivo aprovechó el período de su implementación
para asemejarla al proyecto original por vía reglamentaria. Para ello, en
el período de 8 días hábiles posteriores a la sanción de la norma, se efectuó una observación
de la misma, eliminándose varias incorporaciones realizadas, entre las que
se encontraban la observación total de la garantía que determinaba un haber mínimo
equivalente al 40% del salario medio de la economía, así como del artículo que obligaba
a recomponer los haberes de los jubilados a los porcentajes legalmente vigentes,
con lo recaudado en la privatización de YPF (Isuani y San Martino, 1995). En la implementación
se buscó un mecanismo de opción entre los sistemas de capitalización
y reparto que favoreciera claramente a aquel, produciendo una transferencia de todos
los aportantes al esquema de capitalización, del cual debían optar explícitamente por
salir. Además, ante la presión de grupos ligados al sector financiero y de representantes
del Ministerio de Economía, en mayo de 1994 Menem dictó el Decreto Nº 660,
por el cual derogó la parte correspondiente a la garantía en dólares del artículo 40 de
la Ley 24.241, quedando solo la establecida en pesos.
Ante las dudas que generaba la implementación de esta ley, se sancionó la 24.347,
que posibilitó la incorporación de las amas de casa al sistema, cotizando como trabajadoras
autónomas. Asimismo, se instituía la Prestación por Edad Avanzada para trabajadores
que hubieran cumplido 70 años y acreditaran 10 años de servicios con aportes
computables, con una prestación de servicios de al menos 5 de los últimos 8 años anteriores
al cese de la actividad (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados 16 y 17 de
junio de 1994). Además, se prolongaba por 90 días la fecha de opción entre los regímenes
de capitalización y reparto, y se permitía que en el lapso de 2 años los que optaran
el primero pudieran volver al segundo. Por otra parte, en el artículo 40, se recogían los
argumentos sostenidos por el gobierno en contra de la doble garantía otorgada a los afiliados
a la AFJP del Banco Nación, quedando solamente la establecida en pesos.
En 1995, frente a los desequilibrios en las finanzas del sistema previsional, se
sancionó la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional, la cual postulaba modificaciones
referidas al financiamiento del sistema previsional público y relacionadas con los procedimientos
para la resolución de conflictos en el área de Seguridad Social. Entre los
cambios más importantes, se encontraba que la movilidad de las prestaciones del régimen
previsional público estaría determinada cada año según la Ley de Presupuesto.
Con relación al procedimiento judicial en diferendos referidos a la seguridad social,
se establecía que ANSES podría articular en su defensa la limitación de recursos en
el régimen de reparto para atender el mayor gasto. Además, se le daba a la Corte Suprema
la posibilidad de intervenir en las causas por recurso extraordinario, siendo sus
sentencias de seguimiento obligatorio para jueces inferiores en causas análogas.
En su segundo mandato, Menem buscó modificar algunas de las características con
las que había quedado el sistema previsional. Procuró el establecimiento de una Prestación
Básica Solidaria equivalente al 82% del salario mínimo para aquellos que no tuvieran
ningún ingreso o que este fuera inferior a determinado monto, la fijación de un tope
para las jubilaciones estatales de 2.500 pesos y terminar con el sistema de reparto.
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II.1.b) Contexto en el que se adoptaron las medidas
En cuanto al régimen previsional, este enfrentaba una serie de problemas, algunos
de los cuales eran similares a los de los países más desarrollados, mientras que otros
se relacionaban con el funcionamiento del sistema y con algunos de los desequilibrios
macroeconómicos que habían afectado a la Argentina en las últimas décadas. Estos
inconvenientes pueden ser clasificados en estructurales, por una parte, y coyunturales
y de funcionamiento, por otra.
Los problemas estructurales se relacionaban, en primer término, con la transición
demográfica, ya que se habían producido cambios que tenían que ver con el envejecimiento
de la población. A estos problemas se le sumaron otros, como la entrada más
tardía de los jóvenes al mercado laboral, que redujo la relación de contribuyentes por
beneficiario. Asimismo, la tercerización de la economía había generado un incremento
de la informalidad que perjudicaba la relación entre aportantes y beneficiarios.
En relación con los problemas coyunturales y de funcionamiento, la inestabilidad
de la economía con una caída de los salarios mínimos y sectoriales en términos reales,
había reforzado la tendencia hacia el deterioro de la solvencia financiera de los
sistemas de pensiones. Por otra parte, se encontraban múltiples esquemas, con diversidad
de instituciones de cobertura, con condiciones, prestaciones y diversas formas
de financiamiento. Además, existía una descompensación entre los porcentajes reconocidos
por la ley y el aporte realizado por los trabajadores, la cual también generó
enormes dificultades de financiamiento (Isuani y San Martino, 1993).
Un primer resultado de los inconvenientes mencionados fue el alto costo presupuestario
que se generaba. El nivel de gastos de la Seguridad Social pasó del 9% del
Producto Bruto Interno en 1980 al 13% en 1991, siendo el 80% de tales gastos destinado
a pensiones. Por otra parte, encontrábamos un nivel muy bajo en los haberes
previsionales, ya que pese a las crecientes erogaciones por parte del Estado, la caída
del nivel real de pensiones ha sido de un 25% entre 1980-1988 y de un 30% en el
período 1989-1993. Además, existían importantes problemas de equidad, tanto entre
los beneficiarios de diferentes regiones como por aquellos que estaban protegidos por
diferentes regímenes (Isuani y San Martino, 1993).
A ello, se agregaba que más de 20.000 reclamos habían sido fallados judicialmente
y otros 60.000 se encontraban pendientes, costándole al Estado aproximadamente 300
millones de pesos mensuales (Demarco y Schulthess, 1993). Finalmente, existían desigualdades
entre los diferentes individuos según estos estuvieran o no cubiertos por
el sistema previsional, existiendo una relación estrecha entre los niveles de desarrollo
económico de las regiones del país y la cobertura de la seguridad social.
La modificación del sistema previsional no solo estaba pensada para buscar mejorías
a nivel fiscal, sino que surgía como un instrumento útil para superar algunas
limitaciones del programa económico. Se abría la posibilidad de instaurar un sistema
de capitalización que ayudara a incrementar el nivel de ahorro interno, con el objetivo
Artículos 145

