Curso de Planificación del Desarrollo y Protección Social - Cepal
Curso de Planificación del Desarrollo y Protección Social - Cepal
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<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
Luisa Ma. Martínez O.<br />
Antigua, Guatemala 2010
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
OBJETIVOS<br />
1. Reflexionar sobre el impacto <strong>de</strong> la planificación en la<br />
gestión pública a partir <strong>de</strong> su naturaleza y alcance.<br />
2. Reflexionar sobre los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la planificación en el<br />
contexto institucional y <strong>de</strong> política pública actual en<br />
América Latina
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
CONTENIDO<br />
1.Evolución conceptual y práctica<br />
2.Impacto <strong>de</strong> la planificación en la gestión pública<br />
3.Institucionalidad <strong>de</strong> la planificación<br />
4.Desafíos <strong>de</strong> la planificación en el contexto actual
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
El problema <strong>de</strong> la <strong>de</strong>finición<br />
-Una actividad, Programar: Organización <strong>de</strong> acciones para enfrentar el<br />
futuro<br />
- Una capacidad, Conocimiento técnico: cálculo que prece<strong>de</strong> y presi<strong>de</strong><br />
la acción.<br />
- Un instrumento, Metodología: Método <strong>de</strong> intervención para producir<br />
cambios en el curso ten<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong> los eventos, capaz <strong>de</strong> romper la<br />
trayectoria inercial <strong>de</strong> los procesos.<br />
- Un objeto, Producto: Plan general, metódicamente organizado y<br />
frecuentemente <strong>de</strong> gran amplitud, para obtener un objetivo<br />
<strong>de</strong>terminado (<strong>de</strong>sarrollo armónico <strong>de</strong> una ciudad, el <strong>de</strong>sarrollo<br />
económico, la investigación científica, el funcionamiento <strong>de</strong> una<br />
industria, etc.)
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
Planificar<br />
Pensar antes <strong>de</strong> actuar.... pensar <strong>de</strong> manera sistemática.<br />
Intento por gobernar el futuro e imponerse a sus circunstancias…lo<br />
contrario <strong>de</strong> improvisar (Matus Carlos).<br />
Intentar ver más allá <strong>de</strong> la curva…. actuar con los pies en el<br />
presente y el ojo en el futuro.<br />
Proceso sistemático y continuo que relaciona el futuro con las<br />
<strong>de</strong>cisiones actuales, en el contexto <strong>de</strong> cambios situacionales y que<br />
se expresa en la formulación <strong>de</strong> planes interrelacionados (Soriano<br />
Miriam)
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
De la improvisación a la planificación<br />
improvisación planificación<br />
Cálculo intuitivo Cálculo asistémico<br />
inmediatista<br />
Cálculo técnico<br />
científico<br />
Cálculo sistémico<br />
situacional
<strong>Curso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong> <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong> y <strong>Protección</strong> <strong>Social</strong><br />
Luisa Ma. Martínez 2010<br />
Improvisación<br />
•Asistemático<br />
•Intuición<br />
•Parcial<br />
•inmediatista<br />
Cálculo intuitivo<br />
•Asistemático<br />
•Reflexivo<br />
• Falta<br />
Amplitud<br />
situacional<br />
Cálculo científico<br />
•Comprensivo<br />
•Sistemático<br />
•Visión <strong>de</strong> corto<br />
plazo<br />
<strong>Planificación</strong><br />
•Visión global<br />
•Sistemático<br />
•Científico<br />
•Situacional<br />
•Futuro, LP<br />
<strong>Planificación</strong> es:<br />
Cálculo situacional<br />
Articulado y<br />
sistémico
1. De la Evolución<br />
ORÍGENES<br />
Durante las primeras décadas <strong>de</strong>l Siglo XX como una expresión <strong>de</strong>l pensamiento<br />
racionalista, surge la convicción <strong>de</strong> que el ser humano tenia la capacidad<br />
necesaria para promover y materializar una nueva estructuración <strong>de</strong> la<br />
comunidad humana <strong>de</strong> acuerdo con <strong>de</strong>terminadas perspectivas <strong>de</strong> la razón<br />
(Neususs 1970)<br />
Fundamentos que permitieron el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una disciplina emergente:<br />
Como se originaban y <strong>de</strong>sarrollaban y modificaban los procesos sociales a partir<br />
<strong>de</strong>l supuesto<br />
Rusia (1918) se elaboran los primeros planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. La i<strong>de</strong>ología socialista<br />
concibe el Estado como una gran empresa que produce <strong>de</strong> acuerdo a un Plan Central y<br />
no conforme a los caprichos <strong>de</strong>l mercado.<br />
“<strong>Planificación</strong> imperativa/ normativa”.<br />
Caracterizada por la intervención autoritaria <strong>de</strong>l Estado en los<br />
planes y proyecciones económicas principalmente. Exhaustiva en relación con las áreas<br />
o variables en las que interviene el Estado.<br />
En Francia <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la II GM, se ajusta la planificación soviética normativa hacia la<br />
planificación indicativa. Sigue la inercia <strong>de</strong>l intervencionismo <strong>de</strong>l Estado, pero se<br />
Diferencia <strong>de</strong> la planificación soviética, no se opone a la propiedad privada y otros
1. De la Evolución<br />
ORÍGENES<br />
En su formulación más radical constituyo una expresión representativa <strong>de</strong> una corriente<br />
<strong>de</strong> pensamiento utópico que aspira construir una estructuración i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> la sociedad,<br />
que consi<strong>de</strong>ra óptima para todo el cuerpo social (De Mattos)<br />
Fundamentos que permitieron el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una disciplina emergente:<br />
• Cómo se originaban, <strong>de</strong>sarrollaban y modificaban los procesos sociales a partir <strong>de</strong>l<br />
supuesto que los mismos podían ser controlados o manejados por el Estado con un<br />
enfoque holístico, centralizado y normativo.<br />
• Cómo se originaba y sostenía el proceso <strong>de</strong> crecimiento económico, entendido como<br />
condición necesaria para el <strong>de</strong>sarrollo económico y social.<br />
Hito crucial, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la revolución soviética <strong>de</strong> 1917 se genera un <strong>de</strong>bate a cerca <strong>de</strong><br />
cómo construir el tipo <strong>de</strong> sociedad que había motivado e impulsado esa revolucion.<br />
Debate entre dos corrientes genetistas y teleologistas.
