ciencia - IMSS

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Editorial
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CONTENIDO
INSTITUCIONAL
La CISS ha cumplido su misión
El IMSS, la institución de seguridad
social más importante
DOCTRINA Y ESTUDIO
Proteccción para la tercera edad
en América Latina
Prestaciones del Banco
de Previsión Social de Uruguay
CIENCIA
Universalizar los derechos
de la ciudadanía
Cambio y planeación estratégica
SALUD
Accidentes y enfermedades
de trabajo
DESARROLLO SOCIAL
Alcanzar a todos
Atención a grupos vulnerables
ACERVO
Bibliohemerografía
Cuestión Social: Revista Mexicana de Seguridad Social es una
publicación trimestral editada por la Coordinación General de
Comunicación Social del Instituto Mexicano del Seguro Social,
bajo el amparo del certificado de licitud de título No. 4288 y de
contenido No. 3437, concedidos por la Secretaría de Gobernación
el 27 de octubre de 1989. Oficinas administrativas en:
Tokio No. 92, Col. Juárez, 06600 México, D.F. Teléfonos 5238-
2700, extensiones 12930,12931 y 12905. Fax 5211-1620. Tiraje 25
mil ejemplares.
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2001
Instituto Mexicano
del Seguro Social
Paseo de la Reforma 476,
06600 México, D.F.
Impresa en español
en México
Derechos reservados
conforme a la Ley
ISSN 0186-5617
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SECRETARIO GENERAL
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DIRECTOR DE PRESTACIONES MÉDICAS
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DIRECTOR DE PRESTACIONES ECONÓMICAS
Y SOCIALES
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DIRECTOR DE AFILIACIÓN Y COBRANZA
JOSÉ GABRIEL MARTÍNEZ GONZÁLEZ
DIRECTOR DE PLANEACIÓN Y FINANZAS
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DE LEÓN
DIRECTOR DE ADMINISTRACIÓN,
ORGANIZACIÓN Y CALIDAD
ISMAEL J. GÓMEZ GORDILLO Y RUELAS
DIRECTOR JURÍDICO
LUIS MIGUEL CHONG CHONG
DIRECTOR DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO
TECNOLÓGICO
ROBERTO LARA ARREOLA
CONTRALOR INTERNO
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TITULAR DE LA UNIDAD DE INVERSIONES
FINANCIERAS
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ALTAMIRANO
COORDINADOR GENERAL DE ATENCIÓN
Y ORIENTACIÓN AL DERECHOHABIENTE
JAVIER CABRAL SOTO
COORDINADOR GENERAL DEL PROGRAMA
IMSS-SOLIDARIDAD
ROBERTO CALLEJA ORTEGA
COORDINADOR GENERAL DE COMUNICACIÓN
SOCIAL
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COORDINADOR DE DIFUSIÓN
Jefe del Área de Difusión Interna: Miguel Ángel
Ruiz Albarrán
Información: Laura Angélica Campos
Control y Seguimiento: Gerardo Arce Sosa
Mesa de redacción e información: Marisela
Casillas Valdivia y Lourdes Porras Ruiz
Diseño: Manuel Fouilloux Anaya, Miguel Ángel
Sánchez González, Ricardo Andrés Rangel
Granados y Enrique Soria Aguilar
Apoyo técnico: Martha Romero Márquez, José
Manuel Miranda Solís y Agustín Castillo López
Producción: Hilda Vargas Álvarez
Fotografía: Archivo de la Coordinación General de
Comunicación Social, salvo indicación en contrario
consulta la página Internet IMSS www.imss.gob.mx

EDITORIAL
M
uchos aspectos de la vida preocupan
al individuo: el nacimiento, su desarrollo,
el envejecimiento, el retiro, la invalidez y
las enfermedades. Todos ellos generan
cuestionamientos sobre su futuro y cómo
se enfrentarán ante los vertiginosos
cambios ocurridos en la sociedad.
Estos cuestionamientos encuentran
respuesta en los servicios y prestaciones
otorgados por la seguridad social
a través de las instituciones encargadas
de ello.
Como organismo rector, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha sentido
también estos cambios y transformaciones, los cuales han mermado
sus finanzas colocándolo en una situación difícil para poder cumplir con los
compromisos adquiridos con sus derechohabientes. Sin embargo,
en el momento oportuno se ha corregido el camino, muestra de ello
es la Iniciativa de Reformas y Adiciones a la Ley del Seguro Social,
que a propuesta de la Asamblea General de la institución, el presidente
de la República Vicente Fox envió al Congreso de la Unión donde
fue aprobada por unanimidad.
Mediante esta Iniciativa el Seguro Social encuentra nuevas formas
de manifestarse y nuevos rumbos para materializar su fortalecimiento
y modernización para mejorar sus condiciones de operación y brindar
servicios con un elevado nivel de calidad y un profundo sentido
de humanismo.
Es importante destacar que esta Iniciativa busca, dentro de un marco
jurídico, consolidar los logros obtenidos por la institución, y al implantar un
programa de austeridad, productividad y eficacia, superar su problemática
económica y ser un ejemplo de concertación social.
La participación del Instituto en el mejoramiento de los niveles de salud
y bienestar de los mexicanos queda implícita con las reformas
y adiciones a la Ley: por ejemplo, los jubilados y pensionados vieron
aumentadas sus prestaciones; los patrones porque entre otras cosas gozan
de una mayor certeza procesal y jurídica al precisarse sus
derechos, y el propio Seguro Social que logra su fortalecimiento como
organismo público, tripartita y socialmente solidario.
3

A
nombre de todos los
miembros de la Conferencia
Interamericana de
Seguridad Social (CISS),
permítanme decir que es
un gran honor estar celebrando nuestra
Decimonovena Asamblea General y
Cuadragésima Quinta Reunión del
Comité Permanente Interamericano de
Seguridad Social en el hermoso país
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INSTITUCIONAL
La CISS ha cumplido
su misión1
Santiago Levy, presidente de la CISS, con el diputado Roberto Brant, Ministro de Previsión y Asistencia Social de Brasil.
1. Discurso pronunciado por Santiago Levy,
presidente de la Conferencia Interamericana
de Seguridad Social (CISS) y director general
del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), durante la inauguración de la XIX
Asamblea General de la CISS y la XLV Reunión
del Comité Permanente Interamericano de
Seguridad Social (CPISS), efectuada en la ciudad
de Fortaleza, capital del estado de Ceará,
Brasil, el 28 de noviembre del 2001.
del Brasil, coloso latinoamericano querido
y respetado por todos.
Quisiera expresar el más profundo
agradecimiento por el cálido recibimiento
y las atenciones que nuestros
anfitriones brasileños nos han prodigado
a todos los que participamos en
estos eventos.
Se reconoce también el noble esfuerzo
que el Ministerio de Previsión y Asistencia
Social realizó para organizar y
llevar a cabo tanto el excelente seminario
“Tercera edad en el siglo XXI”,
que concluyó ayer, como las reuniones
estatutarias de la CISS que inician hoy.
La organización de los trabajos es
magnífica, y por ello los felicitamos y
les agradecemos.
Amigos brasileños, quiero decirles que
el honor de encontrarnos aquí es doble,
pues además de abrumarnos con el trato
que nos han otorgado, también reconocemos
y respetamos el trabajo de sus
instituciones públicas: es impresionante
que cada año, desde 1988, se haya
incrementado el número de beneficios
otorgados por su sistema de previsión
social, y que el poder de compra de
esos beneficios haya aumentado sin
parar desde 1991; también impacta saber
que la incidencia de la pobreza en
Brasil sería de más de 18 millones de
personas adicionales si no hubiese esa
labor pública de previsión.
Al volver a nuestros países hablaremos
con admiración del sistema de
previsión y asistencia social de Brasil,
de su estructura y amplia cobertura, de

la gran eficacia de sus funcionarios, de
su visión de futuro. Y, por supuesto,
seremos elocuentes propagandistas de
la belleza y potencial del estado de
Ceará y su capital, Fortaleza.
Señoras y señores, la Conferencia Interamericana
de Seguridad Social está
a punto de entrar a la tercera edad: el
próximo año cumple sesenta años.
¿Cuáles han sido sus preocupaciones
pasadas, cuáles son las presentes, cuál
debe ser su futuro?
Jorge Luis Borges escribió alguna vez
que “las palabras son símbolos que
postulan una memoria compartida”, y
acaso podríamos aprovechar la ocasión
para evocar hoy algunos de los
términos que en especial compartimos
los aquí reunidos, en un intento por
capturar todo lo que se deriva de que
la CISS llegue a vieja, por cierto palabra
ésta que en nuestro continente se
usa para referirse con cariño a la persona
más querida de la familia.
Comencemos por comparar lo que
ahora es diferente: revisando algunos
de los primeros documentos de la
Conferencia, destacan palabras como
“industrialización”, “carga familiar de
los niños”, “recursos humanos insuficientes”,
“territorios vastos”.
Ahora las discusiones de la seguridad
social involucran más bien términos
como “empleo informal”, “envejecimiento
poblacional”, “carga familiar
de los adultos mayores”, “crecimiento
del sector servicios”.
Hace seis décadas estábamos preocupados
por atender a los menores, darles
salud, solucionar los retos del crecimiento
urbano, responder a las necesidades
planteadas por el desarrollo de
la industria manufacturera.
Hoy, el principal problema por resolver
es el de la sustentabilidad financiera de
nuestros esquemas de seguridad social,
algo que no parecía representar mayores
dificultades hace seis décadas. Claro está,
eso no significa que los retos de antaño
hayan desaparecido todos, pero
INSTITUCIONAL
ciertamente que las urgencias han
cambiado.
Para empezar, veamos el tamaño poblacional
que alcanzó este Continente
que percibíamos tan vasto y desolado
en la década de los cuarenta.
Tan sólo la población de Estados Unidos
rebasa hoy los 286 millones, cuando
en 1940 apenas llegaba a 132; Brasil
tiene ya más de 172 millones de
habitantes, que al iniciar la CISS eran
sólo 41; Chile pasó de cinco a más de
15 millones de personas en estas seis
décadas; Costa Rica, de 600 mil a cuatro
millones; Jamaica, de un millón
200 a dos 600; Cuba, de cuatro a más
de once millones; Canadá, de once a
31; México creció de 20 a 100 millones
de habitantes.
Cierto que nuestro Continente es
grande y ricamente dotado por la naturaleza,
pero en la actualidad difícilmente
pensaría alguien en enfatizar
que el territorio es vasto comparado
con el tamaño de la población, como
alguna vez se hizo en documentos de
la CISS.
Por supuesto, la reproducción de la
población refleja el progreso material
de nuestros países: estamos en mejores
condiciones que antes y, en parte,
esto se debe precisamente a la labor de
las instituciones afiliadas a esta Conferencia.
Pero también somos muy diferentes,
como se manifiesta en las problemáticas
de la seguridad social a las cuales
nos han llevado los cambios demográficos,
epidemiológicos, sociales y
económicos.
Las disminuciones en las tasas de natalidad
y el incremento en la esperanza
de vida han provocado un envejecimiento
poblacional acelerado.
Hoy en día, la tasa de fecundidad en el
Caribe ha descendido 2.4 por ciento,
cuando al comenzar la CISS muchos
de los países de esa región rebasaban
el 3.5 por ciento; Centroamérica expe-
Al incrementarse la esperanza de vida ha habido un envejecimiento poblacional.
5

imenta en el presente una tasa de 2.8,
cuando casi todas las naciones que la
conforman registraban más de 4.5 hace
seis décadas; y, en América del Sur,
donde era común observar tasas de 3.3
por ciento alrededor de 1942, se registra
en el presente un promedio de 2.4.
La fuerte disminución en el número
promedio de hijos por mujer, reflejada
en los datos citados, revela un importante
desarrollo social, pues por un lado
es resultado del elevamiento de la condición
femenina en muchos ámbitos, especialmente
en el laboral, en el que ha crecido
considerablemente la participación
de la mujer, y por el otro, también es
consecuencia de la mayor preeminencia
que las familias otorgan, en la actualidad,
a la educación de los hijos.
La esperanza de vida, asimismo, se
elevó considerablemente, lo cual es
evidencia de que la salud de nuestras
poblaciones ha mejorado: al fundarse
la CISS, México y Brasil promediaban
los 40 años, Chile, los 52, Estados
Unidos y Canadá registraban alrededor
de 70.
Hoy, Chile y Argentina rebasan los 75
años como expectativa de vida al nacer,
Brasil y México, los 70, y Estados
Unidos y Canadá alcanzan los 80 años.
Y, al examinar las consecuencias de
estos desarrollos demográficos sobre
el peso de los adultos mayores en
nuestras sociedades, recordemos primero
lo jóvenes que eran los países de
la CISS hace seis décadas.
Alrededor de 1942, el porcentaje de
personas de la llamada “tercera edad”
apenas llegaba a 5 por ciento de la población
en naciones como Costa Rica,
Guatemala, México y Colombia; Brasil
registraba 4 por ciento; Cuba, Chile
y Argentina alcanzaban 6 por ciento;
Jamaica y Trinidad y Tobago superaban
apenas este mismo número; y Canadá
y Estados Unidos tenían un poco
más de 10 por ciento.
En el presente, cuando la CISS llega a
la tercera edad, en países como Brasil,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Méxi-
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INSTITUCIONAL
co, Panamá, Perú, República Dominicana
y Venezuela, las personas de 60
años o más representan aproximadamente
7 por ciento del total; y como
promedio casi 13 por ciento en Argentina,
Cuba, Chile y Uruguay. En Estados
Unidos y Canadá también han envejecido,
teniendo hoy una proporción
de 17 por ciento de adultos mayores,
sólo comparable a la de Uruguay.
A la evolución demográfica se suman
nuevas enfermedades que afligen a
La diabetes es hoy más común.
nuestras poblaciones: el VIH-sida alcanza
tasas de incidencia de más de
3.8 por ciento entre los hombres de
algunos países del Caribe. Incluso
donde el índice no es todavía alto, de
acuerdo con los registros internacionales,
como en México, atender a los
enfermos de sida se lleva ya más de 10
por ciento del presupuesto médico de
entidades como la que represento, el
Instituto Mexicano del Seguro Social.
Y tan solo una de las enfermedades cuya
incidencia crece con el envejeci-
miento de la población, como la diabetes,
puede llegar a representar hasta
14 por ciento del gasto en medicamentos
del IMSS, sin considerar otros padecimientos
cronicodegenerativos,
que seguramente prevalecen en otras
naciones que han envejecido de manera
pronunciada.
Era difícil prever hace sesenta años las
presiones a las que iban a ser sometidos
nuestros sistemas de pensiones y
de salud pública: las reformas en seguridad
social se volvieron obligadas
por el envejecimiento poblacional y el
pobre desempeño económico durante
las dos últimas décadas del siglo recién
pasado.
Pero también es cierto que muchas de
las opciones de reforma se derivan
igualmente del reconocimiento de
aquellos antiguos problemas que, a
pesar del progreso, todavía se mantienen
vigentes.
Porque también hay palabras de la
seguridad social americana que no se
van, ni cambian, como cuando se habla
de la aplicación del seguro social a
los trabajadores agrícolas, a los independientes
y al personal doméstico; de
la defensa de la salud a través del seguro
social y sus relaciones con los
problemas de sanidad y asistencia social;
de los regímenes financieros más
recomendables; o de la necesidad de
organizar un sistema uniforme de bioestadísticas.
Parecería que estamos enumerando los
temas de algunas de las reuniones técnicas
de las Comisiones Americanas
de Seguridad Social que se llevarán a
cabo hoy y mañana, pero en realidad
estamos haciendo referencia al orden
del día de los tópicos a discutir en la
primera reunión de la CISS, en septiembre
de 1942.
Y es que, a pesar de las reformas hechas
por varios países del Continente a
los sistemas de pensiones, para intentar
resolver las dificultades actuariales
de los esquemas de reparto que surgen
cuando envejece la población, y de los
importantes esfuerzos de todas nues-