de disminuir la dependencia del capital externo para sostener el nivel de actividad.
En tal sentido, el fuerte crecimiento de la economía en los inicios del Plan de Convertibilidad,
motorizado en buena medida por el consumo, hacía necesario asegurar
la formación de un mercado de capitales, que permitiera que los niveles de inversión
se mantuvieran altos. Sin embargo, dicho crecimiento y la estabilidad permitieron la
recuperación del Parlamento en su relación con el gobierno, que de allí en más en
más debió movilizar recursos para imponer sus proyectos frente a otras alternativas
que comenzaban a surgir, tanto desde la oposición como de socios subordinados del
propio oficialismo, viéndose forzado a negociar.
Asimismo, la transformación del sistema de seguridad previsional, al afectar los
intereses de la mayoría de la población, se veía influida por los tiempos electorales.
Los comicios para senador en la Ciudad de Buenos Aires tuvieron lugar en junio de
1992, a lo que se sumó que las elecciones legislativas de octubre de 1993 eran relevantes
para forzar una reforma constitucional que habilitara la reelección presidencial.
La crisis económica de 1995 permitió la recuperación de la iniciativa a nivel gubernamental,
abriéndose un espacio para la imposición de ciertas medidas relacionadas
con el funcionamiento del sistema previsional público, que se materializaron
con la Ley de Solidaridad Previsional. La reactivación posterior y las necesidades
de fortalecer la coalición menemista en su segundo mandato, cancelarían posteriores
transformaciones.
II.1.c) Papel de los distintos actores
Para analizar las posibles reacciones ante una reforma del sistema de jubilaciones y
pensiones, el gobierno organizó una Mesa de Diálogo Político con representantes de los
partidos con representación parlamentaria y organizaciones sectoriales (Alonso, 2000).
La conformación de un equipo técnico en la Secretaría de Seguridad Social, encabezado
por Schultess, dio una ventaja al gobierno frente a los otros actores involucrados
en el proceso. Este grupo lideró, por un lado, la incipiente negociación de la reforma,
tanteando las posiciones frente a la misma sin revelar los rasgos más conflictivos
de un proyecto ya elaborado en sus principios básicos y, en forma paralela, supo sacar
provecho de otros mecanismos decisorios, para preparar el terreno legal y burocrático
que permitiría su implementación.
El rechazo a la ley fue canalizado, principalmente, hacia la esfera de la opinión
pública, mediante movilizaciones, reunión de firmas, y exposición en los medios de
comunicación. Pero el arco opositor supo trascender el momento de crítica para confluir
en el apoyo a un proyecto alternativo al del oficialismo, elaborado por el Consejo
Federal de Previsión Social, que proponía modificar el sistema previsional sin abandonar
al régimen de reparto (Alonso, 2000).
En el contenido del segundo proyecto de reforma, presentado ante el Congreso en
agosto de 1992, se materializaron las dificultades que enfrentó el gobierno para equilibrar
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las exigencias que surgían al interior de sus propias filas. De cara al mercado, los
grupos económicos y el sector financiero, se habían revelado incapaces para sostener
políticamente la iniciativa original del gobierno. Su apoyo al primer proyecto de ley
fue insuficiente, ante la articulación de un arco opositor que incluyó partidos políticos,
sindicatos y movimientos sociales.
La experiencia modificó la estrategia del Ejecutivo, que comenzó a pactar concesiones
con diversos actores para lograr la sanción de la ley, a sabiendas que cualquier
modificación que contradijera su objetivo principal podría ser vetada luego de
la aprobación legislativa. Con los sindicatos se repitió una fórmula que ya se había
revelado exitosa en el caso de las privatizaciones: atender algunos de los reclamos de
los sectores dispuestos al diálogo (representados en este caso por la CGT y sus afiliados)
e incorporarlos al negocio; y, con los opositores (sindicatos incorporados a la
CTA), impulsar su fragmentación a través de la distribución de alicientes, y promover
el aislamiento de los grupos más duros (Murillo, 2005). El gobierno también utilizó
una propuesta de reforma del sistema de obras sociales 2 para presionar a los sindicatos
amenazando su principal fuente de financiamiento.
La reforma del sistema previsional fue una de las iniciativas más negociadas que
llevó adelante el gobierno menemista durante el proceso de transformaciones estructurales.
Desde el plan de convertibilidad en adelante, la modificación de la coyuntura
económica resultó, en el plano político, en una mayor oposición hacia el decisionismo
que caracterizó la primera etapa del gobierno de Menem, y obligó al Poder Ejecutivo
a buscar vías de compromiso que le permitieran seguir con el proceso reformista sin
desarticular su sistema de alianzas.
II.2.a) Cambios durante el kirchnerismo
En el plano previsional la administración kirchnerista realizó incrementos para los
jubilados y pensionados, intentando que los haberes no quedaran rezagados frente al
aumento de precios producido luego de la devaluación de principios de 2002. Además,
para intentar solucionar el problema de aquellos que han estado desempleados
por largo plazo, se han introducido mecanismos de jubilación anticipada para las mujeres
de más de 55 años y hombres de 60 con más de 30 años de aportes. Este régimen,
llamado Prestación Anticipada por Desempleo les permite cobrar la mitad del haber
que les correspondería cuando alcancen la edad jubilatoria, con un piso equivalente al
haber mínimo, existiendo la condición de que, si consiguen un empleo dejan de cobrar
el beneficio -aunque si siguen desempleados- cuando alcanzan los 60 o 65 años, pasan
a cobrar la jubilación completa.
Asimismo, se han abierto moratorias previsionales, con el objetivo de que algunos
potenciales beneficiarios, que habían sido afectados por las frecuentes crisis económicas
2 En 1992, el gobierno propuso permitir que los asalariados eligieran entre obras sociales y prestadores privados,
al tiempo que establecía un aporte universal, ante lo que la CGT se unificó con el propósito explícito
de rechazar la reforma.
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pudieran regularizar su situación y acceder a una prestación previsional. Por un lado,
se establece la moratoria Ley 25.994, por la cual las mujeres de más de 60 años y los
hombres de más de 65 al 31 de diciembre de 2004 pueden completar los 30 años de
aportes 3 .
Por otra parte, se plantea la aplicación de una prórroga a la Ley 24.476, que abarca
a los aportes adeudados a partir de los 18 años de edad, por el período de enero
de 1955 hasta septiembre de 1993, situación que comprende tanto a los afiliados al
sistema de reparto como a aquellos de la Administradoras de Fondos de Jubilaciones
y Pensiones. Asimismo, se instituye que las AFJP deberán transferir los saldos acumulados
por los aportes obligatorios recibidos de docentes primarios y secundarios,
investigadores científicos, diplomáticos y trabajadores del Poder Judicial.
Como una propuesta transformadora puede mencionarse la reapertura de la opción
entre los sistemas de reparto y capitalización, la cual se ejercerá hasta el 31 de
diciembre de 2007, opción que se repetirá cada cinco años. La primera no tendrá
límites de edad, mientras que a partir de la segunda podrá ser ejercida hasta 10 años
antes de alcanzar la edad jubilatoria (50 años en el caso de las mujeres y 55 en el de
los hombres). Se postula que los varones mayores de 55 años y las mujeres de más de
50 que estén en una AFJP y que tengan en su cuenta menos de 20.000 pesos pasarán
al régimen estatal, salvo que antes del 10 de junio manifiesten su interés de quedarse
en la AFJP.
Por otra parte, se establece que los nuevos trabajadores aportarán el 11% del sueldo
y, si son indecisos, queden en el Estado salvo que expresen su voluntad de estar en
una AFJP. Para mejorar el monto del salario a capitalizar se instituye que desde el mes
de abril las comisiones de las administradoras no podrán superar el 1% del salario, a
lo que se agrega el costo del seguro, por lo que se estima que en promedio la comisión
total pasaría de del 2,54 a un 2,40 del sueldo.
Con el objetivo de fortalecer la opción de reparto, el cálculo de la jubilación estatal
sube del 0,85 al 1,5 del sueldo promedio de los últimos 10 años, a los que ya tienen el
beneficio y a los que se les otorgue en adelante, a partir del 1 de julio. Además, se eleva
de 4.800 pesos a 6.000 el tope salarial sobre el cual se realiza el descuento jubilatorio
desde abril. En cuanto al menú de inversiones, se indica que las AFJP deberán destinar
entre el 5 y el 20% de los fondos administrados a proyectos de infraestructura.
II.2.b) Contexto en el que se adoptaron las medidas
El contexto en el que Néstor Kirchner tomó las principales medidas en relación
con las áreas consideradas en el trabajo fue claramente distinto al de la década que lo
precedió. En tal sentido, consideramos que el muy amplio superávit fiscal con el que
actualmente cuenta el gobierno le permite tomar una serie de decisiones encaminadas
3 Esa moratoria finalizó el 30 de abril de 2006.
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a ampliar el grado de cobertura del gobierno previsional, fundamentalmente hacia
algunos sectores que estaban excluidos de los beneficios. Asimismo, la posibilidad de
volver al sistema de reparto, puede ser una hábil estrategia oficial para conseguir un
buen flujo de aportes hacia el sector público de anteriores aportantes a las AFJP 4 .
Por otra parte, los desequilibrios producidos en el mercado laboral en las últimas
décadas generaron la necesidad de dar una solución a aquellos que, por haber estado
desocupados o trabajando en el sector informal, no cumplen con los requisitos para
acceder a una prestación. Es importante tener en cuenta que este fue un terreno en el
que el oficialismo utilizó hábilmente su estrategia de diferenciarse discursivamente de
lo ocurrido en los año 90, particularmente en un área en la cual las reformas habían
sido un símbolo de un nuevo paradigma en la aplicación de las políticas sociales.
II.2.c) Papel de los distintos actores
La reforma previsional se construyó sumando apoyos a través de una fórmula que
resultó muy efectiva para el gobierno de Kirchner: la oposición con respecto a las
políticas de los 90. Este eje fue fundamental para que líderes sindicales que durante la
década menemista se opusieron a la reforma del sistema de previsión social, como el
jefe de la CGT Hugo Moyano y Hugo Yasky de la CTA, se refirieran a estas modificaciones
parciales de aquella reforma como “históricas” (Clarín, 25/01/07).
El Senado dejó caer, durante el gobierno de Kirchner, un proyecto similar al del
oficialismo impulsado por la UCR que ya había logrado media sanción en Diputados
en el 2002 (Clarín, 01/02/07). Asimismo, otras iniciativas, que proponían cambios
más radicales (como la de los diputados Lozano y María América González), tampoco
fueron tenidas en cuenta en el Congreso (Clarín, 25/01/07). El rédito político por el
retoque del sistema previsional quedó así en manos del gobierno.
El Poder Ejecutivo ingresó el proyecto de reforma por el Senado, con la suposición
de que allí se presentarían menos resistencias para una rápida aprobación, logrando el
voto unánime de los representantes de la Cámara Alta (Página 12, 14/02/07). La única
concesión del gobierno con respecto a su proyecto original fue la de incluir, a pedido
del bloque radical, una cláusula de garantía para que el Estado no pueda utilizar para
fines no previsionales los recursos que ingresen como consecuencia de la reforma (La
Nación, 05/02/07).
Dos semanas después, diputados opositores se encargarían de expresar las objeciones
más fuertes que recibió la iniciativa en su meteórica carrera para convertirse en
ley. Tanto desde la derecha, como desde la centro-izquierda e izquierda coincidieron
en una crítica común acerca del riesgo de un desfinanciamiento del sector previsional
público por las deudas implícitas que contraía el Estado a futuro. El Ejecutivo había
4 Esta interpretación puede generar serias dudas sobre la sustentabilidad del sistema a largo plazo, ante la
dificultad para asegurar el financiamiento de las prestaciones en el futuro.
Artículos 149

