Juan Diego Trejos - Cepal

Seminario
Políticas Pol ticas para el perfeccionamiento de la
institucionalidad laboral en Costa Rica
Políticas Pol ticas activas del mercado de trabajo y
esquemas de protección protecci n de trabajadores y
desempleados en Costa Rica
Juan Diego Trejos
CEPAL - AECID – INA - MTSS

Las políticas pol ticas del mercado de trabajo
¿Cómo mejorar la magnitud y la calidad del empleo y las remuneraciones?
• Tipos de políticas
– Políticas de empleo: instrumentos macro y sectoriales
– Políticas laborales: instrumentos que norman las relaciones
contractuales
– Políticas de mercado de trabajo (PMT): instrumentos y
programas para intervenir directamente en mercado de
trabajo para combatir o evitar el desempleo, mitigar sus
efectos y elevar los ingresos del trabajo.
• Activas: atiende a trabajadores, ocupados o desocupados,
buscando crear empleo (programas de generación de empleo,
subvenciones a la contratación y apoyo a la microempresa) o
facilitando la inserción de los trabajadores (capacitación,
intermediación)
• Pasivas: suministra ingreso a los desocupados

Las características Mercado de Trabajo moldean las políticas a aplicar
• Demanda de trabajo
El contexto de la políticas pol ticas
• Volatilidad de la producción genera volatilidad en el MT: solo en 6 de últimos
20 años se da crecimiento de la producción, el empleo y los salarios reales
• Una demanda de trabajo diversificada y heterogénea: entre 2001-07 los
principales empleadores (servicios de distribución y los personales), los que
menos empleo generaron (agricultura e industria), los más dinámicos
(agricultura no tradicional de exportación, electricidad, servicios financieros y
servicio de los hogares).
• Los puestos de trabajo no son más informales o precarios pero cambia
composición: el empleo informal pasa del 50% del empleo total (1990) al 45%
en el 2007. El sector agrícola tradicional se reduce a la mitad (del 16% ET al
7%), el sector informal no agrícola aumenta del 19% al 23%, manteniéndose
sin mayores cambios el servicio doméstico (4%) y el empleo formal precario
(9%).
• Las jornadas de trabajo tienden a polarizarse, ganado peso la jornada parcial
(subempleo) y las sobrejornadas (sobreempleo).

Las características Mercado de Trabajo moldean las políticas a aplicar
• Oferta de trabajo
El contexto de la políticas pol ticas
• Aumenta la presencia de mujeres: su TNP pasa del 30% en 1990 al 42% en
2007, representando casi la mitad de los nuevos entrantes en ese lapso.
• La fuerza de trabajo se hace más vieja o de mayor experiencia: se reduce la
inserción de los adolescentes y el peso relativo de los adultos jóvenes, en tanto
que aumenta el peso relativo de los adultos en transición y de los adultos
mayores, este último por transición demográfica.
• Mejora el perfil educativo de la fuerza de trabajo pero sigue siendo limitado: los
menos educados (con menos de primaria completa) se reducen del 25% al
14% de la FT, en tanto que los más educados (al menos secundaria completa)
pasa del 26% al 37%.
• No obstante, los que tienen solo secundaria incompleta, representan un quinto
de la FT en el 2007 y es uno de los grupos que más crece. Esto significa
también que la mitad de los trabajadores tiene entre primaria completa y
secundaria incompleta y su peso no cambia en 17 años. También implica que
dos de cada tres trabajadores no ha completado la educación secundaria.

Las características Mercado de Trabajo moldean las políticas a aplicar
• Resultados de la interacción
El contexto de la políticas pol ticas
• Los salarios reales aumentan, a saltos, junto a una distribución más desigual.
• Aumenta la proporción de trabajadores con problemas de empleo: eliminando
el último año, la población con problemas de empleo pasa de un cuarto a un
tercio de la FT.
• El principal problema de empleo es el subempleo: hay en promedio 4
subempleados por cada desempleado y la mitad de ellos se ubica en el sector
formal.
• El desempleo abierto, que muestra una tendencia ascendente, es más
frecuente entre los jóvenes, las mujeres y los menos educados.
• Aumenta la proporción de desempleados de larga duración.

