Tesis de Grado Evaluación Servicios Públicos Acueducto y ...

EVALUACION DE LA GESTION EN COBERTURA Y CALIDAD DE
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN LOS MUNICIPIOS DE LAS CUENCAS
DE: RIO BOGOTÁ, RIO MAGDALENA, RIO NEGRO OCCIDENTAL, RIO
MACHETA, RIO SUÁREZ Y RIO HUMEA DEL DEPARTAMENTO DE
CUNDINAMARCA 1988 - 2007
EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA-ESAP
FACULTAD DE POSTGRADOS
MAESTRIA EN ADMINISTRACION PÚBLICA
BOGOTA, D. C.
MAYO 2010.

EVALUACION DE LA GESTION EN COBERTURA Y CALIDAD DE
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN LOS MUNICIPIOS DE LAS CUENCAS
DE: RIO BOGOTÁ, RIO MAGDALENA, RIO NEGRO OCCIDENTAL, RIO
MACHETA, RIO SUÁREZ Y RIO HUMEA DEL DEPARTAMENTO DE
CUNDINAMARCA 1988 - 2007
EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
Trabajo de Tesis para optar el titulo de Maestría en Administración Pública
Profesor:
CARLOS MORENO OSPINA
Docente Planta ESAP.
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA-ESAP
FACULTAD DE POSTGRADOS
MAESTRIA EN ADMINISTRACION PÚBLICA
BOGOTA, D. C.
MAYO 2010.
2

Bogotá, Mayo 2010
3
Nota de aceptación
_________________________
_________________________
_________________________
_________________________
Presidente del Jurado
_________________________
Jurado
_________________________
Jurado

DEDICATORIA
A Dios, a mis hijas del alma, Ana María, Sara Catalina y Laura Isabella. A mi
amada Esposa Yolanda, guardiana de mis largas ausencias en su infinita voluntad
de apoyarme. A mi familia, amigos y colaboradores que acompañaron este
proceso que hoy llega a su final, con la certeza de que solo aquellas luchas que
cuestan grandes esfuerzos son las que valen la pena.
Lo más apreciable de un proceso de aprendizaje es que quien lo reciba pueda
compartirlo con los demás. Y ese es el propósito de este trabajo, en el que he
invertido una buena parte de mis ideas y una gran parte de mi corazón.
4
Edgar Alfonso Bejarano Méndez

AGRADECIMIENTOS
El presente trabajo es el resultado de la suma de esfuerzos y voluntades de
personas y entidades cuyos aportes, orientaciones y conocimientos hicieron
posible la construcción argumental, documental y técnica que lo compone.
La invaluable contribución de los doctores José Miguel Rincón Vargas, Mario de
Milleri Bonilla, Luz Dary Polania Salazar y William Alexander Chaparro Delgado,
quienes dieron luces desde la experiencia de sus disciplinas a buena parte de los
análisis abordados en mi investigación. Para ellos, mi más profundo
agradecimiento.
Apoyaron también este trabajo, los señores alcaldes de los Municipios de Girardot,
doctor, Rodolfo Serrano Monroy, de Macheta, doctor, Julio Solano Cárdenas
Garzón, de Sopó, doctor, William Octavio Venegas Ramírez; Medina, doctor,
Darío Ernesto Piñeros Marta; Ubaté, doctor, Richard Pachón Pajarito y de Pacho,
doctor, Luís Antonio Álvarez Báez.
Destaco además la colaboración de los honorables concejales de los municipios
objeto de mi investigación, de cuyas ideas y conocimientos se enriqueció su
contenido.
Las fuentes documentales de esta Tesis fueron facilitadas por los centros de
documentación e información del Departamento Nacional de Planeación (DNP), de
la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), y de la
Gobernación de Cundinamarca.
Finalmente, resultaría imposible desconocer el decidido apoyo del cuerpo directivo
y docente de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP, en su
dedicado empeño por formar integralmente a profesionales, investigadores y
tomadores de decisiones para el presente y futuro de un país que le apuesta
permanentemente al progreso y al desarrollo.
A todos ellos, mi profunda gratitud y mi amistad sincera.
5
Edgar Alfonso Bejarano Méndez

TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 15
1. CONSIDERACIONES TEÓRICAS INICIALES. EL AGUA COMO BIEN
PÚBLICO. ............................................................................................................. 19
1.1. La importancia del agua potable ................................................................. 19
1.2. El derecho humano al agua potable. .............................................................. 21
2. LA DESCENTRALIZACIÓN EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO. AGENDAS Y PRIORIDADES .............................................. 27
2.1. El primer momento (período 1988 - 1994). Una agenda de posibilidades y
retos locales. Énfasis en lo político e institucional. ................................................ 33
2.2. El principio básico de competencias y recursos. (El período 1995 – 2007). La
autonomía en el manejo de las responsabilidades locales.................................... 37
2.3. La prestación de los servicios (período 2007 – 2009). Un carácter dual desde
el renovado papel de los Departamentos a la injerencia recentralista del nivel
nacional. ............................................................................................................... 44
2.4. Un balance del sector de acueducto y alcantarillado en el marco de los tres
momentos históricos en descentralización. ........................................................... 48
3. LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN MUNICIPIOS DE
CUNDINAMARCA. CASO DE ESTUDIO APLICADO. .......................................... 54
3.1. Análisis comparativo de las competencias en los Municipios. Primer orden de
gestión pública. Nivel de mejoramiento obtenido en prestación de los servicios
medidos en calidad y cobertura, y de fortalecimiento en la capacidad de gestión
local. ..................................................................................................................... 59
3.2. Análisis comparativo de la responsabilidad fiscal y la gestión de los servicios.
Nivel de financiación municipal aplicada a la prestación de servicios. .................. 66
3.3. Nivel de legitimidad en los gobiernos locales y su incidencia en la prestación
de los servicios ..................................................................................................... 68
6

4. CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO............................ 94
4.1. Hay una percepción generalizada de mejora en la prestación de los servicios
de acueducto y alcantarillado por parte de la ciudadanía ..................................... 94
4.2. El fortalecimiento de la capacidad de gestión local sigue siendo agenda
prioritaria en el manejo de los servicios de acueducto y alcantarillado, siempre y
cuando la competencia de prestación de los servicios siga siendo de orden
municipal. ............................................................................................................. 95
4.3. Limitaciones de información de gestión y calidad en la prestación de servicios
de acueducto y alcantarillado. .............................................................................. 97
4.4. No se ha consolidado una visión de usos de suelo en la prestación de estos
servicios que reconozca el carácter intrínseco del recurso hídrico. ....................... 98
5. RECOMENDACIONES ................................................................................... 100
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 102
ANEXO A. Instrumentos de Recolección de Información .................................. 1027
7

LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Caracterización de los Momentos de la Descentralización para el Análisis.
............................................................................................................................. 32
Tabla 2. Evolución Tipos de Prestadores Registrados. ........................................ 49
Tabla 3. Cobertura promedio de Acueducto y Alcantarillado a Nivel Nacional en
tres Momentos del Período de Análisis ................................................................. 50
Tabla 4. Continuidad Promedio de Acueducto a Nivel Nacional por Tipo de
Ciudades en Tres Momentos del Período de Análisis ........................................... 50
Tabla 5. Coberturas de Servicios de Acueducto y Alcantarillado en Municipios
Seleccionados de Cundinamarca. Año 2006…………………………………………58
Tabla 6. Datos de Población, Usuarios y Suscriptores en Acueducto y
Alcantarillado para los Municipios estudiados en los tres momentos de Análisis del
Período Seleccionado ........................................................................................... 64
Tabla 7. Indicadores de Cobertura, Continuidad y Agua no Contabilizada en
Acueducto y Alcantarillado los Municipios estudiados en los tres Momentos de
Análisis del Período Seleccionado. ....................................................................... 64
Tabla 8. Balance Desempeño Fiscal Municipios Estudiados de Cundinamarca.
Año 2000, 2003, 2005 Y 2006 ............................................................................. 66
Tabla 9. Análisis comparativo de las competencias en los Municipios. Primer orden
de gestión pública. Nivel de mejoramiento obtenido en prestación de los servicios
medidos en calidad y cobertura, y de fortalecimiento en la capacidad de gestión
local. ..................................................................................................................... 67
Tabla 10. Tabla de Registro de Encuestas de Percepciones de los Servicios de
Acueducto y Alcantarillado en Municipios Estudiados de Cundinamarca. ............. 70
Tabla 11. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Garantía en Recepción de Peticiones, Quejas Y
Reclamos de Los Usuarios ................................................................................... 71
Tabla 12. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Localización Prioritaria de la Falta de Cobertura
de Servicio de Acueducto en Zona Urbana. .......................................................... 72
8

Tabla 13. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Localización Prioritaria de la Falta de Cobertura
de Servicio de Alcantarillado en Zona Urbana ...................................................... 73
Tabla 14. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Contaminación a las Fuentes Subterráneas o
Superficiales . ....................................................................................................... 74
Tabla 15. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Tipo de Tratamiento del Agua Para
el Consumo.. ........................................................................................................ 75
Tabla 16. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Sector de Distribución del Agua Tratada en el
Municipio.. ............................................................................................................ 76
Tabla 17. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Registros Periódicos de Calidad de
Agua en los Municipios ......................................................................................... 77
Tabla 18. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Tratamiento de Aguas Residuales.
............................................................................................................................. 78
Tabla 19. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Fondo de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos. .................................................................................. 79
Tabla 20. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Veedurías Ciudadanas en
Servicios de Acueducto y Alcantarillado ............................................................... 80
Tabla 21. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Nivel de Actividad de los Comités de Desarrollo y
Control Social de Servicios Públicos en los Municipios…………………………… .81
Tabla 22. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia Sistema de Registro de Quejas y
Reclamos en el Municipio.. ................................................................................... 82
9

Tabla 23. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Prestación del Servicio de
Acueducto en Red.. .............................................................................................. 83
Tabla 24. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Medición de Agua Suministrada. 84
Tabla 25. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Facturación del Servicio de
Acueducto y Alcantarillado. ................................................................................... 85
Tabla 26. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Apoyo de la Administración
Municipal a las Entidades que Prestan Servicio de Acueducto en el Sector Rural
............................................................................................................................ .86
Tabla 27. Tabla de Frecuencia de la Encuesta Practicada a los Alcaldes en los
Municipios Seleccionados Sobre Viabilidad de Prestación de Servicio de
Acueducto y Alcantarillado de Acuerdo con la Contabilidad. ................................. 88
Tabla 28. Tabla de Frecuencia de la Encuesta Practicada a los Alcaldes en los
Municipios Seleccionados Sobre la Destinación que Se da a la Participación
Municipal de las Transferencias Recibidas por el Municipio Para el Sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico. ............................................................................ 89
Tabla 29. Tabla de Frecuencia de la Encuesta Practicada a los Alcaldes en los
Municipios Seleccionados Sobre Responsable de la Iniciativa de Conformación de
Empresa Prestadora o de Vinculación del Sector Privado a la Prestación de los
Servicios ............................................................................................................... 90
Tabla 30. Tabla de Frecuencia de la Encuesta Practicada a los Alcaldes en los
Municipios Seleccionados Sobre Tipo de Relación que Tiene la Administración
Municipal con los Entes Prestadores de Servicios de Acueducto y Alcantarillado.
............................................................................................................................. 91
Tabla 31. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a los Alcaldes en los Municipios
Seleccionados Sobre las Razones de la Falta de Cobertura del Servicio de
Acueducto en la Entidad Territorial. ...................................................................... 92
10

LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Fuentes de Financiamiento del Sector Acueducto Y Alcantarillado en
Colombia .............................................................................................................. 52
Gráfico 2. Mapa de Representación de la Selección de los Municipios de
Cundinamarca para el Estudio de Acuerdo con el Ordenamiento de las Cuencas
de Primer y Segundo Orden. ................................................................................ 55
Gráfico 3. Indicadores de NBI año 2005 de los Municipios de Cundianamarca
Seleccionados para el Estudio .............................................................................. 57
Gráfico 4. Composición de Recursos de Asignaciones Especiales y de Propósito
General del Sistema General de Participaciones en el año 2008 para el
Departamento de Cundinamarca .......................................................................... 59
Gráfico 5. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Garantía en Recepción de Peticiones, Quejas Y Reclamos de Los Usuarios
............................................................................................................................. 71
Gráfico 6. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
sobre Localización Prioritaria de la Falta de Cobertura de Servicio de Acueducto
en Zona Urbana. ................................................................................................... 72
Gráfico 7. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Localización Prioritaria de la Falta de Cobertura de Servicio de
Alcantarillado en Zona Urbana.............................................................................. 73
Gráfico 8. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Contaminación a las Fuentes Subterráneas o Superficiales . .................... 74
Gráfico 9. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Tipo de Tratamiento del Agua Para el Consumo.. ................ 75
Gráfico 10. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Sector de Distribución del Agua Tratada en el Municipio.. .......................... 76
Gráfico 11. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Registros Periódicos de Calidad de Agua en los Municipios..
............................................................................................................................. 77
11

Gráfico 12. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Tratamiento de Aguas Residuales. ....................................... 78
Gráfico 13. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos..............79
Gráfico 14. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Veedurías Ciudadanas en Servicios de Acueducto y
Alcantarillado . ...................................................................................................... 80
Gráfico 15. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Nivel de Actividad de los Comités de Desarrollo y Control Social de
Servicios Públicos en los Municipios..................................................................... 81
Gráfico 16. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia Sistema de Registro de Quejas y Reclamos en el Municipio.. ... 82
Gráfico 17. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Prestación del Servicio de Acueducto en Red ...................... 83
Gráfico 18. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Medición de Agua Suministrada ........................................... 84
Gráfico 19. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Facturación del Servicio de Acueducto y Alcantarillado. ....... 85
Gráfico 20. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios Seleccionados
Sobre Existencia de Apoyo de la Administración Municipal a las Entidades que
Prestan Servicio de Acueducto en el Sector Rural ................................................ 86
Gráfico 21. Encuesta Practicada a los Alcaldes en los Municipios Seleccionados
Sobre Viabilidad de Prestación de Servicio de Acueducto y Alcantarillado de
Acuerdo con la Contabilidad.………………………………………………………......88
Gráfico 22. Encuesta Practicada a los Alcaldes en los Municipios Seleccionados
Sobre la Destinación que Se da a la Participación Municipal de las Transferencias
Recibidas por el Municipio Para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico..
............................................................................................................................. 89
Gráfico 23. Encuesta Practicada a los Alcaldes en los Municipios Seleccionados
Sobre Responsable de la Iniciativa de Conformación de Empresa Prestadora o de
Vinculación del Sector Privado a la Prestación de los Servicios.. ......................... 90
12

Gráfico 24. Encuesta Practicada a los Alcaldes en los Municipios Seleccionados
Sobre Tipo de Relación que Tiene la Administración Municipal con los Entes
Prestadores de Servicios de Acueducto y Alcantarillado...................................... 91
Gráfico 25. Encuesta a los Alcaldes en los Municipios Seleccionados Sobre las
Razones de la Falta de Cobertura del Servicio de Acueducto en la Entidad
Territorial.. ............................................................................................................ 92
13

RESUMEN
En este trabajo se desarrollo el tema de la descentralización de los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado en seis (6) municipios del Departamento de
Cundinamarca, escogidos por cuenca hidrográfica, teniendo en cuenta que estas
constituyen el espacio territorial básico para realizar la gestión ambiental y el
manejo de los recursos naturales. En cada cuenca fue escogido un municipio de
diferente categoría para obtener una muestra representativa en cuanto a cobertura
y calidad del servicio. Para esto, se obtuvo información primaria tomada en el sitio
de interés a través de unas encuestas realizadas a los prestadores, alcalde y
población. También se busco información relacionada con el tema a través de
fuentes secundarías como la CRA, la SSPD, La Gobernación de Cundinamarca y
el DNP, entre otros. Lo cual permitió determinar la situación que se vive en estos
municipios en torno al tema estudiado.
ABSTRACT
In this work we developed the concept of decentralization of public water services
and sanitation in six (6) municipalities in Cundinamarca Department, selected by
river basin, taking into account that these are the basic territorial space for
environmental management and management of natural resources. In each
watershed was chosen a different town category for a representative sample in
terms of coverage and service quality. For this, information was taken from the
primary site of interest through some surveys of providers, the mayor and town.
Also look for information related to the subject through secondary sources such as
the CRA, SSPD, the Governor of Cundinamarca and DNP, among others. This
allowed to determine the current situation in these municipalities on the subject
studied.
14

INTRODUCCIÓN
El análisis que se desarrolla en este trabajo hace referencia al proceso de
descentralización que se ha llevado a cabo en el país en los servicios públicos de
Agua Potable y Saneamiento Básico. Para obtener respuestas que condensen un
marco general del tema investigado se requeriría de un estudio que abarque una
muestra representativa del conjunto de los Municipios colombianos, sin embargo
dadas las limitaciones de recursos y la inexistencia de información sistemática y
comparable para todos los Municipios, el proyecto se realizará en el ámbito del
Departamento de Cundinamarca, a partir de una muestra de sus Municipios,
representativa por categorías y por cuenca hidrográfica teniendo en cuenta la
complejidad y los determinantes ambientales de cada cuenca seleccionada debido
a que en algunos sectores estas se encuentran más presionadas que otras.
Con la escogencia de estos dos criterios se espera lograr resultados en alguna
medida generalizables puesto que se consideran diferentes tipos de Municipios (a
partir de las variables que determinan su categorización), así como diferentes
condiciones de dotación de recurso hídrico, que permiten realizar un acercamiento
sistemático a las diversas condiciones bajo las cuales se prestan los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado en el territorio colombiano. Por cada una de
las cuencas se escogerá como mínimo un Municipio en el cual se ejecutará todo el
proceso de recolección y análisis de información que permita alcanzar los
objetivos propuestos.
Los Municipios escogidos para el estudio sobre la descentralización y la gestión en
los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico son: Sopo, Girardot,
Pacho, Medina, Macheta y Ubaté. Donde se analizará la calidad y cobertura
relacionadas con la prestación de estos servicios a la comunidad, asociado a la
capacidad de la gestión local para el manejo de sus competencias en esta área.
En cuanto a las cuencas utilizadas para elaborar el trabajo encontramos las
siguientes: Rio Bogotá (Sopo y Girardot), Rio Magdalena (Girardot), Rio Negro
occidental (Pacho), Rio Humea (Medina), Rio Macheta (Macheta) y Rio Suárez
(Ubaté), ubicadas en el Departamento de Cundinamarca. Se decidió trabajar con
las cuencas dada la importancia que tienen en la contribución de la definición de
políticas y estrategias de descentralización en el territorio, al constituirse en el
espacio territorial básico para realizar la gestión ambiental y el manejo de los
15

ecursos naturales 1 . Entendiéndolas como unidades territoriales cuyas aguas
fluyen hacia el mismo lugar y están conformadas por un sistema espacial dinámico
donde actúan elementos bióticos, abióticos y antropicos de manera independiente.
El periodo a analizar va de 1988 a 2007, dividido en tres etapas la primera de
1988 a 1994, la segunda de 1995 a 2007 y la tercera de 2007 a la actualidad.
Los objetivos que se quieren alcanzar mediante este trabajo son: Evaluar la
descentralización y la gestión en cuanto a la cobertura y calidad en el servicio
público de acueducto y alcantarillado en los municipios de Girardot, Sopo, Ubaté,
Pacho, Medina y Macheta, de las cuencas de: rio Bogotá, rio Magdalena, rio
Negro Occidental, rio Macheta, rio Suárez y rio Humea del Departamento de
Cundinamarca. Analizar y definir cuáles han sido los cambios fundamentales en
aspectos de la planeación, administración, organización y prestación de estos servicios
del año 1988 al 2007.
La metodología incluye en primera instancia el levantamiento de información
primaria, mediante un trabajo de campo directo en cada uno de los Municipios,
contando para ello con estudiantes de Administración pública de último semestre
(quienes realizaron su Práctica Administrativa vinculados a este proyecto. Sus
labores estuvieron enfocadas en el levantamiento de información bajo la
orientación y coordinación del director del proyecto). Aplicando cuestionarios y
efectuando tres tipos de entrevistas estructuradas: una dirigida al alcalde
municipal, otra al encargado del ente prestador de los servicios públicos de
acueducto y alcantarillado y una final a un grupo de usuarios de los servicios con
el fin de recolectar información sobre sus opiniones y su grado de satisfacción o
insatisfacción con la prestación de los servicios y con la gestión de los mismos por
parte del Municipio, posteriormente se procedió a sistematizar la información
recogida y se graficaron los resultados obtenidos en las encuestas con el fin de
poder analizar la situación en la que se encontraban los servicios en cada uno de
los Municipios. También se tuvo en cuenta información secundaria proveniente de
los informes de gestión de los Municipios (haciendo referencia al conjunto de
documentos e informes de la administración municipal relacionados con la gestión
y prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado) y de entidades
públicas y privadas de otros niveles que han realizado estudios relacionados con
el tema.
1 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, CAR. Atlas Ambiental CAR 2001. Bogotá
D.C. Colombia. 2002. Pág. 20.
16