EVOLUCIÓN EN AMERICA LATINA<br />
Nace como condición a la promoción <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>sarrollo inspirado en los organismos <strong>de</strong> cooperación. Se va<br />
adaptando según las ten<strong>de</strong>ncias dominantes en la escena institucional internacional.<br />
Carta <strong>de</strong> Punta <strong>de</strong>l Este, nace la “Alianza para el Progreso”, legitimación política <strong>de</strong> la planificación, compromiso <strong>de</strong> los<br />
países para formular programas nacionales para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> sus economías.<br />
Inicio, Años 60-70. “<strong>Planificación</strong> indicativa”.<br />
Se introduce la planificación principalmente bajo este mo<strong>de</strong>lo, que orienta el gasto público y el incentivo<br />
a la inversión privada, basada las proyecciones <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong><br />
sectores estratégicos <strong>de</strong> los países (energía, infraestructura vial, educación, agricultura).<br />
Los años 80: época <strong>de</strong> crisis / ajuste. “<strong>Planificación</strong> Estratégica Corporativa”<br />
Intenta anticiparse al futuro reconociendo que se trabaja en ambientes <strong>de</strong> alta incertidumbre y por tanto <strong>de</strong>be ser<br />
adaptativa. En la Administración publica la principal preocupación es lograr equilibrios fiscales, se disminuye<br />
sensiblemente el intervencionismo <strong>de</strong>l Estado, la mayoría <strong>de</strong> la actividad económica se libra a la racionalidad <strong>de</strong>l<br />
mercado.<br />
Los años 90: reformas liberales. “<strong>Planificación</strong> Estratégica en la Administración Pública”.<br />
Se impone un enfoque eficientista en la gestión pública. Se introducen con fuerza esquema <strong>de</strong><br />
privatización <strong>de</strong> los servicios que antes prestaba el Estado<br />
Los años 00: estabilidad, ajuste a las reformas. “<strong>Planificación</strong> situacional/Estratégica pública”.<br />
Combinaciones estado – mercado. La Intervención <strong>de</strong>l Estado se amplía en relación con las áreas, pero<br />
se concentra en ciertos aspectos <strong>de</strong> la actividad económica y social. Alianzas público privado para la<br />
producción <strong>de</strong> bienes públicos.
