informe sobre las migraciones en el mundo 2008 - IOM Publications

Chapter 11 - FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS DE CONTRATACIÓN MANO DE OBRA EXTRANJERA EN LOS PAÍSES DE DESTINO
2.2 Identificación de una Estructura
Administrativa Adecuada y de la Necesidad
de un Enfoque Coherente de “Todo el
Gobierno”
En numerosos países de destino, la gestión de
la migración incumbe al ministerio del interior 5
o a un departamento del gobierno establecido
específicamente con ese propósito. 6 Con frecuencia,
esos ministerios suelen ser los principales encargados
del diseño y la aplicación de políticas de migración
laboral ordenada, lo que puede traducirse en la
colisión de dos filosofías: por un lado, un enfoque
encaminado a hacer cumplir las leyes, centrado en
el control de las fronteras y la prevención de la
migración irregular, particularmente la erradicación
de sus peores formas, es decir, la trata y el contrabando
de personas, incluida la trata con fines de trabajo
forzoso; y, por otro lado, un enfoque que intenta
facilitar la admisión planificada de trabajadores
extranjeros (sobre una base permanente o temporal)
para colmar lagunas en el mercado laboral, en
ocupaciones que pueden requerir un elevado nivel de
aptitudes, un nivel de semicalificación o un bajo nivel
de competencias. Dado que los dos enfoques son muy
poco compatibles, algunos observadores consideran
que los aspectos económicos y sociales vinculados al
tipo de desplazamiento mencionado en último lugar
pueden ser mejor administrados por funcionarios
de los ministerios de trabajo o economía, en
colaboración con funcionarios de otros departamentos
pertinentes, como los de finanzas, educación y
salud. Eso es, efectivamente, lo que generalmente
ocurre en los países de origen, donde la emigración
laboral incumbe a departamentos especializados en
el ámbito del trabajo en el extranjero, que funcionan
en los ministerios de trabajo (como la Dirección de
Empleo en el Extranjero, de Filipinas, o la Oficina
Pakistaní de Emigración y Empleo en el Extranjero).
5 Por ejemplo, la recientemente establecida Dirección de Fronteras del
Ministerio del Interior del Reino Unido.
6 Por ejemplo, CIC Canadá, el Departamento de Inmigración y Ciudadanía
de Australia, o la Dirección de Inmigración y Controles Fronterizos de
Singapur.
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Independientemente de que un país de destino
haya optado por una estructura centralizada o
descentralizada, la migración, y en particular
la migración laboral, requieren un enfoque de
participación de “todo el gobierno”, en colaboración
con agencias activas ajenas al sector público, para
asegurar que todos los aspectos de esos movimientos
migratorios se tomen suficientemente en cuenta en
la respuesta normativa (NESC/OIM, 2006). Huelga
decir que tanto los sistemas centralizados como
descentralizados tienen ventajas y desventajas. Por
ejemplo, en los sistemas centralizados como los
del Canadá y Australia, puede ser difícil mantener
el equilibrio entre la labor de hacer cumplir las
leyes y la facilitación, pero se aplica un programa
eficaz en todo el sistema. Por otro lado, aunque los
sistemas descentralizados evitan posibles líneas de
tensión mediante la separación de las funciones de
cumplimiento de las leyes y facilitación, la coherencia
en “todo el gobierno” puede ser más difícil de lograr
cuando son varios los ministerios que participan en
la gestión de la migración. En los países con sistemas
descentralizados, los procesos de formulación,
aplicación y gestión de mano de obra extranjera
requieren mecanismos eficaces de coordinación
interna entre los ministerios y dentro de ellos
mismos (por ejemplo, los ministerios de relaciones
exteriores y asuntos internos, de trabajo, economía,
finanzas, y desarrollo) para asegurar la cohesión y
coherencia de las políticas. Esos mecanismos pueden
asumir la forma de juntas asesoras oficiales sobre
inmigración, como la establecida en Sudáfrica en
virtud de la Ley de Inmigración de 2004, integrada
por representantes de una amplia gama de
departamentos gubernamentales y otros interesados
directos, como el sector privado, los sindicatos y
la comunidad académica (Williams, 2007). En los
países federales, los encargados de la formulación de
políticas deberán tener en cuenta si la coordinación
interna debe hacerse extensiva a las dependencias
regionales o estatales que, aunque pueden no tener
facultades primarias y directas en el ámbito de la
inmigración, suelen tener responsabilidades en