Las Fundaciones Produce a diez años de su creación - International ...

INTERNATIONAL SERVICE FOR NATIONAL
AGRICULTURAL RESEARCH (ISNAR) DIVISION November 2006
ISNAR Division Discussion Paper 10
Las Fundaciones Produce a diez años de su creación:
pensando en el futuro
Javier M. Ekboir, Gabriela Dutrénit, Griselda Martínez V. Arturo Torres Vargas y
Alexandre Vera-Cruz 1
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1 Javier M. Ekboir es investigador principal del IFPRI, Gabriela Dutrénit, Griselda Martínez V., Arturo Torres
Vargas y Alexandre Vera-Cruz son profesores de la Universidad Autónoma Metropolitana, Campus
Xochimilco. Agradecemos los comentarios de William Rivera a una version anterior de este documento.

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Resumen ejecutivo
Las Fundaciones Produce fueron una innovación institucional de gran importancia,
contribuyendo al diseño de políticas sectoriales, científicas y de innovación para el campo,
a la transformación de las instituciones públicas de investigación agropecuaria, y a abrir
canales de comunicación entre funcionarios públicos y productores agropecuarios. En su
mayor parte, estos impactos no surgieron de las actividades para las cuales las Fundaciones
fueron creadas (es decir, administrar fondos competidos para la investigación y la
extensión), sino en acciones que las propias Fundaciones fueron desarrollando a medida
que aprendían. Tres de los elementos fundamentales que determinaron la evolución de las
Fundaciones fueron la creatividad de unos pocos productores y gerentes, métodos de
aprendizaje colectivos y las estructuras de gobernabilidad.
2. Marco conceptual
La dinámica de los sistemas complejos
Un sistema es complejo cuando no puede entenderse analizando sus partes por
separado. Los sistemas complejos relevantes para este estudio están compuestos por
muchos agentes, cada uno con objetivos y restricciones propios y que interactúan entre sí.
Los agentes individuales se agrupan espontáneamente de acuerdo a patrones específicos, es
decir, se autoorganizan. De estos agrupamientos surgen estructuras y comportamientos
colectivos que no son poseídos por ninguno de los agentes individuales.
Los sistemas complejos evolucionan por la combinación de las condiciones
iniciales, múltiples interacciones, tendencias de largo plazo y variaciones aleatorias, tanto
en los agentes como en las interacciones. La autoorganización y la aleatoriedad impiden a
un agente individual controlar el proceso así como predecir la evolución del sistema. Por
esta razón, las políticas en sistemas complejos no buscan “dirigir” los procesos sino
aumentar la probabilidad de resultados deseados y reducir la de los no deseados, sugerir

iv
nuevas preguntas, examinar nuevas acciones, y reconocer situaciones en las que pequeñas
intervenciones puedan tener un gran impacto.
Uno de los mecanismos más importantes para operar sobre sistemas complejos es
influir sobre la variedad y la selección. Por ejemplo, un mejorador de plantas hace
cruzamientos que no se producen naturalmente (aumenta la variación). Luego elige las
plantas que tienen mejor resultado de acuerdo con su objetivo, independientemente de su
eficiencia reproductiva (cambia el criterio de selección). Este mecanismo difiere
fundamentalmente del enfoque “de los ingenieros” para encontrar soluciones. En las
teorías de la complejidad se prueban muchas soluciones alternativas a ver cuál funciona,
sin entender bien los procesos sobre los que se opera. En el enfoque ingenieril, se crea un
modelo detallado del proceso y luego se diseña la solución. El sistema de búsqueda
dirigida converge a la solución óptima al menos a la misma velocidad que la solución “de
ingeniería”; cuando el sistema no se puede caracterizar bien, la búsqueda dirigida es más
eficiente.
Capacidades de innovación en las organizaciones: papel del aprendizaje
Las capacidades de aprendizaje de las organizaciones surgen de la interacción de
los recursos (individuos y capital fijo), los procesos (cómo se hacen las cosas) y los valores
(incluida la cultura institucional y los objetivos). En las organizaciones nuevas las
capacidades residen mayormente en los recursos, especialmente su gente. Con el tiempo,
las capacidades de las organizaciones exitosas se transfieren a los procesos y los valores.
Las capacidades para aprender son específicas a cada organización y contexto – se
desarrollan a partir de inversiones y procesos idiosincrásicos, y otras organizaciones tienen
dificultades para imitarlas o comprarlas. Capacidades que otorgan ventajas en un contexto
pueden convertirse en discapacidades en otro.
Una organización aprende de dos formas: (i) por el aprendizaje de sus miembros o
(ii) incorporando actores que tienen conocimientos que la organización necesita. Para ser
robusta, una estrategia de aprendizaje debe incluir diferentes dimensiones: (a) incluir un
componente operacional y otro estratégico, (b) definir qué se necesita aprender, (c)

v
identificar las fuentes de aprendizaje, (d) precisar quién aprende y en qué áreas de la
organización se produce el aprendizaje y (f) identificar los mecanismos de aprendizaje.
La cultura organizacional
La cultura organizacional es un conjunto de supuestos básicos, descubiertos o
desarrollados por un grupo en el proceso de aprender a lidiar con problemas de adaptación
externa y de integración interna. Estos supuestos se consideran válidos porquen han
funcionado adecuadamente y son enseñados a nuevos miembros de la organización. Esta
definición destaca que la cultura: (i) son supuestos básicos, no valores o comportamientos;
(ii) es creada por un grupo que inventa, descubre o desarrolla estas suposiciones; (iii) se
origina en la necesidad que tuvo la organización en sus inicios de resolver problemas
específicos, y en los mecanismos usados para integrar trabajadores. Las culturas se resisten
al cambio porque generan una gran fidelidad por parte de sus seguidores.
Gobernabilidad
Actualmente se reconoce a las organizaciones como ámbitos para la acción
colectiva. Ésta depende tanto de los modelos mentales de los individuos como de las
prácticas organizacionales, especialmente el ambiente de trabajo y los incentivos ofrecidos
a los individuos. El análisis de la gobernabilidad en las organizaciones incluye tres
dimensiones: la estructura (distribución de funciones, coordinación), los procesos (de
comunicación-coordinación-concertación, liderazgo, políticas de aprendizaje y procesos
operativos), y el eje estratégico (misión, visión compartida, líneas estratégicas y planes de
acción).
3. Historia de las Fundaciones Produce y de COFUPRO
La historia de las Fundaciones Produce es un ejemplo de un proceso complejo:
ninguno de los actores que participaron en éste previeron el resultado final. Decisiones que
se tomaron con objetivos específicos tuvieron consecuencias inesperadas de gran impacto.
El papel de algunos individuos fue crucial, pero también el que operaran en un ambiente
que les permitió expresar sus capacidades innovadoras.

vi
La existencia de 32 fundaciones tuvo consecuencias contradictorias. Por un lado, el
sistema quedó muy atomizado con organizaciones pequeñas, lo que elevó los costos de
operación y limitó las acciones de las fundaciones individuales. Algunas fundaciones
reconocieron este problema e indujeron la creación de una coordinadora (COFUPRO) para
negociar mejor con el gobierno federal y lograr economías de escala. Por el otro lado, la
variedad de fundaciones permitió la emergencia de un grupo de individuos innovadores
que condujo a las fundaciones a una separación funcional de los gobiernos e impartió una
dinámica innovadora al conjunto.
COFUPRO coordinó el aprendizaje colectivo de las fundaciones. El proceso se
caracterizó por la lenta transferencia de poder de las fundaciones a COFUPRO. Esta
transferencia se ha dado en forma voluntaria pero con cierta reticencia. Por un lado, las
fundaciones entendieron que ciertas tareas no las podían realizar en forma individual. Al
mismo tiempo, algunas fundaciones no quisieron perder su independencia.
La variedad de fundaciones autónomas pero coordinadas junto con una cultura de
autocrítica se convirtió en un mecanismo efectivo de creación de variedad y selección que
rápidamente llevó al conjunto de fundaciones a la frontera del conocimiento del
financiamiento de investigación y extensión agropecuaria. Para seguir innovando, las
fundaciones deberán desarrollar mecanismos de aprendizaje que les permitan estudiar en
forma sistemática sus propias experiencias y explorar nuevos programas y proyectos.
Surgimiento de las Fundaciones Produce
En 1995, el Secretario de Agricultura del gobierno federal y el director del INIFAP
impulsaron la creación de fundaciones estatales de apoyo a la investigación y extensión
agropecuaria. Las Fundaciones fueron creadas para (a) obtener fondos adicionales para
financiar al INIFAP; (b) permitir que las fundaciones tuvieran una visión estatal de las
necesidades de los productores y de las prioridades de investigación, y (c) aumentar la
flexibilidad del uso de fondos para investigación.

vii
Cada gobernador invitó a productores reconocidos del estado a integrarse al
consejo directivo. Algunos productores reclamaron independencia del poder público y lo
fueron logrando paulatinamente. Inicialmente, los funcionarios públicos se opusieron a
esta independencia pero pronto reconocieron las ventajas de la participación de la sociedad
civil y apoyaron el proceso de consolidación de las fundaciones.
Surgimiento de COFUPRO
En la terminología de los sistemas complejos, el surgimiento de COFUPRO y la
capacidad de cambio de las fundaciones fueron el resultado de la creación de suficiente
variación (32 fundaciones en lugar de una) y un proceso eficiente de autoorganización. Las
fundaciones independientes con fuertes mecanismos de interconexión también funcionaron
como un mecanismo de exploración y difusión de rutinas organizacionales. Sin embargo,
la efectividad de este mecanismo se vio disminuida porque (a) los intercambios de
información eran informales, (b) no existían mecanismos sistemáticos para guiar la
búsqueda, (c) no existían procedimientos para forzar a las fundaciones que se resistían a
adoptar las mejores prácticas y (d) las actividades de las fundaciones estaban poco
estructuradas, por lo que los resultados dependían de la personalidad de los responsables.
Cuando se crearon las fundaciones, un supuesto implícito e irreal fue que los
productores “líderes”, por ser usuarios de las mejores tecnologías, podían definir y
administrar programas de investigación y transferencia. Pronto algunos productores
comenzaron a intercambiar información sobre cómo manejaban sus fundaciones. Este
mecanismo sirvió como un proceso de diferenciación y autoorganización y fue influido por
factores como el clima político en el estado, la experiencia de organización de los
productores del estado, las personalidades de los miembros del consejo y la formación del
gerente.
Unas pocas fundaciones vieron la necesidad de agruparse y en 1998 indujeron la
creación de una coordinadora. Inicialmente cada fundación adoptó sus propios estatutos y
criterios para elegir autoridades. COFUPRO cabildeó con los gobernadores y presidentes
para unificar las normas. Uno de los mecanismos más útiles en este proceso fue la

viii
organización de varios ejercicios de planeación estratégica, que sirvieron para crear una
cultura común.
COFUPRO se consolidó por dos procesos paralelos. Por un lado, unos pocos
presidentes definieron los mecanismos de interacción entre las fundaciones y entre éstas y
los poderes políticos; por el otro lado, un grupo reducido de gerentes establecieron los
mecanismos operativos. También se crearon mecanismos de aprendizaje institucional que
permitieron mejorar la eficiencia operativa.
Consolidación de COFUPRO
Durante la transición presidencial del 2000, COFUPRO acercó varias propuestas a
la administración entrante, entre las que se destacaban el aumento de los fondos para las
Fundaciones Produce y un diagnóstico de la situación del INIFAP. Los años siguientes se
caracterizaron por la consolidación de la estructura de COFUPRO, de las rutinas operativas
y de la cultura institucional. Tres de las innovaciones más importantes fueron la creación
de un fondo para atender proyectos regionales o nacionales, la adopción de un formato
común para las convocatorias y la detección de las necesidades de investigación por
cadenas y por estados. Esta última fue probablemente una de las actividades de mayor
impacto implementada por COFUPRO. La información generada fue usada por
SAGARPA, CONACYT y los estados para definir políticas sectoriales y de investigación.
Actualmente las fundaciones están avanzando en la homologación de procesos y
estatutos y en la capacitación de los gerentes y presidentes, la mejora del control de
proyectos y de la eficiencia de las convocatorias. Ante la evidencia de que las
convocatorias tradicionales no inducían a los investigadores a resolver los problemas de
los productores, en las convocatorias del 2006 se comenzó a convocar por proyecto. Se
pide primero a las instituciones que expliquen las fortalezas que tienen para resolver un
problema específico. Luego se les pide a los preseleccionados que presenten un proyecto
detallado.

ix
4. La cultura institucional
En las fundaciones conviven dos culturas paralelas: la de los presidentes y la de los
gerentes. La cultura de los presidentes valora su capital social (especialmente la capacidad
de cabildeo), el compromiso con la fundación (no debe cobrar por su trabajo y debe
dedicarle tiempo) y la lealtad de los gerentes por encima de sus capacidades profesionales.
En cambio, la cultura de los gerentes valora la capacidad profesional y de aportar ideas
para mejorar el funcionamiento del conjunto. Un elemento común a las dos culturas y
compartido también por otros actores del sistema de innovación, es la creencia de que los
productores exitosos tienen los conocimientos para guiar el diseño y la implementación de
programas de innovación para el campo.
5. Gobernabilidad de COFUPRO y de las fundaciones
Paulatinamente se ha producido una transferencia de poder desde las fundaciones a
COFUPRO, basada en las ventajas que trae la homogenización de rutinas de trabajo, la
importancia del aprendizaje colectivo y las economías de escala.
Las fundaciones se ven a sí mismas como representantes de los productores. A
través de su historia, las fundaciones han aumentado la representatividad de los consejos,
pero aun queda una cierta arbitrariedad en quienes son invitados a participar. La
representatividad de las fundaciones proviene, en realidad del reconocimiento que le
otorgan las autoridades y las organizaciones de investigación. Su reconocimiento en el
futuro dependerá de su capacidad de seguir aportando ideas para la consolidación del
sistema de innovación agropecuaria y para la transformación de las organizaciones de
investigación agropecuaria.
Las fundaciones que lograron más autonomía del sector público tuvieron un
desarrollo más rápido, cumplen su misión más eficazmente y exploran más asiduamente
nuevos mecanismos para promover la innovación. Estas características se explican por la
presencia de individuos más innovadores, el mayor compromiso de los productores en el
consejo y una gerencia más profesionalizada.

x
Estructura de COFUPRO
Las funciones de las autoridades de COFUPRO se han establecido con claridad. El
presidente es responsable del cabildeo entre los presidentes y con las autoridades públicas,
mientras que el secretario ejecutivo es responsable del funcionamiento de la coordinadora,
del cabildeo con los gerentes, del apoyo técnico a las fundaciones y de coordinar las
actividades de aprendizaje. Inducir a todas las fundaciones a converger en la cultura común
es responsabilidad tanto del presidente de COFUPRO como del secretario ejecutivo.
La relación entre COFUPRO y las fundaciones
La relación entre COFUPRO y las fundaciones ha ido cambiando con el tiempo,
con el eje de poder desplazándose levemente hacia COFUPRO. La estructura
descentralizada actual tienen dos ventajas importantes: (a) las fundaciones tienen una
presencia local importante, lo que les permite ser un buen canal de comunicación con los
productores y los estados; y (b) es una estructura de exploración descentralizada. Los
problemas son (i) la fuerte ingerencia del gobernador; (ii) no existe un mecanismo eficiente
para sistematizar y aprender de las experiencias de las fundaciones, lo que reduce el valor
de la exploración; (iii) en muchas acciones el sistema está demasiado atomizado,
resultando ineficiente; y (iv) los costos de operación y de transacción son altos.
La relación entre COFUPRO y las fundaciones se basa en la concertación, sin que
COFUPRO tenga instrumentos para imponer determinados patrones de conducta. Esto
obliga al presidente y al gerente a invertir demasiado tiempo en cabildeos con las
fundaciones más reticentes.
6. Caracterización de los procesos de aprendizaje de las Fundaciones y de
COFUPRO
En sus procesos de aprendizaje, COFUPRO ha combinado fuentes internas y
externas de información. Los procesos de aprendizaje se dieron a nivel de los presidentes y
los gerentes (aprendizaje individual) por un lado, y del conjunto de fundaciones
(aprendizaje organizacional), por el otro. Los tres procesos claves de aprendizaje fueron la

xi
identificación de las demandas de los productores, la definición de las convocatorias y las
interacciones entre los presidentes y gerentes de diferentes fundaciones.
7. Impacto de COFUPRO sobre los sistemas de investigación y extensión
COFUPRO y las fundaciones tuvieron impactos importantes sobre el sistema
público de investigación agropecuaria. Estos impactos se derivaron de la apertura de
nuevos canales de interacción entre diferentes actores del sistema de innovación, en el
relajamiento de las jerarquías dentro de las organizaciones de investigación, en la
participación en las estructuras directivas de varias organizaciones federales y estatales de
investigación, en el apoyo a la transformación del INIFAP, en nuevos enfoques para la
definición de políticas sectoriales y científicas, tecnológicas y de innovación para el campo
y en el funcionamiento del fondo sectorial SAGARPA-CONACYT.
8. Recomendaciones
Esta sección contiene recomendaciones para fortalecer el conjunto de fundaciones y
su impacto sobre la investigación y la innovación agropecuaria. Debido a que es imposible
resumirlas, se recomienda revisar la sección correspondiente del documento.

xii
Prólogo
El presente reporte tiene como objetivo principal identificar dinámicas
institucionales que permitan aumentar la efectividad de las políticas científicas,
tecnológicas y de innovación agrícolas en países en desarrollo. La gran mayoría de los
estudios sobre estos temas y de los programas que se han implementado utilizaron marcos
conceptuales simples y estáticos basados en la visión lineal de la ciencia. Así, se han
privilegiado los fondos competidos sin un análisis de la adecuación de estos mecanismos
para el apoyo a la innovación agropecuaria o su efecto sobre las capacidades de las
instituciones de investigación y extensión. También ha sido común poner cuidar la
construcción de organizaciones y reglamentos, pero no se ha monitoreado cómo han
funcionado estas organizaciones ni cuáles acciones eran necesarias para aumentar su
efectividad.
Partiendo de un marco conceptual basado en la literatura sobre sistemas de
innovación y las teorías de la complejidad, este estudio analiza las dinámicas de la
interacción entre marcos regulatorios, estructuras organizativas e individuos. Es común en
los proyectos de apoyo al sector agropecuario incorporar componentes de fortalecimiento
institucional, pero no se analiza cuáles son las condiciones para que las instituciones
puedan fortalecerse y mantener las capacidades que desarrollan. Una lección importante de
este estudio es que la efectividad de las instituciones depende de manera fundamental de la
creatividad y calidad de los individuos que influyen en los procesos. En general, cuando se
han implementado fondos competidos el énfasis se ha puesto en las estructuras formales,
pero se descuidó la selección de individuos capaces de generar dinámicas innovadoras y de
crear estructuras y marcos operativos que permitieran la expresión de esas capacidades.
Estos factores fueron estudiados en el caso de las Fundaciones Produce de México.
A diferencia de la gran mayoría de los programas de administración de fondos competidos,
las Fundaciones Produce evolucionaron de simples administradores a actores importantes
del sistema mexicano de innovación agropecuaria. Esta evolución resultó de la interacción

xiii
entre individuos innovadores, estructuras descentralizadas y un ambiente que les permitió
expresar su capacidad de innovación.
Un objetivo adicional del tabajo ha sido la identificación de mecanismos efectivos
para promover la innovación en países en desarrollo. Si bien el proyecto analizó
instituciones del sector agropecuario, las lecciones tienen aplicación en todos los sectores
de la economía. La lección más importante de la investigación es que la innovación es un
proceso complejo en que las acciones de los diferentes actores a menudo tienen
consecuencias inesperadas. En estos procesos, los instrumentos tradicionales de
planificación y de implementación de políticas y programas son infectivos, por lo que es
necesario explorar instrumentos alternativos.
La descripción detallada de la historia de las Fundaciones Produce también buscó
contribuir al fortalecimiento de su memoria institucional. Los lectores interesados
mayormente en los aspectos institucionales del proceso pueden leer el capítulo 3 con
menos atención y volver al mismo en la medida en que lo necesiten como referencia en los
capítulos posteriores.
Finalmente, se buscó facilitar el acceso de investigadores y tomadores de decisión
en países en desarrollo a la frontera del conocimiento en dos ramas de la literatura que
están teniendo una importancia creciente: los sistemas de innovación y las teorías de la
complejidad. Por esta razón el Apéndice 1 incluye una discusión extensa sobre estos temas.

xiv

xv
Indice
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................. III
PRÓLOGO....................................................................................................................................XII
1. INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................1
2. MARCO CONCEPTUAL................................................................................................................4
2.1 OPERANDO EN UN MUNDO COMPLEJO..........................................................................................5
2.1.1 ¿Qué son los sistemas complejos?............................................................................................5
2.1.2 Diseño de políticas en sistemas complejos ...............................................................................9
2.2 LOS PROCESOS DE INNOVACIÓN: IMPORTANCIA DE LAS REDES EN LA TRANSFERENCIA DE
TECNOLOGÍA .....................................................................................................................................14
2.3 CAPACIDADES DE INNOVACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES: PAPEL DEL APRENDIZAJE ..............16
2.3.1 El perfil de los innovadores....................................................................................................17
2.3.2 Aprendizaje.............................................................................................................................20
2.3.3 Conocimiento codificado y tácito ...........................................................................................21
2.3.4 Enfoque para analizar los procesos de aprendizaje...............................................................23
2.4 CULTURA ORGANIZACIONAL......................................................................................................23
2.4.1 Concepto de cultura organizacional.......................................................................................24
2.4.2 Los niveles de las estructuras culturales ................................................................................24
2.4.3 Tipos de cultura ......................................................................................................................25
2.4.4 Cómo se construye la cultura de una organización................................................................27
2.4.5 Enfoque para analizar la cultura organizacional de las Fundaciones Produce....................28
2.5 GOBERNABILIDAD......................................................................................................................28
2.5.1 Estructura ...............................................................................................................................30
2.5.2 Procesos organizacionales .....................................................................................................32
2.5.3 Eje Estratégico........................................................................................................................35
2.5.4 Esquema para analizar la gobernabilidad en COFUPRO y las Fundaciones Produce ........36
2.6 POLÍTICAS CIENTÍFICAS, TECNOLÓGICAS Y DE INNOVACIÓN (CTI) ...........................................36
2.6.1 El sistema de investigación y el sistema de innovación..........................................................37
2.6.2 Los sistemas de extensión desde la perspectiva de los sistemas de innovación .....................41
2.6.3 Mecanismos de financiamiento e incentivos a los investigadores..........................................42
3. HISTORIA DE LAS FUNDACIONES PRODUCE Y DE COFUPRO..............................................43
3.1 LA EVOLUCIÓN DE LA AGRICULTURA MEXICANA EN LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO ..............45
3.2 SURGIMIENTO DE LAS FUNDACIONES PRODUCE........................................................................52
3.3 SURGIMIENTO DE COFUPRO ....................................................................................................57
3.3.1 Diferenciación de las fundaciones..........................................................................................58
3.3.2 Fundación de COFUPRO.......................................................................................................60
3.3.3 Interacciones y convergencia de las fundaciones...................................................................62
3.3.4 Consolidación de un modelo organizacional .........................................................................65
3.3.5 Primera identificación de demandas de investigación ...........................................................69
3.4 CONSOLIDACIÓN DE COFUPRO................................................................................................71
3.4.1 Segunda identificación de las demandas de investigación .....................................................78
3.5 LA ETAPA ACTUAL .....................................................................................................................80
4. LA CULTURA INSTITUCIONAL..................................................................................................84

xvi
4.1 LOS SUPUESTOS BÁSICOS DE LA CULTURA DE COFUPRO ........................................................85
4.2 DUALIDAD CULTURAL: CULTURAS EXISTENTES Y SUS PORTADORES ........................................88
4.3 RUPTURA Y PROCESOS INCOMPLETOS DE CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA CULTURA...............89
5. GOBERNABILIDAD DE COFUPRO Y LAS FUNDACIONES PRODUCE .....................................91
5.1 GOBERNABILIDAD DE LAS FUNDACIONES PRODUCE .................................................................93
5.2 ESTRUCTURA DE COFUPRO ...................................................................................................100
5.3 LA RELACIÓN ENTRE COFUPRO Y LAS FUNDACIONES ...........................................................103
6. CARACTERIZACIÓN DE LOS PROCESOS DE APRENDIZAJE DE LAS FUNDACIONES Y DE
COFUPRO.....................................................................................................................................105
6.1 OBJETIVOS, FUENTES Y LOCALIZACIÓN DEL APRENDIZAJE......................................................106
6.2 LOS MECANISMOS DE APRENDIZAJE.........................................................................................108
6.2.1 Identificación de demandas ..................................................................................................108
6.2.2 Evolución de las convocatorias ............................................................................................110
6.2.3 Reuniones y visitas entre Fundaciones Produce ..................................................................112
6.2.4 Capacitación.........................................................................................................................114
6.2.5 Contratación o interacción con individuos clave .................................................................115
6.2.6 Experiencias de otras organizaciones y redes informales....................................................115
6.3 NIVELES DEL APRENDIZAJE......................................................................................................118
6.4 CAPACIDADES CONSTRUIDAS...................................................................................................118
6.5 LOS SESGOS DE LA ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE ...................................................................120
6.6 IMPACTO DE LA DUALIDAD DE LA CULTURA SOBRE LOS PROCESOS DE APRENDIZAJE Y LA
CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES ..................................................................................................120
7. IMPACTO DE COFUPRO SOBRE LOS SISTEMAS DE INVESTIGACIÓN Y EXTENSIÓN ..........121
8. ESTUDIOS DE CASO DE LAS FUNDACIONES PRODUCE..........................................................129
8.1 FUNDACIÓN PRODUCE MICHOACÁN (FPM).............................................................................130
8.1.1 Estructura de gobernabilidad...............................................................................................130
8.1.2 Composición los órganos directivos.....................................................................................132
8.1.3 Relación de la FPM con otros actores del sistema de innovación agropecuaria ................133
8.1.4 Aprendizaje en la FPM.........................................................................................................135
8.1.5 Aprendizaje en el sistema de innovación..............................................................................136
8.2 LA FUNDACIÓN PRODUCE NUEVO LEÓN (FPNL) ....................................................................138
8.2.1 Estructura de Gobernabilidad..............................................................................................138
8.2.2 Composición del Consejo Directivo .....................................................................................140
8.2.3 Relación de la FPNL con otros actores del sistema de innovación agropecuaria...............140
8.2.4 Aprendizaje en el sistema de innovación..............................................................................142
8.2.5 Aprendizaje en la FPNL .......................................................................................................144
8.2.6 El problema del financiamiento............................................................................................146
8.3 FUNDACIÓN PRODUCE PUEBLA (FUPPUE) .............................................................................146
8.3.1 Estructura de gobernabilidad...............................................................................................146
8.3.2 Composición del consejo directivo .......................................................................................147
8.3.3 Relación de la FPPUE con otros actores del sistema de innovación agropecuaria............148
8.3.4 Aprendizaje en el sistema de innovación..............................................................................149
8.3.5 Aprendizaje en la FPPUE.....................................................................................................154
9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................156
9.1 GOBERNABILIDAD....................................................................................................................157
9.1.1 Relación con otros actores del sistema de innovación agropecuaria, incluidos SAGARPA y
gobiernos estatales .........................................................................................................................157
9.1.2 Definición del público objetivo de las Fundaciones Produce ..............................................159
9.1.3 Estructura y papel de COFUPRO y de las Fundaciones .....................................................161
9.2 MECANISMOS DE APRENDIZAJE ...............................................................................................166
9.3 RELACIÓN CON LAS INSTITUCIONES DE INVESTIGACIÓN Y EXTENSIÓN ...................................174

xvii
10. BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................183
APÉNDICE 1: MARCO CONCEPTUAL.................................................................................190
APÉNDICE 2: LA ALIANZA PARA EL CAMPO..................................................................243
APÉNDICE 3: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS ................................................244
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Dimensiones para caracterizar el aprendizaje .....................................................23
Cuadro 2. Dimensiones para caracterizar la cultura.............................................................28
Cuadro 3. Categorías para el análisis de la gobernabilidad de COFUPRO .........................36
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Datos, información y conocimiento.....................................................................22
Figura 2. Ejemplo de la red una Fundación Produce ...........................................................94
Figura 3. Estructura organizacional de una Fundación Produce.........................................95
Figura 4. Red en la que participa COFUPRO....................................................................101

xviii
Siglas
APC
COFUPRO
CONACYT
CONAGO
CNG
CTI
CTN
FAO
FIRA
FPM
FPNL
FPPUE
GGVATT
INIFAP
INIFAT
PRODESCA
SAGARPA
SEDAGRO
SITT
SNITT
TIF
TLCAN
UDLA
UPAP
Alianza para el Campo
Coordinadora de Fundaciones Produce
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Conferencia Nacional de Gobernadores
Confederación Nacional Ganadera
Ciencia, tecnología e innovación
Consorcio Técnico del Noroeste
Food and Agriculture Organization (Organización
para la Agricultura y la Alimentación)
Fideicomisos Instituidos en Relación con la
Agricultura, Banco de México
Fundación Produce Michoacán
Fundación Produce Nuevo León
Fundación Produce Puebla
Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de
Tecnología
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales,
Agrícolas y Pecuarias
Instituto de Investigaciones Fundamentales en
Agricultura Tropical de la Habana Cuba
Programa de Desarrollo de Capacidades en el
Medio Rural
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación
Secretaría de Desarrollo Agropecuario
Subprograma de Investigación y Transferencia de
Tecnología
Sistema Nacional de Investigación y Transferencia
de Tecnología
Tipo Inspección Federal
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Universidad de las Américas de Puebla
Universidad Popular Autónoma del Estado de
Puebla

1
1. Introducción
Las Fundaciones Produce fueron una innovación institucional de gran importancia
en México. El cambio de gobierno crea una oportunidad para rever el marco institucional
en el cual funcionan las Fundaciones, su estructura y la de la Coordinadora Nacional de
Fundaciones Produce (COFUPRO), de manera de fortalecer su contribución al desarrollo
del sector agrícola. 1
En sus diez años de vida, las Fundaciones influyeron en el diseño e implementación
de las políticas agrícolas, incluidas las políticas científicas, tecnológicas y de innovación
para el campo, y en la transformación de las instituciones públicas de investigación.
También abrieron nuevos canales de interacción entre las autoridades federales y estatales
por un lado, y productores agropecuarios comerciales asociados sin fines gremiales por el
otro. En su mayor parte, estos impactos no se originaron en las actividades para las cuales
fueron creadas las Fundaciones (es decir, administrar fondos competidos para la
investigación y la extensión agropecuaria), sino en acciones que las propias Fundaciones
fueron desarrollando a medida que iban evolucionando.
Las Fundaciones fueron creadas en un momento particular de la historia de México.
Luego de la crisis de 1982, la sociedad comenzó un lento proceso de apertura y
democratización. La desregulación de los mercados de insumos y productos abrió nuevas
oportunidades y desafíos para los productores, quienes empezaron a buscar tecnologías
1 En este trabajo, el término agrícola se refiere a los sectores agrícola , propiamente dicho, pecuario, forestal
y acuícola. Se usa agrícola por razones de brevedad y claridad.

2
avanzadas para competir en el nuevo entorno socioeconómico. Cuando las instituciones
públicas de investigación no pudieron proveer estas tecnologías, los productores y otros
actores del sistema de innovación las importaron o las desarrollaron. A partir de la falta de
respuesta de las instituciones públicas de investigación y de extensión, la sociedad
comenzó a cuestionarlas.
En este contexto, las Fundaciones fueron creadas para mejorar la interacción del
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) con los
productores agropecuarios y para aumentar el financiamiento de las instituciones públicas
de investigación. Rápidamente algunas Fundaciones exigieron un papel más independiente
del INIFAP y de a poco fueron consolidando estructuras de gobernabilidad independientes
del sector público. Las relaciones con este último, sin embargo, siguieron siendo estrechas.
La mayor parte de los fondos (82%) de las Fundaciones son aportados por la Federación
(Muñoz 2005); las autoridades de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) conversan a menudo (formal e informalmente)
con las Fundaciones sobre la marcha del Subprograma de Investigación y Transferencia de
Tecnología (SITT) de la Alianza para el Campo y la transformación del sistema público de
investigación; las Fundaciones generan información e ideas que los funcionarios federales
y estatales usan para definir sus políticas agrícolas; y el gobierno federal y algunos
gobiernos estatales valoran la flexibilidad y la capacidad administrativa de las Fundaciones
y les transfirieron la administración de otros programas además del SITT.
Las Fundaciones Produce son un fenómeno complejo, que ha evolucionado a lo
largo de su historia. Tres elementos fundamentales de esta evolución han sido (a) la
actuación de algunos individuos innovadores que impulsaron el aprendizaje en las
Fundaciones, (b) los métodos de aprendizaje desarrollados por COFUPRO y algunas
fundaciones y (c) los mecanismos de gobernabilidad.
El crecimiento de las Fundaciones fue posible por la presencia de un conjunto de
individuos muy innovadores y fuertemente comprometidos con el proceso. Estos
individuos no pertenecieron sólo a las fundaciones, sino también al gobierno federal y a
varios gobiernos estatales. El reconocimiento del papel central de las individualidades es

3
sumamente importante para el diseño de políticas y programas. Es común que se ponga
mucho cuidado en la construcción de organizaciones y reglamentos, pero su efectividad
depende esencialmente de las personas que dirigen y operan las organizaciones. Por esta
razón, este estudio analiza la influencia de determinados individuos y cómo éstos
interactuaron con las estructuras para influir sobre el desarrollo del proceso.
Las Fundaciones tuvieron un impacto importante porque desarrollaron mecanismos
de aprendizaje efectivos. Inicialmente, la definición de las prioridades de investigación y la
selección de los proyectos a financiar se hacían de manera ad hoc. Actualmente, las
Fundaciones desarrollaron métodos estructurados para identificar prioridades, adoptaron
una clara división de tareas entre los niveles estatales por un lado y regionales y nacionales
por el otro, y establecieron nuevos mecanismos contractuales para transferir los recursos a
los investigadores y proveedores de servicios agropecuarios. Sin embargo, estos
mecanismos se están agotando porque los mecanismos operativos de las Fundaciones ya
están maduros y es poco el margen de mejora que queda.
Los mecanismos de gobernabilidad también se consolidaron. En un comienzo, las
Fundaciones tenían estructuras mínimas y cada una actuaba por separado. Hoy el sistema
está estructurado en dos niveles. A nivel de cada Fundación, la jerarquía está encabezada la
asamblea, el consejo directivo, el presidente del consejo directivo, el gerente y la estructura
administrativa. A nivel nacional, las Fundaciones crearon la COFUPRO, la que tiene su
propia asamblea, su presidente, su consejo y su estructura administrativa. COFUPRO ha
jugado un papel importante en la evolución de las fundaciones, representándolas frente al
ejecutivo federal, y promoviendo la creación de una cultura institucional propia y la
adopción de prácticas administrativas comunes.
Las fundaciones también influyeron en el sistema de investigación agrícola. Por un
lado, introdujeron nuevos conceptos para el análisis y diseño de las políticas científicas y
tecnológicas, especialmente, los conceptos de innovación y de redes de innovación. Por el
otro, también influyeron directamente sobre las actividades de investigación al abrir
canales de comunicación entre los productores y los investigadores y al definir prioridades
de investigación. Los impactos sobre las actividades de extensión, en cambio, no aparecen

4
como sustantivos. La principal razón es que no existen instituciones nacionales o estatales
de extensión con las cuales las fundaciones puedan interactuar. Ante esta falta, varias
fundaciones introdujeron mecanismos propios para promover acciones de extensión, pero
no existen mecanismos para evaluar estas experiencias individuales ni para influir sobre las
políticas públicas.
Es en la búsqueda de nuevos métodos de fomento a la innovación y de apoyo a la
transformación de las instituciones de investigación donde las Fundaciones todavía pueden
hacer una contribución importante. Pero para logarlo, éstas deberán desarrollar, por un
lado, capacidades de análisis de políticas científicas, tecnológicas y de innovación y por el
otro, habilidades para evaluar nuevos métodos de asignación de recursos y de interacción
con actores del sistema de innovación.
Este trabajo analiza cuatro aspectos de la experiencia de las Fundaciones: (a) su
historia (sección 3), (b) la cultura y los mecanismos de gobernabilidad (secciones 4 y 5),
(c) los mecanismos de aprendizaje (sección 5) y (d) algunos impactos sobre el sistema de
investigación (sección 6). La sección 2 introduce los conceptos esenciales para analizar
estos aspectos: las teorías de la complejidad y la definición de políticas para operar sobre
estos procesos; las características de los procesos de innovación; el aprendizaje
institucional, las estructuras de gobernabilidad y el análisis de las políticas científicas,
tecnológicas y de innovación. La sección 7 identifica algunos impactos de las Fundaciones
sobre los sistemas de investigación y de extensión. La sección 8 presenta los estudios de
tres Fundaciones y la sección 9 concluye con recomendaciones para mejorar el
funcionamiento del conjunto de Fundaciones y de COFUPRO.
La información usada en el estudio se obtuvo del análisis de documentos oficiales y
de entrevistas con actores claves en los procesos estudiados.
2. Marco conceptual
Las Fundaciones Produce han evolucionado grandemente en sus diez años de vida.
Las Fundaciones de hoy se parecen muy poco a la idea original que tenían los funcionarios

5
que las imaginaron en 1995. Más aun, la evolución de las Fundaciones resultó de las
interacciones de diferentes actores, ninguno de los cuales pudo manejar el proceso a su
voluntad. La dinámica de este tipo de procesos es explicado por las teorías de la
complejidad (sección 2.1). La sección 2.2 describe las características de los procesos de
innovación, especialmente la relación entre la ciencia, la tecnología y la innovación, y el
papel de las redes en la generación y difusión de innovaciones.
A lo largo de su vida, las Fundaciones evolucionaron, acumulando experiencias y
desarrollando capacidades que les han permitido convertirse en un actor clave del sector
agropecuario mexicano. Esta evolución se caracterizó por la interacción de algunos
individuos altamente innovadores con estructuras y un ambiente que permitían la expresión
de esta creatividad. La sección 2.3 analiza la interacción entre individuos innovadores y las
características de las organizaciones en las que se mueven.
El desempeño de las organizaciones depende en gran medida de su cultura
institucional y de las estructuras de gobernabilidad que desarrollan. Algunas características
de estas estructuras se describen en las secciones 2.4 y 2.5 respectivamente. Finalmente, la
sección 2.6 analiza las políticas científicas, tecnológicas y de innovación. Un análisis más
amplio de estos conceptos puede encontrarse en el Apéndice 1.
2.1 Operando en un mundo complejo
2.1.1 ¿Qué son los sistemas complejos?
El estudio de las teorías de la complejidad en su forma actual es relativamente
reciente (Axelrod y Cohen 1999; Buchanan 2002; Crutchfield y Schuster 2003; Kauffman
2000 y 1995; Watts 1999) y abarca áreas del conocimiento tan diferentes como las ciencias
sociales, la administración de empresas, la física, la química, la ecología y las matemáticas.
Existen muchas definiciones de complejidad; en este trabajo un sistema complejo
se define como uno cuyas propiedades no pueden comprenderse analizando sus partes por
separado (Gallacher y Appenzseller 1999). También existen muchos tipos de sistemas
complejos; los más relevantes para el análisis de las dinámicas organizacionales están

6
formados por un gran número de agentes de diferentes tipos (por ejemplo, directores,
gerentes, empleados, clientes y proveedores). Cada uno de estos agentes define sus propias
estrategias, reaccionando a las acciones de otros agentes y a cambios en el ambiente en el
que opera. Es decir, el sistema se caracteriza por una gran cantidad de unidades de decisión
y múltiples mecanismos de interacción y retroalimentación. 2
De las acciones e interacciones entre agentes surgen patrones de comportamiento
específicos de grupos de agentes y de todo el sistema que no existen al nivel de los agentes
individuales. Este fenómeno se conoce como autoorganización. Por ejemplo, un trozo de
madera está formado por átomos idénticos de carbono. Sin embargo, la madera se
caracteriza por propiedades como color y dureza, que no posee cada átomo por separado.
Los sistemas complejos evolucionan por la combinación de las condiciones
iniciales, múltiples interacciones, tendencias de largo plazo y variaciones aleatorias, tanto
en los agentes como en las interacciones. 3 La importancia de las tendencias y de los
factores aleatorios cambia a medida que el sistema evoluciona. Un sistema complejo se
caracteriza porque en cada momento ocurren una gran cantidad de eventos; la gran
mayoría de éstos tiene consecuencias menores, algunos tienen efectos importantes y muy
raramente resultados catastróficos. 4 En los momentos en que predominan las tendencias, la
probabilidad de ocurrencia de los eventos menores es mayor mientras que en las cercanías
de las bifurcaciones aumenta la probabilidad de los eventos catastróficos. Si bien es
2 Estos sistemas pertenecen a una clase conocida como sistemas complejos adaptables (Complex Adaptive
Systems en inglés).
3 Las condiciones iniciales son las que imperan en el momento en que comienza el análisis del sistema, las
que pueden diferir de las que imperaban al comienzo del proceso.
4 En la literatura matemática, el término catastrófico se refiere a un evento que cambia esencialmente la
estructura del proceso y no tiene la connotación negativa que tiene en su uso común.

7
posible estudiar la distribución de probabilidad de los eventos, no es posible saber si el
próximo tendrá consecuencias menores o si provocará una larga cadena de efectos.
El estudio de sucesos pasados permite estimar mejor la probabilidad de eventos
futuros, pero la incertidumbre no se puede eliminar completamente. Por ejemplo, el
movimiento de las placas tectónicas acumula energía, resultando eventualmente en un
terremoto. Mientras la energía acumulada es baja, se puede predecir que no habrá un
terremoto. A medida que la energía se acumula, la probabilidad de un terremoto aumenta.
Pero es imposible predecir cuándo se producirá el próximo terremoto ni de qué intensidad
será.
Recuadro 1. La influencia de individuos y pequeños eventos en la evolución
Bill Gates consiguió el contrato para desarrollar un sistema operativo para
computadoras personales gracias a la relación personal de su madre con un alto
ejecutivo de IBM. A su vez, pudo comprar el sistema operativo Windows a Xerox
porque esta empresa no apreció su valor comercial. Después IBM usó su fuerza de
ventas para imponer el estándar, desplazando a otros sistemas operativos que eran
técnicamente superiores a Windows (Rycoft y Kash, 1999). Como casi todas las
computadoras personales hoy usan Windows, los creadores de programas
comerciales tienen pocos incentivos para desarrollar programas para otros sistemas.
Al mismo tiempo, los usuarios tienen un fuerte incentivo para usar Windows para
asegurarse una oferta continua de programas y para facilitar el intercambio de
archivos con otros usuarios. En otras palabras, los usuarios de computadoras
personales no pueden elegir alternativas más eficientes que Windows porque el
costo de usar otro sistema operativo es demasiado alto.
En los puntos de bifurcación, pequeños eventos o agentes con un mínimo de
influencia pueden determinar el futuro sendero de evolución del sistema, como se ilustra
en el Recuadro 1. La influencia de los individuos o eventos menores es mayor al comienzo
de los procesos porque estos últimos todavía no están bien estructurados. A medida que

8
pasa el tiempo, las organizaciones van definiendo rutinas y creando culturas propias que
condicionan las acciones de los individuos (Christensen y Raynor 2003).
Uno de los factores más importantes en la evolución de los sistemas complejos es
la interacción entre la variación y la selección. Permanentemente surgen nuevos actores
pero no todos están adaptados al ambiente. La selección permite la supervivencia de los
mejor adaptados. Estudios de la evolución biológica han permitido identificar dos
características de los procesos evolutivos. Primero, la evolución de los fenotipos no
muestra un movimiento gradual hacia un óptimo. 5 Más bien, los cambios en la eficacia
biológica ocurren a saltos interrumpidos por periodos largos de relativa estabilidad.
Segundo, la evolución genética, medida en términos de secuencias de ADN, no se detiene
en los periodos de estabilidad de los fenotipos, pero continúa por lo menos a la misma
velocidad que en los periodos de innovaciones de adaptación. Los saltos en la evolución
ocurren sin detonantes externos, indicando la existencia de evolución neutral, es decir
cambios a nivel genético que no tienen manifestación fenotípica. Estos saltos son ejemplos
de bifurcaciones y procesos de autoorganización.
Las Fundaciones Produce pueden ser analizadas como un sistema complejo porque
(a) son parte de y tratan de operar sobre un sistema amplio (el de innovación) en el que
participan un gran número de diferentes actores (incluyendo varias secretarías del gobierno
federal y de gobiernos estatales, el Sistema Nacional de Investigación y Transferencia de
Tecnología (SNITT), instituciones de investigación y extensión, organismos multilaterales,
productores, empresas privadas y consejos de cadenas), cada uno de los cuales tiene sus
objetivos propios; (b) la diversidad de fundaciones con un sistema de gobernabilidad laxo
5 El genotipo es el conjunto de genes de un individuo mientras que el fenotipo es la realización visible del
genotipo en un determinado ambiente. Por ejemplo, un individuo puede tener genes de ojos azules y
marrones, pero sólo puede tener ojos de un color.

9
permite una gran variación en los estilos de trabajo que convergen por mecanismos de
autoorganización; y (c) las acciones de las fundaciones operan sobre el sistema de
innovación por mecanismos que no son bien entendidos.
2.1.2 Diseño de políticas en sistemas complejos
En el marco de las teorías de la complejidad, se reconoce la importancia de la
autoorganización como una característica esencial de estos sistemas y como una de las
causas de la dificultad de predecir las repuestas a intervenciones. La autoorganización
impide a cualquier agente individual controlar el sistema. Algunos actores tienen mayor
capacidad para influir sobre el mismo, pero ninguno puede controlarlo completamente. Por
esta razón, en los sistemas complejos no se busca “dirigir” el sistema sino operar sobre la
probabilidad de ocurrencia de los eventos, para aumentar la posibilidad de los resultados
deseados y reducir la de los no deseados, sugerir nuevas preguntas, identificar
“intervenciones de gran impacto”, examinar nuevas acciones posibles y reconocer
situaciones en las que las políticas probablemente tengan poco efecto.
En las teorías de la complejidad se valoran los enfoques descentralizados de abajo
hacia arriba, la diversidad de opiniones, la toma de riesgos y el aprendizaje, la adaptación,
la novedad permanente y la experimentación. Desde la perspectiva de este estudio, los dos
mecanismos más importantes para operar sobre sistemas complejos son la manipulación de
la variación y la selección por un lado, y el balance entre la exploración y la explotación
por el otro.
2.1.2.1 Manejo de la variedad y la selección
Anteriormente se mencionó que dos mecanismos importantes en la evolución de los
sistemas complejos son la variación y la selección. En los sistemas naturales, las
variaciones son aleatorias y el criterio de selección es la eficiencia reproductiva. Las
intervenciones humanas operan sobre ambos mecanismos modificándolos en forma
dirigida. El mejoramiento de plantas es un ejemplo de estas intervenciones. El mejorador
hace una gran cantidad de cruzamientos que no se producen naturalmente; es decir,
incrementa la variación en el sistema. Luego selecciona aquellos que cumplen mejor el

10
objetivo deseado (por ejemplo, resistencia a una plaga). De esta manera, cambia el criterio
de selección de la eficiencia reproductiva a la eficiencia de resistencia.
El ejemplo anterior ilustra una característica importante de los procesos evolutivos:
contrariamente a lo que haría un ingeniero, las “soluciones” a “problemas” se obtienen
mediante un proceso de búsqueda dirigido sin diseñarlas intencionalmente, manipulando la
selección y la variación. La eficacia relativa de los dos métodos depende de la complejidad
y estabilidad de los procesos sobre los que se quiere actuar y de cuánto se sabe de éstos. Si
se sabe poco, o el proceso es complejo o cambia rápidamente, el diseño racional es menos
efectivo porque limita la exploración del espacio de soluciones posibles y apuesta a que la
solución explorada sea la más efectiva. En estos casos, la efectividad del enfoque del
diseño racional depende más de la suerte que el enfoque del manejo de la variedad y la
selección. 6 Se ha demostrado que el método de variación y selección artificial converge a
un óptimo por lo menos tan rápido como el método de diseño racional (Crutchfield y
Schuster 2003).
Las intervenciones para operar sobre la diversidad deben balancear la creación de
diversidad en un punto intermedio entre uniformidad y variación caótica. En un mundo
cambiante, los actores o estrategias que actualmente no son óptimos son recursos valiosos
para el futuro, mientras que la uniformidad puede tener graves consecuencias. Por ejemplo,
usualmente los productores agropecuarios sólo usan unas pocas variedades de semillas
bien adaptadas a las condicionas de la zona; es decir, la variedad genética del cultivo es
6 Un ejemplo de la vida real fue el descubrimiento por Monsanto del gen que otorga resistencia al herbicida
Glifosato. Monsanto invirtió cientos de millones de dólares a lo largo de casi dos décadas para desarrollar el
gen sin éxito. Eventualmente, unos investigadores tomaron una muestra de una pileta de desechos químicos
cerca de una planta productora de Glifosato y descubrieron unas bacterias que se habían adaptado a un medio
con alta concentración de herbicida. Luego aislaron el gen que otorgaba la resistencia y lo introdujeron en
plantas (Charles 2001).

11
muy limitada. 7 Usando la mejor variedad, los productores obtienen los mayores
rendimientos pero crean las condiciones para que surjan plagas altamente efectivas en
atacar a esta variedad. Los mejoradores, por su lado, usan otras variedades de rendimientos
menores para desarrollar nuevas variedades resistentes a las plagas emergentes.
Para manipular la diversidad se pueden utilizar dos estrategias complementarias: la
recombinación de elementos y el relajamiento de restricciones. La recombinación de
elementos es similar al trabajo del mejorador descrito más arriba. Este método se puede
usar, por ejemplo, en la creación de estrategias tomando una exitosa en otro contexto y
cambiando algunos elementos para adaptarla a una nueva situación. En el relajamiento de
restricciones, el tomador de decisiones opera sobre una restricción y observa la respuesta
del sistema a la intervención. Las intervenciones pueden ser de dos tipos: modificar alguna
de las restricciones del sistema (ej. desarrollar un área de riego) o modificar un elemento
del sistema (ej. usando una nueva forma de empaque para frutas frescas).
2.1.2.2 Exploración vs. explotación
Las políticas en sistemas complejos deben balancear la posibilidad de elegir ente
acciones o agentes no probados pero que pueden ser superiores a los existentes
(exploración) y acciones o agentes que se conocen y que por el momento han dado buenos
resultados (explotación).
La explotación de acciones o agentes probados genera la mayor cantidad de
beneficios, pero eventualmente éstos caen, por lo que es necesario explorar para encontrar
nuevas fuentes de utilidades. Nuevamente, este balance entre explotación y exploración
7 La variación genética en este caso se refiere a la variación entre semillas y es diferente de la variación
contenida en la informaron genética de cada semilla (un concepto usado por los genetistas).

12
puede ilustrarse con el mejoramiento genético. Los mejoradores conocen un conjunto de
plantas que usan en sus cruzamientos. Gracias a este conocimiento, los mejoradores
pueden identificar aquellos progenitores que aumentan las probabilidades de conferir
propiedades a su progenie. Sin embargo, a medida que las plagas evolucionan, es necesario
buscar nuevos genes que otorguen resistencia a las plagas mutadas.
El problema de los tomadores de decisión es decidir cuántos recursos dedicar a la
explotación de lo conocido y cuántos dedicar a la búsqueda de nuevas fuentes de
beneficios. Demasiada exploración reduce las ganancias inmediatas y puede generar
demasiados productos potencialmente útiles, pero que se pierden por la dificultad de
procesar cantidades crecientes de información. Demasiada explotación reduce la
posibilidad de encontrar nuevas fuentes de beneficios cuando las actuales se agoten.
Los sistemas de monitoreo son un instrumento esencial en la exploración en
sistemas sociales. La comprensión clara de cómo pueden usarse estos instrumentos es de
suma importancia para el conjunto de fundaciones. Las treinta y dos fundaciones sirven
como un mecanismo de exploración de mecanismos de apoyo a la innovación, pero no
existe un sistema para monitorear sistemáticamente estas experiencias, es decir, no existe
un mecanismo de selección que permita aprovechar la variación.
2.1.2.3 Definiendo estrategias en sistemas complejos 8
Los fracasos son comunes en procesos complejos. La razón es que, siendo los
procesos complejos difíciles de comprender y por lo tanto de predecir, sólo sobreviven los
que tienen capacidad para adaptarse a condiciones cambiantes. Y, en general, pocas
organizaciones poseen esta capacidad por la dificultad de modificar estructuras que han
8 Esta sección se basa mayormente en Christensen (2003).

13
funcionado en el pasado y que, en general, todavía funcionan en el momento en que deben
empezar a desarrollarse las estructuras alternativas. Además, como las estrategias para
operar sobre procesos complejos son muy diferentes de las que se usan en procesos
“simples”, pocas organizaciones poseen los conocimientos para desarrollar las estrategias
alternativas.
En los procesos simples se tiene un conocimiento relativamente bueno de las
principales tendencias por lo que la estrategia adecuada es hacer una planificación
cuidadosa seguida por una ejecución apegada a los planes. En los procesos complejos, en
cambio, las decisiones deben tomarse sin un conocimiento adecuado de la dinámica del
proceso. Por eso, el objetivo de las estrategias no debe ser planificar la implementación,
sino planificar el aprendizaje. Los tomadores de decisiones deben identificar qué
información crítica está faltando y cuándo será necesaria. Los planes deben reflejar estas
prioridades, de manera de disponer de la información necesaria o que, al menos, se hayan
aclarado las incertidumbres más importantes antes de comprometer tiempo y recursos a un
plan de acción.
Para definir una estrategia en este enfoque alternativo de planificación, es necesario
(a) con la poca información disponible, construir un modelo temporario del proceso sobre
el que se quiere operar; (b) cuestionar los supuestos usados para construir el modelo, (c)
usar proyectos piloto para descubrir las dinámicas más relevantes y comprobar la
adecuación de los supuestos iniciales, y (d) mantener una reserva adecuada de recursos
humanos y financieros, de manera de conservar flexibilidad y recursos suficientes para
corregir el curso de acción si los supuestos iniciales no fueran válidos.
Los enfoques de planeación estratégica y de la planificación por objetivos, en
general, no son exitosos en procesos complejos, porque no permiten descubrir
oportunidades emergentes. Normalmente, cuando los resultados no alcanzan los objetivos
planteados, estos enfoques recomiendan cerrar la brecha entre lo planificado y lo obtenido.
Es decir, el énfasis se pone en corregir los desvíos no esperados de los objetivos
profundizando las líneas de acción originales. En cambio, en los sistemas complejos, los
mayores beneficios provienen de las oportunidades no anticipadas. Sólo cuando los

14
tomadores de decisiones tienen apertura mental para identificar estas oportunidades (es
decir, las buscan) y suficientes recursos en reserva, pueden aprovechar las oportunidades
no anticipadas.
Las Fundaciones Produce operan sobre procesos esencialmente complejos. Las
investigaciones son inciertas porque buscan desarrollar conocimiento inexistente, la
difusión de innovaciones es compleja porque depende de un gran conjunto de factores,
incluidos mercados, políticas económicas nacionales y de otros países, desarrollos
tecnológicos y elementos culturales, y no existen métodos probados para promover la
innovación en el sector agropecuario y forestal. Como se verá en el resto del documento,
las Fundaciones deberían tener en cuenta los conceptos incluidos en esta sección al
momento de definir sus líneas de acción.
2.2 Los procesos de innovación: importancia de las redes en la transferencia de
tecnología
Los procesos de innovación son generalmente complejos, es decir, continuos y
acumulativos, a veces interrumpidos por saltos radicales. 9 En otras palabras, la mayoría de
las innovaciones son incrementales y unas pocas veces radicales; pero siempre fruto de
procesos de aprendizaje tecnológico, administrativo o comercial combinados con una
actitud mental abierta para identificar oportunidades de cambio.
Por ser procesos evolutivos, la dinámica del cambio tecnológico está determinada
por la interacción entre la exploración (incluida la variación y la selección) y la
explotación por un lado, y entre las tendencias y los procesos aleatorios por el otro.
9 Esta dinámica se explica detalladamente en la sección 2.1.1.

15
Ninguna organización posee todos los recursos requeridos para innovar. Por esta
razón, las organizaciones necesitan cada vez más cooperar y compartir información y
habilidades, es decir, necesitan integrarse en redes. Las redes permiten intercambios de
conocimientos, habilidades y recursos entre los diferentes actores e instituciones que
conforman sistemas a nivel local, regional, nacional e internacional (Rycoft y Kash 1999;
Christensen y Raynor 2003). Pero la integración a redes no es fácil por problemas de
implementación de la acción colectiva: la dificultad para acordar e implementar reglas de
interacción, y la necesidad de crear confianza y de evitar comportamientos oportunistas.
La evolución de las redes de innovación está determinada por las dinámicas de las
relaciones entre agentes, de las tecnologías, de los mercados y de las reglas formales e
informales que inciden en la conducta de las personas. Una discusión de la estructura y
dinámica de redes de innovación en agricultura puede encontrarse en Ekboir (2004).
La estructura y dinámica de las redes depende de la complejidad y la maduración
de las innovaciones. En el caso de las innovaciones más simples o maduras, las redes son
más laxas; a menudo los miembros se relacionan formalmente o sólo a través de mercados.
En cambio, en el caso de las innovaciones complejas o nuevas, los miembros de la red
tienen que interactuar informalmente y a menudo para superar los obstáculos que van
apareciendo (Christensen y Raynor 2003; Rycoft y Kash, 1999).
La efectividad de las redes depende de los flujos de conocimiento, de los
mecanismos usados por los agentes e instituciones para aprender colectivamente y de la
adquisición de capacidades mediante la interacción. Es decir, la efectividad de las redes
depende de su capacidad para facilitar el intercambio de información y recursos. En la
terminología del análisis de redes sociales, esta capacidad se conoce como la navegabilidad
de la red. En el caso de las redes de innovación, la navegabilidad depende de la existencia
de actores “centrales” (es decir, actores muy conectados) que interactúan entre sí
(Buchanan 2002) y del ambiente (por ejemplo, leyes o mercados) en que estas redes
operan. Fortalecer los mecanismos a través de los cuales ocurre el aprendizaje en la red y
fomentar la formación de redes se ha convertido en objetivo importante para los tomadores
de decisión.

16
2.3 Capacidades de innovación en las organizaciones: papel del aprendizaje
Las actividades de investigación, desarrollo e innovación permiten a las
organizaciones mejorar su capacidad de absorber información generada por otros agentes y
usar nuevo conocimiento generado internamente, tanto tecnológico como no tecnológico.
Es decir, les permiten aprender.
Las capacidades para aprender pueden clasificarse en estratégicas y
organizacionales. Las primeras incluyen la visión de largo plazo y las habilidades para
identificar, procesar y asimilar información económica y tecnológica. Las segundas
incluyen la cooperación interna, y la cooperación externa (con centros públicos de
investigación, con clientes y proveedores), y la habilidad para involucrarse en procesos de
aprendizaje. Los recursos humanos son centrales en estos procesos.
Las organizaciones pueden desarrollar o no una capacidad innovadora. Esta
capacidad depende de factores individuales como la creatividad de los individuos
pertenecientes a la organización, y de factores colectivos como las rutinas de trabajo, los
mecanismos de aprendizaje colectivos y las culturas organizacionales (Argote y Darr
2000). Por ejemplo, el laboratorio de Xerox en Palo Alto desarrolló en 1973 una
computadora personal con interfase grafica y ratón (después copiada por Apple), un
sistema operativo que permitía usar múltiples aplicaciones simultáneamente (después
vendido a Bill Gates que lo usó como base para Windows), conectividad para Ethernet y el
primer procesador de palabra que mostraba directamente en pantalla cómo se vería el
documento impreso (Carayannis, González y Wetter 2003). Pero la cultura de la compañía,
centrada en fotocopias y grandes computadoras, no le permitió ver y aprovechar la
potencialidad de estos descubrimientos.
Es decir, las capacidades surgen de la interacción de los recursos (individuos y
capital fijo), los procesos (cómo se hacen las cosas) y los valores (incluida la cultura
institucional y los objetivos de largo plazo). En las organizaciones nuevas la mayor parte
de las capacidades residen en los recursos, especialmente su gente. La incorporación o
partida de una persona clave puede tener una gran influencia en la probabilidad de éxito.

17
Con el tiempo, las capacidades de las organizaciones exitosas se transfieren a los procesos
y los valores (Christensen y Raynor 2003).
La otra cara de la moneda de la consolidación de las estructuras y procesos es que
las organizaciones pierden la capacidad de innovación (Bailey y Ford 2003). Para poder
obtener resultados en forma consistente, una organización tiene que se capaz de reproducir
los procesos, es decir, los empleados no pueden cambiarlos permanentemente. La solución
que se ha propuesto a esta contradicción es crear unidades funcional y presupuestariamente
separadas del resto de la organización para explorar alternativas de mejora (Christensen y
Raynor 2003).
Las capacidades son específicas a cada organización – se desarrollan a partir de
inversiones y procesos idiosincrásicos, y otras organizaciones tienen dificultades para
imitarlas o comprarlas; por esa razón, algunas organizaciones triunfan donde otras fallan.
Las capacidades también son contextuales; capacidades que otorgan ventajas en un
determinado contexto pueden convertirse en discapacidades en otra situación (Appelyard,
Hatch y Mowery 2000; Christensen 2003).
El desarrollo eficiente de nuevas capacidades requiere de una “visión” de los
cambios a introducir, una considerable cantidad de pruebas para reducir la incertidumbre
(ver sección 2.1.2.3), mecanismos de retroalimentación efectivos, y discusiones para llegar
a un acuerdo amplio sobre lo que es deseable y aceptable (Dosi, Nelson y Winter 2000). La
eficiencia de los mecanismos de aprendizaje y retroalimentación es fundamental porque la
cantidad de opciones que se pueden probar está limitada por la capacidad de coordinación
de la organización, por los recursos disponibles para la exploración de alternativas y por la
capacidad organizacional de aprendizaje (Christensen y Raynor 2003; Levinthal 2000).
2.3.1 El perfil de los innovadores
Para que las organizaciones puedan innovar, es necesario que tengan algunos
individuos innovadores. La capacidad de innovación de los individuos resulta de la
organización específica de sus experiencias cognitivas. Estas experiencias resultan en

18
representaciones de la realidad, es decir, cómo un individuo ve, entiende e interpreta el
ambiente que lo circunda. Las personas inteligentes, y en particular los innovadores, ven,
entienden e interpretan su realidad de forma diferente que el resto de la gente. Sus
representaciones son generales, categóricas, conceptualmente ricas, complejas y únicas,
posibilitando un desempeño y logros excepcionales (Shavinina y Seeratan 2003).
Los individuos innovadores se distinguen por tener habilidades generales y
específicas superiores a la media (aunque no necesariamente excepcionales), estar
fuertemente comprometidos con un proyecto y ser creativos (Shavinina y Seeratan 2003;
Renzulli 2003). El talento innovador depende de la interacción entre estos tres factores y
no de poseer capacidades excepcionales en uno o dos de ellos. Otros dos factores que
influyen en la manifestación de la capacidad de innovación son la personalidad y el
ambiente (Georgsdottir, Lubart y Get 2003).
Las habilidades generales son la capacidad para procesar información, para
integrar experiencias y para tener pensamientos abstractos mientras que las habilidades
específicas son la capacidad para adquirir conocimientos especializados o destrezas. 10 Se
ha demostrado que las personas intelectualmente talentosas se distinguen por un acervo de
conocimiento adecuado, sofisticado y bien estructurado, al que pueden acceder fácilmente.
La posesión de conocimiento especializado o de un perfil innovador no está
necesariamente ligada a la educación formal, sino más que nada a procesos de aprendizaje
(véase la sección 2.3.1).
10 Entre las habilidades generales se destacan las académicas, mientras que en las específicas se cuentan las
deportivas o artísticas.