tras naciones por extender la cobertura
de los servicios de salud a toda la población,
las problemáticas planteadas
en las primeras reuniones técnicas de
la CISS siguen esperando soluciones
de fondo.
La cobertura de la seguridad social sigue
siendo baja en la mayoría de los
países de la Conferencia: los excluidos
son los más numerosos.
Notemos, por ejemplo, que en el presente
los trabajadores por cuenta propia,
aquellos empleados en microempresas
o en el servicio doméstico, es
decir, quienes no tienen siquiera acceso
a la seguridad social, representan en
promedio 47 por ciento del empleo total
de América Latina.
Además, el diseño defectuoso de muchos
esquemas y las dificultades económicas
que nos ha tocado enfrentar, a
partir de los ochenta, han provocado
que caiga la calidad de los servicios
que ofrecemos.
En suma, la revisión de nuestros indicadores
y las palabras de la seguridad
social de antes y de ahora nos muestran,
a la vez, cuánto hemos progresado,
cuánto han cambiado los problemas
de las instituciones afiliadas a la CISS,
y también cuánto han permanecido.
Y el futuro, ¿qué?
A final de cuentas, los retos fundamentales
siguen siendo los mismos:
incrementar la cobertura de los programas
públicos en salud y pensiones,
diseñar esquemas amplios que contribuyan
a la eliminación de las desigualdades
y la exclusión social, y
encontrar el justo equilibrio entre los
conceptos de sustentabilidad, eficiencia
y equidad en el financiamiento de
la seguridad social.
Reparemos en que, desafortunadamente,
en la mayoría de los países del
Continente, si ha habido progreso, éste
no ha sido para todos.
Por décadas, grupos amplios de nuestras
sociedades han quedado margina-
INSTITUCIONAL
dos de los beneficios del desarrollo: en
las zonas rurales, en las regiones indígenas,
en los cinturones urbanos de
miseria.
Por supuesto, es difícil hablar en términos
generales de la seguridad
social en un Continente tan heterogéneo
como el nuestro. La problemática
de Canadá y Estados Unidos de
América es muy diferente de la de
México y Bolivia.
En Estados Unidos y Canadá la cobertura
es mucho más amplia y la seguridad
social desempeña un papel central
como mecanismo de protección social
y de redistribución del ingreso. En la
mayoría de los demás países de América,
ese no es el caso.
Partiendo de una baja cobertura, la
protección social que ofrece la seguridad
formal es poco efectiva como mecanismo
para redistribuir el ingreso. Y
ello se debe a su gran limitante: la incapacidad
de la seguridad social para
incorporar precisamente a la población
que más la necesita.
El problema central deriva, desde mi
punto de vista, de que en la mayoría de
nuestros países la puerta de entrada a
la seguridad social ha sido la incorporación
al mercado formal de trabajo.
Y por la falta de crecimiento económico
en las últimas décadas, esa puerta
ha estado casi cerrada.
No se pueden abordar aquí las razones
del lento crecimiento económico en
las últimas dos décadas; pero sí es importante
destacar dos implicaciones
directas para la seguridad social en
América:
— Primero, el fuerte crecimiento demográfico
se ha traducido en la acumulación
de un gran acervo de población
en edad de trabajar que no tiene
seguridad social. Ahora bien, aun si a
partir del 2002 se retomaran altas tasas
de crecimiento, tardaría más de 20
años para que todo ese grupo se incorporara
plenamente al mercado laboral
formal, a pesar de considerar un escenario
en extremo optimista.
Extender la cobertura de los servicios.
— La segunda implicación es que ante
la incapacidad de la seguridad social
de proteger a la población pobre, muchos
de nuestros países han desarrollado
todo tipo de instrumentos, muchas
veces incompletos o parciales, que la
sustituyen como mecanismo de protección
para los más necesitados pero
que, paradójicamente, pueden de hecho
impedir o al menos obstaculizar la
eventual incorporación de esas familias
a la seguridad social tradicional o
convencional, como la entendemos
hoy en día.
Así, nuestros países han desarrollado
subsidios monetarios y en especie de
las más diversas formas, sin que esos
mecanismos tengan en su estructura
una vía de salida de la trampa de la pobreza;
o bien, generalmente, están
contemplados bajo la óptica más amplia
de los incentivos que enfrentan las
familias para incorporarse al mercado
formal de trabajo.
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Ante esa realidad, creo que uno de los
grandes retos que enfrentamos las
instituciones agrupadas en esta Conferencia,
es ampliar los mecanismos
de incorporación a la seguridad social,
buscando abrir otras vías que no
sean a través de la participación en el
mercado formal de trabajo.
Esto requiere, por un lado, de un esfuerzo
de coordinación al interior de
nuestros gobiernos para que muchos
mecanismos de asistencia se visualicen
bajo la óptica de la seguridad social, y
por el otro, de un esfuerzo político para
que los beneficios actualmente otorgados
en forma aislada, se conviertan en
derechos a través de actos legislativos
expresos.
Hay que destacar que ya existen algunas
experiencias que apuntan en este
sentido. Una, por ejemplo, es la que
se vive aquí mismo en nuestro país
anfitrión, Brasil, que desde hace ya
casi una década incorporó a la seguridad
social más de ocho millones de
adultos mayores del medio rural en
condiciones de pobreza extrema,
muchos de ellos sin haber cotizado
para una pensión durante su vida laboral
activa por no haber participado
en el mercado formal de trabajo. Este
esfuerzo pionero muestra el inmenso
potencial redistributivo que tiene la
seguridad social.
Por otro lado, en años recientes, en
algunos de nuestros países se ha
dado un giro a los programas de
combate a la pobreza extrema, en los
cuales las transferencias de ingreso
están asociadas a conductas propositivas
en materia de educación, salud
y alimentación. Un ejemplo es el
programa Progresa de mi país, que
otorga a las familias en pobreza extrema
una transferencia de ingreso
vinculada a la asistencia escolar de
los niños y a las clínicas de salud por
parte de la familia.
El programa ya cubre 17 por ciento de
la población del país y puede conceptualizarse
como una modalidad de la
seguridad social, con la característica
de que el acceso a los beneficios no es-
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INSTITUCIONAL
tá condicionado a la participación en
el mercado formal de trabajo.
Estas experiencias recientes aunadas a
la realidad demográfica y de crecimiento
económico señalado, nos muestran
la urgente necesidad que tenemos
por ampliar y enriquecer nuestro concepto
de seguridad social; sólo así, creo,
podremos lograr nuestro verdadero objetivo
de cobertura universal.
Así, en los próximos años, nuestra Conferencia
enfrenta dos grandes retos.
El primero sería el continuar con el estudio,
discusión y análisis de nuestras
experiencias en lo que podríamos denominar
los temas “tradicionales” de
Urge ampliar el concepto de seguridad.
la seguridad social: los retos financieros
derivados del envejecimiento de la
población, la problemática derivada de
la transición epidemiológica y las formas
de abatir los riesgos de trabajo,
por enumerar sólo tres.
El segundo consistiría en impulsar decididamente
el estudio, análisis y
aprendizaje de nuevas formas de incorporación
a la seguridad social, destacando
los siguientes tres aspectos:
— La incorporación a la seguridad social
se debe desligar de la participación
en el mercado formal de trabajo.
— Tratar de transformar los programas
de combate a la pobreza extrema
en modalidades de la seguridad social.
— Mantener siempre los incentivos al
trabajo y al esfuerzo personal, evitando
que los programas de seguridad social
se conviertan en una “trampa de la
pobreza”.
Estoy convencido de que, trabajando
juntos, en los próximos años podremos
superar ambos retos.
Como señalé al principio, nuestra
Conferencia tiene ya casi 60 años.
Durante todos estos años ha cumplido
cabalmente con su misión. Entre muchos
logros, nos brindó a todos un espacio,
un lugar y un tiempo para alzar
la vista al horizonte futuro, para poder
vislumbrar lo que viene.
Estoy seguro de que, con el trabajo de
todos nosotros, los próximos años de
la CISS serán mejores aún, como la
tercera edad, a la cual ahora se le denomina
la mejor edad.
Por ello, celebro con gran emoción
que la Conferencia Interamericana de
Seguridad Social esté realizando hoy
su Decimonovena Asamblea General
y Cuadragésima Quinta Reunión del
Comité Permanente Interamericano de
Seguridad Social y, por supuesto, celebro
también la presencia y participación
de todos ustedes, porque ustedes
son la CISS. Por eso concluyo dando a
todos ustedes las gracias.

INSTITUCIONAL
El IMSS, la institución
de seguridad social
más importante
E
l director general del Instituto
Mexicano del Seguro
Social, Santiago Levy, señaló
que el IMSS “es la institución
de seguridad social
más importante, sui generis. No hay
nada en el mundo, al menos que yo
conozca, tal vez en China o en Rusia,
que se le parezca”. La aseveración la hizo
durante su intervención en el seminario
“Perspectivas Económicas 2002, Re-
tos y Oportunidades de la Transición”
organizado por la Asociación Nacional
de Exalumnos del Instituto Tecnológico
Autónomo de México el pasado 15 de
enero del presente año.
Indicó que es una institución que otorga
servicios de salud a casi la mitad de
la población de este país, aproximadamente
57 millones de mexicanos entre
los que se encuentran 11 millones de
Santiago Levy, durante su intervención en el seminario “Perspectivas Económicas 2002”.
personas del medio rural que son atendidas
por el Programa IMSS-Solidaridad,
además de los casi dos millones
de jubilados y pensionados, siendo el
vehículo principal para pagarles su
pensión.
Cuenta con la infraestructura médica
más grande y uno de cada tres niños nace
en sus instalaciones. Adicionalmente lleva
a cabo 25 por ciento de la investi-
9

El IMSS, el mayor proveedor de servicios de guarderias.
gación médica permitiéndole estar a la
vanguardia dentro del campo de la Medicina,
por ejemplo, los trasplantes.
Aseguró que el IMSS es el mayor
proveedor de servicios de guarderías y
es poseedor de gran cantidad de instalaciones
culturales y deportivas, más
que cualquier otro organismo del país.
“Dentro del concepto de seguridad
social no hay nada equiparable con
esta institución”, reiteró Levy.
Cuatro grandes retos
Santiago Levy dijo que en la actualidad
el Seguro Social enfrenta cuatro
grandes retos: el primero, la transición
demográfica; segundo, la transición
epidemiológica; tercero, el crecimiento
económico y por último la participación
social. Manifestó que hace un
año, junto con el Presidente Fox, se
anunciaron seis líneas de acción sobre
las cuales se llevará a cabo un proceso
de cambio para enfrentarlos, para ello
se hacen esfuerzos por modernizar la
institución y convertirla en un verda-
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INSTITUCIONAL
dero organismo del Estado mexicano,
con personal capacitado y tecnología
de punta, dando prioridad a su sustentabilidad
financiera y al manejo de
recursos.
Por otra parte expresó que lo que nunca
se pensó que llegaría se ha hecho
presente, el país está envejeciendo de
una forma importante, pues la pirámide
poblacional del 2002 se empieza a invertir,
el segmento que más va a crecer
será el de 65 años o más según datos
del Consejo Nacional de Población.
A esto se suma que México está en la
etapa que los médicos llaman transición
epidemiológica. Es decir, la mayor parte
de las enfermedades denominadas del
tercer mundo como tos ferina, difteria, y
enfermedades respiratorias sencillas
han sido erradicadas. Sin embargo, ahora
se presentan enfermedades cronicodegenerativas
como el cáncer, la diabetes,
los padecimientos renales, las
afecciones cardiovasculares entre otras,
cuyo impacto es muy importante en la
población de mayor edad y su trata-
miento requiere de una fuerte inversión
financiera.
Aumento de la esperanza
de vida de la población
El titular del IMSS al referirse a la
esperanza de vida para las mujeres
mexicanas dijo que ésta es de 77 años
y para los hombres de 73. Es razonable
que se incremente tres o cuatro
meses por cada uno de los años futuros;
en el caso del grupo femenino,
será de 82 u 83 años y en el masculino
de 76 ó 77. Esto lleva a enfrentar problemas
en la cobertura y en el crecimiento
económico. Sin embargo —señaló—
se espera una recuperación en
este sentido pues se ha “pronosticado
un crecimiento de 1.5 por ciento con
tasas al alza en los próximos años”.
Ello implicará, indicó, desde el punto
de vista macroeconómico, que el grupo
económicamente activo aumentará,
lo cual significaría que si la economía
crece a tasas de 5 ó 7 por ciento en los
próximos años, el empleo formal también
se incrementará. De acuerdo con
estas circunstancias el “tamaño del
IMSS se desarrollaría más rápidamente
que la economía de México”, apuntó
Santiago Levy.
Mencionó que hoy en día los ingresos
del Instituto representan 2.5 del producto
interno bruto (PIB), con posibilidades,
en el futuro, de incrementar
este porcentaje.
Dio a conocer que con la incorporación
masiva de la mujer a la fuerza
de trabajo se da un cambio en la posición
de género y un aumento en la población
con una actividad remunerada,
consecuentemente se dio una elevación
en el número de derechohabientes
atendidos por el Instituto —aproximadamente
20 por ciento de 1990 al
2000—, lo cual creó una saturación en
sus instalaciones y rebasó la infraestructura
médica la cual no se desarrolló
en la misma proporción.
En este sentido Levy informó que la
inversión física del año antepasado es
la misma de hace 10 años y la presu-