CONTEXTO INSTITUCIONAL INICIAL<br />
Combinación <strong>de</strong> orientaciones en el manejo <strong>de</strong> la economía entre mo<strong>de</strong>los liberales y estatistas<br />
(liberalismo social).<br />
Predominio <strong>de</strong> estructuras sociales rurales en la mayoría <strong>de</strong> los países, pero iniciando un camino<br />
<strong>de</strong> transición hacia estructura urbanas.<br />
Plena vigencia <strong>de</strong> la vieja dicotomía Estado vrs mercado<br />
• Organización pública económica frente a la anarquía / incertidumbre individualismo <strong>de</strong>l mercado.<br />
El crecimiento económico era la prioridad/Un nuevo mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
• Necesidad asegurar impacto, para hacer frente a crecientes y urgentes <strong>de</strong>mandas sociales y<br />
políticas.<br />
• Necesidad <strong>de</strong> crear sistemas <strong>de</strong> gestión y <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> políticas públicas para el <strong>de</strong>sarrollo<br />
• Necesidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones presupuestales y entida<strong>de</strong>s ejecutoras.<br />
• Necesidad <strong>de</strong> eficiencia para la gestión <strong>de</strong> las empresas públicas<br />
Institucionalidad diversa, Ministerios, oficinas técnicas presi<strong>de</strong>nciales, adscripción a ministerios<br />
<strong>de</strong> finanzas
EVOLUCION DE MODELOS SEGÚN PARADIGAMAS<br />
IMPERATIVA/<br />
NORMATIVA<br />
INDICATIVA<br />
ESTRATEGICA<br />
CORPORATIVA<br />
Impuesta por una autoridad central o por la burocracia estatal<br />
Principalmente se trata <strong>de</strong> planificación económica<br />
exhaustiva. En un plan se <strong>de</strong>termina el comportamiento <strong>de</strong><br />
todas las variables económicas<br />
Económica principalmente (proyecciones sectoriales)<br />
Normativa (prescribe formulas <strong>de</strong> comportamiento <strong>de</strong> las<br />
variables)<br />
Determinista (predice el comportamiento futuro <strong>de</strong> los<br />
sectores, pero no consi<strong>de</strong>ra la dinámica <strong>de</strong> la realidad<br />
social)<br />
SITUACIONAL/<br />
ESTRATEGICA PUBLICA<br />
Desarrolla pensamiento estratégico para<br />
interactuar con una realidad dinámica<br />
Otros actores intervienen a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l Estado<br />
Prevé posibilida<strong>de</strong>s, no predice el futuro<br />
Pensada para gran<strong>de</strong>s corporaciones, se aplica<br />
a las empresas públicas<br />
Involucra las variables políticas<br />
No solo se refiere a planificación<br />
económica, regula relaciones<br />
Estado /sector privado<br />
Valor público y valor privado son<br />
diferentes y complementarios<br />
Situacional.
Principio<br />
SINTESIS TIPOS Y ENFOQUES<br />
EVOLUCION<br />
NORMATIVA ESTRATEGICA<br />
Visión IMPERATIVA INDICATIVA CORPORATIVA SITUACIONAL<br />
De los Actores Único:<br />
Enfoque <strong>de</strong>l<br />
Proceso<br />
Rasgo<br />
diferenciador<br />
El Estado<br />
I<strong>de</strong>ológico/económi<br />
co<br />
Decisión<br />
centralizada<br />
Dos:<br />
Estado<br />
Capitalistas<br />
<strong>Desarrollo</strong><br />
Económico<br />
Varios:<br />
Estado<br />
Empresarios<br />
Consumidores<br />
Crecimiento y<br />
eficiencia en la<br />
gestión<br />
Guía no obligatoria Interrelación con el<br />
entorno<br />
Varios:<br />
Estado<br />
Empresarios<br />
Ciudadanos<br />
Político<br />
Vinculación<br />
tecnopolítica<br />
Rasgos comunes •Normativa Mo<strong>de</strong>los rigurosos Flexibilidad<br />
•Determinista Inter. Estado acotada Adaptabilidad<br />
•Económica Finales abiertos<br />
•Finales cerrados Análisis <strong>de</strong> involucrados<br />
Ejemplos <strong>Planificación</strong><br />
Soviética<br />
Mo<strong>de</strong>los<br />
Econométricos<br />
(Holanda, Noruega)<br />
Plan <strong>de</strong> <strong>Desarrollo</strong><br />
Energético en<br />
España.<br />
Plan Marshall<br />
Aplicación<br />
generalizada<br />
(DOFA, ZOP,<br />
Marco Lógico,<br />
Prospectiva,<br />
BSC )<br />
Aplicaciones en<br />
Inglaterra,<br />
Alemania, Brasil,<br />
Argentina,<br />
Colombia,<br />
Venezuela (MAP,<br />
PES)
NORMATIVA<br />
Síntesis trayectoria <strong>de</strong> la <strong>Planificación</strong><br />
Imperativa <strong>de</strong>terminista<br />
Centralizada final cerrado<br />
Guía Rigurosidad<br />
Estado actúa<br />
<strong>Desarrollo</strong><br />
económico<br />
INDICATIVA<br />
ESTRATEGICA<br />
Flexibilidad<br />
Eficiciencia Adaptabilidad<br />
Indirectamente<br />
Efectividad<br />
Maxima Utilidad<br />
Procesamiento<br />
Tecnopolítico<br />
SITUACIONAL
CONTEXTO INSTITUCIONAL (II)<br />
PAIS ANTECEDENTES INSTITUCIONES INSTRUMENTOS<br />
Colombi<br />
a<br />
•Primeros referentes<br />
•Reforma 1936<br />
•Misión Lauchlin-Currie 1949<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•1958 se adopta formalmente el<br />