intentado evitar esta discusión al no presentar un pronóstico de las consecuencias de
la reforma sobre las finanzas públicas. Desde la ANSES, su titular, Sergio Massa, se
encargó de simplificar este debate, y el que se originó a raíz de la ausencia de una
respuesta al tema de la movilidad de los haberes jubilatorios 5 , al expresar que “la dignidad
no puede medirse en términos fiscales” (Clarín, 22/02/07).
Desde el sector empresario, por otro lado, la postura de las AFJP y el sector financiero
osciló entre el silencio y un tibio apoyo a la reforma, que se expresó particularmente
sobre la posibilidad de que afiliados al régimen de capitalización volvieran al Estado.
Como es obvio, las empresas no dejaron de señalar al sistema privado como la mejor
opción jubilatoria, en especial para los más jóvenes que, en su categoría de indecisos,
quedarían automáticamente, a partir de la implementación de la nueva ley, en el sistema
de reparto (Clarín, 01/04/07). El silencio sobre los otros puntos del proyecto es entendible
cuando se observa la coincidencia entre algunas de las modificaciones aprobadas
en el 2007 y los cambios que las mismas AFJP consideraban necesarios en 2006. Durante
ese año, el titular de las Unión de AFJP, Oscar Schmidt, mencionó algunos de los
temas que tendría que tener en cuenta una futura reforma previsional. Luego de elogiar
al sistema jubilatorio argentino por su carácter mixto y por contar con la participación
del Estado, el empresario abogó por la equiparación de los aportes en el 11%; la modificación
el sistema de seguros por invalidez o muerte; y la necesidad de que el Estado
analice la situación de los afiliados con pocos aportes capitalizados. Cada uno de estos
puntos formaron parte de la reforma previsional kirchnerista.
Existen aspectos importantes del sistema de jubilaciones y pensiones que, por
acción u omisión, quedaron en manos del Poder Ejecutivo, como la movilidad de
los haberes jubilatorios, o las políticas para mejorar la cobertura de la población. La
discrecionalidad del Ejecutivo y la complicidad del Congreso para legislar sin debate
sobre temas tan sensibles a la opinión pública representan un riesgo no solo porque
expresan la ausencia de respuestas a largo plazo para estos problemas, sino también
porque los transforma en una potencial fuente de manipulación electoral en el futuro.
III. Modificaciones en el área educativa
III.1.a) Principales cambios durante el menemismo
El primer paso de la transformación educativa fue la aprobación en Diciembre de
1991 de la Ley 20.049 (Ley de Transferencia de los Servicios Educativos Nacionales
a las Provincias), por la cual se descentralizaba el sistema traspasando las escuelas
secundarias y los institutos terciarios a los Estados provinciales. Este proceso terminó
su instrumentación en 1994, instaurándose además la competencia regulatoria sobre
más de 2.000 universidades privadas.
5 En agosto del 2006, un fallo de la Corte Suprema ordenó al Poder Ejecutivo establecer, “en un plazo
razonable”, “una fórmula que permita mantener el valor de las prestaciones”. El gobierno responde con un
incremento a las jubilaciones del 13%. Expertos en materia previsional opinaron que no se puede llamar
“movilidad” al hecho de que el Poder Ejecutivo disponga, cada vez que lo crea conveniente, el momento y
la cuantía de una suba (La Nación, 02/04/07).
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Para encarar cambios de tipo curricular en 1993 el Congreso aprobó la Ley Federal
de Educación que implicaba extender la obligatoriedad de la escolarización a 10 años,
al tiempo que la institución escolar se proponía como eje del cambio educativo. Se instituía
un sistema educativo descentralizado e integrado, que apuntaba a eliminar las desigualdades
regionales y a desarrollar y difundir innovaciones tecnológicas y científicas.
Para ello, se intentaba garantizar igual calidad entre las diferentes regiones en materia
educativa, mediante el establecimiento de un acuerdo nacional sobre los Contenidos
Básicos Comunes (CBC) aplicables en todo el país. Estos CBC, acordados en el ámbito
nacional por todas las autoridades educativas del país, serían el marco común a partir del
cual las provincias desarrollarían sus propios programas de estudio.
Asimismo, para remediar las desigualdades educativas, el Ministerio de Cultura y
Educación creó en 1993 el Plan Social Educativo que promovió políticas compensatorias,
construyendo y refaccionando escuelas, ofreciendo cursos de perfeccionamiento
docente y distribuyendo material didáctico y libros de texto a los alumnos de bajos
recursos. Por otra parte, se construyeron bibliotecas populares y se instalaron gabinetes
informáticos, otorgándose además subsidios para actividades complementarias
de formación laboral, aportes para favorecer a aquellos adultos que no terminaron su
educación básica y equipamiento para alumnos con discapacidades (Rivero, 1999).
Con el mismo objetivo, en función de los problemas ligados a la deserción escolar en
los sectores pobres, comenzó a funcionar en 1997 el Programa Nacional de Becas de
Retención Escolar, a partir del cual se otorgaban becas a alumnos entre 13 y 19 años
de edad, intentando no solo incrementar los años de escolaridad sino también mejorar
la empleabilidad de los jóvenes necesitados (Repetto, 2001).
Además, la Ley Federal introdujo por primera vez la evaluación de la calidad de
la educación, incluyendo el nivel de los estudiantes. Le asignaba al Ministerio de
Educación y a los gobiernos provinciales la responsabilidad de investigar y garantizar
la calidad de la educación y la aplicación de los nuevos lineamientos introducidos en
ella (Díaz, 2002).
Por otra parte, en referencia al ámbito universitario, en el año 1995 se sancionó
la Ley de Educación Superior. La misma, introducía modificaciones en el sistema de
gobierno de las casas de estudios, con la posibilidad de seleccionar autónomamente
sus sistemas de ingreso y de financiamiento y con ciertos aspectos curriculares que
podían influir en la actividad académica.
En este sentido, en 1995 se puso en marcha el Programa FOMEC, que asignó
fondos a las universidades de gestión estatal mediante proyectos concursables a partir
de convocatorias anuales. Este tuvo como objetivos centrales la reforma académica,
la mejora de la enseñanza tanto a nivel de grado como de posgrado, la modernización
de bibliotecas y centros de documentación y el fortalecimiento y desarrollo institucional.
Para el cumplimiento de esos fines financió diferentes proyectos mediante la
adquisición de bienes, el otorgamiento de becas y pasantías y la provisión de servicios
de consultoría (Castro, 2000).
Artículos 151

Asimismo, en los 90 se observó un importante incremento en el número de universidades
al eliminarse la prohibición existente para crear instituciones de este tipo. Esto
fue muy evidente en el conurbano bonaerense, donde surgieron numerosos establecimientos,
con buenos presupuestos para su funcionamiento, con un criterio distinto
en materia de gobierno (incluso con características gerenciales en algunos casos) y
también con énfasis en la actividad de posgrado en ciertas entidades.
Además, se introdujeron criterios de evaluación externa para la universidad, con la
creación de cuerpos de especialistas que analizarían la calidad y pertinencia de los contenidos
impartidos en las altas casas de estudios. Para ello se creó la Comisión Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), una entidad autónoma e independiente
del gobierno integrada por especialistas reconocidos en diferentes temáticas.
III.1.b) Contexto en el que se adoptaron las medidas
Durante los años 80 se había intentado llevar a cabo ciertas modificaciones en el
plano educativo, fundamentalmente a partir de la concreción de un Congreso Pedagógico
Nacional, aunque las posibilidades de éxito habían sido complejas debido al peso
que en él había tenido la Iglesia Católica, generando tensiones con algunos sectores
reformistas vinculados con el Poder Ejecutivo Nacional.
Por otra parte, a finales del gobierno de Raúl Alfonsín, se había producido una importante
seguidilla de huelgas, en los diferentes niveles de la educación, que dificultaban
un debate concreto acerca de las características estructurales que debía adquirir
el sistema 6 . La superación de la crisis de finales del gobierno alfonsinista permitiría
replantear las estrategias de cambio que alinearan el proyecto educativo con los lineamientos
generales del gobierno que se iniciaba.
En tal sentido, las transformaciones del menemismo hacían un fuerte hincapié
en devolverle a las regiones sus posibilidades de crecimiento, por lo que se veía al
sistema educativo como un componente importante de los cambios que permitirían
una mayor adecuación entre el desarrollo de las regiones y las capacidades requeridas
para ello 7 . Además, en el marco de la focalización de las prestaciones en materia de
políticas sociales, la educación aparecía como un terreno apto para la implementación
de políticas compensatorias hacia los más vulnerables.
III.1.c) Papel de los distintos actores
Respecto de la educación, los escenarios en los que tuvo lugar la negociación
estuvieron casi exclusivamente definidos por la estructura política del federalismo
6 Durante el año 1988 se había producido una acción conjunta de los gremios docentes en los distintos
niveles educativos, que llevó a un paro de más de 40 días, luego de lo cual se procuró desactivar la protesta
logrando acuerdos con los sectores de la educación primaria y secundaria, apostando al desgaste de los
profesores universitarios.
7 Esto era planteado de esta manera en el discurso oficial aunque, como veremos posteriormente, las tensiones
con el tema de la financiación estarán siempre presentes.
152 Artículos