19
El compromiso con un proyecto también es definido como perseverancia, práctica
especializada, confianza en sí mismo y en la habilidad propia para realizar tareas
importantes. No existe todavía una definición de creatividad que sea aceptada
universalmente, pero en general, se reconoce que está relacionada con la habilidad de
pensar cosas que nadie más había pensado.
Si bien estas habilidades no se pueden medir en forma cuantitativa, se estima que
los innovadores se ubican en el 20% superior en cada uno de los tres factores. Esto quiere
decir que menos del 1% de la población tendría simultánea y adecuadamente los tres
atributos, es decir, sería innovadora.
Hoy se reconoce que sólo algunas personas (no todas) son innovadoras en ciertas
ocasiones (no todas), en algunos momentos (no todos) y en ciertas áreas de actividad (por
ejemplo, arte, ciencia o negocios) (Renzulli 2003). Algunas personas tienen un único
episodio de innovación en su vida; otros mantienen la capacidad de innovación por
periodos prolongados. 11 Nadie es innovador todo el tiempo o nunca, a diferencia de otras
habilidades que se manifiestan en forma más o menos permanente (por ejemplo, las
habilidades deportivas o artísticas). Más aun, las personas más creativas consistentemente
han tenido periodos no creativos después de manifestaciones intensas y largas de sus
talentos (Renzulli 2003).
La capacidad de innovación puede desarrollarse en algunas personas si son
estimuladas y entrenadas adecuadamente en aquellas actividades para las cuales tienen
talento e interactúan apropiadamente con el ambiente (Renzulli 2003; Vandervert 2003).
11 Por ejemplo, Giusepe Tomasi de Lampedusa escribió una sola novela que se convirtió en un clásico de la
literatura, mientras que Edison obtuvo más de 2000 patentes.

20
2.3.2 Aprendizaje
El aprendizaje es el proceso de repetición, experimentación y selección a través del
cual las personas y organizaciones crean conocimiento y adquieren capacidades. El
aprendizaje ocurre básicamente a tres niveles: individual, organizacional y el de las redes.
Una organización aprende sólo en dos formas: (i) por el aprendizaje individual de
sus miembros, o (ii) incorporando miembros nuevos que tienen conocimientos que la
organización no posee (Simon 1996). El aprendizaje individual es un fenómeno social; lo
que un individuo aprende depende en gran medida de lo que es sabido por otros miembros
de la organización y de lo que la organización permite en términos de experimentación.
Además, el conocimiento depende de rutinas y convenciones desarrolladas por los
miembros de la organización. Así, aunque ocurre a través de los individuos, el aprendizaje
organizacional no es la suma del aprendizaje individual (Dodgson 1993)
Las capacidades organizacionales son una combinación de elementos, a veces
explícitos y articulados y a veces tácitos y subconscientes (Dosi, Nelson y Winter 2000).
Dos componentes importantes del aprendizaje organizacional son (a) poder compartir los
conocimientos entre diferentes áreas de la organización y con nuevos miembros y (b)
explicitar conocimientos tácitos de manera de poder reflexionar sobre los mismos y
transferirlos a través del tiempo (es decir, cuando los poseedores del conocimiento tácito
ya no estén en la organización).
Para ser robusta, una estrategia de aprendizaje debe incluir diferentes dimensiones.
Primero, debe simultáneamente incluir dos componentes: operacional y estratégico.
Segundo, debe definir los objetivos del aprendizaje, o sea qué necesita aprender la
organización, incluyendo elementos tecnológicos y organizacionales. Tercero, debe
identificar las fuentes de aprendizaje y de conocimiento (internas, externas, nacionales o
extranjeras). Cuarto, debe precisar quién aprende (individuos, líderes, organización o
redes). Quinto, debe identificar la localización del aprendizaje, es decir, en qué áreas de la
organización se produce el aprendizaje. Sexto, debe identificar los mecanismos de

21
aprendizaje, o en otras palabras, por medio de qué actividades se aprenderá (Vera-Cruz
2004); el Apéndice 1 detalla diferentes actividades de aprendizaje.
2.3.3 Conocimiento codificado y tácito
El conocimiento de una organización incluye elementos tácitos y codificados que
usualmente están dispersos en diferentes áreas de la misma. El conocimiento codificado 12
es aquel que puede ser articulado en un lenguaje formal, es decir, puede ser expresado en
palabras, números y dibujos. El conocimiento tácito es difícil de articular mediante un
lenguaje formal; está incorporado en la experiencia individual o grupal, que se trasmite a
través de la práctica. Para ser comunicado y compartido dentro de la organización, tiene
que ser codificado, es decir, tiene que ser convertido en palabras, números o dibujos que
cualquiera pueda leer (Nonaka y Takeuchi, 1995; Dutrénit, 2001 y 2002).
Para poder usar conocimiento codificado es esencial tener un acervo importante de
conocimientos tácitos; por ejemplo, todo el mundo puede leer un manual para reparar un
auto, pero sólo un mecánico experimentado puede repararlo en forma adecuada.
El conocimiento está relacionado a los datos y la información, pero es más amplio
que estas dos categorías (Figura 1).
12 Los conceptos de conocimiento explícito y codificado se usan indistintamente. Nonaka y Takeuchi (1995)
usan el concepto de conocimiento explícito, pero para conservar consistencia con los conceptos usados en
este trabajo, de aquí en adelante se usa el concepto de conocimiento codificado.

22
Figura 1. Datos, información y conocimiento
• Mensajes
• Tendencias
• Patrones
• Datos manipulados
• Toma de decisiones
Conocimiento
Información
• Experiencia
• Expertise
•Juicios
• Reglas empíricas
• Intuiciones
• Verdades bien fundadas
• Nuevas comprensiones
• Valores y creencias
Datos
• Hechos objetivos de eventos
• Registro ordenados de transacciones
• Representaciones
• Observaciones
Poder asimilar y usar información externa es crítico para desarrollar y mantener las
capacidades de innovación. Cohen y Levinthal (1990) llamaron a esto capacidad de
absorción. Ésta depende de factores externos (por ejemplo, la estabilidad económica, el
grado de competencia en los mercados y las relaciones entre los organismos de
investigación y las organización) y de factores internos (incluyendo las culturas en cada
empresa, los recursos invertidos en la búsqueda y adaptación, la calidad del personal y los
mecanismos para socializar el conocimiento).
Para explotar conocimiento externo, las organizaciones deben, entre otros factores,
haber acumulado un nivel mínimo de conocimiento relacionado de alguna forma con el
nuevo conocimiento. Hacer inteligible (para la organización) el nuevo conocimiento
externo requiere habilidades para vincular los nuevos conceptos con conceptos
preexistentes.
Las capacidades de absorción de las organizaciones dependen de las capacidades
individuales y colectivas de aprendizaje, y las dos dependen de los esfuerzos e inversiones
que las organizaciones hayan realizado para construirlas. En este sentido, la formación de

23
capacidades de absorción es un proceso deliberado, en el que la intensidad del esfuerzo es
crítica.
2.3.4 Enfoque para analizar los procesos de aprendizaje
A partir de las aportaciones de la literatura y del objetivo de estudio, a continuación
se listan las dimensiones que se usarán para caracterizar los procesos de aprendizaje de
COFUPRO y de las Fundaciones Produce (véase Cuadro 1).
Cuadro 1. Dimensiones para caracterizar el aprendizaje
Componentes de la estrategia de aprendizaje
Identificación de los dos componentes y de la
relación entre los mismos
Fuentes de aprendizaje y de conocimiento
Niveles del aprendizaje
Localización del aprendizaje
Mecanismos de aprendizaje
Identificación de los dos componentes y de la
relación entre los mismos
• Operacional
• Estratégico
Internas
Externas
¿Quién aprende?
• Individuos
• Líderes
• Organización
• Redes
¿Dónde se aprende? ¿En qué áreas de la
organización? ¿Cuáles son las principales
actividades de aprendizaje?
¿Cuáles son los mecanismos o formas de
aprendizaje?
2.4 Cultura organizacional
El análisis de la cultura organizacional contribuye a entender el comportamiento de
las organizaciones. La cultura de una organización es una serie de suposiciones básicas,
valores y creencias que en su mayor parte fueron establecidos desde los primeros días de la
organización. Estos elementos constituyen una especie de personalidad de la organización:
su construcción es lenta y difícil de cambiar. La cultura afecta el aprendizaje y la
gobernabilidad. Hay culturas que facilitan el aprendizaje individual y otras que promueven
el aprendizaje organizacional. Hay culturas que favorecen estilos de dirección más

24
verticales y centralizados, mientras que otras promueven estructuras más horizontales de
toma de decisiones.
2.4.1 Concepto de cultura organizacional
La cultura organizacional es definida como un patrón de suposiciones básicas,
inventadas, descubiertas o desarrolladas por un grupo en el proceso de aprender a lidiar
con sus problemas de adaptación externa y de integración interna (Schein 1984). Este
patrón ha funcionado lo suficientemente bien como para considerarse válido y, por lo
tanto, para ser enseñado a nuevos miembros de la organización como la manera correcta de
percibir, pensar y sentir con relación a los problemas de adaptación e integración.
Esta definición destaca que: (i) la cultura es un modelo de supuestos básicos, no de
valores o comportamientos; (ii) la cultura es creada por un grupo que inventa, descubre o
desarrolla estos supuestos; (iii) la cultura se origina en la necesidad que tiene la
organización de resolver problemas específicos asociados con circunstancias externas que
debió enfrentar en sus inicios, así como los mecanismos utilizados para integrar
trabajadores y cultivar su fidelidad a la organización; y (iv), la construcción de un patrón
de suposiciones básicas toma tiempo pues requiere del uso repetido de un enfoque
específico y exitoso para resolver problemas determinados.
2.4.2 Los niveles de las estructuras culturales
Schein (1996) distingue tres niveles de cultura. El primer nivel corresponde a los
entornos físico y social construidos por la organización, los procesos y las estructuras
organizacionales visibles. Incluyen la arquitectura, la tecnología, la distribución de las
oficinas, los patrones de comportamiento visibles o audibles, y los documentos públicos
(como estatutos, manuales, relatos, etc.). Este nivel describe cómo la organización
construye su entorno y cuáles son sus patrones de comportamiento, pero no por qué se
comporta de esa manera.
El segundo nivel corresponde a los valores, es decir, al deber ser. Los valores son
difíciles de apreciar directamente pero son importantes porque rigen los comportamientos

25
y son estrategias, metas, filosofías y justificaciones manifiestas. Pueden deducirse
mediante entrevistas con miembros clave de la organización y con el análisis de los
‘artefactos visibles’. Aunque los valores pudieran estar presentes en el credo de la
organización, es posible que no se apliquen en la práctica.
El tercer nivel es el de las suposiciones básicas, las que se refieren a los temas
esenciales de la organización, como la naturaleza humana (buena, mala o neutra), la
naturaleza de la actividad humana (activa, pasiva o autodesarrollable), la naturaleza de las
relaciones humanas (cooperativa o competitiva, individualista o colaborativa, etc.), la
visión de la realidad (la forma de construir la verdad: a partir de los hechos o de las
opiniones de personas influyentes), y la relación con el entorno. Las suposiciones
fundamentales son creencias firmes, percepciones, pensamientos y sentimientos dados por
hecho; son invisibles y preconcientes. Son muy efectivas para explicar el comportamiento
de la organización.
2.4.3 Tipos de cultura
Una contribución importante al análisis de la cultura organizacional surge del
trabajo de Handy (1993 y 1995), quien compara las diferentes culturas de las
organizaciones con dioses de la mitología griega. Señala que “cada cultura… o cada dios
trabaja con suposiciones muy diferentes sobre cuál es la base del poder y la influencia; esto
motiva a las personas, influye en la manera en que piensan y aprenden, y cómo pueden
cambiarse las cosas. Estas suposiciones conllevan a diferentes estilos de administración,
estructuras, procedimientos y sistemas de recompensas”.
Handy argumenta que cada cultura organizacional está conformada por diferentes
“valores e intereses compartidos”, por lo que cada cultura tiene sus propias maneras de

26
hacer las cosas, así como de valorar las cosas que para ella funcionan o no. Los dos tipos
de culturas identificadas por Handy más relevantes para este estudio son: 13
Cultura de Poder, cultura de Club o Zeus. Se enfoca en la construcción de
relaciones útiles basadas en posiciones de influencia a través de canales informales.
Aunque existe una división de trabajo basada en funciones o productos, el verdadero poder
se concentra en el nivel administrativo alto y se distribuye del centro a la periferia. El
poder de los individuos dentro de la organización depende de sus relaciones personales con
el nivel de dirección más alto y se basa en la empatía y la confianza. Por lo tanto, las
opiniones de personas influyentes importan más que las vertidas por personas con puestos
técnicos. Fuera de la esfera de poder, las relaciones se establecen de manera vertical con el
jefe directo.
Cultura de tarea o Atenea. Esta cultura se enfoca en las actividades laborales. Se
estructura en grupos interdisciplinarios organizados en torno a la resolución de un
problema específico. Existe una idea de igualdad, donde todas las opiniones son
importantes y el conocimiento es la base del poder. La estructura está bastante
descentralizada y existe una red de trabajo. Sin embargo, diferentes unidades se ocupan de
responsabilidades específicas dentro de la estrategia general, por lo que esta cultura aún
conserva algunos elementos formales. Esta estructura es la que más facilita el aprendizaje
organizacional.
Handy (1995) señala que muchas organizaciones fueron creadas como culturas de
Club en torno a la personalidad de sus fundadores, y luego evolucionaron a otras formas
conforme la organización del trabajo cambió. La mayoría de las organizaciones incluyen
13 En el apéndice 1 se discuten otros tipos de culturas.

27
aspectos de todos los tipos de cultura. Ninguna cultura o mezcla de culturas es mala o
errónea en sí; es adecuada en ciertas circunstancias e inadecuada en otras.
Las culturas se resisten al cambio porque generan una gran fidelidad por parte de
sus seguidores; quienes están acostumbrados a una cultura tienen dificultad para aceptar
otras. Por esto, es difícil cambiar las culturas y “muchos de los problemas de las
organizaciones resultan del intento de seguir haciendo las cosas como solían hacerse, de
una renuencia a cambiar la cultura cuando debería cambiarse” (Handy 1995).
2.4.4 Cómo se construye la cultura de una organización
Los elementos culturales son soluciones aprendidas a problemas (Schein 1996).
Dos tipos de situaciones fomentan dicho aprendizaje: (i) la solución positiva a problemas
genera procesos de auto-reforzamiento si las soluciones funcionan, y (ii) la aversión a la
ansiedad genera procesos de auto-reforzamiento si las soluciones evitan la ansiedad. Todo
grupo intenta diferentes soluciones hasta que encuentra una que funciona. La solución a un
mismo problema repetida mediante una respuesta/acción similar, legitima dicho
mecanismo como la manera correcta de resolver el problema. En relación a la situación de
aversión a la ansiedad, una respuesta que evita la ansiedad de manera eficaz es aprendida y
el grupo repite dicha solución sin buscar si la causa de la ansiedad ha desaparecido. Una
organización puede tener elementos culturales basados en ambas situaciones.
La cultura depende de la formación de un grupo, por lo cual el proceso de
formación de la cultura está asociado al proceso de formación de la identidad del grupo.
Los fundadores de una organización dan forma a la cultura, la incorporan y la trasmiten. El
liderazgo permite que el grupo crezca y adopte la cultura.
Hay un conjunto de temas externos e internos que conducen el proceso de creación
de la cultura. Los temas externos se relacionan con la percepción del líder y del grupo
sobre el contexto externo y sobre cómo sobrevivir en él. Los temas internos están
relacionados con la percepción del líder y del grupo sobre cómo organizar las relaciones
entre los miembros del grupo con un desempeño efectivo y confort interno. Los problemas

28
de la adaptación externa y de la supervivencia se asocian con la misión y estrategia, los
objetivos, los medios, las medidas y las correcciones. La integración interna se asocia con
el lenguaje común y categorías conceptuales, las fronteras del grupo y criterios para excluir
e incluir, el poder y estatus, las recompensas y penalizaciones y la ideología y “religión”.
2.4.5 Enfoque para analizar la cultura organizacional de las Fundaciones Produce
La cultura afecta el aprendizaje y la gobernabilidad. Hay culturas que facilitan el
aprendizaje individual y otras que promueven el aprendizaje organizacional. Hay culturas
que favorecen ciertos estilos de dirección más verticales y centralizados, mientras que otras
promueven estructuras de toma de decisiones más horizontales. Para caracterizar la cultura
de COFUPRO y de las Fundaciones Produce y analizar su impacto sobre el aprendizaje y
la gobernabilidad, se usarán las siguientes dimensiones (Cuadro 2).
Cuadro 2. Dimensiones para caracterizar la cultura
La base de distribución del poder y la influencia en la organización
Qué conocimiento es importante y de dónde proviene
La manera en que se determina la verdad
Lo que motiva a las personas
La manera en que la organización piensa, aprende y cambia
2.5 Gobernabilidad
Reconociendo que las interacciones sociales suceden tanto en el interior de las
organizaciones como en su relación con el entorno, las nuevas propuestas organizacionales
se basan en modelos de colaboración dentro de y entre las organizaciones (Crozier 1994;
Savall y Zardet 1995). En otras palabras, las organizaciones son vistas como ámbitos
sociales para la acción colectiva, la que depende tanto de los modelos mentales de los
individuos como de las prácticas organizacionales, especialmente el ambiente de trabajo y
los incentivos que se les ofrecen a los individuos.
Esta nueva perspectiva rompe la visión tradicional que contempla a las
organizaciones como sistemas cerrados y estáticos, aislados del entorno; en otras palabras,

29
la nueva visión reconoce a las organizaciones como sistemas complejos (ver sección
2.1.1), en los que (Etkin 2000):
1. La organización funciona como un espacio donde coexisten diversos grupos con fines e
intereses propios, y esa diversidad es la que desplaza a la organización de sus propósitos
declarados (o fundacionales).
2. La organización es un sistema social abierto que interacciona con otros actores
externos e influye sobre el ambiente, pero también es perturbado por presiones y cambios
ambientales que no controla.
3. La organización es un sistema con planes y proyectos, cuya estructura real presenta
relaciones ambiguas y procesos contradictorios, con fuerzas que mantienen el estado de
cosas y otras que inducen el cambio, es decir, es un sistema que se autoorganiza (ver
sección 2.1.1).
La identidad de una organización depende de cómo organiza el aprendizaje, la toma
de decisiones, la implementación de procesos de innovación y las formas de gobierno para
que trasciendan la visión individual del líder y permitan el surgimiento de una visión
colectiva.
En el análisis de las organizaciones es importante unir los enfoques de gobierno
con la visión de la complejidad para analizar temas como legitimidad, toma de decisiones,
participación política, representación en la conducción y la dimensión del poder. La
función de gobierno de la organización se entiende como un espacio donde se toman

30
decisiones estratégicas, especialmente aquellas referidas a las asignaciones globales de
recursos, y se enfrentan y superan las crisis propias de toda organización compleja. 14
El análisis de la gobernabilidad de las organizaciones incluye tres dimensiones: la
estructura (distribución de funciones, coordinación), los procesos (de comunicacióncoordinación-concertación,
liderazgo, políticas de aprendizaje y procesos operativos), y el
eje estratégico (misión, visión compartida, líneas estratégicas y planes de acción).
2.5.1 Estructura
La estructura organizacional define autoridad, tareas, funciones, responsabilidades
y nexos de comunicación entre sectores que participan en la organización. Mintzberg
(1999) reconoce seis diferentes mecanismos de coordinación:
a. El ajuste mutuo: la coordinación se realiza por la comunicación informal.
b. La supervisión directa: la coordinación es realizada por una persona que da órdenes a
los empleados.
c. La estandarización de procesos de trabajo: la coordinación se realiza a través del
cumplimiento de las funciones establecidas en los procedimientos.
d. La estandarización de resultados: la coordinación queda definida a partir de los
resultados que se tienen que cumplir.
e. La estandarización de calificaciones: la coordinación se realiza a partir del saberhacer
de quienes realizan el trabajo.
14 En una organización compleja, la decisión de asignación de recursos se hace a todos los niveles y en todo
momento. Los empleados más bajos deciden qué acciones priorizar (por ejemplo, qué clientes visitar), los
mandos medios deciden qué opciones elevarán a sus superiores (eliminando las opciones que ellos creen
sus superiores no valorarán) y los ejecutivos deciden, en parte, en respuesta a la retroalimentación que
reciben de los empleados (Christensen y Raynor 2003).

31
f. La estandarización de normas: los miembros organizan sus funciones a partir de las
normas que forman parte de la cultura organizacional.
Estos diferentes matices reconocen la complejidad de los posibles conflictos entre
los actores y los disfuncionamientos que provocan sus estructuras. Para fomentar la
unidad, las organizaciones deben buscar permanentemente coordinar áreas y espacios que
tienen objetivos, recursos y prioridades divergentes. Entonces el modelo estructural refleja
el grado de centralización de responsabilidades y el grado de autonomía y cohesión que
condicionan el desarrollo de habilidades necesarias para la supervivencia de la
organización en un mundo cambiante.
Existen básicamente dos modelos de estructura de las organizaciones. El “diseño
organizacional” se refiere a un modelo mecanicista que destaca la sujeción a las normas y
procedimientos, centralización de la autoridad y fuerte especialización de los trabajadores
(Gibson, Ivancevich y Donnely 2000). En cambio, el modelo orgánico destaca la
importancia de la adaptabilidad y desarrollo a través del uso limitado de normas y
procedimientos, descentralización de la autoridad y niveles relativamente escasos de
especialización.
En el modelo mecanicista, la organización se diseña otorgando el mayor grado de
autoridad y responsabilidad a la posición más alta de la jerarquía, pues se supone que las
personas en esta posición poseen mayores habilidades y conocimientos estratégicos que los
estratos inferiores. Así, los cuadros dirigentes crean un ambiente de desconfianza respecto
de sus subalternos, induciendo la concentración del poder de decisión y del control de los
procesos de trabajo en el líder formal de la organización. Hoy se reconoce que estos
modelos sólo crean la ilusión del control, especialmente en las organizaciones con un
cierto grado de complejidad, ya que todos los empleados tienen algún poder, aunque sólo
sea boicotear las decisiones de los superiores (Olson y Eoyang 2001).
En cambio, el modelo orgánico se refiere a estructuras descentralizadas y flexibles,
basadas en la confianza. Este modelo parte de la idea que todos los actores tienen
capacidad para tomar decisiones de acuerdo con su nivel jerárquico. Así, la organización
reconoce el valor de la experiencia acumulada por los actores, y las posibilidades que

32
abren la participación “activa” de todos los miembros de la organización. El éxito de los
procesos de descentralización depende de que todos los actores asuman, mediante un
proceso de aprendizaje, la visión y misión de la organización.
2.5.2 Procesos organizacionales
Una organización adquiere forma a través de los procesos, es decir, actividades
recurrentes que utilizan recursos. El estudio de los procesos permite entender las
mecanismos efectivos de decisión (más allá de lo que figura en los organigramas y
manuales de operación) y comportamientos que permiten obtener resultados, exitosos o
fallidos. Los principales procesos son los de comunicación-coordinación-concertación,
liderazgo, políticos, de aprendizaje y procesos de operación de la organización.
Proceso de comunicación-coordinación-concertación
Los sujetos de una organización interactúan en el espacio y el tiempo, persiguiendo
sus objetivos individuales y colectivos. Para esto, los actores usan los conocimientos y
recursos que han adquiridos en el pasado en diferentes ambientes. La supervivencia de la
organización depende de coordinar estas capacidades para incrementar los recursos
disponibles, fomentar la emergencia de una visión compartida y mejorar la comprensión
que cada actor tienen de su papel y del de otros en los procesos.
Los procesos horizontales de comunicación ayudan a generar consensos a través de
la práctica argumentativa. Los procesos de comunicación dentro de la organización son
complejos y están presentes en todos los intercambios sociales.
Liderazgo: el proceso de conducción, decisión, influencia y motivación
El líder moderno debe proyectar al interior de su organización una vocación de
servicio. Se trata de crear un símbolo de liderazgo que sirva de ejemplo para promover una
participación más comprometida y responsable, que responda más a la convicción que a la
coerción. La vocación de servicio pasa a ser la fuerza que induce a los miembros de la
organización a contribuir para el objetivo común.

33
El líder moderno debe ser motivador, manifestar interés personal, generar un
ambiente de confianza, ejercer un liderazgo eficaz que facilite la rápida toma de decisiones
por parte de sus colaboradores, y crear un ambiente de trabajo agradable dentro de un
espíritu de sociabilidad. Debe asegurarse que haya un seguimiento documentado del
proceso de mejoramiento continuo en su área de responsabilidad (Luhamann 1997). En su
estudio cualitativo sobre el papel del líder como promotor y guía del proceso
administrativo, Mintzberg (1999) encontró que los líderes no sólo planean, organizan,
dirigen y controlan, sino que tienen tres papeles fundamentales: fomentar relaciones
interpersonales, informador y decisorio.
Un líder efectivo es aquel que tiene la capacidad de impulsar un proceso de
aprendizaje que ayude a la supervivencia de la organización, proyecta el símbolo que
propicia la unidad virtuosa de la organización, y despliega estrategias de comunicación
efectivas para hacer más armoniosa la relación entre la organización y su entorno.
Proceso político de la organización
En el análisis político se busca descubrir y negociar los aspectos ocultos, entre los
que se encuentran: a) intereses declarados que guían las decisiones y existen en paralelo a
los objetivos oficiales; b) fuerzas que operan al margen o por fuera de las estructuras
formales; y c) negociaciones entre grupos de interés que no se difunden por los medios
normales de comunicación (Etkin 2000). Los mecanismos utilizados en las dinámicas
políticas incluyen maniobras de poder, alianzas y coaliciones, negociaciones, consultas
públicas y convocatorias a asambleas para defender derechos o promover cambios
organizacionales.
El eje político de la organización busca zonas de coincidencias y establece medidas
para superar los conflictos que surgen de la diversidad de fines; en otras palabras, se
estudia a la organización desde la perspectiva de la acción colectiva.

34
Poder
Toda organización se rige por y evoluciona a partir de una estructura jerárquica,
pero también establece relaciones de poder con otras organizaciones o instituciones
políticas.
Como fenómeno social, el poder es una relación entre individuos. Weber (1984)
define al poder como la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación
social, aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa relación. Las
relaciones de poder pueden basarse en el control de los recursos valorados por el grupo
(Adams 1993), en convenciones sociales o en factores psicológicos (sujeción de un
carácter débil a uno fuerte). El poder no es absoluto; todos los actores poseen una cuota de
poder que usan para elegir la estrategia que les permita alcanzar sus objetivos individuales
o de grupo (Crozier y Friedberg 1977). Una organización es funcional cuando logra alinear
los objetivos individuales de manera que contribuyan a los objetivos organizacionales.
Las relaciones de poder se establecen entre los líderes y/o elites por un lado y los
seguidores por el otro. Las relaciones de poder son de dos tipos: relaciones horizontales
(entre la elite de poder o entre los seguidores) y relaciones verticales (entre la elite y los
seguidores). Estos dos tipos de relaciones se dan tanto al interior como al exterior de la
organización. Además de los actores y las relaciones de poder que establecen, es necesario
conocer el contenido de las relaciones de poder, el contenido del conjunto de
negociaciones y el conjunto de incentivos, colectivos y/o selectivos, que incitan a la
participación (Panebianco 1990).
Las fuentes de poder son los elementos que intervienen en la capacidad para influir
sobre otros. Se han identificado cinco tipos de poderes (Robbins 2000), de acuerdo con sus
fuentes: coercitivo, de recompensas, legítimo, experto y de referencia (ver Apéndice 1).
Proceso operativo: la razón de ser de la organización
Los procesos organizativos son un conjunto interrelacionado de actividades
recurrentes que sirven para mantener y desarrollar a la organización. Debido a las

35
interrelaciones, los procesos integran un sistema con el conjunto de la organización y su
entorno.
2.5.3 Eje Estratégico
El sentido del eje estratégico es fijar la atención tanto en el entorno interno como en
el externo. El proceso de planeación estratégica concertado permite legitimar los objetivos
estratégicos y los planes de acción, llevando a una implementación más homogénea y
efectiva. El gobernante no debe basarse en rutinas sino en la búsqueda de oportunidades a
largo plazo. 15 En relación al entorno, el líder tiene que inducir a la organización a evaluar
oportunidades de expansión, nuevas demandas, cambios del entorno y establecer alianzas
estratégicas con otras organizaciones (Christensen y Raynor 2003). En lo interno, el
gobernante tiene que ayudar a negociar y superar conflictos. El éxito de la función de
gobierno depende de la capacidad de liderazgo para promover opiniones y valores
compartidos. En síntesis, la estrategia busca crear nuevas capacidades que permitan
avanzar en el proceso individual y colectivo de aprendizaje organizacional.
Debe destacarse que en los últimos años se ha criticado el uso indiscriminado de la
planificación estratégica (Christensen y Raynor 2003; Olson y Eoyang 2001). En
situaciones emergentes (nuevas tecnologías o mercados), simplemente no existe la
información para poder hacer un análisis profundo de las situaciones en las que se va a
operar. En otras palabras, no se puede analizar situaciones que todavía no existen o que no
tienen definido su sendero de evolución. En estos casos la planificación estratégica es
15 Esto no niega que las rutinas son un componente esencial de las capacidades organizacionales; el
desarrollo de nuevas capacidades se basa, en gran medida, en la adopción de rutinas más efectivas que las
corrientemente usadas (ver sección 2.3).

36
demasiado estructurada para adaptarse a las situaciones emergentes, por lo que se
recomienda usar mecanismos de planificación más flexibles (ver sección 2.1.2).
2.5.4 Esquema para analizar la gobernabilidad en COFUPRO y las Fundaciones
Produce
El Cuadro 3 presenta las categorías que se van a utilizar para analizar la
gobernabilidad en COFUPRO y las Fundaciones Produce.
Cuadro 3. Categorías para el análisis de la gobernabilidad de COFUPRO
Categoría de Análisis
Factores que intervienen
Diseño Organizacional
Asignación de funciones
Modelo mecanicista y/o orgánico
Centralizado vs. descentralizado
Funciones claramente diferenciadas entre Presidente y Gerente
Desempeño de funciones Las actividades se basan en la experiencia de los miembros, la
rutina y el sentido común.
El perfil profesional en todos los niveles es alto.
Gestión de Directivos Se basa en la Planeación Estratégica
Evaluación del desempeño
Programa de Calidad No existen programas de calidad
La administración de calidad es un programa institucional
Coordinación Ajuste mutuo, especialización de procedimientos y de
calificaciones.
Autonomía
Grado de dependencia del poder público
Reglas de sucesión
Procesos Organizacionales
Planeación Estratégica
Lo nombra el gobernador del estado
La elección la realizan los productores a través de votación
Canales de comunicación
Estrategia de comunicación-coordinación-concertación
Estilos de liderazgo
Fuente y mecanismos de poder
Misión, visión, valores
Actores, objetivos, alianzas, conformación de redes
2.6 Políticas científicas, tecnológicas y de innovación (CTI)
Probablemente la mayor diferencia entre los países desarrollados y los países en
desarrollo está en la capacidad de los actores privados y de la sociedad civil para buscar y
usar información técnica y comercial existente, es decir, en su capacidad de absorción (ver

37
sección 2.3). Si los actores no invierten en desarrollar esta capacidad, no pueden usar las
informaciones especializadas generadas por el sistema de investigación y por otras
empresas. Tampoco pueden utilizar el asesoramiento de profesionales capacitados porque
no pueden identificar sus necesidades tecnológicas y de innovación.
2.6.1 El sistema de investigación y el sistema de innovación
Los sistemas de innovación se conciben como una red de actores que incluyen
productores, empresas, universidades, centros de investigación, institutos tecnológicos,
centros de capacitación, organizaciones intermedias de apoyo a la actividad empresarial e
instituciones financieras. Las actividades e interacciones de estos actores contribuyen a la
producción, difusión y uso de conocimiento social o económicamente útil, es decir, a
mejorar el desempeño innovador de las empresas y a mejorar procesos sociales (Freeman
1987; Lundvall 1992; Nelson 1993).
El sistema de innovación es más amplio que el de investigación, ya que en el
sistema de investigación participan únicamente las instituciones de investigación. La
adopción de innovaciones es un proceso creativo e interactivo que involucra a instituciones
que participan en los mercados y otras que no lo hacen. Más aun, las innovaciones
dependen cada vez más de una efectiva interacción entre la base científica de un país y su
comunidad de negocios (OCDE 1999).
Los agentes innovadores interactúan entre sí formando redes con diferente grado de
formalidad y durabilidad. Para aumentar la competitividad de la economía hay que
consolidar las redes de innovación por medio de políticas de largo plazo de fortalecimiento
institucional, de incentivos a la investigación y desarrollo en empresas privadas, de
inversión en recursos humanos y en infraestructura de investigación, y en la creación de
instrumentos que promuevan las colaboraciones interinstitucionales en investigación y
desarrollo. El éxito de estas políticas depende de la continuidad, pues instituciones que han
requerido muchos años para construirse pueden destruirse rápidamente si no se mantienen
los incentivos adecuados.

38
Las políticas de CTI deben adecuarse a las capacidades de los sistemas de
innovación y de investigación. Los países en desarrollo generalmente tienen sistemas de
investigación relativamente débiles, por lo que el énfasis de las políticas de CTI debe
ponerse en el fortalecimiento del sistema de innovación, mientras se construye el sistema
de investigación. La debilidad del sistema de investigación también puede ser sectorial.
Por ejemplo, las instituciones públicas de investigación mexicanas han desarrollado
capacidades fuertes en algunos productos como cebada o ganadería, pero no en otros como
flores ornamentales u hortalizas de alto valor. Los instrumentos de política deben variar a
medida que aumentan las capacidades de los agentes innovadores y de las instituciones de
investigación. Más aun, es probable que las capacidades de estos agentes no evolucionen
en forma pareja, por lo que el conjunto de instrumentos de política debe adecuarse a cada
situación específica.
La investigación científica enfatiza la creación de información nueva para el
mundo. En cambio, las innovaciones usan información existente para mejorar un proceso
económico o social. En el proceso de absorción de información, a veces se puede crear
información nueva. Es decir, los procesos de innovación también pueden generar
información científica. El problema más importante para países y sectores que no están en
la frontera tecnológica es cuál debe ser el balance entre la creación de información nueva
para el mundo y el uso de información existente. Este balance determina los instrumentos a
usar en las políticas de CTI.
Las dificultades de las empresas para innovar surgen de factores internos y
externos. Entre los factores internos se destacan capacidades de absorción débiles y
culturas que inhiben la innovación. Entre los factores externos se encuentran la insuficiente
infraestructura pública, problemas de transición a nuevas rutinas de investigación, la
inercia causada por trayectorias tecnológicas, culturas que no favorecen la interacción con
otros agentes del sistema de innovación y fallas institucionales, de gobierno y sistémicas.
Estas fallas incluyen problemas en los mercados de capitales, donde hay poco capital de
riesgo y a muy alto costo, particularmente para financiar innovación, y de los mercados de
recursos humanos de alta calificación, que carecen de una masa crítica de profesionales

39
para el desarrollo de la CTI. Las fallas de gobierno están asociadas a deficiencias en la
asignación de recursos entre los diferentes instrumentos y agentes, y a distorsiones en la
estructura de incentivos que no inducen cambios de comportamiento hacia la excelencia, la
pertinencia, la innovación, la vinculación y la regionalización. Las fallas sistémicas están
relacionadas a la falta de una concepción interactiva y global de funcionamiento del
sistema (Dutrénit et al. 2006).
En el caso especifico de las políticas científicas, hoy se reconoce que la
participación activa en la economía mundial incrementa el potencial de desarrollo
económico al 1) aumentar la oferta tecnológica disponible para las empresas nacionales, 2)
mejorar acceso al stock internacional de conocimientos y 3) elevar los estándares para
evaluar las actividades científicas y tecnológicas (Archibugi, Howells y Michie 1999;
Nelson 1993).
De la experiencia internacional se pueden identificar varios elementos claves para
el diseño de políticas de CTI en países que no están en la frontera de la ciencia. Primero,
las instituciones de investigación deben jugar un papel de creciente importancia en la
consolidación del sistema de innovación. Para esto, es necesario definir estrategias para
fortalecerlas de modo que lleguen a los estándares científicos internacionales. 16 Cambios en
las culturas institucionales e intercambios de profesionales con otras instituciones
nacionales y extranjeras deben jugar un papel central en estas estrategias.
Segundo, la generación de información en instituciones de investigación no es
suficiente para que la misma sea adoptada como tecnología por las empresas. En el caso
16 La investigación que no tiene altos estándares de calidad no es investigación. Pero además de cuidar la
calidad, los investigadores deben interactuar activamente con otros agentes del sistema de innovación.

40
del sector agropecuario, las instituciones de extensión tecnológica y las regulaciones que
ligan a los institutos de investigación con los productores deben cumplir un papel
fundamental en el sistema de innovación. Pero los programas de extensión deben adoptar
nuevos modos de interacción con los investigadores y con los agentes innovadores (ver
sección 2.6.2).
En este contexto, las políticas de ciencia y tecnología son aquellas que buscan
fortalecer la capacidad del sistema para usar y generar información útil para los agentes
innovadores, especialmente, 1) robustecer la formación de investigadores, 2) integrarlos a
redes internacionales de investigación, 3) transformar las culturas institucionales e
incentivos para facilitar la integración de los investigadores en redes de innovación, 4)
promover la incorporación al sistema de investigadores jóvenes, y 5) consolidar la
infraestructura de investigación. Los instrumentos de estas políticas varían de acuerdo con
la fortaleza de los sistemas de investigación e innovación.
Las políticas de innovación cubren una amplia gama de tópicos e incluyen políticas
educativas y de financiamiento de la investigación, regulaciones financieras, leyes
impositivas, leyes de competencia en los mercados y de propiedad intelectual, y programas
de apoyo a la prospección tecnológica en las empresas (ver Apéndice 1). Las políticas de
innovación más importantes son aquellas que buscan aumentar 1) la interacción entre
agentes e instituciones del sistema; 2) los flujos de información y la identificación de
información útil dentro y fuera del país; 3) la capacidad de innovación del sector privado,
incluido el apoyo financiero a actividades de innovación; y 4) la oferta en el país de
insumos claves para la investigación y desarrollo, especialmente, infraestructura de
investigación y formación de científicos y trabajadores altamente capacitados.
La comprensión de las diferencias entre políticas de investigación y de innovación,
y de los nuevos requerimientos que deben cumplir los investigadores y los agentes de
extensión desde la perspectiva de los sistemas de innovación tiene suma importancia para
que las Fundaciones Produce busquen nuevos mecanismos para apoyar el desarrollo
tecnológico del campo.

41
2.6.2 Los sistemas de extensión desde la perspectiva de los sistemas de innovación
El mandato inicial de las instituciones públicas de extensión a fines del siglo XIX
fue pasar información y tecnologías de las instituciones de investigación a los productores.
A medida que pasaron los años, este mandato se expandió. Hoy los extensionistas tienen
una visión más amplia de las explotaciones agropecuarias y ya no son considerados sólo
como canales para el pasaje de información, sino también como asesores, facilitadores y
promotores de los flujos de información (Alex et al. 2002).
Desde el punto de vista de los sistemas de innovación, los agentes de extensión
deben jugar un papel diferente del que les asignan los modelos tradicionales. Como se vio
en las secciones 2.3.1, 2.3 y 2.6, la innovación depende de la capacidad individual y
colectiva de los agentes para absorber información, y para usarla en el desarrollo de
soluciones a sus problemas económicos o sociales. En este marco conceptual, los
extensionistas deben funcionar como facilitadores a lo largo del proceso de innovación. Es
decir, los extensionistas no deben “pasar un paquete estructurado” sino que sus
intervenciones deben cambiar a medida que madura el proceso de innovación.
Si se acepta que la mayor dificultad de los productores agropecuarios
(especialmente de los pequeños) es la acumulación de capital humano y social y la
integración a redes de innovación, entonces, no es necesario que los extensionistas sepan
de agricultura sino de cómo facilitar los procesos sociales y la acción colectiva. 17 Es decir,
los extensionistas deberían ser trabajadores sociales o educadores más que agrónomos o
zootecnistas. El reconocimiento de los nuevos papeles que deben jugar los extensionistas y
17 Capital humano se refiere a la noción de que el conocimiento y las habilidades derivadas de la educación,
capacitación y experiencia, son un recurso de gran valor. Capital social se refiere al conjunto de redes,
normas, valores y entendimientos que facilitan la cooperación con o entre grupos.

42
lo que ello implica para la organización de los programas de extensión y la formación de
los profesionales es de fundamental importancia para el accionar de las Fundaciones
Produce y los programas públicos de extensión agropecuaria.
2.6.3 Mecanismos de financiamiento e incentivos a los investigadores
Los mecanismos de financiamiento público y los montos invertidos determinan en
gran medida la dinámica de los sistemas de investigación. En la gran mayoría de los países
en desarrollo, los montos dedicados a investigación se deciden en la discusión del
presupuesto nacional, sin consideración de la pertinencia de la investigación que se realiza
con recursos públicos. 18
La crisis de la deuda de los años 80, la globalización y la presión que ésta puso
sobre la competitividad, la pérdida de la efectividad de las políticas tradicionales derivada
del nuevo entorno internacional y la experiencia de crecimiento de varios países en
desarrollo, obligaron a replantear la administración de la ciencia y la tecnología. En los
países desarrollados se redujeron las aportaciones directas de los gobiernos y se
introdujeron nuevos mecanismos para financiar las actividades de innovación que
incluyeron la creación de fondos competidos para investigación, contratos para el
desarrollo de productos específicos, compras de productos nuevos por parte del sector
público, subsidios para actividades de innovación en empresas y la formación de
consorcios público-privados (Echeverría 1998; Huffman y Just 1999; Branscom y Florida
1999; OCDE 1999). Estos nuevos mecanismos no reemplazaron a los mecanismos
tradicionales de financiamiento, sino que los complementaron. En EE.UU. la importancia
de los mecanismos competidos es limitada; en 2000 aportaron menos del 4% del
18 En algunos pocos países en desarrollo, por ejemplo Brasil, los estados también contribuyen fuertemente al
financiamiento de la investigación.

43
financiamiento de las estaciones experimentales estatales, los aportes presupuestarios
(tanto federales como estatales) alcanzaron al 74% del total, y los aportes privados al
15.3% (Huffman y Evenson 2003).
Si bien existe consenso entre los especialistas de que el financiamiento de las
instituciones públicas de investigación debe combinar asignaciones presupuestarias fijas
con asignaciones variables (Echeverría 1998; Huffman y Just 2000), en los países en
desarrollo se priorizó en forma casi exclusiva el uso de fondos competidos. A la fecha se
han publicado pocos trabajos que hayan evaluado fondos competidos en países en
desarrollo. Gil y Carney (1999) mencionaron que los fondos competidos pueden ser un
mecanismo eficiente si existe suficiente capacidad de investigación en el país. La
experiencia de algunos de los sistemas de investigación más grandes de países en
desarrollo (incluidos Brasil e India) indica que estas condiciones no se cumplen.
Los fondos competidos son el mecanismo preferido en México para asignar
recursos públicos para investigación e innovación. Las Fundaciones Produce los utilizaron
desde el inicio pero su implementación fue evolucionando a medida que se iba
aprendiendo de la experiencia. Sin embargo, la identificación de mecanismos más
efectivos ha avanzado lentamente por la falta de mecanismos de evaluación de estas
experiencias.
3. Historia de las Fundaciones Produce y de COFUPRO
Las Fundaciones Produce han sido un fenómeno socio-político de gran importancia
en México, influyendo en la relación entre los poderes políticos federal y estatal por un
lado, y los sectores productivos del campo por el otro, apoyando la transformación de las
organizaciones de investigación e influyendo en el diseño e implementación de políticas de
CTI agropecuarias.
La historia de las Fundaciones Produce es un ejemplo de un proceso complejo (ver
las secciones 2.1 y 2.1.2): ninguno de los actores que crearon las Fundaciones ni los que
posteriormente influyeron directa o indirectamente en éstas previeron el resultado final.

44
Decisiones que se tomaron en su momento buscando objetivos específicos tuvieron
consecuencias inesperadas de gran trascendencia. El papel de algunos individuos fue
crucial, pero también el que operaran en un ambiente que les permitió expresar sus
capacidades innovadoras.
La existencia de treinta y dos fundaciones tuvo consecuencias contradictorias. Por
un lado, el sistema inicial quedó muy atomizado con fundaciones pequeñas, lo que elevó
los costos de operación y puso un límite bajo a los montos que cada fundación podía
financiar por proyecto. Algunas fundaciones se dieron cuenta de este problema e indujeron
la creación de una coordinadora (COFUPRO) para obtener mayor poder negociador con el
gobierno federal y economías de escala mediante la consolidación de algunas actividades.
Por el otro lado, la variedad de fundaciones permitió la emergencia de un grupo innovador
que condujo a las fundaciones a una separación funcional de los gobiernos, le impartió una
dinámica innovadora al conjunto de fundaciones y estableció un código de conducta que
valoraba el servicio a la comunidad.
Más allá de los objetivos de sus creadores, COFUPRO coordinó el aprendizaje
colectivo de las fundaciones y, de esta manera, cumplió un papel fundamental en la
consolidación individual y del conjunto y en la creación de la cultura institucional. La
interacción entre las fundaciones y COFUPRO se ha caracterizado por la lenta
transferencia de poder desde las fundaciones a la coordinadora. Esta transferencia se ha
dado en forma voluntaria porque las fundaciones individuales entendieron que ciertas
tareas no las podían realizar en forma individual. Al mismo tiempo, algunas fundaciones
no han querido perder la independencia que las caracterizó desde sus comienzos. Esta
contradicción en la cultura conjunta influyó fuertemente en la evolución de las
fundaciones.
La variedad de fundaciones autónomas pero coordinadas junto con una cultura de
autocrítica respecto de las actividades que implementaban se convirtió en un mecanismo
de búsqueda (creación de variedad y selección) efectivo que rápidamente llevó al conjunto
de fundaciones a la frontera del conocimiento en el financiamiento de investigación y
extensión agropecuaria y en la búsqueda de instrumentos de apoyo a la innovación. Es

45
decir, las fundaciones tienen pocos ejemplos, a nivel internacional, de donde aprender.
Para seguir innovando, las fundaciones deberán crear capacidades y desarrollar
mecanismos de aprendizaje que les permitan estudiar en forma sistemática sus propias
experiencias y explorar nuevos programas y proyectos (ver secciones 2.1.2.1, 2.1.2.3 y
2.3).
3.1 La evolución de la agricultura mexicana en la segunda mitad del siglo
La historia del sector agropecuario mexicano desde la segunda mitad del siglo XX
puede dividirse en dos períodos claramente diferenciados: desde la década del 60 hasta la
crisis de la deuda en 1982 y desde ese momento hasta el presente.
En el primer período, las políticas agrícolas enfatizaron la autosuficiencia
alimentaria, el aumento de las exportaciones de productos tradicionales y el apoyo a los
pequeños productores, pero no incluyeron la competitividad ni la sostenibilidad. Estos
objetivos se plasmaron en inversiones en infraestructura (especialmente caminos y obras
de riego), subsidios a productos destinados a mercados domésticos protegidos y a algunos
de exportación en los que se habían desarrollado ventajas comparativas y la creación de un
conjunto de instituciones de investigación y transferencia. Una característica fundamental
de las políticas públicas era su carácter centralizado y jerárquico.
Las instituciones públicas de investigación agropecuaria fueron creadas a partir de
la década del 50 para apoyar técnicamente a las políticas del gobierno federal y para
formar recursos humanos para el sector público. Así, el objetivo principal del INIFAP 19 fue
proveer apoyo técnico a las políticas agrícolas, en especial, aquellas dirigidas a productos
19 Por razones de brevedad y claridad, el nombre de INIFAP también se aplica a los institutos que lo
precedieron.

46
de gran importancia social (ej. granos básicos y ganadería); el primer objetivo de las
universidades agropecuarias (Chapingo y Antonio Narro) fue preparar técnicos para las
dependencias oficiales, y el del Colegio de Posgraduados formar a los profesores de las
universidades agropecuarias (Ekboir, Moctezuma y Tapia 2003).
Organizadas como dependencias públicas, estas instituciones tuvieron poca
flexibilidad operativa, controles de calidad débiles y se concentraron en aspectos
productivos dentro de las explotaciones agropecuarias (ej. mejoramiento genético).
Además, los programas de trabajo cambiaban con las políticas públicas por la ingerencia
del gobierno en las agendas de investigación. A pesar de la falta de incentivos y medios, en
varias instituciones se formaron unos pocos equipos de investigadores de alta calidad.
En este período también se hicieron importantes inversiones en un sistema público
de extensión. Las universidades nacionales se organizaron siguiendo los modelos
tradicionales de las universidades europeas, donde los profesores no tenían obligación de
investigar ni de interactuar con el resto de la sociedad (Malerba 1993).
Influidas por el ambiente político prevaleciente en esos momentos, todas las
instituciones de investigación, docencia y extensión desarrollaron culturas institucionales
jerárquicas, que premiaban la obediencia y desincentivaban la creatividad. La cultura
jerárquica y la visión lineal de la ciencia determinaron que las instituciones públicas de
investigación y extensión se aislaran de los agentes productivos. 20 Diferenciándose de la
20 En la visión lineal de la ciencia, los flujos de conocimiento son unidireccionales: comienzan en la ciencia
básica, siguen con investigación aplicada y terminan en desarrollos tecnológicos. En la visión del sistema de
innovación los flujos de información son complejos y van en todas las direcciones. El desarrollo tecnológico
a menudo precede la comprensión “científica” de los procesos subyacentes. En la visión lineal, los
investigadores pasan el conocimiento a los extensionistas, quienes lo pasan a los productores, que son
adoptantes pasivos. En la visión del sistema de innovación, los productores reciben la información técnica, y
deciden qué elementos del paquete propuesto es adecuado a sus necesidades.

47
cultura institucional, algunos investigadores y extensionistas establecieron lazos estrechos
con los productores.
A pesar de la falta de interacción con los productores, como los investigadores
trabajaban sobre productos con trayectorias tecnológicas y mercados maduros y
protegidos, algunos de sus desarrollos fueron usados por los productores que tenían
capacidad para absorber información externa; en otras palabras, estas instituciones tuvieron
un impacto reducido sobre la capacidad productiva nacional. Su impacto se notó
especialmente con los pequeños productores que no podían acceder a otras fuentes de
información tecnológica.
En la década del 60, algunos comercializadores norteamericanos contactaron a
productores del norte de México para producir hortalizas para exportación. Impulsada por
la alta rentabilidad, la producción creció en forma sostenida durante tres décadas. Las
tecnologías fueron importadas, inicialmente de EE.UU. y más tarde de Israel y Europa
(Calvin y Barrios 1999; Ekboir et al. 2003). La contribución del sector público mexicano al
crecimiento de estos productos fue esencialmente el desarrollo de infraestructura de riego y
transporte. Las instituciones públicas de investigación no participaron del proceso porque
los productos emergentes de alto valor no figuraban entre las prioridades del gobierno
federal. Además, la imposibilidad de contratar nuevos investigadores y la dificultad para
reconvertir profesionales ya formados impedían desarrollar nuevas capacidades de
investigación.
Al proteger los mercados internos, las políticas agropecuarias disminuyeron la
necesidad de innovación de los productores agropecuarios y permitieron la supervivencia
de estructuras de producción ineficientes. La estabilidad de las políticas también redujo la
necesidad de las instituciones de investigación de interactuar con otros agentes y la
necesidad de adaptarse a cambios en el entorno.
Esta situación cambió después de la crisis de 1982 y especialmente en la década del
90, cuando se desregularon los mercados nacionales (incluido el de tierras) y el comercio
internacional. El sector agropecuario tuvo que ajustarse rápidamente a las nuevas reglas del

48
juego y respondió con importantes cambios en su estructura productiva. Estos cambios
permitieron un crecimiento considerable de las exportaciones de algunos productos no
tradicionales y, contrariamente a lo esperado, también de la producción de granos básicos
(Yunes y Barceinas 2003). Este comportamiento resultó en ajustes en la estructura
productiva (incluida la adopción de tecnologías más productivas) y de apoyos públicos y
privados, estos últimos en la forma de transferencias de los migrantes.
El nuevo entorno político y económico transformó las necesidades tecnológicas de
los productores agropecuarios, ya que la competitividad y la sostenibilidad pasaron a
primer plano. La atención de estos dos factores requiere nuevas rutinas de investigación,
basadas en una visión sistémica de los procesos productivos y de comercialización, y una
interacción estrecha entre varios agentes del sistema de innovación. Por ejemplo, los
estándares sanitarios para exportación son muy exigentes, por lo que para expandir la
exportación de frutas y verduras es necesario mejorar la eficiencia de las campañas
sanitarias. Pero la eficacia no depende sólo de las acciones de control sino también de la
solución de las externalidades 21 y de mejorar la rentabilidad de los productores. El
desarrollo y la difusión de estas tecnologías requieren nuevas rutinas de investigación, las
que incluyen nuevas formas de interacción con otros agentes del sistema de innovación.
Las necesidades tecnológicas de los productores de productos no tradicionales
continuaron siendo satisfechas por el sector privado, especialmente con tecnologías
importadas, aunque hubo algunos esfuerzos importantes pero aislados para desarrollar
21 Una externalidad se genera cuando un productor afecta a otro, y no existen mercados o mecanismos legales
para compensar el daño. Un ejemplo es un productor que no controle la mosca de la fruta. Su huerto se
convierte en un foco de infestación para sus vecinos, pero éstos no pueden obligar al productor a controlar ni
a pagar una compensación económica por las perdidas que causa a los vecinos. También existen
externalidades positivas, cuando en lugar de un daño, se produce un beneficio, por ejemplo, la presencia de
un productor de miel cerca de un cultivo de maíz.

49
programas de investigación privados en el país. El sector privado también comenzó a
ofertar algunas tecnologías nuevas para productos tradicionales, especialmente semillas,
maquinaria y agroquímicos. Las instituciones públicas de investigación continuaron con
sus líneas y rutinas de investigación tradicionales, aunque, en los últimos años, algunas
instituciones han hecho importantes esfuerzos para desarrollar lazos con otros agentes.
Los cambios en el entorno socioeconómico, especialmente las nuevas necesidades
tecnológicas y comerciales de los productores, pusieron en evidencia la inflexibilidad de
las instituciones públicas de investigación y extensión. Si bien las instituciones de
investigación no tenían ni los medios ni los incentivos para participar en estos procesos
como organizaciones, algunos investigadores individuales tuvieron una intervención
destacada.
Cuando la incapacidad de las instituciones de investigación para adecuarse a la
nueva realidad se hizo evidente, el gobierno y los productores agropecuarios cuestionaron
su misma existencia. En la década del 90 se reformó el sistema público de investigación y
transferencia buscando aumentar su eficiencia y favorecer su vinculación con otros agentes
públicos y privados. Las reformas usaron básicamente dos instrumentos: nuevos
mecanismos de financiamiento (incluida la reducción de las transferencias del tesoro e
introducción de mecanismos competidos) y la introducción de leyes que aumentaban la
flexibilidad del sistema, especialmente las leyes de ciencia y tecnología de 1999 y 2002 y
de desarrollo rural sustentable de 2001.
Estas reformas respondieron a un diagnóstico correcto de la situación de las
instituciones de investigación y transferencia (en especial, su escasa vinculación con
agentes productivos), pero fueron insuficientes por dos razones. Primero, se basaron en la
visión lineal de la ciencia y no en una visión sistémica de redes de innovación, por lo que
no solucionaron el problema de la falta de interacción entre los investigadores y otros
agentes del sistema de innovación. Segundo, los cambios se implementaron primero a
nivel de las instituciones reguladoras del sistema de investigación; a partir del año 2000 las
principales instituciones de investigación agropecuaria se convirtieron en centros públicos
de investigación. Este cambio les dio más autonomía en el manejo de los recursos, pero no

50
trajo aparejado cambios de fondo en los métodos de investigación y de interacción con
otros agentes dentro del sistema de innovación.
Los procesos de cambio en las instituciones de investigación avanzaron lentamente
hasta el 2004 cuando la amenaza de cierre de los institutos de investigación y SAGARPA
aceleró el ritmo de cambio. Aun así, la transición ha sido lenta y su avance desigual debido
a la variabilidad de los presupuestos de investigación, la autonomía de ciertas instituciones
que las aísla de presiones externas, una legislación laboral y restricciones presupuestarias
que impidieron la contratación de profesionales con nuevas capacidades, la falta de
claridad de los nuevos mandatos institucionales, la inercia de culturas de investigación que
no favorecen la interacción con otros agentes del sistema de innovación, el deterioro del
capital humano y la introducción de sistemas de incentivos inadecuados. 22
Los cambios en el sistema de extensión fueron más drásticos que en el sistema de
investigación. En las décadas del 60 y 70, los sistemas de extensión eran considerados
como un instrumento importante para promover el desarrollo económico. Sin embargo, en
los años 80 y 90 las inversiones públicas en extensión se redujeron grandemente por la
aparente falta de resultados en la agricultura y las políticas de ajuste estructural. Las causas
del descrédito de la extensión pública radicaron en la fuerte dependencia que estas
instituciones tenían de SAGARPA y en el cambio de paradigma de la autosuficiencia
alimentaria a la competitividad y la sostenibilidad de la agricultura.
22 En las instituciones de investigación más importantes los sistemas de incentivos daban el mayor peso a la
publicación en revistas profesionales indexadas. Para publicar en estas revistas, los investigadores tienen que
desarrollar investigaciones en la frontera del conocimiento internacional, lo que no necesariamente coincide
con las necesidades de los productores. De esta manera, los incentivos profundizaron el aislamiento de las
instituciones de investigación respecto de los otros actores en el sistema de innovación.

51
En la década del 90 las estructuras públicas de extensión fueron disueltas y en su
lugar se implementaron diferentes mecanismos para favorecer el desarrollo de un mercado
de servicios técnicos en la agricultura. Los resultados, sin embargo, no fueron positivos por
problemas de implementación y limitaciones estructurales de las pequeñas empresas
(Ekboir 2004).
En forma paralela a los esfuerzos públicos para reconstruir mecanismos de
extensión, surgieron varios mecanismos privados con diferentes niveles de efectividad.
Varias empresas proveedoras de insumos ofrecieron asesoramiento técnico a sus clientes.
Los productores comerciales a menudo contrataban los servicios de técnicos
especializados. Sin embargo, los pequeños productores no pudieron acceder a estos
mercados por limitaciones estructurales de este tipo de empresas (Shapira 1999).
La experiencia de los Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de
Tecnología (GGVATT) es particularmente demostrativa de la emergencia de experiencias
valiosas y de los problemas para usar estas experiencias en forma masiva (Ekboir 2004). A
comienzos de la década del 80, un investigador del INIFAP en Veracruz probó unas cruzas
de razas índicas con razas europeas en el campo de su padre. Los vecinos se interesaron
por los nuevos animales y pronto formaron un grupo para discutir temas tecnológicos.
Siguiendo la experiencia de los Consorcios Regionales de Experimentación
Agropecuaria (grupos CREA) de Argentina, un pequeño grupo de investigadores de
INIFAP indujo la constitución de varios de estos grupos en la misma zona. Las autoridades
de INIFAP se opusieron fuertemente a estas actividades aduciendo que eran acciones de
extensión, fuera del mandato del instituto. Los investigadores organizaron las reuniones de
los grupos los días sábado, para que no se los acusara de usar el tiempo de trabajo en
actividades no autorizadas.
A comienzos de la década del 2000 las autoridades federales reconocieron la labor
de los pocos grupos GGAVATT en operación y decidieron que esa debía ser la
metodología preferida para canalizar los recursos de extensión. Esta estrategia llevó a una
fuerte expansión del número de GGVATT en todo el país. Pero una gran cantidad de los

52
grupos nuevos no se formó por iniciativa de los productores sino de los técnicos
contratados para formar los grupos. Los productores se integraban con la esperanza de
recibir diferentes tipos de apoyos. El resultado fue que pocos de los nuevos grupos
GGAVATT mejoraron el nivel tecnológico de sus miembros.
3.2 Surgimiento de las Fundaciones Produce
El apoyo de productores a la investigación agropecuaria en México tiene una larga
historia. Aunque los recursos aportados nunca alcanzaron un volumen importante a nivel
nacional, sí lo hicieron en algunos estados. Por ejemplo, los productores del valle del
Yaqui, en el estado de Sonora, interactuaron activamente con el equipo de Norman
Borlaug desde la década del 50. 23 A partir de esta experiencia, los productores de Sonora
crearon en 1969 el Patronato para la Investigación y Experimentación Agrícola para
apoyar la investigación agropecuaria. Hasta el presente, el Patronato se financia con una
contribución voluntaria, que se paga al momento de solicitar los permisos de riego.
Siguiendo este ejemplo, en las décadas siguientes el INIFAP promovió la
formación de patronatos agrícolas, ganaderos y forestales en los otros estados. En 1995
había 56 patronatos, pero sólo 31 se mantenían activos (Polanco Jaime 1996) y apenas
unos pocos aportaban cantidades significativas de recursos para la investigación.
La gran mayoría de los patronatos fracasaron por tres razones. Primero, el clima
político no permitía la expresión de organizaciones de la sociedad civil y la fuerte
ingerencia del INIFAP impidieron a los productores sentirse dueños de los mismos. Esta
disociación no inducía a los productores a contribuir a los patronatos. Segundo, la
23 Norman Borlaug fue un mejorador de trigo reconocido como el padre de la Revolución Verde. En 1970
recibió el premio Nóbel de la Paz por su contribución a reducir el hambre en Asia del Sur.

53
investigación agropecuaria que realizaba el INIFAP era un bien público. En general, el
sector privado no tiene incentivos para financiar investigaciones de este tipo porque no
puede apropiarse de los beneficios de la inversión. Tercero, como en general el INIFAP
tenía pocas interacciones con los productores y respondía esencialmente a los mandatos de
la SAGARPA, la mayoría de los productores no se sentían servidos por el instituto.
Hubo unas pocas excepciones exitosas (como los patronatos de Sonora, Sinaloa y
Guanajuato), lo que se explica por varias razones: los productores no eran pobres y
valoraban la tecnología (es decir, tenían recursos para buscar tecnología dentro y fuera del
país); los productores comerciales de las zonas irrigadas son relativamente pocos (lo que
facilita la acción colectiva) pero suficientes como para poder juntar una masa de recursos
para hacer una contribución adecuada; y el sistema de permisos de riego proveía una
estructura eficiente para el cobro de las contribuciones.
Un antecedente importante de las Fundaciones Produce fue la Fundación
Tecnológica de Sinaloa, creada durante la gestión de Francisco Labastida Ochoa como
Gobernador (1984-1989) y dirigida inicialmente por Jorge Kondo López. La Fundación se
capitalizó con recursos del estado y de Nacional Financiera, con los que financió varios
proyectos tecnológicos, por ejemplo, la adquisición de nodrizas para la aplicación de
amoniaco en Guasave y la instalación de un vivero en Culiacán para abastecer de plantas
ornamentales al sector hotelero y de jardines. 24
En 1995, Labastida asumió como Secretario de Agricultura del gobierno federal.
Desde esa función convocó a Kondo para que dirigiera el INIFAP y le propuso extender la
experiencia de Sinaloa a otros estados, financiándolas con fondos de la Alianza para el
24 Nacional Financiera es un banco público de desarrollo.

54
Campo. 25 Este hecho tuvo consecuencias muy importantes para el posterior desarrollo de
las Fundaciones Produce (ver sección 3.3).
La Fundación Tecnológica de Sinaloa financiaba proyectos tecnológicos, no
investigación propiamente dicha o extensión. En el proceso de definir el perfil de las
futuras Fundaciones Produce, Labastida y Kondo viajaron a Chile para visitar a la
Fundación Chile. Carlos Arellano Sota, quien en ese momento trabajaba en la oficina
regional de la FAO, les sugirió que un modelo más apropiado era la Fundación de
Innovación Agraria. Esta Fundación es manejada por la comunidad científica con
participación de productores. INIFAP impulsó ese modelo en México, pero las fundaciones
que finalmente emergieron fueron manejadas por productores con participación de la
comunidad científica. Más adelante, la participación de los científicos en las fundaciones
se redujo a un papel asesor. Estos cambios de modelo fueron un mecanismo de búsqueda y
adaptación usado por los primeros actores en el proceso y muestran una flexibilidad que
luego fue importante para permitir el desarrollo de las fundaciones. Estos mecanismos
también fueron luego una de las fortalezas más importantes del conjunto de fundaciones.
Como se mencionó en la sección 3.1, en la década del 80, la sociedad cuestionó el
aislamiento de las instituciones de investigación agropecuaria. Las Fundaciones Produce
fueron vistas por las autoridades como un instrumento para transformar el sistema de
investigación de uno dirigido por la oferta tecnológica a uno dirigido por la demanda. Pero
como se explica en la sección 1.6.6 del Apéndice 1, un sistema dirigido por la demanda no
resuelve un problema fundamental de la organización de los sistemas de innovación, que
es la falta de interacción de los investigadores con otros agentes innovadores.
25 El Apéndice 2 describe brevemente la Alianza para el Campo.