El proyecto se realizó en dos fases, la primera de ellas, abarco el período
comprendido entre el mes de julio y el de diciembre de 2008, dedicada
fundamentalmente al diseño de instrumentos y a la ejecución del trabajo de campo
para la recolección de la información, en los términos descritos. La segunda fase,
comprende el primer semestre del año 2009, donde se realizó la sistematización
de la información y análisis de la misma, con miras a alcanzar los objetivos
propuestos y evaluar tanto la descentralización de los servicios de acueducto y
alcantarillado, como la política recientemente adoptada en relación con los
mismos.
Dentro de las limitaciones que se tuvo para la realización del trabajo se pueden
encontrar: dificultad en la obtención de la información porque en algunos
Municipios estaba incompleta o no se reportaba, además algunas entidades no la
entregaban, o las personas que manejaban esta información ya no estaban
laborando en dicha entidad y los demás funcionarios no sabían dónde buscarla.
Este documento se ha desarrollado de la siguiente manera; en el primer capítulo
se encuentran las Consideraciones teóricas iníciales, el agua como bien público y
elementos de políticas públicas donde se explica la importancia del agua potable
como un elemento esencial para la vida, por otra parte se presenta una breve
reseña de las condiciones y calidad del recurso a nivel mundial y la divulgación
hecha por organismos internacionales con relación al saneamiento y el problema
derivado de un mal sistema de potabilización en los infantes, entre otras variables
y los cambios en las dinámicas de la prestación de los servicios públicos; El
segundo capítulo aborda el tema de la descentralización en los servicios de
acueducto y alcantarillado, agendas y prioridades, donde se presenta un
desarrollo de estos servicios en cada una de las etapas escogidas, diferenciado en
tres momentos: el primero enfocado en lo político e institucional sentando las
bases de los esquemas de distribución de competencias; el segundo momento
que se concentra en el fortalecimiento de recursos fiscales hacia la búsqueda de
una suficiencia financiera en el manejo de las fuentes de recursos para prestar
estos servicios; y el tercer momento, que está presente desde hace solo dos años
y por el cual se redefine el marco de competencias y la institucionalidad hacia la
intervención de niveles de gobierno que han estado ajenos a la prestación directa
de estos servicios durante las dos últimas décadas; El tercer capítulo trata sobre
los servicios de acueducto y alcantarillado en los Municipios de Cundinamarca y el
caso de estudio aplicado donde se presentan las comparaciones y análisis
realizados a las competencias de los municipios en cuanto a la prestación de los
17

servicios, el análisis de la responsabilidad fiscal en la gestión de la prestación de
los servicios y el nivel de financiación municipal tendiente a la mejora de los
servicios, un breve análisis del sistema general de participaciones y el nivel de
legitimidad en los gobiernos locales en la prestación de los servicios; Finalmente
en el último capítulo se muestran las conclusiones y recomendaciones de la
evaluación de la descentralización en servicios de agua potable y saneamiento
básico a las que se han llegado mediante la realización del trabajo y de la
variación en aspectos de planeación, administración, organización, prestación del
servicio y cobertura de acueducto y alcantarillado en las cuencas de los municipios
estudiados.
18

1. CONSIDERACIONES TEÓRICAS INICIALES. EL AGUA COMO BIEN
PÚBLICO.
1.1. La importancia del agua potable
El agua es un elemento fundamental para la vida, lo que hacemos diariamente
está ligado a ella, la utilizamos en los hogares para el aseo personal y en la
preparación de alimentos, por mencionar algunos ejemplos, también es necesaria
para el desarrollo de las industrias y en las actividades agrícolas. “Construimos
nuestras ciudades cerca del agua; nos bañamos en el agua; jugamos en el agua;
trabajamos con el agua. Nuestras economías están en gran parte basadas sobre
la fuerza de su corriente, el transporte a través de ella y, todos los productos que
compramos y vendemos están vinculados, de una u otra manera, al agua. Nuestra
vida diaria se desarrolla y se configura en torno al agua. Sin el agua que nos rodea
- la humedad del aire, la fuerza de la corriente fluvial, el agua del grifo - nuestra
existencia sería inconcebible. El 80% de nuestro cuerpo está compuesto de agua
y dos tercios de la superficie del planeta están cubiertos por agua: el agua es
nuestra cultura, nuestra vida” 2 .
Es un recurso muy valioso para la supervivencia ya que gracias a ella funciona
todo lo que nos rodea, por ejemplo; regula el clima del planeta ayudando a
conservar la temperatura adecuada, generar energía y limpiar la atmósfera. Por lo
tanto debería ser de carácter universal para todos los seres vivos, tener libertad
para su uso, goce y disfrute procurando su preservación y sostenibilidad.
Correspondería al Estado asegurar el acceso del servicio de agua potable a la
población en general sin importar su condición económica o social, ya que su falta
vulnera el derecho fundamental a la vida, consagrado en la Constitución Política
de Colombia del año 1991. (Artículo 11, del capitulo 1).
Al considerar el agua como un bien público, es indispensable que sea de fácil
acceso a la población más vulnerable, garantizando que el producto a suministrar
sea de buena calidad, apto para el consumo humano. Millones de personas
mueren cada año a causa de su insalubridad, existen “aproximadamente 1.800
millones de muertes infantiles anuales a causa de la diarrea…El agua sucia y la
falta de saneamiento constituyen la segunda causa de mortalidad infantil del
2 http://www.unesco.org/water/wwd2006/index_es.shtml
19

mundo…Casi la mitad de los habitantes de los países en desarrollo sufren en
algún momento algún problema de salud causado por la falta de agua y
saneamiento” 3 .
Es necesario que se proporcione a la población un adecuado servicio de agua
potable y saneamiento básico, según la UNESCO; Para asegurar nuestras
necesidades básicas necesitamos de 20 a 50 litros de agua potable, libre de
contaminantes, por día. … El estado de la salud humana esta estrechamente
vinculado con una serie de condiciones relacionadas con el agua: agua potable
segura, saneamiento adecuado, reducción de enfermedades relacionadas con el
agua y existencia de ecosistemas de agua dulce salubres. Para mejorar los
avances que conducen al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
relacionados con la salud humana se necesitan mejoras urgentes en la forma de
gestionar el uso del agua y el saneamiento. 4 Sobre todo si se tiene en cuenta que
unos 1.100 millones de habitantes de países en desarrollo carecen de un acceso
adecuado al agua y 2.600 millones no disponen de servicios básicos de
saneamiento. 5 Estas cifras permiten observar que el servicio de agua potable y
saneamiento es todavía muy deplorable en los países en desarrollo y que son
necesarias una serie de medidas que permitan garantizar una mejor calidad de
vida a la población.
En el pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 16 de
diciembre de 1966 y que entro en vigor el 3 de enero de 1976 se reconoce por
primera vez el agua como un derecho fundamental y en el Parágrafo 2 del artículo
12 se mencionan el agua potable y el saneamiento como factores determinantes
para proteger el derecho a la salud y el Estado debe garantizar su acceso a toda
la población. Se puede decir entonces que el acceso al agua potable y un sistema
de saneamiento adecuados ayudaran a mejorar el nivel de salud de las familias
más pobres, y elevara la calidad de vida.
En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible organizada en
Johannesburgo 6 , con el fin de garantizar un servicio adecuado a la población de
3 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, PNUD. Informe Sobre Desarrollo
Humano, Más allá de de la escasez: Poder, Pobreza y la Crisis mundial del agua, 2006. P.6.
4 http://www.unesco.org/water/wwap/facts_figures/necesidades_humanas_basicas.shtml
5 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, PNUD. Informe Sobre Desarrollo
Humano, Más allá de la escasez: Poder, Pobreza y la Crisis mundial del agua, 2006. P.2.
6 http://www.unesco.org/water/wwap/milestones/index_es.shtml
20

escasos recursos se deciden adoptar las siguientes medidas para reducir antes
del año 2015 el porcentaje de personas que no tienen acceso a los servicios de
agua potable y saneamiento
- Diseñar y establecer sistemas eficaces de saneamiento para los hogares;
- Mejorar el saneamiento en las instituciones públicas, en particular las
escuelas;
- Promover buenas prácticas de higiene;
- Promover la educación y divulgación centradas en los niños, como agentes
de los cambios de comportamiento;
- Promover tecnologías y prácticas de bajo costo aceptables desde un punto
de vista social y cultural;
- Diseñar mecanismos innovadores de financiación y colaboración;
- Integrar el saneamiento en las estrategias de ordenación de los recursos
hídricos
Hay una diferencia muy grande cuando se ve el agua como un derecho humano
fundamental y cuando se maneja como un bien económico que se puede
mercantilizar, en el segundo caso se está jugando con la vida de la población que
por sus escasos recursos no puede acceder a estos servicios o lo hacen de
manera ilegal, sin ningún tratamiento y obviamente a una pésima calidad no apta
para el consumo. Es fundamental que se cree conciencia desde los niveles altos
de la administración con relación a este tema, para que dejen de ver el agua
como una mercancía y se comience a manejar como un elemento fundamental
para el desarrollo y bienestar de la población. Aunque en tratados internacionales
se hace manifiesta la importancia del agua potable como derecho fundamental,
todavía hace falta que desde el Estado se implementen políticas que permitan a la
población un adecuado acceso al servicio de agua potable y de saneamiento, a
unos precios que sean adecuados y estén en la capacidad de pago de cada
ciudadano. Con el sustento anteriormente planteado es importante definir el agua
como recurso natural, económico y social vital para la vida humana el cual debe
ser orientado a programas o políticas que garanticen la sustentabilidad, protección
y adecuado manejo de todos los recursos hídricos y los ecosistemas que
garanticen la supervivencia del mismo.
1.2. El derecho humano al agua potable.
Cuando se concibe el agua como un derecho humano fundamental es necesario
garantizar que todos los seres humanos puedan acceder a este recurso sin
21

discriminación de ningún tipo, por lo tanto no puede ser utilizado en beneficio de
unos pocos y se debe propender por el cuidado y la protección de los ecosistemas
indispensable para su conservación y generación.
Como se ha mencionado, la Organización Mundial de las Naciones Unidas ha sido
la encargada de reconocer el agua como derecho humano fundamental, divulgado
en la declaración del agua – el agua como bien público -. Propiciando un espacio
de intercambio y generación de políticas públicas a nivel transnacional que le da la
relevancia que merece este liquido vital, en un momento donde se están
generando graves problemas a causa de su escasez y de su calidad para poder
ser utilizada para el consumo, teniendo en cuenta que hay inconvenientes debido
al cambio climático y la contaminación de ríos y fuentes de abastecimiento del
agua. Y además, donde la población no ha tomado conciencia de la importancia
de la protección y uso adecuado que se merece el agua como fuente fundamental
para la vida.
Cada país debe responder por medio de las políticas públicas que implementa,
con el fin de garantizar el uso adecuado de este servicio y propender por una
distribución equitativa entre los diferentes sectores de la población a través de
programas y proyectos que permitan llegar a una cobertura del 100% en agua
potable y saneamiento básico, donde se tenga en cuenta la calidad del agua y sus
sistemas de conducción y distribución, además de unos sistemas sanitarios
adecuados que permitan incrementar la calidad de vida. En esta perspectiva la
provisión y acceso del agua para el consumo humano se constituye en una
obligación del Estado hacia sus ciudadanos y exigible de su parte, lo cual debe
llevar a la movilización de los recursos para atender las necesidades de los grupos
que han sido tradicionalmente excluidos y de esta manera reducir las disparidades
y discriminación en el abastecimiento del agua potable y un buen sistema de
saneamiento, hasta llegar a todos y cada uno de los habitantes. En este enfoque
de los derechos humanos las implicaciones son positivas para los actores que
intervienen, por que en la formulación de las políticas públicas lo importante es el
bienestar de la población en general.
Dentro de las normas que regulan el tema relacionado con el sector de agua
potable y saneamiento básico en Colombia se encuentra la constitución política de
1991, específicamente el articulo 365 donde se establece que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y por lo tanto es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. Los cuales pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente,
22

por comunidades organizadas, o por particulares, pero el Estado mantiene la
regulación, el control y la vigilancia. La ley 142 de 1994, es la norma que regula
los servicios públicos domiciliarios, además, con el acto legislativo 04 de 2007 y la
ley 1176 de 2007 se reforman los artículos 356 y 357 de la constitución y algunos
artículos de la ley 715 de 2001 donde se modifica la forma como se debe
distribuir y destinar los recursos de la participación para agua potable y
saneamiento básico del SGP en busca de mejorar la calidad de este servicio.
En los últimos años existe un cambio en la dinámica de la prestación de los
servicios públicos domiciliarios al intentar dar una mayor participación al sector
privado, asumiendo el Estado un papel regulador, a la vez que se aleja de su rol
como empresario en busca de una mayor eficiencia en la prestación, al esperar
que la libre competencia entre las empresas prestadoras mejoren la calidad de los
servicios.
En el caso colombiano se puede observar que el servicio de agua potable y
saneamiento básico es prestado en la mayoría de los casos por los Municipios
como prestadores directos y en zonas rurales por organizaciones autorizadas. Lo
que se pretende con estas reformas por lo tanto es garantizar un servicio de
calidad y la ampliación de cobertura ya que existe población que aun no posee el
servicio de agua potable y saneamiento básico.
Según el Inventario Sanitario Rural 7 , realizado por el Ministerio de Ambiente
Vivienda y Desarrollo Territorial, entre los años 2000 y 2002, de la población rural
en Colombia, se encuentra que 5.4 millones de Habitantes aún no cuentan con
sistemas de abastecimiento de agua y 8.2 millones no tienen sistemas para la
disposición de las aguas servidas y excretas, solamente 1.5 millones de personas
reciben agua tratada, también indicaba que la falta de abastecimiento de agua
potable y saneamiento básico en muchas regiones del país estaba provocando
que por cada 1000 niños que nacían vivos en Colombia, veinticinco no alcanzaban
la edad de cinco años.
De ahí la necesidad de implementar un sistema que permita la prestación de estos
servicios a toda la población, en especial en el área rural que es la de menos
cobertura observando su importancia para reducir la mortalidad infantil y el riesgo
7 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y D ESARROLLO TERRITORIAL. Resultados Inventario Sanitario
Rural, Región Occidente, Viceministerio de Agua y Saneamiento – Agosto 2006
23

de contraer enfermedades como diarrea, cólera, fiebre tifoidea, disentería,
poliomielitis, hepatitis y salmonelosis, entre otras, frente a las cuales dicha
población es especialmente vulnerable.
En desarrollo de las metas de procesos de planeación de largo plazo se ha
propuesto una meta ambiciosa, esperando lograr al año 2015 unas coberturas
urbanas del 99.4% en acueducto, de 97.6% en alcantarillado y coberturas rurales
del 81.6% en los servicios 8 . Para alcanzar estas metas, el modelo conceptual,
operativo e institucional que viene implementando el Gobierno Nacional a través
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Viceministerio de
Agua Potable y Saneamiento Básico, para la gestión integral y sostenible del
recurso agua, se fundamenta en la concepción del ciclo del agua desde la fuente
abastecedora, microcuenca, hasta su entrega final en un cuerpo de agua, pasando
por el aprovechamiento del recurso que realizan los prestadores del servicio en
zonas rurales y urbanas. El balance hídrico, el ordenamiento de microcuencas, la
reforestación, las tasas ambientales, las aguas subterráneas, el manejo de aguas
residuales, la gestión del riesgo en cuencas y en los sistemas de abastecimiento,
control al índice de agua no contabilizada y a la calidad del agua, la investigación y
el desarrollo tecnológico aplicado al sector, son aspectos que conforman este
enfoque de gestión integral del agua 9 .
Si logra alcanzar estas metas propuestas por el gobierno se obtendría un país no
solo con sistemas de saneamiento básico adecuados si no que estaría en países
que tienen una población con alta calidad de vida, al y disminuir la mortalidad y
morbilidad en la población, de igual forma si obtiene la recuperación de fuentes
hídricas importantes como esta proyectado se alcanzaría una recuperación
económica y social del país, confirmando de esta manera que el derecho al agua
potable y sus correspondientes sistemas de manejo y disposición engloban las
necesidades básicas para la satisfacción de la vida humana.
Por lo tanto, se encuentra que el carácter de bien público esencial del servicio de
agua potable esta asociado al mandato constitucional que reconoce como uno de
los derechos fundamentales el hecho de que el Estado asegure la prestación
8 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN- DNP. Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio – 2015. En: Documento Conpes Social. DNP. 14, Marzo, 2005. nº 91.
p. 29
9 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Viceministerio de Agua y
Saneamiento. Gestión Integral del Agua. Bogotá 2004.
24

eficiente de los servicios públicos. Teniendo en cuenta que los derechos sociales
fundamentales a la vida, la salud, el medio ambiente sano y la vivienda digna,
dependen en gran medida del acceso a los servicios de agua potable y
saneamiento básico con estándares mínimos de calidad. Por ello, la eficiente
prestación de estos servicios y la aplicación del criterio de universalidad donde se
quiere llegar a una cobertura del total de la población, se constituyen en una
condición importante para garantizar un esquema de solidaridad social.
Sin embargo, la calidad y la confiabilidad de la prestación de estos servicios tienen
asociados unos costos en los cuales se deben incurrir para garantizar acceso y
continuidad a la mayoría de la población. De esta forma, quien esté a cargo de
llevar a la práctica el cumplimiento de esta función del Estado debe asumir
necesariamente que los costos de proveer los servicios a la población deben
recuperarse de alguna manera y por esa razón deben ponerse en práctica los
esquemas de gestión y de financiación entre diferentes responsables para lograr
el objetivo de garantizar los servicios prestados.
El Estado en su función de garante de la provisión de estos servicios ha incurrido
en modalidades que van desde la prestación directa por empresas e instituciones
del orden nacional con representación en los territorios, hasta vincular la
participación del sector privado y entregar con sujeción a ciertas reglas mínimas
de prestación, la competencia a los Municipios para que ellos de manera
autónoma establezcan el esquema que mejor les corresponda en aras de
contribuir al logro de objetivos de desarrollo para la población por medio de la
provisión de agua potable con las condiciones de calidad requeridas.
En este sentido se articula la naturaleza de bien meritorio del agua potable y del
saneamiento con la responsabilidad del Estado para que se garantice su provisión
a los habitantes. Dentro de estas posibilidades de actuación se ha venido
diseñando y consolidando en el país un marco de descentralización en la
prestación de los servicios que asigna competencias en los distintos niveles de
gobierno y distribuye recursos públicos para esos mismo fines, con el fin de
contribuir a cubrir los costos derivados de prestar esos servicios en las
condiciones mínimas de calidad, continuidad y cobertura, entre otros.
Con estos criterios mínimos de garantizar la prestación de los servicios para un
bien público que no permite condiciones de exclusión en la población y que tiene
un alto impacto social, es que se han estado definiendo políticas públicas y
estrategias de acción en el territorio para buscar que esta función social se logre
25

prestar dentro de un marco de eficiencia en la operación, autofinanciamiento de
los sistemas e incrementos constantes en los ritmos de inversión y mantenimiento
para garantizar continuidad en términos de prestación en un horizonte de mediano
y largo plazo.
Teniendo en cuenta, que el recurso hídrico no es ilimitado y se hace cada vez más
difícil hacerla llegar a la vivienda de cada familia. La manera en que
tradicionalmente se prestó el servicio en Colombia y los resultados de las
evaluaciones durante los últimos treinta años ha mostrado un diagnóstico de baja
calidad de los servicios, considerables índices de pérdidas, altos costos laborales,
mala atención a los usuarios, distorsiones en los esquemas de financiamiento por
tarifas y mucha debilidad en la planeación y ejecución de proyectos de inversión
para la prestación del servicio.
Por ello se hizo indispensable la consolidación y el fortalecimiento de la
responsabilidad local de la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento en las cantidades y calidades adecuadas para garantizar acceso y
cobertura tendiente al principio de universalidad en la disponibilidad de agua
potable y saneamiento a la población.
La Constitución Política de 1991 y la Ley 142 de 1994 sustentaron los primeros
pasos en este sentido, al establecer el marco general de los servicios públicos
dentro de iniciativas de ordenamiento institucional de gran magnitud, con claros
mecanismos de regulación, control y supervisión, basados en principios de
eficiencia, competencia y descentralización, teniendo como base fundamental la
responsabilidad municipal en la prestación de los servicios.
26