argentino, ya que el Congreso y el Consejo Federal de Cultura y Educación fueron
los ámbitos en los que se oficializaron los compromisos sobre el financiamiento y la
modalidad de los cambios a producirse. Los principales actores involucrados en la
puesta en marcha de la reforma educativa respondían a la lógica del poder federal: el
gobierno nacional, representado por el presidente, Domingo Cavallo y los sucesivos
titulares de la cartera de Educación; y los estados provinciales, representados por
gobernadores, ministros de Economía y Educación, y legisladores, secundados ambos
grupos por sus equipos técnicos. Existieron también mecanismos que posibilitaron la
participación de otros sectores relacionados con la educación (universidades, Iglesia,
sindicatos), aunque su influencia estuvo siempre supeditada a los acuerdos elaborados
entre la Nación y las provincias.
La aprobación de la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos supuso un
primer momento de negociación, en el cual los gobernadores buscaron asegurarse garantías
de financiamiento por parte del Estado nacional antes de aceptar el traslado de
las escuelas a sus provincias. El aumento progresivo de los recursos coparticipables,
resultado de la estabilidad económica alcanzada a partir del Plan de Convertibilidad,
funcionó como aliciente. Pero fue el compromiso del gobierno nacional de cubrir de
forma automática el costo mensual de los servicios transferidos, toda vez que el nivel
de impuestos recaudado no alcanzara el promedio mensual de la recaudación de abrildiciembre
de 1991, lo que posibilitó la aprobación de la ley el 6 de diciembre de ese
año (Falleti, 2001).
La ley sancionada establecía que los términos específicos de la descentralización se
resolvieran mediante acuerdos bilaterales entre la Nación y cada una de las provincias. Se
abrió, entonces, otro proceso de negociaciones durante el cual el gobierno nacional logró
su primer acuerdo con La Rioja, a un mes y medio de la promulgación de la ley; y celebró
el último, dos años después, con Buenos Aires. Analizando los montos de cada transferencia,
las provincias que más se demoraron en firmar fueron las mejor posicionadas al
negociar con el Poder Ejecutivo nacional y alcanzar mejores acuerdos (Falleti, 2001).
El traspaso de las escuelas primarias y secundarias formó parte de un proceso de
descentralización más amplio, mediante el cual el gobierno de Carlos Menem buscó
racionalizar el gasto público trasladando responsabilidades financieras a las provincias.
Pero la primera concesión que hizo el Ejecutivo para lograr la aprobación de la
Ley de Transferencia (la garantía de cubrir la diferencia en caso de una recaudación
menor a la del año 92) demuestra que, si bien la reforma respondió a un objetivo principalmente
económico, este fue muchas veces sacrificado según las necesidades de la
negociación con los gobernadores. Esta situación fue una constante durante toda la
década, ya que la centralidad de los gobiernos provinciales dentro de la coalición menemista
determinó que la estrategia de ajuste fiscal del gobierno tuviera más en cuenta
la necesidad de no perjudicar a estos socios que el equilibrio en las cuentas públicas.
Con la sanción, en abril de 1993, de la Ley Federal de Educación (24.195), se pone
en marcha la segunda etapa de la reforma. El Consejo Federal de Cultura y Educación
Artículos 153

se convirtió en el marco oficial de las negociaciones que llevaron adelante la Nación y
las provincias para efectuar las transformaciones del sistema educativo que establecía
la ley. Se adoptó, entonces, un sistema de concertación que, si bien reservó los roles
decisorios para los miembros del Consejo (los ministros de Educación y los poderes
ejecutivos que estos representaban), involucró a otros sectores de la sociedad en el
debate, aunque siempre desde una posición consultiva. Elaborado un proyecto por el
Ministerio de Educación, este era presentado al Consejo, y luego discutido al interior
de las provincias. Cada una evaluaba su contenido con sus equipos técnicos y consultas
a miembros de la comunidad educativa, y generaba los cambios que creyera
necesarios. Estas modificaciones se discutían luego por regiones, en reuniones entre
ministros de Educación provinciales y funcionarios del ministerio nacional. Lo acordado
entre ellos se elevaba al Consejo, donde se aprobaba la propuesta que alcanzara
el consenso mayoritario.
Para la definición de los Contenidos Básicos Comunes, este mecanismo de consulta
se amplió para incluir, por un lado, la opinión de expertos (académicos, investigadores y
profesores universitarios), cuyas posiciones fueron recogidas por el ministerio de Educación
para elaborar las propuestas; y, por el otro, la de la sociedad civil, que fue indagada
sobre su percepción de los nuevos contenidos mediante encuestas a nivel nacional y
consultas realizadas a través de los diarios de mayor tirada del país (Rodríguez, 1998).
Sin participación en los escenarios institucionales, y fuera del proceso de toma de
decisiones, los sindicatos docentes desde un primer momento se opusieron a la descentralización
de la educación planteada en la reforma. Según la opinión oficial de CTERA,
el proyecto gubernamental generaría el desfinanciamiento y fragmentación del sistema
educativo, a nivel programático y salarial. Las acciones sindicales apuntaron, entonces,
a la defensa de la educación pública frente a lo que consideraba un primer paso hacia
su privatización. Presentaron una resistencia permanente a la implementación de las
reformas, y expresaron su rechazo con medidas de fuerza tradicionales (paros, movilizaciones)
como novedosas (Carpa Blanca, huelgas de hambre, Marcha Blanca).
Desde la asunción de Menem, CTERA había formado parte de la opositora CGT
Azopardo, para luego pasar a ser uno de los sindicatos fundadores de la Central de
Trabajadores Argentinos (CTA). Esta Central participó en la fundación del FREPA-
SO, un partido formado por peronistas disidentes y partidos minoritarios que le disputó
el espacio de la oposición a la Unión Cívica Radical. Como fruto de esta alianza,
una figura sindical docente, Mary Sánchez, fue elegida convencional constituyente en
las elecciones de 1994, y llegó al Congreso como diputada en 1997.
El activismo militante de CTERA se materializó en una estrategia que chocó con
la del oficialismo, que se negaba a discutir con grupos opositores para evitar una
imagen de debilidad. En forma paralela, el gobierno profundizó las diferencias entre
la CTERA y los gremios docentes no afiliados a la central, a través de la distribución
de alicientes de forma diferencial entre aquellos sindicatos dispuestos a disminuir su
militancia y entablar negociaciones. Estos mecanismos determinaron que, a pesar de
154 Artículos