Crear competencias para facilitar o mejorar la inserción laboral
• INA principal proveedor
• Logros
Formación Formaci n profesional y capacitación
capacitaci
• Extendida descentralización territorial: 56 centros ejecutores, unidades móviles
• Amplia oferta de capacitación: 251 programas de formación en 66 subsectores
productivos, 222 pruebas de certificación, 634 asistencias técnicas.
• Cobertura apreciable: cerca 100 mil estudiantes (5% fuerza de trabajo).
• Incorporación de los trabajadores independientes: programa MIPYME y
asistencia técnica.
• Bajos niveles de deserción y reprobación por módulo: menos del10%.
• Acceso paritario de mujeres: 54% de las matrículas.
• Reducción a las restricciones para el uso de los recursos financieros: LPT.
• Evaluación y seguimiento: avances pero necesitan sistematizarse.

Crear competencias para facilitar o mejorar la inserción laboral
• Limitaciones
• Diversificación de ejecutores externos limitada: modalidad llave en mano no ha
logrado desarrollar oferta privada de capacitación.
• Limitada oferta de alto valor agregado: aprendizaje solo 5% de matrícula,
cuando 60% de los jóvenes no concluye secundaria. Solo 4% de mujeres. Tres
de cada cuatro matrículas son en modo de formación complementaria
(ocupados)
• Poca diversificación de modalidades de formación: 90% en modalidad
tradicional con poca cobertura de otras: a distancia, en la empresa o dual.
• Estancamiento en las acciones dirigidas a los más pobres: modalidad
formación – producción pasó del 10% al 5% de matrícula con oferta tradicional.
• Críticas
Formación Formaci n profesional y capacitación
capacitaci
• Inflexibilidad para atender rápidamente nuevas demandas: IMAS.
• Oferta desfasada tecnológicamente (programas, equipos, instructores):
UCCAEP.

Crear competencias para facilitar o mejorar la inserción laboral
• Propuestas: PNE-CST (2004), PLANE-MTSS (2007)
• Creación SINAFOP: 2006.
• Revisar requisitos de acceso: bachillerato.
• Ampliación infraestructura disponible: mayor uso capacidad instalada.
• Readecuación programas: emprendimientos, flexibilización, nuevas
metodologías.
• Generalizar enfoque competencias y su certificación: ¿quién certifica?
• Temas pendientes
Formación Formaci n profesional y capacitación
capacitaci
• Rectoría del área capacitación: Ministro Trabajo o Jerarca INA.
• Papel del INA: proveedor, regulador, promotor, financiador. A la luz de
inversión millonaria en trienio por uso de superávit acumulado.
• Cómo atender a personas con problemas de empleabilidad (jóvenes desertores
sistema educativo, mujeres con baja educación a cargo de hogares,
discapacitados, inmigrantes, ocupados en sectores de baja productividad):
quién y cómo los identifica (MTSS, IMAS), cómo los atiende el INA (programas
especiales o dentro oferta global), quién los financia (INA, IMAS).

Acercar oferta con demanda para reducir tiempo desempleo y más eficiencia
• MTSS proveedor y regulador
• Logros (potencialidades)
Intermediación Intermediaci n laboral
• Extensión de relaciones laborales facilita desarrollo de esta modalidad de
apoyo a la búsqueda de empleo y de trabajadores: por lo menos la mitad de
los trabajadores pueden ser clientes potenciales.
• Desarrollo tecnológicos han facilitado la creación de servicios privados y
públicos, donde el INA parece tener el servicio más consolidado.
• Una cuarta parte de desocupados utilizan esta modalidad de búsqueda,
especialmente adultos jóvenes, mujeres, y personas con mayor educación y
mayor ingreso familiar, aunque la atención de los menos educados y los más
pobres también es significativa.
• Avances en la conformación del Sistema Nacional de Información,
Orientación e Intermediación de Empleo.