2. LA DESCENTRALIZACIÓN EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO. AGENDAS Y PRIORIDADES
La descentralización en Colombia comprende integralmente temas jurídicos, de
finanzas públicas, políticos y de gestión pública. En la actualidad se plantea el
debate sobre la reforma al régimen de participaciones en el cual, por una parte,
hay sectores en pro de los argumentos del gobierno y, por la otra, opositores que
ven la reforma como un golpe contundente a la autonomía regional, la
descentralización y a la democracia en el sentido de que la tendencia gradual es a
la recentralización, es decir al manejo de recursos y toma de decisiones en la
ejecución de proyectos desde el poder nacional o desde el nivel departamental.
Las necesidades básicas insatisfechas (NBI) de las diferentes comunidades
colombianas, la calidad de vida, la morbilidad, la mortalidad y muchos otros
indicadores de bienestar social, dependen de muchas variables como políticas
públicas e inversión social, cobertura de los servicios públicos y de los programas
de salud, calidad en la prestación de estos servicios y lógicamente la eficiencia,
efectividad y competitividad de los organismos prestadores de los servicios,
razones por las cuales el bienestar social puede, dependiendo de estos factores,
cumplir sus objetivos de mejoramiento, o por el contrario, el estancamiento en sus
logros y resultados en lo referente a cobertura y calidad.
Por lo tanto, se ha considerado, dentro de la labor de garantizar la prestación de
los servicios por el Estado, como una prioridad de primer nivel en materia de
servicios públicos, la modernización y la consolidación institucional del sector con
base en la especialización y separación de las funciones normativas de control y
regulación ejercidas a nivel nacional, de las funciones de provisión del servicio,
cuya responsabilidad se ha atribuido al nivel municipal.
El Estado a través de la formulación y ejecución de políticas públicas ha previsto
que la manera de garantizar a la población la prestación de servicios de agua y
saneamiento, con el alto impacto social que tiene su buena o mala calidad, pasa
por el diseño de un adecuado ordenamiento institucional que permita cumplir esa
finalidad social básica, dentro de un marco de eficiencia y sostenibilidad. Esto ha
conducido a repetidas reformas y ajustes institucionales en el sector, todas ellas
sustentadas en el fortalecimiento del carácter técnico y autónomo de las entidades
del nivel central, para mejorar las acciones en la regulación, planeación, asistencia
técnica y vigilancia, con los instrumentos y recursos financieros y humanos
necesarios para cubrir cabalmente las responsabilidades asignadas. Una parte
27

sustancial de este ordenamiento en los últimos treinta años ha sido la búsqueda
constante de un marco regulador claro, independiente y eficiente, bajo el cual las
entidades prestadoras de agua y saneamiento deben operar, sean ellas de
naturaleza pública, privada o mixta. Con ello se ha procurado incentivar la
vinculación del sector privado, la maduración del carácter empresarial en la
función de prestación de estos servicios, y el logro de una efectiva protección de
los intereses de los usuarios.
Otro elemento crucial de este marco institucional lo constituye la necesidad de
contar con un sistema tarifario claro y transparente, acorde con las necesidades
de financiación para la prestación de los servicios en las condiciones mínimas de
calidad, cobertura y continuidad que se reclaman para las poblaciones actuales y
futuras, con el cual se pueda incentivar la eficiencia de las empresas o entidades
prestadoras y de esta manera proporcionar señales adecuadas al usuario y al
productor para lograr que el mercado de estos servicios pueda orientar las
decisiones de consumo de los usuarios, atendiendo un criterio sustancial de
autofinanciamiento en las empresas o entidades que les permita por lo menos
cubrir sus costos de inversión, administración, operación y mantenimiento.
Un reto importante en los últimos treinta años ha sido evitar que por vía de la
regulación de costos y tarifas se limite el acceso a los servicios por parte de las
familias pobres, de acuerdo con una estructura de precios que impida logros en
aumentos de cobertura y mejoramiento de las condiciones de prestación a los
usuarios. Ello se ha buscado consolidar con esquemas de ajuste a las distorsiones
de este mercado del agua y saneamiento, a través de la asignación de subsidios,
la identificación de la población más vulnerable, la de las condiciones de oferta y
el subsidio al consumo básico o de subsistencia con el cual se encaminen
acciones de prestación de servicios a la cobertura y universalidad de toda la
población.
Estos motivos hicieron posible incorporar un elemento central a la labor del Estado
como garante de la prestación de los servicios: diseñar estrategias y mecanismos
para la vinculación del sector privado y de otros esquemas empresariales de
naturaleza asociativa y comunitaria a la prestación de los servicios de agua y
saneamiento básico, pues no basta con pretender garantizar las condiciones de
provisión y sostenibilidad inherentes a la naturaleza de bienes públicos que estos
servicios tienen, sino que se ha requerido contar con los mecanismos para superar
diversas asimetrías y restricciones propias de la naturaleza de estos servicios.
Este planteamiento parte de reconocer las características económicas y las
28

limitaciones tecnológicas de los servicios de acueducto y alcantarillado que
impiden pensar en la existencia de una competencia en la prestación del servicio
o en cualquiera de sus etapas.
La vinculación de particulares, sean ellos del sector privado o comunidades
asociadas en empresas prestadoras, excepto cuando se trata de la ejecución de
grandes obras de inversión, ha estado limitada a la participación en algunas
actividades relacionadas con el servicio en forma indirecta. La tendencia de los
años ochenta y principios de los noventa en el país mostraba una concepción de
los principios de solidaridad, redistribución e importancia social del servicio,
limitando al sector privado para que no pudiera prestar directamente los servicios
por considerar la naturaleza eminentemente pública en acueductos y
alcantarillados. La expedición de la Ley 142 de 1994 de servicios públicos facilitó e
impulsó la vinculación del sector privado y de comunidades organizadas en la
prestación de cualquiera de estos servicios, estableciendo las garantías en la
defensa de la competencia, donde ella sea posible y orientando la gestión de
estos asuntos públicos hacia la satisfacción de los usuarios.
Mediante la participación de empresas, inversionistas privados y otros esquemas
empresariales se buscó en todo momento atraer recursos financieros adicionales
para la inversión de proyectos y conseguir mayores niveles de eficiencia. Así
mismo, el esquema diseñado buscó que la función de planeación, regulación,
vigilancia y supervisión del Estado lograra velar en todo momento por la protección
de los intereses de los usuarios, buscando asegurar precios económicamente
razonables, evitando los abusos de posición dominante, protegiendo los intereses
legítimos de los trabajadores y realizando el seguimiento de los procesos con
miras a detectar las desviaciones que impidan el logro de los objetivos previstos
en las políticas de participación privada.
Estos objetivos de mejoramiento, a través de la vinculación de particulares a la
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, han venido sufriendo una
serie de cambios y variaciones en los últimos veinte años, con las
reestructuraciones, normatividad y regulación impuesta por la Ley. Es así que la
Constitución de 1991, establece una serie de principios y valores que deben
adoptar los nuevos prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado, los
cuales se consolidan con la Ley 142 de 1994, que reglamenta la prestación de los
servicios públicos domiciliarios. Esta Ley establece una serie de principios
generales y establece los mecanismos necesarios para la prestación de estos
servicios por parte de los Municipios, con sujeción a unos principios básicos de
29

gestión que incluyen la posibilidad de prestación directa por el ente municipal, la
vinculación del sector privado o el fortalecimiento de formas comunitarias y
asociativas que atiendan tanto la dinámica urbana como la rural. Los desarrollos
normativos de la Ley de servicios públicos domiciliarios para el sector de
acueducto y alcantarillado en Colombia en las últimas décadas han ido de la mano
de las principales prioridades y agendas del sector social que han quedado
plasmadas en los Planes Nacionales de Desarrollo, los planes de inversiones y los
planes financieros que soportan todo el andamiaje del gasto público preferencial
con orientación hacia el gasto social.
De acuerdo con las conclusiones del Informe de Evaluación de la
Descentralización en Colombia, 2001 10 , el destino de los recursos públicos
disponibles para inversión de parte del gobierno nacional no es suficiente para
lograr los objetivos esperados en el marco de la descentralización, si no está
acompañado con un decisivo programa de fortalecimiento institucional. Para el
caso de Colombia, durante las últimas dos décadas se ha venido impulsando la
función del Municipio como garante y responsable de la prestación de los servicios
públicos domiciliarios o los que tienen una connotación similar 11 . Las agendas del
gobierno nacional y de los gobiernos de las entidades territoriales han considerado
importantes programas de apoyo y asistencia técnica que durante los últimos 20
años se han orientado hacia el mejoramiento de gestión y específicamente hacia
el aumento en las coberturas de los servicios públicos y en las estrategias de
saneamiento a la par de las necesarias transformaciones empresariales bajo los
criterios de eficiencia y equidad. Entre ellas podemos indicar:
Determinación de las responsabilidades locales en la prestación de los
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. (Funciones de los
Municipios).
Lineamientos del esquema de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
entre los distintos niveles de gobierno para apoyar a los Municipios en el
cumplimiento de su responsabilidad de garante en la prestación de
servicios de agua potable y saneamiento básico.
Definición del esquema de competencias y recursos para procurar que
existieran los niveles de gasto de inversión y los mecanismos de
10 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DNP. Informe Evaluación de la Descentralización en
Colombia, 2001.
11 Ibidem.
30

participación de rentas que se han orientado al cumplimiento de las
responsabilidades asignadas.
Establecimiento del régimen de prestación de los servicios públicos
domiciliarios en Colombia (Ley 142 de 1994).
Definición del marco regulatorio para la prestación de los servicios públicos
de acueducto y alcantarillado y esquema de asistencia técnica para
garantizar la aplicación por parte de las entidades prestadoras directas o
encargadas (disposiciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable
y Saneamiento de Colombia).
Establecimiento del esquema institucional de vigilancia y seguimiento de la
prestación de los servicios a cargo de los Municipios (funciones y
competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en
materia de acueducto y alcantarillado).
Definición de los esquemas de equidad para la prestación de los servicios
de acueducto y alcantarillado (creación del Fondo de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos y de la metodología para la estratificación
socioeconómica).
Establecimiento de los criterios de eficacia y eficiencia económica para la
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado (fórmulas tarifarías
del sector de agua potable y saneamiento básico definido por la Comisión
de Regulación y aplicado por las entidades prestadoras).
Fortalecimiento de los esquemas de participación ciudadana en la
prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado (promoción y
asesoría a los Comités de Desarrollo y Control Social).
Asistencia técnica de la Nación a los programas de vinculación de
operadores especializados del sector privado como prestadores de
servicios públicos en los Municipios bajo diversas modalidades (apoyo y
asistencia de la Nación con programas de Banca Multilateral).
Apoyo técnico a la prestación de los servicios con programas de asistencia
en mejoramiento de potabilización, aumentos en capacidad de tratamiento
de aguas, reducción de índices de pérdidas, aumento de coberturas en
macro y micro medición, etc.
Disposición de un marco de financiamiento específico para el mejoramiento
del sector de agua potable y saneamiento básico en el país (destinación de
participaciones de la Nación con destino específico al sector, financiamiento
en proyectos por Findeter y Fonade, régimen de transferencias y aportes de
la Nación y Departamentos, programas de cooperación técnica, entre
otros).
31

En el período de análisis del presente estudio, que corresponde prácticamente a
dos décadas desde 1988 hasta 2009, se han podido identificar tres grandes hitos
o momentos históricos en el marco de las agendas y prioridades de la
descentralización que se refiere específicamente a los servicios de acueducto y
alcantarillado. En la Tabla No. 1 se presenta de manera esquemática el alcance
de cada uno de esos tres grandes momentos históricos y sus principales
características que muestran una forma de análisis de la descentralización en el
sector de acueducto y alcantarillado en el país, visto desde tres principales
criterios de análisis que se aplicarán posteriormente a la muestra de seis
Municipios del Departamento de Cundinamarca en los que se realiza el estudio 12 .
Tabla 1. Caracterización de los Momentos de la Descentralización para el
Análisis.
CRITERIOS DE ANÁLISIS
1. Inversión municipal y
eficiencia en el gasto
público aplicado a la
prestación del sector.
2. Capacidad de gestión
local en el manejo de los
servicios y nivel de
mejoramiento obtenido en
las condiciones de
prestación de servicios.
3. Nivel de legitimidad y
aceptación de la ciudadanía
en responsabilidad de los
servicios de agua potable y
saneamiento por parte del
Municipio
Fuente: El Autor.
CARACTERISTICAS DE LA DESCENTRALIZACION EN SERVICIOS DE AGUA Y
SANEAMIENTO
ETAPA 1 (1988 – 1994) ETAPA 2 (1995 – 2007) ETAPA 3 (2007 – Actual)
Transferencias de recursos
de la Nación a los entes
territoriales. Predominio de
criterios de la Nación en las
inversiones locales.
Primeros esquemas de
prestación en las oficinas
municipales y algunos
contratos de operación y
gestión de servicios.
Entrega la prestación de los
servicios a operadores o
empresas sin verificar las
condiciones propias de
gestión local.
Vinculación de diferentes
actores sociales y
comunitarios, con algún
conocimiento o información
acerca de las competencias
de la administración
municipal en prestación de
servicios.
32
Giros de los Ingresos de la
Nación para el sector según
indicadores y porcentajes
para inversiones
Recuperación de costos por
tarifas.
Procesos de modernización
de las entidades
prestadoras y énfasis para
la vinculación de
operadores y entes
especializados en la
prestación de los servicios
con vinculación privada.
Parámetros de gestión Ley
142/94.
Auge de los mecanismos de
control y participación
ciudadana derivados de la
C.P. de 1991. Organización
de las Juntas Veedoras,
Vocales de Control y
Asociaciones de Usuarios
en proceso de información y
conocimiento sobre el
régimen de competencias y
recursos en el sector.
12 Corresponde a los Municipios de Girardot, Machetá, Sopó, Pacho, Ubaté y Medina.
Inversiones focalizadas
según nuevas reglas de las
participaciones municipales.
Planes de Obras e
Inversiones en términos de
eficiencia y ajustes en
metas de largo plazo. El
nivel Departamental es el
pilar estratégico.
Consolidado de operadores
con mayor fuerza en el
mercado. Fortalecimiento de
las entidades prestadoras
locales según las exigencias
de Ley y definición de
esquema de gestión del
Departamento a través de la
gestión en Planes
Departamentales de Agua.
Etapa de mayor exigencia
en cuanto a los mecanismos
de transparencia en la
gestión, y especialmente de
mayor necesidad de la
concertación sobre
decisiones que afecten a los
usuarios en cuanto a la
calidad, tarifas y demás
condiciones de prestación
de los servicios.

En los apartes siguientes de este capítulo se desarrollan cada uno de estos tres
grandes momentos en la descentralización del servicio de acueducto y
alcantarillado, señalando cuál ha sido el carácter que ha inspirado el desarrollo del
proceso de descentralización en una visión continua a través del tiempo y de
acuerdo con las prioridades de inversión direccionadas mediante las políticas
públicas.
2.1. El primer momento (período 1988 - 1994). Una agenda de posibilidades y
retos locales. Énfasis en lo político e institucional.
El primer gran momento de la descentralización que se analiza corresponde al
período desde 1988 hasta 1994 y prácticamente se inicia con los resultados en el
territorio y en la gestión pública de los elementos descentralizadores del poder
político inspirados en el Acto Legislativo No. 1 de 1986 por el cual se estableció en
Colombia la elección popular de alcaldes 13 .
De acuerdo con el informe de Evaluación de la Descentralización en Colombia
para la década 1988 – 1998 realizado por la Dirección de Desarrollo Territorial del
Departamento Nacional de Planeación - DNP, en las dos últimas décadas se han
aplicado en Colombia distintas formas de descentralización como la administrativa,
la fiscal y la política 14 .
Es claro en el análisis de la descentralización en Colombia que este énfasis surge
como respuesta a la crisis de legitimidad en el Estado que para fines de la década
de los 80 en el país se manifestaba como una crisis en las instituciones y en la
aplicación de los criterios democráticos en el territorio. Las manifestaciones de
esta crisis se presentaban en aspectos como deficiente provisión de los servicios
públicos, la poca o más bien nula representatividad de la democracia debido
especialmente a una crisis en el modelo de participación ciudadana y en general
una marcada crisis de gobernabilidad.
13 Con anterioridad a este énfasis político de la descentralización, ya se había producido desde el inicio de la
década de los 80 un fortalecimiento al esquema de la descentralización administrativa que imperaba en
Colombia desde la reforma constitucional de 1968, puesto que con motivo de la Misión de Finanzas
Intergubernamentales de 1981, se agregó el componente de descentralización fiscal con un marcado énfasis
en el desarrollo municipal, la eficiencia del gasto público y la generación de recursos propios en todos los
niveles de gobierno.
14 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – DNP. Dirección de Desarrollo Territorial, DNP, PNUD-
GTZ-FONADE-ACCI, Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia: balance de una década.
Tomo 1. Marco conceptual y resultados del progreso municipal, 2004, p. 35.
33

Hasta ese entonces la descentralización había sido básicamente de carácter
administrativo y técnico en las entidades territoriales, aplicando más bien la
desconcentración de los asuntos del nivel nacional pero manteniendo un fuerte
centralismo a nivel de las decisiones de inversión en el sector de acueducto y
alcantarillado por medio de instituciones de fomento y de ejecución de políticas
públicas. Los intentos de descentralización fiscal durante el gobierno de Belisario
Betancur (1982 -1986) fueron los primeros peldaños en cuanto a la generación de
un marco de recursos que por la vía de transferencias de la Nación, podrían ir a
los entes territoriales para el cumplimiento de ciertas responsabilidades y
funciones. La expedición de la Ley 14 de 1983 que acentuó la autonomía tributaria
de las entidades territoriales y la Ley 12 de 1986 que estableció el carácter
creciente de la transferencia del IVA para atender especialmente la provisión de
servicios básicos entre ellos acueducto y alcantarillado tuvieron su fundamento
normativo en establecer una reducción de la participación del gobierno central bajo
la premisa de que era necesario aprovechar las ventajas comparativas que para
esos efectos tenían los Municipios; especialmente en la provisión de servicios
sociales básicos y la cercanía al ciudadano en cuanto a los procesos de toma de
decisiones 15 .
La posición abiertamente municipalista que se reconoce a este período de la
descentralización en Colombia, estuvo marcado profundamente por el Acto
Legislativo No. 1 de 1986 por la cual de estableció la elección popular de alcaldes
a partir de 1988, y que estuvo consecuentemente acompañado con la Ley 12 de
1986, por la cual se definían las responsabilidades en materia de servicios
públicos y unos recursos por vía transferencias del IVA para cumplir con estas
obligaciones. Como resultado de estos énfasis en las ejecuciones del Gobierno de
Virgilio Barco (1986-1990) surgieron importantes cuestionamientos para la época
acerca de la pérdida de poder político y de protagonismo institucional de los
Departamentos como instancias intermedias en la función de coordinación de la
función pública y de nivel intermedio de apoyo subsidiario a los Municipios de cada
una de sus jurisdicciones 16 .
Muy a pesar de ello, para el sector de acueducto y alcantarillado en esa época los
cambios en el esquema de descentralización no fueron muy bien aprovechados,
15 COLOMBIA. CONGRESO REPÚBLICA DE COLOMBIA. Exposición de motivos al proyecto de Ley 216-C
Cámara (Marzo, 1985) por el cual se inició el proceso de debate legislativo de la que fue conocida
posteriormente como la Ley 12 de 1986. Gaceta del Congreso. Bogotá, D.C., 1985. nº 1246. p. 21-22.
16 GONZÁLEZ, Hernando, Balances y perspectivas del nivel regional en Colombia. Documento para la
Comisión de Ordenamiento Territorial. DNP-IGAC-Ministerio de Desarrollo. 1999. p. 42.
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debido a la poca capacidad técnica y la escasa autosuficiencia institucional de los
Municipios para poder administrar y atender los retos de prestar servicios públicos
domiciliarios directamente. El esquema de asistencia de la Nación con programas
como el AT-PAS, instancias con presencia en el territorio como las Empresas de
Obras y Sanitarias EMPOS, al igual que las organizaciones de carácter regional
como las ACUAS, se siguió manteniendo como posibilidad práctica, no solo por la
debilidad institucional del sector público en el orden municipal, sino por la
inexistente participación o interés del sector privado en vincularse a estas
responsabilidades locales, en el entendido en que no eran negocios atractivos que
ofrecieran tasas de rentabilidad apreciables y correcta asignación de riesgos
incurridos en la gestión y operación. Respecto a esto precisamente se asiste en
Colombia a uno de los momentos de mayor intención de reforma administrativa en
cuanto a la aplicación de principios básicos de administración como la liquidación
de Instituciones del nivel nacional como el Insfopal en el sector de agua potable y
saneamiento básico, con el ánimo de evitar la duplicidad de funciones y
adicionalmente se encomienda directamente la prestación de estos servicios a los
Municipios con la concurrencia de otras entidades territoriales para ello como los
Departamentos 17 .
Para el momento de cierre de este primer período de análisis, se produce otro de
los más fuertes movimientos políticos de corte descentralista que incluso llevó al
país a que en la época fuera considerado como el país de la región
latinoamericana con estructura de Estado más altamente descentralizada. La
Constitución Política de 1991 como producto de la Asamblea Nacional
Constituyente, rescató el papel de los Departamentos en la función de entes de
asistencia técnica y apoyo en la función pública, fue también la respuesta colectiva
de más amplio espectro que se consolidó en el gobierno y en las instituciones
democráticas del país, para procurar un ordenamiento del proceso de
descentralización y con ello lograr enfrentar los crecientes desafíos políticos y de
legitimidad de la participación ciudadana en los asuntos públicos. Con la
Constitución de 1991 no solo se aceleró el proceso de descentralización política
con instancias y mecanismos que debían llevarse a efecto en todos los órdenes de
la provisión de servicios públicos a la ciudadanía, sino que se profundizó como
nunca antes una verdadera descentralización fiscal que implicó un rápido y
obligado traslado de cerca del 45% de los ingresos corrientes de la Nación – ICN a
17 COLOMBIA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 77
(15, enero, 1987). Por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en Beneficio de los Municipios. Diario
oficial, 1987. nº 3775.
35

las entidades territoriales del país (Municipios, distritos, Departamentos y
entidades territoriales indígenas), todo ello bajo el principio de un adecuado y
balanceado esquema de competencias y recursos 18 .
Ante la necesidad de profundización de la descentralización, de conformidad con
el mandato constitucional, el gobierno de Cesar Gaviria (1990 – 1994) se aboca a
la reforma estructural en todos los órdenes del Estado e incorpora una serie de
medidas de corte descentralista, al reformar algunas entidades tanto política como
técnicamente las cuales estaban centralizadas, como el Departamento Nacional
de Planeación y los ministerios del sector social (Salud, Educación y Desarrollo
Económico), que tuvieron medidas de ajuste y reorganización funcional con
estructuras de gestión para la formulación y el seguimiento de políticas con
incidencia en el territorio (dependencias de Asistencia Técnica, Unidades y Áreas
Territoriales y personal de gestión con labores por determinadas zonas
geográficas del país). Estas medidas luego continúan con el nivel departamental al
revitalizar un esquema de definición de competencias en el marco de funciones de
concurrencia y asistencia técnica y el apoyo en cuanto a la provisión de servicios
en los Municipios, y finalizan incluso con la vinculación del sector privado y de las
comunidades organizadas en los casos en que ello fuera viable.
El punto de quiebre de este primer período de análisis lo constituye el proceso de
ajuste institucional y de discusión en todos los órdenes políticos e institucionales
relacionados con el sector de acueducto y alcantarillado en el país, que llevó a la
promulgación de la Ley 142 de 1994 o régimen de los servicios públicos
domiciliarios y que de manera consistente con los preceptos constitucionales,
definieron las reglas de juego y la estructura político institucional de la prestación
de todos estos servicios en el marco de la descentralización 19 . Sin embargo, esta
Ley no pretendió en su momento constituirse en un instrumento normativo a favor
o en contra de la descentralización en lo administrativo, técnico o fiscal para la
prestación de los servicios. Es innegable que en normas precedentes como el
Decreto 77 de 1987 y en la Ley 60 de 1993, ya se habían constituido importantes
18 Básicamente previsto en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991 que tratan
expresamente de la distribución de recursos y las competencias, determinando claramente el Situado Fiscal y
la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación. De acuerdo con este mandato constitucional, se
expide la Ley 60 de 1993 en la cual se fijan las reglas y se determinan las responsabilidades allí atribuidas en
el marco de competencias a las distintas entidades territoriales y en sectores claves de gasto social.
19 Ley que resultó con el desarrollo de la Constitución Política de 1991 en su capítulo 5 “De la finalidad social
del Estado y de los servicios públicos”, artículos 365 a 370.
36