haber sido uno de los sectores más movilizados y de mayor exposición mediática durante
el período en el que se implementó la reforma, los docentes fueron incapaces de
ejercer influencia sobre la política educativa del gobierno (Murillo, 2005).
III.2.a) Modificaciones durante el kirchnerismo
En el plano educativo, se han propuesto una serie de transformaciones, que si bien
no plantean una ruptura frontal con la política adoptada en los 90, representan una
corrección de algunos de sus puntos más controvertidos. Se abrieron antes del tratamiento
de la ley en el Congreso jornadas de debate sobre la iniciativa, con discusión
de propuestas y alternativas aunque no quedaron claros los mecanismos a través de
los cuales se incorporarían las propuestas que surgieran de esos espacios de debate
generados en las escuelas. El 21 de mayo de 2005 se anunció un plazo de 180 días de
discusión y debate de propuestas en las escuelas entre docentes, trabajadores no docentes
y el resto de la comunidad educativa y se presentó un documento con “10 ejes
para orientar el debate” que concentraban los principios que debían orientar la nueva
ley (Clarín, 22 de mayo de 2005).
Se hace mención a la elevación del porcentaje destinado a educación, como surge
de la Ley de Financiamiento Educativo, que prevé un incremento progresivo de los
fondos orientados al sistema hasta 2010 8 . La participación de la financiación privada
no parece estar suficientemente explicitada, lo cual genera importantes discrepancias
acerca de la magnitud que esta podría adquirir, así como las características y capacidades
de determinación de contenidos que podrían adoptar.
En la reforma a la Ley Nacional de Educación se intenta corregir la excesiva fragmentación
introducida durante los 90, a partir de la fijación de un conjunto de conocimientos
mínimos y de un rol más activo por parte del Ministerio de Educación de la Nación 9 .
Por otra parte, se decidió mejorar el salario docente a partir de la fijación de un
salario básico de 1.040 pesos para todos los maestros del país, con el objetivo de jerarquizar
la tarea, favoreciendo la capacitación de los trabajadores y permitiendo una
dedicación mayor de los docentes en su relación con los alumnos 10 .
III.2.b) Contexto en el que se produjeron las propuestas
Los proyectos de reforma educativa durante el kirchnerismo fueron planteados sobre
la base de un muy crítico diagnóstico sobre los efectos desintegradores que habían
8 Es importante recordar que este aumento a nivel presupuestario ya estaba previsto en las reformas propuestas
durante los años 90, aunque tanto en ese caso como en la reforma kirchnerista no parecen quedar
totalmente claros los mecanismos a través de los cuales ese incremento sea efectivizado.
9 Como un caso paradigmático se plantea el apoyo a la transformación del sistema introducido en la provincia
de Buenos Aires que instituía un ciclo de Educación General Básica y uno Polimodal.
10 El hecho de que el Ministro de Educación Daniel Filmus sea candidato a Jefe de Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires genera suspicacias dentro de las fuerzas opositoras sobre el carácter electoralista de la
medida en un año de elecciones.
Artículos 155

tenido las reformas en los años 90, en el sentido de que aun cuando habían permitido
disminuir los niveles de analfabetismo, habían profundizado las diferencias entre regiones
y habían disminuido las capacidades de los estudiantes para insertarse en la
educación superior, al diferenciar muy fuertemente los contenidos en la enseñanza
media, con carencias marcadas en determinadas disciplinas.
Asimismo, es importante no desvincular el tipo de modificaciones introducidas de
la necesidad de realzar la figura de Daniel Filmus, quien desde los inicios del gobierno
apareció como un potencial candidato a diferentes cargos en la Ciudad de Buenos
Aires, tanto a nivel legislativo como ejecutivo, convirtiéndose, además, en un fuerte
vínculo entre la administración nacional y la local de la cual él había sido funcionario
en el primer gobierno de Ibarra.
En tal sentido, el aumento del sueldo básico docente a $1.040 fue efectuado casi
en paralelo con la oficialización de la candidatura de Daniel Filmus como Jefe de
Gobierno porteño, situación que polarizó las discusiones al generar la reacción de algunos
gobernadores que no querían quedar atrapados dentro de esa discusión política,
y de líderes de la oposición que argumentaban la inconveniencia de discutir reformas
educativas a largo plazo en una perspectiva electoral.
III.2.c) Papel de los distintos actores
Como mencionábamos anteriormente, la reforma educativa, que tuvo lugar entre
mayo de 2005 y diciembre de 2006, estuvo acompañada de una mayor apertura del
debate hacia sectores relevantes de la sociedad civil.
Cuando el gobierno oficializa su decisión de modificar el sistema, en 2005, ya
contaba con el apoyo de los gremios docentes más influyentes a nivel nacional, luego
de la sanción, el año anterior, de la Ley Nº 25.919, que asegurara la continuidad del
incentivo docente. Esta iniciativa, considerada por CTERA como una respuesta a sus
reivindicaciones históricas, convirtió al sindicato en el aliado principal del gobierno a
la hora de impulsar el proyecto de financiamiento educativo, en mayo de 2005. Desde
ese momento el Poder Ejecutivo habilitó diversos canales de participación con el
fin de incluir en el debate sobre la financiación educativa a sectores relevantes de la
sociedad civil.
La consulta al sector empresario contó con la presencia de representantes de cámaras
industriales, instituciones financieras, medios de comunicación y empresas tecnológicas,
que manifestaron su apoyo al planteo gubernamental de establecer nuevas
reglas de financiación para el sector educativo. Al mismo tiempo, el Ministerio de
Educación mantuvo reuniones de trabajo con los gremios docentes más representativos
a nivel nacional, y consensuó con ellos el contenido de la ley (Pagano, Sverdlick
y Costas, 2007).
En el caso de la Ley Nacional de Educación, el Poder Ejecutivo buscó consensuar
una normativa que reemplazara a la ley federal sancionada en 1993, con el fin de
156 Artículos

evertir la tendencia fragmentadora que la sanción de esa norma había introducido en
el sistema educativo. Para esto se generó una amplia campaña de difusión pública del
proyecto, se organizaron jornadas de discusión en las escuelas, se recolectó la opinión
de la sociedad a través de una encuesta sobre los lineamientos que debería tener la
nueva ley, se instituyeron espacios de discusión para ampliar el debate hacia sectores
influyentes de la sociedad civil (sindicatos, universidades, organizaciones de derechos
humanos, iglesias, movimientos sociales, etc.). La propuesta generó un amplio grado
de apoyo, sobre todo entre los gremios docentes, que la consideraron como una continuidad
del proceso iniciado con la Ley de Financiamiento. Pero también se señaló, y
no solo desde la oposición, que los tiempos y las formas del debate confabularon con
el objetivo de instalar un verdadero debate en la sociedad 11 .
La iniciativa obtuvo media sanción del Senado, en noviembre: la sesión fue rápida,
a pesar de las críticas de tres senadores cercanos a la Iglesia, sobre aspectos
vinculados con el contenido secular de la ley 12 . El 6 de diciembre CTERA realiza
una marcha a favor de la aprobación definitiva de la ley. Una semana después, las
disidencias de los bloques del ARI y la UCR nada pudieron hacer frente a la mayoría
que juntó el oficialismo, y la Ley de Educación Nacional fue aprobada en la Cámara
de Diputados.
Pero la entrada en vigencia de la nueva ley, en 2007, estuvo opacada por la conflictividad
que trajo aparejada la cercanía del inicio del ciclo lectivo en muchas provincias
del país. En medio de un clima de reclamos y protestas, el Ministro de Educación,
comunicó, luego de una reunión con líderes sindicales del sector, un aumento del
sueldo básico docente a $1.040.
La medida profundizó los reclamos docentes en las provincias, y la imposibilidad,
o negativa, de algunos gobernadores a atenderlos profundizó una crisis que puso en
evidencia la insolvencia del sistema educativo argentino. Se desataron conflictos en
Buenos Aires, Salta, Corrientes, Chaco y La Rioja 13 , que obligaron al Ejecutivo a
11 Desde sectores del ámbito universitario, docentes, investigadores y estudiantes, así como también desde
algunos movimientos sociales se planteó que la encuesta contuvo ítems muy generales e indujo respuestas
obvias; que el documento para el debate tuvo un contenido de carácter muy general y no especificó los
mecanismos de implementación de sus objetivos políticos; también se señaló el insuficiente tiempo establecido
para el debate, y la ausencia de herramientas necesarias para generar un auténtico debate (Pagano,
Sverdlick y Costas, 2007).
12 La Iglesia ya había manifestado su rechazo a la Ley de Educación Sexual votada por el Senado en
octubre de 2006 (Clarín, 06/10/06); con respecto a la Ley Nacional de Educación, sus reservas estaban
concentradas en asegurar la continuidad de los subsidios a la educación privada (que incluye a una gran
mayoría de colegios religiosos) como una forma de asegurar la libertad de los padres de enviar a sus hijos
a un establecimiento que corresponda a sus propias convicciones (Clarín, 12/11/06).
13 Más tarde se sumarían Neuquén, donde tendría lugar, en los primeros días de abril de 2007, la trágica
muerte del docente Carlos Fuentealba en un operativo represivo ordenado por el gobernador Jorge Sobisch;
y Santa Cruz, provincia que el presidente Kirchner gobernó durante 12 años (hasta 2003) y en la que el conflicto
docente se extendió durante 41 días, tuvo un alto impacto nacional, e incluyó episodios de represión
que provocaron la renuncia del gobernador Carlos Sancho.
Artículos 157