SNP<br />
•1991 la CP otorga status político<br />
al PND<br />
México •Primeros referentes<br />
•En 1917 la CP establece el<br />
principio <strong>de</strong> planificación<br />
económica para el Estado<br />
Mexicano<br />
•En 1940, emiten bases <strong>de</strong><br />
enfoque <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
•Entre 1976 y 77 se crean<br />
instancias <strong>de</strong> presupuesto y <strong>de</strong><br />
seguimiento y evaluación<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•1980 primer Plan Nacional <strong>de</strong><br />
<strong>Desarrollo</strong> y se crea el SNP<br />
•1958, Oficina <strong>de</strong> Planeación y<br />
Servicios Técnicos, hoy DNP<br />
•Sistema Nacional <strong>de</strong>l<br />
<strong>Planificación</strong> (incluye nivel local)<br />
•Actores: DNP, Minhacienda,<br />
CONPES, Ministerios, Consejos<br />
<strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•Varias entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la<br />
Fe<strong>de</strong>ración.<br />
•Ley general <strong>de</strong>l Plan Nacional <strong>de</strong><br />
<strong>Desarrollo</strong>.<br />
•No existe claridad sobre la<br />
articulación <strong>de</strong> las instancias <strong>de</strong>l<br />
SNP.<br />
Actores: Presi<strong>de</strong>ncia, SEDESOL,<br />
CONEVAL, SFP, SHCP<br />
•Planes <strong>de</strong> <strong>Desarrollo</strong><br />
•Sinergia<br />
•Banco <strong>de</strong> Proyectos<br />
•Fondo Interministerial<br />
•CONPES<br />
•SGP YFNR<br />
•Plan nacional <strong>de</strong><br />
<strong>Desarrollo</strong>, Planes<br />
territoriales <strong>de</strong> los<br />
Estados y Municipios.<br />
•SPIPP<br />
•SED<br />
•SEMP
CONTEXTO INSTITUCIONAL (II)<br />
PAIS ANTECEDENTES INSTITUCIONES INSTRUMENTO<br />
S<br />
Urug<br />
uay<br />
Brasi<br />
l<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•Reforma CP 1967 crea la OPP y Proceso<br />
<strong>de</strong> Presupuesto por Programas<br />
•Reforma <strong>de</strong>l Estado. Presupuesto por<br />
Resultados<br />
•2004 Gestión por resultados<br />
•Primeros referentes<br />
• Des<strong>de</strong> los años 30, algunos intentos<br />
exporádicos y poco institucionalizado<br />
•1956 se crea el Consejo <strong>de</strong>l <strong>Desarrollo</strong><br />
enfocado a la coordinación y planeamiento<br />
<strong>de</strong> la economía.<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•1962 Ministerio <strong>de</strong> Planeamiento. Década<br />
<strong>de</strong> los 60 énfasis coordinación política<br />
económica.<br />
•1974 se crea SEPLAN. Centro <strong>de</strong> la<br />
gestión económica y política<br />
•En los 80 se concentró el acciones <strong>de</strong><br />
política económica <strong>de</strong> corto plazo.<br />
•Hoy: Planeamiento, presupuesto y gestión.<br />
•Estado: planificación <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo y la programación <strong>de</strong><br />
la economía<br />
•Transparencia/rigi<strong>de</strong>z<br />
•Presupuesto/planificaci.<br />
•Vinculación resultados y<br />
<strong>de</strong>sempeño.<br />
Actores : OPP, MEF,<br />
Ministerios, EE.PP.Po<strong>de</strong>r<br />
legislativo<br />
•Estado Fe<strong>de</strong>ral. Prioridad la<br />
coordinación <strong>de</strong> la Política<br />
Económica.<br />
•<strong>Planificación</strong> y presupuesto<br />
bajo una misma <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
•Alta rotación en el enfoque <strong>de</strong><br />
organismo encargado <strong>de</strong> la<br />
planificación.<br />
•Alta complejidad para la<br />
coordinación interinstitucional<br />
Actores: MPOG, Casa Civil<br />
(Presi<strong>de</strong>ncia), Estados,<br />
Consejos Regionales, TCU<br />
•Presupuesto<br />
Plurianual por<br />
resultados.<br />
•SEV<br />
•SIIF<br />
•LEG<br />
•PPA<br />
•PND ó OEG<br />
•SMP<br />
•S<br />
•SEPROS<br />
•PRODEV (otros)
CONTEXTO INSTITUCIONAL (II)<br />
PAIS ANTECEDENTES INSTITUCIONES INSTRUMENTOS<br />
Chile •Primeros referentes<br />
Costa<br />
Rica<br />
•Años 40-50 la CORFO orienta la política<br />
económica y el <strong>de</strong>sarrollo<br />
•Principios <strong>de</strong> los 60 se crea una oficina<br />
especial para planificación en CORFO<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•1967 se crea ODEPLAN. Organismo<br />
<strong>de</strong>scentralizado <strong>de</strong>pendiendo <strong>de</strong><br />
presi<strong>de</strong>ncia en los estratégico y <strong>de</strong><br />
Mininterior en lo administrativo<br />
•1974 se crean instancias regionales <strong>de</strong><br />
planificación (SERPLA)<br />
•1989, se crea MIDEPLAN. Enfoque<br />
promoción social<br />
Origen:<br />
•Sistema <strong>de</strong> <strong>Planificación</strong><br />
•1964 se crea OFIPLAN, antecesora <strong>de</strong><br />
MIDEPLAN<br />
•1974 se crea el SNP con dos fines:<br />
crecimiento <strong>de</strong> la producción y promover<br />