argumentos de fortalecimiento de la descentralización en los servicios de
acueducto y alcantarillado en el país 20 .
2.2. El principio básico de competencias y recursos. (El período 1995 – 2007).
La autonomía en el manejo de las responsabilidades locales.
El segundo período 1994 – 2007 orienta una búsqueda de mejoramiento de la
capacidad financiera e institucional para la prestación de los servicios y con ello se
busca garantizar que los Municipios puedan asumir las responsabilidades de la
gestión de los asuntos públicos y especialmente en este caso de la prestación de
los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
Se fortalece el papel de las entidades nacionales en procura de esos grandes
objetivos y entonces se clarifican tres grandes frentes de trabajo como son; i) la
formulación de políticas y apoyo al financiamiento en la prestación de servicios
públicos por parte de entidades del nivel nacional (Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de Desarrollo Económico, Financiera de Desarrollo
Territorial, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Fonade); ii) la Regulación
de la prestación de los servicios públicos con énfasis en aumentos de cobertura y
sostenimiento de las entidades prestadoras en cuanto a su viabilidad financiera,
así corresponda con la vinculación de operadores especializados del sector
privado (Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico); y iii) la
vigilancia de la gestión y de la responsabilidad de las administraciones
municipales con los criterios de gestión orientada a resultados (Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, Departamento Nacional de Planeación,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
Adicionalmente se conforman instrumentos del nivel nacional para apoyar el
financiamiento de las inversiones necesarias en el sector de acueducto y
alcantarillado mediante el Sistema Nacional de Cofinanciación (1992) con el
Fondo de Infraestructura Urbana en Findeter, y el Fondo Nacional de Regalías
(Ley 141 de 1994) con los mecanismos y esquema de tipo banco de proyectos,
20 En la presentación del propósito general de la Ley 142 de 1994 se enuncia: “Tampoco se casa esta Ley
con la centralización ni con la autonomía local extremas. Desde el punto de vista del gasto, las relaciones
intergubernamentales son convenientes y necesarias para fines de la coordinación, la asistencia técnica y
gerencial, la supervisión, la información, la búsqueda de economías de escala, los planes de desempeño y los
controles de gestión y resultados…. De manera que la autonomía absoluta de cada nivel es, como lo hallaron
los brasileños después de la Constitución Municipalista de 1988, una entelequia que conduce al desorden y la
ineficiencia”. Ponencia par Segundo Debate del Proyecto de Ley 142 de 1994. Gaceta del Congreso, Año II,
No. 220, 19 Junio de 1993.
37

con lo cual se completaba un marco de oferta de recursos para proyectos de
expansión de coberturas en acueducto y alcantarillado. Según informe de
evaluación de los recursos aplicados al financiamiento de proyectos del sector de
acueducto y alcantarillado, presentado por el DNP al Congreso de la República, al
año 1998 se habían invertido en los Municipios del país por conducto del esquema
institucional del nivel nacional un monto estimado en 1.8 billones de pesos del año
1995 en solo proyectos de acueductos y alcantarillado, sin contar recursos de
cooperación técnica y otros fondos de financiamiento sin obligatoriedad de
retorno. 21
La Ley 142 de 1994 desarrolla el Capítulo 5 de la Finalidad Social del Estado y de
los servicios públicos de la Constitución Política de 1991, bajo un enfoque finalista
de la descentralización administrativa orientado a la búsqueda de mayores
autonomías políticas en la gestión de los asuntos públicos y especialmente para la
atención de necesidades básicas de la población con la provisión de servicios. El
énfasis de la norma se sustenta en desarrollar los Artículos 365 y 369, los cuales
prevén que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado,
por tanto es deber de este asegurar su prestación eficiente. De otra parte la Ley
determina los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y
sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales
que presten el servicio, así como la participación de los Municipios o sus
representantes en las entidades y empresas que les presten los servicios públicos
domiciliarios 22 .
En el caso específico de los servicios de acueducto y alcantarillado, la Ley 142 de
1994 junto con sus decretos reglamentarios y demás normas complementarias,
definió gran parte del marco institucional de prestación de los servicios que
predominó durante el período 1994 a 2004, y de ese marco en materia de
descentralización y régimen de competencias de estos servicios conviene
destacar las siguientes consideraciones centrales:
Reconoció el origen netamente municipal y privado de los servicios de
acueducto y alcantarillado desde inicios del siglo 20, pues fueron prestados
21 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – DNP. División de Finanzas Territoriales, Unidad de
Desarrollo Territorial, Informe Ejecuciones Sectoriales, 1994 – 1998, agosto 1998.
22 Artículos 365 y 369 de la Constitución Política de Colombia de 1991, sustento para la exposición de motivos
de la Ley 142 de 1994.
38

como producto de la iniciativa local y funcionaron como entes autónomos con
discrecionalidad y capacidad de definición de aspectos tarifarios entre otros.
Partió de la evidencia que desde la segunda mitad del siglo, el Gobierno
central asumió el protagonismo en aspectos como la financiación, inversión
y administración de servicios de acueducto y alcantarillado, entre otros,
todo ello sustentado en aspectos como:
i) La función primaria de los gobiernos nacionales en materia de
acueducto y alcantarillado estuvo encaminada bajo una concepción
intervencionista de dar acceso a los servicios públicos a la gran
mayoría de la población, lo cual efectivamente sí aumentó
sustancialmente los niveles de cobertura especialmente urbana en el
país. Con ello se puso a prueba la capacidad del gobierno central para
movilizar recursos fiscales, asignar subsidios y ejecutar proyectos de
provisión de estos servicios.
ii) La característica de economías de alcance y economías de escala en
los servicios de acueducto y alcantarillado, cuando ello resulte
económica y técnicamente viable, que hace económicamente eficiente
y necesario contar con modalidades de prestación por esquemas de
aglomeración para lograr un aprovechamiento de la cadena productiva
del servicio y la prestación de las actividades que corresponden al
mismo.
iii) Una reiterada tendencia a mantener el control en la prestación de
servicios esenciales por entidades y órganos del nivel nacional, como
respuesta inmediata a la profunda debilidad fiscal y administrativa del
Municipio colombiano, que obligó a subsidiar directamente a muchas
entidades territoriales, lo cual conllevó a la profundización del ciclo
negativo del esfuerzo fiscal producto de la paradoja centralista en
desmedro de las posibilidades municipales 23 .
Evaluó las condiciones de pérdida de participación del sector privado con
inversiones en estos servicios, concluyendo la falta de fomento de
condiciones de competencia debido a la ausencia de señales claras a
23 Este ciclo negativo producto de la paradoja de regímenes centralistas ha sido ampliamente estudiado en
materia fiscal y está sustentado para el caso Colombiano en textos de Hacienda Pública (Restrepo, Juan
Camilo, 2003) y más recientemente en la región de América Latina por los análisis de eficiencia tributaria local
de la CEPAL Ramírez, Juan Carlos, 2008). Consiste en que ante la carencia de recursos fiscales municipales,
mayor es la injerencia del Estado central y consecuentemente mayor resulta la necesidad de reforzar los
recursos del gobierno central y menor la posibilidad de generar recursos fiscales municipales.
39

través de precios fijados según las reglas del mercado en cuanto a los
costos de prestación, las tarifas para recuperar y garantizar una rentabilidad
en el largo plazo en la gestión y operación de estos servicios de acueducto
y alcantarillado que a diferencia de la gran mayoría de servicios públicos
tienen una marcada tendencia a ser un monopolio natural y por lo tanto
ameritan reglas de juego que establezcan claramente los derechos de
propiedad y con ello reducir los costos de transacción.
Consideró los avances en materia de desarrollo empresarial aplicado a la
prestación de servicios públicos por empresas públicas y privadas en
experiencias internacionales, de las cuales pudo concluir que la gestión
empresarial, cuando se desarrolla en un ambiente competitivo y sin
interferencias, había probado ser eficaz y llevar a soluciones eficientes con
costos económicamente viables de acuerdo con las necesidades del
servicio. Específicamente en el sector de acueducto y alcantarillado, evaluó
la posibilidad de tener áreas en las que se pueden simular las condiciones
de competencia, mediante esquemas como la gestión independiente de
sistemas de acueducto o la subcontratación de ciertas zonas o modalidades
del servicio.
Con este marco de análisis de la política del sector y del marco normativo de la
Ley 142 de 1994, los servicios de acueducto y alcantarillado en Colombia entraron
en un período decisivo en el cual se generó un mercado nuevo de entidades
prestadoras públicas, privadas, mixtas y de organizaciones comunitarias o de
usuarios que no estaban identificadas con el carácter de entes prestadoras en
zonas rurales o pequeños centros urbanos (aunque igualmente se reconocieron
derechos adquiridos a entes prestadores que ya venían operando en algunos
centros urbanos de importancia estratégica en el país). Se dio inicio a una agenda
de retos y prioridades en descentralización totalmente nueva puesto que los
preceptos del nuevo régimen exigían un replanteamiento total a nivel institucional
de todo el sector de servicios públicos en su conjunto. La Nación debía redefinir su
papel para fortalecer instituciones con carácter regulador y que de manera
articulada pudieran definir esquemas tarifarios con criterios económicos y de
solidaridad, incentivar prácticas de gestión integrales involucrando costos de
prestación y manejo de precios de mercado hacia una señal clara de
mejoramiento de las condiciones de eficiencia del servicio, sin que se entorpeciera
la iniciativa empresarial y que pudiera fomentar la competencia en áreas donde
pudiera existir y fuera factible, impidiendo abusos de posición dominante o
40

monopolios naturales y logrando desregular hasta donde sea posible para eliminar
las barreras artificiales a la competencia.
Este segundo período en la descentralización de los servicios de acueducto y
alcantarillado en Colombia se consolidó para el año 2001 al momento de
generarse en el país el primer período de revisión de las fórmulas tarifarías de los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que fueron expedidas por la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en el año 1996.
Esta situación se presentó debido al gran énfasis que se dio en el país en la
prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado por los tres grandes
objetivos que la Ley 142 de 1994 se encargó de irradiar a todos las
administraciones locales, a los Departamentos, a las entidades prestadoras ya
fueran ellas públicas, privadas, mixtas o resultado de asociaciones de usuarios o
pequeñas empresas comunitarias en todo el territorio nacional. Esos tres grandes
objetivos fueron: i) garantizar recursos suficientes para lograr la existencia misma
del servicio en términos de cobertura; ii) asegurar la eficiencia del servicio en
términos de menores costos y menores tarifas bajo el supuesto de la
autosuficiencia financiera en la prestación de los mismos; y, iii) obtener la calidad
de los servicios.
En este sentido el sector de acueducto y alcantarillado en Colombia estuvo
permeado por los criterios de política dictados y puestos en marcha por el nivel
nacional en su papel de orientador y regulador de la función pública quien las
estableció para las entidades territoriales haciendo énfasis en las administraciones
municipales encargadas de garantizar la prestación de los servicios. Estos criterios
fueron:
i) La libertad de entrada a quienes quisieran prestar los servicios
bajo un esquema claro de competencia en el mercado y
competencia por el mercado en aquellos casos en que las
condiciones iníciales no garantizaran la viabilidad económica y la
suficiencia financiera;
ii) El incentivo a la competencia entre los prestadores de servicios
que lograran garantizar las condiciones previstas, en el caso en
que para acueducto y alcantarillado esa competencia fuera
naturalmente posible (ello excluía claramente casos de monopolio
natural muy frecuentes en acueducto y alcantarillado);
iii) El control de gestión en la prestación de los servicios para evitar
los abusos de posición dominante o las ineficiencias trasladadas a
41

los usuarios de los servicios en cuanto a las tarifas finalmente
cobradas a los usuarios.
iv) La vigilancia de la gestión para garantizar, en el marco del control
posterior, el cumplimiento de las reglas de juego fijadas por la
regulación y garantizar con ello las condiciones de prestación en
términos de eficiencia económica para las entidades prestadoras
en las entidades territoriales.
v) El régimen sancionatorio eficaz que logre actuar oportunamente
para garantizar el cumplimiento de normas y modelar con ello la
conducta de los agentes que intervienen en el sector a título de
entidades prestadoras.
Al momento de hacer la revisión de las fórmulas tarifarías en el año 2001 y
consecuentemente de culminar la evaluación del logro de los objetivos trazados en
el período de 1994 hasta el 2005, sobre los resultados de la descentralización y la
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en el país, se obtuvo el
balance que permitió determinar un segundo gran punto de quiebre en el marco de
la prestación de estos servicios.
La revisión tarifaría realizada entre los años 2003 y 2005 permitió un avance
importante en cuanto a la inclusión de señales de eficiencia dentro de la definición
de los costos de referencia, representando con ello una primera fase en la
búsqueda de un sector mucho más eficiente en la prestación de servicios como
acueducto y alcantarillado. Ese nivel de mejoras continuó con la tendencia del
sector que permitió reflejar menores costos para trasladar a los usuarios en las
tarifas, aunque ello no necesariamente se tradujo en inmediatas reducciones de
las tarifas puesto que en el esquema de prestación de los servicios, ya era
reconocido el rezago en las estructuras tarifarías que las administraciones
municipales en primera instancia y luego las entidades prestadoras de distinto
orden (públicas, privadas, mixtas o asociaciones comunitarias) llevaban
acumulado desde la década de los ochenta en Colombia.
Ello obviamente siguió afectando de una manera importante el principio de la
suficiencia financiera con el cual se ha pretendido en la descentralización de los
servicios lograr que estos sean viables económica y financieramente para cumplir
con las condiciones de sostenimiento de coberturas y mejoramiento en la calidad.
42

La misma revisión tarifaría y la evaluación de la descentralización en el sector de
agua potable y saneamiento básico 24 ha permitido concluir que los mercados de
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico no necesariamente
corresponden al área de jurisdicción territorial de un Municipio y desde ese punto
de vista, aunque la Ley 142 de 1994 o régimen de servicios públicos parte de una
concepción municipalista en cuanto a la garantía de su prestación, para este tipo
de servicios de amplio alcance respecto de la extensión y cobertura territorial en el
aprovechamiento de recursos, la existencia de economías de escala y de
aglomeración, podría eventualmente crear mercados que van más allá de ese
ámbito geográfico y ello necesariamente implicaría una concepción diferente de
ordenamiento territorial y de arreglos institucionales en los cuales podría resultar
mucho más eficiente la estructuración de mercados supramunicipales o la
aglomeración de varios Municipios, para que desde la óptica económica, se
puedan cubrir de una manera más eficiente y sostenible los costos de la
prestación de estos servicios.
Por esta razón, desde una perspectiva preferentemente económica que
caracterizó este segundo hito histórico en la descentralización de la prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado, se generaron las condiciones para un
tercer gran cambio institucional en el país que articuló las políticas públicas en el
sector y que permitió desde el año 2006 iniciar una fase de reorientación en el
sector que ha sido vista como un nuevo modelo de descentralización en estos
servicios, matizado por algunas tendencias recentralistas desde el nivel nacional
para asumir deficiencias de las administraciones municipales y regionalistas
expresadas en el resurgimiento de los Departamentos como entidades que
pueden asumir una gestión de un mayor alcance en cuanto a la efectividad de las
políticas públicas en el territorio por su carácter supramunicipal y de cobertura
geográfica regional. Lo cual se analizara en el acápite siguiente.
24 MALDONADO, María Mercedes y VARGAS FORERO, Gonzalo. Evaluación de la descentralización
municipal en Colombia. La descentralización en el Sector de Agua potable y Saneamiento básico. Bogotá,
D.C. Departamento Nacional de Planeación – DNP (Dirección de Desarrollo Territorial). 30, noviembre, 2001.
Archivos de economía nº 166. 49 p
43

2.3. La prestación de los servicios (período 2007 – 2009). Un carácter dual
desde el renovado papel de los Departamentos a la injerencia recentralista
del nivel nacional.
Un tercer momento está caracterizado por el reposicionamiento del nivel
departamental para asumir con criterios de economía de escala y otros esquemas
regionalizados de aglomeración y alcance, con el cual se ha pretendido responder
a la búsqueda de una optimización de las inversiones y un mejoramiento de las
condiciones de gestión por parte de las entidades prestadoras de orden municipal.
Este mismo proceso ha venido acompañado de una mayor presencia del nivel
nacional en cuanto a la manera de intervenir en los asuntos públicos de resorte
local, bajo el justificativo de la necesaria garantía de los derechos de los
habitantes en el marco del Estado Social de Derecho.
Ello ha implicado la presencia del mismo nivel nacional en la gestión de la
prestación de servicios de acueducto y alcantarillado bajo la figura de la toma de
posesión o la intervención de empresas prestadoras de servicios de acueducto y
alcantarillado que no han sido eficientes o que controvierten ampliamente los
principios y fundamentos de la prestación de estos servicios 25 .
Este último momento ha estado inspirado por la presunción de serias dificultades
por parte de los Municipios para cumplir con sus responsabilidades de prestación
de los servicios de acueducto y alcantarillado ya sea de manera directa o por
medio de gestores u operadores especializados. Las recientes disposiciones que
afectan el tema de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado,
conllevan a la pérdida de autonomía de alcaldes en la toma de decisiones en este
sector a partir del Acto Legislativo número 4 de 2007 y consecuentemente de la
Ley 1176 de ese mismo año, lo que genera tendencias claras a una
recentralización de sectores prioritarios en el gasto social como los de acueducto y
alcantarillado.
Precisamente en el marco de los lineamientos de política del gobierno nacional
para el sector de agua potable y saneamiento básico se redefinen algunos de los
25 En la última década, desde fines de 1999, se han presentado importantes intervenciones directas del ente
de vigilancia creado por la Ley 142 de 1994 para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado,
es decir la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que ha sancionado, intervenido y tomado
posesión de empresas prestadoras ante los reiterados incumplimientos o fallos en la prestación del servicio,
todos ellos bajo el mismo modelo de evaluación de la suficiencia financiera y el riesgo inminente de la no
viabilidad financiera de estas entidades.
44

marcos de competencias en acueducto y alcantarillado para los Municipios,
dependiendo del desempeño y la eficiencia en la gestión de la prestación de estos
servicios. En esta nueva política se establecen como lineamientos el impulso a la
entrada de operadores especializados públicos o privados donde el Municipio es
prestador directo, y se genera una transformación empresarial a los prestadores
públicos que presentan deficiencias, así como la inducción a una estructura
industrial más concentrada que permita generar economías de escala y responda
a las especificidades de los diferentes tipos de mercado. En cumplimiento de estos
lineamientos se establecen entre otras, dos estrategias centrales en la línea de
adecuación de la estructura industrial y empresarial del sector, las cuales son:
Promover esquemas regionales de operación y administración de los servicios
de acueducto y alcantarillado mediante cuatro instrumentos básicos: i) los
programas del Gobierno Nacional de apoyo técnico, de transformación
empresarial y de acceso al crédito concentrados a las estructuraciones de
carácter regional; ii) el desarrollo e implementación de la regulación de fusión
de prestadores por parte de la CRA; iii) el fortalecimiento del papel de los
Departamentos como entes de articulación de la política de compactación del
sector a través de esquemas regionales que incluyan, además, áreas
nucleadas; y, iv) la creación y fortalecimiento de asociaciones de Municipios.
Estructurar procesos más ágiles de transformación empresarial de los
prestadores mediante los siguientes instrumentos: i) articulación de los
procesos de entrega del servicio a operadores especializados, en un trámite
estandarizado y fuerte en términos institucionales derivado de acciones
conjuntas del MAVDT, la SSPD y la CRA; ii) una normatividad que permita la
asignación directa de parte de los recursos del Sistema General de
Participaciones a los procesos de transformación empresarial, cuando hayan
resultado de procesos de toma de posesión o liquidación, previo desarrollo de
la regulación y procedimientos claros por parte de la SSPD y la CRA.
Por su parte el Documento CONPES 3463 establece entre otros, los siguientes
principios:
Planes de inversión integrales, con perspectiva regional, a partir de un
componente de preinversión que podría cofinanciar la Nación.
Articulación de las diferentes fuentes de recursos: SGP, tarifas ajustadas al
marco tarifario vigente, regalías, recursos propios de las empresas, otros
45

ecursos de los presupuestos territoriales, aportes de las Corporaciones
Autónomas Regionales y los aportes del Gobierno Nacional.
Gestiones en cabeza del gobierno nacional para apoyar el acceso eficiente a
crédito, que permita apalancar las inversiones en el corto plazo en los casos en
que sea necesario y viable. En este sentido; la Nación apoyaría la
estructuración de operaciones de crédito externo con la banca multilateral y
daría el respectivo aval y garantía. Adicionalmente, se articularía el crédito
interno a través de la línea de crédito con Tasa Compensada administrado por
Findeter.
Estructuración de la entrada de operadores especializados para la prestación
de los servicios, la consolidación de los esquemas empresariales existentes o
la creación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias eficientes, bajo la
coordinación del Departamento y con el apoyo técnico de la Nación. En las
estructuraciones se definirían mercados regionales que permitirían aprovechar
al máximo las economías de escala y abarcarían en lo posible zonas rurales
nucleadas, por lo menos con un componente de asistencia técnica de los
operadores.
El apoyo de la Nación a los Departamentos se hará efectivo de acuerdo con el
avance de los compromisos locales para la asignación de recursos y para la
implantación de los esquemas de desarrollo institucional y empresarial
propuestos para cada Departamento.
Articulación de las acciones de las diferentes instituciones con incidencia en el
sector en la formulación e implementación de los Planes. En el nivel nacional
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República. A nivel territorial los
Departamentos, los Municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Fortalecimiento de la gestión en las zonas rurales mediante programas de
asistencia técnica, capacitación y adopción de tecnologías costo-efectivas y
sostenibles. El Ministerio del sector promovería estos programas y
progresivamente lo haría a través de las empresas prestadoras y los
Departamentos.
Articulación de las políticas y acciones de agua potable y saneamiento con las
de desarrollo urbano, particularmente en lo que se refiere a la generación de
suelo para vivienda de interés social y a la implementación de los programas
46