emitir partidas especiales por 800 millones de pesos (300 millones fueron solo para
Buenos Aires), para ayudar a las provincias en apuros.
IV. Cambios en el plano laboral
IV.1.a) Reformas en el gobierno de Menem
En 1991 se promulgó la Ley de Empleo, que instituía el Seguro de Desempleo e
introducía modalidades que permitían contratos por tiempo determinado, disminuían
los montos de indemnizaciones al momento de finalización de los plazos convenidos
y reducían los aportes patronales, al tiempo que incorporaba incentivos para la regularización
del empleo no registrado.
Las modalidades de contratación promovidas eran las de Fomento del Empleo,
Nueva Actividad, Práctica Laboral y la de Trabajo- formación. Asimismo, se preveía
la creación de un Fondo Nacional de Empleo, con recursos provenientes de una parte
de los aportes antes destinados a las asignaciones familiares y de otras contribuciones
sobre el salario (Golbert, 1998).
En ese marco surgió en primer término el Programa Intensivo de Trabajo, destinado
a provincias o municipios declarados en emergencia ocupacional, para trabajadores
desempleados inscriptos en el Servicio de Empleo. A partir de 1994, se establecieron
otros programas específicos, como el Programa de Empleo Privado, el Programa
Interinstitucional de Interés Social, el Programa de Empleo de Interés Social y el
Programa Nacional de Pasantías.
En 1993, el gobierno dictó el Decreto 206/93 que preveía la disminución de las
contribuciones patronales para la producción primaria, la industria, la construcción, el
turismo y las investigaciones científicas y tecnológicas. De acuerdo con el Pacto Federal
para el Empleo, la Producción y el Crecimiento firmado por el gobierno nacional
con las provincias, el porcentaje de la reducción variaba entre un 30 y un 80% según
el desarrollo relativo de las diferentes regiones.
En 1994, se firmó el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad
Social, con representantes de los sindicatos, los empresarios y el Poder Ejecutivo, que
incluía un estatuto para la pequeña y mediana empresa y un sistema de seguros para los
accidentes de trabajo administrado por Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART).
En el mes de marzo de 1995 se aprobó la Ley 24.465 de Promoción del Empleo, la
cual planteó nuevas modalidades contractuales, con menores exigencias, favoreciendo
la contratación de trabajadores bajo la figura de período de prueba y/o aprendizaje.
También en marzo se sancionó la Ley 24.467, que introducía modificaciones para las
pequeñas y medianas empresas con el objetivo de favorecer la creación de empleos.
Esta proponía que las nuevas modalidades de contratación no requirieran la previa habilitación
por convenio colectivo de trabajo, ni el registro de contrato, como tampoco
regiría en el caso de despido, la indemnización prevista en la Ley Nacional de Empleo,
creándose para ello un régimen especial. Se introducían, además, modificaciones en el
158 Artículos

égimen de licencias, el posible fraccionamiento en el pago del aguinaldo y el régimen
de extinción del contrato de trabajo.
Por otra parte, el 13 de septiembre de 1995 se promulgó la Ley 24.557, conocida
como Ley de Riesgos de Trabajo, que establecía la prevención y reparación de los
daños sufridos por los trabajadores, así como su reinserción en la fuerza de trabajo.
Tras la asunción como Ministro de Trabajo de Antonio Erman González, se inició
un proceso de negociaciones con la CGT y se llegó a un proyecto consensuado con
numerosos sindicalistas, que eliminaba algunos de los cambios que se habían introducido
en los años anteriores, al tiempo que mantenía un alto nivel de concentración
para la negociación colectiva. Como contrapartida, se disminuían las indemnizaciones
para los despidos, con el objetivo de disminuir el costo laboral.
IV.1.b) Contexto en el que se adoptaron las medidas
Hasta principios de la década del 90 el problema de la desocupación no aparecía
como prioritario para la opinión pública aunque podían advertirse importantes tensiones
que preanunciaban la existencia de potenciales problemas. En tal sentido, puede decirse
que a lo largo de los años 70 y 80 el empleo a tiempo completo tendió a estancarse y el
desempleo a crecer, al tiempo que la inestabilidad macroeconómica alentaba las prácticas
clandestinas del empleo informal y del subempleo (Canitrot, 1994). Por otra parte,
entre 1976 y 1990 la Población Económicamente Activa (conjunto de individuos que
busca insertarse en el mercado laboral) creció más rápido que el empleo, generando así
una oferta excedente, fenómeno que se profundizó dramáticamente en los 90.
El aumento del empleo con un producto estancado en la década del 80 tuvo como
consecuencia un descenso de la productividad en el total de los empleados, el cual se
materializó en parte como aumento del subempleo y en parte como caída de la productividad
de los empleados a tiempo completo. La variable de ajuste a ese descenso de
la productividad fue el salario real que se redujo en 14% en la década del 80, producto
de la alta inflación del período.
Justamente, la alta inflación daba “flexibilidad” al mercado de trabajo, al reducir
los costos laborales a través del rezago en los pagos salariales y en los aportes relacionados
con el trabajo. Esa flexibilidad habría permitido poner en segundo plano
otros componentes centrales del costo laboral, manteniendo importantes rigideces en
el mercado de trabajo, sin tener un fuerte correlato en los índices de desocupación
abierta, aunque impactando negativamente en los niveles de pobreza.
Asimismo, se había venido produciendo una erosión en la eficiencia del modelo
regulatorio del Estado sobre el mercado de trabajo. Los ajustes del salario real
por encima o por debajo de la propia indexación contribuyeron a la flexibilización y
descentralización de hecho de la negociación salarial y a la gradual marginación del
convenio colectivo y la consiguiente pérdida de participación del sindicato nacional
en las posteriores convenciones.
Artículos 159

Algunas de las manifestaciones de esta pérdida de centralidad sindical fueron la
crisis de los seguros vinculados con los accidentes de trabajo, el congelamiento de las
negociaciones colectivas hasta mediados de los años 90, la ineficacia de los controles
de la policía laboral, la problemática de los juicios laborales y las deudas contraídas
por el Estado con las entidades sindicales intervenidas por los gobiernos militares
(Zéller, 2.001).
La necesidad de resolver algunos de los problemas macroeconómicos requerirá
que durante los 90 se ponga el foco en las características del funcionamiento del mercado
laboral, particularmente por el impacto que podían tener sobre este medidas que
afectaran en forma directa los márgenes de productividad o que repercutieran sobre la
tasa de actividad de la población.
Es importante remarcar que la orientación de la política laboral postulada durante
el gobierno de Menem, se basó en un diagnóstico que señalaba al alto costo laboral
y a las rigideces en la legislación relacionada con el trabajo, como las causas fundamentales
del problema, por lo que las medidas a adoptarse estaban dirigidas a flexibilizar
el funcionamiento del mercado laboral. Se consideraba que, ante el incremento
de la productividad, era necesario articular mecanismos que compensaran la menor
creación de puestos de trabajo en aquellas áreas que estaban modernizándose más
aceleradamente.
A lo largo de la década, los objetivos de los distintos proyectos de modificación
laboral estuvieron determinados, en gran parte, por las variaciones del contexto económico
y político del país. En sintonía con la celeridad que caracterizó el proceso de
reforma del Estado en esos primeros años de gobierno, las medidas se establecieron
por decreto: la limitación del derecho a huelga en los servicios públicos (21.841/90),
orientada a disciplinar los conflictos gremiales surgidos de la venta de empresas públicas;
y la reglamentación de las negociaciones paritarias (1.334/91), que buscaba
controlar la inflación a través de la restricción de los aumentos salariales a mejoras en
la productividad.
En los meses que siguieron a las elecciones en 1991, el gobierno aprovechó el
empuje electoral y decretó la desregulación de la economía nacional (que habilitaba
los convenios de trabajo por empresa), al tiempo que presionó por la aprobación de la
ley de empleo. La situación financiera de las obras sociales sindicales complementó
esta presión ya que, urgidos de la ayuda económica del Estado nacional, los diputados
de extracción sindical no solo se ven obligados a apoyar el proyecto de Ley Nacional
de Empleo, aprobado en noviembre, sino que también aceptan sancionar la Ley de
Accidentes de Trabajo (24.028), con sus topes indemnizatorios en caso de accidentes
o muerte en el ámbito laboral (González y Bosoer, 1999).
El aumento de las cifras de desempleo modificaría una vez más el eje de las
políticas laborales y, con la presentación de una nueva tentativa de reforma, el
Ejecutivo se propuso atender ciertos reclamos empresarios bajo la pretensión teórica
160 Artículos