equidad<br />
•Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo li<strong>de</strong>rado<br />
por la gran empresa.<br />
•Prioridad <strong>de</strong>l Estado bienestar<br />
social<br />
•Alta institucionalidad<br />
•Centralismo/Desconcentració<br />
n<br />
Actores : MIDEPLAN,<br />
DIPRES, SUBDERE<br />
•Priorida<strong>de</strong>s: fortalecer la<br />
institucionalidad <strong>de</strong>mocrática,<br />
crecimiento económico y<br />
gestión pública efectiva.<br />
•Rendición <strong>de</strong> cuentas<br />
Actores: MIDEPLAN,<br />
Minhacienda, CTI, Oficinas <strong>de</strong><br />
<strong>Planificación</strong> <strong>de</strong> los Ministerios<br />
e instituciones públicas<br />
•Programa <strong>de</strong><br />
gobierno.<br />
•Estrategias<br />
Regionales<br />
•PMG<br />
•SEV (DIPRES)<br />
•Sistema <strong>de</strong> diseño y<br />
seguimiento <strong>de</strong><br />
Políticas públicas<br />
•Plan Nacional <strong>de</strong><br />
<strong>Desarrollo</strong><br />
•POAs<br />
•SINE
ambiente<br />
Fundamentos <strong>de</strong> la <strong>Planificación</strong><br />
futuros<br />
conflictos<br />
Incertidumbre<br />
Resolver<br />
problemas<br />
Ceguera situacional<br />
Area <strong>de</strong><br />
intervención<br />
Problemas<br />
complejos<br />
Objetivo
problemas<br />
conocimientos<br />
intereses<br />
PROCESO DE GOBIERNO<br />
planificar gobernar<br />
Alternativas<br />
Presión<br />
política y<br />
social<br />
cálculo acción<br />
Normas y<br />
mandatos<br />
Toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
políticas
Planificar es gobernar<br />
Gobernar : Conducir el curso <strong>de</strong> los acontecimientos en<br />
la dirección <strong>de</strong>seada<br />
Planificar: El cálculo que prece<strong>de</strong> y presi<strong>de</strong> la acción. La<br />
planificación es el cálculo sistemático que relaciona el<br />
presente con el futuro y el conocimiento con la<br />
acción…es lo contrario a la improvisación<br />
Es posible gobernar sin planificar?, es útil planificar sin<br />
el propósito <strong>de</strong> gobernar , es <strong>de</strong>cir sin el objeto <strong>de</strong><br />
conducir?
Objetivos<br />
Funciones<br />
OBJETIVOS Y FUNCIONES<br />
DE LA PLANIFICACIÓN<br />
Coherencia Orientación Articulación Distribución<br />
•Decisiones <strong>de</strong><br />
políticas públicas<br />
• Diagnóstico /<br />
visión objetivos<br />
•Recursos<br />
(tributos/político<br />
•Instrumentos<br />
•Acciones<br />
•Asignación <strong>de</strong><br />
Recursos<br />
•Armonización<br />
Institucional<br />
•Racionalidad<br />
•Disciplina<br />
•Instrumentos<br />
Plan/Progr/Pres<br />
Descentralización<br />
Impuesto/Incentiv<br />
o<br />
•Relaciones<br />
Interguvernament<br />
ales<br />
•Agencias y<br />
Planes Sectoriales<br />
•Consistencia<br />
macro-fiscal-finan.<br />
•Sistemas <strong>de</strong><br />
Inversión<br />
Nacional<br />
Bancos <strong>de</strong><br />
Proyectos<br />
Prospección Coordinación Evaluación
Productos/Tiempos<br />
CORTO PLAZO MEDIANO PLAZO LARGO PLAZO<br />
•Programación macro<br />
anual<br />
•Plan Financiero/POAI<br />
•Presupuesto anual<br />
•Proyectos sectoriales<br />
•Monitoreo <strong>de</strong> gestión<br />
•Plan <strong>de</strong> <strong>Desarrollo</strong><br />
(periodo <strong>de</strong> gobierno)<br />
•Políticas, Planes y programas<br />
•Criterios <strong>de</strong> Inversión Pública<br />
•Marco Fiscal<br />
•Planes Plurianuales<br />
•Visión país<br />
•Estrategias Competitividad<br />
Globalización<br />
•Políticas para enfrentar el<br />
cambio climático y medio<br />
ambiente.<br />
•Innovación
• Planificar y gobernar son procesos inter<strong>de</strong>pendientes<br />
• El gobierno y la planificación se <strong>de</strong>sarrollan en el juego social dominado por la<br />
incertidumbre, el conflicto <strong>de</strong> intereses, la multiplicidad <strong>de</strong> actores y <strong>de</strong> explicaciones <strong>de</strong> la<br />
realidad, carente <strong>de</strong> reglas fijas y en constante cambio.<br />
• La planificación es la forma más efectiva para dominar la improvisación<br />
• La <strong>Planificación</strong> es útil al ejercicio <strong>de</strong>l gobierno porque permite reducir las distancias entre<br />
los resultados previstos y los resultados reales. Los gobiernos son juzagados por los<br />
resultados.<br />
• No da lo mismo cualquier enfoque <strong>de</strong> la planificación para la calidad <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong><br />
gobierno.<br />
• La pertinencia y efectividad <strong>de</strong> la planificación <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> tres factores el horizonte <strong>de</strong><br />
tiempo, la sistematicidad <strong>de</strong>l análisis y las dimensiones consi<strong>de</strong>radas.<br />
• El proceso <strong>de</strong> planificación es un proceso continuo e incesante, don<strong>de</strong> se repite<br />