55
Otros tres objetivos fundamentales de la creación de las fundaciones fueron (a)
como parte del proceso de federalización, permitir que las fundaciones tuvieran una visión
estatal de las necesidades de los productores y de las prioridades de investigación, (b)
aumentar la flexibilidad del uso de fondos para investigación, sacándolos de los controles a
los que está sujeto el sector público y (c) aumentar los fondos operativos del INIFAP. Por
esta última razón, en las primeras reglas de operación de la Alianza para el Campo se
estipuló que al menos el 50% de los fondos de las Fundaciones debían asignarse al
INIFAP. Previo a 1996, el INIFAP prácticamente apenas tenía recursos para financiar
sueldos y gastos corrientes; la Alianza para el Campo se concibió como un mecanismo
para incentivar a los estados y a los productores a que contribuyeran a financiar las
investigaciones del instituto.
Durante 1996, Kondo recorrió todos los estados negociando con los gobernadores y
productores la constitución de las fundaciones Produce estatales. Varios gobernadores,
secretarios estatales de desarrollo rural y productores ligados a los patronatos que
funcionaban aceptablemente bien, entre ellos el entonces gobernador de Guanajuato,
Vicente Fox, y su secretario de desarrollo agropecuario y rural, Javier Usabiaga Arroyo, se
opusieron a la idea de las fundaciones porque competía con los patronatos. Luego de varias
conversaciones, ambos avalaron la idea de las fundaciones y le dieron un fuerte apoyo,
tanto desde la gobernación como desde el gobierno federal (ver sección 3.4). El patronato
de Sonora también se opuso a la formación de la fundación por su historia y porque tenía
patrimonio propio. Eventualmente se decidió que el patronato continuaría funcionando y
pasaría parte de sus recursos a la nueva fundación.
En forma implícita, el proceso de negociación reconoció que el poder dentro de las
Fundaciones estaba distribuido entre diferentes agentes federales, estatales y, en menor
medida, privados. La gran diferencia de las fundaciones con otras experiencias, es que
éstas comenzaron con el dominio de los poderes públicos (especialmente estatales) y luego
fueron cediendo el poder a los productores (ver más adelante). Este proceso contrasta con
las experiencias de otros fondos competidos, nacionales e internacionales, donde las

56
estructuras fueron creadas en forma impositiva y se mantienen dominadas por los actores
públicos.
En febrero de 1996 se creó la primera Fundación Produce en Sinaloa. El proceso de
creación de las fundaciones se extendió hasta 1977, cuando todos los estados con
excepción del de México, habían creado su fundación. Los fondos del SITT del estado de
México son administrados por el Instituto de Investigación y Capacitación Agropecuaria,
Acuícola y Forestal del Estado de México (ICAMEX). 26
Una vez decidida la creación de la fundación, cada gobernador invitaba a
productores del estado a integrarse al consejo directivo. No había un criterio definido para
elegir a los invitados, pero en general se buscaba que tuvieran un cierto grado de
representatividad y reconocimiento en el sector. En apariencia, este proceso repetía la
historia de los patronatos: el sector público inducía la creación de organizaciones de
productores. En muchos estados el resultado fue similar: las fundaciones funcionaron
como organismos subordinados al poder político estatal o al INIFAP.
Pero en el proceso hubo dos diferencias sustanciales con los patronatos. Primero,
mientras que los patronatos eran financiados solamente por los productores, la mayor parte
de los fondos de las Fundaciones Produce eran públicos (de la Federación y los estados);
segundo, en unos pocos estados, se integraron productores que exigieron mayor
independencia. Un mérito importante de los gobernantes (reflejo del nuevo clima social
que estaba difundiéndose en el país) fue no abortar el proceso a medida que iban perdiendo
26 Al momento de escribir este informe se está discutiendo la formación de la Fundación Produce del Estado
de México.

57
el control. En varios estados, sin embargo, los gobernadores se resistieron a ceder el
control a los productores.
Desde su inicio, el SITT de la Alianza para el Campo se rigió por normas
operativas dictadas por SAGARPA. 27 En un principio, estas normas indicaban que por lo
menos el 50% de los recursos debían entregarse al INIFAP. La forma en que se entregaron
estos recursos varió en los diferentes estados. En algunos casos, los fondos simplemente se
transferían, sin un control de los usos que se les daban. En otros estados, se exigió la
presentación de proyectos que documentaran las acciones que se iban a implementar.
Muchos investigadores resintieron tener que negociar los fondos operativos con las
fundaciones porque estaban acostumbrados a trabajar sin rendir cuentas y sentían que
tenían derecho a los recursos. Uno de los argumentos que usaban para justificar esta actitud
era que las normas de operación les garantizaban los recursos, por lo que las fundaciones
no tenían potestad para controlarlos. En varios casos, consideraban una afrenta personal los
rechazos de sus proyectos y el control al que eran sometidos cuando recibían
financiamiento. Esta actitud reflejaba una cultura común a los investigadores formados en
la visión lineal de la ciencia: que como creadores de conocimiento sólo debían rendir
cuentas a sus pares y a SAGARPA. Eventualmente, una proporción importante de
investigadores llegaron a valorar el nuevo diálogo con los productores (ver sección 7).
3.3 Surgimiento de COFUPRO
En la terminología de los sistemas complejos (ver sección 2.1), el surgimiento de
COFUPRO y la capacidad de cambio de las fundaciones fueron el resultado de la creación
27 Las normas de operación son definidas unilateralmente por SAGARPA; sin embargo, el proceso
normalmente incluye consultas con COFUPRO.

58
de suficiente variación (treinta y dos fundaciones en lugar de una) y un proceso eficiente
de autoorganización (las afinidades personales) que funcionó como mecanismo de
selección de rutinas, definiendo qué era aceptable y qué no. El que hubiera treinta y dos
fundaciones independientes pero con fuertes mecanismos de interconexión también
funcionó como un mecanismo de exploración y difusión de rutinas organizacionales. Sin
embargo, la efectividad de este mecanismo se vio disminuida porque (a) los intercambios
de información eran informales, (b) no existían mecanismos sistemáticos para guiar la
búsqueda, (c) no existían procedimientos para forzar a las fundaciones que se resistían a
adoptar las mejores prácticas y (d) las actividades de las fundaciones estaban poco
estructuradas, por lo que los resultados dependían en gran medida de la personalidad de las
personas en puestos de responsabilidad.
En esta etapa también se sentaron las bases de la cultura institucional, algunos de
cuyos elementos esenciales perdura hasta la fecha, si bien con cambios importantes.
3.3.1 Diferenciación de las fundaciones
Apenas se empezaron a crear las fundaciones, se puso en marcha un proceso de
diferenciación y autoorganización. Este proceso fue influido por factores externos e
internos a las fundaciones. Entre los factores externos se destacan el clima político local o
la experiencia de organización de los productores del estado; entre los internos están las
personalidades de los miembros del consejo y la formación del gerente.
Cuando se crearon las Fundaciones Produce, un supuesto implícito en la selección
de los mecanismos de gobernabilidad era que los productores “líderes”, por ser usuarios de
las mejores tecnologías, podían definir y administrar políticas y programas de
investigación y transferencia. Pero este supuesto no reflejaba la realidad; los productores
que tomaron la dirección de las fundaciones se encontraron con una tarea para la cual no
estaban preparados. Todos eran empresarios exitosos, pero el manejo de las fundaciones
requería capacidades y experiencias diferentes a las que habían desarrollado en sus
empresas. En particular, se requería una clara definición de los papeles del presidente y el
gerente, de manera de ir construyendo una dirección profesionalizada (ver secciones 4, 5 y

59
9.2) y una capacidad de análisis en políticas de CTI adecuada (ver sección 2.6). Sin
embargo, los productores no fueron capacitados para la tarea para la que habían sido
convocados. Para subsanar esta deficiencia, los productores pronto comenzaron a
conectarse informalmente entre sí para intercambiar información sobre sus métodos de
administración.
En unas pocas fundaciones se incorporaron productores con una actitud
independiente frente al poder político y al INIFAP, y con una fuerte vocación de servicio.
Los canales informales de comunicación les permitieron conectarse y descubrir sus
afinidades. Estos productores impulsaron la separación de sus fundaciones del INIFAP y a
menudo encontraron resistencias dentro de los mismos consejos. A medida que fueron
ocupando posiciones importantes en sus organizaciones, estos productores se fueron
constituyendo en un grupo informal de poder dentro del conjunto de fundaciones.
Las afinidades eran un fuerte incentivo para los innovadores para constituirse en un
grupo de poder, mientras que los demás presidentes no tenían incentivos para la acción
colectiva. Esto permitió el crecimiento de los innovadores, los que pudieron, gracias a un
manejo cuidadoso de la política institucional, convencer a otros productores de la
conveniencia de la independencia política.
En un principio, el consejo directivo de cada fundación estaba integrado por
productores, el INIFAP, el secretario de desarrollo rural del estado y el delegado de
SAGARPA en el estado. En 1997, en Michoacán se negoció con el director estatal del
INIFAP que dejara su puesto en el consejo; también se negoció que los representantes del
sector público tuvieran voz pero no voto y que todas las instituciones de investigación
recibieran igual trato; es decir, se eliminaba la preferencia que tenía el INIFAP en la
asignación de fondos. Los representantes públicos aceptaron la independencia de la
Fundación para aislarla de los problemas políticos que aquejaban al estado en ese
momento. Estos cambios se extendieron paulatinamente a todas las fundaciones, pero no
sin resistencia.

60
Varias fundaciones crearon consejos regionales dentro del estado para facilitar la
interacción con los productores. 28 Pero estos consejos no funcionaron bien por una
variedad de razones: en algunos estados estaban muy ligados a funcionarios; en otros
repetían la estructura de los patronatos (de hecho, en algunos casos se homologaron los
mismos grupos); varios consejos eran muy heterogéneos porque juntaban productores con
intereses distintos (e., ganaderos con productores de aguacate) y, finalmente, no había
claridad sobre cómo captar las inquietudes locales de los productores. Con el tiempo, estos
consejos fueron reemplazados por los consejos estatales de los sistemas-producto. 29
3.3.2 Fundación de COFUPRO
Durante 1966 Raúl Ovando Rodríguez, director regional del INIFAP, conectó entre
sí un grupo de presidentes de fundaciones del centro del país, quienes discutieron
necesidades de investigación comunes y decidieron armar proyectos regionales. Raúl
Ovando también reconocía la necesidad de hacer proyectos regionales y apoyó a los
productores conectándolos con investigadores del INIFAP para que éstos plantearan
soluciones a los problemas identificados. A partir de la experiencia regional, un grupo de
fundaciones del centro del país (Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Querétaro, Hidalgo,
México y Puebla) vio la necesidad de crear un organismo que representara a todas las
fundaciones frente a SAGARPA y al INIFAP, y convocaron una reunión de todas las
fundaciones para crearlo.
28 Estas regiones estaban dentro de un estado y no deben confundirse con las regiones en que posteriormente
COFUPRO dividió al país.
29 Desde hace varias décadas, el gobierno federal trató de fortalecer las cadenas productivas agrícolas.
Durante el gobierno del presidente Fox (2000-06) se promovió la organización formal de los productores en
consejos por producto y la constitución de consejos por cadena, donde participan los consejos de productores
y otros actores de las cadenas. Existen consejos por producto y por cadena a nivel nacional y estatal. En
general, estas estructuras son formales y no han logrado impactar en la consolidación de competitividad de
sus productos. Las cadenas se llaman indistintamente sistemas-producto o cadenas productivas.

61
La creciente independencia de las fundaciones inquietó al INIFAP y a la
SAGARPA, quienes trataron de imponer los estatutos de la coordinadora y un presidente
cercano a ellos. En la reunión constitutiva, el grupo de presidentes independientes
consiguió que se rechazaran las iniciativas de SAGARPA: no se aprobaron los estatutos
propuestos, se nombró una comisión para redactar nuevos estatutos definitivos y se
pospuso el nombramiento del presidente.
Seis meses más tarde se hizo la elección del presidente. Dos candidatos se
preparaban para la elección, Armando Paredes Arroyo Loza (presidente de la Fundación
Querétaro) representando a los productores independientes y Armando Carillo Sosa
(presidente de la Fundación Sinaloa), candidato cercano al INIFAP. Antes de las
elecciones, Paredes cabildeó con un número de fundaciones y se aseguró el apoyo de la
mayoría. Unos días antes de la elección, Carrillo negoció no competir para presidente a
cambio de ocupar la vicepresidencia. En la asamblea se aceptaron los nuevos estatutos, se
eligió el nombre de COFUPRO y se nombró presidente a Armando Paredes y secretario a
Gonzalo Torres Arellano. Las dos facciones se sumaron al proyecto de una asociación no
ligada al gobierno. De igual manera, después de la asamblea constitutiva, tanto INIFAP
como SAGARPA apoyaron fuertemente la consolidación de COFUPRO y las fundaciones.
Desde el comienzo, COFUPRO se fijó seis objetivos: contribuir al fortalecimiento
institucional de las fundaciones, crear una base de datos de tecnologías disponibles,
fortalecer la comunicación entre las fundaciones, posicionarlas frente a los poderes
políticos, captar recursos financieros y desarrollar alianzas estratégicas con otros
organismos financiadores de investigación.

62
No todas las fundaciones estaban convencidas de la necesidad de una coordinadora
y especialmente, de tener que contribuir financieramente a la misma. 30 En esos primeros
años, sucedió varias veces que algunas fundaciones no transfirieron sus cuotas a tiempo.
Cuando COFUPRO no tuvo dinero para pagar los sueldos, Paredes cubrió esas necesidades
con fondos personales. Este compromiso con el proyecto de COFUPRO, compartido
también por algunos otros presidentes de fundaciones, fue un elemento importante en la
creación de la cultura institucional, ya que determinó los estándares que debían seguir los
presidentes de COFUPRO (ver secciones 4 y 5).
Inicialmente se pensó que la oficina de COFUPRO se instalara en la fundación de
la cual provenía el presidente, pero inmediatamente se vio que la coordinadora debía estar
en el Distrito Federal, cerca de las autoridades federales.
3.3.3 Interacciones y convergencia de las fundaciones
Cuando se crearon las fundaciones no existía un modelo único de fundación. Cada
una adoptó sus propios estatutos y criterios para elegir autoridades. El resultado fue que en
varios estados los secretarios de desarrollo rural fueron elegidos presidentes del consejo.
COFUPRO inició un trabajo de cabildeo con los gobernadores para convencerlos de que
los presidentes deberían ser productores sin relación de dependencia con el poder político,
pero cercanos y con buen acceso a éste.
Como COFUPRO no tenía poder sobre las fundaciones, el proceso requería
convencer a las autoridades estatales y a las propias fundaciones de la conveniencia del
cambio. Uno de los mecanismos más útiles en este proceso fue la organización de varios
ejercicios de planeación estratégica, en los que participaron los presidentes de turno y sus
30 El acuerdo inicial indicaba que cada fundación contribuiría el 1% de su presupuesto a COFUPRO.

63
predecesores. De esta manera se creaba una cultura común, las fundaciones más
independientes presionaban a las otras, y los presidentes impuestos por los gobernadores se
volvían aliados para el cambio.
Conciente de su falta de experiencia en administración de la investigación
agropecuaria, Paredes convocó a gente experimentada en el tema. En uno de los talleres de
planificación estratégica conoció a Jesús Moncada de la Fuente 31 y le ofreció ser secretario
ejecutivo de COFUPRO; luego completó el equipo contratando a Raúl Ovando como
secretario técnico. Esta fue otra de las bases de la cultura institucional de COFUPRO: el
reconocimiento de áreas de debilidad y la búsqueda de especialistas que pudieran ayudar a
eliminarlas.
El apoyo de Moncada y Ovando fue importante porque eran respetados por las
autoridades e investigadores, tenían una amplia experiencia en la administración de
instituciones de investigación y aportaron una visión sobre el papel de la investigación
formal en el desarrollo agropecuario. Estos aportes compensaron la falta de experiencia de
los productores a cargo de la dirección de COFUPRO, ayudando a la consolidación de las
fundaciones. Los aspectos relacionados con la extensión, en cambio, no recibieron
suficiente atención y hasta el día de hoy constituyen uno de los aspectos más débiles de la
gestión de las Fundaciones (ver secciones 3,5, 7 y 9.3).
La gestión de Paredes se apoyó en los productores más activos de otras fundaciones
que compartían la misma visión (ver sección 3.2). Un proceso similar de convergencia se
dio entre algunos gerentes que ayudaron a establecer mecanismos efectivos de
31 Moncada tenía una larga experiencia como investigador, había dirigido el INA (uno de los institutos
predecesores del INIFAP) y había sido consultor internacional.

64
administración de los recursos y de seguimiento de los proyectos financiados. No es
casualidad que la mayoría de los gerentes en este grupo pertenecía a fundaciones cuyos
presidentes tenían una actitud independiente frente al poder político.
A medida que las fundaciones se fueron consolidando, los funcionarios más
jerárquicos de SAGARPA y de algunos estados comenzaron a valorar los aportes que
recibían de las fundaciones y de COFUPRO. A veces SAGARPA y COFUPRO se
apoyaban mutuamente para evitar los excesos en algunas fundaciones y forzarlas a aceptar
las reglas implícitas que iban definiendo la mayoría de las fundaciones. Otra alianza
estratégica importante fue con la Asociación de Secretarios de Desarrollo Rural, que
ayudaba a operar sobre los estados que no se ajustaban a la emergente cultura
organizacional.
En esos años, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) había
comenzado un proceso de regionalización de su estructura. COFUPRO contactó al
CONACYT para desarrollar actividades conjuntas porque sentía que los fondos de que
disponía eran escasos. Se organizó una planificación estratégica para coordinar con los
sistemas regionales del CONACYT, pero la colaboración se interrumpió cuando
CONACYT abandonó los sistemas regionales.
A medida que los directivos de COFUPRO ganaron experiencia, pudieron
identificar varias debilidades del INIFAP y comenzaron a trabajar para inducir cambios en
el instituto. En el 2000, convocaron a unos investigadores para hacer un diagnóstico del
INIFAP y del sistema de investigación. Le acercaron ese diagnóstico al equipo de
transición del recientemente electo presidente Fox, lo que resultó en el nombramiento de
Moncada al frente del INIFAP. También contribuyó a la creación del Sistema Nacional de
Investigación y Transferencia de Tecnología (SNITT) incluido en la ley de Desarrollo
Rural Sustentable. Con este apoyo las fundaciones asumieron dos papeles que no figuraban
en el proyecto original: asesoras en el diseño e implementación de políticas científicas y
tecnológicas para el campo, y voceras de intereses de productores no agremiados.

65
3.3.4 Consolidación de un modelo organizacional
Al comienzo, cada fundación estableció sus propios patrones de relación con los
investigadores y los institutos de investigación. Por ejemplo, algunos presidentes
consideraban que tenían derecho a recibir asesoramiento gratuito de los investigadores. En
otros casos, los productores desconfiaban del uso que los investigadores hacían de los
recursos que recibían de las fundaciones. Como el INIFAP tenía serias restricciones para
manejar fondos externos, en un principio las fundaciones administraban directamente los
recursos asignados a los proyectos de investigación; algunas fundaciones también
pretendieron influir sobre los protocolos de investigación. Las diferencias también se
observaron en aspectos administrativos; algunas fundaciones tenían gastos administrativos
excesivos o algunos gobernadores buscaban usar los recursos de las fundaciones para
financiar proyectos de desarrollo o para su beneficio político.
Una vez constituidas como un grupo informal, las fundaciones más independientes
y COFUPRO comenzaron a promover rutinas para organizar el trabajo dentro de cada
fundación y un código de conducta que las fundaciones debían seguir. El código incluía no
interferir en las acciones del INIFAP (especialmente no interferir en los protocolos de
investigación), que las fundaciones no administraran proyectos sino que sólo los
financiaran, que no contrataran a investigadores en relación de dependencia, que
identificaran las demandas de los productores, y que armaran alianzas estratégicas.
Estos principios no siempre se cumplieron. A medida que ganaban experiencia en
el manejo de los recursos, varias fundaciones observaron que en sus estados no existían
mecanismos adecuados de extensión y comenzaron a probar diferentes métodos para
facilitar el acceso de los productores a información técnica. Esta exploración muestra que
las fundaciones habían expandido los límites de su cultura y de las normas para identificar
mecanismos efectivos para cumplir con su mandato. El resultado de estos esfuerzos, sin
embargo, ha sido limitado por la falta de mecanismos efectivos de evaluación de las
experiencias y por un insuficiente conocimiento de nuevos paradigmas de organización de
la investigación y la extensión. En particular, la percepción de los productores era que ya
existían muchas tecnologías que no se usaban y que por lo tanto, el problema era la

66
extensión. Esta percepción se basa en una visión lineal de la ciencia y la tecnología. Varios
factores pueden causar que algunos productores no usen una técnica usada por otros
productores considerados líderes: restricciones económicas (incluyendo falta de crédito),
que las técnicas no se adecuan a las posibilidades y necesidades de los no adoptantes, que
las técnicas requieren insumos que los no adoptantes no pueden comprar o problemas de
escala. En síntesis, la falta de adopción probablemente no se debe a problemas de
conocimiento de la técnica sino a otros factores que los productores no pueden controlar
(ver sección 2.6.2).
La consolidación de los mecanismos operativos ejemplifica la importancia de la
exploración, la selección y la autoorganización. Las primeras acciones de mejora de los
mecanismos operativos se dirigieron a mejorar los procesos de las convocatorias y los
manejos de fondos. Armando Paredes contactó a la Fundación Mexicana para la Calidad
Total, A.C. para ayudar a mejorar la eficiencia de COFUPRO y de las fundaciones
individuales. 32 Gracias a esta asesoría, las fundaciones mejoraron algunos aspectos
administrativos, pero no desarrollaron capacidades para analizar políticas y programas de
administración de la investigación y la extensión. Este déficit no les permitió mejorar el
control de los proyectos que financiaban (ver secciones 3.5, 7 y 9.2). COFUPRO también
coordinó a un grupo de gerentes innovadores quienes escribieron los manuales de
administración de las fundaciones.
Los programas de calidad total fueron complementados por aportes de las
fundaciones más innovadoras que desarrollaron diferentes elementos administrativos. La
Fundación de Jalisco fue pionera en el desarrollo de un sistema computarizado para
32 La Fundación Mexicana para la Calidad Total, A.C. después se convirtió en la Sociedad Mexicana para el
Desarrollo de Calidad Total.

67
seguimiento de proyectos. Sonora desarrolló un sistema para una convocatoria en línea y
propuso el catálogo de cuentas contables. Nuevo León preparó una base de datos para
analizar la información de todo el país. En 1999 Sonora, Michoacán y Nuevo León
realizaron algunos análisis de cadenas productivas, que fueron pioneros de los procesos de
priorización que se hicieron tres años más tarde (ver sección 3.4.1).
En un comienzo, apenas un tercio de las fundaciones usaron mecanismos
competidos para asignar recursos; el resto se lo daba directamente al INIFAP. Las primeras
convocatorias se hicieron en 1997, pero sin un modelo centralizado; cada fundación armó
su propio llamado sin una idea clara de lo que pretendía obtener. Las fundaciones de
Sonora y de Nuevo León usaron en 1998 un modelo de convocatoria preparado por
INIFAP, con el objetivo de darle más transparencia a la asignación de fondos.
Posteriormente, ese modelo fue adoptado por el resto de las fundaciones. Cuando la
Fundación Produce Michoacán sintió que los procesos de calidad total no solucionaban sus
problemas de administración de la ciencia, contactaron al Centro Internacional de
Agricultura Tropical (CIAT) para capacitarse en el uso del marco lógico. 33
Otros gerentes aportaron su experiencia administrativa para organizar los procesos
internos, lo que permitió descubrir que varios investigadores habían presentado propuestas
para proyectos que ya se habían realizado. Eso llevó a varias fundaciones a cancelar la
mayor parte de los proyectos presentados por INIFAP. Kondo y los delegados de
33 El CIAT es uno de los 15 centros del CGIAR y tiene sede en Cali, Colombia. El marco lógico es un
método para analizar la estructura lógica de proyectos de investigación. Este método es usado por una
cantidad de instituciones nacionales e internacionales de investigación agropecuaria, así como por donantes
internacionales. Debe destacarse, sin embargo, que este método es casi desconocido fuera de la investigación
agropecuaria, en las empresas privadas y en muchos institutos de investigación de excelencia, tanto en países
desarrollados como en desarrollo.

68
SAGARPA apoyaron a las fundaciones ante la queja de varios investigadores y directores
del INIFAP.
El mecanismo de transferencia de fondos de SAGARPA a las fundaciones no se
hacía en una fecha fija. 34 Las fundaciones tenían problemas para administrar recursos que
no tenían un calendario fijo de distribución pero que debían financiar acciones sujetas al
calendario agrícola. Algunas fundaciones comenzaron a constituir reservas para amortiguar
las oscilaciones.
COFUPRO trabajó con algunos gerentes para fortalecer su capacidad de análisis de
políticas de investigación. El International Service for National Agricultural Research
(ISNAR) apoyó el proceso de capacitación. 35 Estas actividades también funcionaron como
un mecanismo de construcción de la cultura institucional.
Paredes se dedicó tiempo completo a la consolidación de COFUPRO. Esto sentó un
precedente que fue continuado por los presidentes que lo siguieron, pero que también
restringe seriamente el tipo de productores que pueden postularse a presidentes (ver
sección 5). Los estatutos originales indicaban que el presidente de COFUPRO debía ser
presidente de una fundación; más tarde se modificaron los estatutos para que el presidente
pudiera ser un ex-presidente. El cambio se hizo por dos razones; por un lado, para
mantener la cultura y la memoria institucional, creando un espacio para las personas que en
34 En México los impuestos se recaudan entre marzo y mayo, luego la Secretaría de Hacienda transfiere los
recursos a SAGARPA. A su vez, ésta los transfiere a un fideicomiso estatal, quien finalmente los transfiere a
la fundación estatal. Los fondos normalmente llegan a la fundación entre agosto y septiembre, pero la fecha
varía de año en año.
35 El ISNAR era uno de los centros del CGIAR. En el año 2004 fue cerrado y algunas de sus líneas de trabajo
fueron absorbidas por IFPRI.

69
algún momento habían estado vinculadas a las fundaciones, y por el otro, porque se vio
que el puesto requería dedicación completa.
La cultura institucional también indicaba que los presidentes de las fundaciones no
debían cobrar sueldo. Esta condición imponía una carga pesada que los presidentes no
siempre estaban dispuestos a soportar. Algunos presidentes empezaron a mandar a sus
gerentes a las reuniones, lo que dificultaba la toma de decisiones. Para obligar a los
presidentes a participar, se acordó que no podían delegar su responsabilidad. El problema
de la delegación excesiva de autoridad todavía no se ha resuelto satisfactoriamente en
varias fundaciones; su resolución requiere revisar profundamente los mecanismos de
gobernabilidad (ver sección 5).
En 1998 se eliminó de las normas de operación la obligatoriedad de darle un
porcentaje de los recursos al INIFAP. A pesar del cambio, por varios años las otras
instituciones de investigación casi no presentaron proyectos, reflejando la creencia de que
el INIFAP recibía un trato preferencial en la asignación de fondos y por la falta de cultura
de preparar proyectos y someterse a controles externos. De a poco la asignación de
recursos fue cambiando, al punto que algunas fundaciones hoy no financian ningún
proyecto del INIFAP. Más común es que la participación del INIFAP haya caído (Muñoz
2005).
3.3.5 Primera identificación de demandas de investigación
Desde su inicio, las fundaciones se encontraron con el problema de definir
prioridades para la asignación de recursos. En 1996 y 1997 cada fundación definió sus
prioridades por separado sin método alguno. Simplemente, se reunían los productores del
consejo, discutían entre sí sobre los problemas que observaban y así decidían qué temas
apoyar.
La primera metodología formal que conocieron las fundaciones fue desarrollada
por CONACYT y se basaba en un análisis de costo-beneficio de los proyectos. En 1997
también se hicieron los primeros intentos de captación de demandas basada en la

70
metodología de árbol de limitaciones propuesta por CONACYT; con esta metodología se
identificaron proyectos financiados por los fondos regionales con CONACYT.
En 1997 las autoridades de COFUPRO participaron en Colombia en la reunión de
un proyecto liderado por Willem Janssen, director de investigación del ISNAR. 36 Allí se
discutió la posibilidad de que ISNAR apoyara el fortalecimiento de las Fundaciones
Produce, pero la idea no prosperó por falta de recursos. A iniciativa de las fundaciones del
noroeste, en 1999 Janssen participó en un seminario en Mazatlán para identificar demandas
de investigación donde presentó una metodología desarrollada por ISNAR. Esta
metodología se basaba en prácticas reconocidas para la formulación de proyectos y
comprendía la organización de varios foros donde diferentes actores de las cadenas
diagnosticaban los problemas más importantes que los aquejaban. Durante los dos años
siguientes, las fundaciones modificaron esta metodología para incorporar a los sistemasproducto
(la metodología que finalmente se utilizó se describe en más detalle en la sección
3.4.1). Las modificaciones fueron desarrolladas esencialmente por las fundaciones, sin
apoyo del ISNAR, lo que demuestra su capacidad de aprendizaje.
Las fundaciones encontraron la metodología del ISNAR más adecuada que la que
usaba el CONACYT porque la selección de las prioridades se basaba en más criterios que
la simple relación costo-beneficio y les abría un espacio a los diferentes actores de la
cadena en la definición de las prioridades. Este espacio tuvo consecuencias muy
importantes porque abrió un canal de comunicación entre los productores y los
investigadores, lo que ayudó a transformar la cultura de algunos investigadores. También
creó un espacio de comunicación entre los productores y las autoridades. Este canal fue
muy apreciado por las autoridades federales y estatales (ver secciones 3.5 y 7).
36 Moncada había conocido ISNAR al participar en un equipo evaluador de este centro.

71
3.4 Consolidación de COFUPRO
Durante la transición presidencial del año 2000, COFUPRO hizo un ejercicio de
planificación estratégica, en el cual se decidió proponer un aumento del porcentaje de
recursos de la Alianza que se destinaba a las fundaciones del 2.8% al 7%.37 También se
acordó aumentar la contribución de las fundaciones a COFUPRO al 3% de su presupuesto.
Debido a la estructura del programa de la Alianza, la implementación de esta decisión
requirió una negociación separada con cada gobernador. La negociación fue facilitada
porque el Secretario de Agricultura entrante, Javier Usabiaga, había apoyado fuertemente a
la Fundación Produce siendo Secretario de Desarrollo Rural de Guanajuato, y porque,
habiendo sido uno de los fundadores de la Asociación de Secretarios de Desarrollo
Agropecuario, era respetado entre sus miembros.
Conociendo la actividad de Jesús Moncada en COFUPRO, Javier Usabiaga lo
nombró director del INIFAP, mientras que el puesto de secretario ejecutivo de COFUPRO
fue ocupado por Carlos Arellano Sota, quien trabajaba en la oficina regional de FAO, en
Santiago de Chile.
Gonzalo Torres Arellano, entonces el secretario de COFUPRO, sucedió a Armando
Paredes en el cargo de presidente a mediados del 2001. Gonzalo Torres tenía un acceso
directo al secretario Javier Usabiaga y compartían la misma visión sobre el papel de la
tecnología en el desarrollo, los factores que afectaban la competitividad de la agricultura
mexicana y la conveniencia de la autonomía de las Fundaciones Produce. De hecho, a
menudo conversaban sobre la situación de las fundaciones. José Laborde Cancino había
sido un asesor importante de Javier Usabiaga desde los tiempos en que éste era Secretario
de Desarrollo Rural. Laborde también había sido un investigador en agricultura y desde su
37 Guanajuato aumentó su contribución a la Fundación al 7% en 1977, tres años antes que los otros estados.

72
puesto de asesor en SAGARPA, influyó indirecta pero decisivamente en la consolidación
del conjunto de fundaciones y aportó elementos para mejorar las convocatorias.
Tanto el presidente Fox como el secretario Usabiaga valoraban que las fundaciones
fueran organizaciones de la sociedad civil, que varias fundaciones hubieran demostrado
capacidad para manejar fondos y administrar proyectos, y que pudieran aportar la opinión
de productores no agremiados para el diseño de la política sectorial.
Durante la presidencia de Gonzalo Torres se consolidó la estructura de COFUPRO
y se aceleró la convergencia de las fundaciones hacia un modelo compartido. Además de la
consolidación de la cultura organizacional, se avanzó en la creación de estructuras
regionales y en la definición de las acciones adecuadas a los ámbitos locales, regionales y
nacionales. El proceso fue facilitado por la capacidad de coordinación y negociación de
Gonzalo Torres, el acceso al secretario de agricultura y el apoyo de las fundaciones más
innovadoras. A menudo, COFUPRO se alió con los delegados de SAGARPA en los
estados para presionar a los gobiernos estatales y a las fundaciones que no cumplían con
las normas o los valores de las fundaciones. Sin embargo, varios problemas persistieron
porque ni COFUPRO ni SAGARPA podían imponer cambios en las fundaciones.
Uno de los mayores problemas de COFUPRO en esta etapa fue normalizar su flujo
de caja. Los recursos son transferidos por SAGARPA a fidecomisos estatales; luego, éstos
pasan los recursos a las fundaciones que a su vez los transfieran a COFUPRO. Los tres
cuellos de botella en este proceso son la relación del secretario estatal de desarrollo rural
con el presidente de la Fundación Produce, la disposición de éste para transferir los
recursos a COFUPRO y la alineación de la Fundación con los principios de COFUPRO.
La noción de que fondos públicos fueran administrados por fundaciones
independientes del gobierno era una gran novedad en México. La democratización de la
sociedad mexicana era un fenómeno relativamente reciente y muchos políticos se oponían
al cambio, especialmente en algunos estados. Además, algunos gobernadores se resistían a
perder el control de las fundaciones porque éstas podían servir para un manejo discrecional
de los recursos. En varios casos, las diferentes visiones que los productores y los

73
gobernadores tenían del papel de las fundaciones deterioraron las relaciones entre éstos, o
entre los gobernadores y COFUPRO. En estos casos los flujos de recursos se paraban y
COFUPRO no recibía las contribuciones.
En otros casos, en cambio, los gobernadores apreciaron el aporte de información y
los canales de comunicación que las fundaciones abrían con los productores. Sin embargo,
muy pocos estados contribuyeron a las fundaciones por encima del mínimo requerido por
las normas de la Alianza para el Campo. 38
Gonzalo Torres visitó todas a las fundaciones y a los secretarios de desarrollo rural
para convencerlos de la necesidad de consolidar COFUPRO. También armó un fondo de
contingencia para amortiguar las oscilaciones del flujo de caja, lo que normalizó los
ingresos de COFUPRO.
Otro gran progreso logrado en este periodo fue la detección de las necesidades de
investigación por cadenas y por estados (ver sección 3.4.1). En 2002 y 2003 se utilizó esta
metodología para caracterizar y priorizar cadenas productivas a nivel estatal y nacional. La
información producida en este ejercicio se comenzó a usar para armar las convocatorias en
los estados, en el fondo sectorial SAGARPA-CONACYT y en el diseño de gran parte de
las políticas agropecuarias. 39
38 Algunos estados contribuían menos de lo requerido.
39 A partir del año 2000, CONACYT modificó el mecanismo de asignación de fondos para investigación con
el fin de incorporar las demandas de los usuarios. Se firmaron acuerdos individuales con las Secretarías del
gobierno federal y con los estados para crear fondos de apoyo a la investigación. En estos fondos el
CONACYT aporta la mitad de los recursos y el socio la otra mitad. Los temas que se financian son definidos
por el socio y la administración es responsabilidad de CONACYT. Los fondos constituidos con las
secretarías se llaman fondos sectoriales y los constituidos con los estados fondos mixtos. Actualmente existen
28 fondos mixtos estatales y uno municipal. Además, existen 14 fondos sectoriales.

74
Otras áreas en las que se consolidó el papel de COFUPRO fueron la reversión de la
atomización del sistema de fundaciones, la consolidación de las convocatorias, la
definición de proyectos regionales, la revisión de proyectos estatales por el conjunto de
fundaciones y la participación en el fondo sectorial SAGARPA-CONACYT.
El sistema de treinta dos fundaciones permitía una gran representatividad de los
estados, pero no permitía financiar proyectos de envergadura o de importancia regional.
Con el fin de resolver este problema, se decidió que cada fundación transfiriera el 15% de
sus recursos a un fondo destinado a atender problemas de dimensión nacional o regional, el
que sería administrado por COFUPRO. La decisión de transferir estos recursos fue
discutida entre SAGARPA y COFUPRO, y fue impuesta sobre las fundaciones
individuales. La justificación de pedirle a las fundaciones que transfirieran los recursos, en
lugar de transferirlos automáticamente en las normas, fue una decisión del secretario de
agricultura que quiso darles a los productores la oportunidad (y la responsabilidad) de
decidir. El resultado fue que varias fundaciones se retrasaron en transferir estos recursos.
Esta decisión estaba en línea con la cultura de COFUPRO que indicaba que las decisiones
debían implementarse por consenso aunque implicaran mayores costos de transacción.
En el 2003 se decidió integrar estos recursos al Fondo Sectorial SAGARPA-
CONACYT, en el cual COFUPRO pasó a ser el tercer miembro. El objetivo de integrarse
al fondo sectorial era duplicar los recursos disponibles para financiar la investigación de
temas de importancia nacional. Pero luego CONACYT sólo pudo hacer una contribución

75
similar a la de SAGARPA, pero no a la de COFUPRO. 40 El incumplimiento de
CONACYT (desde el punto de vista de las fundaciones) enojó a varios presidentes y se
discutió abandonar el fondo sectorial, aunque finalmente se decidió mantenerse en el
mismo.
En el primer llamado del fondo sectorial se presentaron más de mil propuestas, lo
que excedía la capacidad de CONACYT para administrar el proceso de evaluación;
COFUPRO, que tenía más experiencia en administrar convocatorias masivas, tomó la
responsabilidad de las evaluaciones.
La creación del fondo administrado por COFUPRO tuvo dos consecuencias
importantes. Por un lado, creó una virtual división de tareas entre COFUPRO y las
fundaciones, ya que transfería a la primera la atención de los problemas de índole regional
o nacional. Por el otro, aumentó el poder de COFUPRO que dejaba de ser sólo una
coordinadora para pasar a ser la administradora de una masa importante de recursos y un
interlocutor privilegiado de CONACYT y SAGARPA para la discusión de la agenda de
investigación agrícola.
Inicialmente cada fundación hacía su convocatoria en una fecha distinta, no había
intercambio de información entre las fundaciones sobre los temas que se convocaban o
sobre qué investigadores recibían apoyos, ni existía una metodología común para definir
los temas de las convocatorias. Esta atomización del sistema creaba muchas ineficiencias
40 Existe una diferencia en la interpretación de los compromisos tomados por las partes a la hora de integrarse
al fondo sectorial. Los acuerdos constitutivos de los fondos mixtos indican que los socios contribuyen partes
iguales. SAGARPA y COFUPRO entendieron que COFUPRO se integraba como un socio más, lo que
aumentaba la contraparte de CONACYT. Este último entendió que COFUPRO es un tercero aportante pero
no es un socio igualitario a los otro dos. En las entrevistas, CONACYT indicó su intención de aumentar su
participación en la medida en que los recursos lo permitan.

76
porque permitía a los investigadores presentar el mismo proyecto a más de una fundación y
obligaba a evaluar reiteradamente algunos proyectos. También permitía que un mismo
tema fuera convocado o financiado por más de una fundación.
Estos problemas se fueron solucionando paulatinamente. Para evitar las
duplicaciones de proyectos, se decidió que todas las convocatorias estatales se hicieran en
la misma fecha; una vez evaluados los proyectos en cada estado, se empezó a realizar una
reunión de todos los gerentes donde se revisaban los proyectos aprobados en cada
fundación. En caso de duplicaciones, se decidía qué fundación financiaría el proyecto.
A partir de la consolidación de los proyectos regionales, comenzó una tendencia de
especialización, en la cual COFUPRO financiaba proyectos de investigación de mayor
tamaño de importancia regional o nacional, mientras que las fundaciones individuales
financiaban proyectos de validación local y de transferencia. A pesar de esta
especialización y de la convergencia en varios procesos comunes (por ejemplo,
mecanismos administrativos e identificación de demandas), cada fundación mantuvo su
independencia en el tipo de proyectos que financiaba. De esta manera, el conjunto de
treinta y dos fundaciones se convirtió en un mecanismo de exploración. La deficiencia de
COFUPRO y de las fundaciones fue que no crearon mecanismos efectivos de evaluación y
de distribución de la información. Es decir, cada fundación conocía las experiencias de las
demás de manera informal, pero no había forma de evaluar sistemáticamente todas las
experiencias.
A partir de 1999 la Alianza para el Campo se financió con un préstamo del Banco
Mundial. Éste impuso algunas condicionalidades que redujeron la efectividad de las
fundaciones. La más importante fue la restricción de que los apoyos no podían superar los

77
50,000 dólares estadounidenses por proyecto. Rápidamente se reconoció que este limite era
demasiado bajo para financiar proyectos relevantes. 41 Cuando se terminó el crédito, los
representantes de la Secretaría de Hacienda se opusieron a subir este límite. La creación de
los fondos regionales permitió eliminar el límite para proyectos de alcance regional o
nacional.
Otro problema que enfrentaban las Fundaciones era que los recursos se adjudicaban
a las fundaciones anualmente, por lo que no se podía financiar proyectos plurianuales. Los
investigadores tenían que partir su proyecto en subproyectos anuales, los que se evaluaban
por separado. Un mecanismo usado por algunas fundaciones para superar este problema
fue dar un tratamiento preferencial a las presentaciones subsecuentes de subproyectos. La
integración al fondo sectorial permitió eliminar estas dos restricciones para los proyectos
de ámbito nacional, pero siguieron para los proyectos estatales.
La ley de presupuesto que financia a la Alianza para el Campo requiere que ésta sea
evaluada anualmente. Para la evaluación del 2001, SAGARPA contrató a la oficina
regional de la FAO, ubicada en Santiago de Chile, quien subcontrató consultores
nacionales. Ésta fue la primera evaluación cuantitativa y cualitativa del subprograma de
investigación y transferencia de tecnología. FAO organizó las evaluaciones hasta la fecha.
Las evaluaciones le sirvieron a COFUPRO para identificar algunos problemas que debían
atender, como por ejemplo, la poca alineación de las demandas identificadas con los
proyectos presentados por los investigadores y la necesidad de sistematizar la información
de los proyectos.
41 En general, en investigación agropecuaria, 50,000 dólares apenas alcanza para unos experimentos.

78
El ejecutivo federal y los gobiernos estatales comenzaron a ver las ventajas de tener
fundaciones independientes después del ejercicio de identificación de demandas de
investigación. Especialmente valoraron la información de políticas que preparaban
COFUPRO y algunas fundaciones y el canal de interacción que abrían con los productores.
Pero esta opinión no era compartida por todos los estamentos de la administración pública
federal o estatal. En el 2001 COFUPRO y SAGARPA iniciaron conversaciones para que la
primera apoyara acciones de extensión, pero el proyecto no prosperó por falta de interés de
las oficinas de SAGARPA responsables del tema. Sin embargo, en algunos estados,
especialmente en Michoacán, se desarrollaron varios proyectos innovadores financiados
conjuntamente por la Fundación Produce del estado y el programa federal que financia el
desarrollo de mercados de servicios profesionales (PRODESCA).
3.4.1 Segunda identificación de las demandas de investigación
Una de las acciones de mayor impacto implementadas por COFUPRO fue la
priorización de cadenas y la identificación de demandas de investigación en 2002 y 2003.
Esta priorización tuvo impactos importantes derivados de (i) la apertura de múltiples
canales de comunicación entre productores, investigadores y políticos, (ii) el uso que
hicieron SAGARPA, los estados y CONACYT de la información generada y (iii) el uso
que estos actores hacen de las actualizaciones de la información original. Los principios de
la metodología para la identificación fueron desarrollados por el ISNAR y modificados por
las propias fundaciones. Además de la información generada, un subproducto importante
del ejercicio fue la capacitación de unos 48 profesionales en la metodología de
identificación de prioridades de investigación.
La metodología se basa en la organización de foros por cadena en tres etapas. En la
primer etapa, ser reúnen conjuntamente productores, comercializadores, profesionales de
asistencia técnica e investigadores. En estos foros se describe la cadena y los procesos por
los cuales los productos agropecuarios llegan a los consumidores finales y se hace una
primera identificación de los problemas. En la segunda etapa, los participantes se separan
en tres grupos para discutir su visión de los problemas (productores y otros actores en un
grupo, profesionales de asistencia técnica en otro y los investigadores en el tercero). En el

79
evento final todos los participantes vuelven a juntarse para una discusión de los resultados
de las discusiones grupales. Todas las reuniones tienen un moderador que ayuda a que los
grupos generen la información adecuada. Finalmente, un consultor usa esta información
más información secundaria para escribir un informe sobre las necesidades de
investigación de la cadena.
La calidad de la información generada depende de la cuidadosa selección del
consultor y de los participantes en los foros. Un problema adicional es conseguir que los
productores y otros actores del sector privado participen activamente y le dediquen el
tiempo necesario para caracterizar adecuadamente los problemas. Los investigadores están
más acostumbrados a este tipo de actividades y tienen más facilidad para participar en
foros de más de una mañana de duración. Para acomodar estas diferencias, COFUPRO
acortó los foros de productores a aproximadamente cuatro horas, mientras que los de
investigadores duran dos días.
Un problema serio de esta metodología es que sólo puede analizar y priorizar
cadenas que ya son importantes. El desarrollo y la competitividad se basan a menudo en el
desarrollo de nuevos productos y mercados, pero la metodología usada no puede analizar
productos y cadenas que todavía no existen. Por esta razón, es necesario complementar
esta metodología con otra destinada a fomentar la emergencia de nuevos productos con
alto potencial de mercado.
La identificación y priorización de las cadenas productivas se complementó con la
promoción por parte de SAGARPA de los consejos estatales por sistema producto (donde
participan sólo los productores primarios) y de los consejos nacionales y estatales de
cadenas productivas (donde participan representantes de todos los eslabones). Los consejos
por sistema producto se convirtieron en un nuevo canal de comunicación de los
productores con las fundaciones y una cantidad creciente de fundaciones los están
incorporando en sus consejos directivos. No es claro, sin embargo, cuál es grado de
representatividad de los consejos de los sistema producto.

80
Hacia fines de 2004 se empezó a discutir la necesidad de actualizar las necesidades
de investigación y se concluyó que repetir el ejercicio del 2003 era demasiado caro. Como
alternativa se formaron unidades de innovación tecnológica específicas para las cadenas
más importantes. En estas unidades participan un reducido número de especialistas,
incluyendo productores e investigadores. El objetivo de las unidades es recoger
información sobre avances tecnológicos y de mercados para sus cadenas e identificar
temas de investigación. Pero como la definición de prioridades se basa en un número
reducido de opiniones, éstas han dejado de representar al conjunto de actores de la cadena.
Si bien las Fundaciones y SAGARPA caracterizan a estos ejercicios como
identificación de demandas, en realidad son procesos donde interactúan los “oferentes” y
“demandantes” para identificar oportunidades y necesidades. Ante la falta de un
mecanismo centralizado de actualización de las demandas, varias fundaciones
desarrollaron metodologías propias (ver sección 6.2.1). Pero estos mecanismos adolecen de
varios problemas, entre los que se destaca el costo del ejercicio y la inestabilidad que
introduce en los programas de investigación, debido a cambios frecuentes en las
prioridades.
3.5 La etapa actual
En noviembre del 2004 Carlos Baranzini asumió la presidencia de COFUPRO y
Raúl Romo ocupó el puesto de secretario ejecutivo, vacante luego de que Carlos Arellano
fuera nombrado secretario ejecutivo del SNITT. Si bien el tiempo transcurrido de gestión
todavía no permite hacer una evaluación de la gestión actual, es posible identificar algunos
factores estructurales que están influyendo en el desarrollo de largo plazo de COFUPRO y
de las Fundaciones Produce.
La gestión actual combinó los ejes de las dos gestiones anteriores: la consolidación
de la estructura y de los procedimientos internos por un lado, y por el otro, el
fortalecimiento de la presencia de COFUPRO en el sistema de innovación mexicano en
general, y el agropecuario en particular.

81
Uno de los cambios más importantes en la operación de COFUPRO fue la creación
en la Ciudad de México de un equipo directivo con gerentes experimentados de algunas
fundaciones. La conformación de este equipo formalizó una situación preexistente en la
cual Carlos Arellano se apoyaba en estos gerentes para su gestión. La formalización del
equipo fortaleció la capacidad de gestión de COFUPRO, pero debilitó a algunas
fundaciones, que tuvieron dificultades para reemplazar a los gerentes experimentados. Esta
dificultad refleja una dicotomía en la organización del conjunto de fundaciones: mientras
que el empleo de cada gerente depende exclusivamente de la decisión del presidente de la
Fundación, operativamente el gerente depende de las normas definidas por el conjunto de
gerentes y COFUPRO. Esta última aconseja informalmente en la contratación de los
gerentes cuando el presidente una fundación solicita asesoramiento, pero la decisión final
sobre la contratación y terminación del contrato del gerente es atribución exclusiva del
presidente (ver sección 5).
El equipo gerencial de COFUPRO está ayudando a las fundaciones más débiles a
profesionalizar sus cuerpos directivos, fortaleciendo la capacitación de los gerentes en
temas de administración de las fundaciones. Igual que en el pasado, estos procesos de
capacitación transfieren la cultura institucional a los nuevos gerentes y crean un espíritu de
cuerpo entre los gerentes.
Con el fin de fortalecer la capacidad del conjunto de fundaciones para analizar
temas específicos y para fortalecer las actividades regionales y nacionales se crearon ocho
grupos estables de gerentes para atender problemas comunes (por ejemplo, informática,
búsqueda de mejores prácticas y convocatorias). Además, el conjunto de gerentes se reúne
cada dos meses para discutir temas operativos. Las interacciones frecuentes permiten crear
una cultura de cooperación entre los gerentes. En el 2004 se implementó un sistema único
de información para el conjunto de fundaciones.
También se han consolidado los procedimientos para la actuación de los
presidentes. Varios presidentes delegaban la mayor parte de las tareas porque no podían
desatender sus empresas; ahora COFUPRO está trabajando con los presidentes para
inducirlos a que se involucren más en las fundaciones. Además, para reducir el tiempo de

82
aprendizaje, se está promoviendo que los nuevos presidentes sean elegidos entre miembros
del consejo directivo, de manera que conozcan el funcionamiento de la fundación antes de
asumir. Este mecanismo también sirve para darle continuidad a la cultura organizacional.
Hasta hace dos años COFUPRO tenía sólo una vicepresidencia, pero luego se la reemplazó
por tres: una agraria, una pecuaria y de pesca y otra para el sistema de investigación.
Finalmente, se fortaleció el consejo directivo de COFUPRO mediante el establecimiento
de reglas claras para el nombramiento de los diecinueve miembros (ver sección 5).
Otros ámbitos donde se está trabajando son la mejora de la infraestructura de
comunicación entre las fundaciones para reducir costos y mejorar la eficiencia, y la mejora
de un sistema en línea desarrollado por COFUPRO para manejar todo el proceso de la
convocatoria y selección de propuestas, adjudicación de fondos y seguimiento de
proyectos. Este sistema fue adoptado por todas las fundaciones menos la de Sinaloa que
desarrolló su propio sistema.
COFUPRO también está avanzando en la homologación de procesos y estatutos.
Así, la sistematización de los procesos ha permitido eliminar repeticiones y redundancias.
De alguna manera, este proceso ha implicado una transferencia paulatina de poder de las
fundaciones individuales al conjunto, representado por COFUPRO. Si bien este proceso
fue resistido por algunas fundaciones, de a poco la mayoría de fundaciones fue
reconociendo las ventajas de la uniformidad de las rutinas operativas. En el 2005, dieciséis
fundaciones no se avenían a seguir los lineamientos conjuntos; en la actualidad, ese
número cayó a tres.
La filosofía y la operación de las convocatorias estatales cambiaron
substancialmente en el 2005. Los ejercicios de priorización de cadenas y de temas de
investigación permitieron a las fundaciones identificar problemas que requerían atención
inmediata. Pero los investigadores generalmente interpretaban las convocatorias en forma
laxa, de manera de poder continuar con sus líneas de trabajo. El resultado es que las
fundaciones a menudo no encontraban respuestas a los problemas identificados. En lugar
de las convocatorias tradicionales, en las convocatorias estatales del 2006 se van a
identificar proyectos específicos de importancia para los productores. Luego, las

83
fundaciones van a invitar a varias instituciones de investigación para que expliquen las
fortalezas que tienen para investigar uno o más de los proyectos identificados. A estas
convocatorias también podrán presentarse instituciones que no hayan sido invitadas. Esta
información se va a usar para seleccionar a las instituciones más capaces en cada tema.
Seguidamente, se les pedirá a las instituciones seleccionadas que presenten una propuesta
de investigación. También se contempla la posibilidad de solicitarle a dos o más de las
instituciones preclasificadas que hagan una propuesta conjunta.
En los dos últimos años, COFUPRO también consolidó su participación en el fondo
sectorial, influyendo decisivamente en la definición de los temas que se incluyen en las
convocatorias y en otros aspectos operativos (ver sección 7).
Algunas fundaciones han desarrollado una rápida capacidad para incorporar ideas
nuevas. Por ejemplo, en 2003 la Fundación Produce Michoacán fue introducida al
concepto de redes de innovación, es decir, que los productores innovan interactuando con
otros productores, investigadores y otros agentes en redes sociales estables. Rápidamente
la Fundación financió un proyecto para mapear las redes de innovación entre los
productores de limón del estado y para usar estas estructuras informales para favorecer el
intercambio de información técnica. La Fundación de Sonora usó un enfoque diferente
para apoyar la consolidación de redes de innovación, ya que organizó reuniones de los
productores de algunos sistemas-producto con investigadores para que discutieran en
profundidad los programas de investigación. De esta manera se estableció un canal más
directo y estable entre los productores y los investigadores que los anteriores ejercicios de
identificación de demandas. Como algunos de estos sistemas-producto están muy
organizados, el ejercicio resultó en un fortalecimiento de las redes de innovación.
Otro ejemplo de la capacidad para incorporar innovaciones organizacionales es el
control de proyectos de investigación implementado por algunas fundaciones. La
evaluación realizada por la FAO en el 2004 identificó que las fundaciones sólo controlaban
los gastos de los investigadores (es decir, hacían auditorias) pero no la calidad de las
investigaciones ni la de los informes finales. Al año siguiente algunas fundaciones

84
relajaron los controles administrativos y establecieron mecanismos de control de los
resultados de investigación.
En los últimos años, COFUPRO consolidó su presencia en la sociedad mexicana.
En las asambleas y otras actividades institucionales participan aproximadamente 4500
personas. También fortaleció su relación con la Conferencia Nacional de Gobernadores
(CONAGO) y con los secretarios de desarrollo rural de los estados.
En los últimos años, varias entidades gremiales del campo solicitaron el ingreso a
COFUPRO pero las autoridades de las fundaciones se oponen porque temen que
COFUPRO se politice. Sin embargo, en algunas fundaciones estas entidades participan en
los consejos.
Si bien cada una de las fundaciones y COFUPRO tienen una estructura
administrativa reducida, en conjunto son una organización importante con unos 200
empleados distribuidos en unidades casi independientes (las fundaciones individuales). A
pesar de su tamaño, el conjunto de fundaciones no se convertido en una organización
burocrática gracias a los mismos factores que determinaron la evolución e impacto de las
fundaciones a lo largo de su historia: una estructura descentralizada, una cultura
institucional que valora la efectividad de los ejecutores (ver sección 4) y la influencia de
algunas individualidades. Pero la división en unidades independientes conlleva la
duplicación de ciertas actividades y, el consecuente aumento de costos. Por ejemplo, cada
fundación tiene su sistema de contabilidad independiente. Los costos podrían reducirse
estableciendo sistemas contables regionales o uno sólo nacional.
4. La cultura institucional
Como se explicó en la sección 2.4 la cultura de una organización es esencialmente
un conjunto de suposiciones básicas fuertemente arraigadas y establecidas desde sus
primeros días (Schein 1984 y 1991). Varios estudiosos de las culturas organizacionales han
señalado que los líderes de una organización inducen la adopción de soluciones para
confrontar obstáculos importantes, fuentes de ansiedad, amenazas, oportunidades y

85
condiciones de operación existentes en los primeros momentos de las organizaciones.
Estas soluciones (en particular las soluciones que funcionaron bien) crean un consenso
interno sobre cómo deben hacerse las cosas. Con el uso repetido de las soluciones, los
principios ocultos en dichas acciones se van transformando gradualmente en supuestos
implícitos sobre cómo son las cosas realmente; dichos supuestos se van aceptando como
guías seguras de comportamiento hasta convertirse en normas inconscientes de acción
(Schein 1991; Leonard-Barton 1995) o ‘rutinas consolidadas’ (Nelson y Winter 1982).
Estas normas de acción permean la vida de toda la organización y afectan varios aspectos
de su comportamiento, especialmente la forma en que aprende, la manera en que establece
relaciones con el entorno y las formas de gobernabilidad.
4.1 Los supuestos básicos de la cultura de COFUPRO
La motivación esencial que dio origen a la creación de las Fundaciones Produce fue
la percepción que la sociedad desarrolló en las décadas del 80 y del 90 sobre la falta de
pertinencia de la investigación pública agropecuaria (ver sección 3.2). Se consideró que
para resolver estos problemas era esencial transformar el sistema de investigación de uno
dirigido por la oferta tecnológica a uno dirigido por la demanda, bajo el supuesto de que
los productores agropecuarios exitosos tenían los conocimientos requeridos para supervisar
programas de financiamiento de la investigación y la extensión.
Este supuesto contribuyó a que se estableciera como un principio fundacional el
que los directivos de las fundaciones fueran necesariamente productores exitosos. También
contribuye a explicar otro supuesto básico de la cultura de las fundaciones: que los
productores líderes son los más capaces de supervisar programas de investigación y
transferencia porque han solucionado con éxito sus propios problemas tecnológicos. Es
decir, se da por cierto que el conocimiento importante lo tienen los productores.
Otro componente significativo de la cultura de las fundaciones surge de la fuerte
ingerencia de los gobernadores en el momento de la creación. En todos los estados las
fundaciones comenzaron como organismos subordinados al poder político estatal. En estas
circunstancias, la capacidad de cabildeo y las afinidades personales de los líderes de las

86
fundaciones eran características esenciales para que éstas pudieran sobrevivir y
desempeñar las funciones que les eran encomendadas. En situaciones donde las
instituciones son débiles y las políticas pueden cambiar de rumbo repentinamente, los
líderes se vuelven extremadamente importantes. Este principio parece haber sido
reconocido por los miembros de las fundaciones, y quedó de manifiesto en que en general
todos los entrevistados identificaron como requerimientos esenciales de los presidentes que
sean productores reconocidos y que tengan buen acceso al gobernador.
Estas características del presidente son similares a las que caracterizan a una
autoridad carismática en una cultura de Club o Zeus de acuerdo a la tipología de culturas
organizacionales presentadas en la sección 2.4.3. En dicha cultura, la autoridad del líder
proviene de su cercanía al centro de poder y su selección no se basa en su capacidad
técnica. Esta forma de escoger el líder tiende a reproducirse a todos los niveles y permea
todas las relaciones de poder en la organización. Así, el poder de los individuos depende de
sus relaciones personales con el más alto nivel de dirección o el poder externo.
En el comienzo, un grupo de presidentes exigió y consiguió tener independencia de
las autoridades. Actuando por convencimiento y como grupo de poder, los presidentes de
las fundaciones más independientes indujeron reformas en la constitución de los órganos
de gobierno de todas las fundaciones. El éxito de la propuesta de creación de una
coordinadora de las fundaciones políticamente independiente del gobierno, pero cercano a
éste, llevó a que la independencia del poder político se convirtiera en un valor importante
en la cultura institucional. Este valor fue fuertemente reforzado en el año 2000 cuando,
contrariamente a lo recomendado por la cultura política del momento y a la voluntad de
algunos presidentes, COFUPRO decidió no apoyar al candidato oficial a la presidencia de
la república. El argumento fue que el apoyo restaría credibilidad a las fundaciones y las
dejaría en una posición débil si dicho candidato llegara a perder las elecciones. El acierto
de esa decisión no tardó en comprobarse y contribuyó a fortalecer grandemente el valor de
la independencia política en la cultura de las fundaciones.
La base de la cultura organizacional de COFUPRO se creó en los primeros años de
vida por la conjunción de dos grupos de actores. Por un lado, el grupo de presidentes

87
activos, y especialmente Armando Paredes por su condición de presidente de COFUPRO,
y por el otro, el grupo de gerentes innovadores, apoyados por Jesús Moncada desde su
posición de secretario ejecutivo. Esta cultura marcó las pautas de lo que debían hacer los
presidentes y gerentes que los siguieron en el tiempo. Por ejemplo, Paredes se dedicó
tiempo completo a la consolidación de COFUPRO. La estrategia principal fue la creación
de consensos, para lo cual organizó varios ejercicios de planeación estratégica con la
participación de los presidentes de todas las fundaciones (ver sección 3.2.3) y estableció la
importancia de las negociaciones entre iguales. Otro elemento de la cultura fue la creación
por el núcleo de presidentes innovadores con apoyo de SAGARPA, de valores, normas y
rutinas sobre cómo debían comportarse las autoridades de las fundaciones en lo interno y
en relación con el poder político estatal y federal.
En forma paralela, varios gerentes reconocieron que compartían una ética de
trabajo y comenzaron a agruparse informalmente y a introducir formas novedosas de
conducir el trabajo en sus fundaciones. Retomando muchas de esas prácticas emergentes,
COFUPRO ayudó a difundir una serie de rutinas para organizar el trabajo dentro de cada
fundación. Así, el movimiento de convergencia de los gerentes se consolidó bajo
principios de una cultura institucional que estima el conocimiento, la capacitación técnica,
la eficiencia, la dedicación al trabajo y la independencia de criterio en el conjunto de
gerentes, pero la deferencia al presidente de la Fundación (ver sección 4.2).
Actualmente la estructura organizacional de las fundaciones y de COFUPRO
corresponde a un modelo orgánico donde se integran comités, grupos de trabajo y equipos
interfuncionales que tienen una estructura mínima y lo suficientemente flexible para
adaptarse rápidamente a las exigencias del entorno (ver sección 5). Estas características
corresponden a una cultura de tarea o Atenas (ver sección 2.4.3), en gran medida se
establecieron gracias al esfuerzo encabezado por COFUPRO, orientado a establecer rutinas
para la organización del trabajo dentro de las fundaciones.

88
4.2 Dualidad cultural: culturas existentes y sus portadores
La cultura que emergió en COFUPRO y las fundaciones es una cultura dual, donde
una cultura de Tarea o de Atenas es dominada por un líder carismático o Zeus que
corresponde a una cultura de Club (ver sección 2.4.3). Estas dos culturas pertenecen a y
son también transmitidas por diferentes grupos en la organización.
La cultura de Tarea (Atenas) es la portadora del conocimiento técnico. En esta
cultura se cultivan valores como las relaciones horizontales de trabajo y sus miembros
actúan por convencimiento. El poder de los individuos en el conjunto de gerentes se basa
en su destreza y su capacidad de trabajo y de argumentación de ideas. La cultura fue creada
y es transmitida por los gerentes de las fundaciones y por los secretarios ejecutivos y
técnicos de COFUPRO. Es la cultura de los equipos operativos y la que más contribuye al
aprendizaje organizacional y al desempeño del trabajo técnico de las Fundaciones y de
COFUPRO.
La cultura de Club (Zeus) tiene en su centro a un líder carismático. Como se
describió anteriormente, en las organizaciones donde domina esta cultura, generalmente la
confianza es más importante que el conocimiento y las habilidades técnicas. Los vínculos
familiares y de amistad son la base para la distribución del poder y la confianza dentro de
la organización. Muchas organizaciones nacen como culturas de Club en torno a la
personalidad de sus fundadores, pero evolucionan a otras culturas por necesidades
emergentes de la organización del trabajo. Este parece ser el camino que están siguiendo
actualmente muchas fundaciones y COFUPRO.
La cultura de Club es la portadora del liderazgo, de la legitimación de la
organización y de su posicionamiento hacia el exterior. Fue creada y es transmitida
esencialmente por los presidentes de las fundaciones y de COFUPRO. Es una cultura de
líderes y su contribución al aprendizaje organizacional y al desempeño del trabajo técnico
depende de los mecanismos de legitimación que los líderes usan frente a los ejecutores.