que una mayor flexibilización facilitaría la generación de puestos de trabajo. Con el
mismo argumento se establece por decreto (2609) la reducción de aportes patronales
(Matsushita, 1999), y se envía al Congreso un proyecto de reforma de la Ley de
Accidentes de Trabajo.
Hacia 1994, el escenario político comienza a estar determinado por la intención
de Menem de acceder a un segundo mandato presidencial. En este nuevo contexto,
la lógica económica perdió terreno ante la necesidad de consolidar la base de apoyo
partidaria, sectorial y electoral que sustentara esta ambición reeleccionista. En mayo
de 1995, por más del 50% de los votos, Carlos Menem sería reelegido, trepando la
desocupación en ese momento al 18,4% (González y Bosoer, 1999). Esa situación fue
esencial para permitir la sanción de las Leyes 24.465 y 24.467. El crecimiento en la
tasa de desempleo abierto generó, además, las condiciones para que el gobierno impusiera
sus iniciativas frente al Poder Legislativo y a los actores sociales.
Durante 1996, jaqueado por exigencias del FMI, una importante crisis fiscal y
cifras récord de desempleo, el gobierno comienza nuevamente a presionar por la sanción
de legislaciones tendientes a flexibilizar las condiciones de trabajo y bajar los
costos del empleador.
La búsqueda de obtener un tercer mandato presidencial condicionó el espacio para
el debate con los actores sociales, siendo el nombramiento de Antonio Erman González
como ministro de Trabajo una muestra concreta del cambio en las condiciones
de negociación, al abandonarse el perfil esencialmente técnico de su antecesor Caro
Figueroa, por una presencia mucho más política.
IV.1.c) Papel de los distintos actores
La aprobación de la Ley de Empleo habilitó la participación de distintos actores en
el proceso decisorio: el gobierno negoció su sanción con organizaciones sectoriales y
políticas durante casi 2 años. Pero el paquete final de modificaciones estuvo tan determinado
por las idas y vueltas de las discusiones que su reglamentación dejó insatisfechos
tanto a los sindicatos, que con el establecimiento de los contratos temporarios
veían desvanecerse tanto la estabilidad de los puestos de trabajo como sus ingresos
por afiliación; como a los empresarios, que no consideraron suficiente esta flexibilización
de los derechos laborales, y permanecieron con dudas sobre el financiamiento del
seguro de desempleo que la CGT había logrado incluir dentro de la ley.
La estrategia que utilizó el gobierno en su negociación de la reforma laboral con
los sindicatos tuvo como eje el “divide y vencerás”, una política que se vio beneficiada
por el quiebre que ya se había producido al interior de la CGT en 1989. Durante el
tiempo que duró la ruptura, el presidente promovió la competencia entre las dos líneas
al privilegiar el diálogo, y atender los reclamos, de la vertiente oficialista (la CGT San
Martín). La CGT Azopardo, crítica con respecto a la política económica implementada
por el gobierno, quedó, por lo tanto, excluida de las negociaciones, y la correspondiente
distribución de alicientes, que trajo consigo la discusión de la nueva ley.
Artículos 161

La discusión de la reforma laboral enfrentó al menemismo con algunos de los líderes
sindicales en la reivindicación del “verdadero peronismo”. Asimismo, tres históricos
del movimiento, Luis Barrionuevo, Lorenzo Miguel y Saúl Ubaldini, relanzaron
un símbolo de la unión entre Perón y los sindicatos como eran las 62 organizaciones.
Finalmente, el importante triunfo del PJ en las elecciones de septiembre de 1991 fue
interpretado como un aval al rumbo económico del gobierno; mientras que la aplastante
derrota de Ubaldini a manos de Eduardo Duhalde en la provincia de Buenos
Aires asestó un golpe mortal al sindicalismo opositor.
La política laboral no quedaría al margen de este cambio de aire: la aparición de un
frente sindical opositor obligó al gobierno a reconsiderar su relación con la CGT, ya que
invitó a la central obrera a sumarse a una ronda de negociaciones con los sectores empresarios
de la que surgió el Acuerdo Marco para el empleo, la productividad y la equidad social,
un convenio que habilitaría la negociación tripartita de las políticas de empleo y derechos
del trabajador. La vuelta al diálogo con la CGT le costó al gobierno el replanteo de la reforma
laboral y la modificación del proyecto de Ley de Accidentes de Trabajo; consiguiendo,
a cambio, el apoyo a la desregulación gradual de las obras sociales y a la flexibilización
de las condiciones de trabajo en las pequeñas y medianas industrias. Pero, sobre todo, se
aseguró la permanencia dentro de la coalición menemista de los socios sindicales.
Se produjo a lo largo de 1998 un agitado proceso de negociación para acercar las
posiciones del gobierno y el sindicalismo, y sacar adelante una nueva reforma laboral.
La CGT, que promovió junto con el gobierno su aprobación, y los sectores empresarios,
junto a un heterogéneo grupo conformado por el sindicalismo militante, la ya
conformada alianza entre la UCR-FREPASO y sectores de izquierda, quedó del lado
de la oposición.
Los representantes de las empresas más importantes del país, conocidos como
el Grupo de los 8, presentaron en el Congreso un proyecto de reforma alternativo.
Menem se encontró en la disyuntiva de elegir entre conformar a los empresarios más
poderosos del país, o a las fuentes del poder sectorial, que inclinaría en su favor una
posible lucha interna dentro del justicialismo.
El gobierno volvió a apelar a la “estrategia del paquete” para presionar por una rápida
sanción de la ley, e intentó apurar a los diputados mediante la amenaza del “decretismo”.
La presión del Fondo Monetario Internacional para que las transformaciones fueran tramitadas
en el Congreso condicionó la acción de la administración menemista.
Tras tres intentos fallidos, la reforma finalmente fue aprobada en la Cámara de
Diputados a fines de agosto. Era la primera legislación promovida por el Ejecutivo en
ser sancionada desde la derrota electoral de 1997 en manos de la Alianza: la creciente
dificultad del oficialismo para lograr quórum se cristalizó en el tratamiento de esta
ley 14 , que puso en evidencia el agotamiento de la coalición de gobierno menemista.
14 El quórum se pudo completar recién en el cuarto intento, con la presencia de Claudio Sebastiani, diputado
por el PJ bonaerense y titular de la UIA, que debió renunciar a su cargo luego de permitir con///
162 Artículos

IV.2.a) Cambios durante el gobierno de Kirchner
En materia laboral, se sancionó la Ley 25.877, la cual en su primer artículo derogaba
la Ley 25.250 y sus normas reglamentarias, que habían sido el último intento
flexibilizador durante la presidencia de Fernando de la Rúa 15 . Algunos de los cambios
que se introdujeron fueron la autorización a los trabajadores a hacer valer el convenio
colectivo de ámbito mayor si sus normas fueran más favorables y la reducción del
período de prueba a tres meses sin posibilidad de extenderlo.
Asimismo, se garantizó la continuidad de los convenios que seguían vigentes luego
de varios años por falta de acuerdo entre las partes, comprometiéndose solo a
establecer un mecanismo de mediación para favorecer una nueva renegociación; y se
incrementaron las indemnizaciones de aquellos trabajadores empleados después de
septiembre de 1998. Además, se creó un Sistema Integral de Inspección del Trabajo
y la Seguridad Social para controlar y fiscalizar el cumplimiento de las normas del
trabajo y de la Seguridad Social en todo el territorio nacional.
Como un elemento de continuidad con la filosofía de los años 90, se establecía en
el artículo 6, un descuento para las empresas de menos de 80 empleados un descuento
del 33% en los aportes patronales por cada trabajador nuevo que incorporaran antes
del 31 de diciembre de 2004, siendo el descuento del 50% si el trabajador fuera un
beneficiario del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado.
Por otra parte, se puso en marcha el Plan de Regularización del Trabajo, con el
objetivo de combatir el trabajo no registrado, verificar el cumplimiento de las condiciones
de trabajo que garanticen los derechos del trabajo y la protección social, alcanzar
mayor eficiencia en la detección y corrección de incumplimientos a la normativa
laboral y a la de Seguridad Social y lograr la incorporación al sistema de Seguridad
Social de los trabajadores excluidos.
Asimismo, se introdujeron una serie de iniciativas para reformular el Plan de Jefes
y Jefas de Hogar Desocupados. En primer lugar, el Plan Más y Mejor Trabajo apunta
a mejorar la empleabilidad de las personas desocupadas y las que poseen planes de
empleo y promover su inserción laboral en empleos de calidad; siendo las acciones
llevadas a cabo, la inserción en empleos formales, el apoyo para la formación profesional,
la orientación laboral y el apoyo a la búsqueda empleo y el fortalecimiento de
unidades productivas autogestionadas por los trabajadores.
IV.2.b) Contexto en el que se adoptaron las medidas
En relación con la política laboral, es importante tener en consideración que la
devaluación instrumentada a partir del año 2002 y el mantenimiento de un tipo de
///su presencia la aprobación de una ley a la que los empresarios se habían opuesto desde el principio.
15 La justificación para esta derogación la proporcionó el ex secretario parlamentario del Senado Mario
Pontaquarto al afirmar que el gobierno de la Alianza había pagado cinco millones de dólares a ciertos legisladores
para que se aprobara la reforma laboral.
Artículos 163