puestada para éste es menor a la mitad
que la invertida en ese periodo. Lo
cual se refleja en las prestaciones otorgadas
a los derechohabientes y enfrenta
al Instituto a una incapacidad de
respuesta financiera ante una población
que, por su transición demográfica
y epidemiológica, demanda servicios
médicos. Una población, agregó,
deseosa de tener más opciones, de saber
qué tipo de tratamientos le ofrecen,
de cuáles alternativas tiene.
Quiere más información, más participación,
“a este fenómeno le llamamos
búsqueda por la calidad”.
La institución más grande
de México
El Doctor Levy señaló que aspectos
como el otorgar servicios con calidad
y lograr la universalización de la seguridad
representan grandes desafíos
para esta institución, los cuales se deben
poner en la agenda nacional,
porque los requerimientos financieros
para responder a ellos son cuantiosos.
Apuntó también que la problemática
financiera de mediano plazo por la que
atraviesa este organismo se puede
abordar desde dos puntos de vista:
primero, como una empresa aseguradora,
la más grande de México y de
América Latina; y segundo, como patrón
pues en él laboran 360 mil personas.
Situación que incide en su estructura
económica.
El Director General recordó que en la
mayor parte de los países los pasivos
contingentes se generan por la seguridad
social, y exceden a la deuda pública
explícitamente reconocida. En el
caso de México, los pasivos generados
por el Instituto representan aproximadamente
26 por ciento del PIB,
reconocidos hasta esta fecha.
Anunció que con motivo de las
reformas a la Ley aprobadas por el
Congreso de la Unión, el IMSS está
obligado, a partir de este año, “a una
revelación de sus pasivos contingentes,
propiciando mayor transparencia
y rendición de cuentas de sus
recursos”. Además cada tres o cuatro
INSTITUCIONAL
años se podrá hacer un corte para
medir la situación financiera y en su
caso aplicar las medidas correctivas
necesarias.
Reconoció que las transiciones demográfica
y epidemiológica están haciendo
que en la mayor parte de los países,
incluyendo México, los conceptos tradicionales
se amplíen para incorporar
no solamente el problema de la deuda
reconocida sino también las deudas y
los contingentes pasivos generados
por la operación de los sistemas de
seguridad social.
Agregó que la posibilidad de que nuestro
país disponga en los años 2020 ó
2025, de una institución capaz de otorgar
servicios de seguridad social, depende
de cuantas reservas tenga para
enfrentar los riesgos contingentes. Para
ello, señaló, se creó una política de
acumulación de reservas desde 1998
con las reformas a la Ley del Seguro
Social que entraron en vigor en 1997.
En el Instituto laboran 360 mil personas.
“Hoy, el Instituto tiene, al 31 de diciembre
del año pasado, 28 mil millones
de pesos en reservas; sin embargo,
tan sólo su pasivo laboral es de casi
300 mil millones de pesos.
“Adicionalmente se hacen estudios
actuariales para evaluar los pasivos
contingentes que representan los ramos
de aseguramiento y se cuente con
una política de acumulación de reservas
porque existe el grave riesgo de
que el Instituto no cumpla, en su
carácter de patrón, con las obligaciones
con sus trabajadores o con su
carácter de proveedor de servicios,
pero eso en términos de ley no puede
ocurrir porque sus pasivos están respaldados
por el Gobierno federal.”
Durante su intervención en este seminario
destacó que la filosofía de las
reformas a la Ley del Seguro Social
implica el compromiso de éste de realizar
un esfuerzo interno de austeridad,
de mejora administrativa y de
11

eficacia en la recaudación y en la
administración de sus recursos, para
tratar de empezar a resolver su problemática
financiera.
El IMSS segunda
autoridad fiscal
Señaló el Director General que con
una reserva de casi 30 mil millones
de pesos, esta institución es una de
las más importantes en la mesa de
dinero y en la compra de papeles
gubernamentales en el sector público.
Al mismo tiempo, se ha convertido
en la segunda autoridad fiscal
del país después de la Secretaría de
Hacienda y del Sistema de Administración
Tributaria. Por otra parte,
Santiago Levy dio a conocer que el
año pasado se recaudaron casi 90 mil
millones de pesos de cuotas obreropatronales.
Por otro lado aseguró que esta reforma
representa enormes ventajas para las
empresas que cumplen con sus obligaciones
con el Seguro Social, ya que al
introducir nuevas tecnologías se acelera
el proceso en sus trámites.
De los servicios y prestaciones
El Doctor Levy explicó que cuando un
trabajador se incorpora al Seguro Social
goza de todas las prestaciones y
servicios médicos, incluso los de tercer
nivel sin preexistencias, sin copago
y sin ninguna discriminación, pues
existe un compromiso con él desde el
momento de su aseguramiento y a lo
largo de su vida presente y futura. Para
ello, afirmó, es importante contar con
los mecanismos para hacer frente a ese
futuro inmediato, si no se hace con
seriedad se pone en riesgo la estabilidad
financiera de la institución.
Explicó que la problemática de reservas
tiene dos vertientes: una de ellas es
la que administra los seguros para la
población como son los de: Enfermedades
y Maternidad, incluyendo los
pensionados; de Invalidez y Vida,
Riesgos de Trabajo y de Guarderías y
Prestaciones Sociales, para los cuales
hoy en día, se cuenta con ocho mil mi-
12
INSTITUCIONAL
llones de pesos. La otra es el Régimen
de Jubilaciones y Pensiones, donde
existe una situación muy difícil.
Por otra parte, al referirse al Seguro de
Enfermedades y Maternidad dijo que
se cuenta con 238 millones de pesos
para hacer frente a los pasivos generados
por las enfermedades contingentes
presentes y futuras de 40 millones de
personas. Sin embargo, su sostenimiento
se vislumbra extremadamente
complejo.
Se consolida el carácter
público, tripartita y solidario
del IMSS
El Doctor Levy explicó que el rápido
tránsito hacia una población que envejece,
con enfermedades costosas y un
aumento en la esperanza de vida ha
llevado al IMSS a una delicada situación
financiera y a enfrentar grandes
retos producto de la falta de una política
de creación de reservas, por ello el
presidente Vicente Fox envió al Congreso
de la Unión la Iniciativa de Reformas
y Adiciones a Ley del Seguro
Social, con la finalidad de crear un
marco jurídico propicio para resolver
esta problemática.
El titular del IMSS dijo que la iniciativa
del Presidente contó con un amplio
consenso en el Congreso de la Unión
donde fue aprobada por unanimidad
por todas las fracciones parlamentarias.
En ella se buscó no afectar los
derechos de los trabajadores y patrones,
ni incrementar las cuotas, y en
cambio se preservó y consolidó el carácter
público, tripartita y solidario del
Instituto.
Finalmente, indicó que el Seguro Social
se convierte en “una institución
pionera en el sector público mexicano,
en el sentido de manejar los servicios
personales con gran responsabilidad
a partir de la entrada en vigor de
la Ley”.
La Iniciativa de Reformas buscó no afectar los derechos de trabajadores y patrones.

DOCTRINA Y ESTUDIO
Protección
para la tercera edad
en América Latina
Sylvia Beales 2 , Todd Petersen 3
América Latina es una región
de grandes paradojas
y extremos. Es un continente
de esperanza y
progreso económico y
social. Más de 20 años de dictaduras
han cedido el paso a formas de gobierno
abiertas en varios países, y las
luchas de las organizaciones populares
y los activistas de derechos humanos
han sentado una fuerte base para
llevar adelante las alianzas de la sociedad
civil-Estado que el Banco
Mundial (BM) y otras instituciones
citan ahora como esenciales para el
desarrollo social sostenible. Los países
de esta región son considerados
en su mayor parte, con algunas notables
excepciones, como de ingreso
medio, donde los beneficios de la
globalización deberían llegar a muchos.
Sus gobiernos tienen constituciones
progresistas, en algunos casos
basadas en el marco internacional de
los derechos humanos.
1. Trabajo presentado en la Conferencia Conjunta
CISS-AISS, celebrada en San José,
Costa Rica. 23-27 de octubre del 2000, en el
marco de la XLIV Reunión del Comité Permanente
Interamericano de Seguridad Social
(CPISS) y la VIII Reunión Regional de la Asociación
Internacional de la Seguridad Social
(AISS).
2. HelpAge International.
Sin embargo, se trata también de un
continente donde continuamos presenciando
una de las mayores disparidades
en el ingreso a nivel mundial;
las tendencias de la pobreza de 1998
excedieron las de 1993; la cuarta parte
del ingreso nacional beneficia a 5 por
ciento de la población y los más pobres
reciben sólo 7.5 por ciento del in-
greso total, menos que en cualquier
otra región del mundo.
En ningún sector estas disparidades
son más obvias que en el de la creciente
población de personas mayores.
En todas las regiones del mundo, el
envejecimiento de la población es uno
de los temas importantes del siglo
3. Director Ejecutivo de HelpAge International
y Consultor de la AISS. A nivel mundial existe, en América Latina una de las mayores disparidades en el ingreso.
1
13

XXI. El aumento significativo de personas
mayores se está dando en los
países en desarrollo y de ingreso medio,
que están cambiando rápidamente,
de altas tasas de mortalidad y fertilidad
a las sustancialmente reducidas
de fertilidad y mayor longevidad. Cifras
recientes publicadas por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)
revelan que este sector, en el Cono Sur
representará entre 30 y 40 por ciento
de la población total para el 2025. El
cambio es evidente y rápido. Las implicaciones
son significativas. En Chile,
por ejemplo, había 23 personas mayores
por cada 100 más jóvenes en
1995; para el 2025, la proporción será
de 82 mayores por cada 100. En 25
años, la longevidad de las mujeres ha
aumentado alrededor de 10 años arriba
de la de los hombres. Actualmente, en
la región, ellas viven unos cinco años
más que ellos.
En la reciente reunión de la Organización
Mundial de Comercio (OMC),
en Seattle y la anual del BM en Praga,
miles de manifestantes invadieron las
calles en señal de protesta porque consideraban
que las fuerzas de la globalización
estaban creando más inequidad.
Sin embargo, las opiniones son
diferentes y surgen preguntas legítimas
que formular, sobre la efectividad
de la globalización como un proceso
que generará mayor equidad social.
El informe más reciente del Banco
Mundial contiene una letanía de estadísticas
que hacen “abrir los ojos”. Entre
1987 y 1998, el porcentaje de la población
que percibía ingresos de un
dólar al día o menos en América Latina
y el Caribe pasó de 15 a 16 por
ciento; en el sur de Asia, de 45 a 40, y
en el África subsahariana, de 47 a 46
por ciento.
Estas cifras nos obligan a tomar con
reservas los entusiastas llamados a la
globalización. El comercio, la tecnología
y las políticas económicas favorables
al mercado, supuestamente
están derrotando la pobreza. El BM
estima que mil 200 millones de personas
continúan sobreviviendo con un
dólar al día o menos.
14
DOCTRINA Y ESTUDIO
Cómo allegar la protección social, a la población que vive fuera de los programas.
Sin embargo, esto no se debe a la inacción
de sus gobiernos o a su falta de
compromiso con la implantación de
reformas. Los países de esta región
han realizado importantes modificaciones
a nivel macro en su política
económica y comercial. Gran parte de
América Latina, por ejemplo, ha abandonado
el proteccionismo comercial y
el favoritismo frente a las empresas
nacionales. Entre 1985 y 1996, los
aranceles promedio bajaron de 50 a 10
por ciento. Y los resultados han sido
modestos en términos de crecimiento
y niveles de ingreso.
De manera que la pregunta que se
debe empezar a plantear, es la siguiente:
¿Hacia dónde vamos de aquí en
adelante? Si reformas significativas a
las estructuras del sector formal no
han generado los resultados con los
cuales gran parte de la población está
comprometida, ¿qué hacemos ahora?
Se es consciente de que, más de la
mitad de la población mundial y sus
dependientes están excluidos de cualquier
tipo de protección social formal.
En América Latina, los estudios han
identificado tres causas principales para
este bajo nivel de participación: la
fuerte carga contributiva, el alto costo
administrativo y legal de mantener el
sistema a la luz del inmenso número
de personas que trabaja en el sector informal
y el bajo nivel de los beneficios.
Como diseñadores de políticas,
el problema que hay que abordar es
cómo empezar a llegar a las personas
que viven fuera de los programas.
La pobreza es el mayor impedimento
para la vida de las personas mayores,
cuya situación se desconoce en detalle,
de acuerdo con un estudio sobre
este tema, elaborado por CEPAL/AID
en 1998, y está en aumento. Existen
evidencias que demuestran que las
mujeres mayores son particularmente
afectadas por la pobreza; superan en
número a los hombres que se encuentran
en esta etapa, y la tendencia es a
empobrecer aún más. A menudo son