89
Frecuentemente los integrantes de grupos de tarea necesitan y aceptan un líder
proveniente de una cultura de Club. En estos momentos, la autoridad del líder proviene de
la estructura formal de las fundaciones, pero para que el líder sea capaz de refrendar
permanentemente su poder en la organización ante los ejecutores debe mostrar
personalidad, ideas, iniciativas y capacidad de acción. En caso contrario, sus credenciales
de partida, es decir, su cercanía al poder político, dejan de ser suficientes para mantener su
posición. Es muy importante entender que su papel es de líder y no de administrador. Es
una figura fundamental para el éxito de la organización y necesita de alguna forma
pertenecer al grupo y saber que su liderazgo depende siempre del consentimiento de sus
colegas. Ese es uno de los retos al que actualmente se enfrentan los presidentes.
4.3 Ruptura y procesos incompletos de construcción de una nueva cultura
Al concluir la primera presidencia de COFUPRO, se había conformado el patrón de
supuestos básicos que fueron el fundamento de la cultura organizacional. Las dos
presidencias que siguieron se dedicaron a arraigar esta cultura, en un proceso de
continuidad.
Los mayores desafíos que tuvo que enfrentar la segunda presidencia fueron
consolidar la estructura de COFUPRO, lograr que las fundaciones convergieran hacia un
modelo compartido de organización del trabajo y convencer a las fundaciones que
aportaran la cuota acordada a COFUPRO (ver sección 3.4). La tercera presidencia
continuó el proceso de estructuración interna de las fundaciones y de COFUPRO, enfatizó
el apoyo a las fundaciones menos consolidadas, la profesionalización de sus cuerpos
gerenciales, la intensificación de sus interacciones con actores externos y la consolidación
de su papel en los sistemas de innovación nacional y agropecuaria.
Así, estas dos presidencias enfatizaron el trabajo de estructuración interna de
COFUPRO y de las fundaciones, buscando el acercamiento con cada fundación de manera
individual. Esta dinámica respondió a la inexistencia de mecanismos formales de poder de
COFUPRO sobre las fundaciones y la cultura de negociación entre pares desarrollada en la
primera presidencia. La falta de instrumentos formales para acelerar la convergencia de las

90
fundaciones a prácticas comunes y la cultura que valora el consenso entre pares, exigen al
presidente de COFUPRO y al secretario ejecutivo invertir mucho tiempo en procesos de
cabildeo con los presidentes y los gerentes. La ineficiencia del mecanismo se aprecia
cuando a veces la capacidad para lograr el objetivo dependió del apoyo que pudieran
recibir de SAGARPA, o en la actualidad de la necesidad de mantener múltiples reuniones
entre COFUPRO y las fundaciones o, simplemente, en la incapacidad para resolver los
problemas de coordinación. En forma paralela y por diferentes motivos, varios gerentes se
concentraron en la gestión de sus fundaciones y dedicaron menos atención a la acción
colectiva y a la exploración de nuevos caminos, elementos esenciales de las primeras
interacciones entre los gerentes.
De esta manera, pareciera que el conjunto de fundaciones llegó a una etapa de
madurez, donde la capacidad de implementar nuevas acciones colectivas y la creatividad
de la organización estarían llegando a su límite. Este es un fenómeno por el que pasan
todas las organizaciones; en la medida en que consolidan sus estructuras, reducen su
capacidad de innovación (Bailey y Ford 2003). En el caso de las fundaciones, la pérdida de
creatividad se debe a que los procesos administrativos, especialmente las convocatorias y
administración de proyectos, ya han logrado un alto grado de eficiencia y es poco lo que se
pueda ganar en estas áreas. La otra área donde las fundaciones tuvieron un impacto
importante fue en la priorización de cadenas, pero este ejercicio resultó demasiado caro
como para repetirlo con una periodicidad alta. Además, los mayores impactos de esta
actividad surgieron de posicionar a las fundaciones en el sistema de innovación
agropecuaria, del aprendizaje organizacional y de la apertura de canales de comunicación
entre diferentes actores. Todos estos factores difícilmente vuelvan a tener el impacto que
tuvieron en el primer ejercicio.
El ámbito donde algunas fundaciones todavía mantienen una alta creatividad es en
la búsqueda de nuevos mecanismos de extensión y de fomento a la innovación. Pero estos
esfuerzos son aislados y no existen mecanismos que permitan compartir efectivamente las
experiencias exitosas. Más aun, la efectividad de estos esfuerzos se ve disminuida por la
falta de espacios de reflexión sobre los méritos de los diferentes experimentos. Todavía no

91
ha surgido un grupo que empuje al conjunto de fundaciones a un nuevo ciclo creativo
colectivo.
La coexistencia de las dos culturas (la de los presidentes y la de los gerentes)
dificulta la consolidación de las capacidades operativas porque la dependencia absoluta de
los gerentes respecto de los presidentes crea inestabilidad, falta de compromiso con el
conjunto de fundaciones (especialmente si el presidente no se integra a la cultura de los
presidentes) y dificulta la profesionalización de los cuadros técnicos. Estas condiciones
entorpecen la difusión de mejores prácticas.
La legitimación de las fundaciones estriba parcialmente de la interacción del
presidente con los funcionarios. Esto implica que la independencia de la fundación
dependa, en parte, de la voluntad del gobernador de permitirle la autonomía. Esta
dependencia desincentivó la búsqueda de otras fuentes de legitimidad, por ejemplo, otras
instancias de administración de la ciencia en el estado e instituciones de investigación
fuera de las usuales.
5. Gobernabilidad de COFUPRO y las Fundaciones Produce
La función de gobierno de la organización se define como un espacio de toma de
decisiones estratégicas, donde se asignan recursos y se enfrentan y superan las crisis
propias de toda organización compleja (ver sección 2.5). La gobernabilidad se refiere a la
problemática de la relación entre las misiones de la organización y la atención de las
demandas de la sociedad. En la base de la gobernabilidad se encuentra no sólo el prestar
servicios, sino hacerlo en un marco de acuerdos consensuados (internos y externos). La
razón es que los nuevos valores que guían las relaciones organizacionales priorizan el
respeto de los derechos de los integrantes y el cumplir con la responsabilidad social de la
organización con su entorno.
Además de contar con una estructura formal, procedimientos, reglas de operación y
metas consensuadas, COFUPRO se ha esforzado por crear una cultura organizacional
compuesta de una visión compartida del sector agropecuario, códigos, signos, símbolos e

92
imágenes. La cultura es un elemento fundamental que dota a las fundaciones de una
identidad común, promoviendo el compromiso de la organización y sus miembros y
compartiendo una visión que permite entender qué está pasando y qué es lo deseable para
la organización. La creación del sentido de pertenencia y la visión común se logran a
través de los procesos de comunicación y aprendizaje, es decir de procesos de interacción
entre los diferentes grupos de trabajo.
Para avanzar en su consolidación, la organización necesita crear mecanismos
formales y tener un liderazgo capaz de impulsar un proceso de aprendizaje continuo, que
aproveche las experiencias del pasado y provea a las fundaciones de los instrumentos
necesarios para enfrentar eficientemente la dinámica de cambio del entorno. Se trata,
entonces, de fortalecer las funciones de gobierno para impulsar a las fundaciones a una
mayor madurez organizacional (ver sección 4.3).
En el pasado el proceso de consolidación implicó la transferencia parcial del poder
de las fundaciones individuales a COFUPRO. Pero este proceso no es universal, las
fundaciones que no contribuyeron activamente a la creación de esta cultura común
resienten, si bien cada vez menos, la pérdida de la capacidad de decisión. El cambio de
gobierno en la Federación ofrece una oportunidad para revisar la estructura de gobierno de
las fundaciones y de COFUPRO. Para aprovechar esta oportunidad es importante
comenzar a debatir a la brevedad si deben cambiar y cómo las relaciones entre el conjunto
de fundaciones.
Las fundaciones y COFUPRO se ven a sí mismas como representantes de los
productores. Pero en realidad esa representatividad tiene dos elementos. Por un lado, el
reconocimiento que le dan SAGARPA, los gobiernos estatales y los institutos de
investigación; por el otro, la incorporación a los consejos de las fundaciones de
representantes de diferentes organizaciones del campo. Es decir, la representación de las
fundaciones proviene de dos fuentes. Primero, de la legitimidad que les da el sector
público y algunos actores privados y no de un proceso de elección entre los productores. El
reconocimiento del sector público se basa en que percibe que las fundaciones tienen la
capacidad para aportar al diseño e implementación de políticas agropecuarias desde una

93
perspectiva no gremial. Segundo, la cultura institucional de las fundaciones que se atribuye
una posición de autonomía frente al sector público y supone que la única guía para su
acción es el “interés” de sus representados. Como se verá más abajo y en la sección 9.1.2,
la definición de cuáles son estos intereses no ha sido explícita, lo que ha llevado a algunos
actores sociales a criticar el accionar de las fundaciones.
5.1 Gobernabilidad de las Fundaciones Produce
En la creación de las fundaciones se pensó en una estructura que cumpliera con los
siguientes atributos: 1) que representara a los productores; 2) que asegurara una equitativa
distribución de los recursos a partir de la diversidad de demandas; 3) que cumpliera con la
normatividad de SAGARPA; 4) que fuera una organización flexible para tomar decisiones
de acuerdo con las exigencias del entorno, y 5) que integrara actividades independientes,
pero al mismo tiempo, interdependientes, buscando una integración a través de ajustes
mutuos (Fundaciones Produce y COFUPRO, 2001).
La estructura organizacional de las fundaciones y COFUPRO corresponde a un
modelo orgánico donde se integran comités, grupos de trabajo, y equipos inter-funcionales;
cada una de estas estructuras tiene una estructura mínima y lo suficientemente flexible para
adaptarse a las exigencias del entorno. Sin embargo, con cerca de 200 empleados, el
conjunto de fundaciones es una organización de un tamaño considerable. Este diseño tiene
grandes ventajas pero exige que los encargados de las diferentes funciones de gobierno
tengan habilidades de negociación, concertación, pensamiento estratégico, liderazgo y
reconocimiento de la comunidad.

94
Figura 2. Ejemplo de la red una Fundación Produce
Ovinos
Cadena
productiva
Convocatorias y
captación de demandas
Jamaica
CIENCIA Y
TECNOLOGIA
ESTATAL
PRODUCTORES
PECUARIOS
IES, CPI y
Consultores
Nopal
Limón
Maíz
PRODUCTORES
AGRICOLAS
FUNDACIÓN
Escuelas
Técnicas y Univ.
Tecnológicas
Estatales
UNAM, UAM,
IPN
Aguacate
INIFAP, CP,
UACH
Universidades y
tecnológicos
privados
SAGARPA
SAGAR
ESTATAL
FIRA
Organizaciones
de productores
Estatales
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas y documento de COFUPRO, 2006
Otra característica de la estructura organizacional actual de las fundaciones y
COFUPRO es que se han convertido en actores centrales en redes que integran a diferentes
agentes del sistema de innovación, incluyendo gobiernos, instituciones de investigación y
actores privados (Figura 2).
Este diseño no fue el que tuvieron en mente los que idearon las fundaciones (ver
sección 3.2): asociaciones civiles de productores y empresarios del sector agrícola,
subordinados a la SAGARPA, la Secretaría de Desarrollo Rural estatal y al INIFAP. La
evolución de las Fundaciones Produce y COFUPRO les permitió a las mismas ganar una
mayor autonomía en sus decisiones y proyectarse como generadores de propuestas de
políticas científicas, tecnológicas y de innovación para el sector agrícola. Las fundaciones
también mostraron su liderazgo para diagnosticar la problemática agrícola y para contribuir
a la definición de la agenda de investigación, difusión y el apoyo correspondiente.

95
A continuación se analiza la evolución de la estructura organizacional de las
fundaciones y su función de gobierno (Figura 3).
Figura 3. Estructura organizacional de una Fundación Produce
ASAMBLEA GENERAL
DE ASOCIADOS
CONSEJO DIRECTIVO
PRESIDENTE
Secretario Técnico
Secretario
Tesorero
Vocales
AREA ADMINISTRATIVA
Representantes
productores
de
SECRETARIA
Representantes del
Sector Gobierno
local y federal
Representante del
Sector Educativo
Fuente: Fundación Produce Puebla, (2004) Representante del
Sector Financiero
Como se observa en el organigrama, las funciones de gobierno en cada fundación
están a cargo de la asamblea de asociados, integrada por productores y empresarios
agrícolas reconocidos. La invitación inicial para integrar la asamblea, constituir la
fundación ante notario y crear sus estatutos, la realizó el gobernador de cada estado con
apoyo del director del INIFAP. En la mayoría de los casos, el primer presidente de la
fundación fue designado por el gobernador estatal; el consejo directivo lo integraron
productores reconocidos como buenos empresarios y el gerente fue designado por el
presidente de la fundación (ver sección 3.2). Actualmente, la propia asamblea elige a los
nuevos miembros. En general, los consejeros se reúnen por lo menos 6 veces por año. No
existe uniformidad entre las fundaciones sobre los criterios para decidir a quién se invita a
participar en el consejo.

96
Los estatutos de todas las fundaciones estipulaban que las funciones de gobierno
fueran cargos honorarios, es decir, sin cobrar sueldo, mientras que las funciones operativas
fueran remuneradas. El requisito de no cobrar sueldo implica que sólo empresarios con
recursos y con relativamente poca dedicación a sus empresas (por ejemplo, si están
retirados) pueden cumplir con estos compromisos. Cuando los empresarios están
efectivamente al frente de sus empresas, a menudo surgen conflictos entre lo que la cultura
indica que los presidentes deberían dedicar a la fundación y en la división de tareas entre el
presidente y el gerente y lo que realmente sucede en estos dos ámbitos.
El que los presidentes sean productores con recursos no quiere decir que tengan
visiones elitistas; en el trabajo de campo se detectó que muchos presidentes tenían una
fuerte vocación de servicio y compromiso con el campo. En otros casos, en cambio, los
presidentes no le dedican a la fundación el tiempo que necesita, delegando el manejo de la
fundación en el gerente. El problema de la delegación es que la estructura y la cultura de
las fundaciones indican que la responsabilidad debe ser ejercida por el presidente: éste
tiene la responsabilidad patrimonial y se espera que ejerza su autoridad. El gerente de una
fundación no tiene la misma jerarquía que el presidente y se crea una brecha en la
interacción con otras fundaciones y con las estructuras del sector público federal y estatal.
El periodo de gestión de un presidente se estableció en dos o tres años con
posibilidad de una reelección. Esta norma es común a casi todas las fundaciones.
Los primeros invitados a participar en los consejos directivos fueron seleccionados
por el reconocimiento que habían logrado como productores, pero, en general, no
representaban a ninguna organización. Mientras que los productores participaban a título
personal, los funcionarios públicos lo hacían en representación de sus dependencias. En la
actualidad, las fundaciones están invitando a participar en los consejos a los presidentes de
los consejos estatales de los sistemas-producto; en algunas fundaciones también participan
representantes de organizaciones gremiales del campo. Si bien esto aumenta el espectro de
productores que participa en el consejo, no es claro cuál es el grado de representatividad de
los consejos estatales.

97
La diversidad de fundaciones resultó en diferentes tipos de estructuras de poder,
pues existen distintas fórmulas de negociación y concertación entre el sector público
estatal y los productores. A pesar de la diversidad, nunca existió un equilibrio de poder
entre los dos grandes grupos de actores en los consejos de las fundaciones. En un
comienzo, el mayor poder lo tenían los representantes del sector público (INIFAP,
SAGARPA y gobierno estatal); paulatinamente, algunos productores demandaron y
consiguieron más poder (ver sección 3.3). Hoy el poder lo tienen los productores, aunque
en la mayoría de las fundaciones el gobierno estatal todavía mantiene una cuota importante
de influencia a través de su interacción con los productores, especialmente con el
presidente. Formalmente, la mayoría de los representantes estatales sólo controlan que no
se violen las normas de operación. Este proceso de transferencia del poder ocurrió en todas
las fundaciones, pero con diferente velocidad e intensidad y refleja la capacidad de algunas
fundaciones y de COFUPRO de generar propuestas de políticas y de administrar fondos
públicos.
La relación entre los gobernadores y los presidentes con poca independencia puede
caracterizarse como una autoridad carismática (Weber 1984), donde la legitimación de la
autoridad proviene de las características personales del líder y de la devoción y las
emociones que despiertan en sus seguidores. En algunos estados, la lealtad también está
ligada al manejo de los recursos del poder público, especialmente la capacidad para
distribuir favores o crear problemas. En estas estructuras, el aparato administrativo está
constituido por los discípulos y subordinados más leales, y la selección se realiza en base a
la confianza que el líder deposita en los subordinados. La selección no se basa en
calificaciones personales ni en la capacidad técnica, sino en la devoción, autenticidad y
confiabilidad del subordinado.
Una de las fuentes de poder de los gobernadores sobre las fundaciones es el
mecanismo de financiamiento. A pesar de que la gran mayoría de los estados contribuye
pocos recursos a su Fundación (Muñoz 2005), los fondos provenientes de la Alianza para
el Campo no van directamente de la Federación a la fundación sino que primero deben

98
pasar por un fideicomiso dirigido por el estado y el delegado de SAGARPA en el estado.
En caso de conflicto, el estado puede dilatar la transferencia de los fondos.
Las fundaciones que lograron más autonomía del sector público tuvieron un
desarrollo más rápido, cumplen en forma más eficiente y eficaz su misión y exploran más
asiduamente nuevos mecanismos para promover la innovación. Estas características se
explican por una mayor capacidad de innovación institucional, basada en la presencia de
individuos más innovadores, el mayor compromiso de los productores en el consejo y una
gerencia más profesionalizada. En las fundaciones que no se independizaron del poder
estatal la asignación de los recursos es dictada mayormente por el gobernador o el director
estatal del INIFAP.
Las fundaciones más desarrolladas comparten las siguientes características: 1) una
gestión de gobierno autónoma pero cercana al sector público; 2) productores agropecuarios
organizados y activos, exigentes en sus demandas; 3) presidentes comprometidos con la
misión de la fundación y motivados por tener una responsabilidad social; 4) presidentes
con pensamiento estratégico y con la inquietud de exploración, 5) la elección del
presidente está en manos de los productores y 6) una gerencia profesionalizada y
comprometida con la mejora de los procedimientos operativos.
En general, existe poca claridad en la función del presidente y del gerente. La
cultura institucional indica que el presidente de la fundación es (a) el nexo con el poder
político y, por lo tanto, el facilitador; (b) el responsable patrimonial de la fundación, y (c)
el responsable de su funcionamiento administrativo (a través del nombramiento y la
supervisión del gerente). Debido a este poder, varios presidentes han manejado a las
fundaciones con la misma lógica con que manejaban sus empresas. Por ejemplo, se han
atribuido la definición de las líneas estratégicas de operación, dando poca participación al
consejo directivo, o han nombrado a los gerentes en función de la lealtad y no de sus
capacidades profesionales. Esto llevó a cambios bruscos en la operación de la fundación
luego de un cambio de autoridades.

99
En general hubo coincidencia entre los entrevistados en que el presidente no tiene
que saber de políticas científicas, tecnológicas y de innovación. La falta de formación de
los presidentes y los gerentes en estos temas junto con la especialización de la mayoría de
los gerentes en temas operativos debilita la capacidad de las fundaciones de explorar
alternativas para fomentar la innovación. Pero es justamente esta área donde las
fundaciones podrán hacer su mayor contribución en el futuro. Tradicionalmente, la
capacidad de innovar en estos temas estuvo concentrada en COFUPRO y en algunas pocas
fundaciones; la independencia de las fundaciones dificulta la difusión de mejores prácticas
(ver secciones 5.3 y 9.2).
Varios presidentes también confunden el papel del gerente de la fundación con un
gerente de empresa. Se supone que el gerente de la fundación es el responsable técnico y
del cumplimiento de los acuerdos técnicos con las otras fundaciones (generalmente
propiciados por COFUPRO). Se espera que el gerente conozca el ramo agropecuario y que
sea capaz de comunicarse con investigadores y administradores de instituciones de
investigación. Pero como se mencionó más arriba, en varios casos, los gerentes no son
elegidos por su capacidad técnica sino por su lealtad al presidente. Se han registrado casos
en los cuales los nuevos presidentes cambian a los gerentes para asegurarse su lealtad, a
pesar de que los gerentes puedan ser profesionalmente sólidos.
La fuerte dependencia de los gerentes respecto de los presidentes los pone en una
situación de debilidad frente a los interlocutores jerárquicos del sector público. Es
altamente improbable que un gerente pueda llamar directamente a un secretario de
desarrollo rural o al delegado de SAGARPA en el estado. Ese papel le corresponde al
presidente, aunque los temas a tratar sean técnicos, que son de ingerencia del gerente.
La falta de definición de la función del gerente en términos de capacidades técnicas
ha permitido que en algunas fundaciones los presidentes participen directamente en las
operaciones mientras que en otros casos, han delegado absolutamente la dirección de la
fundación en el gerente. La dependencia casi exclusiva de los gerentes respecto de los
presidentes es una traba para la difusión de prácticas probadas que pueden aumentar la

100
efectividad de las fundaciones y para la exploración de nuevos métodos de interacción con
investigadores y de rutinas de administración.
En general las funciones de los presidentes y los gerentes están muy poco
estructuradas. Esto se debe en parte a la capacidad de autocrítica de algunas fundaciones
que las lleva a explorar nuevos métodos para fomentar la innovación y en parte a la cultura
fuertemente centrada en el presidente (ver sección 4). Es difícil estructurar tareas que no se
conocen bien y que cambian rápidamente, o que dependen esencialmente de la lealtad y no
de la capacidad técnica. La literatura sobre rotación de personal indica que los cambios
afectan el desempeño de las empresas cuando i) los miembros que salen tienen
rendimientos excepcionales, y ii) cuando las organizaciones o las posiciones que
abandonan tienen estructuras y restricciones débiles (Coriat 2000). Varias fundaciones
caen en esta categoría, como lo demostró la dificultad de reemplazar algunos gerentes. Al
mismo tiempo, la estructuración de las fundaciones puede reducir la capacidad de
innovación, ya que este proceso requiere adherencia a rutinas probadas y menos
exploración de alternativas (ver sección 2.3). El desafío que enfrenta cada fundación y
COFUPRO es cómo fortalecer las estructuras manteniendo un espacio de creatividad (ver
secciones 9.1.3 y 9.2.)
5.2 Estructura de COFUPRO
Al igual que las fundaciones, COFUPRO ha establecido una red de relaciones
formales e informales, directa e indirectas, con un amplio espectro de instituciones y
actores (Figura 4).

101
Figura 4. Red en la que participa COFUPRO
SAGAR
ESTATAL
Ciencia y
Tecnología
Estatal
Consejo
Estatal de
Cadena
Consejo
Estatal de
Producto
IES, CPI y Consultores
MIAC
UNIVERSIDADES DEL
MEDIO OESTE DE
EUA
ORGANISMOS
INTERNACIONALES
FAO
IICA
CATIE
EMBRAPA
CORPOICA
SAGARPA
CGIAR
IFPRI, CIAT, IICA
CIMMYT, CIFOR,
IITA, ISN AR*
Recursos Financieros
SNITT
Talles de capacitación
Metodologías
FIRA,
FOCIR
Fundaciones
Produce
COFUPRO
FMDR
Base de datos
Agenda de Inv
Transf de Tec
CONACYT
Escuelas
Técnicas y Univ.
Tecnológicas
Estatales
INIFAP, CP
UACH
UNAM, UAM,
IPN
Universidades,
tecnológicos
privados
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas y documento de COFUPRO, 2006
Desde el comienzo, las funciones del presidente de la COFUPRO se orientaron a
fortalecer la autonomía de las fundaciones respecto del poder gubernamental y a fomentar
la emergencia de valores compartidos (ver secciones 3.3.2 y 4). Dado que las fundaciones
son independientes, el proceso se basó en la negociación para lograr coincidencias y
superar conflictos, y en el acceso al secretario de agricultura de la Federación. Este proceso
creó una cultura donde debían prevalecer los fines colectivos por encima de los intereses
personales. Si bien COFUPRO y la mayoría de las fundaciones adoptaron estos valores,
algunas se han resistido.
La función de gobierno de COFUPRO se basa en la negociación, concertación e
influencia. En estas condiciones, para lograr y mantener acuerdos, cada fundación debe
percibir que los beneficios obtenidos por seguir los lineamientos comunes son superiores a
sus costos, que la cooperación con el conjunto es percibida como impulsando el desarrollo

102
del agro en el estado y que obtiene un reconocimiento social para la fundación. Esto ha
permitido una fuerte inserción de la fundación en su estado, pero redujo la capacidad
colectiva para desarrollar prácticas más efectivas de apoyo a la innovación.
El órgano máximo de COFUPRO es la asamblea, integrada por los presidentes de
las treinta y dos fundaciones y representantes de la SAGARPA, CONACYT e INIFAP,
mientras que el consejo directivo está formado por 10 presidentes. Éstos son elegidos por
la asamblea a propuesta del presidente.
La función de gobierno está a cargo del presidente, los vicepresidentes y el
secretario ejecutivo. Alrededor de estos cargos se integran los comités de productores, del
sector académico y de investigación y SAGARPA. Se espera que el presidente juegue
diferentes papeles: conocer lo que pasa en las fundaciones, encargarse de las relaciones
políticas, legitimar la posición de COFUPRO, y proyectar su opinión de experto y de
referencia. Debe notarse, sin embargo, que los productores no siempre están capacitados
para cumplir todas estas funciones (ver secciones 3.5 y 6).
Los presidentes de COFUPRO son elegidos por los presidentes de todas las
fundaciones. Como suele suceder en este tipo de asociaciones, antes de la elección hay un
cabildeo intenso. Los presidentes duran en su cargo tres años y pueden ser reelegidos una
vez. La transición presidencial dura cinco meses.
Los candidatos a la presidencia de COFUPRO deben ser presidentes o expresidentes
de alguna fundación; este requerimiento es una forma de capacitar al nuevo
presidente y de garantizar la continuidad de la cultura institucional. Los requisitos
implícitos son que los presidentes tengan vocación de servicio, que no busquen su
provecho personal, que sean productores exitosos y que estén bien relacionados con el
poder político. Estos dos últimos requisitos confirman y legitiman el prestigio del
presidente.
De igual forma que con el presidente, la cultura institucional indica que el
secretario ejecutivo tiene que ser una persona respetada por los presidentes y los gerentes

103
de las fundaciones, por el sector académico y de investigación y SAGARPA; además tiene
que ser un buen ejecutivo y apoyar el desarrollo de propuestas de políticas y programas de
investigación, extensión e innovación.
Si bien en el pasado el modelo de ciencia lo proveyó una sola persona, hoy hace
falta un equipo sólido y estable. COFUPRO y algunas fundaciones han reconocido las
limitaciones de la visión lineal de la ciencia (ver nota al pie de página 20) y están
explorando nuevos mecanismos para promover la innovación en el campo. Pero aun a
nivel internacional no existen todavía programas universalmente aceptados para este fin.
Más aun, dada la complejidad de los procesos de innovación, no pueden importarse recetas
en forma mecánica, sino que hay que adaptarlas a las condiciones específicas de los grupos
objetivo. El desarrollo y seguimiento de estas opciones sólo pueden hacerlo profesionales
capacitados, que coordinen la exploración con las fundaciones. En la sección 9.2 se
discuten mecanismos para establecer este ámbito de desarrollo de programas basados en
una visión alternativa de la ciencia.
En las actuales condiciones los requisitos más importantes que debe cumplir el
secretario ejecutivo son que sea buen negociador y que pueda ayudar a arribar a consensos
entre los gerentes. Además, el carácter de referencia y de experto le confiere el
reconocimiento del conjunto de fundaciones. En esta situación es importante discutir
explícitamente los requerimientos del cargo de secretario ejecutivo, especialmente la idea
de que tiene que liderar el pensamiento hacia una visión de la ciencia, y cómo debe
interactuar con los tomadores de decisión (especialmente en SAGARPA y los estados).
También es necesario discutir la distribución de poder entre COFUPRO y las fundaciones
(ver sección 5.3).
5.3 La relación entre COFUPRO y las fundaciones
La relación entre COFUPRO y las fundaciones ha ido cambiando con el tiempo,
con el eje de poder desplazándose paulatinamente hacia COFUPRO. Inicialmente,
COFUPRO cumplió tres papeles: coordinar la creación de la cultura organizacional,
ayudar a la definición de normas de trabajo y ser el ámbito de pensamiento sobre la

104
administración de la ciencia. Actualmente, la cultura ya está madura, pero no es aceptada
por todas las fundaciones. El presidente de COFUPRO y el secretario ejecutivo tienen que
invertir mucho tiempo negociando con los estados y las fundaciones para que éstas acepten
las normas de conducta reconocidas por la mayoría de las fundaciones. Sin embargo, todos
los presidentes entrevistados han concordado que el arreglo actual es adecuado y que no es
necesario que COFUPRO tenga un poder formal sobre las fundaciones.
Si bien no existe un poder formal de COFUPRO sobre las fundaciones
individuales, el acceso a SAGARPA la dio a COFUPRO un poder de presión importante.
Si una fundación no seguía las reglas, el delegado de SAGARPA en el estado podía retener
el desembolso de fondos o conversar con el gobierno estatal. Este mecanismo informal no
es eficiente porque, al depender de las personas y no de las instituciones, puede
desaparecer en cualquier momento y porque no contribuye a crear una cultura de
pertenencia al conjunto de fundaciones.
La estructura descentralizada actual tienen dos ventajas importantes: (a) las
fundaciones tienen una presencia local importante, lo que les permite ser un buen canal de
comunicación con los productores y los estados; y (b) es una estructura de exploración
descentralizada. Los problemas son: (a) la fuerte dependencia del gobernador; (b) no existe
un mecanismo eficiente para sistematizar y aprender de las experiencias de las
fundaciones, lo que reduce el valor de la exploración; (c) en muchas acciones el sistema
está demasiado atomizado, resultando ineficiente; y (d) los costos de operación y de
transacción son altos.
La calificación de los presidentes y gerentes de las fundaciones y los recursos que
manejan individualmente no permiten que cada una de éstas desarrolle una visión
innovadora de cuál debe ser el papel de la investigación en apoyo a la innovación y que
pueda explorar efectivamente nuevos mecanismos para fomentar la innovación. Esta es
una tarea para un ámbito central con profesionales dedicados a estos temas y con buenas
conexiones con las fundaciones y con instituciones de investigación nacionales y
extranjeras.

105
Los gerentes de las treinta y dos fundaciones se han organizado en ocho equipos de
trabajo estables coordinados por COFUPRO. Cada equipo está integrado por 4 gerentes y
preparan propuestas sobre temas específicos relacionados con diferentes áreas de trabajo
de COFUPRO. Los equipos se reúnen con anticipación a la reunión nacional de gerentes
para preparar las propuestas y el líder del equipo se encarga de presentarlas para discusión
y lograr consenso para que se implementen en todas las fundaciones. La reunión nacional
de gerentes se realiza cada dos meses.
La administración de las convocatorias ya ha llegado a un nivel de madurez
importante y no es necesario seguir invirtiendo grandes cantidades de recursos en su
mejora. En cambio, es necesario fortalecer la capacidad de exploración de nuevas
alternativas para interactuar con las instituciones de investigación y para definir nuevos
mecanismos de extensión y de apoyo a la innovación (ver sección 9.3).
Cuando alguna fundación exploraba nuevos programas de extensión o
investigación, las normas de operación podían resultar un poco restrictivas. En estos casos,
si la fundación podía fundamentar el programa, SAGARPA tenía una actitud flexible
frente al incumplimiento de las normas. Pero estos mecanismos se han manejado de
manera informal. Es conveniente incorporar explícitamente en las normas de operación la
posibilidad de explorar nuevos mecanismos operativos (ver sección 9.1.1).
6. Caracterización de los procesos de aprendizaje de las fundaciones y de
COFUPRO
El aprendizaje es un proceso que requiere repetición y experimentación, lo que
permite realizar tareas mejor y más rápidamente, e identificar nuevas oportunidades. Los
procesos de aprendizaje organizacional tienen un carácter gradual, acumulativo, sistémico
e idiosincrásico. Todas las organizaciones que perduran aprenden, aunque algunas
aprenden más y con procesos más formales que otras. Los ritmos de aprendizaje dependen
de que exista una estrategia deliberada de aprendizaje, una intención clara y una inversión
de recursos adecuada.

106
Los procesos de aprendizaje generan conocimiento y construyen capacidades. La
capacidad de innovación de las organizaciones es la habilidad de introducir cambios para
ajustarse a modificaciones del entorno. Estos cambios incluyen ajustes en los objetivos,
funciones y estructura de las organizaciones, en procesos de evolución conjunta. La
capacidad de aprendizaje de las organizaciones depende de factores individuales como la
creatividad de los individuos pertenecientes a la organización, y de factores colectivos
como las rutinas, la capacidad de aprender (incluida la capacidad de cambiar las rutinas) y
la cultura organizacional. Las capacidades organizacionales deben construirse
paulatinamente, ya que no pueden comprarse o copiarse con facilidad (ver sección 2.3).
Las Fundaciones Produce y COFUPRO tienen espacios específicos de operación.
Las fundaciones nacieron orientadas a las entidades federativas, mientras que COFUPRO
debe coordinar las acciones del conjunto de fundaciones y operar a nivel nacional. En este
sentido, existe una relación estrecha en términos del aprendizaje; el aprendizaje de
COFUPRO depende de sus actividades propias pero también de lo que aprenden las
fundaciones individuales. El análisis que se realiza a continuación se concentra
principalmente en el ámbito de acción de COFUPRO.
6.1 Objetivos, fuentes y localización del aprendizaje
COFUPRO es una organización orientada a facilitar el aprendizaje de las
fundaciones, a apoyar a SAGARPA y los gobiernos estatales con información original y a
fomentar las interacciones entre diferentes actores del sector agropecuario, con el fin de
fortalecer su capacidad de innovación. El ámbito de acción de COFUPRO es la política
científica y tecnológica y la vinculación entre las organizaciones de investigación y los
productores. Dado este perfil, hay cuatro grandes objetivos de aprendizaje:
• La captación de las necesidades de información de los productores
• La identificación de las capacidades de investigación existentes y los
comportamientos de los investigadores

107
• La identificación de cómo las relaciones entre los agentes del sector (comunidad
académica –instituciones, investigadores y grupos de investigación-, productores,
gobierno) influyen en la capacidad de aprendizaje de los actores
• La mejora y homogenización de aspectos organizacionales del conjunto de
fundaciones: operación, relaciones internas entre COFUPRO y las Fundaciones
Produce, toma de decisiones, etc.
Estos objetivos son dinámicos, es decir se van adaptando por diferentes factores, en
especial las acciones propias de COFUPRO y de las fundaciones. En este sentido, a
medida que COFUPRO y las fundaciones aprenden y actúan sobre un problema, cambian
la naturaleza de los problemas sobre los cual deben actuar la próxima vez. Para poder
mantener este proceso activo, COFUPRO y las fundaciones no sólo deben aprender en un
momento del tiempo sino que deben desarrollar una capacidad dinámica de aprendizaje.
Para responder a esos objetivos, COFUPRO ha combinado fuentes internas y
externas de aprendizaje y conocimiento. Las fuentes internas más importantes fueron las
mismas fundaciones, las experiencias de operación y las actividades de capacitación. Entre
las fuentes externas destacan el ISNAR, la Fundación de Innovación Agraria de Chile, las
evaluaciones de FAO y las experiencias de otras organizaciones, nacionales y extranjeras.
En las primeras épocas, las fuentes externas fueron muy relevantes, pero a medida
que se fueron institucionalizando los procesos, las fuentes internas adquirieron mayor
relevancia. Particularmente importantes fue la capacitación de los gerentes.
Las organizaciones aprenden a través de desarrollar las actividades cotidianas. Las
principales actividades de aprendizaje de COFUPRO se ubicaron en:
• Identificación de las necesidades de investigación de los productores y las cadenas
agroalimentarias
• Elaboración de las convocatorias para proyectos
• Administración de los proyectos
• Interacción entre las fundaciones

108
• Interacción con otros agentes (academia, gobierno, productores) dentro del sistema
de innovación agropecuaria.
La importancia de estas fuentes fue cambiando en el tiempo. Al comienzo, las
actividades más importantes fueron la elaboración de las convocatorias y la administración
de los proyectos. Entre 2000 y 2003 la identificación de las necesidades de investigación
fue crucial, pero demandó esfuerzos financieros y humanos considerables. Hoy las fuentes
más importantes son las interacciones entre las fundaciones y con agentes externos.
6.2 Los mecanismos de aprendizaje
El análisis de la historia de COFUPRO permitió identificar un conjunto de
mecanismos a través de los cuales aprendieron tanto los presidentes y gerentes
(aprendizaje individual) como el conjunto de fundaciones (aprendizaje organizacional).
También se identificó aprendizaje en otros agentes (por ejemplo, funcionarios y
productores de los consejos directivos).
Muchas de las buenas prácticas de las fundaciones y COFUPRO resultaron del
aprendizaje a través de la experiencia propia combinada con fuentes externas de
conocimiento. Si bien se han identificado seis mecanismos de aprendizaje, se destacan dos
que resultaron claves en el aprendizaje: la identificación de las demandas de los
productores y la definición de las convocatorias. Pero también se destaca una debilidad
importante: las fundaciones documentan poco los procesos y las actividades que hacen,
especialmente las que no se refieren a las convocatorias (ver sección 9.2).
6.2.1 Identificación de demandas
En este documento se adopta la terminología de COFUPRO, por lo cual se
denomina a estas actividades como metodologías para la identificación de las demandas.
Pero en realidad fueron mecanismos para vincular diferentes actores del sistema de
innovación. Desde las primeras convocatorias a la fecha se identificaron cuatro métodos
diferentes.

109
Las primeras experiencias de identificación de demandas en 1996-1997 fueron muy
informales, por lo que no constituían un método propiamente dicho (ver sección 3.3.5).
Los miembros de algunos consejos conversaban entre sí y así identificaban problemas que
consideraban relevantes. Entre 1997 y 2001 se estableció una alianza con CONACYT a
través de los sistemas de investigación regionales. La metodología de CONACYT se
basaba en un análisis costo-beneficio de las diferentes demandas que se identificaban.
El mayor aprendizaje resultó de la adaptación de la metodología desarrollada por el
ISNAR en un ejercicio implementado en 2002 y 2003 (ver sección 3.4.1). Esencialmente,
la metodología se basa en organizar foros con diferentes actores del sistema de innovación.
Es decir, se junta a la “oferta” con la “demanda” tecnológica para definir las líneas de
investigación con mayor potencial. Los resultados del ejercicio fueron la identificación de
las cadenas más importantes a nivel nacional y de cada estado y la definición de
prioridades investigación.
Este mecanismo requirió un gran esfuerzo en tiempo y dinero, por lo que se decidió
no usarlo para actualizar las prioridades. En su lugar, se constituyeron “unidades de
innovación” para las cadenas más importantes. En estas unidades participan unos pocos
actores reconocidos de cada cadena para monitorear desarrollos científicos y tecnológicos
que se obtienen en el mundo y para identificar problemas emergentes.
Las diferentes metodologías utilizadas a lo largo del tiempo para identificar
demandas reflejan un cambio en la visión de la ciencia desde un modelo dirigido por la
oferta a uno dirigido por la demandas. Sin embargo, esta separación entre la oferta y la
demanda sigue reflejando la visión lineal de la ciencia y no soluciona el problema esencial
de la falta de interacción entre los investigadores y otros actores del sistema de innovación
(ver sección 2.2). No son claras cuáles son las capacidades que se han desarrollado para
crear una nueva metodología de priorización de actividades. Un primer conocimiento es
que el ejercicio de 2002-2003 fue útil pero demasiado caro. Eso deja a las fundaciones sin
una metodología clara para definir prioridades.

110
6.2.2 Evolución de las convocatorias
Las convocatorias evolucionaron a medida que COFUPRO y las fundaciones
fueron ganando independencia de las instituciones públicas de investigación y logrando
una mayor comprensión de los procesos de investigación y transferencia. En los dos
primeros años, apenas un tercio de las fundaciones usaba convocatorias para asignar los
fondos. Los temas, en general, eran muy amplios, lo que permitía a los investigadores
seguir sus líneas de trabajo independientemente de las necesidades de los sectores
productivos. A partir del ejercicio de identificación de demandas se fueron acotando los
temas de las convocatorias. Aun así, las fundaciones encontraron que los investigadores
tenían dificultad para interpretar las reales necesidades de los productores y trataban de
continuar con sus líneas tradicionales de investigación.
En un comienzo y con el apoyo de los fondos de investigación regionales de
CONACYT, las Fundaciones Produce de Nayarit, Jalisco, Michoacán y Colima empezaron
a explorar la posibilidad de hacer proyectos conjuntos. En Sonora se repitió este proceso
con otros cuatro estados. Así empezaron a convocar proyectos regionales. En el 2000 la
situación se extendió a todos los estados. Éste fue un antecedente importante para la
creación de los proyectos regionales coordinados por COFUPRO (ver sección 3.5).
En esta época se dedicaba mucho tiempo al análisis de la pertinencia de las
propuestas, pero el análisis de la calidad científica era débil. También había problemas
para el análisis de los proyectos de extensión y para el control de los proyectos ejecutados,
ya que sólo se controlaban los gastos pero no la calidad de la investigación (Ekboir 2004).
A partir del 2005, algunas fundaciones empezaron a aceptar el control de las instituciones
de investigación sobre los gastos y encauzaron sus esfuerzos al control de la calidad de los
informes finales. Si bien el énfasis en la calidad de los resultados obtenidos es un avance
importante, todavía falta incorporar incentivos que induzcan a los investigadores a
interactuar más intensamente con los productores (ver sección 9.3).
A medida que se fueron consolidando los proyectos regionales, se comenzó a
difundir la visión de que había que institucionalizar una división de tareas entre las

111
fundaciones y COFUPRO. Así, se decidió que COFUPRO financie proyectos de
importancia regional o nacional, mientras que las fundaciones financian proyectos de
validación local o extensión.
A través de la experiencia se ha desarrollado un ciclo de convocatorias, el cual está
documentado en el manual de procedimientos: (i) captura de las necesidades de
investigación y transferencia, (ii) afinación de los términos de referencia, (iii) difusión de
la convocatoria, (iv) análisis de las prepropuestas. (v) solicitud de proyectos de
investigación completos, (vi) análisis por el comité técnico, (vii) solicitud de ajustes
técnicos y financieros, (viii) comunicación de los resultados, (ix) firma del convenio, (x)
entrega de recursos, y (xi) seguimiento del proyecto (visitas in situ anuales e informes
semestrales).
A partir del reconocimiento de las deficiencias de las convocatorias, en el 2006 se
introdujo un cambio importante, ya que las convocatorias se hicieron para proyectos
claramente definidos, enfatizando el control en el tiempo de ejecución y los resultados
esperados (ver sección 3.5). También se enfatiza el apoyo a los proyectos
interinstitucionales.
Los aprendizajes a partir de la elaboración de las convocatorias de las Fundaciones
Produce han alimentado el trabajo del Fondo Sectorial SAGARPA-CONACYT-
COFUPRO (ver sección 3.4). Si bien la participación de COFUPRO en el Grupo de
Trabajo (formado por el SNITT, COFUPRO, SAGARPA y CONACYT) y en el Comité
del fondo sectorial ha permitido mejorar el trabajo del fondo, éste todavía está organizado
con una visión mecanicista de los procesos de investigación, extensión e innovación.
A pesar del gran esfuerzo que se hizo para identificar necesidades de investigación,
la evaluación de FAO identificó que existe poco alineamiento entre las necesidades y los
proyectos financiados. La recomendación fue redoblar los esfuerzos para eliminar esta
discrepancia (Muñoz 2005). Una explicación alternativa de esta divergencia puede
obtenerse con las teorías de la complejidad que indican que la discrepancia puede deberse
a oportunidades no identificadas en los ejercicios de priorización (ver sección 2.1.2.3).

112
Entonces, en lugar de forzar a los investigadores a ceñirse a las prioridades, es conveniente
concebir a la discrepancia como una exploración de posibilidades y flexibilizar las
convocatorias (ver sección 9.3).
Si bien las fundaciones han hecho un esfuerzo importante para mejorar la ejecución
de los proyectos de investigación, el avance ha sido menor en los proyectos de extensión.
Aunque existe consenso de que los métodos tradicionales de extensión son poco efectivos,
el conjunto de fundaciones no ha identificado mecanismos para mejorar la efectividad de
los proyectos en esta área. Sin embargo, algunas fundaciones, en forma individual, han
estado experimentando con nuevos métodos de extensión. Es necesario crear mecanismos
para facilitar el intercambio de experiencias y la capacitación en nuevos enfoques para la
extensión (ver sección 9.2).
Se identificó una mejora importante en los procesos de las convocatorias de las
Fundaciones pero no en el fondo sectorial. Los procesos de convocatoria están bien
difundidos en todas las fundaciones, por lo que se puede decir que el aprendizaje ha
trascendido las individualidades y se ha convertido en conocimiento organizacional.
6.2.3 Reuniones y visitas entre Fundaciones Produce
COFUPRO y las Fundaciones Produce ha desarrollado algunos mecanismos para
identificar las mejoras prácticas y socializarlas, tales como las reuniones de gerentes, las
visitas entre fundaciones y las reuniones para coordinar proyectos regionales y estatales
(llamadas tianguis tecnológicos). 42
42 En México la palabra tianguis se refiere a un mercado a la calle.

113
Las reuniones han sido un mecanismo de aprendizaje muy importante a lo largo de
la vida de las fundaciones. En los primeros años los ejercicios de planeación e
identificación de la misión incluían a los presidentes nuevos y anteriores. Fue un
mecanismo potente para socializar el conocimiento y desarrollar una metodología de
trabajo común. Estos primeros ejercicios incluían exclusivamente a los presidentes (ver
sección 3.3).
Al mismo tiempo, por medio de reuniones y capacitaciones organizadas por
COFUPRO, se fueron juntando gerentes afines. Este grupo jugó un papel importante en el
proceso de institucionalización observado en los últimos años. Las reuniones nacionales
periódicas jugaron un papel esencial también para aprender sobre la estructuración de las
convocatorias y socializar este conocimiento.
Los primeros ejercicios de capacitación involucraron a los presidentes. En los
últimos años, la capacitación se ha concentrado casi exclusivamente en los gerentes y en
temas operativos. Este énfasis ha creado un vacío importante en las capacidades de las
fundaciones porque no se ha desarrollado una capacidad sistémica para el análisis de
métodos para promover la innovación agropecuaria. 43
Otro mecanismo que ha permitido socializar el conocimiento es a través de la
participación de los ex presidentes en los consejos. Esta participación enriquece las
reuniones y ayuda a mantener el conocimiento adquirido por los directivos anteriores.
43 A diferencia del conjunto, algunos presidentes y gerentes han desarrollado algunas capacidades incipientes
en estos temas.

114
Desde los orígenes las visitas cruzadas han sido un mecanismo de aprendizaje y de
socialización de prácticas, así como de generación de una cultura común (ver sección
3.3.4). Los dos problemas con esta práctica es que el intercambio de experiencias se
restringe sólo a las fundaciones que entran en contacto y que no es un mecanismo
sistemático de exploración de mejores prácticas.
6.2.4 Capacitación
COFUPRO ha puesto mucho énfasis en el entrenamiento de los gerentes, con
cursos de diferente naturaleza. Sin embargo no es claro en qué medida se ha definido
adecuadamente qué tipo de capacitación es requerida por el equipo gerencial. Algunos
entrevistados indicaron que no se requieren cursos de alta dirección, sino una capacitación
más especializada de acuerdo a las particularidades de la investigación, la extensión y la
promoción de la innovación en el sector agropecuario, incluido el desarrollo de habilidades
sobre cómo interactuar con investigadores y productores. Tampoco se ha capacitado a los
gerentes en avances recientes en la gestión de la investigación, la extensión y la
investigación.
El uso de la capacitación como instrumento de cambio se observó también en la
interacción con los investigadores. A éstos se les ofrecieron diferentes cursos, incluidos la
preparación de propuestas de investigación y el marco lógico. El marco lógico es una
metodología para preparar proyectos de investigación basada en definir claramente
finalidades, propósitos, resultados, condiciones que se deben cumplir para que el proyecto
se lleve a cabo, y problemas potenciales que pueden afectar la conclusión del proyecto (ver
nota al pie 33). A la fecha se capacitaron unos 2000 investigadores, lo que facilita la
evaluación de los proyectos y la identificación de los productos que se pueden obtener y
como mejorar la gestión. Más allá de la mayor facilidad que la uniformidad en las
presentaciones representa para las fundaciones, no es clara la ventaja del marco lógico para
la administración de la ciencia, ya que refleja una visión mecanicista del proceso de
investigación (Ekboir 2003). Tampoco se trabajó sistemáticamente con los investigadores
para que éstos incorporaran nuevos mecanismos de interacción con otros actores del
sistema de innovación.

115
6.2.5 Contratación o interacción con individuos clave
Desde sus orígenes, la contratación o interacción con individuos clave ha sido uno
de los mecanismos más importantes de aprendizaje de las fundaciones, contribuyendo a
desarrollar la capacidad para identificar, asimilar y mejorar conceptos novedosos y nuevas
prácticas. Un caso que ilustra este mecanismo de aprendizaje fue la contratación de Jesús
Moncada como secretario ejecutivo de COFUPRO, quien aportó su conocimiento del
sector y sus vínculos nacionales e internacionales. Esta práctica se ha repetido en varias
fundaciones que han contratado ex investigadores o funcionarios del INIFAP en puestos
gerenciales. Estos profesionales traen no sólo el conocimiento del sector y de los agentes,
sino también prácticas que han resultado exitosas o han fracasado en esa organización. La
interacción con asesores internacionales, como fue el caso de Willem Janssen, permitió
conocer las mejores prácticas a nivel internacional.
Debe destacarse, sin embargo, que la utilidad de interactuar con expertos externos
depende de la capacidad interna para asimilar sus conocimientos (ver sección 2.3). Esta
capacidad debe construirse paulatinamente en las estructuras, para que no se pierdan en los
cambios de individuos. Por esta razón, es importante capacitar a los gerentes (que duran
más que los presidentes) y construir ámbitos estructurados de pensamiento colectivo (ver
sección 9.2).
6.2.6 Experiencias de otras organizaciones y redes informales
La interacción con organizaciones nacionales y extranjeras que pueden contribuir
experiencias es una práctica usada desde el comienzo de las Fundaciones. La primera visita
internacional la hicieron Kondo y Labastida a la Fundación de Innovación Agraria de
Chile. Luego siguieron visitas a organizaciones similares en otros países.
Varios de los productores de las Fundaciones Produce tienen una participación
activa en otras asociaciones, lo que los expone a otros modelos organizativos. Esa
experiencia les ha permitido incorporar nuevas prácticas; por ejemplo, Gonzalo Torres
trajo la experiencia de la unión de porcicultores, a la cual cada miembro contribuía una
cuota fija por cabeza. Esa experiencia le sirvió para convencer a las fundaciones que

116
debían aportar a COFUPRO. Marta Xochitl Flores Estrada contribuyó su experiencia como
dirigente ejidataria, Armando Paredes su experiencia empresarial, Carlos Baranzini tenía
tanto experiencia empresarial como de dirigente agropecuario. Los gerentes de las
fundaciones también contribuyeron experiencias de otras organizaciones. Por ejemplo,
Francisco Maldonado, ex-gerente de Michoacán, tenía experiencia bancaria, lo que le
permitió observar que la fundación no tenía procedimientos claros y proponer soluciones.
Mauricio Mora, de Puebla, tenía experiencia como investigador. Raúl Romo contribuyó su
experiencia en políticas sectoriales en un estado con una agricultura en crecimiento. 44 Estos
ejemplos muestran claramente que la capacidad de aprendizaje de las organizaciones
depende de las personas que la componen y de operar en un medio que les permite
experimentar y cambiar. Es común que cuando se diseña una política o programa se
analicen detalladamente las estructuras organizativas, pero no se considere que sin
personas capacitadas que hagan funcionar las estructuras y sin estructuras que incentiven la
toma de riesgos, las experiencias están condenadas al fracaso.
La participación en el fondo sectorial SAGARPA-CONACYT-COFUPRO ha sido
otra fuente de conocimiento de organizaciones similares. Esta participación ha tenido
diferentes efectos: (i) se accedió a experiencias de otros fondos sectoriales y se combinó el
aprendizaje externo con el aprendizaje propio de la práctica, (ii) se transfirió aprendizaje
de COFUPRO a otros sectores, y (iii) se incrementó la visibilidad de COFUPRO fuera del
sector agropecuario (ver sección 3.5). COFUPRO es miembro del Grupo de trabajo y del
Comité del fondo (máximo órgano directivo), y tiene la responsabilidad de armar los
44 Por razones de espacio no se han incluido una gran cantidad de nombres que han hecho contribuciones
importantes al conjunto de fundaciones. Los ejemplos mencionados no buscan reconocer algunas
contribuciones por encima de otras sino ejemplificar la importancia de las individualidades en los procesos
de consolidación institucional.

117
términos de referencia de las convocatorias. Para ello usa su información sobre las
demandas de investigación.
COFUPRO ha tenido una participación activa en el fondo sectorial, la que es
reconocida por CONCYT. COFUPRO ha cumplido con su compromiso en términos de las
aportaciones de recursos, ha propuesto mejoras y promueve el funcionamiento eficiente y
oportuno. COFUPRO había aprendido que para evitar duplicaciones en los proyectos
financiados era necesario cruzar las bases de datos de las convocatorias de las fundaciones.
El fondo sectorial adoptó esa práctica, de tal forma que se cruzaron las bases de datos de
las convocatorias de las Fundaciones Produce, del fondo sectorial SAGARPA-
CONACYT-COFUPRO y del fondo sectorial de ciencia básica. Esto permitió analizar con
detalle lo que se estaba apoyando con diferentes recursos, acotar las demandas del fondo
sectorial y tener una clara justificación para cada demanda que se incluye en la
convocatoria, así como para las áreas que no se incluyen. Sin embargo, las convocatorias
del fondo sectorial no han evolucionado como las de las fundaciones y todavía reflejan una
visión mecanicista de la investigación.
COFUPRO también aprendió del fondo sectorial. Por ejemplo, antes los
investigadores indicaban a qué institución estaban adscriptos. Ahora se pide un aval
institucional para ejecutar el proyecto, de forma que la institución sea co-responsable con
el investigador de la entrega de resultados.
Otro aprendizaje se relaciona con las prácticas de seguimiento de los proyectos. El
fondo sectorial aún tiene algunos problemas similares a los observados en las
convocatorias de las Fundaciones Produce: no se le da seguimiento a los proyectos
terminados ni se usa ampliamente el conocimiento generado en los mismos. Finalmente,
otra fuente importante de aprendizaje fueron las evaluaciones de la FAO (ver sección 3.5).
Estos aprendizajes han contribuido a desarrollar la capacidad para identificar,
asimilar y mejorar conceptos novedosos y nuevas prácticas, la capacidad para mejorar las
convocatorias y la capacidad de aprender a prender.

118
6.3 Niveles del aprendizaje
Se observan aprendizajes a diferentes niveles y con diferente intensidad. A nivel
individual, el aprendizaje se concentró inicialmente en los presidentes y luego en los
gerentes. A nivel colectivo, el aprendizaje se dio en grupos de gerentes. También se
observa un aprendizaje a nivel de la organización, que si bien tiene cierta intensidad,
confronta algunos obstáculos. Recientemente se han observado en algunas fundaciones
procesos de aprendizaje incipientes sobre redes de innovación.
Uno de los problemas más serios para el aprendizaje organizacional es que el
conocimiento radica en individuos o en grupos (ver secciones 2.3 y 5.1). Los factores que
están limitando el aprendizaje organizacional son:
• Las fundaciones han institucionalizado ciertos métodos y prácticas, pero no existe
un manual estándar de operación.
• Hay diferente grado de adopción de las buenas prácticas, pues algunas fundaciones
se resisten a adoptarlas. COFUPRO opera por consensos; no tiene mecanismos
formales para presionar a las fundaciones a seguir los acuerdos y adoptar lo que se
consideran buenas prácticas. Tampoco existen premios para los que cumplen, ni
está documentado cómo los éxitos se asocian con el cumplimiento de esas buenas
prácticas.
• Algunos consejos se renuevan de a poco y otros cambian de golpe. La renovación
del conjunto no permite que preservar el conocimiento generado por los consejeros
salientes.
• No se ha aprendido a difundir las cosas que hacen.
• Hay poca documentación del aprendizaje.
6.4 Capacidades construidas
El conjunto de fundaciones pudo construir varias capacidades que le ayudaron a
mejorar los procesos de asignación de los recursos que administra. El mayor problema que
enfrentan ahora, es que para continuar mejorando necesitan desarrollar nuevas
competencias (ver sección 9.2). A continuación se analizan las capacidades construidas.

119
Capacidad para identificar, asimilar y mejorar conceptos novedosos y nuevas
prácticas
Las fundaciones y COFUPRO han buscado continuamente nuevos conceptos y
prácticas, como lo ejemplifican la identificación de demandas de investigación y los
cambios en las convocatorias. Algunas fundaciones individuales han experimentado con
nuevos mecanismos de extensión. El problema que enfrentan ahora el conjunto de
fundaciones es que en varios temas de relevancia han llegado a la frontera internacional del
conocimiento en estos temas y el conjunto de fundaciones no posee mecanismos
centralizados de evaluación, lo que limita la difusión de las experiencias exitosas.
Capacidad para incidir sobre las instituciones de investigación
Las fundaciones y COFUPRO están desarrollando capacidades para incidir en la
transformación de las instituciones de investigación, por medio de su participación en los
consejos de estas instituciones, por la definición de prioridades de investigación y por su
interacción con los investigadores mismos. Estas interacciones están induciendo a las
instituciones de investigación a ser más sensibles a las necesidades de los productores (ver
sección 7). Para esto, COFUPRO necesitó profundizar su comprensión de la naturaleza de
la investigación y de las nuevas tendencias en la administración de la ciencia.
Capacidad de aprender a aprender
COFUPRO y varias fundaciones están desarrollando capacidades de aprender a
aprender. Identifican lo que no saben y lo que necesitan aprender, buscan ayuda para
resolverlo e invierten recursos (financieros y humanos) en aprender. Un ejemplo claro es la
evolución de la metodología para identificar demandas de investigación (ver secciones
3.3.5, 3.4.1 y 3.5). Sin embargo, en gran medida el aprendizaje todavía persiste a nivel
individual (centrado en el gerente) y hay barreras a la socialización (por ejemplo, falta de
rutinas y estilos de liderazgo) lo que limita la consolidación de la capacidad de aprender a
aprender.
Limitada capacidad para generar una visión alternativa de la ciencia y la innovación
La persistencia de las fundaciones y de COFUPRO a mediano y largo plazo
dependerá de su capacidad de generar una visión moderna de la ciencia y la innovación

120
que fortalezca la capacidad de innovación en todas las áreas de su incumbencia: la
capacidad para identificar tendencias emergentes en los mercados, en las formas de hacer
ciencia, en los mecanismos de fomento a la innovación, y en métodos para apoyar a los
actores del sistema de innovación agropecuaria a posicionarse activamente frente a estas
tendencias.
Tradicionalmente, la visión de la ciencia fue definida por unas pocas personas
ligadas a COFUPRO (ver sección 5.2). Para poder enfrentar temas de alta complejidad
como los que tendrá que enfrentar COFPRO en el futuro cercano, la organización deberá
desarrollar una fuerte capacidad para desarrollar esta visión (ver sección 9.2)
6.5 Los sesgos de la estrategia de aprendizaje
El aprendizaje puede ser intencional o puede ser un resultado no buscado de
acciones realizadas con otro fin. La contribución del aprendizaje a la construcción de
capacidades organizacionales requiere una intención, es decir, definir una estrategia de
aprendizaje. Esta estrategia debe incluir dos componentes que deben actuar
simultáneamente: (i) operacional (relacionado con la adquisición, asimilación y mejora de
conocimiento), y (ii) estratégico (relacionado con la innovación).
En los primeros años COFUPRO implementó una estrategia de aprendizaje que
incluía los dos componentes simultáneamente; los ejercicios para definir la misión y la
visión y la adaptación de la metodología de ISNAR ilustran este comportamiento.
Posteriormente, la organización se enfocó más hacia la operación y no se observa una
trayectoria clara asociada a desarrollar una nueva visión de la investigación y la
innovación. En otras palabras, no hay evidencia de una discusión sobre dónde están las
fundaciones, a dónde quieren llegar y por qué medios.
6.6 Impacto de la dualidad de la cultura sobre los procesos de aprendizaje y la
construcción de capacidades
Como se discutió en las secciones 4 y 5, si bien existen un conjunto de valores
compartidos al interior de las fundaciones y COFUPRO, también se observa la existencia

121
de dos subculturas asociadas con los gerentes y los presidentes. Estas subculturas tienen
diferente impacto sobre cómo los individuos aprenden, cómo socializan ese aprendizaje y
cómo se construye el aprendizaje a nivel de la organización.
La cultura de los gerentes está enfocada a las actividades técnicas y se estructura en
un modelo orgánico donde cada gerente dirige un grupo de trabajo que atiende a los
diferentes proyectos de las fundaciones. Tiende a tener una estructura matricial y busca
integrar a los miembros con el objetivo de desempeñar las tareas de la fundación. En estas
tareas se dan procesos de aprendizaje que se socializan al interior del grupo, y generan
condiciones para un aprendizaje organizacional. A través de las diferentes actividades que
realizan en conjunto los gerentes, el aprendizaje se socializa entre las fundaciones y se va
construyendo un aprendizaje a nivel de COFUPRO. Los gerentes son los portadores de
esta cultura. La transmisión de la cultura a los nuevos miembros, la generación de rutinas y
la socialización del aprendizaje dependen de la permanencia en sus puestos de los gerentes
poseedores de la cultura.
En contraste, la cultura de los presidentes se enfoca a la construcción de relaciones
externas útiles a las fundaciones. Para esto utilizan mayormente canales informales, donde
la cercanía al poder ocupa un lugar central. Dada la naturaleza de su actividad, su
aprendizaje ocurre básicamente a nivel individual, y es difícil de socializar. Puesto que la
capacidad para desarrollar estas relaciones depende del reconocimiento personal como
productor y no de la pertenencia a la fundación, esta cultura no sólo no se puede socializar
con el gerente, sino que también es difícil de trasmitir a los futuros presidentes.
7. Impacto de COFUPRO sobre los sistemas de investigación y extensión
No es posible identificar en forma unívoca los impactos de las Fundaciones
Produce sobre el sistema de investigación agropecuaria porque éstas fueron sólo uno del
conjunto de actores que participaron en un proceso de cambio liderado por el gobierno
federal. Esta sección analiza algunas influencias de las fundaciones sobre el sistema de
investigación que sí se han podido registrar. Debe destacarse, sin embargo, que la

122
evidencia es parcial y los procesos complejos, por lo que no es posible identificar y medir
la totalidad de los efectos.
Los impactos sobre el sistema de extensión son todavía más difíciles de identificar
porque éste tuvo cambios aun más profundos que los del sistema de investigación. Luego
de la disolución de las instituciones públicas de extensión, varios agentes privados y de la
sociedad civil organizaron actividades limitadas de extensión. Pero no existe un estudio de
estas experiencias. El esfuerzo más importante para armar mecanismos de extensión fue un
programa de desarrollo de mercados de servicios técnicos implementado en el marco de la
Alianza para el Campo; 45 las evaluaciones de la FAO y la evidencia recogida en las
entrevistas indican que este programa ha tenido muchos problemas de funcionamiento.
En momentos en que las actividades de extensión están siendo revalorizadas a nivel
mundial (Rivera y Alex 2005), el análisis de las deficiencias en los mecanismos públicos
de transferencia es fundamental por tres razones. Primero, no existen programas públicos
efectivos de transferencia, pero existen muchas experiencias organizadas por actores no
públicos (por ejemplo, empresas, cooperativas o grupos de productores). Segundo, una
porción importante de los recursos de las fundaciones se destina a actividades de
transferencia, pero no existe un mecanismo centralizado para evaluarlas ni para aprender
de los diferentes mecanismos usados en el país. Tercero, el nuevo mandato del INIFAP
requiere que éste trabaje en temas de innovación. A pesar de que el mandato no define qué
es innovación, todas las definiciones en la literatura llevan implícita la interacción de los
investigadores con otros actores; algunas de estas interacciones pueden clasificarse como
programas de extensión.
45 El programa se llamó PRODESCA.