constantemente el cálculo, la acción, la evaluación y la corrección.<br />
• De la comprensión integral <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> planificación <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> la calidad <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong><br />
gobierno, esto es la calidad <strong>de</strong> las políticas públicas y por tanto para la promoción <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo.<br />
Luisa Ma. Martínez 2010
4. De Los <strong>de</strong>safíos actuales<br />
CONTEXTO INSTITUCIONAL ACTUAL<br />
ESCENARIO GLOBAL<br />
Integración económica, financiera, comercial<br />
Inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia en temas globales (cambio<br />
climático, energía sustentable..)<br />
Interconexión informática<br />
Depen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l nuevos factores (Conocimiento<br />
e innovación tecnológica)<br />
Mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l rol <strong>de</strong>l Estado ante nuevos<br />
<strong>de</strong>safíos sociales<br />
Cambios en la conformación social
Teoría<br />
Los clásicos<br />
keynesianos<br />
Neoliberalismo<br />
Neoinstitucional<br />
CAMBIOS EN EL ROL DE ESTADO<br />
Tamaño/Rol<br />
Estado pequeño<br />
•Limitado a pocas tareas<br />
•Decisión individual<br />
•Laissez faire laissez passer<br />
Estado gran<strong>de</strong><br />
•Orienta la Economía<br />
•Actor relevante en la <strong>de</strong>cisión social<br />
•Produce y provee bienes públicos<br />
Estado mínimo<br />
•No interviene en lo privado<br />
•Eficiencia/menos burocracia<br />
•Deja <strong>de</strong> producir bienes públicos<br />
Estado especialista<br />
•Enfocado en áreas estratégicas<br />
•Efectividad/burocracia necesaria<br />
•Alianzas público-privado.<br />
Relación<br />
dominante<br />
Darwinismo social<br />
Liberalismo<br />
Revolución Industrial<br />
Estado benefactor<br />
Predominio <strong>de</strong>l<br />
mercado<br />
Cooperación<br />
Estado/mercado
EVOLUCION EN LAS TEMATICAS<br />
TRADICIONALES NUEVAS<br />
Crecimiento Inserción, integración<br />
Estabilidad Macroeconómica Innovación tecnológica<br />
Crecimiento <strong>de</strong>mográfico Envejecimiento<br />
Pobreza Cambio climático<br />
<strong>Protección</strong> social Concentración urbana<br />
Desigualdad y distribución Reor<strong>de</strong>namiento territorial<br />
<strong>Desarrollo</strong> territorial.<br />
Asentamientos<br />
Democracia participativa<br />
Relaciones público-privado<br />
Calidad <strong>de</strong>l empleo. RSE
Según institucionalidad<br />
ESTATAL<br />
Nuevos perfiles<br />
DE A<br />
oFuerte intervención <strong>de</strong>l estado en la mayor parte <strong>de</strong> los<br />
aspectos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo.<br />
oEnfoque es normativo o indicativo.<br />
oEl Estado es el principal proveedor <strong>de</strong> bienes y<br />
servicios, en algunos casos la propiedad <strong>de</strong> los medios<br />
<strong>de</strong> producción es estatal; la mayor parte <strong>de</strong> las<br />
empresas productoras <strong>de</strong> bienes estratégicos son <strong>de</strong><br />
propiedad estatal<br />
CENTRALIZADO<br />
oPolíticas públicas se diseñan bajo un esquema Top-<br />
Down<br />
oPlanes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo exhaustivos, impuestos por una<br />
autoridad central.<br />
oPor lo general la economía es centralizada. La<br />
asignación <strong>de</strong> recursos se realiza al margen <strong>de</strong> las<br />
fuerzas el mercado.<br />
oAmbiente más favorable a la economía planificada<br />
MIXTO<br />
•Se privilegia la negociación sobre el conflicto, la inclusión<br />
<strong>de</strong> actores sobre la exclusión, la concertación <strong>de</strong><br />
intereses sobre la imposición, el mediano y largo plazo<br />
sobre el inmediatismo.<br />
•Alianzas publico/privadas. Incipiente ; se han<br />
<strong>de</strong>sarrollado iniciativas, en innovación, integración <strong>de</strong><br />
ca<strong>de</strong>nas <strong>de</strong> valor (Apoyo a PyMEs México / Chile)<br />
•Instancias <strong>de</strong> diálogo público/privado. Foro Tripartito<br />
Barbados, Consejo <strong>de</strong> <strong>Desarrollo</strong> Económico y <strong>Social</strong><br />
Brasil, Acuerdo Nacional <strong>de</strong> Competetividad Perú,<br />
Comisiones nacionales y regionales <strong>de</strong> competitividad<br />
exportadora Colombia.<br />
PARTICIPATIVO/DESCENTRALIZADO<br />
•Se otorga autonomía regulada <strong>de</strong> los gobiernos<br />
subnacionales y locales.<br />
• Organizaciones ciudadanas participan en los procesos<br />
<strong>de</strong> planificación. Instancias locales (Colombia), consulta<br />
ciudadana (México), instancias <strong>de</strong> concertación <strong>de</strong><br />
Objetivos estratégicos (Brasil) Presupuesto Participativo<br />
(Porto Alegre).