Acercar oferta con demanda para reducir tiempo desempleo y más eficiencia
• Limitaciones
Intermediación Intermediaci n laboral
• Falta de apoyo político (recursos, mecanismos de programación, seguimiento
y evaluación) impidieron poner en ejecución la política nacional de
información, orientación e intermediación de empleo concertada en el 2000
(Consejo, secretaría técnica y sistema de intermediación).
• Esta falta de recursos (MTSS) implica también un desfase tecnológico en el
servicio brindado (manejo manual) y limitada cobertura (5% desempleados).
• Desfase tecnológico impide interconexión y mejor aprovechamiento de la
información registrada para el análisis del mercado de trabajo.
• Falta de apoyo político (recursos) puede dar a traste esfuerzos actuales por
consolidar sistema.

Acercar oferta con demanda para reducir tiempo desempleo y más eficiencia
• Propuestas: PNE-CST (2004), PLANE-MTSS (2007)
• Establecer el Sistema Nacional de Información, Orientación e Intermediación
de Empleo con dos componentes.
• El Observatorio del mercado laboral: implementándose en el MTSS con
apoyo de la AECID.
• Sistema Nacional de Intermediación Laboral: inicial con INA, MTSS y MEP
con plataforma informática en INA, quién ya contrató software.
• Temas pendientes
• Marco legal para el funcionamiento de servicios múltiples (públicos y
privados).
• Atención a grupos con problemas de empleabilidad.
Intermediación Intermediaci n laboral
• Cómo se alimentará el sistema: entrada de datos fuera del INA.
• Acompañamiento a usuarios de baja calificación para acceder al sistema.
• Interconexión con sistemas privados u otros proveedores para mejorar
eficacia y generar información más valiosa para el observatorio del MT y
planificación de actividades formativas.

Opción para desempleados o subempleados para generar o mejorar ingreso
• MTSS solo proveedor, no regulador ni coordinador
• Logros (potencialidades)
Fomento a los micronegocios
• Los micronegocios (de menos de 5 trabajadores) son una fuente central de
empleo en el país: 38% del empleo total ( 448 mil micronegocios) y 30% en
micronegocios de baja productividad (359 mil micronegocios).
• A menudo única opción para desocupados con problemas de empleabilidad y
con responsabilidad de proveedor del hogar.
• Se ha desarrollado una oferta de apoyo a estos negocios, principalmente en
el campo del crédito: IDA, CNP, IMAS, MTSS; MEIC, bancos.
• Se ha establecido un marco legal e institucional para la atención de las
MIPYMES pasando del énfasis en el empleo y los ingresos (política del
mercado de trabajo a MYPES) al énfasis en competitividad (política de
empleo): ley PYMES (2002) y Banca de Desarrollo (2008).

Opción para desempleados o subempleados para generar o mejorar ingreso
• Limitaciones
Fomento a los micronegocios
• No se ha logrado establecer un sistema integral de apoyo: SIAMYPE de
inicios del 2000 no logró consolidarse.
• Desde el punto de vista de la política del mercado de trabajo, persiste
entonces una oferta heterogénea, que actúa sin coordinación, pero
concentrada en los micronegocios: Ideas productivas – fideicomiso (IMAS),
PRONAMYPE (MTSS).
• Esta oferta es de reducida escala: no más de cinco mil micronegocios por año
(1% de los micronegocios de baja productividad) y actúa reactivamente.
• Esta oferta se concentra en el crédito y contempla donaciones, créditos
subsidiados, avales y créditos a tasas superiores a las de mercado.
• Los apoyos adicionales, como servicios empresariales y servicios de apoyo
empresarial son escasos, no hay acompañamiento ni se considera
heterogeneidad del sector.
• Los apoyos crediticios son puntuales y el seguimiento y evaluación no está en
general presente.

Opción para desempleados o subempleados para generar o mejorar ingreso
• Propuestas: PNE-CST (2004), PLANE-MTSS (2007)
• Apoyo a micronegocios se mantiene como eje, definiéndolos con un abanico
más amplio incluyendo empresas de trabajadores, autogestionarias, de
asociaciones solidaristas, cooperativas, etc.
• Busca incorporar un componente ambiental como requisito de apoyo
• Propone una subvención estatal: transferencias por calidad para reducir
costos: financiar aseguramiento durante un año.
• Temas pendientes
Fomento a los micronegocios
• Papel del Estado y en particular del MTSS: apoyo de tercer o cuarto piso
(normativo, promotor o facilitador) o de segundo piso (financiador).
• Papel de los programas IMAS-MTSS: para parque microempresarial existente
(limitada escala, reactivo y duplicando otros esfuerzos: ley PYME); para
apoyar emprendimientos de desocupados con problemas de empleabilidad
(escala acorde, pero falla en servicios de apoyo iniciales y acompañamiento).
• Cómo coordinar programas IMAS – MTSS e involucrar al INA.
• Cómo desarrollar una oferta de servicios empresariales y de desarrollo
empresarial acordes con necesidades de la demanda.

