Proceso de Planeación, Programación y Presupuestación ... - Cepal
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Pr e s u P u e s t o, Ga s t o y Co n ta b i l i da d • No. 3 • Se p t i e m b r e d e 2009<br />
<strong>Proceso</strong> <strong>de</strong> <strong>Planeación</strong>,<br />
<strong>Programación</strong> y <strong>Presupuestación</strong> en<br />
Sonora: El Transitar Hacia el PbR<br />
Como el resto <strong>de</strong> los Estados <strong>de</strong> la República, en estos días<br />
Sonora enfrenta el reto <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r la reforma al artículo 134<br />
constitucional, don<strong>de</strong> se establece que “Los recursos económicos<br />
<strong>de</strong> que dispongan la Fe<strong>de</strong>ración, los estados, los municipios, el<br />
Distrito Fe<strong>de</strong>ral y los órganos político-administrativos <strong>de</strong> sus<br />
<strong>de</strong>marcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia,<br />
eficacia, economía, transparencia y honra<strong>de</strong>z para satisfacer los<br />
objetivos a los que estén <strong>de</strong>stinados.”<br />
Lo que se busca con esta reforma es dar respuesta a la cada vez<br />
más fuerte <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> los ciudadanos <strong>de</strong> que sus Gobiernos,<br />
cualquiera que sea el nivel, les <strong>de</strong>muestren el uso correcto <strong>de</strong> los<br />
recursos, mediante mecanismos que permitan la certidumbre <strong>de</strong><br />
que el ejercicio <strong>de</strong> los presupuestos públicos se ve reflejado en<br />
resultados que los benefician directamente. El presente trabajo<br />
es un recuento <strong>de</strong> los avances <strong>de</strong> Sonora en esta materia, incluso<br />
antes <strong>de</strong> publicada la citada reforma constitucional.<br />
IntroduccIón<br />
A partir <strong>de</strong>l año 2004 Sonora inició un esfuerzo <strong>de</strong><br />
reforma presupuestal que incorporó estos componentes<br />
como base <strong>de</strong> su proceso <strong>de</strong> <strong>Planeación</strong>, <strong>Programación</strong><br />
y <strong>Presupuestación</strong>. Cuenta ya con 6 años <strong>de</strong> experiencia<br />
en PBR, lo que nos permite afirmar posee experiencia<br />
suficiente y <strong>de</strong> soporte para que en el mediano plazo se<br />
consoli<strong>de</strong> la Evaluación <strong>de</strong>l Desempeño y el Presupuesto<br />
basado en Resultados.<br />
55<br />
Antece<strong>de</strong>ntes<br />
Alejandra Astorga Castro<br />
La evolución <strong>de</strong> proceso <strong>de</strong> <strong>Planeación</strong>,<br />
<strong>Programación</strong>, <strong>Presupuestación</strong> <strong>de</strong>l Gobierno <strong>de</strong>l<br />
Estado <strong>de</strong> Sonora que se presenta en dos etapas: la<br />
primera inicia en 1976 como parte <strong>de</strong>l programa<br />
<strong>de</strong> reforma administrativa que inició con diversas<br />
activida<strong>de</strong>s encaminadas a mo<strong>de</strong>rnizar su sistema<br />
presupuestario y termina en el año 2004 cuando con la<br />
implementación <strong>de</strong> la Nueva Estructura Programática<br />
(NEP) se dan los primeros pasos para adoptar el<br />
Presupuesto Basado en Resultados.<br />
De acuerdo con Haaz (2002), la primer acción<br />
que dio inicio a la mo<strong>de</strong>rnización presupuestal fue la<br />
creación <strong>de</strong> la Unidad <strong>de</strong> <strong>Programación</strong> y Presupuesto<br />
en 1977; así, el Gobierno <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> Sonora<br />
comenzó un proceso <strong>de</strong> a mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> su sistema<br />
presupuestario, con la finalidad <strong>de</strong> procurar dar<br />
coherencia al programa <strong>de</strong> Gobierno en sus aspectos<br />
económicos y sociales, y vincular las <strong>de</strong>cisiones políticas<br />