Según el enfoque<br />
NORMATIVO<br />
Nuevos perfiles<br />
DE A<br />
•Documento inflexible<br />
•Enfoque prescriptivo <strong>de</strong>terminista (un solo escenario)<br />
•Políticas para el periodo <strong>de</strong> gobierno, más que<br />
visiones <strong>de</strong> largo plazo.<br />
•Presupuestos incrementales (por crecimiento<br />
histórico)<br />
•Programas nacionales sin horizonte <strong>de</strong> tiempo<br />
<strong>de</strong>finido.<br />
Algunos ejemplos:<br />
Sistema <strong>de</strong> planificación <strong>de</strong> los países socialistas.<br />
INDICATIVO<br />
•Los resultados económicos dominan sobre los <strong>de</strong>más<br />
aspectos sociales (crecimiento <strong>de</strong>l PIB es lo principal<br />
).<br />
•El gasto público se orienta a fortalecer sectores<br />
estratégicos y <strong>de</strong>fine e incentiva la inversión privada.<br />
Algunos ejemplos:<br />
Planes <strong>de</strong>cenales <strong>de</strong> Educación y Salud,<br />
presupuestos quinquenales, Planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
Agropecuario<br />
ESTRATEGICO<br />
•Prospectiva, construcción <strong>de</strong> escenarios en ambientes <strong>de</strong><br />
incertidumbre. Visiones <strong>de</strong> la largo Plazo, Visión 2030<br />
(México), Visión 2019 (Colombia), Dominicana; Brasil a<br />
tres tiempos.<br />
•Procesamiento <strong>de</strong> problemas complejos<br />
cuasiestructurados con enfoque situacional.<br />
•Los planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo contienen más “apuestas”<br />
estratégicas que <strong>de</strong>terminaciones específicas.<br />
Algunos ejemplos<br />
•Visiones <strong>de</strong> la largo Plazo, Visión 2030 (México), Visión<br />
2019 (Colombia); Brasil a tres tiempos; VII Plan <strong>de</strong> la<br />
Nación (Venezuela).Reformas mercado <strong>de</strong> capitales,<br />
apertura en la mayoría <strong>de</strong> los países <strong>de</strong> la región.<br />
REGULADOR/COOPERADOR<br />
• El estado <strong>de</strong>be garantizar entrega <strong>de</strong> servicios con<br />
efectividad y calidad. El estado corrige asimetrías <strong>de</strong><br />
información.<br />
•La políticas públicas tienen mecanismos <strong>de</strong><br />
aseguramiento <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos (enforcement)<br />
•Deberes y responsabilidad social <strong>de</strong> los agentes privados<br />
Algunos ejemplos<br />
•Sistema <strong>de</strong> concesiones viales, educativas, hospitales<br />
(empresas sociales).Reformas Estado para participación<br />
privada, calidad, <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> propiedad , justicia.
Según los fines<br />
OBJETIVOS<br />
Nuevos perfiles<br />
DE A<br />
•El producto <strong>de</strong> la planificación, se centra en la i<strong>de</strong>ntificación<br />
y diseño <strong>de</strong> proyectos específicos.<br />
•La planificación es una fase <strong>de</strong>l proceso administrativo<br />
orientada a la programación eficiente <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s.<br />
Algunos ejemplos:<br />
Presupuestos por Programas varios países, Programas<br />
sectoriales institucionales <strong>de</strong> México<br />
PRODUCTOS/OFERTA<br />
•El estado es el principal productor <strong>de</strong> bienes y servicios<br />
•El énfasis es la mayor producción, las coberturas en<br />
educación y salud, planes masivos <strong>de</strong> vivienda.<br />
oLas políticas públicas son principalmente ejercicios<br />
tecnocráticos y oferta pública se basa en satisfacción <strong>de</strong><br />
necesida<strong>de</strong>s y no en garantía <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos.<br />
oLa entrega <strong>de</strong> servicios se centra más en el costo que en el<br />
valor. El criterio más importante es la eficiencia, más<br />
productos a menores costos.<br />
Algunos ejemplos:<br />
oTransantiago (Chile). Planes <strong>de</strong> Vivienda <strong>de</strong> Interés social,<br />
en varios países <strong>de</strong> la Región. Planes <strong>de</strong> <strong>Desarrollo</strong> Urbano<br />
con énfasis en las autopistas. Varios Programas <strong>de</strong><br />
Reducción <strong>de</strong> la Pobreza<br />
RESULTADOS<br />
•El enfoque <strong>de</strong> la planificación es más integral, se orienta a<br />