Asegurar ingreso a los desempleados mientras buscan nuevo trabajo
• MTSS ejecutor en parte y tutela cumplimiento del resto.
• Logros
Protección Protecci n contra el desempleo
• Reforma a la indemnización contra el despido sin causa justa protegiendo a
los trabajadores contra alta rotación (no desregulación o flexibilización
laboral).
• Establecimiento del Fondo de Capitalización Laboral (FCL) a través de la Ley
de Protección del Trabajador (LPT del 2000) para establecer cuentas de
ahorro individuales y segundo pilar de pensiones de capitalización individual
(ROP).
• Mantenimiento acceso directo al SEM por seis meses (ingreso en especie).
• Consolidación del Programa generación de empleo (PRONAE).

Asegurar ingreso a los desempleados mientras buscan nuevo trabajo
• Limitaciones
• Indemnización contra despido injustificado
• Favorece solo algunos desempleados y puede volverse inoperante en casos de problemas
financieros de las empresas.
• Busca protege puesto de trabajo no ingreso, encarece despido restando flexibilidad empresas
• Cuentas de ahorro individuales
• Favorece solo a trabajadores asalariados cubiertos por Seguridad Social: 50% de los ocupados
• Devolución automática cada cinco años limita capacidad para actuar como fuente de ingresos
ante pérdida de empleo.
• No distribución devolución en el tiempo resta impacto como apoyo contra desempleo.
• No aporte trabajador ni estado (fondo solidario para trabajadores de menores ingresos)
• Programa generación de empleo
• Escala reducida: menos del 5% de desocupados.
• Inflexibilidad respecto a ciclo económico.
• Administración centralizada.
Protección Protecci n contra el desempleo

Asegurar ingreso a los desempleados mientras buscan nuevo trabajo
• Propuestas: PNE-CST (2004), PLANE-MTSS (2007)
• Indemnización contra despido injustificado: no hay.
• Cuentas de ahorro individuales: no hay.
• Mantenimiento acceso a la seguridad social de desempleados: no hay.
• Programa generación de empleo
• Concentrarse en zonas de bajo desarrollo social.
• Incorporar subvenciones por contratación en empresas privadas para jóvenes de 18 a 24 años
(por un año) y adultos mayores de 40 años con problemas de empleo (3 meses).
• Apoyar proyectos de infraestructura comunal que incluyan capacitación y programas de
capacitación en general en áreas de comprobada demanda.
• Apoyar emprendimientos productivos de mujeres jefas de hogar y jóvenes.
• Temas pendientes
Protección Protecci n contra el desempleo
• Cómo avanzar de las cuentas de ahorro a una protección contra el
desempleo: regular devoluciones, fortalecer recursos, incluir componente
solidario, incorporar población no cubierta (asalariados no asegurados e
independientes)
• Qué se quiere del PRONAE: programa de empleo de emergencia o programa
de empleo para personas con problemas de empleabilidad (selección-peso
muerto-efecto sustitución y desplazamiento). Coordinación INA – IMAS.

Consideraciones finales
• Hay que revalorar las políticas del mercado de trabajo, como
una oportunidad para incidir en la generación de empleo y la
protección de los medios de vida de las personas que pierden
su empleo o no encuentran una forma adecuada de inserción
al mercado de trabajo.
• Hay que revisar las políticas del mercado de trabajo en
ejecución, revisando objetivos, instrumentos, población
objetivo, metas cuantitativas, mecanismos de coordinación,
sistemas de seguimiento y evaluación, para superar la inercia
institucional y buscar impactar efectiva y positivamente en los
trabajadores.
• Esta revisión debe ser parte de un esfuerzo concertado entre
los distintos actores sociales y no impuesto desde la
tecnocracia estatal.