con el gasto público. 1<br />
1 Haaz 2002. Alberto. La Experiencia <strong>de</strong> la <strong>Planeación</strong> y Presupuesto en<br />
la Administración Pública <strong>de</strong> Sonora 1979-2002. ISAP. 2002.<br />
Alejandra Astorga Castro es Directora General <strong>de</strong> Política y Control Presupuestal<br />
en la Subsecretaría <strong>de</strong> Egresos <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda <strong>de</strong>l Gobierno <strong>de</strong><br />
Sonora
Pr e s u P u e s t o, Ga s t o y Co n ta b i l i da d • No. 3 • Se p t i e m b r e d e 2009<br />
Fue en 1977 cuando el sistema <strong>de</strong> presupuestación<br />
<strong>de</strong>l Gobierno Estatal adoptó la técnica <strong>de</strong>l Presupuesto<br />
por Programas (PPP) en un área piloto y en 1978, se<br />
manejó <strong>de</strong> manera total el presupuesto <strong>de</strong> egresos <strong>de</strong>l<br />
Estado con orientación programática.<br />
Para la formulación <strong>de</strong>l presupuesto <strong>de</strong> 1979,<br />
se creó la Comisión <strong>de</strong> Gasto - Financiamiento,<br />
cuya función principal fue establecer el monto <strong>de</strong>l<br />
presupuesto estatal y recomendar su distribución.<br />
Entonces, se diseñaron formatos especiales para la<br />
presupuestación con orientaciones programática en<br />
los que se establecían la <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong> programas<br />
y subprogramas, la justificación y objetivos <strong>de</strong> los<br />
programas y subprogramas, el análisis programático<br />
y metas, la <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s responsables,<br />
la clasificación <strong>de</strong>l objeto <strong>de</strong>l gasto y el analítico <strong>de</strong><br />
partidas.<br />
La estructura programática <strong>de</strong>l presupuesto estatal<br />
<strong>de</strong> egresos, se integró con 10 programas y una amplia<br />
cantidad <strong>de</strong> subprogramas que se asignaron bajo la responsabilidad<br />
<strong>de</strong> su ejecución a las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y unida<strong>de</strong>s<br />
correspondientes. La estructura <strong>de</strong> programas correspondía<br />
a la estructura <strong>de</strong> funciones gubernamentales y <strong>de</strong><br />
la administración pública <strong>de</strong>l estado.<br />
56<br />
C.P. Alejandro López Caballero<br />
Secretario <strong>de</strong> Hacienda <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> Sonora<br />
Durante más <strong>de</strong> 16 años se mantuvo en uso la<br />
estructura programática con “Programas y Subprogramas”,<br />
que correspon<strong>de</strong>n a una clasificación<br />
funcional y sectorial <strong>de</strong> la gestión pública estatal;<br />
Administración; Prestación <strong>de</strong> servicios; Fomento;<br />
Promoción; Regulación, etc. Sus contenidos<br />
fueron Objetivos y Metas que no expresaban claramente<br />
qué se buscaba a cambio <strong>de</strong> los recursos<br />
presupuéstales.<br />
Para el año 2003, el Catálogo <strong>de</strong> Programas<br />
y Subprogramas vigente <strong>de</strong> la administración<br />
pública estatal comprendía 139 Programas y 786<br />
Subprogramas.<br />
AvAnces en MAterIA <strong>de</strong> PBr<br />
En el año 2004, se estableció como uno <strong>de</strong> los<br />
seis ejes rectores <strong>de</strong>l Plan Estatal <strong>de</strong> Desarrollo 2004 –<br />
2009, el <strong>de</strong> Gobierno Eficiente y Honesto. En torno a<br />
éste eje se <strong>de</strong>finió la estrategia <strong>de</strong> impulsar un gobierno<br />
orientado a los resultados; y para ello, entre las líneas<br />
<strong>de</strong> acción planteadas las siguientes:<br />
• Incorporar en el marco <strong>de</strong> una reforma<br />
presupuestal, mecanismos que permitieran
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vincular la asignación <strong>de</strong> recursos públicos a los<br />