integrales de mejoramiento integral de barrios, macroproyectos de interés
social nacional y renovación y redensificación urbana.
Ante estos lineamientos de política del nivel nacional, las entidades territoriales
han tenido que responder de diversa manera apuntando a una visión de
articulación y complementariedad de los niveles de gobierno en la prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado. De una parte, los Departamentos
entraron de manera decidida a participar en recursos del sector y en los procesos
de toma de decisiones que implicaba la estrategia de los Planes Departamentales
de Agua. De otra parte los Municipios han tenido que acelerar los esfuerzos de
gestión y de fortalecimiento local para llevar a cabo los procesos de
transformación y ajuste institucional que estaban señalados desde la Ley 142 de
1994 y con lo cual podrían continuar bajo ciertas condiciones precisas,
encargados directamente con sus esquemas de gestión de la prestación de los
servicios o mediante la vinculación de operadores especializados. En la práctica
este tipo de situaciones ha podido evidenciar una situación de conflicto
institucional que si bien surgió desde la forma de prestación de un servicio público
esencial, finalmente ha alcanzado todos los matices de una pugna de fondo en
cuanto al alcance y el sentido profundo de la descentralización en el país. En otras
palabras, está de por medio el debate de la autonomía municipal para el manejo
de los asuntos públicos frente a la injerencia de otros niveles de gobierno como el
Departamento y la misma nación, bajo el entendido de propósitos igualmente
válidos y legítimos como son la búsqueda de la eficiencia, las economías de
escala y la garantía de los servicios públicos esenciales como el acueducto y el
alcantarillado, deben ser prestados con calidad, eficiencia y a costos
económicamente eficientes para los usuarios.
Una vez más, como ha ocurrido en la mayoría de los lineamientos de políticas
públicas, corresponde acudir a quienes como usuarios y beneficiarios finales de
estos servicios, tienen un peso estratégico en cuanto al alcance de uno y otro
enfoque en las decisiones. Son los usuarios y las comunidades organizadas a
través de sus representantes en lo político y en lo social, quienes han alcanzado
de una forma u otra un grado de madurez luego de prácticamente dos décadas de
descentralización y de la forma como hoy en día pueden evaluar los resultados de
esa gestión en la retribución que el Estado a través de sus instituciones, ofrece en
términos de servicios para mejorar la calidad de vida.
Los comités de desarrollo y control social, los vocales de control, las juntas de
acción comunal, las asociaciones de usuarios y los demás voceros constituidos en
47

el marco regulatorio como resultado de quince años de aplicación de sistemas de
participación ciudadana derivados de la Constitución Política de 1991 y por la Ley
142 de 1994 y sus desarrollos normativos, han jugado un papel crucial en cuanto a
garantes de la legitimidad de las actuaciones públicas por parte de las entidades de
gobierno encargadas de la provisión de servicios.
Con lo cual, surge la inquietud de si estos niveles de participación directa o indirecta
en la gestión de prestación de servicios locales y en las comunidades organizadas
urbanas y rurales, resultan sustancialmente definitivos en cuanto al destino final de
la manera como serán implementados en la práctica los esquemas de prestación de
servicios ya sea por parte de los Municipios o por parte de los Departamentos con
la nueva estrategia de gestión. No se puede desconocer que la injerencia de la
participación ciudadana en los asuntos públicos, derivada incluso de las políticas de
descentralización en Colombia ha permitido que las comunidades organizadas y los
grupos de interés logren finalmente incidir en la priorización de las decisiones de
inversión con recursos públicos y que luego sean esos mismos voceros quienes
ejerzan control sobre la utilización y resultado de esas inversiones. Sin embargo no
es aún claro que en términos de gestión en la prestación de servicios como
acueducto y alcantarillado puedan tener el mismo nivel de incidencia debido a la
tradicional manera como las entidades prestadoras en el país han decidido operar
los servicios bajo enfoques técnicos y comerciales, pero ello tiene que ser en todo
caso una importante fuente de análisis del futuro derrotero que tome el rumbo de la
descentralización en el sector de acueducto y alcantarillado en el país.
2.4. Un balance del sector de acueducto y alcantarillado en el marco de los
tres momentos históricos en descentralización.
Luego de observar los tres momentos por los que pasa la descentralización de los
servicios de Acueducto y Alcantarillado en cuanto a sus alcances y matices,
conviene hacer un balance de la situación encontrada en la información disponible
sobre estos sectores y que muestre la situación a lo largo las tres etapas.
2.4.1. Las entidades prestadoras en acueducto y alcantarillado.
Según datos de la Superintendencia de Servicios Públicos que han sido resultado
del reporte de información que periódicamente han entregado al SUI 26 desde 1996
26 El Sistema Unificado de Información – SUI de la Superintendencia de Servicios Públicos ha sido el
resultado del montaje del sistema de información de la gestión de entidades prestadoras de servicios públicos
48

las entidades prestadoras sujetas de vigilancia y control en el país, la situación
para los períodos en los que se dispone información desde 1988 a 2007 se
presenta en la Tabla No. 2.
Tabla 2. Evolución Tipos de Prestadores Registrados.
AÑO 1995 AÑO 1996 AÑO 1997 AÑO 1998 AÑO 2002 AÑO 2006
# % # % # % # % # % # %
Empresa 392 41 535 36 618 38 683 40 625 26 469 57
Municipio 281 29.5 404 27 411 26 418 24 499 21 187 23
Organización 280 29.5 543 37 580 36 608 36 1254 53 170 20
Total 953 100 1482 100 1609 100 1709 100 2378 100 826 100
Fuente: SSPD – RUPS. Para el año 2006 datos con corte al mes de Abril.
En cuanto al tipo de prestador, se puede encontrar que en 1995 el 70.5% de los
operadores urbanos eran operadores especializados (Empresas 41% y
Organizaciones 29.5%); en tanto que el 29.5% restante de los operadores eran los
Municipios.
Para 1998, los prestadores especializados representaban el 76% y los Municipios
prestaban el servicio directamente en el 24% de los casos. Y para el año 2006, los
prestadores especializados representaban el 77% y los Municipios únicamente tenían
el 23% en la prestación. Esto significa un gran avance en términos de la gestión de los
servicios públicos, ya que la prestación a través de operadores especializados
contribuye a la autonomía administrativa y financiera de los prestadores de los
servicios 27 .
Se observa en estas series de tiempo con información de la SSPD el creciente
número de empresas de distinta naturaleza que se han conformado en el país, así
como el constante crecimiento en número de comunidades organizadas, los
cuales han estado por encima de los registros de entidades prestadoras de orden
municipal.
domiciliarios en Colombia. Periódicamente es alimentado por la misma entidad prestadora que debe reportar a
la SSPD como entidad de vigilancia y control, los resultados de su gestión en la prestación de los servicios.
27 DOMÍNGUEZ TORRES, Carolina y URIBE BOTERO, Eduardo. Evolución del Servicio de Acueducto y
Alcantarillado Durante la Última Década. Documento CEDE 2005-19 ISSN 1657 – 7191 (Edición Electrónica),
Marzo de 2005. P.28.
49

2.4.2. Los indicadores básicos de prestación del servicio en acueducto y
alcantarillado.
Igualmente, de acuerdo con los datos de la Superintendencia de Servicios
Públicos reportados desde 1996 por las entidades prestadoras sujetas de
vigilancia y control en el país, la situación en los principales indicadores de
prestación de servicios de acueducto y alcantarillado medidos por índices de
cobertura y de continuidad a nivel nacional, mostraba la situación para los tres
grandes momentos de tiempo que se evidencia en la Tablas No. 3 y No. 4.
Tabla 3. Cobertura Promedio De Acueducto Y Alcantarillado A Nivel
Nacional En Tres Momentos Del Período De Análisis.
PORCENTAJES NOMINALES PORCENTAJES NOMINALES PORCENTAJES NOMINALES
Acueducto Alcantarillado Acueducto Alcantarillado Acueducto Alcantarillado
1996 Meta
1998
1996
Meta
1998
2002
Meta
2004
2002
Meta
2004
2006
Meta
2008
2006
Meta
2008
Grandes Ciudades 93.8 98.0 88.4 93.3 96.5 98.5 90.5 95.0 99.1 100.0 94.1 100.0
Ciudades Intermedias 88.8 96.0 83.7 91.0 90.2 96.5 87.5 92.0 93.5 98.0 89.2 95.0
Pequeña Ciudades 81.5 95.5 60.0 85.0 85.3 95.5 75.0 85.0 89.7 92.0 78.3 90.0
TOTAL NACIONAL 87.6 90.0 75.3 77.0 90.7 93.5 84.3 87.5 93.5 96.0
Fuente: SSPD – Registro consolidado sistema SUI y Metas Planes de Aguas de los periodos analizados
87.2 90.0
Tabla 4. Continuidad Promedio De Acueducto A Nivel Nacional Por Tipo De
Ciudades En Tres Momentos Del Período De Análisis.
1996 META 1998 2002 META 2004 2006 META 2008
Grandes ciudades 94.0 100.0 97.0 100.0 98.5 100.0
Ciudades intermedias 92.5 100.0 95.0 100.0 97.0 100.0
Pequeñas ciudades 72.5 100.0 78.5 100.0 82.0 100.0
TOTAL NACIONAL 86.3 100.0 90.2 100.0 92.5 100.0
Fuente: SSPD- Registro consolidado sistema SUI y Metas Planes de Aguas de los períodos analizados.
El balance de estos indicadores muestra significativos aumentos y mejoras en el
desempeño de coberturas e índice de continuidad, de acuerdo con información
registrada en la SSPD y suministrada por las entidades a nivel municipal y demás
empresas prestadoras en el país de los servicios de acueducto y alcantarillado.
Aunque, es necesario mejorar por que la cobertura es todavía insuficiente,
especialmente en zonas rurales y la calidad no es la adecuada en muchas zonas
del país.
Según informes recientes, con base en cifras reportadas por la SSPD sobre
evaluación del cumplimiento de los planes de gestión y resultados de los entes
prestadores en Colombia, se observan diferencias sustanciales en cuanto a las
50

coberturas nominales y las coberturas efectivas en los principales indicadores de
continuidad, potabilidad del recurso hídrico y tratamiento de aguas residuales por
parte de los servicios de alcantarillado.
Sin embargo, las posibilidades de acceso a los servicios de acueducto y
alcantarillado, así como la calidad de estos, ha venido aumentando en forma
significativa en las dos últimas décadas, debido en gran parte a los cuantiosos
volúmenes de inversiones en el sector.
De acuerdo con las cifras consolidadas en el país, entre 1999 y 2007 el sector de
acueducto y alcantarillado en Colombia recibió 6,820 millones de dólares para
inversión lo que equivale a un promedio de 852 millones de dólares cada año. Ya
en el período 2003-2006 la inversión alcanzó un 0,62% del PIB, llegando a ser uno
de los más altos niveles en América Latina. 28
Durante el período comprendido entre 2007 hasta 2017, la SSPD ha previsto
inversiones de 2.200 millones de dólares en el sector de agua potable y
saneamiento. 29
Este cuantioso volumen de recursos, puede contar con las fuentes de
financiamiento que se evidencian en el gráfico No. 1 y según las cuales
prácticamente un 73% son recursos que hacen parte del esquema de
descentralización fiscal y administrativa por el cual no solamente se transfieren
recursos de las transferencias de la Nación, sino que también se consolida el
cobro de tarifas bajo el régimen de regulación que permitan inversiones hacia la
sostenibilidad del sector.
28 Las cifras han sido tomadas de los cálculos consolidados con base en recursos ejecutados y/o
administrados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de los programas del
Presupuesto General de la Nación, Audiencias Públicas, el Programa de Modernización Empresarial y el
Programa Plan Pacífico. Adicionalmente, se han contabilizado recursos invertidos a través del Fondo Nacional
de Regalías y las transferencias establecidas en la Ley 715 de 2001. En el caso de inversiones privadas, los
datos vienen de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), directamente de las
compañías privadas y de una encuesta sobre el clima de inversión en infraestructura que se llevó a cabo en el
último Seminario internacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia, en marzo de
2009, en Cartagena de Indias, convocado por la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios
de Agua y Saneamiento, ANDESCO.
29 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Informe Anual de Servicios Sanitarios
en Colombia. 2006. P. 24.
51

Gráfico 1. Fuentes De Financiamiento Del Sector Acueducto Y
Alcantarillado En Colombia.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO SECTOR ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
31%
16%
Transferencias SGP PGN Audiencias Publicas Fondo Nal. Regalías Tarifas entes prestadores
Fuente: Informe Anual de Servicios Sanitarios en Colombia. 2006. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de
Colombia.
La descripción de estas fuentes de financiamiento es la siguiente:
42% de las transferencias de la Nación a los Municipios a través del
Sistema General de Participaciones (SGP), dentro del cual se tienen reglas
claras y precisas para destinar este financiamiento exclusivamente a agua y
saneamiento.
11% proveniente del presupuesto general de la Nación distribuido mediante
el sistema de audiencias públicas por el cual los Municipios pueden
participar en la distribución de recursos asignados por Departamento, de
acuerdo con la presentación de proyectos del sector viabilizados.
16% de los recursos de las regalías (petróleo, minerales, otros) que son
administrados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR) y que tienen
establecido el mecanismo de presentación, formulación y evaluación de
proyectos que resulten viables para ser financiados.
31% estimado como recursos provenientes de la aplicación del principio de
suficiencia financiera del régimen tarifario que debe procurar un
sostenimiento de la prestación de los servicios y garantizar fuentes para
expansión y reposición de los sistemas. 30
30 URIBE TOBÓN, Eva María. Superintendente de Servicios Públicos, Presentación de Seminario
Internacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, diapositiva 9, 2008.
52
11%
42%

De acuerdo con los análisis del Banco Mundial para la región de América Latina, las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR´S) en el caso de Colombia,
contribuyen también al financiamiento de inversiones de agua potable y
saneamiento. 31 Las CAR´S tienen como principales fuentes de ingreso un
porcentaje fijo del impuesto predial que se cobra en los Municipios de su
jurisdicción, otro porcentaje de las empresas de generación de energía eléctrica y el
restante valor de las tasas ambientales por la extracción de agua y de las tasas
retributivas por la descarga de aguas residuales, pero en todo caso con destino a
obras e infraestructura en saneamiento y preservación del recurso hídrico y el
control de la contaminación.
Este mismo estudio identificó que las transferencias del Sistema General de
Participaciones están llegando a los pequeños Municipios que presentan bajos
niveles de ingresos, pero que en todo caso muchas de estas entidades territoriales
utilizan las transferencias destinadas al sector de agua y saneamiento para otros
fines. Los resultados de este estudio fueron convalidados por la Contraloría
General de la República en su informe reciente del año 2008 sobre la destinación
de los recursos de las participaciones de los Municipios en los ingresos corrientes
de la Nación, evidenciando muchos elementos para aplicar sanciones dentro del
esquema de control fiscal del país. 32
El mismo estudio del Banco Mundial mostraba que el sector privado también ha
financiado inversiones en agua potable y saneamiento, dentro de los 2.930
millones de dólares que se han invertido en el sector entre 1995 y 2003, el sector
privado alcanzó a invertir un 16%, mostrando además desde 1998 una tendencia
de oportunidad de inversiones con rentabilidad a largo plazo, el sector privado
pasó desde casi cero en inversión a más de 100 millones de dólares en tan solo
los años 2000 a 2003 y en la actualidad se ha consolidado cono una fuente de
financiación trascendental.
31 FERNÁNDEZ, Diego. Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura (REDI). Balanceando las
necesidades sociales y productivas de infraestructura. Documento del Banco Mundial. 1, Septiembre, 2004.
32 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA – CGR. Contraloría Delegada para el Sector Social e
Infraestructura. Informe Consolidado Destino de las Transferencias de los ICN de la Nación en Colombia.
Diciembre 2008.
53

3. LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN MUNICIPIOS
DE CUNDINAMARCA. CASO DE ESTUDIO APLICADO 33
El presente estudio sobre la descentralización de los servicios de acueducto y
alcantarillado se enfoca en una muestra de seis (6) Municipios del Departamento
de Cundinamarca, escogidos teniendo en cuenta criterios de ordenamiento por
cuencas hidrográficas 34 , con lo cual se espera analizar las condiciones de
complejidad en la prestación de los servicios, a partir de la descripción amplia de
los tres momentos de análisis identificados en el capítulo anterior. Estos
Municipios son: Girardot, Machetá, Sopó, Pacho, Ubaté y Medina.
Los Municipios seleccionados comprenden una población total de 179.807
habitantes según datos de cobertura censal corregidos a 2007 y asimilados por la
Gobernación de Cundinamarca, lo cual corresponde a un 8% del total de la
población del Departamento. La densidad de habitantes por kilómetro cuadrado en
el Departamento es de 99 Hab./km2, mientras que en los seis Municipios están en
valores de 755 Hab./km2 en Girardot, 327 Hab./km2 en Ubaté, 191 Hab./km2 en
Sopó, 62 Hab./km2 en Pacho, 29 Hab./km2 en Machetá y solo 8 Hab./km2 en
Medina 35 .
La población cundinamarquesa está agrupada en 601.828 hogares que residen
en 596.023 viviendas. De este total un 64,6% se ubica en la zona urbana y el 35,3
en la rural. Esto permite concluir que en el Departamento hay en promedio 3,66
personas por hogar, tanto en la zona urbana como la rural, mientras que este
indicador se encuentra a nivel nacional en 3,9 personas por hogar 36 . Dentro de la
muestra seleccionada, el Municipio de Medina se encuentra entre los que tienen
mayor número de personas por hogar con 4,12 mientras que los demás Municipios
están por debajo del rango indicado. Como se aprecia en el mapa No. 1 incluido
en el Gráfico No. 2, los Municipios seleccionados comprenden un área de
intervención en la prestación de los servicios que coincide con las principales
microcuencas de recursos hídricos en el Departamento, ello con el fin de verificar
las condiciones de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en
diferentes tipos de Municipios.
33 Ver anexo 1. Instrumentos de Recolección de Información.
34 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR. Planes de Ordenamiento por
Cuencas según Orden Hidrológico, POMCAS. Documentos formulados y aprobados, Junio 2006.
35 GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, Anuario Estadístico de Cundinamarca. Capítulo Información Socio
Económica. Imprenta Nacional de Colombia, 2006.
36 Ibídem.
54

Gráfico 2. Mapa De Representación De Selección De Municipios De
Cundinamarca Para El Estudio De Acuerdo Con Ordenamiento De Las
Cuencas De Primer Y Segundo Orden.
Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
SELECCIÓN DE MUNCIPIOS PARA EL ESTUDIO
1. GIRARDOT, 2. MACHETA, 3. SOPO, 4. PACHO, 5. UBATE, 6. MEDINA
55

En relación con el servicio de acueducto y alcantarillado, el promedio del
Departamento indica que el agua empleada por la población de Cundinamarca
proviene del acueducto en un 65%, un 10% de pozo, 3% de aguas lluvias y el
restante 16% de ríos pequeños o quebradas. El servicio sanitario es utilizado en
un 64% por el alcantarillado, un 27% por pozos sépticos, un 3% por letrinas y el
restante 7% menciona no poseer servicio de saneamiento 37 .
Es de anotar que en el Departamento se tienen 24 Plantas de Tratamiento de
Aguas Residuales de propiedad de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR, que prestan servicios de tratamiento primario a los
vertimientos del servicio de alcantarillado en las cabeceras municipales donde
están ubicadas 38 .
De acuerdo con las estadísticas al año 2006, sobre fuentes de información
consolidada intercensal del Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI
medido en el 2005 para Cundinamarca, el Departamento presentó un NBI total de
21,16%, que permitió inferir un mejoramiento en las condiciones de vida de los
habitantes, puesto que la medición anterior del año 1993 fue de 34%, estando
incluso muy por debajo del nivel nacional de NBI que para el año 2005 se ubicó en
27,63% 39 .
Para los seis Municipios seleccionados, los indicadores de NBI encontrados
fueron: Girardot 20,16%, Machetá 45,07%, Sopó 8,94%, Pacho 21,93%, Ubaté
20,84% y Medina 42,76%.
Los anteriores datos se presentan en el Gráfico No. 3 con lo cual se puede
observar una alta diversificación en las condiciones generales de vida en estos
Municipios seleccionados y permite contar con mayores elementos de análisis
sobre el impacto que tienen las condiciones de prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado en estas entidades territoriales, en el marco del proceso
de descentralización.
37 GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, Anuario Estadístico de Cundinamarca. Capitulo Información socio
Económica. Imprenta Nacional de Colombia. 2006.
38 CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, CAR, Subdirección de Desarrollo
Ambiental Sostenible. Informe Final contrato N° 0559 de 2007 “Planes Maestros de Acueducto Y
Alcantarillado en 40 Municipios de la Cuenca del Río Bogotá” – Proyecto CAR- BID.
39 GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, Anuario Estadístico de Cundinamarca. Imprenta Nacional de
Colombia, 2006, pág. 37 - 38
56