solución <strong>de</strong> problemas complejos, que involucra varios<br />
actores y varias dimensiones.<br />
•Aumenta la necesidad <strong>de</strong> coordinación interinstitucional<br />
•Gestión y Presupuestos por resultados<br />
•Sistemas <strong>de</strong> Accountability<br />
•Las políticas públicas no solo <strong>de</strong>ben garantizar igualdad <strong>de</strong><br />
oportunida<strong>de</strong>s sino <strong>de</strong> resultados.<br />
Algunos ejemplos:<br />
Programas <strong>de</strong> Gestión para Resultados en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
Brasil. Reforma <strong>de</strong> Salud en Colombia, Programa Hambre<br />
Cero ó Programa Bolsa Familia en Brasil<br />
PROCESOS/DEMANDA<br />
•Importa la cobertura pero también la calidad<br />
•Se enfatiza en la importancia <strong>de</strong> los procesos para proveer<br />
los servicios: acceso, equidad, inclusión, género, entre<br />
otros. Los programas que dan respuestas a problemas<br />
sociales y que entran a la agenda pública provienen <strong>de</strong><br />
espacios <strong>de</strong> concertación y <strong>de</strong> los ciudadanos<br />
mayoritariamente.<br />
• Más énfasis en el valor que en el costo: Lo importante es<br />
el valor público que se construye y no solo la eficiencia<br />
administrativa.<br />
Algunos ejemplos<br />
•Plan Auge y Reforma previsional en Chile, Sistemas <strong>de</strong><br />
evaluación <strong>de</strong> la calidad <strong>de</strong> la educación en Colombia y<br />
Chile y México, entre otros.
NUEVAS CLAVES INSTITUCIONALES<br />
PARA LA PLANIFICACIÓN<br />
CAMBIOS EN EL ROL<br />
DEL ESTADO<br />
•Estado necesario<br />
•Estado Estratégico<br />
•Estado Aliado<br />
•Estado Regulador y<br />
autoregulado<br />
•Estado innovador<br />
CAMBIOS EN LAS<br />
INSTITUCIONES<br />
•Inclusión <strong>de</strong> lo global y lo regional<br />
•De necesida<strong>de</strong>s a Derechos<br />
•De provisión a garantía<br />
•De <strong>de</strong>sarrollo económico a<br />
<strong>de</strong>sarrollo humano<br />
•De competencia a alianzas P/P<br />
CAMBIOS EN LA SOCIEDAD<br />
•Sociedad <strong>de</strong>l conocimiento<br />
•Sociedad ciberconectada<br />
•Cambios en las familias<br />
•Cambios en la fuerza laboral<br />
•Cambios en las <strong>de</strong>mandas<br />
sociales
PARA UNA INSTITUCIONALIDAD EXITOSA DE<br />
LA PLANIFICACIÓN<br />
CAPACIDADES SISTEMAS INSTRUMENTOS<br />
Li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong>l Estado<br />
en temas emergentes<br />
Construcción <strong>de</strong><br />
escenarios en<br />
ambientes <strong>de</strong> alta<br />
incertidumbre<br />
Articulación<br />
<strong>Planificación</strong>/Presupu.<br />
Vinculación <strong>de</strong> la<br />
evaluación con gestión<br />
Concensos y<br />
concertación <strong>de</strong><br />
intereses<br />
Sistemas <strong>de</strong><br />
articulación sectorial:<br />
Gestión por resultados<br />
(no por programas)<br />
Sistemas <strong>de</strong><br />
cooperación P/P<br />
Sistemas integrales<br />
<strong>de</strong> presupuesto<br />
Sistemas<br />
<strong>de</strong>scentralizados<br />
Programas Finalísticos<br />
Ca<strong>de</strong>nas <strong>de</strong> Resultados<br />
<strong>de</strong> valor público<br />
Monitoreo y manejo <strong>de</strong><br />
riesgos en la gestión<br />
pública<br />
Gobierno eléctronico<br />
Fondos <strong>de</strong> riesgo<br />
compartido<br />
POT, certificaciones<br />
territoriales.<br />
Concesiones, no solo<br />
infraestructura
Reflexión Final<br />
La planificación como proceso integral para<br />
la toma <strong>de</strong>cisiones estratégicas, no ha<br />
perdido vigencia, porque no pier<strong>de</strong><br />
vigencia la necesidad <strong>de</strong>l hombre por<br />
intentar la construcción <strong>de</strong> futuros<br />
<strong>de</strong>seables, lo que cambian son las<br />
matrices institucionales, que hacen que<br />
los paradigmas y prácticas <strong>de</strong><br />
planificación <strong>de</strong>ban adaptarse a los<br />
nuevos contextos.
Reflexión Final<br />
Los cambios en el contexto actual que<br />
estamos observando, requieren nuevas<br />
instituciones, nuevos mapas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
y por tanto un nuevo paradigma <strong>de</strong><br />
planificación que soporte una gestión<br />
pública más efectiva .