resultados <strong>de</strong> los programas y proyectos.<br />
• Alinear, mediante ejercicios <strong>de</strong> planeación<br />
estratégica, la visión y misión <strong>de</strong> cada unidad<br />
administrativa con la visión y misión global <strong>de</strong>l<br />
Gobierno <strong>de</strong>l Estado para garantizar que cada<br />
acción, cada proyecto y cada programa, estén<br />
a<strong>de</strong>cuadamente articulados con los gran<strong>de</strong>s<br />
objetivos <strong>de</strong> los sonorenses.<br />
Otra estrategia se refirió a Establecer sistemas<br />
mo<strong>de</strong>rnos <strong>de</strong> evaluación y autocontrol, incluyendo las<br />
siguientes líneas <strong>de</strong> acción, entre otras:<br />
• Construir un sistema integral <strong>de</strong> indicadores <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sempeño, vinculado a los objetivos y las metas<br />
específicas <strong>de</strong>l Plan Estatal <strong>de</strong> Desarrollo y <strong>de</strong> los<br />
Programas <strong>de</strong> administración pública estatal.<br />
• Evaluar en forma integral los programas<br />
sustantivos a cargo <strong>de</strong>l Gobierno <strong>de</strong>l Estado<br />
a partir <strong>de</strong> indicadores <strong>de</strong> resultados y <strong>de</strong> su<br />
rentabilidad social.<br />
En consecuencia, la reforma presupuestal se<br />
implementó a partir <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> programación –<br />
presupuestación para el ejercicio fiscal 2004 y se basó<br />
en los siguientes componentes esenciales:<br />
• El Sistema Integral <strong>de</strong> la Información <strong>de</strong> la Administración<br />
Financiera (SIIAF). Soporte fundamental<br />
<strong>de</strong>l éxito <strong>de</strong> la reforma por tratarse <strong>de</strong> un<br />
sistema unificador y facilitador <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> PPP<br />
y <strong>de</strong> ejercicio presupuestal y rendición <strong>de</strong> cuentas.<br />
• El Sistema <strong>de</strong> Evaluación <strong>de</strong>l Desempeño (SED)<br />
• La Nueva Estructura Programática (NEP)<br />
cArActerístIcAs <strong>de</strong> lA neP<br />
La Nueva Estructura Programática tuvo como<br />
objetivo principal dar or<strong>de</strong>n y mejor dirección al gasto<br />
público estatal, asegurando su vinculación con las<br />
orientaciones señaladas en el Plan Estatal <strong>de</strong> Desarrollo<br />
2004 – 2009.<br />
La NEP buscaba superar la inercia y la ausencia,<br />
en muchos casos, <strong>de</strong> reflexión y <strong>de</strong> planeación estratégica<br />
57<br />
en la preparación <strong>de</strong>l presupuesto público estatal, así<br />
como <strong>de</strong>sarrollar mecanismos <strong>de</strong> control, evaluación y<br />
rendición <strong>de</strong> cuentas para i<strong>de</strong>ntificar con claridad la<br />
eficiencia con que se asigna y ejerce el gasto público en<br />
cada <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, entidad y unidad administrativa.<br />
Para ello, todas las acciones <strong>de</strong> gobierno y<br />
administración pública se clasificaron <strong>de</strong> acuerdo con<br />
sus naturalezas y fines, en forma tal que se configuró<br />
una Estructura Programática mediante la cual se<br />
or<strong>de</strong>nó la gestión y el gasto público, con las siguientes<br />
características:<br />
1. La categoría superior <strong>de</strong> la clasificación <strong>de</strong> las<br />
acciones públicas estuvo constituida por los seis<br />
Ejes Rectores <strong>de</strong>l Plan Estatal <strong>de</strong> Desarrollo 2004<br />
– 2009.<br />
2. Los Programas relativos a cada uno <strong>de</strong> dichos Ejes,<br />
correspon<strong>de</strong>n a los objetivos establecidos en el Plan.<br />
3. Cada Programa se dividió en: Activida<strong>de</strong>s<br />
institucionales; Proyectos estratégicos; y Proyectos<br />