las principales cuidadoras de la familia
inmediata y extendida y cuentan
con poco o ningún apoyo para esta labor
esencial. Según el estudio del BID
“el futuro de la mujer mayor será de
mayor pobreza que la del hombre mayor”.
Por otra parte, éste enfrenta un
triste futuro cuando ya no puede trabajar
en el campo o realizar un trabajo
manual, además tiene pocas habilidades
domésticas a las cuales recurrir.
La sabiduría convencional del decenio
pasado postulaba que el crecimiento
económico llevaría a la expansión de
los sistemas formales de protección social;
muy pocos defenderían esta tesis
actualmente. En los países que cuentan
con sistemas formales de protección social,
como el Cono Sur, y en menor grado
Brasil, Bolivia y Colombia, tanto la
cobertura como el monto de las pensiones
son inadecuados para cubrir el costo
de vida –ni qué decir de los servicios de
atención de la salud. Las estadísticas del
BID revelan que únicamente alrededor
de 30 por ciento de los jubilados en el
Cono Sur recibe una pensión de jubi-
Sólo 30% de jubilados, en el Cono Sur recibe una pensión.
DOCTRINA Y ESTUDIO
lación, y que el valor de la misma ha
decaído. El tipo de plan de jubilación
disponible gira en torno a la inversión
del empleado y no del empleador o del
Estado, y por lo tanto depende de que la
persona perciba un excedente y de impredecibles
fuerzas del mercado que
tornan dudoso el rédito de la inversión.
Esto es común en todo el continente;
apenas sorprende que la mayoría de los
latinoamericanos comunes no crea en
este sistema, y menos que disponga del
excedente para invertir en una pensión
de jubilación.
Las medidas de protección social
especial son también inadecuadas. En
1997, el otrora Departamento de Protección
Social de Colombia informó a
HelpAge International (HAI) que el
gasto gubernamental en medidas de
protección social para los más necesitados
entre las personas mayores podría
alcanzar 1 por ciento de los indigentes,
con lo cual elevaría a ese afortunado
porcentaje a la categoría de los
simplemente muy pobres. De hecho,
los estudios de HAI, indican que apro-
ximadamente dos terceras partes de las
personas mayores prácticamente carecen
de un ingreso garantizado de cualquier
tipo y, algo que tienen en común
con otras poblaciones de la tercera
edad en todo el mundo, lo poco que
pueden recibir de pensiones de jubilación
o ingresos por trabajo lo invierten
en la familia y en la educación de
los niños. Los servicios para la tercera
edad exigen la presentación de documentos
probatorios de la edad; entonces,
la cantidad de personas mayores
pobres e indocumentadas que viven en
áreas rurales remotas y en las zonas
urbano-marginales no tienen acceso a
tales servicios que sólo benefician a
algunos.
Los intensos movimientos migratorios,
ahora casi permanentes, que se dan al
interior de muchos países de la región
han producido amplias extensiones rurales
con grandes poblaciones de personas
mayores extremadamente pobres.
La experiencia de trabajo de HAI
con estas comunidades abandonadas
revela que sobreviven casi sin protección,
–sin acceso a ningún tipo de servicios
válidos y desprovistas de medios
de sostenimiento, y esa pobreza
afecta a la comunidad y a sus familias.
Las mujeres mayores pobres de esta
región –al igual que en otras partes
del mundo– llegan a la tercera edad
debilitadas por toda una vida de lucha
contra los efectos de la mala alimentación,
la violencia, condiciones
de trabajo onerosas, embarazos múltiples
y la falta de educación. Sin
embargo, la mayoría de hombres y
mujeres no tienen más opción que
trabajar hasta muy avanzada edad,
tanto en el sector formal como en el
informal. En su informe sobre tres
países de 1999, el BID descubrió
que había una correlación entre los
mayores de 80 años que trabajaban
y el déficit de servicios sociales a su
disposición.
De modo que el panorama actual es
que nos encontramos ante un creciente
porcentaje de la población de la región
que es rutinariamente excluido de los
beneficios de las políticas sociales, de
15

Adoptar estrategias de solidaridad intergeneracional.
educación, seguridad social y atención
de salud.
Soluciones globales
La solución reside en la adopción de
estrategias que enfaticen la solidaridad
intergeneracional y la inclusión de todas
las personas, de todas las edades,
en la lucha común por el desarrollo social
equitativo. Se requieren políticas
que reporten beneficios demostrables
a todos, en áreas claves como la salud,
educación, gobernabilidad, género,
empleo y seguridad material.
Juan Somavía, director general de la
Organización Internacional del Trabajo
(OIT), declaró hace poco que “si la
economía globalizada no está prestando
servicios a la población, si no está
dando mayor seguridad... debe ser
cambiada”. La globalización reconoce
que el empleo, el avance tecnológico y
sus beneficios forman parte integral de
la erradicación de la pobreza y la integración
social. Pero, ¿cómo asegurar
que el cambiante mundo del trabajo
16
DOCTRINA Y ESTUDIO
incorpore efectivamente a personas de
todas las edades? En el caso de las personas
mayores, la solución está en desarrollar
programas que reconozcan y
aprovechen sus destrezas, aumenten el
apoyo a la alfabetización y garanticen
un mejor acceso a quienes proceden de
ambientes rurales y urbanos pobres;
promover regímenes laborales flexibles
que tomen en cuenta los problemas
relacionados con la edad. Y, como
ha sucedido en el sector femenino, el
valor económico del trabajo no remunerado
que realizan las mujeres mayores
y los hombres de todas las edades,
todavía está a la espera de ser medido
y reconocido por los diseñadores de
políticas sociales. La promoción de
servicios de salud de buena calidad
para la tercera edad es un ingrediente
clave para que dicho trabajo continúe;
por lo menos estos servicios deben
recibir un respaldo adecuado en las
políticas nacionales.
En América Latina se han dado pasos
alentadores para garantizar que las legislaciones
nacionales sean compati-
bles con los tratados de derechos humanos
ratificados por los gobiernos, lo
cual implica que existe un reconocimiento
y un compromiso público con la
defensa de los derechos de las personas
mayores, y deben reflejarse ahora en
las políticas y programas nacionales.
Las alianzas entre el gobierno y la sociedad
civil –a las que el Banco Mundial
se refiere como: “tienden puentes”
y “vinculan” actividades– constituyen
claramente estrategias claves para fortalecer
el capital social de los pobres y
asegurar un impacto intergeneracional
beneficioso. Para que los sectores empobrecidos
participen plenamente de la
vida económica, social y política deben
realizar alianzas con los de la tercera
edad y sus representantes.
Por esta razón, en HAI se considera que
un aspecto decisivo de cualquier iniciativa
para la protección social, debe consistir
en fortalecer la organización y
representación de las personas mayores,
de manera que su voz sea escuchada
y sus opiniones incorporadas a los
debates nacionales junto con las de
otros sectores. Los acuerdos de esta naturaleza
implican salir al encuentro de,
y dar una voz a las personas mayores,
que a menudo son relegadas a los márgenes
de las asambleas comunales, o no
pueden concurrir al diálogo con el sector
civil porque el sistema de transporte
es inadecuado. Se encuentra un ejemplo
reciente de este enfoque en Bolivia,
donde se ha formado una comisión nacional
multisectorial presidida por el
Viceministerio de Género y Generación,
que trabaja con la red “Defensa
del Anciano” en el desarrollo de servicios
y un mejor acceso para las personas
mayores en los campos de la
salud, derechos legales y bienestar social.
El trabajo previo en Bolivia de este
grupo, ha generado conciencia sobre la
necesidad de políticas que están comenzando
a responder a las demandas
de las personas mayores; no en vano su
lema reza “Personas mayores por el
cambio”. La experiencia de HAI ha demostrado
que el cambio se puede producir
y de hecho se produce enseguida,
cuando las personas mayores se
organizan en grupos para hacer oír sus
propias voces.

Pero, por encima de todo, las personas
mayores de esta región están buscando
desarrollar políticas nacionales e internacionales
que partan de su reconocimiento
que es una ventaja para la comunidad
y la nación, y que refuercen sus
propios mecanismos de apoyo, y con
ello respaldar los insumos que aportan a
sus familias inmediatas y extendidas.
Las personas mayores piden ser incluidas,
pero también reconocidas como un
sector social que lucha constantemente a
favor de mejoras y de estructuras sociales
que beneficien a toda la población.
Alternativas de solución en
América Latina
La ampliación de los sistemas de protección
social no puede ser considerada
en el contexto formal actualmente existente,
ni en los ministerios que los administran.
Los exorbitantes costos administrativos
y legales y el ingreso que
se requiere tornan poco realista esta
forma de expandir la cobertura. Un nuevo
y reforzado énfasis en la promoción
de estructuras informales basadas en la
comunidad, representa la única alternativa
de solución realista.
El trabajo con personas mayores en
medios rurales y urbanos establece
cuatro estrategias prioritarias para
América Latina:
– Reforzar los mecanismos de apoyo
basados en la familia y en la comunidad,
que constituyen la base clave de
la supervivencia, tanto en tiempos de
paz como de conflicto.
– Abordar la falta de derechos legales
de las personas mayores, incluyendo
los de propiedad e identidad.
– Combatir las actitudes discriminatorias
contra las personas de la tercera
edad y promover el espectro completo
de derechos humanos.
– Invertir más tiempo y recursos en investigaciones
sobre temas de la tercera
edad con los sectores pobres.
Adicionalmente, existen diversos desarrollos
importantes en la región a
DOCTRINA Y ESTUDIO
Cooperación técnica e intercambio de destrezas.
nivel de políticas sobre la tercera edad
de los que se debe tomar nota, apoyarlos
y aprender de ellos. Un ejemplo
es el Programa Regional de Salud
sobre la Tercera Edad, adoptado por la
Organización Panamericana de la Salud
(OPS) en 1983, el cual, durante
años ha promovido a lo largo y ancho
de sus Estados miembros las actividades
nacionales integrales y coherentes
para tal sector, enlazadas a los
planes ya existentes. Se han adoptado
importantes tareas que hacen hincapié
en un enfoque multisectorial, entre las
cuales se encuentran las siguientes:
– Recolección de información sobre la
vida, condición y experiencia de las
personas mayores.
– Apoyo a investigaciones epidemiológicas
y clínicas centradas en la tercera
edad.
– Apoyo técnico y capacitación en temas
sobre el envejecimiento.
– Informar y orientar al gobierno y a la
sociedad civil, sobre políticas relacionada
con la tercera edad.
– Cooperación técnica e intercambio
de destrezas entre países.
Un enfoque de esta naturaleza, significa
que la investigación centrada en
la persona mayor es la base de la política,
y las actividades de capacitación
e información son aceptadas como
parte de la programación global.
Los temas al respecto, pueden, por lo
tanto, ser integrados a la planificación.
El reto consiste en asegurar
que la investigación dirigida a este
núcleo, incluya a los más marginados
entre los pobres; los pobladores
rurales de las montañas, los habitantes
de los rincones más alejados
del interior del país, las poblaciones
atrapadas en conflictos, los indocumentados
y sin identidad reconocida,
los aislados y los invisibles en
barrios superpoblados.
17

Por otra parte, el BID ha aprobado recientemente
un plan de acción de conjunto
para la promoción de un programa
integral de apoyo a redes informales
de protección social, con acciones para:
– Llegar a los pobladores rurales y las
mujeres mayores.
– Integrar temas de la tercera edad a la
reforma actual sobre seguridad y servicios
sociales.
– Apoyar servicios de salud mejorados
y regulados, con énfasis en los aspectos
de acceso y provisión de servicios.
– Llevar a cabo capacitación sobre el
ciclo de la vida para todos los grupos
etarios.
– Promover servicios geriátricos especializados
basados en el hogar, así como
hospitalarios.
Con esto, se promueve la eliminación
de restricciones de edad para actividades
de microcrédito, e igualmente se
desarrollarán programas clave de
transporte y vivienda, con énfasis en el
Promover servicios geriátricos especializados.
18
DOCTRINA Y ESTUDIO
acceso y la seguridad, educación para
adultos y servicios de protección legal
para los sectores de bajos ingresos.
En diversos países de la región se llevan
a cabo importantes reformas en lo
político y social, y algunas de éstas
han abordado la reforma de los sistemas
de protección social. Además, la
aplaudida reducción de la deuda externa
en países como Bolivia, tiene que
ser considerada por los diseñadores de
políticas como una oportunidad para
hacer frente a los problemas más espinosos
de los conjuntos más pobres del
país, que incluyen a las personas mayores.
De manera que se están presenciando
cambios positivos.
Una reciente publicación de la OIT
“Seguridad social para la mayoría excluida”,
formula una serie de recomendaciones
sobre políticas a seguir,
que incluyen las siguientes:
– Promover planes de jubilación con
contribución del usuario.
– Financiar seguros de salud, de vida y
de discapacidad.
– Impulsar la asistencia social a grupos
claramente definidos.
– Ampliar y reformar la estructura de
los programas del seguro social.
Sobre estas positivas medidas, la pregunta
es cuán realistas son, si se consideran
las restricciones presupuestarias
con que opera la mayoría de los
gobiernos de la región. Se argumentaría
que es necesario prestar mucho
mayor atención al acceso a la atención
de la salud y concentrar el apoyo
en el fortalecimiento de las estructuras
informales tradicionales, si
se ha de tener un impacto real y significativo.
Otro aspecto que en particular no es
fácil y requiere de una comprensión
mucho más profunda de los mecanismos
de manejo de los muy pobres, y
por lo tanto, entusiasma la investigación
que la AISS está a punto de iniciar
en esta área, este aspecto también
requiere de algo mucho más importante
y de mayor trascendencia: Se
trata de un compromiso de asegurar
que el gobierno se involucre positivamente
con los sectores muy pobres,
que hasta ahora han recibido muy poca
atención.
El futuro de la protección social para
las personas mayores en América Latina
empieza con el compromiso de los
gobiernos de la región de dialogar y
trabajar en colaboración con dicho
grupo etario; se debe centrar en un
progreso que aborde la inseguridad
material y el acceso a la salud. Esto requerirá
nuevos niveles de colaboración
entre los responsables de la protección
social y del desarrollo; así
también de un nuevo compromiso
entre el gobierno y las estructuras de la
sociedad civil que constituyen la fuente
primaria de apoyo para las personas
mayores pobres en muchos países de
la región.
La verdadera reforma y expansión de
la protección social sólo será posible
cuando este grupo social tenga una
voz mucho más fuerte que otros, en la
toma de decisiones.

