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LA GESTIÓN DE SEGURIDAD VIAL Y
LA ACCION DE LOS ORGANISMOS VIALES
Alberto Bull, Jaime Carramiñana y Hernán Domínguez
Santiago de Chile, julio 2007
RESUMEN
Este documento plantea encomendar a los organismos viales la responsabilidad de reducir la
accidentalidad, de la misma manera que asumen otros aspectos de su gestión, como el
mejoramiento o la preservación del estado de la red a su cargo. Se propone que se establezcan
metas concretas de disminución de las tasas de accidentes, lo que las llevaría a mejorar las
condiciones de seguridad de las vías.
Las normas y la práctica del diseño geométrico de las obras viales fijan las dimensiones y los
valores límites recomendables de los diversos componentes, los que en general están asociados a
la velocidad de diseño y al estándar de la vía. Por su parte, los costos de las obras suelen ejercer
una fuerte influencia y presionan por limitar las características de los caminos. Es un hecho que los
caminos existentes no se atienen estrictamente a las normas.
Por ello, surge periódicamente la pregunta ¿cuánto pueden influir en la seguridad de la operación
de los vehículos las dimensiones y formas de diseño geométrico de los componentes del camino?
Se acepta generalmente que elementos geométricos más amplios favorecen la seguridad de
operación de los vehículos, pero pareciera no existir una evidencia cuantitativa de su grado de
importancia.
Considerando dicha situación y teniendo presente la trilogía clásica de la seguridad vial del
conductor, el vehículo y la vía, y su interrelación, los autores pretenden enfocar el análisis del
problema, antes que en correlaciones matemáticas entre la seguridad vial y las dimensiones o
valores de los elementos geométricos de la vía, en la obtención de una disminución efectiva de la
accidentalidad. Los indicadores que permitan establecer el grado efectivo de seguridad de los
caminos existentes serían una herramienta de análisis y de apoyo en la gestión del mejoramiento
de la seguridad vial.
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1. Planteamiento: metas para la seguridad vial
Es imposible pretender que una carretera o camino pueda ser completamente
seguro, entendiendo por tal, una vía en que no se produzcan accidentes. El desafío
consiste más bien en reducir las tasas de accidentes, tanto globalmente en un
territorio determinado, como particularmente en caminos específicos.
Este documento presenta el enfoque, posiblemente distinto del habitual, de
procurar reducir la accidentalidad en magnitudes preestablecidas, mediante el
mejoramiento de las condiciones de seguridad de las vías. El cumplimiento de las
metas que se fijaren sería responsabilidad de los organismos viales, de la misma
manera en que afrontan otras facetas de la gestión, como el mejoramiento o la
preservación del estado de la red a su cargo.
Lo señalado no implica desconocer que hay otros factores, diferentes de la vía, que
generan accidentes y sobre los que también es necesario actuar. La intención es
comprometer a la gestión vial en el combate de este flagelo, induciendo una
participación activa y cuantificable, en los aspectos en que tiene gobernabilidad.
2. ¿Tienen las vías incidencia en la seguridad?
Ante un planteamiento como el enunciado, surge de inmediato la duda de cuánta
responsabilidad tiene la vía en la ocurrencia de accidentes.
En general, cuando se estudian y clasifican las causas de los accidentes, las
estadísticas coinciden en que sólo en muy pocos casos se encuentra en la vía la
causa basal. Estadísticas chilenas atribuyen a la vía una incidencia mínima, de
apenas 0,05% de los accidentes (Sánchez, 2006). En estadísticas internacionales
también es posible observar que se atribuye a las vías una responsabilidad
francamente minoritaria. Por el contrario, el factor humano (conductor, peatón,
pasajeros) aparece por lejos como el más relevante. A primera vista, la conclusión
podría ser que no valdría la pena actuar sobre la vía, ya que no se deberían esperar
resultados significativos.
Sin embargo, las estadísticas chilenas muestran también dispares tasas de
accidentes en caminos similares, ubicados en zonas de parecidas condiciones
poblacionales, geográficas, climáticas, de tránsito, etc. (Salazar, 2006). Sin entrar en
un análisis más detallado, ello apunta a que en la gestación de los accidentes, las
características de la vía tendrían un rol más acentuado que lo aparente. Así, el error
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o falla humanos, siempre el factor principal, se produciría con mayor facilidad en
las vías más defectuosas desde el punto de vista de la seguridad.