cambio real alto disminuyó el costo laboral en dólares permitiendo la ganancia de
competitividad a partir de salarios depreciados a nivel internacional. Por ello, las presiones
para que los costos se redujeran sobre la base de una creciente flexibilización
en las condiciones de trabajo adquirieron mucha menor intensidad. Además, el encarecimiento
de las maquinarias importadas provocó la utilización de esquemas de
trabajo mucho más intensivos en mano de obra.
Asimismo, el carácter controvertido de la reforma laboral luego de las acusaciones
de corrupción formuladas por la presunta cobra de sobornos por parte de senadores en
la aprobación de la Ley 25.250 durante la presidencia de Fernando de la Rúa, otorgó
un amplio espacio para la fijación de la agenda en el tema laboral en los inicios de
la presidencia kirchnerista. El descalabro producido durante el gobierno duhaldista
a nivel laboral permitió que la rápida recuperación económica fuera “generosa” en
creación de puestos de trabajo, habilitando una discusión más profunda en relación
con las condiciones de trabajo.
IV.2.c) Papel de los distintos actores
En cuanto a los actores sociales que intervinieron durante el kirchnerismo en el
tema laboral, podemos decir que la iniciativa del Ejecutivo comenzó a fines del primer
año de la gestión kirchnerista, y estuvo marcada por la búsqueda, y el logro, del
apoyo de los sindicatos al proyecto. Para cumplir este objetivo, el Ejecutivo solo tuvo
que ceder al cuestionamiento del sector de la CGT liderado por Hugo Moyano, que
logró la eliminación del artículo que otorgaba al Ministerio de Trabajo la facultad de
arbitrar cuando las partes no llegaban a un acuerdo 16 . Pero la restauración del poder
de negociación de los sindicatos 17 , así como la disminución del contrato de prueba,
fue suficiente para convencer a las tres centrales 18 de promover el proyecto oficialista.
Los empresarios, excluidos de las negociaciones oficiales, lograron, sin embargo,
beneficios importantes: se mantuvo la modalidad de contratación temporaria (aunque
reducida), disminuyó el piso indemnizatorio para despidos sin causa justa (en contrataciones
posteriores al 2003), y se instituyó hasta un 50% de reducción de aportes
patronales para empresas que ocupan hasta 80 trabajadores.
Hugo Moyano aprovechó su protagonismo en la negociación para inclinar la balanza
en su favor en la lucha interna cegetista: unos meses después de la aprobación
16 Moyano y Recalde consideraron que este artículo lesionaba la autonomía colectiva y la libertad sindical
(La Nación, 06/02/04).
17 Producto de la preeminencia del convenio “más favorable” para el trabajador (que la Ley 25.250 había
anulado en favor del convenio de ámbito menor, por empresa); y de la restauración de la cláusula de ultraactividad.
18 En ese momento, la CGT se encontraba dividida entre una central “oficial”, liderada por Rodolfo Daer, y
una “rebelde o disidente”, que respondía a Hugo Moyano, y que se vio beneficiada con la llegada de Néstor
Kirchner a la Casa Rosada. La fractura se había producido como resultado del apoyo de Daer a la sanción
del proyecto de flexibilización laboral del gobierno de la Alianza. Como consecuencia del escándalo de
corrupción que rodeó la aprobación de esa ley, más tarde conocida como la “Ley Banelco” (en referencia al
pago de sobornos), la CGT oficial, comprometida con ese proceso, apoyó, sin condicionamientos, la iniciativa
kirchnerista de derogarla y reemplazarla por una nueva legislación (Página 12, 30/12/03).
164 Artículos

de la ley, el líder camionero logró quedar al frente de la CGT unificada 19 , y adhirió a la
candidatura de Cristina Kirchner como senadora por la provincia de Buenos Aires 20 .
V) Conclusiones
Del proceso de construcción de las bases de apoyo político y social hacia las reformas
introducidas durante los últimos cuatro años, se desprenden elementos tanto
de ruptura como de continuidad con respecto al proceso que tuvo lugar en la década
del 90. El contexto en el que las medidas fueron adoptadas constituye, asimismo, un
inevitable condicionante de esas decisiones.
Una importante diferencia radica en los actores que forman parte de la coalición
“nacional” de los distintos gobiernos. La CGT en los años 90 quedó claramente vinculada
con las estrategias de sindicalismo de negocios en muchas de las transformaciones
puestas en práctica. Por otra parte, en la actualidad encabezada por Hugo
Moyano, que en el período menemista desarrollara un rol combativo y opositor, es un
socio privilegiado del gobierno, e impulsó junto a él las reformas educativa, laboral
y previsional.
Por otro lado, la coalición “periférica” del menemismo, conformada por los gobiernos
de provincias pequeñas, se amplía de la mano de Kirchner: las alianzas regionales
del presidente se extienden aún hasta provincias gobernadas por el radicalismo,
especulándose con la posibilidad de que uno de estos gobernadores, conocidos como
los “radicales K”, complete la fórmula del Frente para la Victoria para las elecciones
de octubre del 2007.
Esta coalición de base regional tuvo, durante los 90, importantes consecuencias en
relación con las reformas analizadas. Determinó que la estrategia de ajuste fiscal del
gobierno tuviera más en cuenta la necesidad de no perjudicar a estos socios que el tan
promocionado equilibrio en las cuentas públicas. En el caso de la educación (como
también en el plano previsional) el peso de lo político (que incluyó intereses económicos)
determinó la forma y el alcance de los objetivos de racionalización del gasto
planteados desde el gobierno menemista.
En la actualidad, el régimen de coparticipación mantiene pautas de iniquidad que
arrastra desde la década del 90, y que favorecen la dependencia de las provincias con
respecto a la distribución arbitraria, y desproporcionada, que hace el gobierno nacional
19 El sector de la CGT oficial conocido como los “gordos” (Armando Cavalieri, West Ocampo, Oscar Lescano
y el mismo Daer), logra atenuar este triunfo instituyendo un gobierno compartido (Triunvirato) por un
año (Clarín, 15/07/04). En julio de 2005, Moyano logra posicionarse como único secretario general de la
central obrera. Los “gordos” forman, entonces, un grupo opositor interno (Clarín, 07/07/05).
20 Esta elección resuelve la interna peronista entre Kirchner y Duhalde a través de sus esposas: Cristina
Fernández de Kirchner obtuvo un 25% más de votos que Hilda Chiche Duhalde (La Nación, 24/10/05).
Kirchner también afianza su poder a nivel nacional: las listas del Frente para la Victoria y las del PJ aliado
lograron el apoyo del 40,1% del electorado (Clarín, 25/10/05).
Artículos 165

de los fondos fiscales. Esta situación profundiza la fragmentación regional del país,
fortalece la desigualdad entre los ciudadanos y contradice objetivos esenciales de
equidad e integración planteados en la reforma educativa kirchnerista 21 .
Durante el kirchnerismo, los mecanismos de construcción del poder político que
permitieron impulsar con éxito las reformas estuvieron caracterizados por una fuerte
unilateralidad y discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo. Este nuevo “decisionismo”
se vio fortalecido, además, por el creciente peso que en materia fiscal tiene
impuestos no coparticipables como el “impuesto al cheque y las retenciones”. A la
prolongación de leyes de emergencia y sus atribuciones especiales (los llamados “superpoderes”),
y la multiplicación del recurso del decreto de necesidad y urgencia, este
gobierno se reservó, en cada una de las reformas analizadas, facultades discrecionales
a la hora de definir políticas de alto impacto social, como lo son el aumento de salarios,
jubilaciones, limitaciones a los cargos de las AFJP y el incremento de las partidas
de coparticipación para financiar el gasto educativo en las provincias (si bien la ley de
Financiamiento establece responsabilidades precisas, la continuidad del patrón fiscal
sigue dejando en manos del Ejecutivo los porcentajes de distribución de los recursos
coparticipables mediante los cuales las provincias hacen frente a los gastos).
Asimismo, muchas de las reformas introducidas en la gestión kirchnerista, son
viables no solo por el diferente contexto en que las medidas son tomadas, sino porque
durante los años 90 las transformaciones introducidas generaron algunas mejorías en
los problemas que se planteaban en ese momento, que si bien dejaron evidentes sectores
insatisfechos, permitieron afrontar crisis que, como hemos visto, se arrastraban
por décadas y que empezaron a replantearse en sus posibilidades de resolución.
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21 La crisis que se produjo con el inicio del ciclo lectivo del 2007 reveló las contradicciones de un esquema
de financiación que pretende resolver la desintegración del sistema educativo sin modificar un esquema
fiscal que profundiza la dependencia provincial de fondos del Estado nacional.
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