<strong>de</strong> inversión, en los casos necesarios.<br />
4. Las Activida<strong>de</strong>s institucionales correspondieron a<br />
conjuntos <strong>de</strong> acciones relativas al cumplimiento<br />
<strong>de</strong> la misión fundamental <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s<br />
responsables.<br />
5. Los Proyectos estratégicos comprendieron<br />
conjuntos <strong>de</strong> acciones orientadas a la innovación,<br />
el mejoramiento y la elevación <strong>de</strong> la eficiencia<br />
y calidad en <strong>de</strong>terminados servicios públicos,<br />
sustantivos o <strong>de</strong> apoyo técnico y administrativo.<br />
6. Los Proyectos <strong>de</strong> inversión, son relativos a obras<br />
públicas o para apoyo al fomento <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
productivas.<br />
7. Los Elementos programáticos que <strong>de</strong>ben contener<br />
las Activida<strong>de</strong>s (o <strong>Proceso</strong>s en que se <strong>de</strong>sagreguen)<br />
y los Proyectos estratégicos.<br />
8. Se establecieron indicadores estratégicos para cada<br />
eje rector; <strong>de</strong> Impacto y <strong>de</strong> Resultados, por cada<br />
<strong>Proceso</strong> ó Proyecto Estratégico; y <strong>de</strong> Productos,<br />
por cada Línea <strong>de</strong> Acción (Metas tradicionales).
Funciones y Sectores<br />
cómo se implementó<br />
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“Uno <strong>de</strong> los retos es realizar las reformas<br />
legales necesarias para <strong>de</strong>finir el marco legal <strong>de</strong>l<br />
PBR y la Evaluación <strong>de</strong>l Desempeño tanto para<br />
el Estado, sus organismos y sus municipios.”<br />
estructura Programática<br />
tradicional<br />
1. En el último trimestre <strong>de</strong>l año 2003 se efectuaron<br />
reuniones con los funcionarios responsables <strong>de</strong><br />
planeación y administración <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
y entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Administración Pública Estatal,<br />
a fin <strong>de</strong>:<br />
• Explicar la Nueva Estructura Programática<br />
• Acordar lo relativo a los Programas,<br />
Activida<strong>de</strong>s institucionales y <strong>Proceso</strong>s,<br />
Proyectos estratégicos y Proyectos <strong>de</strong><br />
inversión, que <strong>de</strong>berán establecerse como<br />
categorías programáticas <strong>de</strong> la NEP.<br />
• Capacitar para la programación y el diseño<br />
<strong>de</strong> indicadores que <strong>de</strong>berán establecerse.<br />
58<br />
nueva estructura Programática<br />
Ejes Rectores <strong>de</strong>l Plan<br />
Programas Programas<br />
Subprogramas <strong>de</strong> operación<br />
e inversión<br />
Activida<strong>de</strong>s institucionales<br />
• <strong>Proceso</strong>s<br />
• Líneas <strong>de</strong> Acción<br />
• Proyectos estratégicos<br />
• Proyectos <strong>de</strong> inversión<br />
2. Los primeros dos ejercicios presupuestales<br />
(2004 y 2005) se dio seguimiento y asesoría a las<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y entida<strong>de</strong>s durante el momento<br />
metodológico <strong>de</strong> la <strong>Programación</strong> (previos al <strong>de</strong><br />
la <strong>Presupuestación</strong>). Esto para asegurar que se<br />
cumpliera cabalmente con la estructura requerida<br />
y para afinar y hacer los ajustes necesarios.<br />
3. Se construyeron y durante seis años se evaluaron<br />
170 indicadores estratégicos que forman parte <strong>de</strong>l<br />
Sistema Estatal <strong>de</strong> Indicadores. Éstos indicadores<br />
están agrupados <strong>de</strong> acuerdo a los ejes rectos <strong>de</strong>l<br />
Plan y permiten obtener mayores elementos<br />
<strong>de</strong> análisis y aprobar el Proyecto <strong>de</strong> gasto que<br />
presenta el ejecutivo cada año ante el H. Congreso<br />
<strong>de</strong>l Estado.