La alta accidentalidad en América Latina y en los países en desarrollo hace
presumir que es razonable esperar su reducción si se actúa sobre los caminos.
3. Los atributos de seguridad
¿Qué define el grado de seguridad de una vía? En realidad, son las tasas de
accidentes. En otras palabras, lo que se dimensiona es el grado de peligrosidad,
antes que el de seguridad, o bien, ésta se califica por su inverso.
Sin embargo, esta aproximación no es negativa. Por el contrario, siendo los
accidentes algo indeseable, es apropiado evaluar la condición existente de las vías,
y la que se desee alcanzar, en función lo más directamente posible del mal que se
pretende disminuir.
Una opción alternativa sería contar con una metodología que permitiera deducir el
grado de (in)seguridad de una vía a partir de sus características geométricas, de
superficie de rodadura, señalización y elementos de protección, de modo tal, que
pudieran asignársele uno o varios indicadores que predijeran las tasas de
accidentes. Así, podría prescindirse de la contabilización de los accidentes y
podrían ensayarse mejoras en gabinete y predecir su impacto.
La complejidad de las causas de los accidentes hace que lo indicado parezca
actualmente fuera de alcance, incluso, para carreteras nuevas diseñadas conforme
a normas bien estructuradas. Las normas se formulan teniendo en cuenta
consideraciones de seguridad, pero éstas se incorporan en función de hipótesis de
falla basadas en la física y no en estadísticas de accidentes (Hauer, 2001a). También
se ha dicho que “las carreteras que se atienen a una norma no son ni seguras, ni
inseguras, ni adecuadamente seguras: tienen un nivel de seguridad imprevisto”
(Hauer, 2001b).
La urgencia de disminuir los accidentes hace valedero juzgar la seguridad vial y
las medidas de mejoramiento mediante las tasas de accidentes que ocurren. En
Chile se emplean habitualmente los siguientes:
Índice de Peligrosidad IP Accidentes por cada 100 millones de
vehículo-km
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Índice de mortalidad IM Muertos por cada 100 millones de
vehículo-km
Índice de Gravedad IG Muertos por cada 100 accidentes
Índice de Morbilidad IL Lesionados por cada 100 accidentes
No se considera indispensable innovar en los indicadores a emplear, aunque
puede resultar interesante emplear el recientemente propuesto Índice de
Seguridad de Tránsito INSETRA (Nazif et al, 2006).
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4. Establecimiento de valores deseables para los indicadores
Proponemos la siguiente aproximación al tratamiento de la disminución de
accidentes:
a) Determinar los índices de accidentalidad actuales.
b) Fijar los valores que los índices debieran alcanzar en vías individuales,
conjuntos de ellas, áreas jurisdiccionales, etc.
c) Encomendar a los organismos viales competentes emprender las acciones
para alcanzarlos, dentro de plazos determinados. Seguramente será
necesario destinar recursos adicionales para estos efectos.
d) Determinar los nuevos índices y compararlos con los fijados previamente,
evaluando los resultados, ya sea que se hayan alcanzado o no los fijados
previamente.
e) Fijación de nuevos índices deseables.
La fijación de valores deseables de los índices corresponde a la autoridad con
potestad para fijar políticas públicas, pues de eso precisamente se trata.
Habitualmente ella reside en el ministro sectorial, sin perjuicio de consultas previas
a los organismos viales. Encomendar su fijación a éstos puede resultar en índices
fáciles de alcanzar, lo que no se condice con el interés público.
Por otra parte, la fijación de índices sólo para algunas vías o de unos más exigentes
para determinados caminos constituye en la práctica un establecimiento de
prioridades, lo que también es resorte de la autoridad política.
Hay diferentes criterios que pueden emplearse en la fijación:
• Benchmarking, que consiste en la comparación con índices observados en
otras vías. Es especialmente recomendable cuando los índices de alguna
ruta difieren manifiestamente de los de otras de condiciones similares.
• Opinión de expertos y usuarios, que recomiendan con conocimiento de
causa lo que es deseable alcanzar.
• Metas presumiblemente alcanzables en función de los recursos disponibles.