123
Como se explicó en la sección 3.2, las Fundaciones Produce fueron creadas para
inducir cambios en el sistema de investigación agropecuaria, de manera que fuera más
receptivo a las necesidades de los productores. La naturaleza del proceso de cambio (y por
lo tanto, la influencia de las fundaciones) fue variando con los cambios de funcionarios, las
lecciones que se iban aprendiendo y los cambios en el sistema político.
El disparador de la transformación del sistema de investigación fue la crisis de
confianza en el INIFAP a comienzos de la década del 90. En esos momentos se intentó
implementar una reforma relativamente limitada del instituto, que incluyó, esencialmente,
la creación de mecanismos de interacción con los productores (por medio de las
Fundaciones Produce) y la captación de nuevos recursos para fondos operativos (ver
sección 3.1).
A partir del año 2000, se trató de acelerar el proceso de cambio del INIFAP
transformándolo de un organismo dependiente de la SAGARPA en un Centro Público de
Investigación y nombrando a Jesús Moncada como director. Sin embargo, los cambios
avanzaron lentamente debido a las dificultades de transformar una institución sin los
instrumentos adecuados, especialmente la caída de los presupuestos y la inflexibilidad de
las políticas de personal, incluidos los incentivos y las políticas de contratación de
investigadores. Ante la lentitud del cambio, en el 2003 SAGARPA contrató con el IICA
una evaluación del INIFAP por un equipo internacional. 46 Las recomendaciones de la
comisión comenzaron a implementarse a partir de fines del 2004, pero el proceso todavía
progresa despacio por las dificultades mencionadas más arriba.
46 Las evaluaciones por evaluadores internacionales es una práctica común en las universidades de varios
países desarrollados y en los centros del CGIAR.

124
En el 2003, el Colegio de Posgraduados contrató una evaluación con la Universidad
de Wageningen. La diferencia entre las dos evaluaciones es que la del INIFAP fue
comisionada por SAGARPA, mientras que la Colegio fue contratada por la misma
institución evaluada. Las reformas de las restantes instituciones de investigación
agropecuaria (incluida la mayoría de las universidades) se están implementando aun más
lentamente. Como la autonomía universitaria las aísla en gran medida de las influencias
externas, los cambios siguen la dinámica interna de cada institución.
Antes de la creación de las fundaciones, el INIFAP dependía exclusivamente de
SAGARPA; internamente, los investigadores respondían a las jerarquías institucionales.
Las fundaciones debilitaron estas líneas de autoridad pues otorgaban los recursos
directamente a los investigadores. 47 Dueños de sus propios recursos para investigación, los
investigadores le dedicaron menos tiempo a los proyectos institucionales para los cuales no
había recursos. De esta manera, las fundaciones comenzaron a influir sobre la agenda de
investigación. Los cambios en la agenda de investigación fueron, con todo, limitados por la
dificultad en lograr que los investigadores respondieran adecuadamente a convocatorias
relativamente amplias. 48
Otra consecuencia importante de las primeras interacciones con las fundaciones fue
que los investigadores encontraron un canal de comunicación con los problemas de su
47 Las fundaciones probaron varios métodos para pasar los recursos a los investigadores sin que los fondos
se perdieran en la burocracia de las instituciones. En un comienzo, las instituciones de investigación estaban
sujetas al régimen de la administración pública y ni siquiera podían emitir facturas. Como los recursos
externos debían ingresarse al presupuesto de la institución, a menudo éstos no llegaban a los investigadores o
llegaban tarde. Por esta razón, las fundaciones les pasaban los recursos directamente a cada investigador. En
los últimos años, las instituciones de investigación se convirtieron en Centros Públicos de Investigación, lo
que les otorgó más flexibilidad para manejar recursos. Ahora, los fondos se canalizan a través de las
instituciones, pero siguen siendo manejados por los investigadores.
48 La falta de respuesta fue lo que motivó el cambio en los mecanismos usados para las convocatorias (ver
secciones 3.5 y 6.2.2).

125
estado, lo que debilitó aun más el centralismo de las instituciones de investigación
federales. Este proceso se profundizó con el fortalecimiento de las regionales del INIFAP.
Por razones de política estatal y de apoyo a las instituciones locales, era común que
las fundaciones otorgaran preferencia a los investigadores del estado en la evaluación de
las propuestas, a pesar de que a menudo éstos no eran los más fuertes del país en los temas
en que investigaban. La preferencia por los investigadores estatales fue más fuerte en los
primeros años; a medida que las debilidades de los equipos locales se hicieron evidentes,
algunas fundaciones comenzaron a invitar a las convocatorias a investigadores de otros
estados. También se contratan profesionales extranjeros en el marco de proyectos
específicos de investigación. Sin embargo, a pesar de algunas experiencias aisladas en el
noroeste, estas contrataciones todavía no se usan como un mecanismo para fortalecer a los
equipos nacionales.
Las fundaciones brindaron varios cursos sobre preparación de propuestas de
investigación y uso del marco lógico, pero esos cursos no contribuyeron a mejorar la
calidad de los proyectos. La razón es que la calidad de las propuestas depende
esencialmente las capacidades de investigación de los investigadores; y estas capacidades
no dependen del dominio de instrumentos formales de formulación de proyectos sino de la
calidad de los investigadores, de su oportunidad de insertarse en la comunidad académica
internacional, de las culturas institucionales y de los incentivos que se ofrecen a los
investigadores.
Los mecanismos de selección de propuestas a nivel estatal tampoco contribuyeron a
fortalecer el sistema de investigación. Cada fundación estableció su comité técnico para la
evaluación de las propuestas. A menudo los miembros del comité fueron elegidos en

126
representación de las instituciones de investigación presentes en el estado y no por su
calidad profesional. Además, el tamaño reducido de los sistemas de investigación estatales
no permite que el sistema sea transparente (Ekboir 2004). 49 Estos mecanismos afectaron la
credibilidad de los mecanismos de selección de las propuestas a nivel estatal.
A pesar de estos problemas, la calidad del conjunto de proyectos mejoró porque las
Fundaciones fueron identificando a los mejores investigadores y este criterio pasó a ser un
factor en la selección de proyectos. Pero debe destacarse que esta mejora no es una
consecuencia de los fondos competidos sino de un mecanismo estable de interacción entre
las Fundaciones y los investigadores. Es decir, cualquier mecanismo estable y repetitivo
que permita crear reputaciones tendría el mismo efecto.
Un impacto importante sobre el sistema de investigación fue la apertura de fuentes
de financiamiento a instituciones que tradicionalmente tenían problemas para acceder a
fondos de investigación. Los mayores beneficiarios fueron el Colegio de Posgraduados y la
Universidad Autónoma de Chapingo. Las universidades estatales también se beneficiaron,
pero su competitividad era limitada por sus débiles capacidades de investigación. 50
Las fundaciones tuvieron impactos importantes no previstos en su creación. Como
se mencionó en las secciones 3.3 y 3.4, los presidentes de COFUPRO tenían un buen
49 Esto no implica no se opere de buena fe. La transparencia del proceso depende de que el revisor no sepa
quién presentó la propuesta, ni que el investigador sepa quién evaluó su proyecto. En un sistema pequeño hay
muy pocos investigadores en cada área temática. Esto hace que un revisor pueda saber quién presentó una
propuesta sólo por los temas propuestos y la metodología de trabajo. De igual manera, el investigador puede
saber quién lo evaluó por la naturaleza de los comentarios.
50 Con excepción de algunas universidades tradicionales (por ejemplo, UAM o UNAM), la presión para que
los profesores universitarios investiguen es relativamente reciente. Pero la mayoría de los profesores no
tienen ni la formación ni los incentivos para investigar. A pesar de esta debilidad general, en algunas
universidades se han desarrollado algunos equipos de investigación fuertes.

127
acceso a los Secretarios de Agricultura, a quienes acercaron propuestas de políticas
agropecuarias y de transformación del sistema de investigación. Las fundaciones también
introdujeron la idea de que era importante fortalecer las redes de innovación. SAGARPA
adoptó ese marco conceptual en 2006 para la evaluación del SITT; INIFAP también está
empezando a conformar redes de investigación por sistema-producto. Sin embargo, todavía
no hay una visión clara del potencial de las redes para promover la innovación ni de cuáles
son las acciones más efectivas para este fin. El problema es que el fortalecimiento de las
redes de innovación en el sector agropecuario es un instrumento relativamente reciente a
nivel internacional, por lo que existen pocas experiencias de las que México que pueda
aprender. 51
COFUPRO y las fundaciones participan en la junta de gobierno del INIFAP, del
Colegio de Posgraduados y de otras instituciones de investigación y docencia. A menudo
son los únicos representantes no gubernamentales en estas instancias, pero su participación
es importante porque su carácter privado les da más libertad para cuestionar a los
representantes públicos que la que tienen los otros miembros de las juntas.
La participación de COFUPRO en estos órganos de gobierno refleja una nueva
dinámica del sistema de investigación. A comienzos de la década del 90, INIFAP era el
coordinador de facto del sistema de investigación agropecuaria e influía en la dirección de
las fundaciones. Hoy, COFUPRO está ocupando este papel central (al distribuir fondos
para operación y generar información útil para la priorización de actividades y políticas) e
influye fuertemente en la dirección de las instituciones de investigación. Debe notarse, sin
embargo, que COFUPRO no juega un papel central tan fuerte como el que tenía el INIFAP
51 El fortalecimiento de cadenas agroalimentarias ha recibido bastante atención de los tomadores de decisión
y de los investigadores. Sin embargo, estos enfoques son más específicos que los apoyos a las redes de
innovación.

128
hasta la década del 90, porque ahora existen otras instituciones que financian proyectos
relacionados con el sector agropecuario.
Los foros para la determinación de las necesidades de investigación y los comités
técnicos para la evaluación de propuestas pusieron a una gran cantidad de investigadores
en contacto con productores e investigadores de otras instituciones. Así, se establecieron
nuevos patrones de interacción entre actores del sistema de innovación. Varios
investigadores mencionaron que a partir de estas interacciones cambiaron sus métodos de
investigación.
COFUPRO es un socio activo del fondo sectorial SAGARPA-CONACYT. La
política de CONACYT en todos los fondos sectoriales ha sido que los socios definan las
demandas de investigación. En el caso del fondo con SAGARPA, las demandas son
definidas mayoritariamente por COFUPRO, que además asegura que no haya
superposiciones entre las convocatorias estatales y las del fondo sectorial. COFUPRO es
también un miembro activo en la comisión de evaluación. Existe preocupación en algunos
actores que las demandas identificadas por COFUPRO puedan no representar todas las
necesidades del sector, especialmente las de los pequeños productores o de productos no
incluidos en las cadenas priorizadas.
La información compilada por COFUPRO también ha permitido identificar las
áreas temáticas que ya han recibido apoyos de diferentes fuentes de financiamiento. Esta
información es tomada en cuenta al momento de definir las convocatorias del fondo
sectorial.
COFUPRO influyó en el fondo sectorial mostrando un compromiso con la mejora
permanente que no se repite en otros fondos y aportando una metodología para la
identificación de demandas que satisfizo a los otros socios. El grupo de trabajo del comité
técnico se reúne mensualmente en sedes alternas. Las reuniones son activas y fuerzan a los
participantes a tomar decisiones.

129
COFUPRO no participa en ninguno de los otros fondos sectoriales relacionados
con el sector agropecuario ni las fundaciones participan en los fondos mixtos de sus
estados, indicando una falta de coordinación con actores no tradicionales ligados al sector.
COFUPRO también influyó en la operación del SNITT en forma indirecta.
COFUPRO administra los fondos del SNITT, pero las decisiones sobre el gasto las toma el
secretario del SNITT. El SNITT tiene pocos recursos humanos y monetarios para tener un
papel activo en el sistema de investigación. En el trabajo de campo resultó evidente que no
existe consenso entre los actores activos en el sistema de innovación agropecuaria sobre
cuál debe ser el papel del SNITT y, en consecuencia, cómo debe diferenciarse de
COFUPRO.
En los hechos, COFUPRO ha coordinado varias acciones que potencialmente
corresponderían al SNITT, ya que influyen sobre el conjunto de actores del sistema de
investigación. Ejemplos de estas acciones son los ejercicios de identificación de demandas
por cadenas. Definir el marco de operación del SNITT y su interacción con COFUPRO
excede los objetivos de este trabajo; es claro, sin embargo, que el tema está pendiente y
debe resolverse para fortalecer ambas organizaciones.
Los dos mayores déficits en las transformaciones que están ocurriendo en el
sistema de innovación en general, y en las fundaciones en particular, son la inexistencia de
un debate sobre cuáles deberían ser las políticas de innovación para la agricultura y la falta
de discusión sobre cuáles son los mecanismos de extensión más adecuados a las
necesidades de diferentes tipos de productores. Esta falta de discusión contrasta con la
última evaluación de la FAO que encontró que la mayor parte de los proyectos que los
gerentes y directivos de fundaciones consideraron sobresalientes eran de transferencia
(Muñoz 2005).
8. Estudios de caso de las Fundaciones Produce
Esta sección analiza en detalle tres fundaciones: Michoacán, Nuevo León y Puebla.
Estas fundaciones fueron seleccionadas porque representan casos de aprendizaje

130
institucional, tanto dentro de las propias fundaciones como en COFUPRO y en el conjunto
del sistema de innovación estatal.
Los estudios de caso son breves, porque la mayoría de los resultados encontrados,
especialmente los que son comunes al conjunto de fundaciones, se discutieron en otros
capítulos. Los estudios de caso reportan características únicas de las fundaciones visitadas.
En las visitas a los estados quedó claro que los proyectos considerados más
relevantes no fueron seleccionados ni financiados por medio de las convocatorias sino que
resultaron de negociaciones complejas con un conjunto de actores y fueron implementados
durante varios años. Las convocatorias no pueden inducir ni financiar este tipo de
proyectos.
8.1 Fundación Produce Michoacán (FPM)
8.1.1 Estructura de gobernabilidad
La FPM fue creada en 1996 como una asociación civil, con la misión de fomentar
la investigación aplicada y la transferencia de tecnología a los productores agropecuarios y
forestales del estado.
Los integrantes de la primera mesa directiva fueron invitados por el gobernador del
estado, quien eligió como primer presidente a Nicanor Gómez Reyes; Marta Xochitl Flores
Estrada fue elegida tesorera. Tanto el presidente como la tesorera eran productores
agropecuarios. Flores Estrada, en particular, era una productora ejidal con una larga
trayectoria en organizaciones de productores (incluidos el patronato de apoyo a la
investigación agrícola y los módulos de riego).
El primer presidente permaneció por tres años en el puesto. En ese tiempo la FPM
estuvo supeditada al gobierno estatal y al INIFAP, que recibía más del 80% de los recursos
asignados. De hecho, el gobierno del estado y el INIFAP eran miembros del consejo
directivo. Un grupo de productores del consejo de la Fundación creía que ésta debería tener

131
una actuación más independiente del poder político, para evitar el uso político de los
recursos y para tener la libertad de contratar personal sin influencias externas.
En 1988 se cambiaron los estatutos para delegar la elección del presidente en la
asamblea, efectivamente eliminando el poder del gobernador para nombrarlo. Además, el
INIFAP y el gobierno estatal dejaron de pertenecer al consejo directivo. La gobernación
accedió a ceder espacios en la dirección de la FPM para aislarla de los problemas políticos
que en ese momento aquejaban al estado. A partir de ese momento, los representantes del
estado y del gobierno federal tienen voz pero no voto. Es decir, desde sus comienzos la
FPM estableció una cultura de independencia del poder político. Esta independencia no
significa antagonismo, ya que la FPM ha sido un interlocutor importante de diferentes
gobernadores y ha colaborado con SEDAGRO en varios programas. La FPM fue la
primera fundación en independizarse del estado.
En 1999 Flores Estrada fue elegida presidenta de la fundación. Originalmente los
estatutos estipulaban que el presidente debería durar en su cargo tres años, con la
posibilidad de una reelección. Recientemente, esta regla se modificó para permitir la
reelección indefinida del presidente. La FPM es la única que tiene esta provisión.
Los primeros consejos regionales de la FPM estaban formados en su mayoría por
funcionarios y unos pocos productores. Una prioridad temprana de la fundación fue
cambiar la composición de estos consejos para que representaran mejor los intereses de los
productores. También viajaron a otros estados para estudiar otras experiencias que
pudieran ser de utilidad. Cuando vieron que era difícil lograr que los consejos regionales
canalizaran las necesidades de los productores, empezaron a trabajar por sistemas
producto.
Actualmente la FPM tiene una estructura organizacional aparentemente
multifuncional, descentralizada y flexible, pero que en realidad funciona bajo el control de
la presidenta, quien dirige la organización bajo un estilo de liderazgo carismático (ver
sección 4.2). La cultura organizacional tiene por lo tanto rasgos de una cultura dual. Por un
lado en su operación cuotidiana funciona bajo principios de eficiencia, honestidad,

132
provisionalismo e innovación. Por el otro, las reglas para la distribución de poder y
prestigio corresponden a las normas de una cultura de Club, es decir el poder lo tiene la
presidenta y esta lo distribuye a los colaboradores más cercanos. Esta estructura tiene
fortalezas y debilidades. Por un lado, le ha permitido a la FPM ser muy innovadora, tener
una gran influencia en COFUPRO y en el conjunto de fundaciones, y lograr un acceso
importante a las instancias nacionales de formulación de políticas. Por otro lado, no ha
permitido la consolidación de un equipo directivo profesional, creando una gran
dependencia de la FPM de unas pocas personalidades y un riesgo potencial en la eventual
partida de las personalidades dominantes (ver sección 5). A pesar del control centralizado
en la presidenta, ésta es permeable a las necesidades fundamentadas de otros actores del
sistema de innovación, especialmente los productores y el gobierno estatal. En cambio, los
investigadores tienen menor capacidad de influir sobre las acciones de la FPM.
Un rasgo importante de la cultura institucional es la evaluación crítica de sus
propias acciones y las de COFUPRO. Por ejemplo, cuando la FPM evaluó que los
programas de calidad total (ver sección 3.3) no solucionaban sus falencias en
administración de la investigación, contactaron al CIAT de Colombia para capacitarse en
el método del marco lógico.
8.1.2 Composición los órganos directivos
La asamblea general de asociados es la máxima autoridad de la FPM. La asamblea
está integrada por productores representativos de los dieciséis sistemas producto más
importantes del estado (arroz, caña de azúcar, carne, durazno, frutales, guayaba, leche,
limón, maíz, mango, melón, papaya, pesca, plátano, trigo y zarzamora), representantes del
gobierno estatal, de SAGARPA e instituciones académicas y financieras relacionadas con
el campo. De los dieciséis sistemas producto, doce han sido considerados prioritarios;
como estos sistemas producto también son importantes para los estados vecinos, califican
para la organización de proyectos regionales.
La asamblea general nombra al consejo directivo, que constituye el máximo órgano
de decisión operativa, control y seguimiento de la FPM. El consejo directivo está formado

133
por el presidente, un tesorero, un secretario y vocales representando los doce sistemas de
productos prioritarios. Adicionalmente en este consejo participa un representante de
gobierno estatal (por lo general el secretario de agricultura) y el delegado de SAGARPA
en el estado. Todos los miembros del consejo directivo son honorarios pero colaboran
continuamente con la fundación. La asamblea general se reúne dos veces al año, mientras
que el consejo directivo se reúne trimestralmente. Las decisiones operativas están a cargo
de la presidenta, el secretario y el tesorero, que se reúnen semanalmente.
La FPM creó un comité técnico encargado de evaluar la calidad de los proyectos
presentados en las convocatorias. Este comité está integrado por investigadores de
diferentes universidades y centros de investigación, principalmente del Estado pero
también la UNAM y el INIFAP. Los miembros de comité son elegidos como
representantes de instituciones y no por su reconocimiento profesional.
8.1.3 Relación de la FPM con otros actores del sistema de innovación agropecuaria
Como se mencionó en la sección 8.1.1, la FPM nació supeditada al gobierno
Estatal. En los primeros meses, tanto el INIFAP como la gobernación veían a la Fundación
como un mecanismo para acceder a fondos adicionales sin las restricciones impuestas por
la normatividad del sector público. La Fundación fue ganando autonomía por la acción de
varios productores en el consejo directivo.
La relación con el gobierno estatal pasó de la confrontaron a la colaboración. El
cambio se fundamentó en la comprensión de los objetivos de cada uno y de la
identificación de intereses comunes. En la actualidad, el gobierno del estado valora la
independencia de la FPM y la reconoce como representante de los productores no
agremiados y como una fuente importante de ideas y de información para el diseño e
implementación de políticas agropecuarias. Pro ejemplo, los estudios de cadenas y de redes
organizados por la Fundación permitieron al gobierno del estado una mayor comprensión
de las dinámicas de los actores rurales. De esta manera, el gobierno estableció una relación
con actores del sector no basada en la movilización, sino en el análisis racional de

134
argumentos sustentados en información de primera mano. Además, valora las opiniones de
la FPM como una fuente de validación de políticas y programas públicos.
La FPM tuvo un impacto importante a nivel nacional porque la presidenta ocupa el
puesto de vicepresidente de COFUPRO para investigación y transferencia de tecnología. A
partir de esta posición, la presidenta participó activamente en la comisión de ciencia y
tecnología del Acuerdo Nacional para el Campo y en la comisión de seguimiento.
Mediante estas interacciones frecuentes, indujo cambios en los marcos conceptuales
usados para evaluar el Subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología de la
Alianza para el Campo.
La relación con las instituciones de investigación también ha evolucionado. En el
primer año la FPM entregó 6,300,000 pesos en 64 proyectos. Para identificar estos
proyectos se realizaron 84 reuniones. Si bien el proceso fue participativo, el número de
reuniones aparece como excesivo comparado con los recursos entregados. El esfuerzo
realizado para decidir qué proyectos apoyar refleja la vocación de abrir canales para
identificar las necesidades de los productores, pero al mismo tiempo, la falta de una
metodología para identificar estas necesidades y priorizar las propuestas. Posteriormente,
la FPM experimentó con diferentes metodologías para definir prioridades, indicación de la
actitud autocrítica de la Fundación y de la dificultad de definir metodologías efectivas y
que no requieran inversiones en tiempo y recursos excesivas (ver secciones 3.3.5 y 3.4.1).
Una consecuencia no buscada de estas reuniones fue abrir canales de diálogo entre
los productores y los investigadores, lo que ayudó a varios investigadores a desarrollar
nuevas rutinas de investigación, interactuando más activamente con productores. Otra
consecuencia, ligada a la primera, fue el debilitamiento de las jerarquías en las
instituciones de investigación, permitiendo a algunos investigadores desarrollar líneas de
trabajo más acordes con sus intereses y los de los productores.
En el comienzo la FPM tomó distancia de las instituciones públicas de
investigación. Al poco tiempo de iniciar sus actividades, la Fundación encontró que los
investigadores no estaban acostumbrados a justificar los fondos con proyectos de

135
investigación y, en varios casos, consideraban que no tenían que rendir cuentas de los
recursos utilizados. Estos investigadores consideraron que la presentación de proyectos era
una mera formalidad y no se preocuparon en documentar adecuadamente las propuestas.
Entonces la Fundación rechazó más de la mitad de los proyectos presentados; con el dinero
originalmente destinado a esos proyectos se financiaron diplomados, cursos de
actualización y viajes tecnológicos. Algunos investigadores reaccionaron a los nuevos
incentivos y con el tiempo, la FPM identificó un conjunto de investigadores altamente
calificados en diferentes universidades y centros de investigación de dentro y fuera del
estado. Recientemente, el INIFAP recibió apenas el 15% de los recursos distribuidos por la
Fundación, reflejando la dificultad de los investigadores de esta institución para adoptar un
enfoque de cadenas productivas.
La FPM abrió la posibilidad de financiamiento a otras instituciones, pero no es
claro cuáles son las capacidades de éstas. Por ejemplo, algunas universidades reportan
como investigaciones las tesis de grado de sus alumnos. Pero estas tesis no se inscriben en
programas de trabajo de sus profesores ni alcanzan estándares de investigación. Por otro
lado, la FPM ha establecido relaciones con investigadores de fuera del estado que han
desarrollado programas muy novedosos, como el estudio de redes (ver sección 8.1.5).
8.1.4 Aprendizaje en la FPM
La FPM ha desarrollado varios mecanismos para aprender. El más importante ha
sido la capacidad para innovar de la presidenta. El problema es que esta capacidad es
propiedad particular de una persona y no puede transferirse fácilmente a otros. Como se
mencionó más arriba, esta capacidad es una fortaleza y una debilidad al mismo tiempo.
Para que esta capacidad pueda consolidarse es necesario institucionalizarla, creando las
condiciones para que surja un equipo. Otro mecanismo importante usado por la FPM en el
pasado fue la contratación de personal capacitado que aportó su experiencia administrativa
y de organización. En particular, el gerente Francisco Maldonado formó un equipo efectivo
con la dirección de la Fundación.

136
Finalmente, otro mecanismo usado asiduamente por la FPM ha sido la consulta de
fuentes externas, impresas, mediante contacto con consultores o visitando otras
organizaciones similares en el país o en el extranjero.
Un área importante de aprendizaje fue el control de proyectos de investigación. Al
comienzo los recursos se pasaban al INIFAP, pero se quedaban en la institución y no le
llegaban al investigador. Para solucionar este problema, se estableció un sistema de
cuentas a nombre de los investigadores en la propia Fundación. Este sistema se usó sólo un
año porque resultaba demasiado complicado. Luego de varios cambios, se logró transferir
el dinero a las instituciones de investigación y que éstas, a su vez, se lo transfirieran a los
investigadores. En los últimos años, también cambiaron los parámetros de control;
mientras que al comienzo el énfasis se ponía en el control financiero, en los dos últimos
años el acento se pone en la calidad de los resultados obtenidos. Otra innovación
importante fue el apoyo a proyectos plurianuales.
El financiamiento de proyectos en empresas privadas también requirió un
aprendizaje. Como en un principio varias empresas cobraron el dinero pero no realizaron
los proyectos comprometidos, se comenzó a pedir a las empresas que depositaran una
fianza.
Algunas de las actividades importantes de aprendizaje de la FPM fueron el
desarrollo de diferentes métodos para la identificación de necesidades de investigación en
el estado y la misma identificación de las mismas, reuniones frecuentes con productores,
cambios en los mecanismos de las convocatorias y diferentes proyectos inducidos por la
Fundación (por ejemplo, el de administración del conocimiento y el de redes de
innovación).
8.1.5 Aprendizaje en el sistema de innovación
La FPM indujo varias actividades que promovieron el aprendizaje en otros actores
del sistema de innovación estatal y nacional. Mediante frecuentes interacciones y el aporte
de ideas innovadoras, indujeron cambios en el accionar de SAGARPA y SEDAGRO,

137
creando un mecanismo para introducir nuevas ideas en el diseño e implementación de
políticas científicas y tecnológicas.
La FPM apoyó fuertemente el estudio de las cadenas más importantes del estado y
la formación de los sistemas producto mediante la contratación de consultores y la
implementación de talleres.
En el sector agropecuario estatal la FPM también tuvo un impacto mediante la
organización de actividades de difusión de información que incluyeron viajes tecnológicos,
diplomados, acciones tradicionales de transferencia (por ejemplo, días de campo), cursos y
proyectos no tradicionales entre los que se destacan “Análisis y consolidaron de redes de
innovación” y (b) “Herederos del campo”.
a) Análisis y consolidaron de redes de innovación
El estudio de redes de innovación comenzó en 2003 con un proyecto contratado
con un equipo de la Universidad de Chapingo, donde se utilizó la metodología de análisis
de redes sociales para generar un mapa de flujos de información técnica, comercial y social
entre productores comerciales de limón en dos valles del estado. El estudio continuó con
un análisis técnico y contable de explotaciones de limón. A partir de esta información se le
explicaba a cada productor cómo era su desempeño comparado con el resto de los
productores de la muestra. En caso de que el productor quisiera conocer qué hacía otro
productor específico (por ejemplo, porque tenía similares recursos pero mayor
rentabilidad), se ponía a los productores en contacto. El supuesto básico de este proyecto
era que los productores tenían una gran cantidad de información pero no existían canales
para socializarla. La última etapa fue la contratación de expertos que capacitan a los
productores y a los técnicos en temas específicos relacionados con los cultivos (por
ejemplo, nutrición de plantas).
A partir de esta experiencia se desarrolló un diplomado en la gestión de redes de
innovación. Hasta la fecha se capacitaron 28 técnicos en la recolección y análisis de
información sobre redes sociales y en el fortalecimiento de redes sociales. El objetivo es

138
que los técnicos dejen de ser especialistas en un producto y se conviertan en promotores
del desarrollo rural. A la fecha se estudiaron ocho redes de innovación.
El proyecto es financiado conjuntamente por la FPM y el PRODESCA, un
programa de la Alianza para el Campo para fomentar la creación de mercados de servicios
técnicos.
b) Herederos del campo
El proyecto “Herederos del campo” busca vincular a los jóvenes del campo
michoacano con la producción rural y la conservación del ambiente. Específicamente, el
proyecto busca generar procesos de gestión ambiental, investigación participativa y
formación de microempresas en diferentes comunidades del Estado.
En cada comunidad el proyecto comienza con un diagnóstico participativo de las
fortalezas, debilidades, oportunidades y riesgos relacionados con el ambiente, sistemas
productivos y participación social. En estos diagnósticos participan grupos de niños y
jóvenes y facilitadores externos. Para estos diagnósticos los jóvenes usan fuentes de
información secundaria, recorridas de campo y entrevistas con actores claves de sus
comunidades. Estas actividades terminan con la elaboración de un documento. Después se
capacita a los jóvenes en el análisis de sistemas productivos, planes de negocio y
conservación de recursos naturales. La capacitación incluye visitas a proyectos en
ejecución y talleres para aprende haciendo proyectos sostenibles (por ejemplo, preparación
de composta). Un objetivo importante del proyecto es el rescate de las historias familiares
y de los conocimientos tradicionales.
8.2 La Fundación Produce Nuevo León (FPNL)
8.2.1 Estructura de Gobernabilidad
El primer presidente de la FPNL fue un productor, ex-investigador del INIFAP que
permaneció tres años en el puesto. En ese tiempo todos los recursos se otorgaban al
INIFAP. En 1999 se eligió el segundo presidente, Fernando Cantú Guzmán, ganadero y
citricultor. El presidente actual, Manuel García, inició su periodo en 2005, aunque

139
participó en la Fundación por siete años como representante del Comité de Fomento de
Producción Pecuaria en el estado. Todos los presidentes tuvieron buen acceso al
gobernador del estado, pero mantuvieron su independencia respecto de los gobiernos
estatal y federal. Si bien los tres presidentes han tenido relaciones políticas importantes, su
nombramiento dependió en forma creciente de su conocimiento del sector y de su
reconocimiento como productor o como representante de un grupo de productores.
Se considera que el gerente también debe de ser una persona reconocida por su
capacidad técnica, su capacidad de gestión y el conocimiento de las fundaciones y de sus
objetivos sociales. Los roles de presidente y gerente han estado bien definidos, y el gerente
ha gozado siempre de la confianza del presidente en turno. El gerente actual está en el
cargo desde 1999, lo que ha dado continuidad a la gestión.
La estructura de la FPNL es descentralizada, con un fuerte liderazgo del presidente,
y con un gerente con gran dinamismo en las actividades de gestión. Los directivos son
reconocidos no sólo en el Estado, sino también en las fundaciones de los estados
colindantes.
Ubicada en las oficinas de SAGARPA 52 , la FPNL opera con una estructura mínima
(el gerente, un asistente y un contador). Para aumentar su capacidad de acción, la
fundación participa en diferentes redes, por ejemplo, la participación de los directivos en
diversas asociaciones permite extender la presencia de la FPNL entre los productores del
estado, y acceder a recursos físicos u organizacionales. Algunas asociaciones con las que la
52 A pesar de esta ubicación física de las oficinas de la Fundación, de las opiniones de productores como
investigadores se infiere que esto no afecta su autonomía.

140
FPNL mantiene relaciones son el Consorcio Técnico del Noreste, la Unión de Ganaderos
de Nuevo León, el Fondo de Aseguramiento Citrícola y la Asociación de Fruticultores.
8.2.2 Composición del Consejo Directivo
La asamblea general es la máxima autoridad de la FPNL. En ella están
representadas todas las asociaciones de productores legalmente constituidas en el estado.
Tiene 52 asambleístas, 18 de los cuales integran el consejo directivo. El consejo lo
conforman un presidente, un tesorero, un secretario, vocales representando las ocho
principales cadenas productivas del estado, un representante de gobierno estatal y uno de
SAGARPA.
La asamblea general se reúne una vez al año, mientras que el consejo se reúne
trimestralmente. El comité técnico, integrado por dos comisarios externos se encarga de
dar seguimiento al manejo de los recursos financieros.
8.2.3 Relación de la FPNL con otros actores del sistema de innovación agropecuaria
En los años iniciales el presidente tenía fuertes lazos de dependencia con el
gobernador y el INIFAP. Esta relación evolucionó y en la actualidad es de colaboración y
de respeto a la autonomía de la FPNL. La Corporación para el Desarrollo Agropecuario,
dependiente del Gobierno del Estado, ha colaborado estrechamente con la Fundación en la
definición de prioridades de investigación, transferencia de tecnología y en capacitación.
En cambio SAGARPA tiene poca presencia en Nuevo León y también mantiene una
posición de no intervención en los procesos internos de la FPNL.
La FPNL ha hecho importantes aportaciones al conjunto de fundaciones,
incluyendo la introducción de las convocatorias y la utilización de medios electrónicos
para agilizar la gestión de trámites y compartir información.
La FPNL mantiene una relación cercana con las fundaciones de los estados
aledaños, para lo cuál ha utilizado enlaces complementarios a su estructura como el

141
Consorcio Técnico del Noreste. La FPNL participa en la capacitación de otras fundaciones
en temas como planeación estratégica y ejercicios de priorización.
La FPNL ha establecido vínculos con instituciones de investigación tales como la
Universidad de Tamaulipas, la Universidad Autónoma de Nuevo León, la Universidad de
Coahuila, el Tecnológico de Monterrey, la Universidad Antonio Narro, el CINVESTAV y
otras universidades del país y extranjeras. Existe una sinergia significativa entre estas
asociaciones y la FPNL. Se destacan dos experiencias de organizaciones complementarias
a la FPNL: a) el Consorcio Técnico del Noreste y b) la experiencia de los Grupos
GGVATT (Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de Tecnología).
a) El Consorcio Técnico del Noreste (CTN)
El CTN, creado en 1997, es una organización regional en la que participan las
Universidades de Tamaulipas, Nuevo León y Coahuila, el INIFAP, los Fideicomisos
Instituidos en Relación con la Agricultura del Banco de México (FIRA), la Unión de
Ganaderos de Nuevo León, SAGARPA, la Confederación Nacional Ganadera (CNG) y los
Gobiernos de los tres estados.
El número de investigadores y técnicos que participan en el CTN es variable, unos
10 o 12 participan en forma estable y otros 30 en forma más esporádica. El CTN se dedica
más a la transferencia de tecnología, capacitación a los productores y la prestación de
servicios que a la investigación. Atiende a productores de tamaño medio mientras que el
sector social es atendido por otras instituciones (ej. Secretaría de Desarrollo Rural). En
términos sectoriales se especializa en el sector pecuario.
La mayoría de los proyectos ofrecidos por el consorcio a las FP son de adaptación y
transferencia de tecnologías provenientes de instituciones nacionales y extranjeras. Los
trabajos de investigación que se realizan en el CTN son básicamente proyectos
individuales financiados por las universidades y el CONACYT. La FPNL apoya sobre todo
eventos de transferencia.

142
En la práctica, el CTN funciona como un facilitador que pone en contacto a
investigadores y alumnos de las universidades con los productores. Los principales
problemas que enfrenta el CTN para cumplir su función son: a) falta de incentivos para la
incorporación de técnicos e investigadores, b) escasez de recursos financieros y c)
envejecimiento de los investigadores.
El Comité de Fomento del CTN es un laboratorio que da servicios y realiza
actividades de investigación en las áreas de sanidad, diagnostico, ingeniería geográfica,
digitalización y vida silvestre. El Comité de Fomento tiene convenios con INIFAP y la
Universidad de Nuevo León. El CTN presenta proyectos a CONACYT y a los fondos
mixtos.
b) GGVATT (Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de Tecnología)
En el estado de Nuevo León los GGVATT operan principalmente entre los
productores de caprinos y porcinos. Los GGVATT reciben recursos de Alianza para el
Campo y no tienen una relación formal con la FPNL. Sin embargo, las interacciones que se
dan entre productores e investigadores en estos grupos han permitido la identificación de
problemas y la generación de proyectos presentados a la FPNL. También han permitido el
apoyo de la Fundación a la creación de parcelas de validación de tecnologías y han
contribuido a la adaptación y difusión de tecnologías entre productores.
8.2.4 Aprendizaje en el sistema de innovación
La FPNL facilita procesos de aprendizaje tecnológico y organizativo de los
productores que participan en cadenas agroalimentarias, apoya al gobierno estatal y a la
delegación de la SAGARPA con información para la toma de decisiones y para la
generación de políticas públicas, y orienta la investigación y transferencia de tecnología
promoviendo la interacción entre diferentes agentes del sector. Se identificaron los
siguientes mecanismos de apoyo al aprendizaje:
• Redes y grupos de productores, investigadores y otros agentes involucrados en la
innovación en el sector agropecuario. Las redes basadas en la interacción de

143
productores e investigadores participantes en asociaciones y grupos han tenido
repercusiones significativas en el proceso de aprendizaje de la fundación y de los
agentes del sistema agropecuario del estado. El CTN, los sistemas productos y los
GAVVAT han abierto espacios para identificar problemas de los productores,
compartir información y conocimientos sobre la manera de atacarlos, vincular a
productores e investigadores y mostrar y difundir aplicaciones tecnológicas.
• Cursos de capacitación a productores, investigadores y a otras FP. La FPNL apoya
a la capacitación en dos modalidades: a) capacitación a productores y b) capacitación
especializada. La capacitación a productores se hace mediante conferencias,
organización de foros y visitas. La capacitación especializada apoya a los
investigadores para que asistan a congresos o cursos en temas de interés para los
productores y a los productores para que asistan a cursos, congresos o visitas a
productores de fuera del estado (a veces, hasta de fuera del país). La FPNL también
contribuye en la capacitación de otras FP en temas como planeación estratégica y
ejercicios de priorización.
Algunos de los proyectos que ilustran impactos positivos logrados con el apoyo de
la FPNL incluyen:
a. Introducción del chile sustituyendo al maíz de subsistencia
En 2003 se implementó un proyecto para introducir variedades de chile poblano y
morrón en una región en la que sólo se sembraba maíz de subsistencia. Se evaluaron
las variedades y se tuvieron buenos resultados. Ahora la región vende una diversidad
de chiles.
b. Papaya Maradol
Un investigador introdujo la papaya maradol en Nuevo León. Al principio los
productores desconfiaban de la adaptación del cultivo. Se empezó con una hectárea y
con una tecnología de invernadero muy rústica, lográndose un rendimiento de 6
toneladas por hectárea. Hoy el cultivo se ha extendido a 30 hectáreas.
c. Introducción de la tecnología de poda en los cítricos

144
En los grupos de cítricos se identificó tecnología de poda desarrollada en España. La
Fundación apoyó una gira tecnológica y de capacitación de productores y la
demostración de la tecnología en Nuevo León.
d. Producción de flores
El proyecto se implementó en una zona donde hay escasez de hombres por la
migración. Una investigadora del INIFAP logró producir flores de calidad en
invernadero y una ONG ayudó a organizar a mujeres campesinas para que usaran la
tecnología. La FPNL apoya este proyecto en la zona manzanera.
8.2.5 Aprendizaje en la FPNL
Las características del proceso de aprendizaje en la FPNL pueden resumirse en los
puntos siguientes:
i. La FPNL ha transitado gradualmente del “aprendizaje haciendo” al
“aprendizaje deliberado”. El proceso de aprendizaje de la FPNL ha pasado por dos
etapas. En la etapa inicial, basada en aprender haciendo (1996-1998), no existían
objetivos explícitos que priorizaran las actividades de investigación y transferencia de
tecnología, ni patrones de relación con investigadores y productores; la estructura
organizativa y administrativa era incipiente. En la segunda etapa (1999-presente) las
formas de aprendizaje resultan más de la actividad conciente de la fundación.
ii. Si bien la Fundación ha consolidado un esquema más conciente y organizado de
aprendizaje, éste se ha concentrado en la operación de la FPNL. No existen rutinas
para la definición de objetivos de largo plazo, ni la definición de medios o mecanismos
que permitan acumular conocimiento y socializarlo de manera continua. Si bien la
gerencia y la presidencia han apoyado fuertemente el aprendizaje mediante la
capacitación, el estilo es reactivo.
iii. Se observan pocos arreglos organizacionales para la conversión del aprendizaje
individual en aprendizaje colectivo, así como para dar continuidad a los procesos
de aprendizaje y la acumulación de capacidades. Los individuos (presidentes,
gerentes, secretario) dentro de la FPNL han jugado un papel fundamental en los
procesos de aprendizaje. Sin embargo la ausencia de mecanismos institucionales que

145
permitan la socialización del conocimiento en la FPNL provoca la ruptura del proceso.
En los cambios de directivos se pierden las capacidades y conocimientos incorporados
en ellos.
iv. Las actividades de aprendizaje en la FPNL más importantes son:
• Identificación de las necesidades de los productores a través de foros e
interacción cotidiana con agentes del sector. En la identificación de las
necesidades de los productores existen varias actividades que han ido apareciendo a
lo largo de la historia de la fundación, las cuales se han sistematizado o convertido
en rutinas establecidas. Entre estas actividades se destacan las reuniones periódicas
de grupos de productores y los foros para priorización de problemas. La metodología
usada en los foros es una simplificación de un método desarrollado por el Instituto
Tecnológico de Monterrey. Después de un análisis de incidencia y de congruencia, la
gente vota para priorizar los problemas mediante votos computarizados. La FPNL da
cursos a otras fundaciones sobre esta metodología. La organización de los
productores mediante los sistemas producto, los GGVATT, el Consejo Estatal de
Productores, el CTN, Juntas de Sanidad Local, el Fondo de Aseguramiento Agrícola
y otras uniones y asociaciones ha generado canales permanentes para la interacción,
para identificar problemas y compartir experiencias, información, conocimientos y
habilidades.
• Identificación de la oferta tecnológica en la región. La Fundación, a través de los
proyectos y eventos apoyados y de la interacción con Universidades y Centro de
Investigación ha identificado la existencia de más de 80 investigadores en la región
relacionados con temas de los sectores agrícola, ganadero y forestal.
• Modificaciones en las convocatorias de proyectos. Las convocatorias fueron
introducidas en la FPNL en 1998. A partir de allí han evolucionado junto con las
otras fundaciones. También se han mejorado las formas de evaluación de los avances
y en el establecimiento de compromisos de resultados.

146
8.2.6 El problema del financiamiento
Como la pobreza es un factor importante en la fórmula de asignación de recursos
de la Alianza para el Campo, Nuevo León recibe relativamente pocos recursos de este
programa. La FPNL ha desarrollado tres mecanismos para compensar la falta de recursos
de la Alianza. Primero, el Gobierno de Nuevo León contribuye financiando proyectos
especiales como los de competitividad y de mejora genética para ganado bovino. Segundo,
el Consejo Directivo generó una red de benefactores en la que participan asociaciones
(como la Unión de Ejidatarios de Cadereyta y la Unión Ganadera), proveedores de
insumos, investigadores y productores. Tercero, las asociaciones paralelas donde se
combinan recursos de las asociaciones de productores, del gobierno, y la FPNL.
8.3 Fundación Produce Puebla (FUPPUE)
8.3.1 Estructura de gobernabilidad
La FPPUE tuvo tres presidentes: Gonzalo Bautista O’Farril (1996-2002), Antonio
Canaan Sasia (2002-2006) y Enrique López Fernández Moris, presidente desde febrero del
2006. El gerente Mauricio Mora ha permanecido en el puesto desde la creación de la
Fundación, asegurando la continuidad en la gestión.
Igual que las otras Fundaciones, la FPPUE nació supeditada al poder estatal (ver
sección 3.2), ya que el gobernador del estado nombró al primer presidente. Éste tenía una
gran trayectoria política, pero carecía de experiencia en el sector agropecuario. Para
compensar esta debilidad, contrató un gerente con experiencia en investigación agrícola y
que pudiera aportar una visión de la actividad agropecuaria y de los requerimientos
tecnológicos del campo.
Desde el inicio de la Fundación, las funciones de presidente y gerente quedaron
bien definidas pero en forma implícita. El presidente representaba a la FPPUE en todos los
actos públicos y ejercía la función negociadora con los niveles más altos del sector público
y agropecuario. El gerente contó siempre con la confianza del presidente en turno, quien le
delegó las responsabilidades operativas de la Fundación. Esta situación se ha repetido en la
mayoría de las fundaciones.

147
La FPPUE tuvo un conflicto con el gobernador que asumió en 1998, quien redujo
sustancialmente los recursos transferidos a la Fundación. Este conflicto indujo una gran
autonomía de la FPPUE respecto el gobierno estatal. Desde ese momento, la elección del
presidente recayó en el consejo directivo de la Fundación, que basa su decisión en la
experiencia como productores representantes de un sistema-producto.
A pesar de la independencia política, la FPPUE todavía está ubicada en el mismo
edificio que la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Estado y la Delegación de la
SAGARPA.
La estructura organizacional de la FUPPUE es descentralizada, flexible,
multifuncional, donde la coordinación se da partir del ajuste mutuo y con un estilo de
liderazgo participativo. La cultura organizacional se basa en el reconocimiento de los
valores por todas personas ligadas a la FPPUE. A partir del año 2002, la FPPUE adoptó el
Modelo de Dirección por Calidad. Como se mencionó en la sección 3.3.4, este modelo
permitió mejorar algunos procedimientos administrativos pero no contribuyó a formar una
visión alternativa de la organización de la ciencia y la extensión. A pesar de esta
deficiencia, la FPPUE ha explorado nuevos mecanismos de interacción con los pequeños
productores (ver sección 8.2.4).
Existe una baja rotación de personal ya que la antigüedad menor es de cuatro años.
Además, la FPPUE fortalece sus actividades permitiendo que estudiantes universitarios
realicen sus prácticas profesionales o servicio social en las actividades que se desarrollan
en la fundación.
La FPPUE tiene un modelo descentralizado de toma de decisiones. Todo el
personal operativo toma decisiones de acuerdo con sus funciones y responsabilidades.
8.3.2 Composición del consejo directivo
La autoridad máxima de la FFPUE es la asamblea general de asociados, integrada
por productores representativos del sector agrícola, pecuario y forestal del estado. La
asamblea nombra al consejo directivo, máximo órgano de dirección y control de las

148
decisiones. Este consejo está integrado por productores comprometidos e innovadores con
reconocimiento social, líderes en su campo, por representantes de instituciones
gubernamentales, así como de sectores académicos, financiero y agroindustrial.
El consejo directivo está integrado por el presidente, el vicepresidente, el
secretario, el tesorero, 28 vocales y un comité de vigilancia. Los vocales son representantes
de trece cadenas productivas prioritarias del estado, dos representantes del sector público
(secretario de desarrollo rural del estado y delegado de la SAGARPA en el estado), dos
representantes del sector académico (Universidad de las Américas de Puebla y la
Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla), un representante del sector
financiero (FIRA-Banco de México), cinco representantes de organizaciones de
productores (Confederación Nacional de Productores de Maíz, Granja Coapan, SA de CV,
Invermixteca, Integradora Industrial CAIVO, SA de CV y Granjas Carroll de México, SA
de CV), el gerente de la Fundación y dos vocales vitalicios (los ex-presidentes). El comité
de vigilancia está a cargo de SEDAGRO.
La elección para presidente la realiza el consejo directivo mediante voto secreto.
Uno de los requisitos con que debe cumplir el presidente entrante es que haya participado
en el consejo directivo.
8.3.3 Relación de la FPPUE con otros actores del sistema de innovación agropecuaria
En los primeros años, la mayoría de los proyectos, en especial los de transferencia
de tecnología, eran impulsados por el gobierno estatal. Actualmente, la relación con el
gobierno es de mayor independencia y respeto mutuo. A pesar de este reconocimiento, el
estado casi no contribuye recursos a la FPPUE. La relación con el gobierno estatal ha

149
tenido altibajos. El gobierno estatal usó el libro Cadenas Agroalimentarias como un
insumo importante en la definición de políticas agropecuarias. 53
La FUPUE participa activamente en las acciones de COFUPRO. El gerente de
FPPUE participó con otro grupo de gerentes en el desarrollo de los manuales de
organización. También fue capacitador en cursos de la metodología de Marco Lógico. La
FPPUE tiene relaciones muy estrechas con las fundaciones vecinas, especialmente la
Fundación Veracruz, que es la coordinadora regional y con la que comparte proyectos
como el de la vainilla.
En 1996, todos los recursos de la FPPUE se adjudicaron al INIFAP. En 1997 se
realizó un estudio sobre la oferta de instituciones e investigadores, lo que llevó a una
distribución de recursos más diversificada. Por ejemplo, en ese año, se apoyó a la UPAP
para desarrollar un proyecto de flores, y al Colegio de Posgraduados para un proyecto de
maíz. Actualmente la FPPUE apoya a investigadores de diversas instituciones educativas y
de investigación, especialmente aquellas que imparten planes de estudio o realizan
investigación en tecnología de alimentos, comercio internacional, negocios y
mercadotecnia; en cambio, el INIFAP recibe menos del 15% de los recursos,
principalmente porque ha tenido dificultad para adoptar un enfoque de cadenas
productivas.
8.3.4 Aprendizaje en el sistema de innovación
La FPPUE facilita los procesos de aprendizaje tecnológico y organizativo de los
productores que participan en cadenas agroalimentarias, apoya al gobierno estatal y a la
delegación de la SAGARPA con información para la toma de decisiones y para la
53 El libro fue publicado conjuntamente por la FPPUE y el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología.

150
generación de políticas públicas, y orienta la investigación y transferencia de tecnología
promoviendo la interacción entre diferentes agentes del sector. Se identificaron los
siguientes mecanismos de apoyo al aprendizaje:
• Trabajar con el enfoque de cadenas productivas.
• Promover la organización de los productores en sociedades rurales.
• Captar las necesidades de investigación y extensión de los productores y
necesidades de comercialización de acuerdo con las cadenas productivas.
• Identificar las capacidades de investigación existentes en el estado.
• Identificar cómo influyen las relaciones entre los agentes del sector en el impulso y
consolidación del proceso de aprendizaje colectivo.
• Aspectos organizacionales de la fundación.
La FPPUE organiza todas sus actividades alrededor del enfoque de cadenas
productivas, integrado por seis elementos:
1. La integración de los productores a la cadena productiva mediante la constitución de
organizaciones legales. Se busca que estas organizaciones se constituyan como
asociaciones civiles o como sociedades de producción rural, que puedan extender
facturas.
2. El apoyo a la búsqueda y colocación de los productos en nichos de mercados definidos.
3. La difusión de tecnologías que permitan a los productores integrarse a los mercados.
4. Desarrollar procesos de transformación que generen valor para los productores.
5. Apoyo a los productores en la elaboración de planes de comercialización, mediante una
alianza estratégica con la UDLA.
6. Apoyo a los productores para obtener financiamiento.
La FUPUE tiene una interacción estrecha con productores, promoviendo su
organización en sociedades rurales o asociaciones en participación y ayudándoles a
establecer relaciones comerciales formales. En reuniones semanales los productores
intercambian información sobre el precio de sus productos, a quiénes vendieron, formas de
pago y quiénes cumplen con los compromisos comerciales. Este intercambio de

151
información ha permitido homogeneizar los precios en el estado e identificar compradores
incumplidores.
La FPPUE ha llevado la capacitación a todas las regiones del estado a través del
tecno-móvil (tecnología en movimiento para el campo poblano). Esta unidad móvil de
video-extensión es un prototipo original, diseñado y equipado por la fundación en el año
1997 y tiene una carpa para 40 personas, equipo de video y audio, mobiliario para
acomodar a los asistentes y una fuente de energía que le permite transmitir en parcelas y
comunidades carentes de corriente eléctrica. La FPPUE también cuenta con una librería de
información técnica y de organización de los productores. Los libros publicados por la
fundación se distribuyen a los productores a través del tecno-móvil.
En las reuniones de productos participan el gerente de la FPPUE, la encargada de
proyectos y el encargado del tecno-móvil. Además, participan técnicos e investigadores de
acuerdo con el proyecto, productores y sus líderes, delegados de organismos financieros
como FIRA, pero se evita la presencia de las autoridades del gobierno municipal o estatal.
Algunos de los proyectos que apoyó la FPPUE son la papaya maradol, la jamaica y
la integradora industrial CAIVO, S. A. de C. V.
a) Papaya Maradol
En 2002 la FPPUE, el FIRA, el Instituto Tecnológico Agropecuario 32 de
Tecomatlán y el INIFAT (Instituto de Investigaciones Fundamentales en Agricultura
Tropical de la Habana, Cuba) establecieron un convenio de transferencia de tecnología
para la producción y postcosecha de papaya maradol.
Después de conciliar intereses antagónicos, se logró que varios productores de
papaya maradol se organizaran con la visión colectiva “de establecer el cultivo de papaya
maradol bajo riego y transferir la tecnología en manejo agronómico, postcosecha,
transformación y comercialización de la fruta”. El proyecto cubre nueve localidades de la
región mixteca poblana. Dos de los problemas más importantes que dificultaban la
organización eran las diferencias políticas entre los municipios y la cultura de organizarse

152
para recibir apoyos públicos. Mediante el apoyo de la FPPUE se acordó separar la
organización técnica-comercial de la papaya maradol de las organizaciones políticas.
Luego de décadas de políticas clientelares, muchos productores se organizan para recibir
apoyos del gobierno. Inicialmente varios de los productores que se integraron al proyecto
buscaban estos apoyos, pero luego quedaron sólo aquellos que entendieron las ventajas de
recibir capacitación, apoyo para misiones tecnológicas e información de técnicos altamente
calificados.
El proyecto hoy cubre 120 hectáreas cultivadas, capacitó 107 productores y 43
técnicos e incrementó la rentabilidad por hectárea.
b) Jamaica
En 2001, la FPPUE inició el trabajo con productores de jamaica de Chiautla de
Tapia, en la región mixteca. 54 El objetivo inicial del proyecto fue impulsar la producción y
transformación de la jamaica para el consumo en fresco, obtención de extractos y
comercialización en el mercado nacional. Con el tiempo, el objetivo se expandió para
incluir la transformación de la jamaica en productos industriales (concentrado y extractos,
agua embotellada, mermelada y licor) y el cultivo orgánico.
La FPPUE está participando en la organización de la industria estatal de la jamaica.
Esta industria busca constituirse en un modelo profesional, con personal preparado para
cumplir con las funciones de dirección. Para formar la estructura se contrataron cuatro
profesionales jóvenes: una agrónoma es la gerente de campo, un bioquímico es el gerente
de planta, un gerente de ventas formado en negocios y un gerente general. Estos cuatro
54 La jamaica es la flor del Hibiscus sabdariffa L., que en México se utiliza para obtener varios productos
como bebidas, mermeladas y cremas.

153
profesionales son los responsables de la industria, mientras que los productores forman el
consejo de administración. La selección de los cuatro profesionales la realizó un grupo
colegiado conformado por la FPPUE, los productores, el gobierno y las universidades que
los recomendaron. Antes de su contratación y siendo estudiantes, estos profesionales
realizaron su servicio social con la FPPUE, desempeño que les valió que posteriormente
fueran contratados en forma permanente.
Dos proyectos adicionales relacionados con la jamaica se dirigen a las esposas y los
hijos de los productores. A las mujeres se les enseñó a preparar comidas con jamaica; a los
niños se les enseñó a producir huevos alimentando a las gallinas con semilla de jamaica.
La FPPUE financió la inversión de las gallinas.
El proyecto de jamaica ya tiene cinco años y algunos tomadores de decisión opinan
que es tiempo que la FPPUE lo abandone.
c) Integradora Industrial CAIVO, SA DE CV
La integradora industrial CAIVO es un proyecto empresarial con una inversión
superior a 15 millones de pesos. El negocio incluye un rastro Tipo Inspección Federal
(TIF) 55 , cortes finos y la venta de barbacoa y mixote al alto vacío, dirigidos al mercado
hispano de los Estados Unidos. CAIVO cuenta actualmente con 450 socios productores de
ovinos, de los cuales 100 tienen una actividad empresarial y 370 están organizados en
cuatro sociedades de producción rural. Para comercializar por medio de la integradora es
necesario comprar acciones en la misma. Con un valor actual de 50 mil pesos (equivalente
a unos US$4,500), cada acción otorga el derecho de faenar 200 borregos al año.
55 TIF (tipo inspección federal) es un estándar de sanidad otorgado por la SAGRPA a los rastros (mataderos)
que cumplen con determinadas condiciones de higiene.

154
El proyecto empezó en 2002, cuando la FFPUE apoyó el proyecto denominado
“Análisis prospectivo de la cadena agroalimentaria ovino en el estado de Puebla”. A partir
de este proyecto se decidió instalar un rastro TIF especializado en ovinos. La fundación
apoyó principalmente la organización de los productores de borregos y el estudio de
prospectiva comercial.
CAIVO opera una unidad móvil de transferencia de tecnología de cría y engorde de
borregos; la unidad fue financiada por la fundación. La FPPUE también financió el
laboratorio para controlar la inocuidad en la planta TIF y apoyó la promoción comercial. El
apoyo financiero a CAIVO no es significativo, pero la FPPUE apuntala la organización de
los productores y apoya la investigación, capacitación y misiones tecnológicas. Por
ejemplo, la FPPUE contrató dos especialistas canadienses durante 2 semanas, que
explicaron nuevas técnicas del corte de carne.
8.3.5 Aprendizaje en la FPPUE
La FPPUE ha desarrollado fuertemente la capacidad de aprender a aprender,
principalmente en el gerente y la encargada de proyectos. La Fundación identifica sus
necesidades de conocimientos, busca ayuda para resolverlos e invierte recursos para
aprender. Este proceso de aprendizaje se transmite a toda la organización, por medio de la
estructura descentralizada donde los empleados participan y conocen los proyectos que
desarrolla la fundación.
En el proceso de aprendizaje dentro de la FPPUE se han combinado un conjunto de
mecanismos internos y externos. Los mecanismos más importantes son: experiencias
propias, la capacitación y reuniones de gerentes organizadas por COFUPRO e intercambio
de experiencias con otras Fundaciones Produce, las misiones tecnológicas, los
intercambios con el ISNAR, los ejercicios de planeación estratégica, las alianzas
estratégicas con universidades, centros de investigación, agroempresarios, productores,
organizaciones de productores, y organismos del sector público estatal y federal.
Las principales actividades de aprendizaje realizadas por la FPPUE fueron:

155
• Identificación de la oferta tecnológica en el estado. En 1997 se identificaron 150
investigadores que estudiaban diferentes temas de utilidad para el campo. A partir de
este trabajo se establecieron alianzas estratégicas con instituciones de educación, de
investigación y del sector productivo y se planteó un programa de mediano plazo
para vincular a las universidades con el sector productivo. En el proyecto se
incluyeron disciplinas no tradicionales para el campo como negocios, comercio
internacional, ingeniería de alimentos e ingeniería química.
• Identificación de las necesidades de productores y las cadenas agroalimentarias por
medio de foros y del tecno-móvil. El aprendizaje más importante en la identificación
de las demandas resultó del ejercicio implementado en 2002 y 2003. El ejercicio
permitió la identificación de 17 cadenas estatales con las que trabaja la FPPUE y
varias a nivel micro-regional como la papaya, la jamaica y la sábila. En el ejercicio
de priorización del 2005 participaron durante dos días SAGARPA y representantes
de once sistemas- productos.
• Cambios en las convocatorias de proyectos. En un comienzo, las convocatorias
estatales enfatizaban la investigación, dando prioridad al INIFAP. A partir de la
creación de los fondos sectoriales, la FPPUE enfatizó la extensión y transferencia de
tecnología de acuerdo en los sistemas-producto priorizados.
• Reuniones con productores.
• La elaboración del manual de organización. La FPPUE ha documentado todos los
procesos sustantivos de la fundación y los proyectos que ha financiado.
• Actividades de transferencia y divulgación de tecnología
La FPPUE ha construido diferentes capacidades que le ayudaron a mejorar los
procesos de distribución de recursos:
a) Capacidad para identificar nichos de oportunidad de negocios y desarrollar proyectos de
agronegocios. La FPPUE ha desarrollado la capacidad para detectar nichos de oportunidad
para los agronegocios y para impulsar proyectos con pequeños productores para
aprovechar estas oportunidades.

156
b) Capacidad para incidir sobre diferentes agentes del sistema. La FPPUE ha incidido en la
transformación de las instituciones de investigación y educativas, a través de las alianzas
estratégicas, la participación en proyectos conjuntos, la definición de las necesidades de
investigación y en los cursos de capacitación para la elaboración de proyectos.
9. Conclusiones y recomendaciones
Las Fundaciones Produce fueron una innovación institucional importante en el
sector agropecuario mexicano. Sin embargo, existen indicios de que el modelo seguido por
las Fundaciones en sus diez años de existencia estaría perdiendo creatividad debido a la
consolidación de sus estructuras y a la madurez de las áreas de mayor impacto
(identificación de demandas de investigación, apertura de canales de comunicación entre
actores del sistema de innovación y eficiencia de las convocatoria y de la administración y
seguimiento de proyectos). En el pasado, la capacidad de aportar ideas y estructuras para
implementar políticas científicas y tecnológicas agropecuarias se derivó de los mecanismos
de aprendizaje desarrollados y de la gobernabilidad de cada fundación y del conjunto. Las
Fundaciones pueden mantener su dinámica creativa desarrollando nuevas capacidades para
aprender, especialmente en el diseño e implementación de políticas y programas de
innovación, en el apoyo a la transformación de las instituciones de investigación y a la
emergencia de estructuras efectivas de extensión (ver sección 2.3.2). También pueden
aprovechar la incertidumbre creada por la posible finalización de la Alianza para el Campo
para rever las estructuras de gobernabilidad.
El resto de la sección presenta las principales conclusiones del estudio y
recomendaciones para fortalecer el accionar de las Fundaciones. Los impactos sobre la
productividad y competitividad agropecuaria, el manejo de los recursos naturales y la
pobreza no fueron investigados porque exceden los objetivos del estudio.