DOCTRINA Y ESTUDIO
Prestaciones del
Banco de Previsión
Social de Uruguay
Myra Selva Tebot Gastañaga 2
E
n la conferencia de la Asociación
Internacional de la
Seguridad Social sobre los
“Nuevos desafíos en la prestación
de servicios para los
regímenes de seguridad social”, celebrada
en Montreal en 1999, el Banco de
Previsión Social de Uruguay (BPS) expuso
su visión respecto a la aplicación
de tecnología de la información en este
sentido.
Desde esa fecha y al paso del tiempo
se puso en funcionamiento el más ambicioso
proyecto de cambio e innovación
de los últimos cinco años en el
BPS, la Reingeniería de Procesos de
Prestaciones Económicas, el cual comenzó
sus operaciones en enero de
2000 en el primero de sus dos componentes:
el proceso de prestaciones de
trabajadores activos, y el segundo, relativo
a prestaciones de pasividad, a
finales de ese mismo año .
Este proyecto, cuyo contrato significó
un desembolso total de 27 millones de
dólares, es una expresión concreta de
1. Trabajo presentado en la conferencia conjunta
CISS-AISS, celebrada en San José, Costa
Rica. 23-27 de octubre de 2000, en el marco
de la XLIV Reunión del Comité Permanente
Internamericano de Seguridad Social (CPISS)
y la VIII Reunión Regional de la Asociación
Internacional de la Seguridad Social (AISS).
2. Gerente General del Banco de Previsión Social.
República Oriental de Uruguay.
Gran proyecto de innovación del BPS de Uruguay.
cómo se integraron en la gestión de la
seguridad social los conceptos señalados
en aquella presentación.
Se introdujeron cambios radicales en
la forma de recibir solicitudes de beneficios,
establecer el derecho del trabajador
y disponer la liquidación y alta
de la prestación, todo ello mediante
nuevos sistemas de información, que
dan soporte para que los procesos de
atención al cliente requieran de éste un
mínimo de información y comparecencias
para completar el trámite.
Integrar calidad, tecnología y
garantía en beneficio del cliente
En el presente documento se describen
las etapas y objetivos de la reingeniería
de prestaciones, iniciativa contenida
en la estrategia general del BPS,
1
19

que es brindar servicios a satisfacción
de sus clientes, para ello en la organización
gestora de la seguridad social
hay un conjunto de atributos que están
presentes para lograr ese objetivo.
En la medida que existe un marco legal
que define las condiciones de acceso
a la prestación y su cuantía, aspectos
éstos fuera de la voluntad de la organización
gestora, las expectativas que definen
el servicio pasan a ubicarse en el
plano de la calidad con que se otorga y
en el concepto de garantía, concebido
como aptitud para responder de manera
equitativa, efectiva y oportuna, a las necesidades
de los clientes.
Se encuentran entonces tres conceptos
fundamentales: el primero, la equidad,
indica que la organización que gestiona
las prestaciones muestre una permanente
vocación de actuar con justicia
en el estudio del derecho a la prestación,
sin restringir el acceso a ésta, más
allá de lo establecido por la normativa
vigente, asesorando e informando al
cliente de su situación, sin generar falsas
expectativas.
El segundo, la efectividad, vista como
la capacidad de la entidad de dar respuesta
a las situaciones que se le presentan
por los afiliados y, en tercer lugar,
la oportunidad en la concesión del
beneficio, asumida como un procedimiento
para mantener la continuidad
en la renta del trabajador.
Estos tres componentes que hacen la
imagen de respaldo o “garantía” de la
administración de seguridad social,
también puede llevarse a cabo con una
calidad esperada por el cliente. Por calidad
se puede adoptar una definición
muy sencilla: “hacerlo bien la primera
vez”. Para que ésta sea un atributo
mensurable en el aspecto operativo de
la organización, deben existir procesos
normalizados y valores estándares prefijados
para el desempeño del cliente.
El Proyecto de Reingeniería de Prestaciones
Económicas del BPS, viene a
sustituir un escenario donde las solicitudes
de beneficios, el estudio del derecho
y el alta y liquidación de la pres-
20
DOCTRINA Y ESTUDIO
tación, se hacían mediante procesos en
soporte papel (expedientes de trámite),
con apoyo de sistemas de información,
los cuales estaban disociados entre sí,
todo lo cual determinaba que se llegaran
a conceder beneficios con demoras
o en forma indebida, por la imposibilidad
de efectuar todos los controles
pertinentes en un plazo aceptable para
el cliente.
Si el proceso no fue severamente cuestionado
en el pasado, se debió en parte
al esfuerzo del personal y también, en
alguna medida, al hecho de que un nivel
de control insuficiente iba en beneficio
de un caso en particular, pero en
perjuicio de la colectividad, la cual no
tenía otra alternativa posible que confiar
sus intereses a la entidad gestora
del sistema.
En el nuevo escenario, la calidad del
servicio y la garantía de la institución
a sus afiliados y hacia la sociedad en
su conjunto, está sustentada en los
nuevos procesos que se basan en una
Integración de sistemas, la garantía del Banco.
fuerte integración de sistemas, que
permiten deducir y controlar el derecho
y cuantía de la prestación, para lo
cual se utiliza la información de cotizaciones
y los periodos computables
existentes en otros sistemas del BPS.
Una vez más, se ve la interacción existente
en las organizaciones de seguridad
social, entre la tecnología de la información
y la capacidad de responder
en forma efectiva y oportuna en el
otorgamiento de las coberturas.
Estrategia aplicada en la
reingeniería de prestaciones
La concepción aplicada para el diseño
del modelo de atención del cliente, supone
que la mayor parte de los casos
responde a un conjunto de ellos de resolución
sencilla (primer nivel de
atención al cliente) y un número menor
requiere más especialización del
personal del servicio.
Para que ello sea posible, es necesario
que la lógica de los sistemas sea capaz
de interpretar el derecho aplicable en
cada caso y que la información para
analizarlo exista, esté disponible y sea
la apropiada.
En el diseño del modelo se tienen en
cuenta los aspectos tangibles (puestos
de trabajo apropiados), los tiempos de
respuesta de los sistemas de información
y el asesoramiento adecuado a cada
cliente y tipo de trámite.
Un aspecto a destacar es la forma en que
se administra el trabajo, para lo cual se
puso en funcionamiento un sistema de
agenda en el marco del proyecto, que
permite, por ejemplo, coordinar las consultas
médicas a los solicitantes de subsidios
por enfermedad reduciendo los
tiempos de espera y optimizando el
desempeño de los médicos del servicio.
Otro elemento interesante de la nueva
modalidad de operación, es que el trabajador,
al momento de solicitar la
prestación elige el lugar de cobro del
beneficio de una red de más de 400
locales de pago, distribuida en todo el
país.

Cuando el cliente de primer nivel acude
con un trámite sencillo, en una sola
comparecencia lo culmina y se lleva
un comprobante en el cual figura el
monto de la prestación, el periodo de
cobertura, el lugar, el día y hora donde
se le harán efectivas las cuotas de la
prestación que le ha sido concedida.
Tecnología aplicada en la
reingeniería de prestaciones
La reingeniería de prestaciones se sustenta
con sistemas de información
desarrollados en tres fases: servidores
de bases de datos, servidores de aplicaciones
y aplicaciones cliente con
uso de navegador. Al momento de la
selección del proveedor se consideró
que esta tecnología es hacia donde se
dirige la tecnología de la información
en el presente y tiene ventajas comparativas
con respecto a los sistemas con
productos propietarios. Una de las más
relevantes es la posibilidad de habilitar
puestos de autogestión o la habilitación
de transacciones a distancia,
desde la empresa o por el trabajador en
Mejorar prestaciones a los beneficiarios activos y pasivos.
DOCTRINA Y ESTUDIO
forma directa, ya que ello se facilita
mediante el acceso por Internet.
Un aspecto crítico a resolver antes de
liberar servicios mediante este acceso,
es lo relativo a la seguridad y la administración
de los usuarios externos a la
institución. Para resolver este problema
con alcance corporativo, se está
instrumentando un sistema de administración
de usuarios externos, único
para todos los clientes y áreas de negocios
del BPS.
Recomendaciones
Es importante hablar de las dificultades
y problemas que se han encontrado
en la marcha del proyecto, para
contribuir con ello a que quienes emprendan
este tipo de iniciativa de cambio,
prevean situaciones y puedan así
evitar errores y contratiempos.
Si se encara un sistema para el estudio
del derecho y liquidación de una prestación
en forma automática, es muy
importante asegurar la calidad de la
información utilizada para la toma de
decisiones. Ello significa relevar apropiadamente
los datos existentes, la calidad
de los identificadores y la codificación
de la información, creando un
subproyecto especializado para la migración
de la información existente en
los sistemas que se descontinúan.
Otro aspecto a considerar son las interfaces
con los proveedores de información
de partidas computables para cada
trabajador, por lo general asociadas
con los pagos y por ello provenientes
del agente recaudador; como también
del vínculo con los clientes de la información
que generan los sistemas de beneficios
a transferir al agente pagador y
al área encargada de controlar el flujo
financiero de fondos.
La capacitación del personal y la disposición
positiva al uso de los nuevos
sistemas y procesos de gestión tendrá
como consecuencia mayor efectividad
de su desempeño reflejándose en la calidad
del servicio.
En los numerales siguientes se hace una
descripción amplia del proyecto, partiendo
de las competencias del BPS en
el área de reingeniería de procesos, éste
lleva a cabo la selección del proveedor
y el estado de avance a la fecha.
Alcance de las prestaciones
económicas del Banco
de Previsión Social
El BPS es la principal institución de cobertura
social en Uruguay. Por mandato
constitucional, tiene a su cargo la recaudación
de las cotizaciones de trabajadores
y empleadores, asistencia prenatal,
provisión de viviendas, entre otros, parte
de los cuales son prestaciones de actividad
y pasividad –que abarca invalidez,
vejez y sobrevivientes (IVS)–, conocidas
como prestaciones económicas, las
que son responsabilidad de la repartición
que lleva dicho nombre.
Las prestaciones económicas constituyen
un conjunto de servicios con enorme
impacto social y económico sobre
la pasividad del país, que incluye la
gran mayoría de los beneficiarios ac-
21

tivos y pasivos. Dichas prestaciones
objeto de la reingeniería referida son:
De actividad
— Subsidio por desempleo.
— Asignaciones familiares.
— Subsidio por enfermedad.
— Subsidio por maternidad.
— Prótesis y lentes.
— Industria de la construcción (aguinaldo,
s. vacacional, licencia).
— Trabajo a domicilio.
De pasividad
— Jubilaciones.
— Subsidio transitorio por incapacidad
parcial.
— Pensiones de sobrevivencia.
— Pensiones de vejez e invalidez.
— Pensiones graciables.
— Retenciones judiciales.
— Rentas permanentes de seguro.
— Subsidio por fallecimiento.
— Gastos complementarios.
— Haberes sucesorios.
Cada mes el BPS interactúa directamente
con más de 100 mil activos mediante
sus numerosos centros de atención y
prestación de servicios de algún tipo,
que incluye los pagos de jubilaciones y
pensiones a casi 700 mil de pasivos, moviendo
mensualmente más de 230 millones
de dólares en prestaciones.
La incidencia de la gestión del BPS en
la sociedad uruguaya, queda de manifiesto
si se tiene en cuenta que sus afiliados
constituyen más de las dos terceras
partes de la población.
22
DOCTRINA Y ESTUDIO
La Reingeniería de Prestaciones transformó el derecho a éstas.
El sistema de atención de beneficiarios
activos y pasivos del Banco de Previsión
cubre geográficamente todo el país
con una amplia red de sucursales y
agencias (más de 80 entre Montevideo,
capital de Uruguay y el interior
del país) a través de las cuales el Banco
marca su presencia cercana en todos
los rincones del país.
La administración de las prestaciones
económicas de actividad y retiro se desarrolló
en el pasado bajo procedimientos
administrativos, con aplicación casi
exclusiva de expedientes y hasta hace
pocos años con el reconocimiento del
derecho basado en forma casi exclusiva
por procedimientos declarativos y testimoniales,
sin controles plenos de las cotizaciones
que daban fundamento al derecho
a la prestación solicitada.
Origen de la reingeniería
de prestaciones económicas
A partir de la reforma del sistema de seguridad
social, cuya fecha de vigencia
fue abril de 1996, el Banco de Previ-
sión dispone de información de cotizaciones
mensuales y servicios computables
de los trabajadores en actividad.
Este cambio en la gestión creó un escenario
para introducir una transformación
profunda en el análisis del derecho
y la liquidación de los beneficios de actividad
y pasividad. La información
ahora disponible permitió no sujetarse a
la declaración presentada por el solicitante
del beneficio o por su empleador,
sino por el contrario, remitirse a las declaraciones
de nómina de trabajadores
presentadas en el momento del pago de
los tributos previsionales.
Esa transformación, se definió bajo un
enfoque de reingeniería de la gestión de
prestaciones económicas, en el marco
del denominado Proyecto de Reingeniería
de Prestaciones, llevado a cabo
en la modalidad de ejecución “Llave en
mano”, en un proceso cuyas instancias
de definición técnica comenzaron a
mediados de 1997 y culminaron con la
adjudicación del contrato, en un llamado
a licitación internacional a finales de
1998.