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• Justificación mediante estudio de rentabilidad. Existen metodologías para
determinar el costo de los accidentes, los que confrontadas con los costos de
las intervenciones y la proyectada disminución de accidentes, permiten
estimar la rentabilidad.
• Disposición a pagar por evitar accidentes y muertes, lo que fijaría un límite
a la inversión en seguridad.
Obviamente, la primera fijación es complicada, ya que pueden formularse metas
muy difíciles de alcanzar, o por el contrario, demasiado fáciles. Un proceso
sostenido permitirá afinar los valores posibles. Si bien es conveniente que las metas
detalladas fijadas sean de dominio público, en una primera fase tal vez haya que
dar a conocer en forma previa sólo indicaciones globales o generales.
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5. La gestión de seguridad vial
Una vez establecidos los valores de accidentalidad a alcanzar, corresponde a los
organismos viales competentes asumir la gestión. Como puede apreciarse, la
gestión definida aquí no es apenas organizarse y actuar para obtener alguna
disminución mayor o menor de las tasas de accidentes, sino alcanzar los índices
que se fijaron ex ante. Es decir, se trata de una meta cuantitativa fijada a nivel de
políticas de seguridad vial, que debe ser satisfecha .
¿Cómo abordar la gestión? Ejecutando proyectos de seguridad vial, que
modifiquen las condiciones de los caminos, apuntando a una menor
accidentalidad.
En el fondo, los elementos a considerar en la formulación de proyectos son los
disponibles, con la diferencia que se persiguen metas cuantificadas. Pueden
consistir en una combinación apropiada de modificaciones, mejoramientos o
complementos de los diversos componentes de un camino. Por ejemplo, los
elementos geométricos (planta, alzado, sección transversal), en que lo relevante
parecen ser sus combinaciones y secuencias, más que los elementos individuales;
además, deben considerarse las características de la superficie de rodadura, la
señalización, la demarcación, las defensas y otros aditamentos de seguridad, etc.
Sin ser exhaustivos ni entrar en detalles, para preparar proyectos se puede recurrir
a:
a) Auditoría o inspección de seguridad vial.
b) Análisis de puntos negros.
c) Confrontación con normas específicas de seguridad vial. Puede señalarse
que en Chile se ha elaborado el documento “Estándares de Seguridad Vial”,
que es un compendio de las características deseables de las vías desde el
punto de vista de la seguridad.
d) Comparación de las características de la vía con las normas de diseño. Hay
que reconocer que por lo general los caminos existentes muestran diversas
falencias en relación con las normas.
Resolver todas las deficiencias contribuirá seguramente a la disminución de la
accidentalidad. Las normas de diseño y demás recomendaciones de seguridad
están construidas sobre la base de la experiencia, y sobre diversos supuestos y
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modelos de comportamiento, inclusive factores de seguridad, que no siempre se
reproducen en la realidad. En otras palabras, las normas y recomendaciones son
una figuración de lo que se estima seguro, y como tal, una aproximación a lo que
se busca, pero no una predicción de las tasas de accidentes.
En consecuencia, sobre todo en los primeros ejercicios, será relativamente difícil
acertar con las medidas precisas para alcanzar los índices propuestos.
¿Qué hacer entonces? Elevar los resultados y su análisis a la autoridad que fija las
políticas, para adoptar las decisiones del caso, por ejemplo, realizar proyectos
adicionales, con los consiguientes recursos, o rebajar las exigencias de seguridad.
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6. ¿En qué consiste la innovación propuesta?
En América Latina y seguramente en otras partes, cuando se decide que es
necesario disminuir la accidentalidad, se instruye al organismo vial a adoptar
medidas. Todo ello, sin perjuicio de que entren en acción también otras instancias,
como la policía, los entes de salud, etc.
Sin embargo, no se fijan expectativas concretas del grado de disminución a
obtener.
En el mejor de los casos, mediante instrumentos del tipo indicado en el punto 5
(auditorías, etc.), se procura transformar el camino en uno que cumpla con las
normas de seguridad. Un ejemplo reciente es el plan trienal 2007-09 de Chile,
cuidadosamente elaborado y justificado, de mejoramiento de la seguridad en un
conjunto priorizado de caminos (Sánchez, 2006).