157
9.1 Gobernabilidad
9.1.1 Relación con otros actores del sistema de innovación agropecuaria, incluidos
SAGARPA y gobiernos estatales
• Se recomienda que cada Fundación establezca o fortalezca sus interacciones
con otros administradores de recursos para investigación (por ejemplo, los
consejos estatales de ciencia y tecnología), con el fin de consolidar su
legitimidad, mejorar la efectividad de sus acciones y catalizar la discusión local
del papel de la ciencia en el desarrollo del estado.
Las Fundaciones siempre tuvieron acceso directo a los ámbitos oficiales que
formulan las políticas agropecuarias, tanto en SAGARPA como en la mayoría de los
estados. Estos ámbitos valoraron la información que generaron las Fundaciones, el canal
de comunicación que abrieron con los productores comerciales no agremiados y la
flexibilidad que tenían para el manejo de fondos. Los aportes de COFUPRO al fondo
sectorial SAGARPA-CONACYT también consolidaron la relación con CONACYT.
Las Fundaciones Produce y COFUPRO fueron reconocidas por las autoridades
federales y estatales y por las jerarquías de las instituciones públicas de investigación
agrícola como la voz de los productores no agremiados. Es importante que las Fundaciones
reconozcan que su aceptación surge en parte de su legitimación por las autoridades y por
un conjunto de investigadores. La legitimidad que da la participación en estructuras de
poder es similar a la que tiene el CONACYT, que no es representativo pero es reconocido
por la comunidad académica.
El reconocimiento legitimó a las Fundaciones, pero al mismo tiempo llevó a
algunos actores no incluidos en la estructura a cuestionar su representatividad y accionar.
Para aumentar la legitimidad, las Fundaciones tendrán que seguir aportando
elementos a la formulación de políticas agropecuarias y colaborar con otros actores del
sistema de investigación. La interacción de COFUPRO con el CONACYT contribuye a
este proceso, pero las fundaciones no han interactuado con igual intensidad con los
consejos estatales de ciencia y tecnología, los fondos mixtos o universidades que

158
tradicionalmente no han sido fuertes en la investigación agropecuaria pero que pueden
contribuir a los objetivos de las Fundaciones (por ejemplo, la Universidad Nacional
Autónoma de México o la Universidad Autónoma Metropolitana). Si bien la falta de
interacción probablemente se origina en la inercia institucional de ambas partes, es
importante que las Fundaciones reconozcan que son parte de un sistema más amplio que el
de investigación agropecuaria y que, por lo tanto, deben fortalecer los lazos con el sistema
en su conjunto.
• Se recomienda que COFUPRO genere un diálogo interno sobre cuáles son las
fuentes de legitimidad de las Fundaciones ante los productores y la sociedad
civil más allá de su acceso a las autoridades federales y estatales y a los
administradores de las instituciones de investigación.
A medida que se consolidaron, las Fundaciones han aumentado su
representatividad incluyendo en sus consejos directivos a representantes de organizaciones
de productores y de algunos consejos estatales de los sistemas-producto (ver sección 5). Si
bien esto ha ampliado la representatividad de los consejos directivos, no es claro cuál es el
grado real de representatividad de los consejos de las Fundaciones puesto que los
miembros son invitados por el propio consejo con reglas que no siempre son explícitas.
Además, tampoco es clara la real representatividad de los sistemas producto.
Es importante reconocer que no es necesario que las Fundaciones sean
representativas; alcanza con que sean reconocidas como legitimas (ver más arriba). 56 Hay
varias acciones que las Fundaciones pueden implementar para fortalecer su legitimidad,
incluyendo la explicitación de los criterios usados para incorporar a nuevos miembros de
56 Por ejemplo, los consejos directivos de los centros internacionales de investigación agropecuaria no son
representativos, pero son legítimos frente a los donantes, los gobiernos y las instituciones de investigación.
Esta legitimidad se basa en el reconocimiento que tiene cada uno de los miembros de los consejos.

159
los consejos, mayor colaboración con otros agentes en el sistema nacional de innovación
(más allá de la agricultura) y fortalecer su contribución al diseño e implementación de
políticas y programas de apoyo a la invasión y su aportación a la transformación del
sistema de investigación.
Ante la amenaza de una crisis, la legitimación que podría ofrecer el conjunto de la
comunidad académica y nuevos actores de dentro y fuera del sector agropecuario puede ser
un instrumento importante para asegurar la supervivencia de las Fundaciones, de la misma
manera que las voces que defendieron al INIFAP y al Colegio de Posgraduados en el 2004
incluyeron a los productores agropecuarios, agentes del sector agropecuario y la
comunidad científica y tecnológica en su conjunto.
• Se recomienda incorporar en las normas de operación mecanismos que
permitan a las Fundaciones explorar nuevos instrumentos de apoyo a la
innovación en el campo.
Las Fundaciones Produce se han caracterizado por probar nuevos mecanismos de
apoyo a la investigación y la extensión. A menudo estas pruebas violaban las normas de
operación definidas por SAGARPA. Estos conflictos se repetirán en la medida en que las
Fundaciones continúen explorando. Pero el problema no es la exploración sino la
inflexibilidad de las normas. Como se mencionó en la sección 2.1.2.3, en procesos
complejos, cambiantes y poco conocidos, la sujeción a rutinas inflexibles es una traba
importante a la innovación, porque la mayoría de las veces las normas no son adecuadas
para alcanzar los objetivos de los tomadores de decisión. Una forma de solucionar esta
contradicción es permitir usar una parte pequeña de los recursos de las fundaciones (por
ejemplo, hasta 15%) para explorar mecanismos alternativos de apoyo a la innovación,
aunque no se usen mecanismos competidos.
9.1.2 Definición del público objetivo de las Fundaciones Produce
• Se recomienda promover un debate dentro de las Fundaciones Produce y con
otros actores clave del sistema de innovación agropecuaria (por ejemplo,
Consejo Nacional Agropecuario, Confederaron Nacional Campesina,

160
instituciones de investigación y académicos reconocidos en temas de desarrollo
rural y políticas de innovación), y del gobierno federal (por ejemplo, Secretaría
de Desarrollo Social, SAGARPA y Secretaría de la Reforma Agraria) sobre cuál
es y cuál debe ser el público objetivo de las Fundaciones.
Los creadores de las Fundaciones pensaron que éstas iban a representar a los
productores agropecuarios. Sin embargo, no hubo una clara discusión de qué productores
eran los que iban a representar. El resultado, como sucede en la gran mayoría de los países,
es que las Fundaciones terminaron representado y apoyando mayormente a los productores
comerciales porque los productores del sector social tienen grandes dificultades para
articular sus demandas. Las razones de estas dificultades se originan en (a) su falta de
capital humano y social, especialmente la debilidad de las organizaciones no gremiales de
los productores, y (b) la diversidad de sus necesidades, donde las mayores necesidades
normalmente no son de tipo tecnológico.
Algunos actores del sistema de innovación han criticado a las Fundaciones por esta
orientación. No es claro, sin embargo, que las Fundaciones deban ampliar el foco de sus
apoyos. El apoyo a los pequeños productores, especialmente a los del sector social,
requiere capacidades especificas que las Fundaciones no poseen y no pueden adquirir sin
una gran inversión en personal y capacitación. Más aun, todavía no existe consenso a nivel
mundial sobre cuáles son los métodos más adecuados para apoyar a este tipo de
productores. La dificultad en trabajar con pequeños productores se evidencia por la
persistencia de la pobreza en todo el mundo a pesar de los miles de millones de dólares que
se gasta anualmente en programas para reducir la pobreza y la dificultad de expandir
experiencias locales exitosas. En México, SEDESOL, los gobiernos estatales y un número
de ONGs ya trabajan con los productores del sector social y es probable que estén más
capacitados para este trabajo que las Fundaciones Produce.
Si se acepta que las Fundaciones deben apoyar a los pequeños productores con
potencial de convertirse en empresarios, entonces las fundaciones tendrán que ampliar el
espectro de alianzas para incluir ONGs y dependencias públicas que trabajan en estas
áreas. Pero más importante, tendrán que desarrollar capacidades para incorporar nuevos

161
métodos para identificar estos productores dentro del conjunto de agricultores del sector
social. Este es un tema que está siendo debatido en la comunidad internacional y no se ha
alcanzado un consenso sobre el mismo. La literatura sobre el desarrollo de capacidades de
innovación en individuos (Renzulli 2003; Shavininva y Seeratan 2003) ha demostrado que
no existen métodos exactos que permitan identificar a las personas capaces de innovar. Es
decir, la identificación de pequeños productores con potencial demandará el desarrollo de
metodologías que todavía no se conocen a nivel internacional. Antes de expandir sus
actividades en esta dirección es aconsejable un debate amplio sobre la conveniencia de esa
expansión y de los recursos humanos y financieros que demandará. En el ámbito de las
fundaciones, estas actividades deberían se la responsabilidad de una unidad especializada
en el análisis de nuevos mecanismos de intervención (ver sección 9.2).
9.1.3 Estructura y papel de COFUPRO y de las Fundaciones
• Se recomienda establecer un diálogo para redefinir las formas de relación entre
COFUPRO y las Fundaciones. En especial, se recomienda que COFUPRO
tenga formalmente un control parcial de las acciones de los gerentes de las
Fundaciones.
La relación entre las fundaciones individuales y COFUPRO fue cambiando, con un
paulatino desplazamiento del poder desde las fundaciones hacia COFUPRO. Este cambio
obedeció a varias causas. Primero, un sistema con treinta y dos fundaciones independientes
estaba demasiado atomizado, especialmente porque muchos problemas tienen importancia
regional o nacional. COFUPRO permitió bajar los costos de operación y de coordinación.
Segundo, COFUPRO fomentó el surgimiento de una cultura común y presionó a las
fundaciones que no seguían estos principios, aumentando la eficiencia del conjunto de
fundaciones. Tercero, la capacidad de innovación está concentrada en unas pocas
fundaciones y COFUPRO. COFUPRO aumenta la capacidad de innovación de las
fundaciones menos innovadoras y la efectividad de la exploración de las fundaciones más
innovadoras al facilitar el intercambio de experiencias.
Pero la efectividad del conjunto y de la coordinadora está disminuida por la falta de
mecanismos formales con los que COFUPRO pueda presionar a fundaciones renuentes a

162
adoptar mejores prácticas reconocidas por el conjunto. Si bien no es deseable que las
fundaciones dependan totalmente de COFUPRO, la actual estructura no es eficiente porque
insume demasiado tiempo del presidente de COFUPRO y de su secretario ejecutivo en
cabildeo (ver secciones 3.5, 4.3 y 5.3). En particular, se recomienda formalizar la
situación actual en la cuál las fundaciones aceptan la necesidad de que COFUPRO
coordine e impulse algunos programas pero al mismo tiempo mantienen un alto grado de
autonomía. Más abajo se identifican algunos mecanismos para formalizar esta situación.
• Se recomienda definir explícitamente las funciones y atribuciones que debe
jugar el presidente de cada fundación y de COFUPRO. Para esto es conveniente
conocer las estructuras de gobierno de otras fundaciones que también financian
actividades de investigación y extensión (por ejemplo, la Fundación Bill y
Melissa Gates o la Fundación Rockefeller).
Como se mencionó en las secciones 3.5, 4.2, 5 y 6, se espera que los presidentes de
las fundaciones cumplan fundamentalmente el papel de facilitadores frente al poder
político. Pero algunos presidentes además consideran que deben manejar la fundación
como si fuera su empresa. En la mayoría de los casos, los presidentes sienten que tienen la
responsabilidad final del funcionamiento de la fundación. Pero en la práctica, las líneas de
acción para el conjunto de fundaciones se definen en la asamblea de COFUPRO y en la
interacción de los gerentes con COFUPRO. Esta confusión tiene varias causas, incluidas la
responsabilidad patrimonial que tiene el presidente, el poder que tiene sobre el gerente y la
cultura organizacional.
Las mayores fundaciones internacionales de financiamiento a la investigación (por
ejemplo, la Fundación Bill y Melissa Gates, la Fundación Rockefeller y la Fundación Ford)
tienen una estructura de conducción más diferenciada, donde el consejo y su presidente
sólo tienen la responsabilidad de fijar las líneas estratégicas de operación, supervisar las
acciones de una dirección profesionalizada y contratar a los cuadros directivos superiores.
Los cuadros profesionales son elegidos no sólo por su capacidad administrativa sino por su
experiencia en áreas específicas de investigación (por ejemplo, manejo de recursos

163
naturales o mejoramiento genético). Con esta formación, los gerentes y cuadros
profesionales pueden evaluar la calidad y pertinencia de los proyectos que se les presentan.
• Se recomienda definir explícitamente las capacidades que deben tener los
presidentes y gerentes de las fundaciones
Como se vio en las secciones 4.2, 5 y 6, se espera que los presidentes y gerentes
de las fundaciones cumplan varios requisitos, algunos de los cuales están implícitos. En el
caso de los presidentes, los requisitos más importantes que se identificaron en el trabajo de
campo fueron que tengan un capital social importante, que tengan buen acceso al gobierno
del estado y que usen estos contactos para fortalecer la fundación. En el caso de los
gerentes se requiere que sean leales al presidente de su fundación, que cumplan con los
compromisos adquiridos con otros gerentes, que apoyen la labor de COFUPRO, que
puedan interactuar con las instituciones de investigación en el estado y que tengan una alta
capacidad administrativa y de manejo de personal. En el caso de los gerentes, cuando
existe contradicción entre la lealtad al presidente y la capacidad profesional, a menudo se
resuelve a favor de la lealtad. Pero además de estas calificaciones, existen otras
capacidades que los directivos de las fundaciones deberían cumplir como, por ejemplo,
tener un conocimiento básico de administración de la ciencia y la extensión.
Otra deficiencia en las capacidades que deben tener los gerentes es que éstas se
definen en función de las necesidades de las fundaciones individuales. Sin embargo, los
gerentes también juegan un papel importante en el funcionamiento de COFUPRO. Como
se vio en el punto anterior, seleccionando a los gerentes de manera que en conjunto cubran
una amplia gama de capacidades redundaría en el fortalecimiento todas las fundaciones.
Pero esto requiere que los presidentes pierdan parte del control de los gerentes. Éste es
esencialmente un problema de acción colectiva, donde cada una de las fundaciones debe
perder parte de su independencia para ganar de las acciones conjuntas. El éxito de estas
acciones depende de la estructura de incentivos (positivos y negativos) para inducir la
participación, de la capacidad del conjunto de hacer cumplir los acuerdos y de los
beneficios y costos que tiene cada fundación por participar.

164
La falta de claridad sobre el conjunto de calificaciones que deben tener los
presidentes dificulta su selección porque cada miembro de la asamblea valora los
requisitos implícitos y explícitos de diferente manera. De igual manera, la falta de claridad
sobre las calificaciones del gerente y de su dependencia jerárquica dificulta la
profesionalización de la dirección de las fundaciones.
• Se recomienda que los gerentes de las fundaciones sean seleccionados por un
comité integrado por el presidente de la fundación, el tesorero y un
representante de COFUPRO. Además, que los gerentes sean contratados por
plazos predeterminados más largos que la gestión del presidente y con
posibilidad de recontratación.
La absoluta dependencia jerárquica de los gerentes de los presidentes junto con una
parcial dependencia funcional de COFUPRO (pues se espera que los gerentes apliquen las
prácticas aceptadas por el conjunto de fundaciones y que colaboren en actividades de
ámbito nacional o regional) crea varias disfuncionalidades, entre las que se destacan la
dificultad para capacitar a los gerentes y para difundir mejores prácticas. El debilitamiento
del vínculo entre el presidente y el gerente y la contratación de este último por un periodo
más largo que la presidencia, permitirá profesionalizar la dirección de las fundaciones. Al
mismo tiempo, mantener la dependencia del gerente de su fundación (no necesariamente
del presidente) permitirá mantener los lazos con la agricultura estatal y la estructura
descentralizada que ha sido uno de los factores del éxito del conjunto de fundaciones.
• Se recomienda definir explícitamente las capacidades que deben tener el
presidente y secretario general de COFUPRO.
Los problemas mencionados más arriba sobre la falta de claridad respecto de las
funciones de los presidentes y gerentes de las fundaciones también se aplican a
COFUPRO. Por esta razón, también se recomienda explicitar las funciones del presidente
de COFUPRO y del secretario ejecutivo y las capacidades que deben tener.
• Se recomienda crear una carrera profesional de gerente que incentive la
permanencia del personal que se capacita en las fundaciones

165
El aprendizaje en las fundaciones se concentró especialmente en los gerentes, con
la excepción de algunos presidentes. Pero como se vio en las secciones 4 y 5, la exclusiva
dependencia de los gerentes de los presidentes dificulta el aprendizaje por tres razones.
Primero, como algunos presidentes valoran más la lealtad que la capacidad profesional,
cuando asumen cambian al gerente. De esta manera, se pierde el aprendizaje y la
experiencia del gerente saliente. Segundo, a veces los gerentes contratados no tienen el
perfil profesional adecuado para incorporarse productivamente al conjunto de gerentes.
Tercero, una parte importante del aprendizaje se realiza en la interacción con otros
gerentes y con COFUPRO; pero a veces los gerentes tienen problemas para tener un
compromiso adecuado con acciones fuera de su fundación. La creación de una carrera
profesional donde se reconozca los aportes al conjunto de fundaciones puede contribuir a
favorecer la permanencia de los gerentes en las fundaciones y la acción colectiva
mencionada más arriba.
La carrera profesional debe tener dos componentes: un sistema de incentivos
adecuados y un programa de capacitación. El sistema de incentivos debe recompensar las
actividades que son valoradas por la fundación. En la práctica, un sistema de incentivos es
un acuerdo entre el gerente y la fundación (o el conjunto de fundaciones) donde, por un
lado, se explicitan los objetivos de incremento de la eficacia del gerente y por el otro, se
definen los compromisos que adquiere la fundación para permitir al gerente alcanzar esos
objetivos. Los objetivos incluyen criterios para “medir” la calidad de las acciones y el
profesionalismo de los gerentes y complementos salariales (u otro tipo de beneficios) como
reconocimiento a la contribución que el gerente hace al logro de los objetivos de la
fundación.
El sistema de incentivos es un acuerdo negociable por un periodo determinado, que
se puede ajustar de común acuerdo entre cada individuo y su superior jerárquico. La
negociación consiste en:
a. La definición de acciones de progreso
b. Los medios necesarios para que las acciones tengan éxito
c. Criterios de evaluación del progreso

166
d. Las modalidades de atribución de suplemento salarial correspondiente al progreso
realizado.
La elaboración de un programa de formación profesional inmediato de los gerentes
tiene dos etapas. Primero, es necesario analizar el perfil del puesto de gerente para definir
qué capacidades debe tener. Segundo, es requiere conocer las competencias que
actualmente tiene cada uno de los gerentes. A partir de las discrepancias entre lo que los
gerentes necesitan y lo que poseen actualmente, se elabora el programa de formación. Es
conveniente que el programa se realice en coordinación con una Institución de Educación
Superior, para que al final el gerente que lo desee pueda obtener un título académico (ver
sección 9.2).
Para definir las necesidades de capacitación se puede usar una herramienta
denominada “Matriz de Competencias”, que es una representación sinóptica de las
competencias efectivamente disponibles en equipo de gerentes. El primer paso es la
definición de las capacidades que un gerente debe tener; esta definición se puede hacer
mediante un taller en el que participen el conjunto de gerentes o un grupo de gerentes con
especialistas externos. Cada columna de la matriz identifica una competencia. En las filas
se ponen los nombres de los gerentes. El equipo a cargo de definir el programa de
capacitación marca para cada gerente, el conocimiento que éste tiene sobre cada una de las
capacidades. Las columnas de la matriz indican la debilidad o fortaleza en alguna de las
competencias del conjunto de gerentes; las filas de la matriz indican el grado de
polivalencia que tiene un gerente y dominio de su función. Las columnas indican
necesidades de capacitación del conjunto de gerentes y las filas, necesidades de gerentes
individuales. La información de la matriz permite elaborar un plan de formación integrada,
particularmente adaptada a cada persona y a las necesidades evolutivas de COFUPRO.
9.2 Mecanismos de aprendizaje
Desde su creación, algunas Fundaciones Produce han tenido una actitud crítica
respecto de los mecanismos tradicionales de investigación y extensión, de los mecanismos
que las mismas fundaciones usaban para definir prioridades y de las rutinas desarrolladas
para administrar los recursos. Esta actitud crítica las llevó a desarrollar mecanismos de

167
aprendizaje en dos áreas fundamentales: la mejora de los mecanismos administrativos y la
definición de prioridades de investigación. Hay una tercer área relevante, los nuevos
mecanismos de investigación, extensión y apoyo a la innovación, en la cual las
fundaciones no han desarrollado mecanismos efectivos de aprendizaje y, por lo tanto, los
avances han sido menores.
Entre los aportes que hicieron las fundaciones a la formulación de políticas
agropecuarias se destaca el ejercicio de priorización de cadenas y de identificación de
demandas de investigación. La información generada por esta actividad tuvo un gran
impacto porque fue el único ejercicio de planificación participativa que se realizó para el
sector agrícola a nivel de todo el país. Ante la falta de otras fuentes de información, el
gobierno federal y los gobiernos estatales usaron estas prioridades como base para sus
políticas. Además de la información generada, el proceso fue importante porque abrió
canales de diálogo entre actores que hasta ese momento estaban disociados.
Pero es difícil que las fundaciones puedan generar otra información de igual
impacto en el corto plazo. Los canales de comunicación entre los actores ya están
establecidos y varios han modificado sus patrones de interacción con otros agentes.
Finalizado el ejercicio de identificación de demandas, se evaluó que éste era muy caro y
complejo como para repetirlo y se creó un mecanismo alternativo de actualización de la
información: las unidades de innovación por cadena productiva. Estas unidades utilizan
una base de información más estrecha y usan una metodología menos participativa que la
original.
Dos problemas adicionales del mecanismo de planificación por cadenas es que le
quita flexibilidad a la operación de las fundaciones y dificulta el apoyo a productos
emergentes. Un parámetro que SAGARPA ha utilizado para evaluar a las fundaciones es la
alineación de los proyectos financiados con las demandas identificadas. Pero los productos
emergentes no figuran entre las prioridades porque todavía no son importantes (pero para
llegar a serlo algún día tienen que empezar como no importantes). Es decir, el mecanismo
de evaluación basado en las demandas identificadas penaliza a las fundaciones más
innovadoras.

168
Un área donde las fundaciones pueden hacer una contribución importante es en el
diseño e implementación de nuevos mecanismos de promoción de la innovación, incluido
en lugar destacado el apoyo a la transformación de las organizaciones de investigación y a
la creación de mecanismos de extensión efectivos. Cada fundación ha estado
implementando diferentes mecanismos de extensión; esas experiencias son un mecanismo
de exploración que todavía no ha sido suficientemente explotado. En cambio, no han
avanzado con nuevos mecanismos de organización de la investigación y la innovación. En
esta sección y en la próxima se exploran alternativas para fortalecer la capacidad de
investigación y extensión. Una mayor contribución de las fundaciones al diseño de
programas de innovación en el campo ayudará a consolidar su legitimidad en el sector
agropecuario más allá del reconocimiento que reciba de las autoridades. Pero para poder
realizar esta contribución, las fundaciones deberán fortalecer su capacidad de análisis.
Los dos elementos esenciales de los mecanismos de aprendizaje que desarrollaron
algunas fundaciones y COFUPRO fueron (a) el aporte de algunos individuos muy
creativos, y (b) la capacidad de identificar lagunas en el conocimiento y de buscar ayuda
externa para solucionarlas. Debe destacarse que los esfuerzos de capacitación fueron muy
desiguales; algunas fundaciones han experimentado con nuevos mecanismos para mejorar
la gestión de las convocatorias y para interactuar con los investigadores y los productores,
mientras que otras han tenido una actitud pasiva.
Desde su fundación, COFUPRO jugó un papel fundamental en el desarrollo de los
mecanismos de aprendizaje a nivel del conjunto de fundaciones. A nivel de COFUPRO,
destacan algunos mecanismos como la capacitación, las visitas entre diferentes
fundaciones, la interacción de un grupo de presidentes y gerentes, el ejercicio de la
autocrítica y la interacción con individuos externos que aportaron conocimientos
importantes sobre la administración de la investigación (especialmente Willem Janssen de
ISNAR y José Laborde, asesor de SAGARPA).
Los instrumentos más importantes usados por COFUPRO para apoyar el
aprendizaje en las fundaciones fueron los ejercicios de planificación estratégica y los
ejercicios de detección de demandas de investigación. COFUPRO también jugó un papel

169
fundamental en la coordinación de algunas actividades comunes a todas las fundaciones,
como fueron el desarrollo de la metodología de identificación de demandas de
investigación y el desarrollo de la convocatoria en línea.
• Se recomienda crear mecanismos formales de capacitación de los gerentes, por
ejemplo, establecer una carrera académica de postgrado en administración y
financiamiento de la investigación, la transferencia y la innovación.
La calificación de los gerentes es muy desigual. La falta de mecanismos formales y
estructurados de capacitación no permite la consolidación de una base mínima de
habilidades ni el fortalecimiento de la cultura de las fundaciones. La certificación externa
de los gerentes puede contribuir a subsanar las deficiencias existentes en las capacidades
administrativas. Esta certificación puede estructurarse sobre la base de un conjunto de
diplomados que incluyan temas como administración de empresas, la administración de la
ciencia, la tecnología y la innovación y técnicas para interactuar con investigadores y
productores. El conjunto de diplomados puede estructurarse de manera que los gerentes
que lo deseen puedan obtener el grado de maestros. Esto requiere establecer una alianza
con una institución de educación superior que pueda otorgar títulos académicos.
A fin de reducir los costos por alumno y ampliar el público objetivo, los
diplomados pueden organizarse en conjunto con el CONACYT, de manera de atender
también las necesidades de los fondos sectoriales y mixtos y de los consejos estatales de
ciencia y tecnología. Una ventaja adicional de estas alianzas es que la participación de
alumnos de diferentes instituciones contribuye a crear lazos horizontales entre estas las
mismas, aumentando la eficiencia del sistema y la legitimidad de las fundaciones.
Casi todos los países latinoamericanos tienen fondos competidos de apoyo a la
investigación y la innovación. El programa de maestría puede abrirse también a alumnos
de otros países de habla hispana.
• Se recomienda crear mecanismos no formales de capacitación de los gerentes y
empleados de las fundaciones.

170
Los programas formales de capacitación no pueden transmitir los conocimientos
tácitos que van adquiriendo los gerentes en su trabajo. Por esta razón se recomienda
establecer un programa de capacitación no formal que puede incluir estancias de formación
en fundaciones con mejores prácticas para ver qué es lo que hacen y la organización de
cursos no presenciales, por ejemplo, usando la Internet.
• Se recomienda fortalecer la capacitación de los presidentes y los gerentes en el
análisis, diseño e implementación de programas de investigación, extensión e
innovación.
Las fundaciones desarrollaron una cultura que acepta la premisa de que los
presidentes no necesitan conocer de políticas científicas y tecnológicas, ya que esos temas
se delegan en los gerentes (ver sección 4 y 5). Esta premisa debilita la contribución
potencial de COFUPRO al diseño de las políticas de investigación, extensión e innovación
ya que la interacción de COFUPRO con jerarquías políticas se centra en los presidentes.
Los gerentes, en general, interactúan con los cuadros técnicos.
Los gerentes tampoco reciben capacitación formal en estos temas, dejando la
adquisición de estos conocimientos a la curiosidad de cada individuo. Pero como se
explicó en la sección 7, el área donde las fundaciones podrán hacer su mayor contribución
en el futuro es en el diseño e implementación de políticas y programas de investigación e
innovación. La capacitación de los gerentes en estos temas puede hacerse en el marco de
los diplomados recomendados más arriba.
La capacitación de los presidentes en estos temas puede hacerse en la forma de un
curso corto en el momento de asumir la presidencia y capacitaciones posteriores en los
eventos de COFUPRO. En estos momentos, COFUPRO y algunas fundaciones ya
organizan actividades puntuales de capacitación. Lo que se propone aquí es darle a estas
actividades un carácter más orgánico y estructurado.
• Se recomienda crear un espacio de análisis de nuevos mecanismos de apoyo a la
investigación, extensión y de innovación que sirva para sistematizar y fortalecer

171
el aprendizaje del conjunto de fundaciones y que permita balancear las
necesidades inmediatas con las de largo plazo.
Desde sus inicios, las fundaciones exploraron alternativas para mejorar sus
actividades. En varias ocasiones, la exploración se basó en apoyos externos que aportaron
los conocimientos especializados que las fundaciones no tenían, por ejemplo, el ISNAR y
la Fundación Mexicana para la Calidad Total. Pero no se desarrollaron capacidades
institucionales en estos temas, sino que la exploración se concentró en algunos individuos
clave en unas pocas fundaciones.
El aprendizaje en COFUPRO se centralizó en la consolidación de los
procedimientos de administración de las convocatorias. Esta estrategia está llegando a su
límite porque los avances en la consolidación de la estructura reducen la creatividad (ver
sección 2.3) y porque los desafíos y oportunidades que enfrentan hoy las fundaciones son
más complejos los que enfrentaron en un comienzo. Las limitaciones que imponen las
estructuras organizacionales a la creatividad individual han sido reconocidas en la
literatura especializada, que recomienda crear estructuras especializadas, fuera de las
rutinas del grueso de la organización (Christensen y Raynor 2003). Esta solución también
se recomienda para el conjunto de fundaciones: crear un ámbito formal y estructurado de
pensamiento sobre políticas científicas y tecnológicas para explorar nuevos programas de
apoyo a la investigaron y la innovación.
Otra razón por la cual los mecanismos de aprendizaje necesitan fortalecerse es que
varias fundaciones reconocieron las limitaciones del enfoque lineal de la ciencia y han
comenzado a buscar nuevas acciones para fomentar la innovación. Pero no existe consenso
a nivel mundial sobre cuáles son los programas de apoyo a la innovación agropecuaria más
efectivos. Es decir, las fundaciones se están ubicando en la frontera internacional del
conocimiento en estos temas. Para seguir con este marco conceptual, las fundaciones van a
tener que desarrollar sus propias capacidades analíticas porque no van a poder depender de
otros como en el pasado.
Finalmente, las fundaciones y los gerentes desarrollaron capacidades sólidas en
administración de las convocatorias y de los proyectos. En cambio, la mayoría de los

172
presidentes se especializa en los contactos con los niveles políticos y con los otros
presidentes. Es decir, no existen espacios especializados para la exploración de nuevos
programas y proyectos de apoyo a la innovación.
La creación de este espacio debe manejarse con cuidado. La dependencia que
tienen las fundaciones de individuos clave junto con estructuras organizativas poco
definidas las hace vulnerables a la partida de individuos importantes. Por otro lado, las
estructuras consolidadas pueden reducir la creatividad de las fundaciones individuales.
Como se mencionó en las secciones 2 y 6, el éxito depende de mantener el balance entre la
exploración y la explotación mediante la manipulación de la variación (fundaciones
probando independientemente) con un sistema de selección efectivo (una instancia
centralizada que analice las experiencias individuales).
El espacio de análisis deberá tener una estructura mínima (uno o dos profesionales
capacitados y un productor innovador) y un presupuesto reducido pero que le permita
operar. El productor tendrá a su cargo garantizar la comunicación con el conjunto de
fundaciones y otros agentes del sistema de innovación, mientras que los profesionales
aportarán los conocimientos especializados y contactos con expertos externos. Para
asegurar la interacción estrecha con las estructuras existentes, el espacio podrá ser un
comité técnico dependiente del presidente de COFUPRO. Este comité identificará y
sistematizará las innovaciones introducidas por cada fundación, organizará el monitoreo de
las experiencias, ayudará a la difusión entre las fundaciones de las innovaciones más
efectivas y propondrá innovaciones para que prueben las fundaciones. El presupuesto
reducido obligará a los profesionales a negociar proyectos con las fundaciones y con otros
actores del sistema de innovación.
• Se recomienda consultar a expertos externos para definir una estrategia de
administración del conocimiento (en un sentido amplio del término) para el
conjunto de las fundaciones.
Desde su creación, las fundaciones han hecho esfuerzos importantes para construir
bases de datos (especialmente de tecnologías y de proyectos). Estos esfuerzos han sido

173
caracterizados por las fundaciones como administración del conocimiento. Pero ésta es una
interpretación demasiado restrictiva del concepto.
En otros ámbitos se define la administración del conocimiento como el conjunto de
decisiones y acciones sistemáticas relacionadas a todos los aspectos del conocimiento
individual y colectivo. La administración del conocimiento es percibida como un sistema
que tiene que balancear cuatro dimensiones: el contenido del conocimiento, los procesos,
la cultura y la infraestructura (ver secciones 2.3.3 del documento principal y 1.3.2 del
Apéndice 1). El contenido se refiere al conocimiento que sea susceptible de ser
administrado. Los procesos incluyen la identificación de las necesidades, la recuperación y
utilización, la creación o adquisición, la recopilación, la documentación-almacenamiento, y
la transferencia-socialización de conocimiento. La cultura se refiere a las prácticas, la
forma, frecuencia y actitud de hacer las cosas en las organizaciones que afectan la
naturaleza de los procesos de aprendizaje al nivel de los individuos, grupos y de la
organización en su conjunto. La infraestructura se refiere al establecimiento de una
plataforma técnica para compartir el conocimiento, la cual debe considerar: aspectos
materiales - hardware, software, etc. – y aspectos humanos – personal para apoyar el uso
del sistema y la aplicación de los procesos de administración del conocimiento. Reducir la
administración del conocimiento a la base de datos es reducir el sistema a la dimensión de
la infraestructura.
• Se recomienda desarrollar una cultura de documentar todo el rango de
actividades que están desarrollando las fundaciones y crear las capacidades
para hacerlo.
Tanto COFUPRO como las fundaciones documentan sólo una parte de las acciones
y procesos que implementan. Por ejemplo, algunas fundaciones están probando diferentes
mecanismos para fomentar la innovación en el campo, pero estas experiencias no se
documentan, analizan y socializan de manera sistemática. La documentación de las
experiencias es importante por tres razones. Primero, facilita el aprendizaje institucional al
codificar el conocimiento tácito. Segundo, ayuda a difundir las acciones de las
fundaciones, contribuyendo a su legitimación frente a los investigadores, los productores y

174
otros actores del sistema de innovación. Tercero, escribir sobre un proceso obliga a pensar
sobre el mismo, lo que contribuye a consolidar el conocimiento.
La sistematización de estas experiencias puede ser una acción conjunta del espacio
de pensamiento propuesto más arriba con los gerentes de las fundaciones.
• Se recomienda centralizar las actividades que permitan ahorrar recursos
La estructura descentralizada de las fundaciones es un mecanismo muy efectivo
para explorar alternativas y para aprender, pero también tiene como consecuencia la
duplicación de determinados servicios, por ejemplo, el conjunto de fundaciones tienen 32
sistemas contables o una multiplicidad de especialistas en informática. La consolidación de
estos servicios permitirá ahorrar recursos y alcanzar una mayor eficiencia operativa.
9.3 Relación con las instituciones de investigación y extensión
• Se recomienda que COFUPRO promueva un diálogo sobre el futuro del
sistema de investigación agropecuaria. En este diálogo deben participar,
además de otros actores, SAGARPA, la Secretaría de Hacienda y el
CONACYT.
Las fundaciones están operando hoy en un sistema en el cual algunas instituciones
de investigación se están transformando profundamente, otras lo hacen más ligeramente y
los mecanismos de transferencia de tecnología todavía siguen desarticulados. Un obstáculo
importante que frena la transformación del sistema de investigación es la dificultad para
contratar nuevos investigadores. Si bien la solución a este problema excede las capacidades
de las fundaciones, éstas pueden contribuir promoviendo un diálogo amplio, que incluya
de manera explicita a autoridades de la Secretaría de Hacienda. El diálogo debe centrarse
en el futuro del sistema de investigación agropecuaria, los recursos humanos y financieros
necesarios para la transformación y consolidación del sistema y los mecanismos para
inducir el cambio. La convocatoria también podría hacerla el SNITT con apoyo de las
fundaciones, pero actualmente éste no tiene la estructura necesaria para hacerlo.

175
• Se recomienda experimentar en forma piloto con mecanismos alternativos de
contratación de actividades de investigación e innovación para fortalecer los
equipos más fuertes, para facilitar la emergencia de nuevos equipos de
investigadores de alta calidad y para promover proyectos interdisciplinarios.
Se recomienda experimentar con dos tipos de apoyos. Primero, además de las
convocatorias, dedicar una porción de los recursos a proyectos presentados por actores del
sistema de innovación. Para estos proyectos, se requerirá una breve presentación y luego
un grupo de gerentes trabajará con quienes presentan la propuesta para estructurar el
proyecto de manera que contribuya a los objetivos de las fundaciones. Este mecanismo
puede otorgar flexibilidad a la operación de las fundaciones, permitiendo la identificación
de productos o procesos emergentes y que, por esa misma razón, no figuran entre las
cadenas priorizadas (ver secciones 6.4 y 9.2). Además, permite inducir colaboraciones
interinstitucionales. Un problema de este mecanismo es que las personas de las
fundaciones que colaboren con los investigadores en el diseño del proyecto deberán tener
una formación sólida en las disciplinas en que se trabaje. Como es probable que los
gerentes no tengan actualmente esos conocimientos, se puede hacer una prueba piloto con
el grupo de pensamiento ligado a la presidencia de COFUPRO y especialistas externos.
Las fundaciones Rockefeller y Ford utilizan este mecanismo para seleccionar los proyectos
que financian. En caso que el procedimiento resulte exitoso, puede indicar nuevas áreas de
capacitación de los gerentes.
Segundo, las fundaciones pueden ayudar a fortalecer las capacidades de
investigación mediante el apoyo directo a los equipos más fuertes de investigación y a la
creación de mecanismos que permitan la emergencia de nuevos equipos de excelencia.
Como se explicó en las secciones 2.2 y 2.6, las investigaciones formales contribuyen a la
innovación cuando (a) los investigadores establecen un diálogo estrecho con los
productores (asegurando así que las investigaciones sean pertinentes y que los productores
puedan usar los resultados) y (b) cuando las investigaciones son de alta calidad (porque
sino no es investigación). Pero es importante reconocer que la calidad no está
necesariamente correlacionada con la publicación en revistas indexadas, sino con crear
información original útil para los actores del sistema de innovación.

176
Para fortalecer los equipos existentes, las fundaciones pueden ofrecer a los mejores
investigadores contratos de cinco años, sin el requerimiento de presentar proyectos de
investigación. Los contratos deben permitir pagar complementos salariales, exigir contratar
investigadores jóvenes, permitir contratar ayudantes de investigación y, en algunos casos,
posibilitar inversiones en equipo. Las dos condiciones de estos contratos deben ser (a) que
los investigadores trabajen muy estrechamente con productores innovadores (para asegurar
la pertinencia) y (b) que los investigadores sean evaluados periódicamente por un equipo
que incluya profesionales extranjeros reconocidos (para asegurar la calidad). 57 La
periodicidad no puede ser muy corta (menos de tres años) porque estas evaluaciones son
caras, le exigen al investigador invertir tiempo en preparar materiales para los evaluadores
y porque hay que darle tiempo al investigador para que obtenga algunos resultados.
A los investigadores emergentes también se les puede ofrecer contratos similares,
con la condición que estén afiliados a una institución de investigación reconocida. A estos
investigadores se les exigirá una menor trayectoria. Durante la vigencia del primer contrato
(el periodo de consolidación), los requisitos de calidad serán iguales a los de los
investigadores reconocidos, pero se exigirá menos en términos de productividad. La razón
es que estos investigadores necesitan un periodo de gracia para establecer sus líneas de
trabajo.
Estos mecanismos no deben usarse para la formación de postgrado, dado que el
CONACYT tiene financiamiento para este fin.
57 Estas evaluaciones son comunes en los centros del CGIAR y en la mayoría de los centros de excelencia de
los países desarrollados.

177
Para implementar estos mecanismos puede ser necesario modificar las normas de
operación del SITT, ya que la asignación no se hará por competencias abiertas.
Dado que no se conoce la efectividad de estos arreglos, es importante experimentar
con unos pocos proyectos piloto, mientras se continúa con las convocatorias tradicionales.
• Se recomienda fortalecer el apoyo a proyectos en los que participen
investigadores extranjeros reconocidos para crear redes de interacción estables
de los investigadores locales y los extranjeros.
Un mecanismo complementario para fortalecer las capacidades de investigación es
el financiamiento de proyectos de investigación que incluyan a investigadores extranjeros.
La creciente complejidad de las actividades de investigación e innovación obliga a los
actores individuales a integrarse en redes de innovación internacionales (ver sección 2.2 y
2.6). Los investigadores que no interactúan frecuentemente con colegas extranjeros de
centros de excelencia se desactualizan rápidamente.
Las fundaciones ya están apoyando proyectos en los que participan investigadores
extranjeros. Se recomienda fomentar más esta modalidad. Además, en áreas prioritarias en
las que no exista capacidad en el país, se recomienda contratar centros extranjeros de
primer nivel cuidando que el contrato incluya el desarrollo de capacidades locales.
• Se recomienda explorar nuevos mecanismos para definir prioridades para el
conjunto de fundaciones
COFUPRO coordinó la definición de prioridades de investigación en 2002 y 2003.
El ejercicio no se ha vuelto a repetir porque exige demasiados recursos financieros y
humanos. Después de ese proceso no se han vuelto a definir prioridades en forma
coordinada, aunque las unidades de innovación han actualizado información para algunas
cadenas. Actualmente cada fundación define sus prioridades con mecanismos propios, a
veces con revisiones anuales en las que cambian los actores invitados. El resultado es que
las prioridades varían mucho entre los estados, pero más importante, en el tiempo. Esta
variabilidad dificulta la consolidación de líneas de investigación.

178
Otro problema con los mecanismos usados para definir las prioridades de
investigación es que no siempre permiten la participación de los investigadores. Como se
mencionó en la sección 2.6, los sistemas de innovación evolucionan por la interacción de
la oferta y la demanda. Un sistema orientado por la demanda es miope y no puede
identificar oportunidades emergentes que sólo conocen los investigadores. 58
La definición de prioridades debe hacerse con un mecanismo eficiente en el sentido
de no ser excesivamente caro, que permita la participación del conjunto de actores del
sistema de innovación y que permita identificar oportunidades emergentes. Para identificar
un mecanismo adecuado, se puede evaluar lo que están haciendo las fundaciones
individuales y lo que están haciendo otros países, especialmente los que pertenecen a la
OCDE, e instituciones de excelencia como el Agricultural Research Service del USDA o
Agrifood Canada. Se recomienda analizar estas instituciones porque son centros
tecnológicos de apoyo a los productores y no instituciones de investigación pura. También
se recomienda evaluar nuevos mecanismos de planificación para sistemas complejos que
se han propuesto en la literatura en la última década (ver sección 2.1.2).
• Se recomienda reemplazar los comités técnicos de cada fundación por comités
técnicos regionales o nacionales que además incorporen a investigadores
extranjeros.
Cada fundación ha creado su propio comité técnico para la evaluación de las
propuestas. A menudo, los miembros del comité son elegidos por su afiliación institucional
58 Los investigadores son los que mejor conocen el potencial de las líneas de investigación en las que están
trabajado. Su interacción con otros actores del sistema de innovación es lo que permite que el potencial se
convierta en innovaciones que son usados por agentes sociales o productivos. La definición de prioridades en
varios países desarrollados se hace cada cinco años mediante encuestas Delphi que incluyen sólo a
investigadores. En más de 40 años que el sistema se usa, aproximadamente 85% de las prioridades resultaron
correctas.

179
y no por su capacidad técnica. Dado el reducido tamaño de los sistemas estatales de
investigación es muy difícil que cada estado pueda establecer un comité técnico altamente
calificado. La creación de comités regionales o nacionales por grandes áreas temáticas
puede contribuir a solucionar este problema. 59 Para la creación de comités regionales se
pueden usar las estructuras que ya tiene COFUPRO. También se recomienda la inclusión
de investigadores extranjeros con el fin de aumentar la transparencia de las evaluaciones.
• Se recomienda que las fundaciones desarrollen capacidades para el análisis de
mecanismos de innovación, especialmente el apoyo al surgimiento y
consolidación de redes y al desarrollo de capacidades empresariales en
pequeños productores. También se recomienda establecer un sistema de
experimentación coordinado por COFUPRO para probar nuevos mecanismos
de extensión, de fortalecimiento de redes y capacidades.
Actualmente no existen en México mecanismos de extensión agropecuaria de
reconocida efectividad en todos los estados y cadenas productivas. La razón es que
diferentes tipos de productores tienen necesidades y capacidades diferentes, por lo que
probablemente no exista un esquema de aplicación universal. La diversidad de fundaciones
y su inserción local pueden ser un factor importante para identificar mecanismos de
extensión adecuados a grupos de productores y condiciones específicos. Para identificar
estos mecanismos, las fundaciones deben profesionalizar sus cuerpos gerenciales para
desarrollar capacidades en el análisis de programas de investigación y extensión. Además,
COFUPRO debe jugar el papel de facilitador de la difusión de las experiencias entre las
diferentes fundaciones. Las características de la profesionalización y los mecanismos de
aprendizaje se discuten en las secciones 9.1 y 9.2 respectivamente. El apoyo de
COFUPRO puede darse por medio del espacio de análisis propuesto en la sección 9.2.
59 Por ejemplo, se pueden crear comités técnicos nacionales para temas agrícolas, pecuarios, forestales, etc.

180
Desde el punto de vista de la literatura de innovación, los mecanismos de extensión
no deben restringirse a temas técnicos, sino que deben enfatizar la facilitación de la acción
colectiva y la integración en redes de innovación (secciones 2.2 y 2.6). Actualmente no
existen mecanismos reconocidos para promover la emergencia y consolidación de redes de
innovación en el agro, especialmente redes que incorporen a pequeños productores.
Algunas fundaciones han comenzado a experimentar con diferentes métodos para
promover estas redes, pero no existen esfuerzos sistemáticos y coordinados.
• Se recomienda que COFUPRO y SAGARPA convoquen a un debate en el que
participen la comunidad académica y otros actores del sistema de innovación
agropecuaria para definir el ámbito de actuación del SNITT.
Hasta ahora no hay una clara definición del ámbito de actuación del SNITT y, por
lo tanto, de cómo debe diferenciarse de COFUPRO. Esta falta de claridad se manifiesta en
la diversidad de opiniones que expresaron los entrevistados en el trabajo de campo.
En la última década, COFUPRO realizó varias acciones que probablemente
deberían haber sido organizadas por el SNITT porque involucran al conjunto de actores del
sistema de innovación (por ejemplo, la identificación de necesidades de investigación, o
una evaluación de las necesidades de cambio del INIFAP). De esta manera, COFUPRO se
convirtió en un coordinador de facto de ciertos aspectos del sistema de investigación. Esta
extensión de facto del mandato de COFUPRO tiene dos problemas. Primero, COFUPRO
es uno más de los agentes del sistema. Si toma el papel central puede generar
cuestionamientos a la legitimidad de sus acciones. Segundo, quedan aspectos de la
coordinación que nadie atiende.
Actualmente el SNITT no tiene ni la estructura ni el presupuesto para desarrollar
una agenda de trabajo ambiciosa. Al mismo tiempo, no se puede definir la estructura
adecuada ni los recursos necesarios sin una clara definición del mandato. La clarificación
de los papeles de COFUPRO y del SNITT excede los alcances de este trabajo.

181
• Se recomienda que COFUPRO promueva un profundo debate sobre la visión
de la ciencia utilizada en el fondo sectorial SAGARPA-COFUPRO-CONACYT
y sobre su operación.
La estructura de la convocatoria del fondo sectorial SAGARPA-COFUPRO-
CONACYT y los contenidos requeridos en la solicitud reflejan una visión mecanicista y
simplista de la investigación. Por ejemplo, se requiere incluir los títulos de los artículos
que se van a publicar, antes de comenzar la investigación. Si los investigadores están en
condiciones de realmente proveer esa información, la investigación ya está a punto de ser
concluida o no es novedosa (por lo tanto, no es realmente investigación). En caso de
investigación novedosa, los investigadores simplemente inventan algo que saben que
probablemente no sea cierto, por lo que el dato no es informativo. Otro ejemplo de la
visión mecanicista es el detalle requerido para los impactos esperados (cuantitativo,
cualitativo, científico, económico, social y ambiental). Como se explicó en las secciones
2.1 y 2.6.3, los procesos de investigación son inciertos por naturaleza. Los impactos sólo
pueden predecirse con cierta seguridad cuando los proyectos no son novedosos o son
apenas incrementales. Es decir, una selección en base a los impactos esperados conspira
contra las investigaciones más innovadoras. En el caso de proyectos innovadores, los
impactos ex ante sólo pueden definirse muy ampliamente, por lo que la información no es
adecuada para la toma de decisiones. Un último ejemplo es el excesivo detalle que se pide
en la justificación de los presupuestos, mientras que no se enfatiza el análisis de los
mecanismos de interacción entre investigadores y otros actores del sistema de innovación.
En síntesis, la selección de los proyectos se basa, en parte, en información irrelevante para
la real evaluación del potencial de la investigación. En cambio, la información
verdaderamente relevante (los mecanismos de interacción con otros actores del sistema de
innovación, la calidad de la investigación o información que permita identificar conflictos
de intereses con los revisores), o no se pide o no se pide con suficiente detalle. Un
problema adicional del mecanismo es que obliga a los investigadores a perder mucho
tiempo generando y cargando información irrelevante. Se recomienda revisar los
mecanismos usados por otros administradores de fondos (competidos y no competidos) del
país y del extranjero para solucionar estos problemas.

182

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190
Apéndice 1: Marco conceptual
Las Fundaciones Produce han evolucionado grandemente en sus diez años de vida. Las
fundaciones de hoy se parecen muy poco a la idea original que tenían los funcionarios que
las imaginaron o a las fundaciones de 1996. Más aun, la evolución de las fundaciones
resultó de las interacciones de diferentes actores, ninguno de los cuales pudo manejar el
proceso a su voluntad. La dinámica de este tipo de procesos es explicado por las teorías de
la complejidad (sección 1.1, Apéndice 1). La sección 1.2 del Apéndice 1 describe las
características de los procesos de innovación, especialmente la relación entre la ciencia, la
tecnología y la innovación, y el papel de las redes en la generación y difusión de
innovaciones.
A lo largo de su vida, las fundaciones evolucionaron, acumulando experiencias y
desarrollando capacidades que les han permitido convertirse en un actor clave del sector
agropecuario mexicano. Esta evolución se caracterizó por la interacción de algunos
individuos altamente innovadores con estructuras y un ambiente que permitían la expresión
de esta creatividad. La sección 1.3 analiza la interacción entre individuos innovadores y
las características de las organizaciones en las que se mueven.
El desempeño de las organizaciones depende en gran medida de su cultura institucional y
de las estructuras de gobernabilidad que desarrollan. Algunas características de estas
estructuras se describen en las secciones 1.4 y 1.5 respectivamente. Finalmente, la sección
1.6 analiza las políticas científicas, tecnológicas y de innovación.
1.1 Operando en un mundo complejo
1.1.1 ¿Qué son los sistemas complejos?
El estudio de las teorías de la complejidad en su forma actual es relativamente reciente
(Axelrod y Cohen 1999; Buchanan 2002; Crutchfield y Schuster 2003; Kauffman 2000 y
1995; Nicolis y Prigogine 1989; Watts 1999) y abarca áreas del conocimiento tan
diferentes como las ciencias sociales, la administración de empresas, la física, la química,
la ecología y las matemáticas.
Existen muchas definiciones de complejidad; en este trabajo un sistema complejo se define
como uno cuyas propiedades no pueden comprenderse analizando sus partes por separado
(Gallacher y Appenzseller 1999). También existen muchos tipos de sistemas complejos;
los más relevantes para el análisis de las dinámicas organizacionales están formados por un
gran número de agentes de diferentes tipos (por ejemplo, directores, gerentes, empleados,
clientes y proveedores). Cada uno de estos agentes define sus propias estrategias,
reaccionando a las acciones de otros agentes y a cambios en el ambiente en el que opera; a

191
su vez, cada agente trata de modificar el ambiente para su beneficio. Es decir, el sistema se
caracteriza por una gran cantidad de unidades de decisión y múltiples mecanismos de
interacción y retroalimentación. 60
De las acciones e interacciones entre agentes surgen patrones de comportamiento
específicos de grupos de agentes y de todo el sistema que no existen al nivel de los agentes
individuales. Este fenómeno se conoce como autoorganización. Por ejemplo, un trozo de
madera está formado por átomos idénticos de carbono. Sin embargo, la madera se
caracteriza por propiedades que no poseen los átomos individualmente, como color y
dureza. La autoorganización es una de las características más importantes de los sistemas
complejos y es la principal causa por la cual fallan los métodos tradicionales de
planificación y de diseño de políticas a la hora de aplicarlos a sistemas complejos (ver
sección 1.1.2).
Los sistemas complejos evolucionan por la combinación de las condiciones iniciales,
múltiples interacciones, tendencias de largo plazo y variaciones aleatorias, tanto en los
agentes como en las interacciones. 61 La importancia de las tendencias y de los factores
aleatorios cambia a medida que el sistema evoluciona. Cuando las tendencias son fuertes,
el sistema es más o menos predecible. Pero a medida que pasa el tiempo, aparecen nuevos
agentes e interacciones, aumentando la inestabilidad. Eventualmente, el componente
aleatorio predomina sobre las tendencias; en este punto, también conocido como una
bifurcación, el sistema se vuelve totalmente impredecible.
Un sistema complejo se caracteriza porque en cada momento ocurren una gran cantidad de
eventos; la gran mayoría de estos eventos tiene consecuencias menores, algunos tienen
efectos importantes y muy raramente resultados catastróficos. 62 En los momentos en que
predominan las tendencias, la probabilidad de ocurrencia de los eventos menores es mayor
mientras que en las cercanías de las bifurcaciones aumenta la probabilidad de los eventos
catastróficos. Si bien es posible estudiar la distribución de probabilidad de los eventos, no
es posible saber si el próximo tendrá consecuencias menores o si provocará una larga
60 Estos sistemas pertenecen a una clase conocida como sistemas complejos adaptables (Complex Adaptive
Systems en inglés).
61 Las condiciones iniciales son las que imperan en el momento en que comienza el análisis del sistema, las
que pueden diferir de las que imperaban al comienzo del proceso.
62 En la literatura matemática, el término catastrófico se refiere a un evento que cambia esencialmente la
estructura del proceso y no tiene la connotación negativa que tiene en su uso común.

192
cadena de efectos. 63 El estudio de comportamientos pasados permite caracterizar mejor la
función de distribución de los eventos, pero no permite eliminar la incertidumbre.
Por ejemplo, el movimiento de las placas tectónicas acumula energía, resultando
eventualmente en un terremoto. Mientras la energía acumulada es baja, se puede predecir
que no habrá un terremoto. A medida que la energía se acumula, la probabilidad de un
terremoto aumenta. Pero es imposible predecir cuándo se producirá el próximo terremoto
ni de qué intensidad será.
En los puntos de bifurcación, pequeños eventos o agentes con un mínimo de influencia
pueden determinar el futuro sendero de evolución del sistema, como se ilustra en el
Recuadro 1. La influencia de los individuos o eventos menores es mayor al comienzo de
los procesos porque estos últimos todavía no están bien estructurados. A medida que pasa
el tiempo, las organizaciones van definiendo rutinas y creando culturas propias que
condicionan las acciones de los individuos (Christensen y Raynor 2003).
Recuadro 1. La influencia de individuos y pequeños eventos en la evolución
Bill Gates consiguió el contrato para desarrollar un sistema operativo para computadoras
personales gracias a la relación personal de su madre con un alto ejecutivo de IBM. A su
vez, pudo comprar el sistema operativo Windows a Xerox porque esta empresa no apreció
su valor comercial. Después IBM usó su fuerza de ventas para imponer el estándar,
desplazando a otros sistemas operativos que eran técnicamente superiores a Windows
(Rycoft y Kash, 1999). Como casi todas las computadoras personales hoy usan Windows,
los creadores de programas comerciales tienen pocos incentivos para desarrollar programas
para otros sistemas. Al mismo tiempo, los usuarios tienen un fuerte incentivo para usar
Windows para asegurarse una oferta continua de programas y para facilitar el intercambio
de archivos con otros usuarios. En otras palabras, los usuarios de computadoras personales
no pueden elegir alternativas más eficientes que Windows porque el costo de usar otro
sistema operativo es demasiado alto.
Uno de los factores más importantes en la evolución de los sistemas complejos es la
interacción entre la variación y la selección. Permanentemente surgen nuevos actores pero
no todos están adaptados al ambiente. La selección permite la supervivencia de los mejor
adaptados. Estos conceptos han sido tradicionalmente asociados con las teorías de Darwin,
sin embargo nuevos trabajos han permitido identificar dinámicas más complejas que la
simple supervivencia del más apto.
63 Este fenómeno se conoce como autoorganización crítica (Bak 1996) o autoorganización al borde del caos
(Kauffman 1995).

193
Estudios de la evolución biológica han permitido identificar dos características de los
procesos evolutivos. Primero, a diferencia de lo que creía Darwin, la evolución de los
fenotipos no muestra un movimiento gradual hacia un óptimo. 64 Más bien, los cambios en
la eficacia biológica ocurren a saltos interrumpidos por periodos largos de relativa
estabilidad. Segundo, la evolución genética, medida en términos de secuencias de ADN, no
se detiene en los periodos de estabilidad de los fenotipos, pero continúa por lo menos a la
misma velocidad que en los periodos de innovaciones de adaptación. Los saltos en la
evolución ocurren sin detonantes externos, indicando la existencia de evolución neutral, es
decir cambios a nivel genético que no tienen manifestación fenotípica.
Las Fundaciones Produce pueden ser analizadas como un sistema complejo porque (a) son
parte de y tratan de operar sobre un sistema amplio (el de innovación) en el que participan
un gran número de diferentes actores (incluyendo varias secretarías del gobierno federal y
de gobiernos estatales, el SNITT, instituciones de investigación y extensión, organismos
multilaterales, productores, empresas privadas y consejos de cadenas), cada uno de los
cuales tiene sus objetivos propios; (b) la diversidad de fundaciones con un sistema de
gobernabilidad laxo permite una gran variación en los estilos de trabajo que convergen por
mecanismos de autoorganización; y (c) las acciones de las fundaciones operan sobre el
sistema de innovación por mecanismos que no son bien entendidos.
1.1.2 Diseño de políticas en sistemas complejos
Luego de la revolución industrial, los procesos sociales se analizaron usando metáforas de
máquinas y fábricas. Esta visión mecanicista tuvo efectos profundos en el diseño de
organizaciones, instituciones y políticas. En el ámbito empresarial, se enfatizó el control y
la predictibilidad y en el sector público se priorizaron las reglas diseñadas por jerarquías de
empleados públicos relativamente expertos y ejecutadas mecánicamente por empleados
subordinados.
En el marco de las teorías de la complejidad, en cambio, se reconoce la importancia de la
autoorganización como una característica esencial que refleja la naturaleza descentralizada
de estos sistemas y como la fuente de la dificultad de predecir las repuestas a
intervenciones. La autoorganización impide a cualquier agente individual controlar el
sistema. Algunos actores tienen mayor capacidad para influir sobre el mismo, pero
ninguno puede controlarlo completamente. Por esta razón, en los sistemas complejos no se
busca “dirigir” el sistema sino operar sobre la probabilidad de ocurrencia de los eventos,
para aumentar la posibilidad de los resultados deseados y reducir la de los no deseados,
64 El genotipo es el conjunto de genes de un individuo mientras que el fenotipo es la realización visible del
genotipo en un determinado ambiente. Por ejemplo, un individuo puede tener genes de ojos azules y
marrones, pero sólo puede tener ojos de un color.

194
sugerir nuevas preguntas, identificar “intervenciones de gran impacto”, examinar nuevas
acciones posibles, reconocer situaciones en las que las políticas probablemente tengan
poco efecto y aquellas pequeñas intervenciones que pueden tener un gran impacto.
Desde las teorías de la complejidad se valoran los enfoques descentralizados de abajo hacia
arriba, la diversidad de opiniones, la toma de riesgos y el aprendizaje, la adaptación, la
novedad permanente y la experimentación. Desde la perspectiva de este estudio, los dos
mecanismos más importantes para operar sobre sistemas complejos son la manipulación de
la variación y la selección por un lado, y el balance entre la exploración y la explotación
por el otro.
1.1.2.1 Manejo de la variedad y la selección
Anteriormente se vio que dos mecanismos importantes de los sistemas complejos son la
variación y la selección. En los sistemas naturales, las variaciones son aleatorias y el
criterio de selección es la eficiencia reproductiva. Las intervenciones humanas operan
sobre ambos mecanismos modificándolos en forma dirigida. El mejoramiento de plantas es
un ejemplo de estas intervenciones (véase Recuadro 2).
Recuadro 2. Manipulando la variación y la selección
Un mejorador de plantas conoce las características de los padres que usa en sus
cruzamientos y elige aquellos que espera pasen determinadas características a su
progenie (ej. resistencia a una plaga). Es común que al comenzar el desarrollo de
una variedad un mejorador haga miles de cruzamientos, la mayoría de los cuales no
suceden naturalmente. Es decir, el mejorador aumenta la variedad con cruzamientos
que espera tengan una mayor probabilidad de arrojar los resultados deseados (a
diferencia de los cruzamientos totalmente aleatorios que suceden en la naturaleza).
En la selección artificial el mejorador interrumpe el proceso natural de optimización
de la eficacia biológica al elegir candidatos de la progenie que muestren las
propiedades deseadas y descartar las cruzas restantes sin tener en cuenta su eficacia
reproductiva. Es decir, el mejorador impone el criterio de resistencia a la plaga por
encima de la eficiencia reproductiva. Mecanismos similares se están usando con
éxito para desarrollar programas de computación complejos, obtener nuevos
compuestos químicos y medicinas y operar sobre grandes sistemas ecológicos.
El ejemplo anterior ilustra una característica importante de los procesos evolutivos:
contrariamente a lo que haría un ingeniero, las “soluciones” a “problemas” se obtienen
mediante un proceso de búsqueda dirigido sin diseñarlas intencionalmente. Un ejemplo de

195
mejoramiento molecular, presentado en el Recuadro 3, ilustra la diferencia entre el método
de variación y selección artificial y el método de diseño racional. 65
Recuadro 3. Los métodos de variación y selección artificial y de diseño racional
El estrógeno es una hormona humana que funciona acoplándose a un receptor específico
en las células; se puede pensar en el estrógeno como una llave y el receptor como una
cerradura. El problema es encontrar una molécula alternativa que pueda “imitar” al
estrógeno acoplándose al receptor. Hoy existen métodos para generar varias decenas de
millones de pequeñas proteínas de unos pocos aminoácidos, llamadas péptidos. Cada uno
de estos péptidos es potencialmente una llave alternativa que puede acoplarse al receptor.
Para encontrar la llave alternativa, se fijan muchas copias del receptor del estrógeno al
fondo de una placa petri y se los expone a los millones de péptidos generados
artificialmente. Luego se lavan los péptidos que no se acoplaron al receptor del estrógeno y
se recuperan aquellos que sí se acoplaron. Cualquiera de estos últimos es una segunda llave
que se acopla al receptor y por lo tanto, un candidato a imitar al estrógeno.
En cambio, los ingenieros bioquímicos que realizan un diseño racional comienzan por
construir un modelo detallado del estrógeno y del receptor y luego diseñan una estructura
que esperan pueda servir de llave alternativa. Después la secuencia es sintetizada y
transformada en una estructura con las propiedades deseadas. Claramente, el diseño
racional es un proceso esencialmente diferente del anterior.
La eficacia relativa de los dos métodos depende de la complejidad y estabilidad de los
procesos sobre los que se quiere actuar y de cuánto se sabe de éstos. Si se sabe poco del
proceso, éste es complejo o cambia rápidamente, el diseño racional es menos efectivo
porque limita la exploración del espacio de soluciones posibles y apuesta a que la solución
explorada sea la más efectiva. En estos casos, la efectividad del enfoque del diseño
racional depende más de la suerte que el enfoque del manejo de la variedad y la
selección. 66 Se ha demostrado que el método de variación y selección artificial converge a
65 Estos mecanismos reciben el nombre de mejoramiento molecular por su similitud con el mejoramiento
tradicional de plantas (Crutchfield y Schuster 2003).
66 Un ejemplo de la vida real fue el descubrimiento por Monsanto del gen que otorga resistencia al herbicida
Glifosato. Monsanto invirtió cientos de millones de dólares a lo largo de casi dos décadas para desarrollar
el gen sin éxito. Eventualmente, unos investigadores tomaron una muestra de una pileta de desechos
químicos cerca de una planta productora de Glifosato y descubrieron unas bacterias que se habían adaptado
a un medio con alta concentración de herbicida. Luego aislaron el gen que otorgaba la resistencia y lo
introdujeron en plantas (Charles 2001).