En el presente se encuentran en producción
todos los sistemas de los componentes
de reingeniería de prestaciones de
actividad; en su fase de definición técnica
está la de prestaciones de pasividad.
Para dar una idea de la magnitud del
proyecto, se trata de una operación cuya
adjudicación asciende a 27 millones
de dólares, que en términos de envergadura
de los sistemas que deben
ser desarrollados o reciclados (provenientes
de otros proyectos), se trata de
programas que en su conjunto superan
los 15 mil puntos funcionales, incluidos
los sistemas de manejo documental
para los trámites especiales e interfaces
con otros sistemas del BPS.
La visión del servicio
de prestaciones del BPS
a partir de la reingeniería
El replanteamiento del servicio de prestaciones
económicas se basó en un enfoque
centrado en mejorar la atención a
los beneficiarios activos y pasivos del
BPS, integrando todas las prestaciones
económicas que hasta ese momento
operaban a través de sistemas independientes,
y que esto sea, a su vez, el eje
para que el Banco de Previsión Social
pueda realizar los controles de otorgamiento
y de liquidación de prestaciones
de manera que tenga la certeza de que
se están brindando los servicios a quien
efectivamente tiene derecho, lo que con
sistemas que no integraban entre sí la
información de la persona, era prácticamente
imposible.
A nivel operativo la directriz fue habilitar
los medios técnicos para poder
descentralizar la gestión y llevar los
sistemas de atención donde deben estar.
Esto es, lo más cerca de los propios
beneficiarios, dándoles incluso la posibilidad
de elegir el lugar de cobro, en
coordinación con los nuevos sistemas
y procedimiento de la reingeniería de
pagos, proyecto ejecutado en paralelo
por otros servicios de la institución.
También resultaba fundamental para
mejorar la atención a los clientes, que el
BPS habilitara procedimientos ágiles
para atender los casos más usuales de la
DOCTRINA Y ESTUDIO
Compromiso con sus clientes, fundamental para el BPS.
operativa cotidiana y sólo mantuviera
los procedimientos de trámite más pesados
para dar curso a los excepcionales.
Dadas las responsabilidades sociales
y económicas del Instituto, que derivan
de la magnitud de las prestaciones
que se procesan, se estableció que
la forma apropiada para desarrollar el
cambio debería tener en cuenta, de
manera preferente, el compromiso del
BPS con sus clientes, incluyendo una
garantía de disponibilidad muy exigente
para los sistemas y soluciones
implantados.
Estas exigencias de alta disponibilidad
y confiabilidad del servicio llevaron a
la decisión de que el BPS se debía
concentrar en prestar los beneficios de
activos y de pasivos, para focalizarse
en la gestión de una de sus actividades
sustantivas, requiriendo de un outsourcer
para atender el desarrollo y
soporte de los nuevos sistemas infor-
máticos, que excedían sus posibilidades
de ejecución para los resultados y
plazos esperados.
El rol del outsourcer se limita a la operación
de todos los sistemas de prestaciones,
pero la gestión del “negocio”,
lo que son las actividades de interacción
con los clientes y liquidación de
prestaciones, permanecen enteramente
en manos de la institución.
Para manejarlo el BPS formó una contraparte
con los expertos en materia de
prestaciones de activos y pasivos de la
Gerencia de Repartición de Prestaciones
Económicas y con técnicos del
Centro de Servicios de Desarrollo Informático
con que cuenta esa Gerencia.
Este equipo multidisciplinario es
quien conduce el proceso y lleva a cabo
un fuerte control y seguimiento de
los compromisos contractuales en calidad,
disponibilidad y plazo de ejecución,
contando para ello con el apoyo
23

especializado de otras dependencias
del Banco de Previsión Social, en temas
tecnológicos y de auditoría.
La forma de especificación
de requerimientos técnicos
del proyecto
La propia Gerencia de Prestaciones
del BPS, tomando trabajos previos de
diagnóstico y propuesta y apoyada por
consultores locales contratados al
efecto, creó una especificación de los
requerimientos que fue la base funcional
y técnica del servicio y componente
principal de las licitaciones con las
que seleccionó el outsourcer.
El proyecto de Reingeniería de Prestaciones
toma en cuenta todas la prestaciones
económicas de la Gerencia
respectiva e incluye los sistemas computarizados,
el suministro del equipamiento
informático y la administración
de la operación central de los sistemas
en modalidad “Llave en mano”.
La especificación funcional de requerimientos
tuvo una clara definición de
los procesos y resultados esperados en
cada fase del proyecto. Los términos
de la ejecución del contrato prevén la
introducción de elementos correctivos
y evolutivos, facilidades que operan
bajo la administración de cambios.
La especificación técnica englobó aspectos
de arquitectura de la solución
basada en estándares que contenían
aspectos muy generales y en ciertos
casos productos de base definidos
como los sistemas operativos y gerenciadores
de las bases de datos,
además de recomendaciones sobre
herramientas.
La tecnología tuvo como directiva el
desarrollo de sistemas en arquitectura
de varios niveles: operativos abiertos,
bases de datos corporativas Oracle,
utilización intensiva de tecnología Internet
y empleo de tecnología workflow,
imágenes y datawarehousing.
Se establecieron indicadores de evaluación
de resultados basados en exigencias
de rendimiento y disponibilidad de los
24
DOCTRINA Y ESTUDIO
sistemas que incluyeron especificaciones
sobre un servicio de por si muy
exigente en su ciclo productivo y
además con 24 horas de atención los 365
días del año.
Condiciones comerciales
relacionadas con el desarrollo
del proyecto
El BPS ha tenido presente la necesidad
de una contraparte fuerte que pueda
controlar el proyecto a nivel del máximo
ámbito de dirección, además de la
propia Presidencia del Instituto y la
Gerencia General, apoyadas por todo
el equipo gerencial de Prestaciones y
los técnicos de las unidades especializadas
del Banco.
En un proyecto de esta envergadura
hay que tener en cuenta, como factor
de éxito, que las responsabilidades
del BPS y del outsourcer deben estar
perfectamente claras y contar con
una precisa descripción de los bienes
requeridos y los niveles de servicio
exigidos.
Indispensable la infraestructura de comunicaciones informáticas.
El BPS cuidó especialmente la definición
y cuantificación de los resultados
comprendidos en el contrato, además de
los niveles de aceptación de cada bien o
servicio contratado y asoció los pagos
de ambos a los resultados que se deben
obtener en cada una de las fases del
proyecto. Incluso el sistema de multas y
sanciones fue pensado para estimular un
mayor compromiso del outsourcer con
los resultados, sin por ello aumentar
injustificadamente el riesgo empresarial
del contrato, bajando de esta manera los
precios cotizados por los oferentes.
Por otra parte, es importante mencionar
la creación de un Comité de Aseguramiento
de la Calidad integrado
por representantes de la empresa y del
BPS, regido por la metodología de seguimiento
y aseguramiento de la calidad,
la cual es parte integrante del
contrato. Dicha metodología se actualiza
de común acuerdo, al comenzar
cada nueva fase del proyecto.
En el ámbito del Comité, se acuerdan
los atributos de la calidad en cada en-

trega del proyecto; se definen y documentan
las inconformidades de los
procesos en desarrollo, operación y
mantenimiento, y se fijan los criterios
de aprobación-aceptación de cada uno
de los productos o servicios entregados
por la empresa.
La ejecución del proceso
de desarrollo e implantación
de los sistemas
La reingeniería de un área sustantiva
de una organización, como en el caso
de la Repartición de Prestaciones
Económicas del Banco de Previsión
Social, aun contando con el apoyo de
un outsourcer, es un proceso que se
construye con un fuerte componente
interno de la institución, la que en consecuencia
requiere capacidad de adaptación
y un gran compromiso de trabajo
por parte de su gente.
Son necesarios procedimientos que
aseguren la transparencia de la gestión,
incluyendo la evaluación sistemática
de los indicadores de servicio
definida en los orígenes del proceso de
especificación y perfeccionada en el
inicio de cada fase del desarrollo e implantación
de los sistemas.
Son también importantes los procedimientos
especiales de auditoría interna
que deben ser establecidos con suficiente
antelación, y llegado el caso,
la autorización de eventuales auditorías
externas, y acordar previamente
las intervenciones que sean requeridas
y, ocasionalmente procedimientos
excepcionales.
Hay que mantener firme la decisión
de no aceptar las escaladas informales
(cada asunto en su lugar) y exigir el
cumplimiento de los niveles de servicio,
dejando a su vez salidas que prevean
cláusulas razonables para las
partes, y la resolución de situaciones
excepcionales no previstas.
La disponibilidad de opciones fue lo
que permitió hacer ciertos ajustes de
datos en la implantación de los sistemas,
cuando se requirieron esfuerzos
manuales que no podían ser atendidos
DOCTRINA Y ESTUDIO
enteramente por procedimientos automáticos
de conversión.
Resultados prácticos obtenidos
hasta la fecha
El Banco de Previsión Social ha logrado
definir un mega-proyecto de cambio
organizacional para todas sus prestaciones
económicas y lo está llevando a la
práctica de acuerdo con los requerimientos
establecidos, en los plazos previstos
y con los costos presupuestados.
Los sistemas de activos (más de 50%)
están prácticamente terminados y todos
los servicios están en producción,
excepto asignaciones familiares, ya
que el impacto de una modificación
en la ley ha requerido un replanteamiento
en la programación que no estaba
previsto, para mantener por un
tiempo más los sistemas preexistentes.
En forma previa, al inicio de las actividades
de programación y pruebas,
se están llevando a cabo las primeras
Responder de manera equitativa, efectiva y oportuna a las necesidades.
etapas del diseño de pasivos, sobre la
base de la propuesta, la que se está
ajustando a partir de las recomendaciones
del Banco de Previsión Social.
Los niveles de servicio en el régimen
de producción satisfacen las exigencias
generales establecidas oportunamente,
y los ciclos de liquidación y
pago de prestaciones se han estabilizado
luego del periodo de transición en
el que se pasó de los sistemas legados
a los nuevos, sin interrupción de ningún
tipo de otorgamiento.
Los usuarios de servicios internos del
BPS se han adaptado a los cambios en
la organización y a su funcionamiento,
ya comienzan a manejar con menos
dificultades las nuevas herramientas
de manera de capitalizar las potencialidades
operativas previstas en las
nuevas funciones de los sistemas.
En cuanto a los servicios especializados,
las decisiones tomadas por el
Banco en la definición de las princi-
25

pales tecnologías de información a utilizar,
que debieron tomarse hace un
par de años, han demostrado ser correctas
de acuerdo con los resultados
alcanzados en la actualidad. También,
ha resultado ser un acierto el compromiso
acordado inicialmente con los
responsables de Auditoría Interna del
BPS, con su participación en el proyecto
desde la propia concepción del
contrato hasta los detalles relacionados
con la aceptación de productos, en
cuestiones relacionadas con la seguridad
y auditabilidad de los sistemas de
información y los nuevos procedimientos
de trabajo.
La posibilidad de que existiese una
unidad de seguimiento de las actividades
que actuara de manera independiente,
ha permitido llevar a cabo
un control externo sobre el proyecto,
que ha habilitado instancias para
realizar ajustes oportunos en momentos
en los que se detectaban los
problemas.
La relación técnica y comercial del
BPS con el outsourcer es profesionalmente
buena, en cuanto a las expectativas
de resultados para las nuevas etapas
del contrato, que incluyen la implantación
de los sistemas de pasivos, son
satisfactorias.
Conclusiones extraídas a partir
de la experiencia del Banco
de Previsión Social
El Banco ha generado desde hace más
de cinco años una gran experiencia en
el tratamiento de proyectos de transformación
institucional de gran porte,
como la creación de la historia laboral,
la puesta en marcha de la nueva ley
previsional y la integración de los sistemas
de prestaciones.
Se ha descubierto que la reingeniería
de un área sustantiva es un proceso de
gran impacto para cualquier institución,
el cual requiere un fuerte compromiso
expreso y público de toda la
columna vertebral de la organización,
desde los niveles más altos hasta los
operativos, en forma sostenida durante
un periodo extenso.
26
DOCTRINA Y ESTUDIO
Más de 400 locales de pago, distribuidos en el país.
Una reingeniería como la realizada en
prestaciones del BPS genera, usualmente
sobre la organización, un cambio
radical para el que no hay vuelta
atrás, razón por la cual es importante
elegir muy bien los socios internos y
externos. Se trata de un proceso de
transformaciones dinámico, que requiere
saber muy bien desde el inicio
lo que se quiere y disponer de condiciones
contractuales flexibles que permitan
acompañar las diferentes fases
de desarrollo respaldadas continuamente
por una contraparte muy fuerte.
La regla de oro es generar condiciones
del tipo “gana-gana” en los procesos
de reingeniería con los principales
agentes internos y externos. Las demás
cuestiones relacionadas con su
administración, se pueden asimilar
mediante prácticas de benchmarking.
Referencias generales
sobre el proyecto
El de Reingeniería y Prestaciones es el
más grande y complejo que el BPS ha
abordado en los años 90, en cuanto a
su organización y a los sistemas utilizados,
los que interactúan dinámicamente
con los demás servicios del
Banco y con organizaciones externas
al mismo tiempo.
Dentro del mejoramiento de la gestión
que han trazado las autoridades del
BPS, la estrategia y la licitación propuesta
son el camino que técnicamente
se ha encontrado como viable para
lograr una optimización de los sistemas
de prestaciones que sea eficaz y
eficiente en beneficio de los afiliados.
Finalmente, para que ello sea posible
ha sido necesario que todos los niveles
de decisión y de gestión del BPS dispongan
que los procesos internos se
realicen de la manera más expedita
posible, dentro del marco normativo
vigente. Lo cual también ha sido aplicable
para proyectos colaterales, que
hacen indispensables a la infraestructura
de comunicaciones informáticas
del BPS y al desarrollo de la reingeniería
de pagos.

CIENCIA
Universalizar
los derechos
de la ciudadanía1
Sergio R. Fiscella 2
L
as políticas sociales latinoamericanas
transitan, a lo largo
del siglo XX, desde la lógica
Estado-céntrica de los
años 40 a la neoliberal de
nuestros días. El alcance y la modalidad
de éstas (seguro social, seguridad
social y acciones contra la pobreza),
establecen y conforman los roles articulados
entre los actores sociales, las
instituciones y agencias estatales que
dinamizan la relación entre Estado y
sociedad en la que se observa continuidad
y ruptura.
En el caso de los programas de previsión:
“Las sociedades y los gobier-
1. Trabajo presentado en el I Congreso Internacional
de Seguridad Social, 17-20 de abril
del 2001, auspiciado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social de la República de
Cuba y la Conferencia Interamericana de Seguridad
Social. Palacio de Convenciones de
La Habana, Cuba.
2. Licenciado en Sociología, especialista en
formulación y gestión de políticas sociales,
Universidad de Buenos Aires (UBA), maestro
de Políticas Sociales de la Facultad de Ciencias
Sociales de la UBA, evaluador Senior de
la Gerencia de Evaluación ANSES; becario
SIEMPRO programa elaboración de tesis de
maestría en Políticas Sociales.
3. Banco Mundial. Envejecimiento sin crisis:
Políticas para la protección de los ancianos y la
promoción del crecimiento. Informe sobre investigaciones
relativas a políticas de desarrollo.
Banco Mundial. Washington, D. C., octubre
de 1994, p. 1.
Las sociedades y los gobiernos han creado mecanismos para proveer seguridad económica a los ancianos.
nos han creado diversos mecanismos
para proveer seguridad económica a
sus ciudadanos ancianos, como parte
de la red de seguridad que tiene por
objeto reducir la pobreza. Esos mecanismos
son de interés universal para
todos –ricos y pobres, jóvenes y viejos–
porque pueden estimular el crecimiento
económico u obstaculizarlo.
“Hoy en día, al ir envejeciendo la población
universalmente, los sistemas
destinados a proveer seguridad económica
en la vejez están en una situa-
ción difícil en todo el mundo. Los sistemas
informales basados en las comunidades
y familias se están desintegrando;
los programas formales tienen
el enorme problema de los costos crecientes
–cuyo financiamiento requiere
impuestos de tasa alta que afectan desfavorablemente
al crecimiento del sector
privado– y no logran proteger a los
ancianos”. 3
Uno de los principales planteamientos
en la formulación de estos programas
es la relativa importancia de las fun-
27