Gráfico 3. Indicadores De NBI Año 2005 De Los Municipios De
Cundinamarca Seleccionados Para El Estudio.
50,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Fuente: El Autor
INDICADOR NBI AÑO 2005 - MUNICIPIOS SELECCIONADOS
Girardot Machetá Sopó Pacho Ubaté Medina
En cuanto a las condiciones básicas de prestación de servicios de acueducto y
alcantarillado en Cundinamarca 40 se encuentra un panorama caracterizado por los
siguientes elementos:
a. En la mayoría de Municipios del Departamento la prestación la realizan
directamente los Municipios o empresas de servicios públicos (industriales y
comerciales del estado y sociedades por acciones) y en algunos hay
operadores especializados con participación del sector privado. En su
mayoría, se prestan los tres servicios en forma conjunta (acueducto,
alcantarillado y aseo) en un solo Municipio, cubriendo el área urbana y
centros poblados rurales; eventualmente los prestadores del área urbana
abastecen con agua potable y prestan el servicio de aseo a algunas
veredas; algunos alcantarillados de centros poblados rurales entregan al
alcantarillado urbano.
b. Municipios cercanos a Bogotá como Cajicá, Chía, Tocancipá, Sopó, La
Calera, Funza, Mosquera y Madrid compran agua en bloque a la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB).
40 Anuarios estadísticos de Cundinamarca, selección de datos de los períodos 1990 – 2006 y según
documento: “Estudios previos para Consultoría de estructuración de opciones de aglomeración en 40
Municipios de la Cuenca del Río Bogotá, Programa CAR-BID, Imprenta Nacional de Colombia, Julio 2008.
57

c. Existen esquemas regionales de prestación y de comercialización de los
servicios como los de Tocagua S.A. ESP, empresa promovida por el
Gobierno Nacional y la Gobernación, que presta los servicios de acueducto
y alcantarillado de Tocaima y Agua de Dios; y el de las empresas
Hydromosquera e Hydrochía, que se encargan de la comercialización en la
prestación de los servicios y cuentan con participación mayoritaria de Aguas
de Bogotá, filial de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
(EAAB) que es la entidad que surte la operación de estos servicios.
d. La EAAB presta en forma directa los servicios de acueducto y alcantarillado
de Soacha y el servicio de acueducto en Gachancipá (área urbana
únicamente). En estos Municipios, los usuarios se benefician con los
aportes de solidaridad y redistribución de ingresos del mercado atendido
por la EAAB.
e. En algunos casos en que los Municipios prestan los servicios directamente,
existen facturas fijas por los tres servicios (acueducto, alcantarillado y
aseo), las cuales no cubren los costos de operación ni de administración y
mantenimiento. De acuerdo con lo anterior, en la mayoría de los Municipios
se están aportando para subsidio (a la oferta y la demanda) los recursos del
Sistema General de Participaciones previstos para agua potable y
saneamiento básico y recursos municipales adicionales.
f. Las coberturas de acueducto y alcantarillado al año 2008 en los Municipios
estudiados se evidencian en la Tabla No. 5, mostrando las grandes
diferencias en las condiciones básicas de prestación de estos servicios.
Tabla 5. Cobertura De Servicios De Acueducto Y Alcantarillado Municipios
Estudiados De Cundinamarca - Año 2006.
Seis
Municipios
Total
Viviendas
ACUEDUCTO
Viviendas
% Cobertura
con Servicio
Total
Viviendas
ALCANTARILLADO
Viviendas
% Cobertura
con Servicio
Total 47.081 41.316 87.75 47.081 36.486 77.49
Fuente: Anuario Estadístico de Cundinamarca año 2006, Cap. 9 Servicios Públicos Domiciliarios, Cuadro 32 Pág. 285.
g. Las destinaciones de recursos municipales en el Departamento de
Cundinamarca para el sector de acueducto y alcantarillado alcanzó
porcentajes significativos del total de recursos transferidos en el Sistema
General de Participaciones para el concepto “asignaciones especiales y
propósitos generales”. En efecto, como se aprecia en el Gráfico No. 4, tanto
los recursos que fueron transferidos y destinados por los Municipios para
58

agua potable como para libre inversión fueron de los que más montos
presentaron al cierre del año 2008, según las estadísticas fiscales del
Departamento de Cundinamarca.
Gráfico 4. Composición De Recursos De Asignaciones Especiales Y De
Propósito General Del Sistema General De Participaciones En El Año 2008
Para El Departamento De Cundinamarca.
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
Millones de - $
COMPOSICION DE RECURSOS DE ASIGNACIONES ESPECIALES Y
PROPÓSITOS GENERALES DEL SGP AÑO 2008
Alimentación
Escolar
Libre
destinación
Fuente: Estadísticas Fiscales, Departamento de Cundinamarca, 2008.
Agua Potable Deporte Cultura Libre inversión
3.1. Análisis comparativo de las competencias en los Municipios. Primer
orden de gestión pública. Nivel de mejoramiento obtenido en prestación de
los servicios medidos en calidad y cobertura, y de fortalecimiento en la
capacidad de gestión local.
Las competencias en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado
se han definido por las siguientes leyes; la ley 60 de 1993, la Ley 715 de 2001 y
la Ley 1176 de 2007, como el periodo del presente trabajo va de 1988 al 2007,
solamente se toman como referencia las dos primeras.
En el siguiente cuadro se mostrará las competencias de los Departamentos y
Municipios según estas leyes.
59

COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN EL SECTOR DE
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
Entidad
Territorial
Municipios
Departamento
Ley 60 de 1993
Vigente de 1993 hasta 2001
Asegurar la prestación de los servicios
de agua potable, alcantarillado,
soluciones de tratamiento de aguas y
disposición de excretas, aseo urbano, y
saneamiento básico rural, directamente
o en asociación con otras entidades
públicas, comunitarias o privadas, o
mediante contratación con personas
privadas o comunitarias.
La participación de los Municipios de los
ICN, con relación a los servicios de agua
potable y saneamiento básico son:
Preinversión en diseños y estudios.
Diseños e implantación de estructuras
institucionales para la administración y
operación del servicio.
Construcción, ampliación y
remodelación de acueductos y
alcantarillados, potabilización del agua,
o de soluciones alternas de agua
potable y disposición de excretas.
Saneamiento básico rural; tratamiento
y disposición final de basuras
Conservación de microcuencas,
protección de fuentes, reforestación y
tratamiento de residuos
Construcción, ampliación y
mantenimiento de jagüeyes, pozos,
letrinas, plantas de tratamiento y redes.
Administrar los recursos cedidos por la
Nación.
Promoverá la armonización de las
actividades de los Municipios entre sí y
con el Departamento y contribuirá a la
prestación de los servicios a cargo de
los Municipios, cuando éstos presenten
deficiencias conforme al sistema de
calificación debidamente reglamentado
por el respectivo Ministerio.
Asesorar y prestar asistencia técnica,
administrativa y financiera a los
Municipios y a las instituciones de
prestación de los servicios 60 para el
Ley 715 de 2001
Vigente de 2001 hasta 2007
Corresponde a los Municipios, directa
o indirectamente, con recursos
propios, del Sistema General de
Participaciones u otros recursos,
promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en
especial las siguientes competencias:
Realizar directamente o a través
de terceros en materia de
servicios públicos la construcción,
ampliación, rehabilitación y
mejoramiento de la infraestructura
de servicios públicos.
Los Departamentos son
promotores del desarrollo
económico y social dentro de su
territorio y ejercen funciones
administrativas, de coordinación,
de complementariedad de la
acción municipal, de
intermediación entra la Nación y
los Municipios y de prestación de
los servicios.
Planificar y orientar las políticas de
desarrollo y de prestación de
servicios públicos en el
Departamento y coordinar su
ejecución con los Municipios.

ejercicio de las funciones asignadas
por la presente Ley; realizar la
evaluación, control y seguimiento de la
acción municipal y promover ante Las
autoridades competentes las
investigaciones disciplinarias a que
haya lugar.
Al comparar las competencias que tienen en el sector de acueducto y
alcantarillado las Entidades Territoriales según la legislación vigente para cada
uno de los periodos estudiados, se puede observar que con la Ley 60 de 1993 hay
una centralización de los recursos en los Departamentos y estos son los
encargados de girar a los Municipios los ingresos que destina la Nación para
estos rubros. Con la Ley 715 de 2001 hay una descentralización hacia los
Municipios y estos reciben directamente de la Nación los recursos por lo tanto
tienen mayor autonomía.
Teniendo en cuenta que el último periodo estudiado va hasta el año 2007, la Ley
715 de 2001 es la norma vigente a esta fecha, sin embargo como las encuestas
61
Asesorar y prestar asistencia
técnica, administrativa y financiera
a los Municipios y a las
instituciones de prestación de
servicios para el ejercicio de las
competencias asignadas por la
ley, cuando a ello haya lugar.
Realizar el seguimiento y la
evaluación de la acción de los
Municipios y de la prestación de
los servicios a cargo de estos e
informar los resultados de la
evaluación y seguimiento a la
Nación, autoridades locales y a la
comunidad.
Promover y fomentar la
participación de las entidades
privadas, comunitarias y sin ánimo
de lucro en la prestación de los
servicios que deben prestarse en
el Departamento.
Organizar sistemas de
coordinación de las entidades
prestadoras de servicios públicos
y promover, cuando por razones
técnicas y económicas lo
aconsejen, la organización de
asociaciones de Municipios para la
prestación de servicios públicos, o
la celebración de convenios para
el mismo efecto.

se realizaron a finales del 2008 y principios del 2009, los Municipios se
encontraban en un periodo de transición hacia la Ley 1176 de 2007, con la cual se
busca volver a centralizar los recursos en el Departamento y los Municipios deben
certificarse si quieren seguir siendo los responsables de administrar los recursos
del Sistema General de Participaciones para Agua Potable Básico y de asegurar
la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico para lo cual
deben acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Gobierno
Nacional, en desarrollo de los siguientes aspectos:
Destinación y giro de los recursos de la participación para agua potable y
saneamiento básico, con el propósito de financiar actividades elegibles
conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007.
Creación y puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos.
Aplicación de la metodología establecida por el Gobierno Nacional para
asegurar y domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Además los Municipios y distritos que presten directamente estos servicios deben
cumplir adicionalmente los requisitos que establezca el gobierno nacional en
desarrollo de los siguientes aspectos:
Cumplimiento de lo establecido en el artículo 6° de la Ley 142 de 1994.
Implementación y aplicación de las metodologías tarifarias expedidas por la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA,
para los Servicios Públicos Domiciliarios de acueducto, alcantarillado y
aseo.
Reporte de información al Sistema Único de Información, SUI, o el que
haga sus veces, con la oportunidad y calidad que se determine.
Cumplimiento de las normas de calidad del agua para el consumo humano,
establecido por el Gobierno Nacional.
Hasta el momento de la realización del presente trabajo en los seis Municipios
analizados no se han presentado mayores cambios y continúan al frente de la
prestación de los servicios puesto que no han sido notificados de evaluaciones
negativas.
En Girardot y Sopó se tienen entidades prestadoras de los servicios de acueducto
y alcantarillado que han asumido la competencia en la prestación de estos
62

servicios con arreglo a los fundamentos normativos vigentes. En los otros cuatro
Municipios (Machetá, Medina, Pacho y Ubaté) se tiene una estructura de
prestación de servicios conformada por la prestación directa del Municipio,
habiéndose surtido el procedimiento mínimo de convocatoria, oferta pública y no
presentación de entidades prestadoras, por lo cual la Nación en su proceso de
evaluación les permite continuar administrando los recursos del sistema de
participaciones y ejercer la competencia en los términos previstos.
Todos los seis Municipios cuentan con Fondo de Solidaridad y Redistribución de
Ingresos creados por acuerdos municipales y aunque no están siendo
completamente operativos los de Ubaté, Pacho y Medina, tienen previsto los
reglamentos de funcionamiento que permiten identificar los montos de subsidios
que se requieren para lograr el financiamiento y la autonomía en la prestación de
estos servicios con criterios de equidad social a la población más vulnerable.
En los Municipios de Girardot y Sopó estos Fondos están operando dentro de los
parámetros previstos para identificar y efectuar las transferencias de recursos que
deben ser asignadas para garantizar el acceso de estos servicios a la población
de los estratos más bajos. En el análisis de prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado en los seis Municipios se efectuó la recolección de
información que permite identificar las capacidades de gestión de las Entidades
Territoriales para cumplir con el marco de las competencias atribuidas por la Ley,
contando con la asistencia y participación de la Nación y del Departamento.
En la Tabla No. 6 se presenta la evolución comparativa en términos del tamaño de la
población a quienes se ha estado prestando los servicios en los Municipios
seleccionados, teniendo en cuenta para cada una de las tres etapas el número de
suscriptores en acueducto y en alcantarillado. Se aprecian importantes diferencias de
tamaño en cuanto a la población atendida y el número de usuarios de los servicios.
En el Municipio de Girardot la prestación de estos servicios se ha orientado a una
mayor población en cuanto a la capacidad operativa y técnica de los sistemas, la
gestión comercial y el manejo administrativo y financiero de estas
responsabilidades a cargo de la entidad prestadora.
63

Tabla 6. Datos De Población, Usuarios Y Suscriptores En Acueducto Y
Alcantarillado Para Los Municipios Estudiados En Los Tres Momentos De
Análisis Del Período Seleccionado.
MUNICIPIO
ETAPA 1 (1988-1994)
Población Suscriptores
Acueducto
Población
ETAPA 2 (1995-2007)
Suscriptores Suscriptores
Acueducto Alcantarillado
ETAPA 3 (2007-ACTUAL)
Usuarios Usuarios
Población
Acueducto Alcantarillado
SOPO 5.974 783 6.870 1.937 1.752 8.358 3.477 2.989
UBATE 14.745 2.632 16.883 3.360 3.300 20.384 4.077 3.814
PACHO 11.692 2.558 13.539 2.628 2.628 16.622 2.889 2.229
GIRARDOT 94.560 17.035 107.795 23.329 23.329 129.659 26.755 22.668
MEDINA 2.984 594 3.014 717 550 3.059 954 n.d.
MACHETA 1.182 255 1.399 341 274 1.725 479 424
TOTAL 131.137 23.857 149.500 32.312 31.833 179.807 38.631 32.124
Fuente: Elaboración del Autor con base en Sistema SUI – SSPD y Estadísticas de los Anuarios del Departamento de
Cundinamarca 1996 y 2006.
En el Municipio de Sopó la administración municipal adelantó un proceso de
transformación empresarial como consecuencia de un mayor fortalecimiento de
capacidad de gestión local, llegando incluso a consolidar una empresa prestadora
de servicios públicos de acueducto y alcantarillado que ha mejorado
sustancialmente las condiciones de gestión en las diferentes áreas sin que ello
esté ligado directamente con el tamaño y complejidad de la población a atender
como ocurre en Municipios de mayor tamaño como Ubaté y Pacho.
En la Tabla No. 7 se aprecia la evolución de los indicadores de cobertura en
acueducto y alcantarillado en el área urbana de estos Municipios, junto con los
indicadores de continuidad y el índice de agua no contabilizada, muestran en
términos generales importantes progresos y mejoramientos en la calidad de los
servicios durante los tres períodos de tiempo analizados.
Tabla 7. Indicadores De Cobertura, Continuidad Y Agua No Contabilizada En
Acueducto Y Alcantarillado en Los Municipios Estudiados En Los Tres
Momentos De Análisis Del Período Seleccionado.
ETAPA 1 (1988-1994) ETAPA 2(1995-2004) ETAPA 3 (2005-ACTUAL)
Municipio 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
Sopo 100% 92 24 nd 100 100 24 n.d. 99,45 98,87 24 37
Ubate 91 55 22 48% 95 62 22 42 99,50 93,12 24 47
Pacho 70 50 24 50% 100 100 24 n.d. 97,13 88,48 24 30
Girardot 93 90 24 54% 86 n.d. 24 48 98,98 98,38 24 36
Medina 70 60 n.d. n.d. 98 90 24 n.d. 99,28 98,07 24 30
Macheta 90 n.d. RAC. n.d. 95 90 n.d. n.d. 98,36 97,38 24 50
Fuente: Elaboración del Autor con base en Sistema SUI – SSPD y Estadísticas de los Anuarios del Departamento de
Cundinamarca 1996 y 2006.
1: COBERTURA DE ACUEDUCTO %
2: COBERTURA DE ALCANTARILLADO %
3: CONTINUIDAD ACUEDUCTO, H/D
4: INDICE DE AGUA NO CONTABILIZADA (% IANC)
RAC: RACIONAMIENTO
64

En términos generales de estos indicadores comparativos en los períodos
analizados se puede observar que para los 6 Municipios incluidos en el análisis, se
corroboran los planteamientos generales que en el sector de acueducto y
alcantarillado indican un mejoramiento progresivo en las condiciones de prestación
de los servicios, para lo cual cada una de estas Entidades Territoriales ha asumido
estrategias diversas en cuanto a la gestión de sus competencias locales en la
prestación de los servicios. En efecto, Girardot cuenta con una entidad prestadora
del sector privado que actúa en el marco de un contrato de gestión y operación
para la prestación de los servicios. Esta Sociedad de Economía Mixta conformada
desde el año 2002 en el Municipio generó un cambio sustancial en el esquema de
prestación de los servicios y en la gestión tarifaría y comercial de los mismos,
pues incorporó importantes elementos de inversión y expansión de los sistemas
para aumentar drásticamente las coberturas y el mejoramiento en las condiciones
de prestación de los servicios. 41
Esta misma situación se evidencia en Sopó, en donde el Municipio ha
encomendado la prestación de los servicios a una entidad que viene operando
desde el año 1995 con un esquema de continuidad en la gestión, luego de las
actuaciones de AcuaSopó y Emsopó, que eran dependencias de la administración
municipal. Efectivamente, bajo la modalidad de Empresa Industrial y Comercial del
Estado, es que viene actuando Emsersopó en la gestión de la prestación de los
servicios.
Por su parte, los Municipios de Ubaté, Pacho, Machetá y Medina han continuado
con empresas de orden municipal que han efectuado los procesos de
transformación empresarial requeridos desde 1994 por la Ley 142 de 1994 42 y que
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se ha encargado de
monitorear permanentemente. Estas Entidades Territoriales han creado y
estructurado Unidades Administrativas Especiales dentro de la administración
municipal e incluso han conformado Sociedades Anónimas con la totalidad de
aportes públicos, para mantener las competencias de prestación de los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado.
41
ACUAGYR S.A. E.S.P. Informes de Gestión Balance de Una Década. Informe presentado a la SSPD. Junio
de 2005.
42
Artículo 6 de la Ley 142 de 1994 que fija las condiciones para la transformación empresarial de las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
65

AÑOS
De otra parte, uno de los elementos sustanciales en el marco de la gestión local
dentro de la descentralización de estos servicios, se constituye en la
determinación y el reconocimiento del carácter de entidad tarifaría local, que de
conformidad con el marco regulatorio vigente debe radicar en la Entidad Territorial
o a quien ella delegue. Esto obviamente tiene un amplio impacto en términos no
solo de la financiación de la prestación de los servicios, sino en la aplicación de las
políticas sociales con impacto en el territorio a través del esquema de subsidios
cruzados que caracteriza a la prestación de estos servicios. Solamente en el caso
de Girardot por las connotaciones mismas del contrato de gestión y operación,
esta responsabilidad ha sido delegada por el Municipio en la entidad prestadora,
aunque el Municipio sigue conservando la facultad de solicitar revisiones o
pronunciamientos de las instancias de modificación en tarifas a los usuarios.
3.2. Análisis comparativo de la responsabilidad fiscal y la gestión de los
servicios. Nivel de financiación municipal aplicada a la prestación de
servicios.
En la Tabla 8, se muestran los registros de estadísticas fiscales de los seis
Municipios seleccionados del Departamento de Cundinamarca a lo largo de las
dos décadas del período analizado, con base en la información recopilada de
Balances anuales de desempeño fiscal de Municipios elaborados por el
Departamento Nacional de Planeación.
Porcentaje de
ingresos
corrientes
destinados a
funcionamiento
1/
Tabla 8. Balance Desempeño Fiscal Municipios Estudiados De
Cundinamarca. Año 2000, 2003, 2005 y 2006.
Magnitud
de la
deuda 2/
Porcentaje de
ingresos que
corresponden
a
transferencias
3/
AÑO 2000
Porcentaje de
ingresos que
corresponden
a recursos
propios
66
Porcentaje
del gasto
total
destinado
a
inversión
5/
Capacidad
de ahorro
6/
Indicador
de
desempeño
Fiscal 7/
Posición
a nivel
nacional
Posición a
nivel
Departamento
2000 54,91 6,27 42,36 25,61 54,46 13,13 50,32 147 37
2003 69,58 11,35 60,30 23,40 78,44 45,28 60,86 330 50
2005 50,90 4,25 55,82 26,58 80,70 45,42 66,63 203 40
2006 46,55 4,86 56,79 28,75 80,69 48,46 67,19 239 39
FUENTE: Balance desempeño fiscal de Municipios y Departamentos. Años de 2000 a 2006, DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACION
1/ Autofinanciación del funcionamiento = Gasto de Funcionamiento/Ingresos corrientes libre destinación * 100%
2/ Magnitud de la deuda = Saldo deuda /Ingresos Totales * 100%
3/ Dependencia de las transferencias = Trasferencias / Ingresos Totales.
4/ Dependencia de los recursos propios = Ingresos Tributarios / Ingresos Totales * 100%.
5/ Magnitud de la inversión = Inversión / Gasto Total * 100%.
6/ Capacidad de Ahorro = Ahorro Corriente / Ingresos corrientes * 100%.
7/ Variable que resume los seis indicadores anteriores en unas sola medida, con escala de 0 a 100.

Los registros de estas estadísticas anuales entre el período 2000 al 2006 permiten
identificar los siguientes elementos para el análisis del desempeño fiscal de los
seis Municipios estudiados:
a. El porcentaje de recursos destinados a gastos de funcionamiento en
los seis Municipios muestra que no existe una relación directa entre el
tamaño del ente territorial y lo que representan sus gastos de
funcionamiento. En otras palabras no es cierto que exista un
aprovechamiento de economías de escala en cuanto a gastos de
funcionamiento de estas entidades territoriales. Tampoco existe una
relación evidente entre la magnitud de estos gastos con respecto a la
transformación empresarial lograda en cada ente territorial para la
prestación de los servicios. Es probable que existan muchas otras
razones que puedan explicar estas variaciones, las cuales escapan al
ámbito de análisis del presente estudio.
b. Los niveles de deuda de las entidades territoriales tienen una relación
directa con la mayor transformación empresarial lograda en la
prestación de servicios, especialmente en el caso de la vinculación de
esquemas empresariales de prestación de los servicios.
c. En todos los Municipios de la muestra seleccionada se corrobora una
alta dependencia de las transferencias de la Nación dentro del
esquema de descentralización fiscal en que han estado incluidos en las
dos últimas décadas.
En la Tabla 9, se aprecia el comportamiento reciente de los Municipios
seleccionados en materia de ejecuciones de recursos provenientes del Sistema
General de Participaciones SGP, especialmente destinados al sector de
Acueducto y Alcantarillado, de acuerdo con las estadísticas fiscales del
Departamento de Cundinamarca para el cierre de la vigencia 2008.
Tabla 9. Sistema General De Participaciones En Municipios Estudiados De
Cundinamarca – Año 2006
Cifras En Millones De Pesos
MUNICIPIOS
LIBRE
DESTINACIÓN
AGUA
POTABLE
DEPORTE CULTURA
67
LIBRE
INVERSIÓN
TOTAL
PROPÓSITO
GENERAL
% AGUA
POTABLE
DEL TOTAL
PROPÓSITO
TOTAL
SGP
% AGUA
POTABLE
TOTAL
SGP
TOTAL 2698 4284 415 312 4389 12111 35.37 39169 10.93
Fuente: Elaboración del Autor, basado en el Anuario Estadístico de Cundinamarca 2006, Cuadro 46, Sistema General de
Participaciones, Pág. 352.