196
un óptimo por lo menos tan rápido como el método de diseño racional (Crutchfield y
Schuster 2003).
La variación puede ocurrir tanto a nivel de los agentes del sistema como de las estrategias
usadas. Pero para que un agente pensante o una población puedan aprovechar sus
experiencias, la variación no puede ser infinita. Demasiada variación eleva el costo de
buscar y procesar información y reduce su vida útil. Por el otro lado, muy poca variación
puede llevar a una convergencia prematura del sistema en una solución subóptima (ver el
ejemplo de Microsoft en el Recuadro 1).
Las intervenciones para operar sobre la diversidad deben balancear la creación de la
diversidad en un punto intermedio entre uniformidad y variación caótica. La pregunta
fundamental que deben hacerse los tomadores de decisiones operando sobre un sistema
complejo es: ¿cuál debe ser el balance entre la variación y la uniformidad? La respuesta a
esta pregunta depende de las condiciones específicas en las cuales se está operando.
En un mundo cambiante, los actores o estrategias que actualmente no son óptimos son
recursos valiosos para el futuro, mientras que la uniformidad puede tener graves
consecuencias. 67 Por ejemplo, usualmente los productores agropecuarios sólo usan unas
pocas variedades de semillas bien adaptadas a las condicionas de la zona; es decir, la
variedad genética del cultivo es muy limitada. 68 Con la uniformidad los productores
obtienen los mejores rendimientos pero crean las condiciones para que surjan plagas
altamente efectivas en atacar a las variedades en uso. Los mejoradores, por su lado, usan
otras variedades de menores rendimientos para desarrollar nuevas variedades resistentes a
las plagas emergentes.
Para manipular la diversidad se pueden utilizar dos estrategias complementarias: la
recombinación de elementos y el relajamiento de restricciones. La recombinación de
elementos es similar al trabajo del mejorador descrito más arriba. Este método se puede
usar, por ejemplo, en la creación de estrategias tomando una exitosa en otro contexto y
cambiando algunos elementos para adaptarla a una nueva situación. En el relajamiento de
restricciones, el tomador de decisiones opera sobre una restricción y observa la respuesta
del sistema a la intervención. Las intervenciones pueden ser de dos tipos: modificar alguna
de las restricciones del sistema (ej. desarrollar un área de riego) o modificar un elemento
del sistema (ej. usando una nueva forma de empaque para frutas frescas).
67 El valor futuro de la diversidad ha sido analizado, por ejemplo, en la literatura sobre opciones financieras o
reales (Dixit y Pindyck 1994) y sobre administración de empresas (Christensen y Raynor 2003).
68 La variación genética en este caso se refiere a la variación entre semillas y es diferente de la variación
contenida en la informaron genética de cada semilla (un concepto usado por los genetistas).

197
1.1.2.2 Exploración vs. explotación
Las políticas en sistemas complejos deben balancear la posibilidad de elegir ente acciones
o agentes no probados, pero que pueden ser superiores a los existentes (exploración) y
acciones o agentes conocidos y que por el momento han resultado exitosos (explotación).
La explotación de acciones o agentes probados genera la mayor cantidad de beneficios,
pero eventualmente éstos caen, por lo que es necesario explorar para encontrar nuevas
fuentes de utilidades. Nuevamente, este balance entre explotación y exploración puede
ilustrarse con el mejoramiento genético. Los mejoradores conocen un conjunto de plantas
que usan en sus cruzamientos. Gracias a este conocimiento, los mejoradores pueden
identificar aquellos progenitores que aumentan las probabilidades de conferir propiedades
a su progenie. Sin embargo, a medida que las plagas evolucionan, es necesario buscar
nuevos genes que otorguen resistencia a las plagas mutadas.
El problema de los tomadores de decisión es decidir cuántos recursos dedicar a la
explotación de lo conocido y cuántos dedicar a la búsqueda de nuevas fuentes de
beneficios. Demasiada exploración reduce las ganancias inmediatas y puede generar
demasiados productos potencialmente útiles, pero que se pierden por la dificultad de
procesar cantidades crecientes de información. Demasiada explotación reduce la
posibilidad de encontrar nuevas fuentes de beneficios cuando las actuales se agoten.
La exploración es especialmente valiosa cuando los problemas:
1. son de largo plazo o muy amplios; a mayor probabilidad de obtener beneficios en el
tiempo o el espacio, más rentable es incurrir en el costo de la búsqueda.
2. tienen mecanismos de retroalimentación rápidos y confiables; por el contrario, si estos
mecanismos no existen, es conveniente invertir recursos en crearlos para poder
beneficiarse con la exploración.
3. tienen pocos riesgos de una catástrofe derivada de la exploración. Un ejemplo de un
proceso donde los riesgos son altos es la investigación sobre el virus de la viruela, ya
que un escape accidental del virus podría crear una epidemia mundial.
4. son amenazas de desastres; en este caso, el beneficio de la exploración es evitar el
costo que se derivaría de una estrategia basada sólo en la explotación. Las
investigaciones sobre el SIDA caen es esta categoría.
Los sistemas de monitoreo son un instrumento esencial en la exploración en sistemas
sociales.
La comprensión clara de cómo pueden usarse estos instrumentos es de suma importancia
para el conjunto de fundaciones. Las treinta y dos fundaciones sirven como un mecanismo

198
de exploración de mecanismos de apoyo a la innovación, pero no existe un sistema para
monitorear sistemáticamente estas experiencias, es decir, no existe un mecanismo de
selección que permita aprovechar la variación.
1.1.2.3 Definiendo estrategias en sistemas complejos 69
Los fracasos son comunes en procesos complejos; por ejemplo, se estima que en el siglo
XX apenas el 10% de las empresas han podido crecer sostenidamente por periodos largos
(Christensen y Raynor 2003). La razón es que, siendo los procesos complejos difíciles de
comprender y por lo tanto de predecir, sólo sobreviven los que tienen capacidad para
adaptarse a condiciones cambiantes. Y, en general, pocas organizaciones poseen esta
capacidad por la dificultad de modificar estructuras que han funcionado en el pasado y que,
en general, todavía funcionan en el momento en que deben empezar a desarrollarse las
estructuras alternativas (Bailey y Ford 2003). Además, como las estrategias para operar
sobre procesos complejos son muy diferentes de las que se usan en procesos “simples”,
pocas organizaciones poseen los conocimientos para desarrollar las estrategias alternativas.
En los procesos simples se tiene un conocimiento relativamente bueno de las principales
tendencias por lo que la estrategia adecuada es hacer una planificación cuidadosa seguida
por una ejecución apegada a los planes. En los procesos complejos, en cambio, las
decisiones deben tomarse con un conocimiento limitado de la dinámica del proceso. Por
esta razón, el objetivo de las estrategias no debe ser planificar la implementación, sino
planificar el aprendizaje. Los tomadores de decisiones deben identificar qué información
crítica está faltando y en qué orden será necesaria. Los planes deben reflejar estas
prioridades, de manera de disponer de la información necesaria o que, al menos, se hayan
aclarado las incertidumbres más importantes antes de comprometer tiempo y recursos a un
plan de acción.
Para planificar en procesos complejos es necesario reconocer que el proceso no se conoce
bien. Con la información parcial que poseen, los tomadores de decisiones construyen un
modelo mental del proceso. Los pasos siguientes incluyen (a) cuestionar los supuestos
usados para construir el modelo, (b) usar proyectos piloto para descubrir las dinámicas más
relevantes y comprobar la adecuación de los supuestos iniciales, y (c) mantener una
reserva adecuada de recursos humanos y financieros, de manera de conservar la
flexibilidad y los recursos necesarios para corregir el curso de acción si los supuestos
iniciales no fueran válidos.
Los enfoques de planeación estratégica y de la planificación por objetivos, en general, no
son exitosos en procesos complejos, porque no permiten descubrir oportunidades
69 Esta sección se basa mayormente en Christensen (2003).

199
emergentes. Normalmente, cuando los resultados no alcanzan a los objetivos planteados,
estos enfoques recomiendan cerrar la brecha entre lo planificado y lo obtenido. Es decir, el
énfasis se pone en corregir los desvíos de los objetivos no esperados profundizando las
líneas de acción originales. Por el contrario, en los sistemas complejos, los mayores
beneficios provienen de las oportunidades no anticipadas. Sólo cuando los tomadores de
decisiones tienen apertura mental para identificar estas oportunidades (es decir, las buscan)
y suficientes recursos en reserva, pueden aprovechar las oportunidades no anticipadas.
Las Fundaciones Produce operan sobre procesos esencialmente complejos. Las
investigaciones son inciertas porque buscan desarrollar conocimiento inexistente, la
difusión de innovaciones es compleja porque depende de un gran conjunto de factores,
incluidos mercados, políticas económicas nacionales y de otros países, desarrollos
tecnológicos y elementos culturales, y no existen métodos probados para promover la
innovación en el sector agrícola.
1.2 Los procesos de innovación
1.2.1 ¿Qué son la ciencia, la tecnología y la innovación?
Para identificar cuál debe ser el papel de la ciencia en los procesos de innovación y cuáles
deben ser las políticas científicas, tecnológicas y de innovación (CTI) adecuadas para
diferentes sistemas de innovación es necesario clarificar qué es la ciencia, la tecnología y
la innovación. Esta sección revisa algunas de las teorías de la ciencia más relevantes para
la discusión posterior.
Muchos de los conceptos que todavía se usan en el debate sobre qué es la ciencia se
desarrollaron a comienzos del siglo XX con el positivismo. Los avances en la teoría de la
relatividad y física quántica llevaron a los científicos a pensar que la física era el
paradigma de la ciencia y que la ciencia era el método paradigmático para conocer el
mundo. Estas dos afirmaciones fueron aceptadas como obvias (Machamer 2002).
Los positivistas afirmaron que la mayor diferencia entre el conocimiento científico y otros
tipos de conocimientos era que el primero se basaba en un análisis sólido de datos
empíricos. El foco en la evidencia derivó en dos líneas de análisis complementarias: cómo
se construye una teoría y cómo se construyen experimentos para verificar las teorías. Uno
de los preceptos esenciales de los primeros positivistas fue el principio de verificación,
según el cual la esencia del trabajo científico es usar los principios de la lógica formal para
derivar afirmaciones a partir de leyes universales. Si las afirmaciones se deducen antes de
la observación, se las considera una predicción; si luego se las verifica empíricamente, se
dice que la teoría ha sido verificada.
Esta visión de la ciencia fue cuestionada desde el mismo momento en que fue formulada,
tanto por sus incoherencias lógicas como por su incapacidad para explicar varios episodios
de la historia de la ciencia. Los mismos positivistas trataron de corregir algunos de los
problemas más obvios.
Especialmente importante fue el reemplazo del principio de verificación por el de
falsificación. Los positivistas notaron que dado que sólo se necesita un caso en el cual una
teoría no se cumpla para que ésta no sea universalmente válida y sólo se puede realizar una
cantidad finita de experimentos, las teorías no pueden validarse totalmente. Entonces, la

200
tarea del científico es tratar de buscar instancias en las cuales las teorías no se cumplen (el
principio de falsificación). Así, los investigadores formulan hipótesis y luego diseñan
prueban para tratar de encontrar casos en los cuales las hipótesis son falsas. Si las pruebas
no contradicen la hipótesis, se dice que esta última “no fue rechazada”, no que fue
aceptada. Esta visión de la ciencia todavía predomina en muchos científicos,
administradores de la ciencia y políticos.
El primer problema que se planteó con el modelo de las pruebas de hipótesis es que las
observaciones no son independientes de las teorías usadas para definir qué información
debe recogerse y cómo debe medirse. Por lo tanto, toda prueba incluye tanto a la teoría, a
la hipótesis y a la prueba misma, y como no es posible diseñar una prueba para separar
estos elementos, no es posible determinar cuál de los tres es la causa de un eventual
rechazo. Un problema adicional es que cualquier conjunto de datos puede ser explicado
por una cantidad infinita de teorías diferentes. Es decir, las pruebas de hipótesis no pueden
distinguir entre las infinitas teorías que “explican” los datos.
Para distinguir entre teorías es necesario analizar el concepto de explicación. Los criterios
que hacen una explicación admisible son una convención social aceptada por la mayoría de
los investigadores activos en una disciplina. Estos criterios dependen sólo parcialmente de
una “verdad objetiva”; los criterios aceptados en periodos anteriores y las condiciones
sociales tienen una influencia decisiva en lo que se admite como verdadero (Kuhn, 1970).
En la última década surgió el consenso entre los filósofos de la ciencia que no existe una
caracterización única de la ciencia, así como no existe un método científico de aplicación
universal. Cada ciencia tiene sus propios mecanismos de investigación y de aceptación de
afirmaciones. Más aun, estas afirmaciones están basadas tanto en la observación empírica
como en criterios socialmente aceptables (Machamer 2002).
Entonces, si la ciencia no es “un método para descubrir verdades objetivas”, ¿cómo se la
puede caracterizar? Esta pregunta tiene diferentes respuestas, dependiendo de la
perspectiva desde la que se la analice. Siguiendo a Stoneman (1995), en este trabajo
definimos ciencia como lo que hacen los científicos, mientras que tecnología es lo que
hacen los tecnólogos. Esta definición resalta que la diferencia entre ciencia y tecnología no
radica en lo que hacen los profesionales sino en por qué lo hacen y cuáles son los criterios
para aceptar un conocimiento como válido. Es decir, se reconoce que estas actividades
están inmersas en procesos sociales que determinan las acciones de los profesionales.
Para los científicos, el objetivo final es crear un conocimiento nuevo que se difunde
libremente y lo más rápido posible por medios especializados. Es decir, el objetivo de los

201
científicos es la creación de información, un bien público. 70 En cambio, para los
tecnólogos, la investigación es un medio para obtener ganancias creando bienes privados.
La carrera para descifrar el genoma humano ejemplifica estas diferencias. En esta carrera
participaron dos equipos de investigadores, uno privado y otro de institutos públicos de
diferentes países. La empresa privada quiso patentar el conocimiento mientras que los
investigadores públicos buscaron publicar sus descubrimientos lo más rápido posible.
Ambos equipos investigaban el mismo fenómeno (aunque con metodologías diferentes) y
obtenían el mismo conocimiento, pero uno hacía ciencia y el otro, tecnología.
La otra diferencia entre ciencia y tecnología son los criterios de aceptación del
conocimiento. Para la ciencia, un conocimiento es válido cuando puede “explicar” el
fenómeno bajo estudio y el mismo resultado es obtenido por varios investigadores en
forma independiente. En cambio, para un tecnólogo, el criterio es que solucione un
problema; la comprensión de los procesos subyacentes es un objetivo secundario.
1.2.2 Los procesos de innovación: importancia de las redes en la transferencia de
tecnología
La innovación se define como la introducción exitosa de cualquier novedad en un proceso
económico o social. Esta definición enfatiza tres elementos importantes. Primero, la
innovación es el uso creativo del conocimiento en respuesta a necesidades u oportunidades
sociales o de mercado (OCDE 1999). Segundo, la introducción tiene que ser exitosa;
muchos agentes prueban cosas nuevas, pero no todas esas pruebas conducen a prácticas o
productos que mejoran los ya existentes. Tercero, las innovaciones se definen como tales
en ambientes sociales específicos (Bailey y Ford 2003); lo que puede ser una innovación
en un país y lugar o para un grupo específico de actores, puede no serlo en otro contexto
(ver Recuadro 4).
70 Un bien es público si es no “rival” y no “excluible”. No rival quiere decir que el consumo del bien por un
agente no afecta las cantidades disponibles para otros. No excluible es que no se puede evitar que todo
agente que así lo desee consuma el bien. La televisión abierta es un bien público porque la recepción de la
señal por un agente no es afectada por la cantidad de televisores que captan la misma señal (no rival) y
porque no hay forma de evitar que cualquier persona con un televisor mire la programación (no excluible).
El carácter de bien público no depende de si es producido por un agente público o una empresa privada,
sino de las dos propiedades explicadas más arriba.

202
Recuadro 4. El carácter contextual de las innovaciones
En la década del 90, se difundió entre pequeños productores de maíz en Ghana un
paquete productivo que incluía sembrar en filas. Una innovación dentro del paquete era
poner un palo alto al final del lote para que el agricultor pudiera caminar en línea recta
(Ekboir, Boa y Dankyi 2002). Claramente, el palo es una innovación sólo en contextos
de productores muy pobres que no pueden usar maquinaria. En cambio, mejoras en
técnicas de biotecnología usados para el mejoramiento de plantas no son innovaciones
para estos productores porque no usan semillas mejoradas.
En la terminología de los sistemas complejos (ver sección 1.1.1), la innovación no es sólo
la variación (probar cosas nuevas), sino el resultado de la selección (encontrar cosas que
son mejores que las que están en uso) y su incorporación en procesos. Los procesos de
innovación son generalmente complejos, es decir, continuos y acumulativos, a veces
interrumpidos por saltos radicales. En otras palabras, mayormente las innovaciones son
incrementales y unas pocas veces son radicales; pero siempre fruto de procesos de
aprendizaje tecnológico, administrativo o comercial combinados con una actitud mental
abierta para identificar la oportunidad de cambio.
Los procesos de innovación son evolutivos porque si pudieran planificarse en su totalidad,
serían rutinarios, no innovadores (Nickles 2003). Al ser procesos evolutivos, su dinámica
está determinada por la interacción entre la exploración (incluida la variación y la
selección) y la explotación por un lado, y entre las tendencias y los procesos aleatorios por
el otro.
Las innovaciones son clasificadas como de producto (cuanto resultan en algo nuevo que se
comercializa o es usado por los usuarios finales) o de proceso (cuando modifican la forma
en que se hace algo, sin modificar el producto final) (OCDE 1999). En general, un proceso
de innovación incluye una sucesión de innovaciones de producto y de proceso; por
ejemplo, la introducción de un nuevo cultivo requiere el desarrollo de nuevos mecanismos
de comercialización, o el acceso a nuevos canales de venta requiere la adopción de técnicas
de producción que produzcan cultivos más uniformes.
Las innovaciones que tienen impactos económicos o sociales importantes sólo provienen
de procesos sostenidos en el tiempo y en los cuales participan actores con diferentes
capacidades. La razón es que estas innovaciones requieren cambios no sólo en las técnicas
productivas sino también en los mecanismos de administración de la empresa, de
comercialización de los productos o de compra de insumos. Por ejemplo, cuando un
pequeño productor adopta una variedad mejorada de un cultivo, normalmente debe
adoptar, además, otras prácticas como aumentar la fertilización o controlar plagas. Si la
producción aumenta lo suficiente, el productor puede acceder a nuevos mercados, para lo
cual debe adoptar nuevas prácticas de comercialización.
Hoy se reconoce que los actores individuales (incluyendo a las empresas) generalmente no
poseen todos los recursos para innovar. Por esa razón, los innovadores se integran a redes
de innovación en las que participan una variedad de actores (Rycoft y Kash 1999;
Christensen y Raynor 2003). Pero la integración a redes no es fácil por problemas de
implementación de la acción colectiva: la dificultad para acordar e implementar reglas de
interacción, y la necesidad de crear confianza y de evitar comportamientos oportunistas.

203
La evolución de las redes de innovación está determinada por las dinámicas de las
relaciones entre agentes, de las tecnologías, de los mercados y de las reglas formales e
informales que inciden en la conducta de las personas. Una discusión de la estructura y
dinámica de redes de innovación en agricultura puede encontrarse en Ekboir (2004) y en
Rycoft y Kash (1999).
La estructura y dinámica de las redes depende de la complejidad y la madurez de las
innovaciones. En el caso de las innovaciones más simples o maduras, las redes son más
laxas; a menudo los miembros se relacionan formalmente o sólo a través de los mercados.
Estos son los casos tradicionalmente estudiados en la teoría económica tradicional y los
que sirven como modelo para la mayoría de los programas de apoyo a la agricultura. En
cambio, en el caso de las innovaciones complejas o nuevas, los miembros de la red tienen
que interactuar informalmente, a menudo y estrechamente para superar los obstáculos que
van apareciendo (Christensen y Raynor 2003; Rycoft y Kash, 1999).
La efectividad de las redes de innovación depende de su capacidad para facilitar el
intercambio de información y recursos. En la terminología del análisis de redes sociales,
esta capacidad se conoce como la navegabilidad de la red. En el caso de las redes de
innovación, la navegabilidad depende de la existencia de actores “centrales” (es decir,
actores muy conectados) que interactúan entre sí (Buchanan 2002) y del ambiente (por
ejemplo, leyes o mercados) en que estas redes operan.
Una de las mayores limitaciones que afectan la capacidad de innovación de los pequeños
productores en los países en desarrollo es su incapacidad para integrarse en redes
navegables que les permitan acceder a información técnica, mercados de bienes y servicios
y financiamiento. Por esta razón, uno de los objetivos centrales de las políticas de
innovación debe ser fortalecer a las redes y aumentar su navegabilidad (ver sección 1.6).
1.3 Capacidades de innovación en las organizaciones: papel del aprendizaje
Las actividades de investigación, desarrollo e innovación permiten a las organizaciones
mejorar su capacidad de absorber información generada por otros agentes y usar nuevos
conocimientos creados internamente, tanto tecnológicos como de otros tipos. La
innovación esencialmente se refiere al cambio (Tidd, Bessant y Pavitt 1997).
La organización innovadora posee un número de características, las cuales pueden
agruparse en capacidades estratégicas y capacidades organizacionales. Las primeras
incluyen la visión de largo plazo y las habilidades para identificar, procesar y asimilar
información económica y tecnológica. Las segundas incluyen la cooperación interna, y la
cooperación externa con centros públicos de investigación, con clientes y proveedores, y la
habilidad para involucrarse en el proceso de cambio y aprender. Los recursos humanos son
claves en los procesos de innovación.
Así como los individuos pueden tener o no el perfil de innovadores, las organizaciones
pueden desarrollar o no una capacidad innovadora. La capacidad de innovación de las
organizaciones depende de factores individuales como la creatividad de los individuos
pertenecientes a la organización, y de factores colectivos como las rutinas de trabajo, los
mecanismos de aprendizaje colectivos y las culturas organizacionales. Por ejemplo, el
laboratorio de Xerox en Palo Alto desarrolló en 1973 una computadora personal con
interfase grafica y ratón (después copiada por Apple), un sistema operativo que permitía

204
usar múltiples aplicaciones simultáneamente (después vendido a Bill Gates que lo usó
como base para Windows), conectividad para Ethernet y el primer procesador de palabra
que mostraba directamente en pantalla cómo se vería el documento impreso (Carayannis,
González y Wetter 2003). Pero la cultura de la compañía, centrada en fotocopias y grandes
computadoras, no permitió ver y aprovechar la potencialidad de estos descubrimientos.
La visión tradicional de la organización parte del supuesto de que ésta optimiza sus
operaciones sujeta a restricciones que no puede modificar. La visión de la organización
basada en los recursos, en cambio, plantea que ésta obtiene beneficios a partir de sus
recursos idiosincrásicos y de la creación de nuevas capacidades que efectivamente relajan
las restricciones externas (Christensen y Raynor 2003; Henderson y Cockburn 2000).
Las capacidades se definen como la habilidad de realizar acciones planeadas. Ser capaz de
algo es tener una capacidad generalmente adecuada o confiable para lograr ese algo como
resultado de una acción deliberada. Las capacidades llenan la brecha entre la intención y el
resultado, y lo hacen en tal forma, que el resultado tiene que ver definitivamente con lo que
se intentó (Dosi, Nelson y Winter 2000). Las capacidades implican actividad organizada.
En la literatura especializada se reconoce que las capacidades organizacionales residen en
los individuos (incluyendo a los gerentes, el personal técnico de apoyo y los trabajadores
de línea), en la tecnología (incluidas las máquinas) y en la estructura de la organización, las
rutinas y los métodos de coordinación (Argote y Darr 2000). Entre estos factores, los
principios organizativos a través de los cuales las pericias individuales y colectivas son
estructuradas, coordinadas y comunicadas, juegan un papel fundamental. Es decir, las
organizaciones son comunidades sociales que utilizan su estructura relacional y esquemas
de codificación compartidos para definir los mecanismos de transferencia y comunicación
de nuevas habilidades y capacidades (Zander y Kogut 1995) y para condicionar las
capacidades individuales de innovación (Bailey y Ford 2003).
Las capacidades surgen de la interacción de los recursos (individuos y capital fijo), de los
procesos (los mecanismos acordados por la organización sobre cómo se hacen las cosas) y
los valores (incluida la cultura institucional y los objetivos de largo plazo). En las
organizaciones nuevas la mayor parte de las capacidades residen en los recursos,
especialmente su gente. La incorporación o partida de una persona clave puede tener una
gran influencia en la probabilidad de éxito. Con el tiempo, las capacidades de las
organizaciones exitosas se transfieren a los procesos y los valores (Christensen y Raynor
2003).
Es útil distinguir entre las capacidades tecnológicas y las capacidades organizacionales,
aunque los dos conceptos se traslapan en el mundo real. La distinción se basa en que las
capacidades tecnológicas se refieren a elementos de conocimiento científico y tecnológico,
y a las rutinas concernientes esencialmente a la estructura de la naturaleza y a cómo
manipularla (por ejemplo transformar una pieza de metal en una estructura particular). Las
capacidades organizacionales, en cambio, son elementos compartidos de conocimiento y
rutinas concernientes a la gobernabilidad, la coordinación e interacción social dentro de la
organización y con las entidades externas (por ejemplo, con proveedores o clientes) (Dosi,
Coriat y Pavitt 2003). Las capacidades organizacionales reflejan la capacidad colectiva
para realizar determinadas tareas. Estas capacidades tienen varios componentes, como las

205
rutinas, la capacidad de aprender (incluida la capacidad de cambiar las rutinas) y la cultura
organizacional (Dosi, Nelson y Winter 2000).
Además de ser parte esencial de la memoria institucional, las rutinas reflejan las
estructuras de gobernabilidad, los métodos de control y organización en mecanismos de
decisión relativamente descentralizados y los compromisos entre intereses divergentes. En
el fondo, las rutinas son acuerdos concientes o inconcientes que surgen de conflictos de
intereses dentro de la organización (Coriat 2000). A veces las rutinas son tan complejas y
tácitas que las mismas organizaciones no son concientes de su existencia o no las
entienden.
Las capacidades son específicas a cada organización – se desarrollan a partir de
inversiones y procesos idiosincrásicos y otras organizaciones tienen dificultades para
imitarlas o comprarlas; por esa razón, algunas organizaciones triunfan donde otras fallan.
Las capacidades también son contextuales; capacidades que otorgan ventajas en un
determinado contexto pueden convertirse en discapacidades en otra situación (Appelyard,
Hatch y Mowery 2000; Christensen 2003).
Las capacidades organizacionales no pueden comprarse fácilmente, por esta razón deben
construirse mediante inversiones sostenidas y la selección adecuada de los responsables de
nuevos proyectos (Christensen y Raynor 2003). Pero las organizaciones no pueden
desarrollar sus capacidades arbitrariamente, sino que siguen trayectorias determinadas.
Estas trayectorias no sólo definen las opciones que se le abren a la organización hoy, sino
que también establecen los límites de las opciones que se presentarán en el futuro. De esta
manera, las decisiones de desarrollar determinadas capacidades para el largo plazo son casi
irreversibles (Teece, Pisano y Shuen 1997).
Las organizaciones construyen capacidades a través de procesos de aprendizaje. Aprenden
a lo largo del tiempo, acumulan conocimiento y pueden emprender progresivamente
nuevas actividades y así adquirir nuevas capacidades. Un aspecto esencial es cómo
mantener, alimentar y renovar las capacidades construidas para responder a cambios en el
ambiente de negocios y tecnológico.
El desarrollo eficiente de nuevas capacidades requiere de una “visión” de los cambios a
introducir, una considerable cantidad de pruebas para reducir la incertidumbre (ver sección
1.1.2.3), mecanismos de retroalimentación efectivos, y discusiones para llegar a un
acuerdo amplio sobre lo que es deseable y aceptable (Dosi, Nelson y Winter 2000). La
eficiencia de los mecanismos de aprendizaje y retroalimentación es fundamental porque la
cantidad de opciones que se pueden probar está limitada por los problemas de coordinación
dentro de la organización, por los recursos disponibles para la exploración de alternativas y

206
por la capacidad organizacional de aprendizaje (Christensen y Raynor 2003; Levinthal
2000).
1.3.1 El perfil de los innovadores
La mayoría de las políticas y programas de apoyo a la innovación parten del supuesto
implícito de que toda la población objetivo tiene capacidad para innovar. Esto es
mayormente cierto para actores que operan en mercados dinámicos, ya que la competencia
los presiona para innovar para mantener o mejorar su posición competitiva. 71 Pero en
mercados estáticos, los actores pueden sobrevivir sin innovar; especialmente los
agricultores que producen su propio alimento, mientras que otros actores tienen que
generar como mínimo suficientes ganancias como para alimentarse. Es decir, la
competencia funciona como un mecanismo de selección, basado en la capacidad para
innovar (ver sección 1.1.2).
La capacidad de innovación de los individuos resulta de la organización específica de sus
experiencias cognitivas. Estas experiencias resultan en representaciones de la realidad, es
decir, cómo un individuo ve, entiende e interpreta el ambiente que lo circunda. La esencia
de la innovación individual es la originalidad de la representación del mundo que crea el
individuo (Shavinina y Seeratan 2003). Las personas inteligentes, y en particular los
innovadores, ven, entienden e interpretan su realidad de forma diferente que el resto de la
gente. Sus representaciones son generales, categóricas, conceptualmente ricas, complejas y
únicas, posibilitando un desempeño y logros excepcionales.
Los individuos innovadores se distinguen por tener habilidades generales y específicas
superiores a la media (aunque no necesariamente excepcionales), estar fuertemente
comprometidos con un proyecto y ser creativos (Shavinina y Seeratan 2003; Renzulli
2003). El talento innovador depende de la interacción entre estos tres factores y no de
poseer capacidades excepcionales en uno o dos de ellos. Otros dos factores que influyen en
la manifestación de la capacidad de innovación son la personalidad y el ambiente
(Georgsdottir, Lubart y Get 2003; Bailey y Ford 2003).
Las habilidades generales son la capacidad para procesar información, para integrar
experiencias y para tener pensamientos abstractos mientras que las habilidades específicas
son la capacidad para adquirir conocimientos especializados o destrezas. 72 Se ha
71 En la literatura de la complejidad este fenómeno se llama el efecto de la “Reina Roja”. En el libro “A
través del espejo”, Alicia le dice a la Reina Roja: en mi país uno corre para llegar a donde quiere ir. Y la
Reina le responde: en este país uno corre para quedarse donde está; para ir a algún lado hay que correr el
doble de rápido (Robson 2005).
72 Entre las habilidades generales se destacan las académicas, mientras que en las específicas se cuentan las
deportivas o artísticas.

207
demostrado que las personas intelectualmente talentosas se distinguen por un acervo de
conocimiento adecuado, sofisticado y bien estructurado, al que pueden acceder fácilmente.
La posesión de conocimiento especializado o de un perfil innovador no está
necesariamente ligada a la educación formal, sino más que nada a procesos de aprendizaje
(véase la sección 1.2).
El compromiso con un proyecto también es definido como perseverancia, práctica
especializada, confianza en sí mismo y en la habilidad propia para realizar tareas
importantes. No existe todavía una definición de creatividad que sea aceptada
universalmente; en general, se reconoce que está relacionada con la habilidad de pensar
cosas que nadie más había pensado.
Si bien estas habilidades no se pueden medir en forma cuantitativa, se estima que los
innovadores se ubican en el 20% superior en cada uno de los tres factores. Esto quiere
decir que menos del 1% de la población tendría simultánea y adecuadamente los tres
atributos, es decir, sería innovadora.
Hoy se reconoce que sólo algunas personas (no todas) son innovadoras en ciertas ocasiones
(no todas), en algunos momentos (no todos) y en ciertas áreas de actividad (por ejemplo,
arte, ciencia o negocios) (Renzulli 2003). Algunas personas tienen un único episodio de
innovación en su vida; otros mantienen la capacidad de innovación por periodos
prolongados. 73 Nadie es innovador todo el tiempo o nunca, a diferencia de otras habilidades
que se manifiestan en forma más o menos permanente (por ejemplo, las habilidades
deportivas o artísticas). Más aun, las personas más creativas consistentemente han tenido
periodos no creativos después de manifestaciones intensas y largas de sus talentos
(Renzulli 2003).
La capacidad de innovación puede desarrollarse en algunas personas si son estimuladas y
entrenadas adecuadamente en aquellas actividades para las cuales tienen talento e
interactúan apropiadamente con el ambiente (Renzulli 2003; Vandervert 2003). Pero la
respuesta de los individuos a los estímulos es muy variable; más aun, no es posible
predecir qué individuos responderán favorablemente a determinados tipos de
estimulaciones. Por eso, en el diseño de programas para desarrollar capacidades de
innovación es preferible incluir más que excluir a aquellos con potencial para desarrollar
ideas o productos innovadores (Renzulli 2003).
En un estudio de agricultores africanos innovadores, Reij y Waters-Bayer (2001)
encontraron que la mayoría de los casos (a) eran hombres (reflejo de diferencias en la
posesión de activos y discriminación cultural); (b) tenían personalidades fuertes; (c) eran
73 Por ejemplo, Giusepe Tomasi de Lampedusa escribió una sola novela que se convirtió en un clásico de la
literatura, mientras que Edison obtuvo más de 2000 patentes.

208
relativamente viejos y con gran experiencia; (d) eran relativamente ricos (lo que les
permitía experimentar más); (e) tenían contactos con otras regiones, los que servían como
fuentes de información tecnológica y comercial; (f) eran agricultores de tiempo completo;
(g) la creatividad y la educación formal no estaban correlacionada; y (h) tendían a
desarrollar sistemas agropecuarios integrados.
1.3.2 Aprendizaje
El aprendizaje se define como el proceso a través del cual las personas y organizaciones
crean conocimiento y adquieren capacidades. Es un proceso complejo basado en la
repetición, experimentación y selección, lo cual hace posible realizar las tareas mejor y
más rápidamente, e identificar nuevas oportunidades. Los procesos de aprendizaje tienen un
carácter gradual, acumulativo, sistémico e idiosincrásico.
El conocimiento es fruto de procesos de aprendizaje, y la aplicación del conocimiento
retroalimenta los procesos de aprendizaje. El conocimiento ha sido reconocido como un
componente esencial del capital humano; pero es una forma muy especial de capital porque
crece con el uso y se deprecia si no se aplica.
El aprendizaje tiene lugar básicamente a tres niveles: individual, organizacional y el de las
redes. Simon (1996) señala que “todo aprendizaje tiene lugar primero a nivel individual,
dentro de las cabezas de los individuos; una organización aprende sólo de dos formas: (i)
por el aprendizaje de sus miembros, o (ii) incorporando a miembros nuevos que tienen el
conocimiento que la organización no tuvo previamente”. Así, la definición del aprendizaje,
y por lo tanto el conocimiento, es en primera instancia un asunto individual. Pero esta
clasificación es insuficiente porque no considera los conocimientos desarrollados
conjuntamente por los individuos.
El aprendizaje individual es un fenómeno social; lo que un individuo aprende depende en
gran medida de lo que es sabido ya por otros miembros de la organización y de lo que la
organización permite en términos de experimentación (Bailey y Ford 2003). Además, el
conocimiento depende de rutinas y convenciones desarrolladas (a menudo en forma
inconsciente) por los miembros de la organización. A su vez, mediante la interacción, los
individuos definen nuevas rutinas de operación, lo que equivale a desarrollar métodos
compartidos por todos los miembros de la organización. Es decir, las rutinas son una
expresión del aprendizaje colectivo (Dosi, Nelson y Winter 2000). Así, aunque el
aprendizaje de la organización ocurre a través de los individuos, el aprendizaje
organizacional no es la suma del aprendizaje individual de los miembros de la
organización (Dodgson 1993)
Así, si bien el aprendizaje en las organizaciones requiere de la existencia de procesos
individuales y organizacionales, el valor del aprendizaje individual depende de que el
entorno organizacional permita su expresión (Von Kreog et al. 2000). Pero en general, los
entornos organizacionales no permiten la innovación porque debilita rutinas que han dado
resultados positivos en el pasado (Bailey y Ford 2003). Las capacidades organizacionales
son una combinación de elementos, a veces explícitos y articulados y a veces tácitos y
subconscientes (Dosi, Nelson y Winter 2000), por esta razón, dos componentes
importantes del aprendizaje organizacional son (a) poder compartir esos conocimientos
entre diferentes áreas de la organización y con nuevos integrantes de los equipos de

209
desarrollo y (b) explicitar conocimientos tácitos de manera de poder reflexionar sobre los
mismos y transferirlos a través del tiempo (es decir, cuando los poseedores del
conocimiento tácito ya no estén en la organización).
En otras palabras, el aprendizaje es un proceso colectivo y social que ocurre no sólo por la
imitación de individuos (como en la relación maestro-aprendiz), sino también por la
combinación de los esfuerzos individuales para la comprensión de problemas complejos.
El aprendizaje requiere el desarrollo de códigos de comunicación y procedimientos de
búsqueda compartidos. En las organizaciones, estos códigos y procedimientos se
manifiestan en la adopción de rutinas nuevas (Teece, Pisano y Shuen 1997). Las
organizaciones frecuentemente no tienen conocimiento sobre todo lo que saben, por lo
tanto la construcción de una memoria organizacional es un elemento clave para el
aprendizaje organizacional.
El conocimiento es complejo, diverso y volátil; además, su disponibilidad ha crecido
exponencialmente en las últimas décadas. Por esta razón, las empresas necesitan cada vez
más cooperar y compartir información y habilidades para innovar, es decir, necesitan
integrarse en redes. La innovación es cada vez más el resultado de la cooperación. Las
redes permiten intercambios de conocimientos, habilidades y recursos entre los diferentes
actores e instituciones que conforman sistemas a nivel local, regional, nacional e
internacional.
Lundvall (1992) plantea el carácter interactivo del aprendizaje, el cual está sustentado en la
formación de redes integradas por diferentes actores del sistema de innovación, incluidos
empresas, centros de investigación, productores, proveedores y usuarios. La efectividad de
estas redes depende de los flujos de conocimiento, de los mecanismos usados por los
agentes e instituciones para aprender colectivamente y de la adquisición de capacidades
mediante la interacción. Fortalecer los mecanismos a través de los cuales ocurre ese
aprendizaje y distribución de conocimientos y fomentar la formación de redes se ha
convertido en punto importante para los tomadores de decisión.
Para ser robusta, una estrategia de aprendizaje debe incluir diferentes dimensiones.
Primero, la estrategia debe simultáneamente incluir dos componentes: operacional y
estratégico. Segundo, es necesario definir los objetivos del aprendizaje, o sea qué necesita
aprender la organización, incluyendo elementos tecnológicos y organizacionales. Tercero,
se deben identificar las fuentes de aprendizaje y de conocimiento (internas, externas,
nacionales o extranjeras). Cuarto, hay que precisar quién aprende (individuos, líderes,
organización o redes). Quinto, se debe identificar la localización del aprendizaje, es decir,
en qué áreas de la organización se produce el aprendizaje (Cuadro 1). Sexto, es preciso
identificar los mecanismos de aprendizaje, o en otras palabras, por medio de qué
actividades se aprenderá (Vera-Cruz 2004).

210
Cuadro 1 Actividades de aprendizaje
Actividades de aprendizaje
• Producción
• Ingeniería
• Investigación y desarrollo
• Adaptación
• Ingeniería inversa
• Análisis de productos de competidores
• Visita a establecimiento de los competidores
• Administración
• Trabajo en equipo
• Monitoreo de experiencias internas
• Alianzas estratégicas
• Licenciamiento
Hay distintas formas o mecanismos de aprendizaje:
• Aprender haciendo
• Aprender usando
• Aprender de las experiencias propias
• Aprender de la investigación y desarrollo
• Aprender de la capacitación
• Aprender de la contratación de individuos clave
• Aprender de la interacción
• Aprender de los clientes
• Aprender de los competidores
• Aprender de la ingeniería inversa
• Aprender del licenciamiento
• Aprender de la búsqueda de información
• Aprender a través de la relación maestro-aprendiz
• Aprender a través de la vinculación con universidades y centros de investigación

211
1.3.3 Conocimiento codificado y tácito
El conocimiento permite crear capacidades, y las capacidades determinan la habilidad para
hacer cosas. El conocimiento es un concepto relacionado a los datos y la información, pero
más amplio que éstos (Figura 1).
Figura 1 Datos, información y conocimiento
• Mensajes
• Tendencias
• Patrones
• Datos manipulados
• Toma de decisiones
Conocimiento
Información
• Experiencia
• Expertise
•Juicios
• Reglas empíricas
• Intuiciones
• Verdades bien fundadas
• Nuevas comprensiones
• Valores y creencias
Datos
• Hechos objetivos de eventos
• Registro ordenados de transacciones
• Representaciones
• Observaciones
Davenport y Prusak (1999) definen al conocimiento como “una mezcla fluida de
experiencia estructurada, valores, información contextualizada e ideas expertas que
proveen una estructura para evaluar e incorporar nuevas experiencias e información. Se
origina y es aplicado en la mente de los conocedores. En las organizaciones
frecuentemente está incorporado no sólo en documentos o depósitos sino también en
rutinas organizacionales, procesos, prácticas y normas.”
El conocimiento de una organización incluye elementos tácitos y codificados que
usualmente están dispersos en diferentes áreas. El conocimiento codificado 74 es aquel que
puede ser articulado en un lenguaje formal, es decir, puede ser expresado en palabras,
números y dibujos, incluyendo declaraciones gramaticales, expresiones matemáticas,
74 Los conceptos de conocimiento explícito y codificado se usan indistintamente. Nonaka y Takeuchi (1995)
usan el concepto de conocimiento explícito, pero para conservar consistencia con los conceptos usados en
este trabajo, de aquí en adelante se usa el concepto de conocimiento codificado.

212
especificaciones, manuales, etc. El conocimiento tácito es difícil de articular mediante un
lenguaje formal; es un conocimiento personal incorporado en la experiencia individual o
grupal, que se trasmite a través de la práctica. Para ser comunicado y compartido dentro de
la organización, tiene que ser codificado de alguna manera, es decir, tiene que ser
convertido en palabras o números que otras personas puedan entender (Nonaka y
Takeuchi, 1995; Dutrénit, 2001 y 2002). Para poder usar conocimiento codificado, es
esencial tener un acervo importante de conocimientos tácitos; por ejemplo, todo el mundo
puede leer un manual para reparar un auto, pero sólo un mecánico experimentado puede
repararlo en forma adecuada.
Hay diferentes fuentes del conocimiento para la innovación. En general se distinguen entre
las fuentes internas y externas de conocimiento (Cuadro 2).
Cuadro 2 Fuentes de conocimiento para la actividad de innovación
Fuentes internas
Fuentes externas
Investigación y desarrollo propio
Organizaciones afiliadas
Experiencias propias
Capacitación
Fuentes de conocimiento
Alianzas estratégicas y acuerdos de licenciamiento
Proveedores independientes
Clientes independientes
Institutos de investigación públicos y universidades
Reconocer el valor de la información externa para asimilarla y aplicarla en actividades
productivas y comerciales es crítico para desarrollar y mantener las capacidades de
innovación. Cohen y Levinthal (1990) llamaron a esto capacidad de absorción. Ésta
depende de factores externos (por ejemplo, la estabilidad económica, el grado de
competencia en los mercados y las relaciones entre los organismos de investigación y las
organizaciones) y de factores internos (incluyendo las culturas en cada empresa, los
recursos invertidos en la búsqueda y adaptación, la calidad de su personal y los
mecanismos para socializar el conocimiento).
Para explotar información externa, las organizaciones deben, entre otros factores, haber
acumulado un nivel mínimo de conocimiento relacionado de alguna forma con el nuevo
conocimiento. Hacer inteligible (para la organización) la nueva información externa
requiere habilidades para vincular los nuevos conceptos con conceptos preexistentes.
Las capacidades de absorción de las organizaciones dependen de las capacidades
individuales y colectivas, y las dos dependen de los esfuerzos e inversiones que las
organizaciones hayan realizado para construirlas. En este sentido, la formación de
capacidades de absorción es un proceso deliberado, en el que la intensidad del esfuerzo es
crítica.

213
Las capacidades de absorción dependen de las interfases con el ambiente exterior, pero
también de las interfases internas en la empresa, esto es, de los canales de comunicación y
transmisión de información, conocimiento y habilidades entre las unidades y subunidades
de la organización. El lenguaje y los símbolos compartidos aseguran la comunicación e
interacción efectiva que poseen diferentes y diversas estructuras de conocimiento y de
habilidades. Así, la construcción de una cultura organizacional incide sobre el desarrollo
de la capacidad de absorción (véase la sección 1.4).
Las capacidades de absorción son acumulativas y la inversión hecha en ellas condiciona las
capacidades de innovación futuras. Las organizaciones con mayores capacidades de
absorción tienden a ser más capaces de explotar oportunidades presentes en el ambiente.
Las organizaciones con capacidades de absorción más modestas, tienden a ser reactivas.
1.4 Cultura organizacional
Recientemente ha cobrado interés el análisis de la cultura organizacional como uno de los
elementos que contribuye a entender el comportamiento de las organizaciones. La cultura
de una organización es una serie de suposiciones básicas, valores y creencias que en su
mayor parte fueron establecidos desde los primeros días de la organización. Estos
elementos constituyen una especie de personalidad de la organización; su construcción es
lenta y difícil de cambiar.
La cultura afecta el aprendizaje y la gobernabilidad. Hay culturas que facilitan el
aprendizaje individual y otras que promueven el aprendizaje organizacional. Hay culturas
que favorecen estilos de dirección verticales y centralizados, mientras que otras promueven
estructuras horizontales de toma de decisiones.
1.4.1 Concepto de cultura
Existen varias definiciones de cultura organizacional, cada una con diferentes significados
y connotaciones. Una de las definiciones más difundidas es la de Schein (1984), quien
argumenta que la cultura es un patrón de suposiciones básicas, inventadas, descubiertas o
desarrolladas por un grupo dado en el proceso de aprender a lidiar con sus problemas de
adaptación externa y de integración interna. Este patrón ha funcionado lo suficientemente
bien como para considerarse válido y, por lo tanto, para ser enseñado a nuevos miembros
de la organización como la manera correcta de percibir, pensar y sentir con relación a los
problemas de adaptación e integración.
Esta definición pone de relieve la manera en que funciona la cultura, muestra las fuerzas
evolutivas que la rigen e indica cómo se aprende, se transmite y se cambia. Asimismo,
destaca que: (i) la cultura es un modelo de suposiciones básicas, no de valores o
comportamientos; (ii) la cultura es creada por un grupo que inventa, descubre o desarrolla
estas suposiciones básicas; (iii) la cultura tiene sus raíces en la necesidad que tiene la
organización de resolver problemas específicos asociados con circunstancias externas que
debió enfrentar en sus inicios (adaptación externa), así como los mecanismos utilizados
para integrar trabajadores y cultivar su fidelidad a la organización (integración interna); y
(iv), la construcción de un patrón de suposiciones básicas toma tiempo pues requiere del
uso repetido de un enfoque específico y exitoso para resolver problemas determinados.

214
En forma similar, Schwartz y Davis (1981) definen a la cultura como el patrón de
creencias y expectativas compartidas por los miembros de la organización. Esas creencias
y expectativas generan normas que modelan muy fuertemente el comportamiento de
individuos y grupos.
1.4.2 Las suposiciones básicas
Schein (1996) distingue tres niveles de cultura que deben diferenciarse cuidadosamente. El
primer nivel corresponde a los ‘artefactos visibles’, los entornos físico y social construidos
por la organización y los procesos y las estructuras organizacionales visibles. Incluyen la
arquitectura, la tecnología, la distribución de las oficinas, los patrones visibles o audibles
de comportamiento, y los documentos públicos (como estatutos, materiales de orientación
de empleados, relatos, etc.). Destaca que este nivel es engañoso porque los datos son
fáciles de obtener pero difíciles de interpretar. Este nivel describe cómo la organización
construye su entorno y cuáles son sus patrones de comportamiento, pero no por qué se
comporta de esa manera. Para entender el por qué es necesario analizar los valores que
rigen el comportamiento.
El segundo nivel corresponde a los valores, los que se refieren al deber ser; como tales son
difíciles de apreciar directamente. Los valores rigen los comportamientos y son estrategias,
metas, filosofías y justificaciones manifiestas. Pueden deducirse mediante entrevistas con
miembros clave de la organización y con el análisis de los ‘artefactos visibles’, sin
embargo, frecuentemente representan la manifestación del deber ser de la cultura, no la
cultura en sí. Aunque los valores pudieran estar presentes en el credo de la organización,
eso no quiere decir que se apliquen en la práctica.
El tercer nivel es el de las suposiciones básicas, las que se refieren a los temas esenciales
de la organización, como la naturaleza humana (buena, mala o neutra, y si puede
perfeccionarse o no), la naturaleza de la actividad humana (activa, pasiva o
autodesarrollable), la naturaleza de las relaciones humanas (cooperativa o competitiva,
individualista o colaborativa, etc.), la naturaleza de la realidad (la forma de construir la
verdad: a partir de los hechos o de las opiniones de personas influyentes), y la relación con
el entorno (en qué medida se considera que la organización puede incidir sobre su
entorno). Las suposiciones fundamentales son creencias firmes, percepciones,
pensamientos y sentimientos dados por hecho; son invisibles y preconscientes. Son muy
efectivas para explicar el comportamiento de la organización.
Schein (1991) señala que el término cultura debe reservarse para el nivel más profundo de
suposiciones básicas y creencias que son compartidas por los miembros de una
organización, que operan de manera inconsciente y que definen la visión que una
organización tiene de sí misma y de su entorno. Las suposiciones básicas son la esencia de
la cultura organizacional, mientras que los valores y los comportamientos son
manifestaciones visibles de dicha esencia.
1.4.3 Tipos de cultura
Una contribución importante al análisis de la cultura organizacional surge del trabajo de
Handy (1993 y 1995). Mientras Schein busca entender los fundamentos del proceso de
generación de la cultura, Handy (1995) se preocupa por describir los tipos básicos de
cultura. Así, caracteriza las diferentes culturas de las organizaciones y las compara con

215
dioses de la mitología griega, cada uno representando una cultura. Señala que “cada
cultura… o cada dios trabaja bajo muy distintas suposiciones sobre cuál es la base del
poder y la influencia; esto motiva a las personas, influye en la manera en que piensan y
aprenden, y cómo pueden cambiarse las cosas. Estas suposiciones conllevan a diferentes
estilos de administración, estructuras, procedimientos y sistemas de recompensas”.
Handy argumenta que cada cultura organizacional está conformada por diferentes ‘valores
e intereses compartidos’, por lo que cada cultura tiene sus propias maneras de hacer las
cosas, así como de valorar las cosas que para ella funcionan o no. El autor relaciona cultura
con preferencias individuales; por ello, los miembros dentro de cada organización pueden
tener diferentes culturas, sin embargo cada organización tiene una cultura dominante y, por
lo tanto, puede hablarse de una cultura organizacional.
Los diferentes tipos de culturas identificadas por Handy son:
1. Cultura de Poder, cultura de Club o Zeus. Se trata de una cultura orientada hacia la
actividad. Se enfoca en la construcción de relaciones útiles basadas en mejorar posiciones
de influencia a través de canales informales. Si existe una división de trabajo basada en
funciones o productos, el verdadero poder se concentra en el alto nivel administrativo y se
distribuye del centro a la periferia. El poder de los individuos dentro de la organización
depende de sus relaciones personales con el más alto nivel de dirección y se basa en la
empatía y la confianza. Por lo tanto, las opiniones de personas influyentes importan más
que las vertidas por personas con puestos técnicos. Fuera de la esfera de poder, las
relaciones se establecen de manera vertical con el jefe directo.
2. Cultura del rol o Apolo. Esta cultura basa su visión en torno a la definición de roles
determinados y no de personalidades. Enfatiza jerarquías, reglas, papeles claramente
definidos y otros medios que ayudan a las personas a desempeñar correctamente el papel
que les fue asignado. Los individuos son importantes, pero sólo forman parte de la
organización; dicho de otro modo, las organizaciones son más importantes que los
individuos.
3. Cultura de tarea o Atenea. Esta cultura se enfoca en las actividades laborales. Consiste
de grupos interdisciplinarios organizados en torno a la resolución de un problema
específico. Existe una idea de igualdad, donde todas las opiniones son importantes y el
conocimiento es la base del poder. La estructura es bastante descentralizada y existe una
red de trabajo. Sin embargo, diferentes unidades se ocupan de responsabilidades
específicas dentro de la estrategia general, por lo que esta cultura aún conserva algunos
elementos formales. Esta estructura es la que más facilita el aprendizaje organizacional.
4. Cultura atomista, cultura existencial o Dionisos. Es una cultura orientada al individuo.
Se enfoca en el aquí y el ahora, supone que los individuos deben aceptar lo que venga y
tienen escaso poder para cambiar factores externos. Es una cultura bastante informal donde
las relaciones son libres y se caracterizan por el respeto y los intereses comunes.
Handy (1995) señala que muchas organizaciones fueron creadas como culturas de Club en
torno a la personalidad de sus fundadores, y luego evolucionaron a otras formas conforme
la organización del trabajo cambió. La mayoría de las organizaciones incluyen aspectos de
los cuatro tipos de cultura, por lo que tienen una mezcla de estilos de dirección y de
administración. Esta mezcla no carece de contradicciones; por ejemplo, una personalidad

216
dominante (Zeus) en una cultura horizontal (Atenea) puede generar enormes
contradicciones y desalentar a las personas a participar en las tareas de la organización ya
que la típica administración del poder de Zeus es visto por Atenea como contracultural.
Este autor argumenta que cada cultura es buena para algo. Ninguna cultura o mezcla de
culturas es mala o errónea en sí; sólo puede ser adecuada bajo ciertas circunstancias e
inadecuada en otras.
Las culturas presentan resistencia al cambio. Cada cultura genera una gran fidelidad y
unión por parte de sus seguidores; quienes están acostumbrados a una cultura tienen
dificultad para aceptar los principios de otras. Por esto, es difícil cambiar las culturas y
“muchos de los problemas de las organizaciones resultan del intento de seguir haciendo las
cosas como solían hacerse, de una renuencia a cambiar la cultura cuando debería
cambiarse” (Handy 1995).
1.4.4 Cómo se construye la cultura de una organización
Schein (1996) afirma que los elementos culturales se definen como soluciones aprendidas
a problemas. Considera que hay dos tipos de situaciones que fomentan dicho aprendizaje:
(i) la solución positiva de problemas, que genera procesos de auto-reforzamiento cuando
las soluciones funcionan, y (ii) la aversión a la ansiedad, que genera procesos de autoreforzamiento
cuando las soluciones evitan la ansiedad. Una organización puede tener
elementos culturales basados en ambos tipos de situaciones.
En relación a la solución positiva de problemas, el grupo intenta diferentes soluciones
hasta que encuentra una que funciona. La solución repetida a un mismo problema mediante
una respuesta/acción similar legitima dicho mecanismo como la manera correcta de
resolver el problema. En relación a la situación de aversión a la ansiedad, una respuesta
que evita la ansiedad de manera eficaz es aprendida y el grupo repite dicha solución sin
buscar si la causa de la ansiedad ha desaparecido o no.
Los fundadores de una organización le dan forma a la cultura, la incorporan y la trasmiten.
La cultura depende de la formación de un grupo, por lo cual el proceso de formación de la
cultura está asociado al proceso de formación de la identidad del grupo. El liderazgo
permite que el grupo crezca y la cultura se forme.
Hay un conjunto de factores externos e internos que conducen el proceso de creación de la
cultura. Los factores externos se relacionan con la percepción del líder y del grupo sobre el
contexto externo y sobre cómo sobrevivir en él. Los factores internos están relacionados
con la percepción del líder y del grupo sobre cómo organizar las relaciones entre los
miembros del grupo para permitir la supervivencia en el contexto definido con un
desempeño efectivo y confort interno.
Los problemas de la adaptación externa y de la supervivencia se asocian con:
• Misión y estrategia. Obtener una visión compartida de la misión central, las actividades
primarias y las funciones manifiestas y latentes.
• Objetivos. Desarrollar consenso sobre los objetivos, derivados de la misión central.

217
• Medios. Desarrollar consenso sobre los medios que se usan para alcanzar los objetivos,
tales como la estructura organizacional, la división del trabajo, el sistema de recompensas
y el sistema de autoridad.
• Medidas. Desarrollar consenso sobre los criterios que se deben usar para valorar en qué
medida el grupo está alcanzado sus objetivos, tales como los sistemas de información y
control.
• Correcciones. Desarrollar consenso sobre las estrategias remediales apropiadas para
aplicar en el caso de que no se estuvieran alcanzando los objetivos.
El problema de la integración interna se asocia con:
• Lenguaje común y categorías conceptuales. La existencia de un grupo requiere que sus
miembros logren comunicarse y entenderse mutuamente.
• Fronteras del grupo y criterios para excluir e incluir. Desarrollar consenso sobre quién
puede estar adentro y quién no y sobre los criterios para determinar la pertenencia.
• Poder y estatus. Definición de los criterios y reglas por medio de los cuales una persona
obtiene, mantiene y pierde poder.
• Recompensas y penalizaciones. Definición de qué se recompensa con estatus y poder, y
qué se penaliza.
• Ideología y “religión”. Forma de interpretación de los eventos.
1.5 Gobernabilidad
Como se mencionó en la sección 1.3, los individuos que interactúan en una organización
aportan sus habilidades y conocimientos, y al momento de su partida se llevan consigo ese
bagaje personal. Para que la organización no pierda totalmente los aportes de estos
individuos, debe desarrollar modelos organizacionales que promuevan el aprendizaje
colectivo de los actores que interactúan en y con la organización.
Las nuevas propuestas organizacionales se basan en modelos de colaboración inter e
intraorganizacionales (Crozier 1994; Savall y Zardet 1995), reconociendo las interacciones
sociales que suceden tanto en el interior de las organizaciones como en su relación con el
entorno. En otras palabras, las organizaciones son vistas como ámbitos sociales para la
acción colectiva, la que depende tanto de los modelos mentales de los individuos como de
las prácticas organizacionales, especialmente el ambiente de trabajo y los incentivos que se
les ofrecen a los individuos para inducir la cooperación. La clave del éxito de las
organizaciones es inducir en los individuos la convicción de la importancia de los intereses
colectivos sobre los valores individuales o grupales, y mantener la gobernabilidad para
asegurar la supervivencia de la organización a través del control de los resultados y
eliminación de conflictos.
Esta nueva perspectiva rompe la visión tradicional que contempla a las organizaciones
como sistemas cerrados y estáticos, aislados del entorno; en otras palabras, la nueva visión
reconoce a las organizaciones como sistemas complejos (ver sección 2.1.1 del dcoumento
principal), en los que (Etkin 2000):

218
1) La organización funciona como un espacio donde coexisten diversos grupos con fines e
intereses también distintos, y esa diversidad es la que desplaza a la organización de sus
propósitos declarados (o fundacionales).
2) La organización es un sistema social abierto que interacciona con otros actores
externos, que influye sobre el ambiente, pero que también es perturbado por presiones
y cambios ambientales que no controla.
3) La organización es un sistema con planes y proyectos, cuya estructura real presenta
relaciones ambiguas y procesos contradictorios, con fuerzas que mantienen el estado de
cosas y otras que inducen el cambio, es decir, es un sistema que se autoorganiza (ver
sección 1.1.1).
En este trabajo consideramos a la organización como una unidad que actúa, decide y tiene
comportamientos diferentes a la suma de las acciones de sus individuos. La identidad de
esta unidad depende de cómo organiza los procesos de aprendizaje, la toma de decisiones,
la implementación de procesos de innovación, y las formas de gobierno para que
trasciendan la visión individual del líder y permitan el surgimiento de una visión colectiva.
En el análisis de las organizaciones es importante unir los enfoques de gobierno con la
visión de la complejidad para analizar temas como legitimidad, toma de decisiones,
participación política, representación en la conducción y la dimensión del poder. La
función de gobierno de la organización se entiende como un espacio donde se toman
decisiones estratégicas, especialmente aquellas referidas a las asignaciones globales de
recursos, y se enfrentan y superan las crisis propias de toda organización compleja. 75
El análisis de la gobernabilidad de las organizaciones incluye tres dimensiones: la
estructura (distribución de funciones, coordinación), los procesos (de comunicacióncoordinación-concertación,
liderazgo, políticas de aprendizaje y procesos operativos), y el
eje estratégico (misión, visión compartida, líneas estratégicas y planes de acción).
El modelo de relaciones y funcionamiento del conjunto incluye los siguientes elementos
básicos que conforman la perspectiva de gobernabilidad (Etkin 2000; Christensen y
Raynor 2003):
a) Los grupos que integran o participan en la organización. principios, valores y creencias
que conforman la cultura de la organización.
75 En una organización compleja, la decisión de asignación de recursos se hace a todos los niveles y en todo
momento. Los empleados más bajos deciden qué acciones priorizar (por ejemplo, qué clientes visitar), los
mandos medios deciden qué opciones elevarán a sus superiores (eliminando las opciones que ellos creen
sus superiores no valorarán) y los ejecutivos deciden, en parte, en respuesta a la retroalimentación que
reciben de los empleados (Christensen y Raynor 2003).

219
b) Las actividades clave, los procesos críticos en el sistema y las condiciones que deben
cumplirse en función de los compromisos que asume la organización.
c) Los mecanismos de definición de decisiones estratégicas y corrientes, centralizadas y
descentralizadas, incluyendo las estructuras de gobierno.
d) El equilibrio entre los factores y grupos de poder que coexisten en la organización.
e) Los criterios básicos acordados a nivel de los grupos directivos acerca de la
apropiación y reparto de recursos
1.5.1 Estructura
La estructura organizacional ha sido definida como la suma total de medios empleados
para dividir el trabajo en tareas distintas y asegurar su coordinación (Mintzberg 1999).
Desde una perspectiva más amplia, la estructura define autoridad, tareas, funciones,
responsabilidades y nexos de comunicación entre sectores que participan en la
organización.
Mintzberg (1999) reconoce diferentes configuraciones organizacionales a las cuales
corresponden seis diferentes mecanismos de coordinación:
a. El ajuste mutuo. La coordinación del trabajo se realiza por el simple proceso de
comunicación informal.
b. La supervisión directa. La coordinación es realizada por una persona que manda a los
empleados.
c. La estandarización de procesos de trabajo. La coordinación se realiza a través del
cumplimiento de las funciones establecidas en los procedimientos.
d. La estandarización de resultados. La coordinación queda definida a partir de los
resultados que se tienen que cumplir.
e. La estandarización de calificaciones. La coordinación de diferentes tipos de trabajo se
realiza a partir del saber-hacer de quienes realizan el trabajo.
f. La estandarización de normas. Son las normas que comparten los actores
organizacionales y forman parte de la cultura organizacional, los trabajadores realizan
sus funciones a partir de creencias fundamentales.
Como se puede observar, estos diferentes matices reconocen la complejidad de la
naturaleza social de las organizaciones, es decir, de los posibles conflictos entre los actores
y los disfuncionamientos que provocan sus estructuras. Para buscar fundamentos que
propicien la unidad, las organizaciones deben buscar permanentemente coordinar áreas y

220
espacios que tienen lógicas, recursos y prioridades divergentes. Entonces el modelo
estructural refleja el grado de centralización de responsabilidades y el grado de autonomía
y cohesión que condicionan el desarrollo de habilidades necesarias para la supervivencia
de la organización en un mundo cambiante. Para esto, el gobierno de una organización
debe buscar configuraciones efectivas y congruentes con sus objetivos y recursos, que
identifiquen limitantes del modelo hegemónico que les permitió mantenerse en el pasado y
permitan la emergencia de alternativas. 76
Existen básicamente dos modelos de estructura de las organizaciones. El “diseño
organizacional” hace referencia a un modelo mecanicista que “destaca la importancia de
conseguir elevados niveles de producción y eficacia a través de un amplio uso de normas y
procedimientos, centralización de la autoridad y fuerte especialización de los trabajadores”
(Gibson, Ivancevich y Donnely 2000). En cambio, el “modelo orgánico” destaca la
importancia de conseguir elevados niveles de adaptabilidad y desarrollo a través del uso
limitado de normas y procedimientos, descentralización de la autoridad y niveles
relativamente escasos de especialización. A partir de estos dos modelos surgen las teorías
del diseño contingente, las que consideran que el diseño de las organizaciones debe
coincidir con las exigencias de una determinada situación, incluyendo las operaciones
relativas a tecnología, incertidumbre ambiental y estrategia.
El modelo mecanicista de la organización se basa en el principio de centralización es decir,
la concentración de las decisiones en la cúpula de la organización. Desde esta perspectiva
la organización se diseña otorgando el mayor grado de autoridad y responsabilidad a la
posición más alta de la estructura jerárquica, pues se supone que la persona en esta
posición posee mayores habilidades y conocimientos estratégicos que los estratos
inferiores. En este modelo, los cuadros dirigentes de una organización crean un ambiente
de desconfianza respecto al desempeño de sus subalternos, induciendo la concentración del
poder de decisión y del control de los procesos de trabajo en el líder formal de la
organización, lo cual “justifica” un férreo control de los conocimientos implícitos en la
organización. Hoy se reconoce que estos modelos sólo crean la ilusión del control,
especialmente en las organizaciones con un cierto grado de complejidad, ya que todos los
empleados tienen un cierto grado de poder, aunque sólo sea boicotear las decisiones de los
superiores (Olson y Eoyang 2001).
En cambio, el modelo orgánico se refiere a estructuras descentralizadas y flexibles,
basadas en la confianza. Este modelo parte de la idea que todos los actores tienen
capacidad para tomar decisiones de acuerdo con su nivel jerárquico. Así, la organización
reconoce el valor de la experiencia acumulada por los actores, y las posibilidades que
76 El gobierno son las personas o grupos que toman las decisiones estratégicas.