ciones de ahorro, distribución y seguro,
y el papel que desempeñe el gobierno
respecto de cada una de ellas.
Así, la problemática de las políticas de
previsión parece centrarse en los aspectos
demográficos y financieros, lo
cual es cierto, pero de esta manera no
se plantean otros tanto o más relevantes,
como por ejemplo la relación entre
ciudadanía y políticas sociales, o el estudio
de cómo se define su carácter
universalista o el localizar esas políticas
en función del grado de ciudadanía
alcanzado.
Para la hipótesis se trabajará en dos
líneas: a) el grado de desarrollo de la
ciudadanía que se establece en la dinámica
histórica de la relación Estadosociedad
y que define el tipo de política
social, su alcance y los actores
sociales que involucra, y b) el carácter
con el que se implantan y reglamentan
estas políticas reflejan la relación de
fuerza que entablan los actores (dirigentes,
burocracia estatal, sindicatos,
empresarios, beneficiarios y otros), lo
cual amplía o restringe los derechos de
ciudadanía.
De acuerdo con lo anterior, surgen las
preguntas, dada la relación Estadosociedad
¿cuál es el tipo de ciudadanía
alcanzado a lo largo del siglo XX en
América Latina y especialmente en
Argentina?, así como sí los cambios
en las formas de Estado durante el
mismo periodo definen los ámbitos
público y privado, ¿cómo incide ello en
28
CIENCIA
la formulación, gestión y/o aplicación
de las políticas sociales de previsión y
en qué sentido también lo hace sobre
los derechos de ciudadanía de los actores
objeto de dichas políticas?
¿El tipo de ciudadanía alcanzado se
observa en las políticas de previsión?
y a su vez ¿el juego entre ampliación
y restricción de los derechos
de ciudadanía se da de manera
homogénea para los beneficiarios de
tales políticas?
4. Thomas Humphrey Marshall. “Ciudadanía y clase social”, en Revista Española de Investigaciones
Sociológicas No. 79, julio-septiembre 1997. Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) s/d, o bien T.H.
Marshall y T. Bottomore. Ciudadanía y clase social, versión de Pepa Linares. Ed. Alianza, Madrid, 1998.
5. “La más notable aportación de Marshall, fue que dividió el concepto de ciudadanía en tres elementos
constitutivos: los derechos civiles, los derechos políticos y los derechos sociales.
Ciudadano pleno sería el que gozase de los tres tipos de derechos. Ciudadano incompleto sería
el que poseyese apenas algunos de ellos. A los que no se beneficiasen de ninguno se les consideraría
no ciudadanos”. José Murilo de Carvalho: Desenvolvimiento de la ciudadanía en Brasil.
Fondo de Cultura Económica. México, D. F., 1995, pp. 9-11.
6. “Vale la pena pedir prestada a Marshall una idea más, la del surgimiento secuencial de los derechos
en Inglaterra. Primero vinieron los derechos civiles en el siglo XVIII, luego en el XIX
surgieron los derechos políticos. Por último, en el presente siglo se conquistaron los derechos
sociales. No se trata sólo de una secuencia más o menos cronológica, sino también de una
secuencia lógica. Con base en el ejercicio de los derechos civiles y en las libertades civiles, los
ingleses reivindicaron el derecho a votar, a intervenir en el gobierno de su país. Y a partir de esa
intervención de la elección de candidatos populares y de la creación del Partido Laborista, se
introdujeron en la legislación los derechos sociales”. José Murilo de Carvalho. Op. cit.
Estado, ciudadanía y política
social
A partir de la distinción de Marshall 4
sobre los derechos civiles, políticos y
sociales como elementos constitutivos de
la ciudadanía, se construye la primera
parte de la hipótesis sobre la idea de que
las políticas sociales estarían definidas
por el tipo de ciudadanía alcanzada. 5
Lo interesante de la consideración de
Marshall es que le confiere a estos de-
La problemática de las políticas de previsión parece centrarse en los aspectos demográficos y financieros.
rechos cierta relación de agregación,
por un lado el tipo de ciudadanía formalmente
alcanzada o consagrada (civil,
política o social), y por otro el grado
efectivo o no del ejercicio de los
derechos ciudadanos. 6
Se considera pertinente analizar la
irrupción del capitalismo en América
Latina para entender el tipo de Estado
que fue capaz de garantizar, en principio,
ciertas relaciones sociales, qué
ciudadanía y el régimen político que
se estableció en la región.
Hasta el momento se puede decir que el
capitalismo ha evolucionado en América

Latina, sin contar con un crecimiento y
desarrollo autónomos. Ello conduce a
entender que el Estado, las clases sociales
y relaciones de clase carecen de
estructura y del dinamismo de la sociedad,
esenciales para la integración y
transformación del orden social inherentes
a la sociedad de clases. 7
Desde esta perspectiva, para el análisis
existe una idea con el consenso de diversos
investigadores especialistas en
Latinoamérica que entienden al Estado
como el modelador de la sociedad civil:
“...en buena medida, el Estado no sólo
precede a la sociedad civil, sino que la
hace. La explicación se encuentra en la
debilidad estructural de las fuerzas o
grupos sociales (en compleja fase de
lucha por constituirse como clases), lo
que produce un sobredimensionamiento
del papel del Estado en el ordenamiento,
cuando no en el estímulo creador de
las relaciones sociales”. 8
Como consecuencia de la autonomía
relativa que adquiere el Estado, en
momentos de su constitución respecto
de las clases, resulta al mismo tiempo
una suerte de apuntalamiento del accionar
de éstas, especialmente de las
económicamente dominantes, lo que
explicaría la forma oligárquica de ejercer
la dominación política.
Convendría observar que el Estado
oligárquico no es nacional, o no lo es
del todo, sólo en el sentido de imponer
un orden; no en la idea de progreso
que requería el capitalismo.
El Estado oligárquico
Es la forma cerrada, limitada y capturada
que resulta de la acción política
CIENCIA
de las clases dominantes cuya característica
principal es la exclusión, tanto
en términos políticos como sociales.
Este tipo de dominación política no
desarrolla las formas de representación
democrática. La exclusión de
las mayorías corresponde estrechamente
con el modelo de la hacienda
como mecanismo de control social y
del clientelísmo político.
Por ello, desprivatizar las decisiones
requería crear el ámbito de lo públi-
7. Florestan Fernandes: Problemas de conceptualización de las clases sociales en América Latina”,
en Raúl Benítez Zenteno (Coord.). Las clases sociales en América Latina. Siglo XXI, 2ª. edición,
México, 1975.
8. Waldo Ansaldi y Patricia Funes: “Formación, consolidación y reforma del Estado en América Latina,
una historia de trama compleja”, en Ansaldi W. y Funes P. (Comp.) Formación, consolidación y reformas
del Estado en América Latina. Documento de Trabajo No. 53, CINAP, Buenos Aires, 1994. P. II.
9. Patricia Funes: “Democracia, algunas notas”, mecanografiado, p. 7.
El Estado como el modelador de la sociedad civil.
10. El rasgo antioligárquico y antiimperialista constituye el bagaje de estos grupos medios, cuyas
respuestas y posibilidades de acción varían según cada situación nacional.
co, es decir, dar lugar al nacimiento
de la política, estrictamente hablando.
“Si bien a lo largo del siglo XIX las
disputas entre liberales y conservadores,
centralistas y federalistas y
otros, indicaban proyectos diferenciados
de organización, estas polémicas
raramente trascendieron el marco casi
autista de las clases propietarias. El
emblemático Orden y Progreso completaron
un esquema ideológico en el
cual el pragmatismo político fue, quizá,
el signo más característico de las
generaciones fundadoras de los Estados
en América Latina”. 9
A partir de la Primera Guerra Mundial,
se comenzó a evidenciar un
conjunto de transformaciones en la
medida que el mundo social adquiere
contornos precisos y definidos aun
en el heterogéneo contexto de América
Latina. La urbanización, la proletarización
de la fuerza de trabajo y
la ampliación de las funciones del
Estado fueron delimitando y definiendo
espacios sociales que fundaron
pertenencia y solidaridad para
impugnar el orden oligárquico. El
rasgo distintivo de este periodo es la
creciente politización de los sectores
medios.
Debido al lugar que ocupan en el
aparato productivo estas capas medias,
son sensibles a las políticas públicas
referidas a la educación y ampliación
–reducción de la burocracia estatal y
distribución del ingreso. Asimismo, el
avance del capitalismo sobre los recursos
productivos conduce a un proceso
de concentración que desplaza a pequeños
y medianos propietarios.
Por la percepción de estos fenómenos y
a partir de la lucha política que implicó
participar de las elecciones y ampliar la
base estatal, estos grupos se irían transformando
en sujetos políticos. 10
“En este sentido, a lo largo de la década
del veinte se registran movimientos
políticos llevados adelante por estos
sectores, referidos esencialmente a la
extensión del derecho de ciudadanía y
a la participación en la toma de decisiones.
Así, por ejemplo, en el veinte
29

se consolidan las experiencias de la
ampliación de la base de poder estatal
en Argentina, Uruguay y Chile. En
Brasil, las insurrecciones tenentistas,
si bien no logran alterar el orden de la
república vieja, inauguran un movimiento
contestatario que, junto a otros
actores, emergerá a partir de la crisis
del treinta”. 11
Las demandas de participación y ampliación
del Estado por parte de los sectores
excluidos conforman los planteamientos
de las clases medias, en cuanto
a democratizar el poder en torno al concepto
de ciudadanía política.
Será entonces la crisis del Estado oligárquico
la que permita el tránsito a
una nueva forma de Estado, que sea
más inclusiva y de carácter movimientista
con manipulación clientelar, en la
que irrumpan en escena sectores subalternos
(en especial los medios y bajos
urbanos).
A partir de esto, se podría pensar en la
idea de una ampliación de ciudadanía
que estará delineada por la forma en
que se resuelva la salida de la crisis del
Estado oligárquico (reformista, populista,
revolucionaria, restauradora y de
dictadura).
El Estado de Compromiso
Las ciudades transformaron la faz rural
del continente pero no se industrializaron
como se esperaba, ni tampoco incorporaron
el suficiente progreso que
diera vigencia a relaciones sociales plenamente
capitalistas. Así se observa,
asociada a la urbanización, la expansión
de economías familiares y múltiples escalas
de exclusión e integración social
como parte de una modernización heterogénea;
la industrialización se realizó a
medias, bajo formas dependientes de las
economías centrales. El Estado monopolizó
la política y se constituyó en el
11. Patricia Funes. Op. cit., p. 8.
12. Fernando Calderón y Mario R. dos Santos:
Sociedades sin atajos. Editorial Paidós, Bs.
As. 1995, 1ª. edición, p. 25.
30
CIENCIA
Se observa, asociada a la urbanización la expansión de economías familiares.
ámbito de los conflictos sociales; mientras
tanto, la participación de la sociedad
se compenetró con la lógica estatal.
El nuevo accionar del Estado conlleva
un proyecto de reforma que intenta
articular el binomio acumulación-legitimación
al integrar los sectores populares
al mercado y a la política oficial y
prevenir la radicalización ideológica de
dichos grupos. Los conflictos sociales
resultaban legítimos cuando se expresaban
en el seno del aparato estatal; toda
otra forma se le consideraba ilegítima.
De esta manera, el Estado dirige el proceso
de modernización, atrapa a la sociedad
en su seno e inhibe el pleno
desarrollo de la ciudadanía política aunque
a veces la haya expandido.
“Progresiva y diferencialmente el Estado
se convirtió, en la mayoría de los
casos, en el principal actor de la escena
económica pues tomaba las principales
decisiones en cuanto al perfil
productivo de las economías nacionales
acerca del empleo, la distribución
del ingreso, el consumo colectivo y las
características de los procesos de industrialización;
algunas veces impulsando
al empresariado nacional, otras
actuando directamente según se tratase
o no de un sector estratégico de la
economía. Con ello se convirtió en
una especie de vaso comunicante entre
los procesos de inversión, producción,
distribución y consumo”. 12
Los Estados de compromiso, en especial
aquellos casos nacionales en los
que se observan formas populosas,
operaron bajo regímenes políticos
autoritarios, caracterizados por un
ejecutivo fuerte con predominio por
sobre los demás poderes del Estado y
por la creación de estructuras corporativas
que ligaban a éste con la sociedad.
Tal distinción del régimen indica
la naturaleza de la estructura
política, al mismo tiempo que explica
la forma de incorporación de los distintos
miembros de la coalición multiclasista
al Estado; determinar no sólo
quienes estaban incluidos o excluidos
del juego político, sino además, señalar
el grado de poder que tenían cada