En este último caso se evidencia la dificultad para obtener y consolidar
información específica de los niveles de ejecuciones en los Municipios en el sector
de acueducto y alcantarillado pues además de los montos de los recursos de las
asignaciones a propósito general de que trata la aplicación de la Ley 715 de 2001,
también se deberían incluir otras fuentes consolidadas para tener una idea de la
capacidad financiera en gestión de recursos para el sector.
3.3. Nivel de legitimidad en los gobiernos locales y su incidencia en la
prestación de los servicios
Para el análisis de la variable de legitimidad de los gobiernos locales en los seis
Municipios seleccionados se diseñó un formulario de encuesta que se aplicó bajo
la metodología de entrevista focal estructurada a los alcaldes, funcionarios
encargados de la gestión de los servicios de acueducto y alcantarillado y algunos
habitantes de las cabeceras urbanas. En este caso, no se pudo obtener
información histórica sobre actitudes y percepciones que permitiera contar con
elementos de análisis en los períodos de tiempo identificados en este estudio de
descentralización del sector de acueducto y alcantarillado.
Se procesaron los resultados de las encuestas practicadas en los seis Municipios
de Cundinamarca, atendiendo los elementos de base de un estudio de actitudes y
percepciones sobre la manera en que se percibían tres elementos sustanciales en
la prestación de estos servicios públicos domiciliarios a la población: i) la
percepción buena, regular o mala del servicio de acueducto y alcantarillado de
responsabilidad del Municipio o de la entidad prestadora delegada por la
administración local para cumplir con esa función; ii) la percepción buena, regular
o mala sobre el control de los recursos que el ente local destinaba a la prestación
de los servicios de acueducto y alcantarillado; y, iii) la percepción buena, regular o
mala que sobre los mecanismos de participación y veeduría tenían los habitantes
en su calidad de usuarios con deberes y derechos frente a la prestación de los
servicios por parte de las administraciones municipales.
Los resultados de estas percepciones indican que en Girardot es donde se tiene
un mejor concepto sobre la prestación del servicio que está a cargo de la entidad
prestadora delegada por el Municipio, en su carácter de operador especializado.
68

En Sopó se tiene el segundo nivel de aceptación positiva de la gestión de la
empresa que fue estructurada por el Municipio como entidad especializada en
estos servicios.
Posteriormente se observa el caso de Ubaté en donde los niveles de percepción
son favorables frente a las tres variables de análisis consideradas en la encuesta
practicada.
En los casos de Medina y Machetá se percibe de manera negativa la gestión de
los servicios a cargo del Municipio pero además se considera mala la posibilidad
de ejercer control sobre el destino de los recursos para el sector y también
negativa la posibilidad de ejercer los mecanismos de participación ciudadana y
veeduría popular frente a la gestión de estos asuntos en el sector.
Finalmente, en el caso de Pacho las opiniones presentan muchas divisiones en
cuanto a las percepciones en la gestión, en el control de destino de recursos y en
la participación ciudadana.
En síntesis se puede señalar que para las entidades territoriales analizadas, de un
total de 133 encuestas practicadas, la percepción buena es significativamente
mayoritaria con un 73% de las respuestas a favor de las gestiones en prestación
de los servicios, mientras que solamente en los casos de Machetá y Medina los
resultados ofrecen un predominio de respuestas desfavorables en cuanto a
percepciones malas sobre la prestación de los servicios de acueducto y
alcantarillado por parte de las administraciones municipales.
En la Tabla No. 10 se aprecia el total de los resultados para los Municipios
seleccionados luego de tabular los resultados de las 30 encuestas que fueron
practicadas en la mayor parte de ellos.
Solamente en los casos de Medina, Machetá y Ubaté no se contó con resultados
completos en el desarrollo de estas encuestas para las preguntas que estuvieron
relacionados en el cuestionario diseñado.
69

Tabla 10. Tabla De Registro De Encuestas De Percepciones De Los
Servicios De Acueducto Y Alcantarillado En Municipios Estudiados De
Cundinamarca.
ENCUESTAS DE PERCEPCIONES SOBRE LA LEGITIMIDAD EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN ALGUNOS MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA – AÑO 2009
MUNICIPIO ITEM B R M TOTAL
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 16 14 -
SOPO 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 7 15 8 30
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA 21 7 2
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 11 5 -
UBATÉ 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 10 2 4 16
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA 6 4 6
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 15 15 -
PACHO 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 10 12 8 30
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA 20 7 3
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 27 3 -
GIRARDOT 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 29 - 1 30
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA 29 - 1
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 2 5 9
MEDINA 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 1 1 14 16
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA - - 16
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 4 5 2
MACHETA 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS 4 2 5 11
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA 1 - 10
TOTAL
6
MUNICIPIOS
1:PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS
3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA
70
75 47 11
61 32 40
77 18 38
Fuente: Procesamiento información de las encuestas practicadas a lo seis Municipios del estudio
1: PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO - 2: CONTROL SOBRE EL DESTINO DE LOS
RECURSOS - 3: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y VEEDURÍA.
B: Bueno R: Regular M: Malo
Posteriormente se aplicaron preguntas sobre las condiciones de prestación de los
servicios en los seis Municipios, directamente a los responsables de la prestación
en los mismos ya sean ellos las administraciones municipales como en los casos
de Ubaté, Pacho, Medina y Machetá o en empresas prestadoras consolidadas
como operadores especializados delegados para esa actividad en los Municipios
de Girardot y Sopó, obteniendo los resultados que se presentan en las Tablas de
frecuencia 11 a 26 y Gráficos 5 a 20.
133

Tabla 11. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Garantía en recepción de Peticiones,
Quejas Y Reclamos de los Usuarios.
Garantiza Recepción de quejas, peticiones y recursos de los usuarios TOTAL
SI 3
NO 0
NO SABE NO RESPONDE 1
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 5. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Garantía en recepción de Peticiones, Quejas Y
Reclamos de los Usuarios.
Fuente: Tabla 11
¿Garantiza la recepción de quejas, peticiones y recursos de los usuarios?
25%
71
75%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 12. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Localización Prioritaria de la falta de
Cobertura de Servicio de Acueducto en Zona Urbana.
LOCALIZACIÓN DE LA FALTA DE COBERTURA DE ACUEDUCTO TOTAL
Zonas centrales, sin importar estrato socioeconómico 0
Zonas suburbanas o periféricas cualquiera que sea el estrato 1
Zonas más antiguas de la cabecera 0
Zonas de reciente construcción, cualquiera que sea el estrato socioeconómico 0
Zonas con restricciones topográficas o geológicas 1
Zonas de ingresos altos o médios 0
Zonas de bajos ingresos 0
Asentamientos ilegales o irregulares 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 6. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados Sobre Localización Prioritaria de la falta de Cobertura de
Servicio de Acueducto en Zona Urbana.
Fuente: Tabla 12
¿La falta de cobertura del servicio de acueducto en la zona urbana
se localiza prioritariamente?
50%
50%
72
Zonas centrales, sin importar estrato
socioeconómico
Zonas suburbanas o periféricas
cualquiera que sea el estrato
Zonas más antiguas de la cabecera
Zonas de reciente construcción,
cualquiera que sea el estrato
socioeconómico
Zonas con restricciones topográficas o
geológicas
Zonas de ingresos altos o médios
Zonas de bajos ingresos
Asentamientos ilegales o irregulares

Tabla 13. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Localización Prioritaria de la Falta de
Cobertura de Alcantarillado en Zona Urbana.
LOCALIZACIÓN DE LA FALTA DE COBERTURA DE ALCANTARILLADO TOTAL
Zonas centrales, sin importar estrato socioeconómico 0
Zonas suburbanas o periféricas cualquiera que sea el estrato 1
Zonas más antiguas de la cabecera 0
Zonas de reciente construcción, cualquiera que sea el estrato socioeconómico 0
Zonas con restricciones topográficas o geológicas 2
Zonas de ingresos altos o médios 0
Zonas de bajos ingresos 0
Asentamientos ilegales o irregulares 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 7. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Localización Prioritaria de la Falta de Cobertura de
Alcantarillado en Zona Urbana.
¿La falta de cobertura del servicio de alcantarillado en la zona urbana se localiza prioritariamente?
67%
Fuente: Tabla 13
33%
73
Zonas centrales, sin importar estrato
socioeconómico
Zonas suburbanas o periféricas
cualquiera que sea el estrato
Zonas más antiguas de la cabecera
Zonas de reciente construcción,
cualquiera que sea el estrato
socioeconómico
Zonas con restricciones topográficas o
geológicas
Zonas de ingresos altos o médios
Zonas de bajos ingresos
Asentamientos ilegales o irregulares

Tabla 14. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Contaminación a las Fuentes Subterráneas
o Superficiales.
FUENTES DE CONTAMINACIÓN TOTAL
Alcantarillado de otros Municipios o desechos líquidos o sólidos domésticos 2
Instalaciones industriales, mineras, petroleras, agropecuarias, etc. 3
Matadero municipal 0
Matadero Municipio vecino 0
Otros 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 8. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados Sobre Contaminación a las Fuentes Subterráneas o
Superficiales.
¿La fuente o fuentes están sometidos a factores de contaminación? (sean fuentes superficiales o
subterráneas)
60%
Fuente: Tabla 14
40%
74
Alcantarillado de otros municipios o
desechos líquidos o sólidos
domésticos
Instalaciones industriales, mineras,
petroleras, agropecuarias, etc.
Matadero municipal
Matadero municipio vecino
Otros

Tabla 15. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Tipo de Tratamiento del Agua
para el Consumo.
Existe tratamiento del agua para consumo TOTAL
SI 4
NO 0
NO SABE NO RESPONDE 1
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 9. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Tipo de Tratamiento del Agua para el
Consumo.
Fuente: Tabla 15
¿Existe algún tipo de tratamiento del agua para consumo?
20%
75
80%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 16. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Sector de Distribución del Agua Tratada en
el Municipio.
DISTRIBUCIÓN DEL AGUA TOTAL
En toda el área urbana 3
En más del 75% del área urbana 1
Entre el 50 y el 75% del área urbana 0
En menos del 50% del área urbana 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 10. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Sector de Distribución del Agua Tratada en el
Municipio.
Fuente: Tabla 16
25%
El agua tratada se distribuye:
75%
76
En toda el área urbana
En más del 75% del área urbana
Entre el 50 y el 75% del área urbana
En menos del 50% del área urbana

Tabla 17. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados Sobre Existencia de Registros Periódicos de
Calidad de Agua en los Municipios.
Existen registros periódicos de la calidad del agua del Municipio TOTAL
SI 4
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 11. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados Sobre Existencia de Registros Periódicos de Calidad de Agua
en los Municipios.
Fuente: Tabla 17
¿Existen o se producen por parte del municipio registros periódicos sobre la calidad del agua del
municipio?
20%
77
80%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 18. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Tratamiento de Aguas
Residuales.
Existe tratamiento de aguas residuales TOTAL
SI 2
NO 2
NO SABE NO RESPONDE 1
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 12. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Tratamiento de Aguas Residuales.
Fuente: Tabla 18
Existe tratamiento de aguas residuales
20%
40%
SI NO NO SABE NO RESPONDE
78
40%

Tabla 19. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Fondo de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos.
Existe fondo de solidaridad y registro de ingresos TOTAL
SI 4
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 13. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Fondo de Solidaridad y Redistribución de
Ingresos.
Fuente: Tabla 19
¿Existe Fondo de Solidaridad y Redistribución de ingresos?
20%
79
80%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 20. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Veedurías Ciudadanas en
Servicios de Acueducto y Alcantarillado.
Existen veedurías ciudadanas para acueducto y alcantarillado TOTAL
SI 3
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 1
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 14. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Veedurías Ciudadanas en Servicios de
Acueducto y Alcantarillado.
Fuente: Tabla 20
¿Existen veedurías ciudadanas en servicios públicos de acueducto, y alcantarillado?
20%
20%
SI NO NO SABE NO RESPONDE
80
60%

Tabla 21. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Nivel de Actividad de los Comités de
Desarrollo y Control Social de Servicios Públicos en los Municipios.
Son activos los comités de desarrollo y control social TOTAL
SI 2
NO 2
NO SABE NO RESPONDE 1
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 15. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Nivel de Actividad de los Comités de Desarrollo y
Control Social de Servicios Públicos en los Municipios.
Fuente: Tabla 21
¿Son activos los Comités de Desarrollo y Control Social de servicios públicos?
20%
40%
SI NO NO SABE NO RESPONDE
81
40%

Tabla 22. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de un Sistema de Registro de
Quejas y Reclamos en el Municipio.
Se lleva registro de quejas y reclamos TOTAL
SI 3
NO 0
NO SABE NO RESPONDE 2
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 16. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de un Sistema de Registro de Quejas y
Reclamos en el Municipio.
Fuente: Tabla 22
¿El municipio lleva registro de quejas o reclamos?
40%
SI NO NO SABE NO RESPONDE
82
60%

Tabla 23. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Prestación del Servicio de
Acueducto en Red.
Prestan servicio de acueducto en red TOTAL
SI 4
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 17. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Prestación del Servicio de Acueducto en
Red.
Fuente: Tabla 23
¿Existe prestación del servicio de acueducto en red?
20%
83
80%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 24. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Medición de Agua
Suministrada.
Existe medición de agua suministrada TOTAL
SI 3
NO 2
NO SABE NO RESPONDE 0
Fuente: Encuestas Realizadas.
Gráfico 18. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Medición de Agua Suministrada.
Fuente: Tabla 24
¿Existe medición del agua suministrada?
40%
SI NO NO SABE NO RESPONDE
84
60%

Tabla 25. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Facturación del Servicio de
Acueducto y Alcantarillado.
Se factura el servicio TOTAL
SI 4
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 19. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Facturación del Servicio de Acueducto y
Alcantarillado.
Fuente: Tabla 25
20%
¿Se factura el servicio?
85
80%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 26. Tabla de Frecuencia de la Encuesta a Prestadores de Servicios en
Municipios Seleccionados sobre Existencia de Apoyo de la Administración
Municipal a las Entidades que prestan Servicio de Acueducto en el Sector
Rural.
APOYO DE LA ADMINISTRACIÓN TOTAL
Asistencia técnica 4
Asistencia administrativa 3
Asistencia financiera 2
Apoyo con obras, préstamo de maquinaria, etc. 4
Apoyo financiero 2
Subsidios a los usuarios de bajos ingresos 1
Ninguno 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 20. Encuesta a Prestadores de Servicios en Municipios
Seleccionados sobre Existencia de Apoyo de la Administración Municipal a
las Entidades que prestan Servicio de Acueducto en el Sector Rural.
Fuente: Tabla 26
¿Las entidades que prestan el servicio de acueducto en el sector rural reciben apoyo de la administración
municipal?
25%
13%
6% Asistencia técnica
13%
24%
19%
86
Asistencia administrativa
Asistencia financiera
Apoyo con obras, préstamo de
maquinaria, etc
Apoyo financiero
Subsidios a los usuarios de bajos
ingresos
Ninguno

Los resultados presentados en las tablas de frecuencia y en los gráficos
anteriormente expuestos, muestran un comportamiento similar en los Municipios
puesto que han sido directamente los responsables de la prestación de los
servicios quienes han atendido las entrevistas estructuradas.
Allí se observa que las coberturas del servicio de alcantarillado presentan mayor
dificultad en lograrse que las del servicio de alcantarillado, en aquellas zonas de
los Municipios que están claramente identificadas como suburbanas o periféricas y
que tienen restricciones o riesgos topográficos claramente definidos. El ente
prestador, puede atender coberturas en zonas normales o de expansión definidas
en los instrumentos de ordenamiento territorial, pero tiene la percepción clara que
en las zonas subnormales y las de riesgo se generan las principales dificultades
para lograr mejoras sustanciales en coberturas del servicio a la población.
En materia ambiental las respuestas muestran que la contaminación de las
fuentes hídricas está claramente identificada entre la que provienen de
instalaciones industriales y de actividades de explotación de recursos naturales
(60%) y la que proviene de otros servicios de alcantarillado en otros Municipios
que están conectados geográficamente (40%). Las demás opciones de fuentes
contaminantes fueron ampliamente descartadas en estas percepciones de los
entes prestadores. Así mismo hay una alta conciencia en que se cuenta con
sistemas de tratamiento en la prestación del servicio de acueducto (80%) y que
ello contribuye a la calidad del mismo, aunque no se tiene la misma percepción en
el caso del servicio de alcantarillado en que las opiniones están divididas (40%
considera que no se tratan aguas residuales y otro 40% considera que si se hace).
En cuanto a espacios de participación ciudadana y de control social de la
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, las respuestas muestran
que si están garantizados los espacios de participación de la ciudadanía en los
Municipios encuestados (75% con respuesta afirmativa), pero la operatividad de
los mismos no es tan representativa pues hay opiniones divididas en cuanto a la
operatividad de los comités de desarrollo y control social (40% considera que no
son activos y otro 40% considera que si lo son).
En otro campo de análisis, se dirigieron las encuestas directamente a los Alcaldes
municipales aplicando preguntas sobre la gestión local para la prestación de los
servicios de acueducto y alcantarillado, obteniendo los resultados que se
presentan en las Tablas de Frecuencia No. 27 a 31 y los Gráficos 21 a 25.
87

Tabla 27. Tabla de Frecuencia de la Encuesta practicada a los Alcaldes en
los en Municipios Seleccionados sobre viabilidad de prestación de Servicio
de Acueducto y Alcantarillado de acuerdo con la Contabilidad.
Es viable la prestación del servicio TOTAL
SI 3
NO 1
NO SABE NO RESPONDE 2
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 21. Encuesta practicada a los Alcaldes en los en Municipios
Seleccionados sobre viabilidad de prestación de Servicio de Acueducto y
Alcantarillado de acuerdo con la Contabilidad.
Fuente: Tabla 27
¿De acuerdo con la contabilidad, la prestación del servicio por parte del municipio es viable?
33%
17%
88
50%
SI NO NO SABE NO RESPONDE

Tabla 28. Tabla de Frecuencia de la Encuesta practicada a los Alcaldes en
los en Municipios Seleccionados sobre la Destinación que se da a la
Participación Municipal de las Transferencias recibidas por el Municipio para
el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
DESTINO DE LOS RECURSOS DE TRANSFERENCIA
MUNICIPIO TOTAL
Aporte a la empresa mixta o privada 1
Realización directa de inversiones por parte del Municipio 6
Otorgamiento de subsidios directos a la demanda 4
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 22. Encuesta practicada a los Alcaldes en los en Municipios
Seleccionados sobre la Destinación que se da a la Participación Municipal de
las Transferencias recibidas por el Municipio para el Sector de Agua Potable
y Saneamiento Básico.
¿Qué destinación se da a las transferencias recibidas por el municipio para el sector de agua
potable y saneamiento básico?
36%
Fuente: Tabla 28
9%
55%
89
Aporte a la empresa mixta o privada
Realización directa de inversiones
por parte del municipio
Otorgamiento de subsidios directos a
la demanda

Tabla 29. Tabla de Frecuencia de la Encuesta practicada a los Alcaldes en
los en Municipios Seleccionados sobre responsabilidad de la Iniciativa de
Conformación de Empresa Prestadora o de Vinculación del Sector Privado a
la Prestación de Servicio.
LA INICIATIVA DE PRIVATIZACIÓN FUE TOTAL
El alcalde 3
El concejo municipal 2
Una entidad del nivel nacional 0
Una entidad del nivel departamental 0
La comunidad 0
Invitación pública Alcalde Ley142 0
Fuente: Encuestas Realizadas
Gráfico 23. Encuesta practicada a los Alcaldes en los en Municipios
Seleccionados sobre responsabilidad de la Iniciativa de Conformación de
Empresa Prestadora o de Vinculación del Sector Privado a la Prestación de
Servicio.
Fuente: Tabla 29
40%
¿Quién tuvo la iniciativa de la privatización?
90
60%
El alcalde
El concejo municipal
Una entidad del nivel nacional
Una entidad del nivel departamental
La comunidad
Invitación pública Alcalde Ley142

Tabla 30. Tabla de Frecuencia de la Encuesta practicada a los Alcaldes en
los en Municipios Seleccionados sobre Tipo de Relación que tiene la
administración Municipal con los entes Prestadores de Servicios de
Acueducto y Alcantarillado.
ACTIVIDAD TOTAL
Vigilancia y control del ajuste a normas de planeación y a normas
ambientales
4
Vigilancia y control de la utilización de fuentes de agua y de la
disposición de residuos?
4
Control a la calidad del servicio? 3
Recaudo del factor de recargo en las tarifas cuando se trate de
usuarios de estrato 5 y 6 o del sector industrial y comercial
0
Apoyo a nivel técnico u operativo 2
Apoyo con inversiones y obras 4
Lleva un registro de este tipo de prestadores 3
Verifica que su operación se ajuste a las normas nacionales 4
Venta de agua en bloque 0
Ninguna
Fuente: Encuestas Realizadas
0
Gráfico 24. Encuesta practicada a los Alcaldes en los en Municipios
Seleccionados sobre Tipo de Relación que tiene la administración Municipal
con los entes Prestadores de Servicios de Acueducto y Alcantarillado.
13%
¿Qué tipo de relación tiene la administración
municipal con este tipo de entes
prestadores de los servicios?
17%
17%
Fuente: Tabla 30
8%
16%
13%
16%
91
Vigilancia y control del ajuste a normas de planeación
y a normas ambientales
Vigilancia y control de la utilización de fuentes de
agua y de la disposición de residuos?
Control a la calidad del servicio?
Recaudo del factor de recargo en las tarifas cuando
se trate de usuarios de estrato 5 y 6 o del sector
industrial y comercial
Apoyo a nivel técnico u operativo
Apoyo con inversiones y obras
Lleva un registro de este tipo de prestadores
Verifica que su operación se ajuste a las normas
nacionales
Venta de agua en bloque
Ninguna

