informe sobre las migraciones en el mundo 2008 - IOM Publications
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Chapter 11 - FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS DE CONTRATACIÓN MANO DE OBRA EXTRANJERA EN LOS PAÍSES DE DESTINO<br />
2.2 Id<strong>en</strong>tificación de una Estructura<br />
Administrativa Adecuada y de la Necesidad<br />
de un Enfoque Coher<strong>en</strong>te de “Todo <strong>el</strong><br />
Gobierno”<br />
En numerosos países de destino, la gestión de<br />
la migración incumbe al ministerio d<strong>el</strong> interior 5<br />
o a un departam<strong>en</strong>to d<strong>el</strong> gobierno establecido<br />
específicam<strong>en</strong>te con ese propósito. 6 Con frecu<strong>en</strong>cia,<br />
esos ministerios su<strong>el</strong><strong>en</strong> ser los principales <strong>en</strong>cargados<br />
d<strong>el</strong> diseño y la aplicación de políticas de migración<br />
laboral ord<strong>en</strong>ada, lo que puede traducirse <strong>en</strong> la<br />
colisión de dos filosofías: por un lado, un <strong>en</strong>foque<br />
<strong>en</strong>caminado a hacer cumplir <strong>las</strong> leyes, c<strong>en</strong>trado <strong>en</strong><br />
<strong>el</strong> control de <strong>las</strong> fronteras y la prev<strong>en</strong>ción de la<br />
migración irregular, particularm<strong>en</strong>te la erradicación<br />
de sus peores formas, es decir, la trata y <strong>el</strong> contrabando<br />
de personas, incluida la trata con fines de trabajo<br />
forzoso; y, por otro lado, un <strong>en</strong>foque que int<strong>en</strong>ta<br />
facilitar la admisión planificada de trabajadores<br />
extranjeros (<strong>sobre</strong> una base perman<strong>en</strong>te o temporal)<br />
para colmar lagunas <strong>en</strong> <strong>el</strong> mercado laboral, <strong>en</strong><br />
ocupaciones que pued<strong>en</strong> requerir un <strong>el</strong>evado niv<strong>el</strong> de<br />
aptitudes, un niv<strong>el</strong> de semicalificación o un bajo niv<strong>el</strong><br />
de compet<strong>en</strong>cias. Dado que los dos <strong>en</strong>foques son muy<br />
poco compatibles, algunos observadores consideran<br />
que los aspectos económicos y sociales vinculados al<br />
tipo de desplazami<strong>en</strong>to m<strong>en</strong>cionado <strong>en</strong> último lugar<br />
pued<strong>en</strong> ser mejor administrados por funcionarios<br />
de los ministerios de trabajo o economía, <strong>en</strong><br />
colaboración con funcionarios de otros departam<strong>en</strong>tos<br />
pertin<strong>en</strong>tes, como los de finanzas, educación y<br />
salud. Eso es, efectivam<strong>en</strong>te, lo que g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te<br />
ocurre <strong>en</strong> los países de orig<strong>en</strong>, donde la emigración<br />
laboral incumbe a departam<strong>en</strong>tos especializados <strong>en</strong><br />
<strong>el</strong> ámbito d<strong>el</strong> trabajo <strong>en</strong> <strong>el</strong> extranjero, que funcionan<br />
<strong>en</strong> los ministerios de trabajo (como la Dirección de<br />
Empleo <strong>en</strong> <strong>el</strong> Extranjero, de Filipinas, o la Oficina<br />
Pakistaní de Emigración y Empleo <strong>en</strong> <strong>el</strong> Extranjero).<br />
5 Por ejemplo, la reci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te establecida Dirección de Fronteras d<strong>el</strong><br />
Ministerio d<strong>el</strong> Interior d<strong>el</strong> Reino Unido.<br />
6 Por ejemplo, CIC Canadá, <strong>el</strong> Departam<strong>en</strong>to de Inmigración y Ciudadanía<br />
de Australia, o la Dirección de Inmigración y Controles Fronterizos de<br />
Singapur.<br />
[328]<br />
Indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te de que un país de destino<br />
haya optado por una estructura c<strong>en</strong>tralizada o<br />
desc<strong>en</strong>tralizada, la migración, y <strong>en</strong> particular<br />
la migración laboral, requier<strong>en</strong> un <strong>en</strong>foque de<br />
participación de “todo <strong>el</strong> gobierno”, <strong>en</strong> colaboración<br />
con ag<strong>en</strong>cias activas aj<strong>en</strong>as al sector público, para<br />
asegurar que todos los aspectos de esos movimi<strong>en</strong>tos<br />
migratorios se tom<strong>en</strong> sufici<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta <strong>en</strong><br />
la respuesta normativa (NESC/OIM, 2006). Hu<strong>el</strong>ga<br />
decir que tanto los sistemas c<strong>en</strong>tralizados como<br />
desc<strong>en</strong>tralizados ti<strong>en</strong><strong>en</strong> v<strong>en</strong>tajas y desv<strong>en</strong>tajas. Por<br />
ejemplo, <strong>en</strong> los sistemas c<strong>en</strong>tralizados como los<br />
d<strong>el</strong> Canadá y Australia, puede ser difícil mant<strong>en</strong>er<br />
<strong>el</strong> equilibrio <strong>en</strong>tre la labor de hacer cumplir <strong>las</strong><br />
leyes y la facilitación, pero se aplica un programa<br />
eficaz <strong>en</strong> todo <strong>el</strong> sistema. Por otro lado, aunque los<br />
sistemas desc<strong>en</strong>tralizados evitan posibles líneas de<br />
t<strong>en</strong>sión mediante la separación de <strong>las</strong> funciones de<br />
cumplimi<strong>en</strong>to de <strong>las</strong> leyes y facilitación, la coher<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong> “todo <strong>el</strong> gobierno” puede ser más difícil de lograr<br />
cuando son varios los ministerios que participan <strong>en</strong><br />
la gestión de la migración. En los países con sistemas<br />
desc<strong>en</strong>tralizados, los procesos de formulación,<br />
aplicación y gestión de mano de obra extranjera<br />
requier<strong>en</strong> mecanismos eficaces de coordinación<br />
interna <strong>en</strong>tre los ministerios y d<strong>en</strong>tro de <strong>el</strong>los<br />
mismos (por ejemplo, los ministerios de r<strong>el</strong>aciones<br />
exteriores y asuntos internos, de trabajo, economía,<br />
finanzas, y desarrollo) para asegurar la cohesión y<br />
coher<strong>en</strong>cia de <strong>las</strong> políticas. Esos mecanismos pued<strong>en</strong><br />
asumir la forma de juntas asesoras oficiales <strong>sobre</strong><br />
inmigración, como la establecida <strong>en</strong> Sudáfrica <strong>en</strong><br />
virtud de la Ley de Inmigración de 2004, integrada<br />
por repres<strong>en</strong>tantes de una amplia gama de<br />
departam<strong>en</strong>tos gubernam<strong>en</strong>tales y otros interesados<br />
directos, como <strong>el</strong> sector privado, los sindicatos y<br />
la comunidad académica (Williams, 2007). En los<br />
países federales, los <strong>en</strong>cargados de la formulación de<br />
políticas deberán t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta si la coordinación<br />
interna debe hacerse ext<strong>en</strong>siva a <strong>las</strong> dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias<br />
regionales o estatales que, aunque pued<strong>en</strong> no t<strong>en</strong>er<br />
facultades primarias y directas <strong>en</strong> <strong>el</strong> ámbito de la<br />
inmigración, su<strong>el</strong><strong>en</strong> t<strong>en</strong>er responsabilidades <strong>en</strong>