Qué Problemas se Presentaron<br />
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• La falta <strong>de</strong> metodología en el diseño <strong>de</strong> los<br />
indicadores <strong>de</strong> impacto, <strong>de</strong> resultados y <strong>de</strong><br />
productos, ocasionó <strong>de</strong>ficiencia tanto en éstos<br />
como en las metas, que posteriormente no<br />
permitieron la evaluación consistente <strong>de</strong> los<br />
resultados.<br />
• La no implementación <strong>de</strong> presupuestos base cero<br />
aunado a un número creciente <strong>de</strong> líneas <strong>de</strong> acción<br />
por presupuestar, ocasionó mayor confusión en el<br />
momento <strong>de</strong> la <strong>Presupuestación</strong>.<br />
• La existencia <strong>de</strong> un número muy gran<strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
presupuestos por Líneas <strong>de</strong> acción, dificultaba<br />
la operación <strong>de</strong> los programas al pulverizarse el<br />
ejercicio presupuestal.<br />
cuáles son los retos<br />
• Realizar las reformas legales necesarias para<br />
<strong>de</strong>finir el marco legal <strong>de</strong>l PBR y la Evaluación <strong>de</strong>l<br />
Desempeño tanto para el Estado, sus organismos<br />
y sus municipios.<br />
o Constitución Política <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> Sonora.<br />
o Ley <strong>de</strong> Presupuesto <strong>de</strong> Egresos, Contabilidad<br />
Gubernamental y Gasto Público Estatal;<br />
o Ley Orgánica <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo <strong>de</strong>l Estado<br />
<strong>de</strong> Sonora<br />
o Ley <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Servidores<br />
Públicos <strong>de</strong>l Estado;<br />
59<br />
o Ley <strong>de</strong> Deuda Pública <strong>de</strong>l Estado;<br />
o Ley <strong>de</strong> Gobierno y Administración<br />
Municipal<br />
o Ley <strong>de</strong> Alianzas Público Privada <strong>de</strong><br />
Servicios<br />
o Reglamentos, manuales,<br />
o entre otras.<br />
• Crear las instituciones encargadas <strong>de</strong> la<br />
evaluación<br />
• Definir la estructura programática, alineando los<br />
programas a los objetivos <strong>de</strong>l Plan Nacional y<br />
Estatal <strong>de</strong> Desarrollo;<br />
• Determinar los resultados esperados <strong>de</strong> la<br />
ejecución <strong>de</strong> los programas y <strong>de</strong> las asignaciones<br />
presupuestales.<br />
• Utilizar la metodología <strong>de</strong>l marco lógico como<br />
herramienta para el diseño <strong>de</strong> una nueva matriz <strong>de</strong><br />
indicadores o para la validación <strong>de</strong> los existentes.<br />
• Seguimiento puntal <strong>de</strong> los indicadores a través <strong>de</strong><br />
un Sistema Estatal <strong>de</strong> Evaluación.<br />
• Que la información resultante <strong>de</strong> la evaluación<br />
llegue a los tomadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, para que<br />
dichas <strong>de</strong>cisiones contribuyan a mejorar la<br />
orientación <strong>de</strong> los recursos hacia los objetivos<br />
estratégicos y por tanto la calidad <strong>de</strong>l gasto<br />
público.