Tabla 31 Tabla de Frecuencia de la Encuesta practicada a los Alcaldes en los
en Municipios Seleccionados sobre las razones de la Falta de Cobertura del
Servicio de Acueducto.
RAZONES DE FALTA DE COBERTURA NUMERO
Rezago en las inversiones 2
Baja capacidad de suministro de las fuentes actuales 0
Localización de los barrios o asentamientos (zonas altas, sectores
de riesgo, etc.)
2
Situación de ilegalidad o informalidad de los asentamientos 2
Capacidad de pago de los usuarios
Fuente: Encuestas Realizadas
0
Gráfico 25. Encuesta practicada a los Alcaldes en los en Municipios
Seleccionados sobre Tipo de Relación que tiene la administración Municipal
con los entes Prestadores de Servicios de Acueducto y Alcantarillado.
33%
Fuente: Tabla 31
¿Las razones de falta de cobertura en el servicio de acueducto son?
33%
34%
92
Rezago en las inversiones
Baja capacidad de suministro de las
fuentes actuales
Localización de los barrios o
asentamientos (zonas altas, sectores
de riesgo,etc)
Situación de ilegalidad o informalidad
de los asentamientos
Capacidad de pago de los usuarios

De acuerdo con los resultados de estas tablas de frecuencia y gráficos que
muestran las principales respuestas de las percepciones de los mandatarios
locales se aprecia que en 3 de los Municipios (Girardot, Sopó y Ubaté se
considera que la prestación de los servicios resulta financieramente viable, de
acuerdo con información contable que los alcaldes conocen. En los otros tres
(Pacho, Medina y Machetá) infortunadamente no tienen esa misma percepción.
De otra parte en los Municipios de Machetá, Ubaté y Pacho está indicando el
Alcalde que el destino de los recursos recibidos por el sistema de transferencias
se hace para inversiones directas en el sector, mientras que otros Municipios
como Girardot y Medina no incluyen recursos para inversiones sino que lo hacen
preferentemente para subsidios a la población pobre en estos servicios.
Solamente el caso de Sopó indica claramente que hace aportes a la empresa
prestadora, los cuales pueden tomar destinos de operación, inversión o los
subsidios en el marco del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
En general los alcaldes de Girardot y Sopó son quienes se abrogan la iniciativa de
vincular al sector privado en la prestación de los servicios, ya sea bajo la
modalidad de conformación de sociedades de economía mixta o la contratación de
servicios especializados de gestión y operación de los servicios. En todo caso,
todos los alcaldes de los seis Municipios analizados tienen la percepción de que
han seguido el proceso de transformación empresarial y que han contado dentro
del mismo con la asistencia técnica del nivel departamental, realizando incluso los
estudios y análisis de factibilidad así como los procedimientos de invitación pública
previstos.
La explicación que dan los alcaldes a los déficit de cobertura existentes en sus
Municipios corresponden a diversas razones que van desde el rezago en las
inversiones debido a la escasez en disponibilidad de todos los recursos necesarios
para optimización y expansión de los sistemas de prestación, hasta la localización
de la población en asentamientos subnormales o ilegales por fuera de las normas
de ordenamiento territorial y de preservación ambiental previstas en la localidad.
93

4. CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
Aunque el diagnóstico del gobierno nacional al respecto no ha planteado
explícitamente el fracaso de la descentralización en el sector, las decisiones
políticas y normativas abanderadas por la Presidencia de la República, el
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Ambiente, vivienda y
Desarrollo Territorial, significan un cambio radical de dirección de proceso, en el
cual, paulatinamente se centraliza cada vez más la prestación de este servicio
básico para la calidad de vida de los colombianos. En efecto, desde la expedición
del Acto Legislativo No. 4 de 2007, y su consecuente desarrollo en la Ley 1176 de
2007, las transferencias del sector son prácticamente trasladadas al nivel
departamental y se configura una bolsa única nacional controlada estrechamente
por el Viceministerio de Agua del Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo
Territorial.
A continuación se mostrarán los resultados obtenidos en el transcurso de la
investigación realizada a partir de las consideraciones sobre los tres grandes
momentos de análisis de la descentralización en la prestación de servicios de
acueducto y alcantarillado, y el análisis de la información primaria y secundaria
que fue recopilada y ordenada para el estudio en la muestra de seis (6) Municipios
de diferente tamaño y complejidad del Departamento de Cundinamarca, en los
tres criterios de análisis incluidos, donde se obtienen los siguientes elementos de
balance:
4.1. Hay una percepción generalizada de mejora en la gestión de la
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado por parte de la
ciudadanía en los municipios estudiados
Los resultados de las encuestas practicadas en los seis Municipios tanto a los
Alcaldes como a los encargados de la prestación de los servicios de acueducto y
alcantarillado y a una muestra de habitantes en cada entidad territorial, indican en
general una percepción favorable de mejora en las condiciones de prestación de
los servicios por parte de los responsables. El balance de gestión en la prestación
de los servicios a lo largo de las dos décadas de análisis incluidas en el estudio,
también corrobora esta percepción con datos objetivos de mejoramiento
sistemático y progresivo en cuanto a características de prestación como la mayor
cobertura, y en los aumentos en la calidad y la continuidad de los servicios que
reciben los usuarios. Sin embargo, no se puede contar con suficiente información
94

que permita concluir categóricamente que este mejoramiento haya sido obtenido
en las condiciones de eficiencia en la asignación de recursos y transferencias
dentro del proceso de descentralización para la prestación de los servicios.
En síntesis, la evaluación de la descentralización en la gestión en el servicio de
acueducto y alcantarillado en los seis Municipios muestra signos favorables que
benefician ostensiblemente a la población de estas localidades y ello igualmente
se percibe de manera positiva. Los cambios que a lo largo de los períodos de
análisis de la evaluación se han suscitado, han logrado acumular elementos
netamente favorables que han producido los ajustes institucionales con los cuales
se ha fortalecido la capacidad de gestión local para manejar los asuntos locales
por las entidades prestadoras y se han definido los marcos de recursos para la
programación y ejecución presupuestal requerida en materia de gasto público
dirigido a estos servicios.
En otra dimensión de análisis, los resultados de las encuestas aplicadas a
usuarios en los seis Municipios del estudio mostraron que se tienen percepciones
muy claras sobre el papel que desempeñan las instancias de participación en
consulta y control de las decisiones que sobre estos sectores afectan a las
comunidades. En efecto, se reconoce la existencia y operatividad de los Comités
de Desarrollo y Control Social y de las mismas veedurías ciudadanas, pero
infortunadamente estos no son completamente operativos y terminan siendo
espacios de consulta para legitimar los mecanismos y procedimientos previstos en
el ordenamiento institucional para las decisiones que las administraciones
municipales o las entidades prestadoras toman en relación con la prestación de
los servicios.
4.2. Referente a la descentralización, el fortalecimiento de la capacidad de
gestión local sigue siendo agenda prioritaria en el manejo de los servicios de
acueducto y alcantarillado, siempre y cuando la competencia de prestación
de los servicios siga siendo de orden municipal.
Los Municipios examinados en el estudio han seguido una trayectoria institucional
que por lo general inició a comienzos de la primera década del siglo 21 con
decisiones locales de fortalecimiento institucional, con las cuales tenían que
cumplir ante el nivel nacional con las condiciones y requisitos de modernización de
la gestión para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, so
pena de quedar incursos en sanciones o en el peor de los casos de no contar con
recursos de las transferencias de la Nación (Sistema General de Participaciones).
95

Sin lugar a dudas esta trayectoria se ha consolidado a la fecha con mayores
argumentos en unos Municipios que en otros como se evidenció en el análisis de
la información del estudio. Para el caso de Girardot por su tamaño y complejidad,
prácticamente ha agotado las instancias previstas en su trayectoria de
fortalecimiento de capacidad de gestión y llegado a la consolidación de una
empresa clasificada como operador especializado en la gestión y operación de los
sistemas, pero también en la responsabilidad de invertir para garantizar su
sostenibilidad en el largo plazo. En el caso de Sopó, el Municipio ha mostrado un
derrotero claro en el marco de la consolidación institucional para el sector con la
conformación de la Sociedad de Economía mixta que es el ente prestador de los
servicios, en el que la administración municipal incluso ha invertido recursos como
parte de la sociedad por acciones o con aportes de capital con destino a
inversiones 43 , y además con las demás acciones de la administración municipal
que lo ha llevado a posiciones de privilegio en las evaluaciones que sobre
eficiencia administrativa y desempeño fiscal han tenido las tres últimas
administraciones 44 .
Incluso en los Municipios que muestran menores avances en desarrollo
institucional en el sector, medido ello por el nivel alcanzado en el proceso de
modernización y transformación empresarial en agua potable y saneamiento
básico, se observa que han logrado consolidar estructuras de gestión para cumplir
con las mínimas responsabilidades del marco de competencias vigente en el
proceso de descentralización y contar adicionalmente con el apoyo y asistencia
técnica del Departamento de Cundinamarca. Estos son los casos de Ubaté,
Pacho, Machetá y Medina que aunque no han culminado sus procesos de
fortalecimiento con la estructuración de esquemas de gestión y administración,
han intentado cumplir con las responsabilidades dentro de los límites de sus
capacidades.
Es en estos últimos casos donde se genera el mayor debate sobre el alcance y
funcionalidad del esquema de descentralización de los servicios de acueducto y
alcantarillado en el país, puesto que por una parte los Municipios de categoría 5 y
6 y que cuentan con menores capacidades de gestión, están siendo afectados en
43
Dentro de los esquemas previstos en la regulación vigente y especialmente bajo la modalidad de aportes
bajo condición.
44
Los registros de evaluaciones del desempeño de Municipios en Colombia elaborados y publicados por el
DNP han exaltado los resultados sostenidos de los últimos 10 años en Sopó, en gestión administrativa y
manejo de recursos públicos, tanto a nivel nacional como en el Departamento de Cundinamarca.
96

términos de autonomía y marco de competencias por los cambios estructurales
que se avecinan en el esquema de descentralización administrativa y fiscal en el
país.
Los Departamentos han venido asumiendo en función del Plan Nacional de Aguas
y la Política del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, nuevos esquemas
de gestión para prestar servicios de acueducto y alcantarillado en el territorio de su
jurisdicción. Como lo evidenciaron las encuestas practicadas en los casos de
Pacho, Ubaté, Machetá y Medina no se han logrado finalizar todavía los procesos
de certificación institucional mediante la estrategia de transformación empresarial
para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, que se iniciaron
desde las dos últimas décadas y por lo tanto sus alcaldes ven afectada la
autonomía para definir sus esquemas de gestión o el destino de recursos propios
generados o los transferidos desde el nivel nacional, e incluso se pueden ver
privados de llevar a cabo las iniciativas de estructuración que consideren más
apropiadas desde su visión local en sus programas de gobierno y planes de
desarrollo local.
4.3. Limitaciones de información de gestión y calidad en la prestación de
servicios de acueducto y alcantarillado.
Infortunadamente la información específica para efectuar análisis con el nivel de
profundidad requerido en una evaluación de la descentralización en el sector de
acueducto y alcantarillado, durante una serie de tiempo tan amplia como la
establecida en el estudio, no se encuentra disponible ni en las diversas fuentes
secundarias ni tampoco directamente con las entidades territoriales. Sin embargo,
el tamaño y la tradición institucional de algunos Municipios que han contado con
mayores posibilidades de fortalecimiento de capacidad de gestión como los casos
de Girardot y Sopó, muestran diferencias notables en relación con otros
Municipios que no han tenido esa misma oportunidad de fortalecimiento
institucional en la prestación de estos servicios públicos domiciliarios. Las fuentes
de información consultadas no permitieron contar con datos confiables y
consistentes entre una y otra de ellas. Por una parte, los esquemas de análisis y
las metodologías de manejo de información de entidades del nivel nacional no
permite el nivel de desagregación requerida para examinar la calidad del gasto de
inversión ni los impactos fiscales en la pretendida suficiencia financiera de los
servicios de acueducto y alcantarillado. Esto dificultó el manejo de indicadores y
de variables de desempeño fiscal aplicado al sector de acueducto y alcantarillado,
máxime cuando a nivel municipal no se cuenta aún con la separación contable y/o
97

por centros de costo de la aplicación del gasto de funcionamiento y del gasto de
inversión local.
Tal vez el nivel que mejor ha consolidado estadísticas y registros a nivel municipal
ha sido el departamental, puesto que en su labor de asistencia técnica y apoyo a
la gestión local, ha establecido parámetros y mecanismos de incentivo a la gestión
de las administraciones municipales. Este papel se ha revitalizado en la última
fase de las tres que fueron analizados precisamente por las directrices de política
nacional sectorial que obligan a los Municipios a suministrar información cada vez
más frecuente y de mayor alcance, bajo la premisa de que se requiere evaluar
prontamente la gestión y con ello establecer el concurso o participación de las
localidades en recursos adicionales para el sector 45 .
Con todas estas dificultades, no es posible anticipar conclusiones significativas
que permitan mostrar una evaluación detallada de la descentralización en el
sector. Sin embargo, lo que si se puede concluir ampliamente es que el volumen
de recursos y los diversos niveles de desempeño fiscal en las entidades
territoriales han servido en términos generales para que en las dos últimas
décadas se hayan mejorado significativamente las condiciones de prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado en las localidades o por lo menos que
no se hayan estancado los principales indicadores de medición de éxito o fracaso
en el cumplimiento de la responsabilidad que ha sido descentralizada
funcionalmente en el país. Lo que no se podrá determinar es la eficiencia y la
calidad del gasto, ni tampoco si se han dilapidado recursos o se han incurrido en
costos onerosos frente a la magnitud de la responsabilidad.
4.4. No se ha consolidado una visión de usos de suelo en la prestación de
estos servicios que reconozca el carácter intrínseco del recurso hídrico.
Los resultados obtenidos en información primaria de los seis Municipios no
incorporan dentro del conjunto de criterios con los cuales se planifica la gestión de
los servicios de acueducto y alcantarillado en las localidades, una variable crucial
que es la relacionada con el apropiamiento del territorio a través de la ordenación
45
Sobre este particular se encuentra vigente actualmente en el país la reglamentación de los Planes
Departamentales de Agua que ofrecen recursos adicionales a los Municipios si se sigue el esquema de
gestión allí previsto y se entrega información y cumplimiento de requisitos. Así mismo se tiene reglamentado
el esquema de certificación de entidades prestadoras de acueducto y alcantarillado locales, que implica el
cumplimiento de condiciones de mejoramiento de gestión y suministro de información a las entidades del nivel
nacional.
98

de los usos de suelo. Esto no es algo que no se conozca en el país y que ha sido
advertido en las diferentes evaluaciones que sobre prestación de servicios
públicos han efectuado las entidades encargadas de la planificación y el control de
la visión medio ambiental en el aprovechamiento del recurso hídrico 46 . Las
encuestas practicadas en los seis Municipios permitieron corroborar que la gran
problemática del déficit de cobertura de servicios ligados con la provisión del
recurso hídrico está directamente asociada a los incumplimientos de las directrices
sobre usos del suelo que han sido promulgadas en cada localidad por las
instancias y mecanismos de planificación. Precisamente, las zonas declaradas
como subnormales o con riesgos topográficos y con alta incidencia en la
proliferación de asentamientos ilegales, fueron las principales razones que
evidenciaron los alcaldes en el desarrollo de las encuestas, como las causales que
pueden influir negativamente en los resultados de gestión de la prestación de los
servicios en sus localidades.
Las entidades prestadoras de servicios públicos, no han podido incorporar en sus
estrategias de gestión y operación de las fuentes de captación una visión más
articulada de usos del suelo que se pueda articular a la compleja interacción de los
sistemas de cuencas y microcuencas en el país, con lo cual la lógica de actuación
de estas empresas sería otra totalmente distinta y tal vez mucho más encaminada
a propósitos de largo plazo sobre la disponibilidad del recurso hídrico para el
desempeño de sus funciones empresariales. De hecho esta labor ha venido
siendo apropiada por las Oficinas de Planeación Departamental que como en el
caso de Cundinamarca ha jugado un papel preponderante en brindar asistencia
técnica desde la perspectiva territorial, asociada a unos procesos de aglomeración
o agrupación de prestación de servicios no solo por principios de economías de
escala sino también por esquemas de aprovechamiento racional del recurso
hídrico de acuerdo con los balances de oferta hídrica y las demandas de suelos
urbanos y en procesos de urbanización en las entidades territoriales.
46
Pronunciamientos del hoy Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial apunta en este sentido y
han sido compartidos ampliamente por la Comisión de Ordenamiento Territorial, los Consejos Territoriales de
Planificación y las Corporaciones Autónomas Regionales en sus áreas de jurisdicción.
99

5. RECOMENDACIONES
Luego de analizar la descentralización en los servicios de acueducto y
alcantarillado en algunos municipios del Departamento de Cundinamarca, se pudo
observar que hay en general una percepción favorable por parte de los diferentes
actores (población, prestadores y alcaldes) con relación a las condiciones de
prestación de estos servicios. Sin embargo debido a la complejidad del tema se
recomienda ampliar el estudio para que permita un análisis más profundo donde
se pueda tener una perspectiva general de la situación que se presenta en el
país, teniendo en cuenta las condiciones actuales que tienden hacia la
recentralización en este sector.
Para esto se propone un análisis de algunos temas que se pueden desarrollar
derivados del presente trabajo:
Complementar esta investigación tomando una muestra más grande de la
población en cada municipio, lo cual permitirá tener una mayor representación
de la percepción de los usuarios del sistema.
Escoger una muestra representativa de cada parte de la cuenca ya sea alta,
media y baja, lo cual permitirá observar la incidencia de su ubicación en cuanto
a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado.
Tomar como mínimo un municipio en cada categoría por cuenca hidrográfica y
su posterior análisis por categorías, lo cual permitirá homogeneizar la
información.
Realizar análisis de municipios que están en situaciones críticas en tema
ambiental como pueden ser Soacha, Sibate, entre otros.
Analizar municipios con alta demanda de población flotante como Girardot, La
Mesa, La Vega y Tocaima entre otros. Con lo cual se puede establecer la
incidencia de este tipo de población en cuanto al manejo y mantenimiento del
sistema de acueducto y alcantarillado.
Realizar un análisis de municipios con cambios sustanciales en el uso del
suelo de agrícola a residencial como son Chía, Cajica, Sopo, Tenjo Tabio y
Tocancipa entre otros y cambios de agrícola a industrial como son Nemocon,
Sibate y Tocancipa entre otros. Debido a que los cambios en los usos del uso
inciden tanto en la prestación como en el sistema de tarifas.
100

Los anteriores elementos constituyen un amplio campo de estudio para las líneas
de investigación en la gestión pública y que permiten nutrir los núcleos del
conocimiento de la Maestría en Administración Pública de la ESAP.
La ampliación, análisis y conclusiones de este trabajo pueden permitir la
participación a estudiantes de la ESAP en la elaboración de propuestas objetivas
que le faciliten fuentes de información al Gobierno para la toma de decisiones.
Por lo tanto, se puede decir que la consolidación de estudios sobre el tema de la
descentralización en los servicios de acueducto y alcantarillado le puede permitir a
la ESAP fortalecer académicamente su carácter de institución de Educación
Superior y tomar un papel protagónico en la toma de decisiones.
101

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percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
102

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disposiciones. Diario oficial. Bogotá, D.C, 1994. nº 41414.
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materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros. Diario oficial. 2001. nº 44654. p.1.
--------Ley 1176 (27, diciembre, 2007). Por la cual se desarrollan los artículos 356 y
357 de la constitución política y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial.
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www.unesco.org/water/wwap/milestones/index_es.shtml
106

ANEXO A.
Instrumentos de Recolección de Información.
Para el desarrollo del trabajo “Evaluación de la Gestión en Cobertura y Calidad de
Acueducto y Alcantarillado en los municipios de las cuencas de: Río Bogotá, Río
Magdalena, Río Negro Occidental, Río Macheta, Río Suárez y Río Humea del
Departamento de Cundinamarca 1988-2007”, se utilizaron tres tipos de encuestas
una para los Alcaldes, otra para los Prestadores y otra para la Población.
Diseño y Realización.
Los instrumentos fueron diseñados por los investigadores de la Escuela Superior
de Administración Pública ESAP, con base en formularios utilizados en el trabajo
¨Evaluación de la descentralización en Colombia¨ realizado por el DNP en el 2001.
Universo.
El universo de trabajo son todos los municipios de las cuencas de: Río Bogotá,
Río Magdalena, Río Negro Occidental, Río Machetá, Río Suárez, y Río Humea,
con un número total de 107 municipios. Un segundo universo es el número total
de la población de los seis municipios estudiados correspondiente a 179.807
habitantes.
Tamaño de la Muestra.
La muestra para Alcaldes y Prestadores es igual al universo, es decir seis cada
uno y la muestra de la población se relaciona en la siguiente tabla. Se plantearon
un promedio de 30 encuestas por municipio y a personas mayores de 40 años
debido a que esta es la población que cuenta con el conocimiento de la gestión de
acueducto y alcantarillado para los periodos analizados.
MUNICIPIO
ENCUESTAS
TOTAL HABITANTES ENCUESTAS REALIZADAS
GIRARDOT 95496 38
MACHETÁ 6663 15
MEDINA 9484 18
PACHO 24766 10
SOPO 21014 14
UBATE 32781 26
TOTAL 190204 121
107

Fecha de Recolección.
Segundo semestre del año 2008
Muestreo.
Aleatorio.
Tipo de Encuesta.
Entrevistas personalizadas a Alcaldes, Prestadores y Población.
EN MEDIO MAGNETICO SE ANEXAN AL DOCUMENTO LOS MODELOS DE
FORMATOS DE CADA UNO DE LOS INSTRUMENTOS DE RECOLECCION DE
INFORMACION.
108