221
abren la participación “activa” de todos los miembros de la organización. El éxito de los
procesos de descentralización depende de que todos los actores asuman, mediante un
proceso de aprendizaje, la visión y misión de la organización.
1.5.2 Procesos organizacionales
Una organización adquiere forma a través de los procesos, es decir, actividades recurrentes
que utilizan recursos. El estudio de los procesos permite visualizar las mecanismos
efectivos de decisión (más allá de lo que figura en los organigramas y manuales de
operación) y comportamientos que permiten obtener resultados, exitosos o fallidos.
Los procesos principales son los de comunicación-coordinación-concertación, liderazgo,
políticos, de aprendizaje y procesos de operación de la organización.
1.5.2.1 Proceso de comunicación-coordinación-concertación
Los sujetos de una organización interactúan en el espacio y el tiempo, persiguiendo sus
objetivos individuales y colectivos. Estos sujetos forman parte de distintos grupos sociales
(por ejemplo, una clase social, profesional, ocupacional o educacional) y han vivido
experiencias diferentes que los pueden llevar a tener comportamientos idiosincrásicos. En
estos comportamientos, los actores usan los conocimientos y recursos que han adquiridos
en los diferentes espacios sociales en que participan o han participado.
Así como la capacidad de acción, la toma de decisiones, el establecimiento de estrategias y
la visión compartida de la organización dependen de las habilidades y los recursos
adquiridos por los sujetos, la organización debe generar condiciones de aprendizaje
adecuadas. Los objetivos del aprendizaje (individual y colectivo) son incrementar los
recursos disponibles, fomentar la emergencia de una visión compartida y mejorar la
comprensión que cada actor tienen de su papel y del de otros en los procesos.
Los procesos de comunicación horizontales ayudan a generar consensos en la organización
a través de la práctica argumentativa, facilitando el paso de la individualidad a una visión
organizacional compartida. Estos procesos generan conocimientos colectivos u
organizacionales.
Es común que las organizaciones confundan información con comunicación al considerar
que la transmisión de informes y comunicados propicia, automáticamente, la creación de
significados y valores que crean un sentido de pertenencia a la organización. En muchas
ocasiones los comunicados concisos llevan a un mayor desconcierto o separación de la
organización. De esta manera, en lugar de fortalecer la identidad colectiva, se provoca el
distanciamiento entre los actores, especialmente entre los que poseen autoridad y los que
no la poseen.
El proceso de comunicación dentro de la organización es complejo y está presente en todos
los intercambios sociales. La comunicación influye en la construcción, comprensión e
influencia del conjunto de significados que se transmiten en distintos ámbitos sociales. La
comunicación forma parte indispensable de los procesos culturales, por lo que es
importante implementar sistemas de información operacionales y funcionales,
humanamente integrados y estimulantes (Savall y Zardet 1995). Tales sistemas permiten
motivar la acción a partir de un proceso permanente de negociación (Savall y Zardet 1995).

222
1.5.2.2 Liderazgo: el proceso de conducción, decisión, influencia y motivación
La mayoría de los expertos en comportamiento humano han tratado de correlacionar las
características del líder con su desempeño. El líder moderno debe desarrollar un liderazgo
de servicio, es decir, debe proyectar al interior de su organización, una vocación de
servicio que sirva como referente para reinventar las estructuras organizativas. Se trata de
crear un símbolo de liderazgo que sirva de ejemplo para promover una participación más
comprometida y responsable, que responda más a la convicción que a la coerción ejercida
por la autoridad. La vocación de servicio pasa a ser la fuerza que induce a los miembros de
la organización a contribuir sus conocimientos, habilidades y experiencia para el objetivo
común.
El líder moderno debe ser motivador, manifestar interés personal, generar un ambiente de
confianza, desarrollar la capacidad de autocontrol, ejercer un liderazgo eficaz que facilite
la rápida toma de decisiones por parte de sus colaboradores, otorgar reconocimiento
oportuno al trabajo bien realizado, y crear un ambiente de trabajo agradable dentro de un
espíritu de sociabilidad.
Un líder eficaz también debe ser comunicador, demostrando disposición y habilidad para
escuchar y mantener un diálogo abierto, así como para compartir información, explicando
y trasmitiendo a su equipo una clara visión de la situación y del futuro (Crozier 1994).
También debe procurar y facilitar el desarrollo personal y profesional de los miembros de
su equipo de trabajo, participar en procesos de aprendizaje, capacitación y desarrollo, y
asegurarse que haya un seguimiento documentado del proceso de mejoramiento continuo
en su área de responsabilidad (Luhamann 1997). En su estudio cualitativo sobre el papel
del líder como promotor y guía del proceso administrativo, Mintzberg (1999) encontró que
los líderes no sólo planean, organizan, dirigen y controlan, sino que tienen tres papeles
fundamentales: interpersonales, informador, de decisión (Cuadro 3).

223
Cuadro 3. Papeles de los líderes
Papel
Interpersonal
Descripción
Figura decorativa
Líder
Enlace
Informador
Cabeza simbólica, requerida para realizar
numerosos deberes de rutina de naturaleza
legal o social
Responsable de la motivación y dirección
de los subordinados
Mantiene una red de contactos externos que
proporcionan favores e información
Observador Recibe una amplia variedad de
información; sirve como un nodo de
información interna y externa de la
organización
Diseminador
Vocero
Emprendedor
Manejador de obstáculos
Decisión
Transmite información recibida de los
externos o de los subordinados a los
miembros de la organización.
Transmite información a los externos sobre
los planes, políticas, acciones, y resultados
de la organización; sirve como experto en
la industria de la organización.
Busca en la organización y su ambiente
oportunidades e inicia proyectos que lleven
al cambio
Responsable de la acción correctiva cuando
la organización enfrenta importantes e
inesperados obstáculos
Distribuidor de recursos Decide o aprueba las decisiones
significativas organizacionales
Fuente: Robbins (1999).
Negociador
Responsable de representar la organización
en las mayores negociaciones
Un líder efectivo es aquel que tiene la capacidad de impulsar un proceso de aprendizaje
que ayude a la supervivencia de la organización, proyecta el símbolo que propicia la
unidad virtuosa de la organización, y despliega estrategias de comunicación efectivas para
hacer más armoniosa la relación entre la organización y su entorno.

224
1.5.2.3 Proceso político de la organización
El enfoque político analiza a la organización como un espacio en el que coexisten grupos
(con sus propios fines) que establecen acuerdos (formales o tácitos) sobre todos los
aspectos relevantes para la organización, incluidos la forma de gobierno, reglas del juego
(marco normativo), criterios para la distribución de recursos y negociación con otras
instituciones.
El eje político de la organización busca zonas de coincidencias y establece medidas para
superar los conflictos que surgen de la diversidad de fines que coexisten en la
organización; en otras palabras, se estudia a la organización desde la perspectiva de la
acción colectiva.
En el análisis político se busca descubrir y negociar los aspectos ocultos, entre los que se
encuentran: a) intereses declarados que guían las decisiones y existen en paralelo a los
objetivos oficiales; b) fuerzas que operan al margen o por fuera de las estructuras formales;
y c) negociaciones entre grupos de interés que no se difunden por los medios normales de
comunicación (Etkin 2000).
Los mecanismos utilizados en las dinámicas políticas incluyen maniobras de poder,
alianzas y coaliciones, procesos de negociación, consultas públicas y convocatorias a
asambleas para defender derechos o promover cambios en las relaciones laborales.
1.5.2.4 Poder (fuentes y mecanismos de poder; relaciones formales e informales)
El concepto de poder es de vital importancia puesto que toda organización se rige y
evoluciona a partir de una estructura jerárquica, pero también establece relaciones de poder
con otras organizaciones o instituciones políticas.
La definición de poder en su significado más general designa la capacidad o posibilidad de
producir efectos (Bobbio y Matteucci 1988). Como fenómeno social, el poder es una
relación entre individuos. Weber (1984) define al poder como la posibilidad de imponer la
propia voluntad dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera que
sea el fundamento de esa relación. 77 Las relaciones de poder pueden basarse en el control
de los recursos valorados por el grupo (Adams 1993), en convenciones sociales o en
factores psicológicos (sujeción de un carácter débil a uno fuerte).
El poder confiere a sus detentores la capacidad para provocar la acción de una persona o
grupo de personas hacia un objetivo deseado. Pero el poder no es absoluto; todos los
77 Weber diferencia poder, dominación y disciplina. Dominación es la posibilidad de encontrar obediencia a
un mandato de determinado contenido entre personas dadas; disciplina es la probabilidad de encontrar
obediencia para un mandato por parte de un conjunto de personas que, en virtud de actitudes arraigadas,
sea pronta, simple y automática.”.

225
actores poseen una cuota de poder que usan para elegir la estrategia que les permita
alcanzar sus objetivos individuales o de grupo (Crozier y Friedberg 1977).
Panebianco (1990) considera al poder como una relación de intercambio recíproca donde
los términos de intercambio favorecen a una de las partes, es decir, se da una relación
asimétrica en la cual un actor gana más que otro. Las relaciones de poder se establecen
entre los líderes y/o elites por un lado y los seguidores por el otro. En estas relaciones, los
seguidores apoyarán al líder si reciben algo a cambio. Las relaciones de poder son de dos
tipos: relaciones horizontales (entre la elite de poder o entre los seguidores) y relaciones
verticales (entre la elite y los seguidores). Estos dos tipos de relaciones se dan tanto al
interior como al exterior de la organización. Pero en el estudio de las estructuras de poder
no es suficiente conocer a los actores y las relaciones de poder que establecen, sino que
también es necesario conocer el contenido del intercambio en el que se concreta el poder,
el contenido del conjunto de negociaciones, el conjunto de incentivos, colectivos y/o
selectivos que incitan a la participación, y los beneficios obtenidos por los actores en la
negociación (Panebianco 1990).
Las fuentes de poder son los elementos que intervienen en la capacidad para influir sobre
el otro. Se han identificado cinco tipos de poderes, de acuerdo con sus fuentes: coercitivo,
de recompensas, legítimo, experto y de referencia (Robbins 2000).
Poder coercitivo: basado en el temor a las consecuencias de no obedecer. Descansa en la
amenaza de aplicar sanciones o en su aplicación efectiva.
Poder de recompensa: La gente cumple por los beneficios positivos que pueden lograr. La
fuente de poder es la capacidad de distribuir recompensas o incentivos.
Poder legítimo: Representa el poder que una persona recibe como resultado de su posición
en la jerarquía formal de una organización. Requiere la aceptación de la autoridad de un
puesto por parte de los miembros de la organización.
Poder de expertos: Es la influencia que se tiene como resultado de la experiencia, las
habilidades especiales o el conocimiento. Esta es una de las fuentes más poderosas de
influencia.
Poder de referencia: Su base de identificación con una persona que tiene recursos o
características personales deseables. El poder de referencia se da a partir de la admiración
por otro individuo y un deseo de emularlo.
1.5.2.5 Proceso operativo: la razón de ser de la organización
Los procesos organizativos son un conjunto interrelacionado de actividades recurrentes
que sirven para mantener y desarrollar a la organización. Por estas mismas interrelaciones,
los procesos integran un sistema con el conjunto de la organización y su entorno. Los
cambios registrados en los procesos en respuesta a modificaciones del entorno van
dirigidos a garantizar un eficiente desempeño de las operaciones básicas de la organización
y su supervivencia.
1.5.3 Eje Estratégico
La función de gobierno busca fomentar una actitud creativa y movilizadora de recursos,
dados los contextos externos e internos. El gobernante no debe basarse en rutinas sino en la

226
búsqueda de oportunidades a largo plazo. 78 En relación al entorno, el líder tiene que inducir
a la organización a evaluar oportunidades de expansión, nuevas demandas, cambios del
entorno, y establecer alianzas estratégicas con otras organizaciones (Christensen y Raynor
2003). En lo interno, el gobernante tiene que ayudar a negociar y superar conflictos. El
éxito de la función de gobierno depende, entonces, de la capacidad de liderazgo que
promueva un conjunto de opiniones y valores compartidos.
Otra parte importante de la función de gobierno es definir planes estratégicos. Éstos están
asociados a dos objetivos:
• Los objetivos estratégicos de acciones sobre el ambiente externo de la organización,
por ejemplo, tener éxito en el mercado. Estos objetivos constituyen la superestructura,
visible, relativamente organizada y planificada por la organización.
• Los objetivos estratégicos de acciones sobre el ambiente interno de la organización, las
cuales están dirigidas a reducir los disfuncionamientos. Son acciones que pueden
dirigirse a seis dominios: condiciones de trabajo, organización del trabajo,
comunicación-coordinación-concertación, gestión del tiempo, formación integrada e
implementación de la estrategia. La infraestructura corresponde casi siempre a la parte
oculta, no planificada, mal organizada de la estrategia (Savall y Zardet 1995).
El sentido de la estrategia es crear nuevas capacidades que permitan avanzar en el proceso
de aprendizaje organizacional, tanto a nivel individual como colectivo. Savall y Zardet
(1995) mencionan seis atributos fundamentales en la estrategia:
1. El potencial humano es un factor clave esencial en la búsqueda de nuevas estrategias.
2. La elaboración de la estrategia se logra a través de la participación de todos los actores
organizacionales en un proyecto negociado en la vía jerárquica.
3. La estrategia considera que es posible conciliar parcialmente, pero de forma
significativa y eficaz, las estrategias individuales de los actores internos y externos, y
de diferentes categorías.
4. Una estrategia define concomitantemente objetivos esperados a medio plazo y los
medios para lograrlo.
5. Una estrategia integra a la vez los objetivos de obtención de resultados inmediatos y
de creación de potencial.
La Figura 2 presenta el proceso de desarrollo de la estrategia.
78 Esto no niega que las rutinas sean un componente esencial de las capacidades organizacionales; el
desarrollo de nuevas capacidades se basa, en gran medida, en la adopción de rutinas más efectivas que las
usadas.

227
Figura 2. Proceso para el desarrollo de la estrategia
Diagnóstico de
disfuncionamientos y
cálculo de costos ocultos
Investigación y desarrollo
Segmentación del mercado
Perfil del competidor
Estructura de la industria
Presencia gubernamental
Productos utilizados
Estrategias de mercado
Aspectos:
Sociales, Económicos,
Políticos, Tecnológicos
ENTORNO INTERNO ENTORNO COMPETITIVO ENTORNO INDUSTRIAL MACROENTORNO
ENTORNO
FUTURO NEGOCIADO
ORGANIZACIÓN
Proyecto de
mejoras
VISIÒN Y
PREVENCIÓN
Estructuras y
comportamientos en la
organización
¿Hacia dónde?
¿Cuál es el entorno?
¿Cómo lograrlo?
ESTRATEGIA
SOCIOECONÓMICA
PERMITE REALIZAR:
-Creación de potencial en todos los actores
-Objetivos a largo plazo
-Planes de acción
-Asignación de recursos
-Análisis del entorno interno (disfuncionamientos
y costos ocultos) y externo (amenazas y
oportunidades)
-Formar una ventaja competitiva
-Una diferencia entre las tareas ejecutivas y
administrativas de las funcionales y operativas,
ajustando la estructura de acuerdo a las objetivos.
Toma de decisión que
mejora los resultados
económicos y sociales
Grille de competencias
PASINTEX, PAP,
CAPN, TDBP, GT
Fuente: elaboración propia
La propuesta del eje estratégico es fijar la atención tanto en el entorno interno como en el
externo. El proceso de planeación estratégica concertado permite legitimar los objetivos
estratégicos y los planes de acción, lo que llevará a una implementación más homogénea y
efectiva.
Debe destacarse, sin embargo, que en los últimos años se ha criticado el uso
indiscriminado de la planificación estratégica (Christensen y Raynor 2003; Olson y
Eoyang 2001). En situaciones internas o externas emergentes (nuevas tecnologías o
mercados), simplemente no existe la información para poder hacer un análisis profundo de
las situaciones en las que se va a operar. En otras palabras, no se puede analizar situaciones
que todavía no existen. En estos casos, la planificación estratégica es demasiado

228
estructurada para adaptarse a situaciones emergentes. En estos casos se recomienda usar
mecanismos de planificación más flexibles (ver sección 1.1.2.3).
1.6 Políticas científicas, tecnológicas y de innovación
Las políticas científicas, tecnológicas y de innovación han variado a lo largo de los años de
acuerdo con los modelos usados por los tomadores de decisión para caracterizar estos
procesos. Estos modelos pueden agruparse en cinco generaciones (Rothwell 1994).
La primera generación, conocida como el modelo lineal, tiene dos versiones. La primera,
llamada como el empuje de la oferta (technology push) y desarrollado en la década del 50,
afirmaba que los resultados obtenidos en la investigaron básica servían de insumo para la
investigación aplicada, cuyos productos eran usados para el desarrollo tecnológico (Bush
1945). De acuerdo a este modelo, las políticas públicas de CTI debían financiar la
investigación básica en instituciones públicas, fomentar la inversión privada en desarrollo
tecnológico y, en algunos casos específicos, financiar programas públicos de extensión. En
la década del 60, se postuló que las nuevas ideas surgían del mercado y los clientes o
consumidores (demand pull). En este modelo las políticas de CTI debían identificar las
demandas de los clientes o consumidores finales y a orientar las actividades de
investigación y desarrollo para satisfacer estas demandas.
Las décadas del 70 y 80 fueron dominadas por el modelo de acoplamiento entre la ciencia,
la tecnología y el mercado, caracterizado por etapas secuenciales pero interdependientes y
con múltiples canales de interacción (ver, por ejemplo, Mowery y Rosenberg 1979). En
este modelo, las políticas de CTI debían estimular tanto la oferta de tecnología como las
demandas de los usuarios.
En la década del 80 la discusión se centró en un modelo integrado, en el cual las etapas
funcionales eran paralelas y altamente integradas. En la década del 90 este modelo
evolucionó al modelo de integración de sistemas y redes, en el cual la investigación estaba
intrínsecamente relacionada con factores tecnológicos y económicos, en lugar de ser
generadora autónoma de conocimiento. En este modelo, las actividades de investigación
eran nodos de una amplia red de creación y uso de conocimiento. En estos últimos dos
modelos, las políticas de CTI buscaban balancear la oferta de tecnología y las necesidades
del mercado, fomentando la creación de redes.
1.6.1 La innovación como motor del desarrollo económico
Probablemente la mayor diferencia entre los países desarrollados y los países en desarrollo
está en la capacidad de las empresas privadas para buscar y usar información técnica y
comercial existente, es decir, en su capacidad de absorción (ver sección 1.3).
Dos consecuencias de la globalización han sido que dentro de los países en desarrollo han
surgido algunos sectores o cadenas productivas que han desarrollado una capacidad de
absorción muy fuerte y que, como esta capacidad no se difundió por el resto de la
sociedad, aumentó la brecha entre los que pudieron integrarse a los mercados globalizados
y los que quedaron afuera. El origen y la consolidación de estos sectores dinámicos han
sido muy variados, pero en la gran mayoría de los casos, no respondieron a programas
oficiales sino a la curiosidad de agentes individuales. Sin embargo, una vez iniciados los
procesos, las políticas y programas públicos a veces fueron importantes en su desarrollo.

229
La otra característica de los procesos de innovación es que la proporción de fracasos es
muy alta; uno de los objetivos de las políticas de apoyo a la innovación debe ser reducir
esta proporción, sabiendo que no se puede reducir a cero.
Varias experiencias históricas (ej. Corea, Dinamarca, Japón o Suiza) demuestran que los
países tecnológicamente atrasados pueden alcanzar rápidamente a los países más
avanzados. En la literatura del crecimiento económico este fenómeno se conoce como "la
ventaja del retraso", indicando que los agentes que importan o copian una tecnología
pueden volverse más competitivos que el que la desarrolló. La ventaja puede originarse en
problemas de los pioneros (por ejemplo, el agente pionero produce con maquinaria más
antigua, no puede aprender de la experiencia de otros o debe resolver la resistencia
institucional que se genera cuando se reemplazan tecnologías antiguas por otras nuevas no
probadas) o en ventajas de los seguidores (esencialmente, el desarrollo de capacidades
únicas, ver sección 1.3).
Al mismo tiempo, las experiencias de los países que no se desarrollaron muestran
claramente que la importación de tecnologías modernas no garantiza el éxito; para lograr el
desarrollo es necesario que haya un ambiente que favorezca la innovación y que los
agentes tengan la capacidad de absorber y digerir conocimientos generados por otros
agentes. Los países que lograron cerrar la brecha tecnológica que los separaban de países
más desarrollados gastaron en la adquisición, asimilación y adaptación de tecnologías
importadas (es decir, en actividades de aprendizaje tecnológico) sustancialmente más
recursos que en la compra directa de la tecnología (en algunos casos, la relación fue de 3:1)
(IDRC 1997).
En algunos aspectos, crecer es más fácil para los países que están retrasados, porque las
trayectorias tecnológicas ya están identificadas. En la terminología de los procesos
complejos (ver sección 1.1.1), los países que cierran la brecha, explotan el stock de
conocimiento internacional más eficientemente que otros países y dedican relativamente
menos recursos a la exploración. Los países que han logrado cerrar la brecha con los países
más desarrollados lo hicieron creando capacidades de absorción en el sector privado. Los
Tigres Asiáticos combinaron inversiones muy fuertes en capital e infraestructura con
“ingeniería para atrás” y experimentación en ramas industriales seleccionadas. Mientras
que las instituciones de investigación y educación fueron proveedores importantes de
personal calificado, no parecen haber jugado un papel directo en el desarrollo industrial.
En cambio, los países de MERCOSUR también hicieron fuertes inversiones en
instituciones públicas de investigación y en la compra de tecnología importada, pero no
hicieron el esfuerzo de asimilación y aprendizaje.
Si las empresas no invierten en desarrollar su capacidad de absorción, les resulta imposible
usar los conocimientos generados por el sistema de investigación y por otras empresas.
Tampoco pueden utilizar profesionales capacitados para asesorarlos porque no pueden
identificar sus necesidades tecnológicas y de innovación.
1.6.2 Relación entre el sistema de investigación y el sistema de innovación
Hoy en día el éxito tecnológico y económico de los países se asocia a un amplio conjunto
de actividades relacionadas a la generación, modificación y transferencia del
conocimiento, a los procesos de aprendizaje tecnológico, a los procesos de interrelación y

230
complementación entre ciencia y tecnología, y más recientemente a la estructura de
vinculaciones locales, regionales, nacionales e internacionales.
Este conjunto de actores y relaciones forman el sistema nacional de innovación (Freeman
1987; Lundvall 1992; Nelson 1993). Los sistemas de innovación se conciben como una red
de actores (incluyendo productores, empresas, universidades, centros de investigación,
institutos tecnológicos, centros de capacitación, organizaciones intermedias de apoyo a la
actividad empresarial e instituciones financieras), sus acciones e interacciones y las normas
formales e informales que son marco institucional en el que opera la red. Las actividades e
interacciones de estos actores contribuyen a la producción, difusión y uso de conocimiento
social o económicamente útil, es decir, a mejorar el desempeño innovador de las empresas
y a mejorar procesos sociales. Los estudios sobre los sistemas de innovación se concentran
en el análisis de las interacciones, los flujos de información y conocimiento entre los
agentes del sistema y las vías para su intensificación (ver sección 1.2).
El sistema de innovación es más amplio que el de investigación, ya que en el sistema de
investigación participan únicamente las instituciones de investigación. El análisis del
sistema más amplio se justifica porque:
1. La investigación científica sólo tiene valor cuando permite mejorar los sistemas
productivos y la calidad de vida, es decir, cuando se usa para satisfacer las demandas
sociales y para innovar.
2. Las tecnologías se están volviendo más complejas, no sólo porque están formadas por
más componentes y su desarrollo requiere un mayor esfuerzo científico, sino también
porque los agentes deben competir en mercados cada vez más integrados y que cambian a
pasos más acelerados (Rycroft y Kash 1999). Productos que antes se producían con
tecnologías simples y/o conocidas y que se vendían en mercados locales estables, están
siendo integrados progresivamente a la economía internacional, como sucedió con los
granos básicos en las zonas montañosas de México.
3. La adopción de innovaciones es un proceso creativo e interactivo que involucra a
instituciones que participan en los mercados y otras que no lo hacen. Más aun, las
innovaciones dependen cada vez más de una efectiva interacción entre la base científica
de un país y su comunidad de negocios (OCDE 1999). Como la base científica del
desarrollo tecnológico ha aumentado, los conocimientos que permiten el desarrollo de las
nuevas tecnologías están cada vez más en el dominio público, pero también son cada vez
de más difícil comprensión. La inversión en capital humano (especialmente los
estudiantes graduados en universidades extranjeras) es una herramienta eficaz para
aumentar la capacidad de apropiarse de conocimientos desarrollados en otros países.
4. Las empresas son hoy la mayor fuente de innovaciones: su éxito depende de los
incentivos que encuentran en el ambiente económico y el regulatorio, del acceso a
insumos críticos, de su capacidad interna de aprovechar las oportunidades económicas y
tecnológicas y de su habilidad para integrarse en redes de innovación.
5. Desde la perspectiva de los agentes innovadores, las actividades científicas son más
importantes como una fuente de personal altamente capacitado que como generadoras de
conocimiento relevante desde el punto de vista comercial. Cuando los investigadores

231
interactúan activamente con los agentes innovadores, las investigaciones ayudan a los
últimos a fortalecer sus capacidades de absorción de conocimientos.
1.6.3 El balance entre la creación de información (investigación) y el uso de
información existente (innovación)
El balance entre el uso de información existente (absorción de conocimiento externo) y la
creación de información nueva para el mundo es uno de los temas más importantes para el
diseño de políticas de CTI; el problema es que no existen procedimientos “objetivos” para
determinar este balance. Siendo el sistema de innovación un sistema complejo, el balance
depende de un conjunto de factores, entre los que se destacan la sofisticación del sistema
de innovación y los patrones de interacción entre diferentes agentes.
En los países en desarrollo, uno de los factores más influyentes en este balance es la
negociación de los presupuestos de la administración pública, porque ésta define los
recursos y políticas de inversión en capital físico y humano de las instituciones públicas de
investigación. Pero esta negociación raramente incluye una discusión explícita de cuáles
son las necesidades nacionales en materia tecnológica y científica; es decir, las políticas en
estas áreas son definidas implícitamente por un pequeño grupo de agentes con una
comprensión limitada del tema.
La sofisticación del sistema de innovación define los límites y las posibilidades de las
políticas de innovación. Dentro de estas políticas, una de las decisiones más importantes es
el balance entre los desarrollos propios (exploración) y la imitación o adaptación de
conocimientos generados en otros países (explotación).
Los países o sectores con sistemas de innovación débiles dependen casi con exclusividad
de tecnologías desarrolladas en otros países. En estos casos, las inversiones en actividades
formales de investigación y desarrollo tienen poca influencia sobre las tasas de
crecimiento, mientras que las inversiones en educación y entrenamiento parecen jugar un
papel mucho más importante (Gittleman y Wolf 1998). La razón es que los programas de
educación y entrenamiento aumentan la capacidad de exploración del largamente
desconocido acervo internacional de conocimientos. Pero estas políticas sólo son efectivas
si la sociedad puede emplear productivamente la mano de obra calificada, para lo cual es
necesario establecer políticas que fortalezcan la capacidad de absorción de las empresas
privadas y del sector público. En caso contrario, se produce la emigración del personal más
capacitado en busca de mejores condiciones de trabajo.
Los sistemas de investigación débiles sólo pueden realizar investigaciones simples (es
decir, desarrollos menores). Para encarar tareas más complejas es necesario fortalecer estos
sistemas por medio de inversiones importantes y sostenidas por periodos largos, hasta
alcanzar la masa crítica a partir de la cual se tienen instituciones de investigación
eficientes. Además, es necesario crear culturas institucionales que permitan la expresión de
la creatividad de los investigadores. Por esto, las inversiones destinadas a crear
conocimientos originales sólo son beneficiosas en el largo plazo, y siempre y cuando se
den las condiciones para que la información pueda transformarse en conocimiento e
innovación.
A partir de un cierto nivel de desarrollo, la estrategia de importar tecnología sin un
esfuerzo local de adaptación se vuelve inefectiva (Archibugi y Michie 1998; Malerba

232
1993). En esa etapa, se hace necesario llevar a cabo actividades de investigación y
desarrollo; estas actividades tienen características especiales (véase Recuadro 5) que las
vuelven complejas por lo que requieren políticas públicas especialmente diseñadas.

233
Recuadro 5. Características de las actividades de investigación y desarrollo
1. Las actividades de investigación y desarrollo tienen una mayor incertidumbre que otras
actividades acerca de la probabilidad de obtener resultados, sobre la naturaleza de los mismos y
los plazos en que los resultados podrán utilizarse productivamente. Muchas veces se obtienen
resultados que no se habían previsto al comienzo de la investigación, y estos resultados pueden ser
más valiosos que los originalmente buscados. Además, el valor total de los descubrimientos puede ser
desconocido aun al final del proyecto.
2. Más de un enfoque puede ser válido para estudiar un determinado problema y no es posible predecir
cuál es el más apropiado. En forma similar, pueden existir soluciones alternativas al mismo problema,
no todas desarrolladas mediante investigaciones formales. ej., las pérdidas en el transporte de frutas
frescas pueden reducirse mejorando los caminos, desarrollando nuevos métodos de empaque o
creando variedades más resistentes a los golpes.
3. La mayor parte de los beneficios de las inversiones en investigación y desarrollo provienen del
“mejor” descubrimiento y no del total de descubrimientos obtenidos, por ejemplo, si se
desarrollan varias variedades de un cultivo adaptadas a un determinado ecosistema, sólo la mejor
variedad será adoptada por los agricultores. Dicho de otra manera, mucho de lo que se “descubre” no
tiene valor social inmediato porque no significa una mejora substancial respecto de la mejor
tecnología disponible (Huffman y Just, 2000).
4. Aun aquellas investigaciones que no llegan al resultado esperado o no se aplican en procesos
productivos pueden ser valiosas pues proveen información útil para definir otras estrategias de
investigación o pueden resultar valiosos en el futuro. Los proyectos “fallidos” proveen información
sobre estrategias alternativas de investigación, aumentando la probabilidad de éxito de nuevos
proyectos. Además, resultados que hoy no tienen aplicación, pueden resultar valiosos en un contexto
económico y social diferente.
5. Existe información asimétrica en la relación entre un científico y los administradores de la
institución que lo emplean, pues es muy costoso (y probablemente inefectivo) controlar el esfuerzo
ejercido por un científico. Dada la incertidumbre que existe al comienzo del proyecto sobre el proceso
de investigación, el esfuerzo real del científico no puede inferirse de los resultados obtenidos. Los
investigadores que realizan estudios más novedosos o más riesgosos tienen una probabilidad menor de
obtener resultados que investigadores que hacen proyectos más convencionales. Pero los primeros
pueden realizar un esfuerzo mayor y de mayor calidad que los segundos, aunque no "obtengan los
resultados buscados”. Un sistema de incentivos basado en los resultados obtenidos discrimina contra
las investigaciones más novedosas o más riesgosas, las que a menudo permiten obtener los mayores
beneficios en el mediano y largo plazo. Este punto tiene gran importancia para el diseño de sistemas
de administración de instituciones de investigación.
6. La productividad científica, medida por publicaciones, tiene una distribución extremadamente
asimétrica. Por ejemplo, los estudios bibliométricos demuestran que la gran mayoría de los trabajos
publicados no son nunca citados, pero eso no implica que no tengan importancia pues pueden influir
sobre otros investigadores por canales no captados por estos estudios. Además, 25% de los trabajos
publicado son producidos por el 2% de los investigadores, 50% de los trabajos son publicados por el
10% de los investigadores y el restante 50% por el 90% restante de científicos (McClellan y Dorn,
1999).Un sistema de incentivos a los investigadores que priorice este indicador, excluye a la gran
mayoría de investigadores. También tiene consecuencias para la comparación entre instituciones. Si
hay libre movilidad de investigadores, las instituciones que más publican serán las que puedan invertir
más en contratar a los investigadores “más productivos”, creando dos categorías de instituciones. Si
no hay libre movilidad y los investigadores tienen estabilidad desde el momento de su contratación, la
capacidad de publicar es una variable aleatoria que se resuelve en el momento en que la institución
contrata a un investigador y sobre la cual ésta tiene después muy poco control.
Para aumentar la competitividad de la economía hay que consolidar las redes de
innovación por medio de políticas de largo plazo de fortalecimiento institucional, de
incentivos a la investigación y desarrollo en empresas privadas, de inversión en recursos

234
humanos y en infraestructura de investigación, y en la creación de instrumentos que
promuevan las colaboraciones interinstitucionales en investigación y desarrollo. El éxito de
estas políticas depende de la continuidad, pues instituciones que han requerido muchos
años para construirse pueden destruirse rápidamente si no se mantienen los incentivos
adecuados.
A medida que el sistema de innovación se fortalece, se amplía el espectro de
investigaciones que puede realizar. Eventualmente puede alcanzar un nivel de sofisticación
elevado. Una vez alcanzado este nivel, el país o sector ya no depende únicamente de las
tecnologías importadas, sino que puede desarrollar tecnologías propias. Cuanto más fuerte
es el sistema de innovación, más importante se vuelve la búsqueda internacional de
conocimientos para identificar líneas de investigación promisorias y para mantener la
competitividad (ver sección 1.3). Es decir, a medida que el sistema de innovación
evoluciona deben cambiar el perfil de las instituciones de investigación, la actitud del
sector privado hacia la absorción de conocimientos, el fortalecimiento de cuadros técnicos,
los lazos del sector privado con las instituciones de investigación y las capacidades del
gobierno para diseñar las políticas de CTI apropiadas.
En los países en desarrollo, los institutos tecnológicos pueden ser un instrumento esencial
en el apoyo al sector privado en la identificación y digestión de información útil. Para este
fin, pueden jugar un papel más importante que las universidades porque han sido creados
para hacer “investigación aplicada” y para actuar con el sector privado (aunque no siempre
lo han hecho), y porque en las universidades, en general, predomina la visión lineal que
prioriza la investigación “básica” aislada del resto de la sociedad. En cambio, los institutos
tecnológicos han sido creados para hacer “investigación aplicada” y para actuar con el
sector privado (aunque no siempre lo han hecho). El papel principal de las universidades
debe ser la formación de profesionales altamente capacitados.
1.6.4 Los sistemas de extensión desde la perspectiva de los sistemas de innovación
En sus comienzos a fines del siglo XIX, el mandato de las instituciones públicas de
extensión fue pasar información y tecnologías de las instituciones de investigación a los
productores. A medida que pasaron los años, este mandato se expandió. Hoy los
extensionistas tienen una visión más amplia de las explotaciones agropecuarias y ya no son
considerados sólo como canales para el pasaje de información, sino también como
asesores, facilitadores y promotores de los flujos de información (Alex et al. 2002).
Con los cambios en la visión de la extensión, varios países han probado una diversidad de
arreglos institucionales para ofrecer servicios públicos de extensión: descentralización
(dentro de la misma organización), desconcentración geográfica, tercerización, alianzas
público-privadas y privatización. En forma paralela, organizaciones no gubernamentales,
organizaciones de productores y empresas privadas han comenzado también a ofrecer
servicios de extensión. En la mayoría de los casos, los arreglos institucionales que han
involucrado a organizaciones públicas (aun cuando fuera sólo financiando extensión
privada) han seguido reflejando la visión lineal de la ciencia, donde los extensionistas
cumplen esencialmente el papel de canales de información (Rivera y Alex 2005). En
cambio, tanto en países desarrollados como en desarrollo han surgido algunos mecanismos
de extensión privados altamente efectivos.

235
Desde el punto de vista de los sistemas de innovación, los agentes de extensión deben
jugar un papel diferente del que les asignan los modelos tradicionales. Como se vio en las
secciones 1.3 y 1.6), la innovación depende de la capacidad individual y colectiva de los
agentes para absorber información, y para usarla en el desarrollo de soluciones a sus
problemas económicos o sociales. En este marco conceptual, los extensionistas deben
funcionar como facilitadores a lo largo del proceso de innovación. Es decir, los
extensionistas no deben concentrarse en “pasar un paquete” sino que sus intervenciones
deben cambiar a medida que madura el proceso de innovación.
La gran mayoría de los extensionistas tienen formación técnica relacionada con la
agricultura. Sin embargo, si se acepta que la mayor dificultad de los productores
agropecuarios (especialmente de los pequeños) es la acumulación de capital humano y
social y la integración a redes de innovación, entonces, no es necesario que los
extensionistas sepan de agricultura sino de cómo facilitar los procesos sociales y la acción
colectiva. Es decir, los extensionistas deberían ser trabajadores sociales o educadores más
que agrónomos o zootecnistas. Los agentes de extensión tradicionales, especialistas en
temas técnicos, solo pueden ayudar a los productores que son capaces de absorber
conocimiento externo y pueden usar los consejos del extensionista; en general, estos son
los productores más grandes o los más innovadores.
El reconocimiento de los nuevos papeles que deben jugar los extensionistas y lo que ello
implica para la organización de los programas de extensión y la formación de los
profesionales es de fundamental importancia para el accionar de las Fundaciones Produce
y los programas públicos de extensión agropecuaria.
1.6.5 Políticas científicas, tecnológicas y de innovación
Como se vio al comienzo de esta sección, las recomendaciones de políticas CTI cambiaron
a medida que nuevos modelos de los procesos de innovación ganaban reconocimiento. Hoy
se acepta que estas políticas deben adecuarse al nivel de desarrollo de la economía y a la
fortaleza de los sistemas de investigación y extensión (ver sección 1.6.1 y 1.6.2).
En los países desarrollados, con sistemas de investigación consolidados, las políticas
científicas tienen como objetivos principales (EC 2003): (i) ampliar o acceder a las
fronteras del conocimiento científico, (ii) formar recursos humanos de alto nivel, y (iii)
contribuir a la solución de los problemas económicos, sociales y culturales. Para alcanzar
estos objetivos se requiere consolidar las capacidades de investigación, garantizar el
régimen de propiedad intelectual y fomentar criterios de excelencia.
A su vez, las políticas tecnológicas tienen como objetivos: (i) generar conocimiento
tecnológico, (ii) promover la transferencia y asimilación de tecnología en áreas
estratégicas, (iii) fomentar las capacidades de aprendizaje en las empresas, y (iv) capacitar
recursos humanos. Finalmente, las políticas de innovación tienen como objetivos: (i)
incrementar la tasa y el éxito en la introducción de nuevos productos, procesos y servicios,
(ii) apoyar la creación y difusión del conocimiento, en particular apoyar a la investigación
y desarrollo privados, y (iii) contribuir al crecimiento económico y al aumento de la
productividad y de la competitividad.
Los países en desarrollo, en cambio, generalmente tienen sistemas de investigación
relativamente débiles, por lo que el énfasis debe ponerse en el fortalecimiento del sistema

236
de innovación, mientras se construye el sistema de investigación (ver sección 1.6.2). Los
instrumentos de política deben variar a medida que aumentan las capacidades de los
agentes innovadores y de las instituciones de investigación. Más aun, es probable que las
capacidades de estos agentes no evolucionen en forma pareja, por lo que el conjunto de
instrumentos de política debe adecuarse a cada situación específica.
La investigación científica enfatiza la creación de información nueva para el mundo. En
cambio, las innovaciones usan información existente para mejorar un proceso económico o
social. En el proceso de absorción de información, a veces se puede crear información
nueva. Es decir, los procesos de innovación también pueden generar información
científica. El problema más importante para países y sectores que no están en la frontera
tecnológica es cuál debe ser el balance entre la creación de información nueva para el
mundo y el uso de información existente. Este balance determina los instrumentos a usar
en las políticas de CTI.
Según la visión lineal de la ciencia, el sector público debe apoyar la investigación porque
el sector privado invierte menos que lo “socialmente deseable por fallas de mercado”
causadas por:
• Indivisibilidades derivadas del hecho de que hay un nivel mínimo de inversión por debajo
del cual la investigación no es eficiente.
• Incapacidad del sector privado de apropiarse de todos los beneficios de las inversiones en
investigación porque el conocimiento es un bien público.
• Incertidumbre y largo plazo de maduración de las inversiones que afectan más al sector
privado que al sector público.
Hoy se reconoce que esta justificación es insuficiente porque se basa en supuestos falsos
sobre el comportamiento de las empresas y sobre la relación entre la creación y el uso de
información técnica. Además de las justificaciones tradicionales, estas fallas justifican la
intervención del estado para resolver problemas sistémicos, pero más importante, indican
que el problema no es sólo definir el monto de recursos dedicados a la ciencia y la
tecnología sino también ayudar a mejorar el funcionamiento del sistema de innovación.
Otra diferencia fundamental entre la visión tradicional de la ciencia y la del sistema de
innovación es que la primera enfatiza el cambio tecnológico en firmas aisladas, mientras
que la segunda enfatiza que la innovación es una actividad de redes de agentes.
La dificultad de las empresas para innovar surge, además de las fallas de mercado, de
insuficiente infraestructura pública, de problemas de transición a nuevas rutinas de
investigación, de la inercia causada por trayectorias tecnológicas, de culturas que no
favorecen la interacción con otros agentes del sistema de innovación, de fallas
institucionales, de fallas de gobierno y sistémicas. Estas fallas incluyen problemas en los
mercados de capitales, donde hay poco capital de riesgo y a muy alto costo,
particularmente para financiar innovación, y de los mercados de recursos humanos de alta
calificación, que carecen de una masa crítica de profesionales para el desarrollo de la CTI.
Las fallas de gobierno están asociadas a deficiencias en la asignación de recursos entre los
diferentes instrumentos y agentes, y a distorsiones en la estructura de incentivos que no
induce cambios de comportamiento hacia la excelencia, la pertinencia, la innovación, la

237
vinculación y la regionalización. Las fallas sistémicas están relacionadas con la falta de
una concepción interactiva y global de funcionamiento del sistema (Dutrénit et al. 2006).
De la misma manera que la globalización de los mercados redujo la capacidad de los países
para implementar políticas económicas totalmente divergentes, la integración de los
sistemas de innovación está intensificando la presión para armonizar las políticas
nacionales de derechos de propiedad intelectual, regulaciones económicas, políticas
impositivas y políticas científicas. Esto no quiere decir que los gobiernos hayan perdido su
capacidad de influir sobre el desarrollo económico, sino que como cambiaron las reglas de
funcionamiento de la economía internacional y de las nacionales, también cambiaron las
opciones de política disponibles (Mowery 1998).
En el caso especifico de las políticas científicas, hoy se reconoce que la participación
activa en la economía mundial incrementa el potencial de desarrollo económico al 1)
aumentar la oferta tecnológica disponible para las empresas nacionales, 2) mejorar acceso
al stock internacional de conocimientos y 3) elevar los estándares para evaluar las
actividades científicas y tecnológicas (Archibugi, Howells y Michie 1999; Nelson 1993).
De la experiencia internacional se pueden identificar varios elementos claves para el
diseño de políticas científicas y tecnológicas en países que no están en la frontera de la
ciencia:
1. Una de las condiciones fundamentales para el fortalecimiento del sistema de innovación
es la definición del papel que debe jugar cada institución en el mismo (Ekboir 2004).
Esto implica definir los objetivos institucionales, los recursos necesarios para
alcanzarlos y los incentivos que se les ofrecerán a los profesionales. En otras palabras,
definir cuáles instituciones se convertirán en centros de excelencia de investigación y
cuáles serán centros de enseñanza. En México, los centros de investigación incluyen a
los Centros Públicos de Investigación y a los del sector privado (con y sin fines de
lucro). Los centros de enseñanza de relevancia para el sector agropecuario incluyen a
las instituciones de educación superior (públicas y privadas) y a las escuelas técnicas de
educación media superior. Algunas instituciones de educación pueden tener centros de
investigación, pero no siempre es el caso. En su gran mayoría, las instituciones de
educación no tienen capacidades para investigar.
2. Las instituciones de investigación deben jugar un papel de creciente importancia en la
consolidación del sistema de innovación. Para que puedan cumplir este papel, es
necesario definir estrategias para fortalecerlas de modo que lleguen a los estándares
científicos internacionales. 79 Cambios en las culturas institucionales e intercambios de
79 La investigación que no tiene altos estándares de calidad no es investigación. Pero además de cuidar la
calidad, los investigadores deben interactuar activamente con otros agentes del sistema de innovación.

238
profesionales con otras instituciones nacionales y extranjeras deben jugar un papel
central en estas estrategias.
3. La complejidad de las políticas socioeconómicas, incluidas las de CTI, está
aumentando. Los gobiernos deben apoyarse crecientemente en información científica
para regular la adquisición y absorción de tecnologías y para mejorar sus propias
actividades. Por ejemplo, la regulación del uso de organismos genéticamente
modificados o el análisis de los impactos ambientales de las actividades agropecuarias
requiere una capacidad de análisis muy sofisticada, normalmente poseída sólo por
investigadores. Pero, para poder usar esta información, los funcionarios públicos
también tienen que capacitarse.
4. La generación de información en instituciones de investigación no es suficiente para
que la misma sea adoptada como tecnología por las empresas. En el caso del sector
agropecuario, las instituciones de extensión tecnológica y las regulaciones que ligan a
los institutos de investigación con los productores deben cumplir un papel fundamental
en el sistema de innovación. Pero los programas de extensión deben adoptar nuevos
modos de interacción con los investigadores y con los agentes innovadores (ver sección
1.6.4).
En este contexto, las políticas científicas y tecnológicas son aquellas que buscan fortalecer
la capacidad del sistema para usar y generar información útil para los agentes innovadores,
especialmente, 1) robustecer la formación de investigadores, 2) integrarlos a redes
internacionales de investigación, 3) transformar las culturas institucionales e incentivos
para facilitar la integración de los investigadores en redes de innovación, 4) promover la
incorporación al sistema de investigadores jóvenes, y 5) consolidar la infraestructura de
investigación. Como se mencionó en la sección 1.6.3, los instrumentos de estas políticas
varían de acuerdo con la fortaleza de los sistemas de investigación e innovación.
Las políticas de innovación más importantes son aquellas que buscan incrementar 1) la
interacción entre agentes e instituciones del sistema; 2) los flujos de información y la
identificación de información útil dentro y fuera del país; 3) la capacidad de innovación del
sector privado, incluido el apoyo financiero a sus actividades de innovación; y 4) la oferta
en el país de insumos claves en los procesos de investigación y desarrollo, especialmente,
infraestructura de investigación y formación de científicos y mano de obra altamente
capacitada.
Las políticas de innovación cubren una amplia gama de tópicos e incluyen políticas
educativas y de financiamiento de la investigación, regulaciones financieras, leyes
impositivas, leyes de competencia en los mercados y de propiedad intelectual, y programas
de apoyo a la prospección tecnológica en las empresas (Arnold et al. 2000). Estas políticas
pueden dividirse en siete grandes categorías (Cuadro 4).

239
Cuadro 4 Tipología de políticas de innovación
Categoría
Favorecer el surgimiento de un ambiente propicio a
la innovación
Apoyar el surgimiento de una cultura de innovación
Fomentar la difusión de innovaciones
Promover el surgimiento de redes de innovación
Potenciar la capacidad de investigación y desarrollo
Respondiendo a la globalización
Ejemplos de políticas
• Apoyar la formación de recursos humanos en ciencia,
tecnología e innovación
• Reducir fallas de mercado en áreas claves como el
financiamiento de la innovación
• Mantener la estabilidad macroeconómica y social
• Difundir mejores prácticas en el manejo de la
innovación
• Adecuación de los programas de estudio en
instituciones públicas de educación
• Promover un cambio de mentalidad y cultura de los
institutos públicos de investigación
• Apoyo al fortalecimiento de la capacidad de
absorción de las empresas, por ejemplo, con servicios
de consultores, actividades de extensión e
intercambios tecnológicos, ayuda para obtener
certificaciones de calidad, capacitación en
comercialización y administración
• Mejorar las interacciones entre los institutos públicos
de investigación y las empresas, especialmente las
pequeñas y medianas
• Usar el poder de compra del estado para crear
mercados para productos nuevos
• Actuar como catalizador juntando socios potenciales
• Difundir información sobre oportunidades
comerciales y tecnológicas
• Apoyar los movimientos de investigadores entre
instituciones públicas y empresas privadas
• Aumentar la inversión en investigación
• Promover la adecuación de las instituciones públicas
de investigación, especialmente en los incentivos y
los estándares de calidad
• Promover alianzas público/privadas para
investigación y desarrollo
• Promover los intercambios internacionales de
científicos y tecnólogos
• Promover la movilidad laboral de científicos y
tecnólogos
• Promover redes de empresas nacionales competitivas
• Promover las alianzas internacionales entre empresas
• Fortalecer el sistema de investigación, asegurando su
actualización permanente y su inserción en las redes
internacionales de conocimientos
Mejorar el diseño e implementación de políticas • Fortalecer la capacidad de análisis en el sector
público
• Mejorar la comunicación entre el sector público y el
resto de la sociedad
• Mejorar los mecanismos de evaluación asegurando
que los usuarios de los resultados participen en el
proceso
Fuente: Elaboración propia en base a Arnold et al. (2000).

240
1.6.6 Mecanismos de definición de prioridades de investigación
Entre los estudiosos de las políticas de CTI hay básicamente dos enfoques para definir
prioridades de investigación en el sector público. En el primer enfoque, las prioridades se
definen por las organizaciones que manejan los fondos y luego se usan sistemas
competidos para distribuir los fondos disponibles de acuerdo con las prioridades prefijadas
(Alston, Norton y Pardey 1995; Echeverría y Elliot 2002). A pesar del objetivo manifiesto
de orientar las acciones de las organizaciones públicas de investigación, la experiencia de
los países en desarrollo demuestra que estos mecanismos no han funcionado como se
esperaba (Gill y Carney 1999). La razón es que en sistemas descentralizados y con
múltiples fuentes de financiamiento, existen varias prioridades que compiten por el tiempo
de los investigadores.
Debe destacarse que los países desarrollados y los centros de investigación avanzados, así
como las empresas con programas de investigación fuertes carecen de mecanismos
centralizados y rígidos de definición de prioridades. La fortaleza de estos sistemas de
investigación no depende de la definición de prioridades claras, sino de la calidad de sus
investigadores y de la interacción fuerte con los usuarios de las tecnologías (Nelson y
Rosenberg 1993).
El segundo enfoque para definir prioridades de investigación, consistente con las teorías de
la complejidad, plantea que: 1) la definición rígida de prioridades a nivel nacional puede
ignorar oportunidades de investigación que no tienen un alcance nacional o que no son
suficientemente entendidas por los agentes que manejan el proceso de priorización (ya sea
porque son muy complejas o todavía no se han consolidado suficientemente), 2) los fondos
competidos tienen altos costos de transacción, 3) a menudo proveen incentivos incorrectos
a los investigadores, y 4) están sesgados hacia proyectos cortos y relativamente poco
riesgosos (Brodsky 1998; Christensen y Raynor 2003; Huffman y Just 1999; Teubal 1997).
En las últimas décadas varios países en desarrollo han establecido mecanismos de
priorización de actividades de investigación mediante la identificación de las demandas de
los usuarios (Byerlee, Alex y Echeverría 2002). La experiencia de las últimas dos décadas
es que estos mecanismos no han solucionado los problemas que afectaban a los sistemas de
investigación. La razón es que un mecanismo dirigido por la demanda sigue estructurado
según la visión lineal de la ciencia, no soluciona el problema de la interacción de los
investigadores y los usuarios y no influye sobre la calidad de las investigaciones. 80
80 Hall et al. (2001) relatan la experiencia de una cooperativa de productores de mango en la India.
Necesitados de solucionar problemas técnicos, contrataron los servicios de tres universidades. Los
investigadores desarrollaron las soluciones tecnológicas, pero durante ese proceso no interactuaron con los
productores. El resultado fue que las “soluciones” no se adecuaban a los recursos de que disponían los
productores y nunca pudieron usarse.

241
Como se vio en la sección 1.1.2, la definición de prioridades de investigación (un proceso
complejo) requiere mecanismos más flexibles que la sola identificación de la demanda.
Estos mecanismos deben reconocer la complejidad de los sistemas sobre los que se busca
influir y la existencia de necesidades y oportunidades de investigación. Un ejemplo exitoso
de la explotación de oportunidades es la Fundación Chile.
1.6.7 Mecanismos de financiamiento e incentivos a los investigadores
Los mecanismos de financiamiento de los fondos públicos y los montos invertidos
determinan en gran medida la dinámica de los sistemas de investigación. En la gran
mayoría de los países en desarrollo, los montos dedicados a investigación se deciden en la
discusión del presupuesto nacional, sin consideración de la pertinencia de la investigación
que se realiza con recursos públicos. 81
La crisis de la deuda de los años 1980, la globalización y la presión que ésta puso sobre la
competitividad, la pérdida de la efectividad de las políticas tradicionales derivada del
nuevo entorno internacional y la experiencia de crecimiento de varios países en desarrollo,
obligaron a replantear la administración de la ciencia y la tecnología. En los países
desarrollados se redujeron las aportaciones directas de los gobiernos y se introdujeron
nuevos mecanismos para financiar las actividades de innovación que incluyeron la
creación de fondos competidos para investigación, contratos para el desarrollo de
productos específicos, compras de productos nuevos por parte del sector público, subsidios
para actividades de innovación en empresas y la formación de consorcios público-privados
(Echeverría 1998; Huffman y Just 1999; Branscom y Florida 1999; OCDE 1999).
Estos nuevos mecanismos no reemplazaron a los mecanismos tradicionales de
financiamiento, sino que los complementaron. En EE.UU. la importancia de los
mecanismos competidos es limitada; en 2000 aportaron menos del 4% del financiamiento
de las estaciones experimentales estatales, los aportes presupuestarios (tanto federales
como estatales) alcanzaron al 74% del total, y los aportes privados al 15.3% (Huffman y
Evenson 2003).
Si bien existe consenso entre los especialistas de que el financiamiento de las instituciones
públicas de investigación debe combinar asignaciones presupuestarias fijas con
asignaciones variables (Echeverría 1998; Huffman y Just 2000), en los países en desarrollo
se priorizó en forma casi exclusiva el uso de fondos competidos. Los argumentos en apoyo
a estos mecanismos mencionan que los fondos competidos: 1) aumentarían la efectividad
de la investigación al transferir fondos a los investigadores más productivos; 2)
81 En algunos pocos países en desarrollo, por ejemplo Brasil, los estados también contribuyen fuertemente al
financiamiento de la investigación.

242
aumentarían la eficiencia pues reducirían los costos por medio de la competencia y
esquemas de cofinanciamiento, reducirían la duplicación de esfuerzos, aumentarían el
control de las actividades de investigación y reducirían la subutilización de las
instalaciones al proveer fondos operativos; 3) promoverían la identificación de prioridades
de investigación a nivel nacional; 4) aumentarían la flexibilidad de la asignación de fondos
al priorizar nuevas áreas de investigación o problemas a resolver; 5) promoverían un
sistema de investigación dirigido por las demandas y orientado por objetivos; 6)
aumentarían las interacciones entre instituciones; 7) inducirían una diversificación del
sistema nacional de innovación al financiar científicos de instituciones que
tradicionalmente no reciben fondos públicos; 8) podrían movilizar fondos adicionales; 9)
inducirían cambios institucionales en el sistema nacional de innovación al separar la
política científica del financiamiento y de la ejecución; y 10) mejorarían en la calidad de la
investigación cuando los investigadores conocen los comentarios del proceso de revisión
(Echeverría y Elliot 2002).
Entre los problemas de los financiamientos competidos se cuentan: 1) los financiamientos
son limitados pues en general sólo financian costos operativos; 2) poca transparencia en los
mecanismos de asignación de fondos en sistemas de investigación pequeños; 3) los fondos
financian proyectos relativamente cortos, sesgando la asignación de recursos contra los
proyectos que requieren varios años para su ejecución; 4) no financian el fortalecimiento
institucional ni inversiones en capital humano; 5) aumentan la incertidumbre del
financiamiento; 6) están sesgados contra enfoques novedosos; 7) tienen altos costos de
transacción, pues se requiere invertir mucho tiempo en la preparación de las propuestas,
reduciendo el tiempo efectivo para investigar; 8) puede estar sesgado a favor de las
instituciones grandes; 9) aumenta la incertidumbre cuando los fondos se otorgan a
instituciones menos conocidas (Echeverría y Elliot 2002; Huffman y Just 2000).
A la fecha se han publicado pocos trabajos que hayan evaluado fondos competidos en
países en desarrollo. Gil y Carney (1999) mencionaron que los fondos competidos pueden
ser un mecanismo eficiente si existe suficiente capacidad de investigación en el país. La
experiencia de algunos de los sistemas de investigación más grandes de países en
desarrollo (incluidos Brasil e India) indica que estas condiciones no se cumplen.
Los fondos competidos son el mecanismo preferido en México para asignar recursos
públicos para investigación e innovación. Las Fundaciones Produce los utilizaron desde el
inicio pero su implementación fue evolucionando a medida que se iba aprendiendo de la
experiencia. Sin embargo, la identificación de mecanismos más efectivos ha avanzado
lentamente por la falta de mecanismos estables de evaluación de estas experiencias.

243
Apéndice 2: La Alianza para el Campo
La Alianza para el Campo comenzó a operar en 1996. Su objetivo fue apoyar la
modernización del campo mexicano para que pudiera competir mejor en el proceso de
implementación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. La Alianza es un
conjunto de contratos individuales de colaboración entre el gobierno federal, cada uno de
los gobiernos estatales y productores. Los fondos públicos de la Alianza son aportados por
el gobierno federal y los gobiernos estatales; los productores contribuyen de diferentes
formas, de acuerdo con las normas de cada programa.
Los tres programas más importantes de la Alianza son los de fomento agrícola, fomento
ganadero y desarrollo rural. Además, la Alianza tiene los subprogramas de Sanidad
Vegetal y Animal, de Investigación y Transferencia de Tecnología, y de Inocuidad de
Alimentos, y los programas de Acuacultura y Pesca, del Sistema Nacional de Información
para el Desarrollo Rural Sustentable y el de Estabilización, Fortalecimiento y
Reordenamiento de la Cafeticultura.
Los programas de fomento agrícola y ganadero financian parte de las inversiones
productivas en campos de productores, mientras que los productores aportan el resto. El
subprograma de investigación y transferencia de tecnología es administrado por las
Fundaciones Produce estatales, las que convocan a las instituciones de investigación y
actores dedicados a la extensión a presentar propuestas de proyectos en temas de interés de
los productores del estado.
Las Fundaciones también operan proyectos regionales que cubren varios estados y son
parte del fondo sectorial SAGARPA – CONACYT que financia proyectos de importancia
nacional.

244
Apéndice 3: Lista de personas entrevistadas
Arellano Sota, Carlos
Segundo secretario ejecutivo de COFUPRO
Arreola Cormack, Luís Guillermo Tesorero de la Fundación Produce Michoacán
Balderas Peña, Luís Raúl
Productor, Nuevo León
Baranzini Coronado, Carlos Tercer presidente de COFUPRO
Betrón Díaz, Guillermo
Presidente, Integradora Industrial CAIVO, SA de CV
Brajcich Gallegos, Pedro Director del INIFAP a partir de 2005
Escobedo Molina, Raquel
Tesorera, FP Puebla
Espinoza, Javier
Investigador del INIFAP, Michoacán
Flores Estrada, Marta Xóchitl Presidenta de la Fundación Produce Michoacán
García, Manuel
Presidente, FP Nuevo León
Gil Muñoz, Abel
Investigador, Colegio de Posgraduados, Campus Puebla
Guevara Montiel, Enrique
Delegado de SAGARPA, estado de Puebla
Gutiérrez Vásquez, Ernestina Investigadora, Universidad Michoacana
Gutiérrez, Erasmo
Investigador, Universidad de Nuevo León
Hernández, Hilario
Investigador, Colegio de Posgraduados, Campus Puebla
Janssen, Willem
Director de investigación del ISNAR
Laborde Cancino, José Asesor de SAGARPA entre 2000 y 2005
López Fernández, Enrique
Presidente, FP Puebla
Machado Arias, Wilfrido
Consultor de la Fundación Produce Michoacán
Maldonado Arceo, Francisco Javier Secretario Técnico, COFUPRO
Maldonado, Lorenzo
Gerente, FP Nuevo León
Martínez de la Cerda, Jesús
Director de Organización y Capacitación de Productores de
Nuevo León y Corporación del Desarrollo Agropecuario,
Nuevo León
Martínez, José Concepción
Investigador, INIFAP Tecamachalco
Martínez, Juan
Investigador, INIFAP, Nuevo León
Meléndrez, Gloria
Seguimiento de proyectos, FP Puebla
Merino, Mauricio
Gerente, FP Puebla
Mirón, Hugo
CONACYT
Moncada de la Fuente, Jesús Primer secretario ejecutivo de COFUPRO
O’Farril, Gonzalo Bautista
Ex presidente, FP Puebla
Padrón Chávez, Juan
Investigador, INIFAP, Nuevo León
Padrón, Juan
Investigador, INIFAP, Nuevo León
Pando Cerón, Rafael
CONACYT
Paredes Arroyo Loza, Armando Primer presidente de COFUPRO
Ramírez Carrillo, Raúl G.
Delegado de SAGARPA, Nuevo León
Rendón Medel, Roberto
Consultor de la Fundación Produce Michoacán
Rodríguez Chapa, Fernando Productor, Nuevo León
Rodríguez Rivera, Salvador Miembro del consejo directivo de la Fundación Produce
Michoacán
Rodríguez, José Luís
Tesorero, FP, Nuevo León
Rodríguez, José Luís
Tesorero, FP, Nuevo León
Romo Trujillo, Raúl
Tercer secretario ejecutivo de COFUPRO
Sánchez Rodríguez, Guillermo Consultor de la Fundación Produce Michoacán
Soberanes Hernández, Mauricio Subsecretario de Fomento Productivo, SEDAGRO,
Michoacán
Tapia, Arnoldo
Desarrollo de Bases de Datos, FP Nuevo León

245
Torres Arellano, Gonzalo
Segundo presidente de COFUPRO
Usabiaga Arroyo, Javier Secretario de Agricultura entre 2000 y 2005
Vargas, Ignacio
Gerente, FP Veracruz
Verde Flota, Adriana
CONACYT
Villarreal, Ignacio
Secretario, FP, Nuevo León

246

ISNAR DISCUSSION PAPERS
9 Capacity Development as a Research Domain: Frameworks, Approaches, and Analytics, Suresh Chandra
Babu and Debdatta Sengupta, September 2006
8 Building an Agricultural Research for Development System in Africa, Adiel N. Mbabu and Cosmas Ochieng,
September 2006
7 On the Uneven Distribution of Innovative Capabilities and Why That Matters for Research, Extension and
Development Policies, Javier M. Ekboir, Manrrubio Muñoz, Jorge Aguilar, Roberto Rendón Mendel, José G.
García Muñiz, and J. Reyes Altamirano Cárdenas, September 2006
6 The Private Sector in Agricultural R&D: Policies and Institutions to Foster its Growth in Developing
Countries, Anwar Naseem, Steven Were Omamo, and David J. Spielman, August 2006
5 From “Best Practice” to “Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services
Worldwide, Regina Birner, Kristen Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Pooniah Anandajayasekeram,
Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin, and Marc Cohen, July 2006
4 Seeking a Common Path: Structuring Multistakeholder Dialogue on Agricultural Biotechnology in Africa,
Klaus von Grebmer and Steven Were Omamo, July 2006
3 Agricultural Science and Technology Policy for Growth and Poverty Reduction, Steven Were Omamo and
Anwar Naseem, November 2005
2 Innovation Systems Perspectives on Developing-Country Agriculture: A Critical Review, David J. Spielman,
September 2005
1 Public Private Partnerships for Innovation-led Growth in Agrichains: A Useful Tool for Development in
Latin America? Frank Hartwich, Carolina Gonzalez, and Luis-Fernando Vieira, September 2005