Este esquema tiene varias limitaciones.
a) Desde luego, si no se fijan metas en relación con las tasas de accidentes, hay
pocos incentivos para que el organismo vial emprenda una labor sistemática
de mejoramiento de la seguridad. La fijación de metas confronta con una
tarea, que en caso contrario, tal vez no se llevaría a cabo No es casualidad
que sean pocos los países de América Latina que tienen programas
específicos y éstos suelen ser esporádicos. Generalmente se considera
preferible invertir en mejoramiento de estándar, que no es seguro que traiga
aparejado una disminución de la accidentalidad, y que muchas veces
tampoco se evalúa.
b) Si no existen metas, no existe un criterio o encargo de hasta dónde proseguir
con el esfuerzo.
c) Tampoco existen los incentivos para contar con suficientes o buenas
estadísticas de accidentes, que sirvan de base sólida de información para la
toma de decisiones.
d) Incluso, es posible que ni siquiera exista un área institucional que se
dedique al tema de la seguridad.
7. Ventajas y objeciones al esquema
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a) Se incorpora explícitamente al quehacer de los organismos viales la gestión
de la seguridad vial, con metas cuantificables. Es una dimensión,
posiblemente nueva, que debe acompañar a las tradicionales de
mejoramiento o conservación de la red.
b) Se establece la necesidad de fijar políticas de seguridad en la forma de
índices deseables de accidentalidad, radicándola en el ministro sectorial.
Estos índices son verdaderas condiciones de borde para la gestión de
seguridad.
c) Aparece el desafío de medir los resultados y analizar la efectividad de las
medidas específicas adoptadas.
d) La separación institucional entre la fijación de políticas y la gestión permite
una rendición de cuentas más focalizada y facilita el análisis de en dónde
residen las eventuales falencias.
e) La seguridad vial entrará al debate con criterios explícitos que permitirán a
especialistas, usuarios viales y al público en general, participar con mejores
antecedentes. Ello podría llevar a la modificación de las políticas y la
prioridad relativa de la seguridad.
f) La fijación poco realista de índices deseables de seguridad debería poder
corregirse con el tiempo.
g) Se desarrollarán mejores evidencias de la disminución de accidentes que
puede esperarse de medidas específicas.
h) Puede objetarse que los organismos viales no tienen gobernabilidad sobre
los accidentes, ya que intervienen muchos otros factores. Sin embargo, en
presencia de tasas elevadas, es posible esperar resultados significativos,
aunque se actúe sólo sobre las vías.
i) Ante la necesidad de alcanzar metas, los organismos viales tendrán fuertes
estímulos para cooperar en forma proactiva con otras instituciones en el
mejoramiento de la seguridad vial.
j) Se entra en un proceso de mejoramiento continuo y retroalimentado.
k) El esquema estimula el trabajo en seguridad vial y la evaluación de los
logros en función directa de los aspectos sustantivos que se desea promover,
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esto es, la disminución de los accidentes. Los sustitutos o representaciones
de la seguridad, como son las normas, recomendaciones, metodologías y
modelos de análisis, tienen su lugar en los proyectos de seguridad que
intenten corregir las deficiencias, pero nada es más decidor que la baja de
las tasas de accidentalidad propiamente tal.
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Bibliografía
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de Toronto, versión castellana de Sandro Rocci, publicada en el Nº 83 de la Revista Rutas
(España), disponible en http://www.mundovial.com.ar/discus/archivos/hauer1.pdf
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Nazif, José I., Diego Rojas, Ricardo J. Sánchez y Álvaro Velasco (2006), Instrumentos para la toma
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LC/L.2591-P/E, CEPAL, Santiago, Chile, agosto, disponible en
http://www.cepal.org/drni/publicaciones/xml/3/26723/lcl2591e.pdf
Salazar, Pedro (2006), Evaluación de la Accidentalidad Nacional, presentación en 8º Congreso
Provial de Chile, basado en el trabajo del mismo nombre, de Héctor de la Huerta, Departamento de
Seguridad Vial, Dirección de Vialidad, Antofagasta, octubre.
Sánchez A., Juan J. (2006), Procedimiento de auditoría para determinación del cumplimiento de los
estándares de seguridad vial, presentación en 8º Congreso Provial de Chile, basado en el trabajo
del mismo nombre de Héctor de la Huerta, Departamento de Seguridad Vial, Dirección de Vialidad,
Antofagasta, octubre.
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