CIENCIA
El seguro social es parte del proceso general de incorporación de la clase trabajadora.
uno de estos sectores o fracciones como
actores sociales.
En estos Estados, la ciudadanía es más
bien política que social debido a que
alcanza a los sectores integrados en el
mercado formal de trabajo y no a toda
la sociedad.
Si pensamos, a modo de ejemplo, el
seguro social que en Argentina, Brasil
y Chile surge entre la primera y segunda
década del presente siglo, sucede
más bien como una respuesta desde
arriba y para ciertos sectores. Si en
verdad en América Latina a principios
de siglo el conflicto social estaba latente
en la expresión casi cotidiana de
los sectores trabajadores, es cierto
también que las protestas y huelgas
eran realizadas por reivindicaciones
salariales, reducción de la jornada la-
13. Ver al respecto Ernesto A. Isuani: Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina.
Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1985.
14. “Así pues, tanto en Estados Unidos de Norteamérica como en América Latina, si la seguridad
social es un derecho, ese derecho es un atributo del empleo y se ha obtenido por medio de éste;
el derecho se adquiere contractualmente por medio de una aportación, no es inherente a la calidad
de ciudadano como tal”. James Malloy. “Statecraft, política y crisis de la seguridad social:
Una comparación de América Latina y Estados Unidos”. En Carmelo Mesa Lago, La crisis de la
seguridad social y la atención a la salud. Fondo de Cultura Económica, México, 1986, p. 42.
15. James Malloy. Op. cit., p. 36.
16. Estado como relación social, sugiere la idea de la instancia política que articula un sistema de
dominación social. Estado como actor social refiere que sus múltiples unidades e instancias traducen
una presencia estatal difundida en el conjunto de las relaciones sociales y su invocación
de legítima autoridad para encarnar el interés general de la sociedad.
17. Passim. Fernando Calderón y Mario R. dos Santos. Op. cit.
boral y otros, y no en reclamo de legislaciones
sobre previsión o seguro social;
estas demandas fueron concretadas
por iniciativa estatal. 13
Dada la forma contractual del seguro
social, 14 podemos decir que éste responde
más a una idea de ciudadanía
regulada que se podría llamar ciudadanía
incluyente regulada que caracteriza
al Estado de Compromiso.
Este modelo dinamiza, aunque no resuelva,
la contradicción del binomio
acumulación-legitimación. En este
sentido, James Malloy entiende al seguro
social como un medio que promueve
la cohesión social, ya que: “el
seguro social es claramente parte del
proceso general de incorporación de la
clase trabajadora a la sociedad capitalista
moderna...” y que “como un programa
ubicado dentro de la economía
política del statecraft capitalista moderno,
el seguro social obligatorio era
también un medio para socializar los
costos de generación de legitimidad
para el sistema y también para socializar
los costos de acumulación de
capital”. 15
Por un lado, las costumbres paternalistas
y clientelares propias de las oligarquías
perduraron en la nueva forma de
Estado como relación social. Mientras
que por otro, la acumulación de capital
se agiliza por el desarrollo del mercado
que acompaña la ampliación y
fortalecimiento del Estado como actor
social. 16
En este sentido, el Estado intenta identificarse
con la nación y con el pueblo
al intervenir en los distintos aspectos
de la vida social, convirtiéndose en el
agente transformador del ámbito social
y económico. 17
Sintetizando, esta forma de Estado utiliza
el modo de dominación proveniente
del Estado oligárquico, más no
ya su forma de matriz de hacienda
(agroexportadora de materias primas).
Es decir, no sólo funcional al capitalismo
según su inserción en la economía
mundial, sino que a partir de ahora se
plasman y garantizan claras relaciones
31

sociales capitalistas bajo la forma de
una nueva matriz Estado-céntrica en la
medida en que el Estado garantiza la
reproducción de una misma estructura
social.
En este sentido, la política del seguro
social no es en sí un programa para los
pobres ni para una distribución progresiva
del ingreso, sino uno destinado
a asegurar y estabilizar los ingresos sin
alterar la distribución; en otros términos,
es más bien contenedor y reproductor
de la estructura social vigente 18
El Estado nacional intenta expandir
las políticas sociales a modelos universalistas
(salud pública, educación y
previsión social), pero como se menciona
anteriormente, estas coberturas
se encontraban atadas al mercado formal
de trabajo.
A fines de la década de los 70, esta
matriz Estado-céntrica se resquebrajó
dada la crisis petrolera en el contexto
internacional y la fiscal e inflacionaria
en el local. Esto refleja una crisis sis-
18. Idea extraída de James Malloy. Op. cit.
19. Marcelo Cavarozzi. “Más allá de las transiciones
a la democracia en América Latina”, en
Revista de Estudios Políticos: Nueva Época
No. 74, octubre-diciembre, 1991. Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid.
20. Waldo Ansaldi. “Gobernabilidad democrática
y desigualdad social” en Ansaldi W. (Comp.).
Cambios en las estructuras socio-políticas en
América Latina (Segunda mitad del siglo XX).
Documento de Trabajo 64, serie II, CINAP, Buenos
Aires, 1998. Pp. 75-98.
21. “La institucionalidad social está constituida
por un conjunto de organismos, normas,
símbolos, reglas de juego formales e informales,
cuyas combinaciones disminuyen la
incertidumbre y encuadran la relación que en
el ámbito de lo público entablan entre sí los
actores participantes de la cuestión social. La
fortaleza o debilidad de la misma está ligada,
aunque en forma no lineal a un tipo de Estado
concreto”. Fabián Repetto. La nueva cuestión
social, las viejas respuestas públicas. Tesis de
maestría en Administración Pública. Universidad
de Buenos Aires, Facultad de Ciencias
Económicas, mecanografiada.
22. Fabián Repetto. Op. cit.
32
CIENCIA
témica y de conducción estatal donde
se pierde la capacidad para regular el
conflicto.
El Estado neoliberal
El modelo de sustitución de importaciones
resulta ser fuertemente cuestionado
en lo atinente a los tipos de
industrialización e intervencionismo
estatal.
Es a partir de este momento donde toman
forma las ideas monetaristas neoliberales
para implantar el ajuste estructural.
El punto neurálgico para enfocar el
nuevo aspecto social es desestructurar el
mercado laboral, acompañado por la
apertura de la economía, la privatización
de empresas del sector público, e imponer
al Estado un papel subsidiario.
“Los programas ortodoxos establecidos
en Chile y Argentina a fines de
1970 se propusieron reconstruir el
mercado de capitales y disciplinar a
los productores nacionales, forzándolos
a ser más eficientes mediante la
El seguro social asegura y estabiliza los ingresos.
apertura de los mercados domésticos a
la competencia externa”. 19 Hacia principio
de los 80, estos programas empujaron
al modelo Estado-céntrico al
borde del abismo.
“Los efectos de aplicación de modelos
neoliberales son mucho más negativos
que los del deterioro del modelo desarrollista;
son incluso, siniestros. En el
terreno económico, político, social y
cultural se aprecia mayor concentración
de la propiedad y del ingreso
(ricos cada vez más ricos y pobres
cada vez más pobres y más numerosos),
dominio del componente especulativo
de las economías (incluso del
comportamiento económico individual),
reforzamiento del poder del
capital extranjero productivo y financiero
... En el plano interno, las políticas
de ajuste provocan depresión de
los niveles de ingresos, reducción del
nivel de vida de sectores mayoritarios
de nuestra sociedad, que se refleja en
la pérdida del valor adquisitivo del salario
de los ocupados; incremento del
desempleo y subempleo, y la caída de
las asignaciones estatales en los rubros
salud, educación, vivienda, previsión
social...”. 20
En la etapa caracterizada por el retorno
de los regímenes democráticos se
profundiza la desigualdad social, en
la medida en que la institucionalidad
social 21 de la vieja matriz Estado-céntrica
no se adapta a los cambios imperantes
y el Estado tampoco tiene la
capacidad de seguir respondiendo a
las demandas sociales como lo hacía
antes. Los organismos estatales dedicados
al área social comienzan a
perder capacidad de gestión, al tiempo
que los sectores empresariales
cobran fuerza al dejar de estar presionados
por los sectores con problemas
sociales y al ubicarse los sindicatos
en posiciones para defender
cada vez menores recursos de poder
que le permitían sentarse en la mesa
de negociaciones. 22
Se elaboran políticas heterodoxas para
el ajuste económico, al tiempo que no
se ponen en tela de juicio las demandas
de los actores sociales que legitimaban

el régimen democrático. El resultado
de esta combinación desemboca en los
periodos hiperinflacionarios.
El desmantelamiento del viejo modelo
tuvo una repercusión negativa en las
políticas sociales, en tanto se requirió
reducir el gasto público. Al mismo
tiempo estas políticas de ajuste sólo
son posibles de implantar con un
fuerte liderazgo, de lo cual resulta una
suerte de paradoja en la que el Estado
requiere de toda su fortaleza y capacidad
de insularse para llevar adelante el
ajuste.
El nuevo esquema de acción que se
centra en la tríada privatización-descentralización-focalización
atraviesa
al conjunto de las políticas sociales, al
mismo tiempo que prevalece la política
económica por sobre la social.
En este intento del Estado por recobrar
su autonomía parecen asomarse, agazapados,
viejos componentes oligárquicos
que desdibujan el límite entre
lo público y lo privado que delimitaba
claramente el Estado de compromiso,
en tanto relación social y actor social.
El neoliberalismo que sólo realiza un
buen diagnóstico de los problemas que
acarreaba la matriz Estado-céntrica no
ofrece soluciones más que las ya conocidas
y permite el resurgir de viejas
modalidades oligárquicas que fueron
excelentemente conceptualizadas por
Norbert Lechner, “el fuerte predominio
de la maquinaria estatal no expresa
un interés general, sino que se
inserta dentro de la figura de racionalidades
particulares. La disgregación
social no puede generar un bloque ideo-
23. Norbert Lechner. “La crisis del Estado en
América Latina”, en Revista Mexicana de Sociología,
año XXXIX No. 2. México, D. F., abriljunio
de 1977, pp. 389-426.
24. “Basados en la pertenencia a las comunidades
locales y las asociaciones funcionales
(gremios)”, David Held. “Ciudadanía y Autonomía”,
en Revista Agora, Cuadernos de estudios
políticos No. 7. Buenos Aires, 1997, p. 49.
25. Calderón, F. y R. dos Santos, M. Op. cit., p. 73.
CIENCIA
Elaboración de políticas compensatorias.
lógico que cohesione a la sociedad en
torno a un sistema de símbolos, valores
y normas. Dentro de este marco se
destacan los rasgos típicos de las sociedades
latinoamericanas: 1) subordinación
del proceso de acumulación del
capital al movimiento del mercado
mundial (dependencia en sentido estricto),
y 2) yuxta y sobreposición de
distintas relaciones de producción (heterogeneidad
estructural). El Estado
relaciona la hegemonía externa con la
estructura de dominación interna, sin
lograr devenir Estado nacional”. 23
Reforma del Estado, ciudadanía
y previsión social
A la consideración de Marshall se opone
la de Giddens, para quien los derechos
de ciudadanía son producto de la
lucha de clases. Este último critica a
Marshall la idea unidireccional, secuencial
y de proceso irreversible que
le imprime a los derechos de ciudadanía,
que se deberían entender como
áreas de disputa o conflicto vinculados
a particularidades del poder.
Cierto es, que estas criticas tienen su
cuota de debilidad toda vez que Marshall
distingue la existencia de formas
primitivas de derechos sociales 24 antes
del siglo XVIII, que desaparecen a
principios del XIX y que de la mano
de la educación pública emergen nuevamente,
de acuerdo con la fuerza de
distintos movimientos sociales.
La controversia de estos autores sirve
de base para expresar el carácter con
el que se implantan y reglamentan las
políticas sociales, el cual responde a
la relación de fuerzas que entablan
los actores sociales involucrados y
que se refleja en la dicotomía ampliación-restricción
de los derechos de
ciudadanía.
La idea de combinar las consideraciones
de estos autores, resulta instrumental
para entender que la secuencia histórica
que se establece para los derechos de
ciudadanía en Inglaterra no es igual para
América Latina. Y las disputas entre los
distintos actores sociales para conquistar
tales derechos se expresan de manera
particular para la región.
Reformas del Estado
Aquí, cabe responder a la segunda pregunta
planteada en la introducción de
este trabajo.
Las políticas de modernización del
Estado parecen organizarse, por un lado
la racionalización de las empresas
públicas con un perfil pro mercado
que incremente su eficiencia, “...cada
vez adquiere más fuerza una política
de privatización de tales empresas que
identifica, erradamente, privatización
con racionalización. No toda política
de privatización supone una racionalización
empresarial; empero, la tendencia
a aplicar este tipo de políticas
es dominante y tiende a cambiar el
perfil económico estatal con insospechadas
consecuencias sociales y políticas”.
25 Por otro lado, la restructuración
de las esferas administrativas
del Estado implica abandonar el carácter
universalista de las políticas sociales,
para dar lugar a la selectividad
(focalización) como criterio de for-
33

mulación de las mismas, al renunciar
a la búsqueda de la integración social
y limitar la acción del Estado a la
elaboración de políticas compensatorias
para los sectores más desposeídos.
De esta manera, con la modernización
no se reconoce a los excluidos
el derecho a integrarse a la dinámica
del progreso, sino que sólo ofrece mínimos
estándares de vida.
De acuerdo con Fernando Calderón y
Mario dos Santos, la modernización
del Estado es contradictoria con su
demanda de democratización, y ésta
resulta tolerable cuando es limitada en
el régimen político más no en un cam-
26. Ídem, p. 77.
27. Aguilar Villanueva, LF. “Problemas públicos
y agenda de gobierno” en: Estudio introductorio
y edición. México, 1996, p. 69.
28. Cardoso, FH. “La sociedad y el Estado” en:
Pensamiento Iberoamericano, Revista de Economía
Política No. 5, enero-junio, 1984. Madrid,
pp. 25-36.
34
CIENCIA
bio institucional orientado al perfeccionamiento
del sistema que tienda a
aumentar la representatividad de las
decisiones públicas. Ejemplo de ello
son los avances heterogéneos que
reflejan el grado de ciudadanía en
cuanto a la plena vigencia de los derechos
humanos y las libertades civiles.
Mientras esto opera en el plano ético
en lo que respecta a la idea de ciudadanía
social, se impone una innegable
regresión que se observa en el
deterioro de las condiciones de vida de
la mayoría. “Incluso podría señalarse
que la acción social que los gobiernos
logran desarrollar, prácticamente consagra
la exclusión de los grupos más
pobres, lo que está íntimamente relacionado
con la desaparición de opciones
de desarrollo integral”. 26
Nueva definición
de lo público y lo privado
El achicamiento del Estado, en términos
administrativos y presupuestarios,
no implica menor intervención por
parte de éste, sino que sea diferente y
Una de las características del Estado es su capacidad de penetrar en la sociedad.
con énfasis en lo macroeconómico que
a diferencia del pasado, tome como
referente político otros sectores e
intereses.
En lo que concierne a los ámbitos de
lo público y lo privado, cabe señalar
que la consideración que una sociedad
hace de ellos no es constante, por lo
tanto la reforma del Estado también
atraviesa estos espacios al institucionalizar
y legitimar como públicos
los intereses de ciertos sectores y descartar
los de otros.
Sin compartir esta opinión, Aguilar
Villanueva en un estudio introductorio
expresa: “Me gusta decir que los problemas
públicos están hechos de los
problemas que los privados no han
podido resolver. Añado, empero, que el
gobierno no tiene una ciencia superior,
una capacidad lógica y científica trascendente
a la información y al talento
de la sociedad. Tal vez por su superior
capacidad de reglamentación y coacción,
por la magnitud de recursos que
son capaces de movilizar; los gobiernos
pueden resolver problemas que los
ciudadanos en lo individual o mediante
sus organizaciones son incapaces de
resolver”. 27
Pareciera que los individuos y sus intereses
sectoriales intentan penetrar al
Estado en pos de encontrar allí las mediaciones
que transformen su incapacidad
resolutiva. Si bien esto es cierto,
no se observa que también una de las
características del Estado es su capacidad
de penetrar en la sociedad para extraer
de ella los recursos materiales e
inmateriales que direccionan sus políticas.
El Estado no es neutral frente a
las pugnas de los individuos y actores
sociales. “No es neutral ni tampoco la
mera expresión de una parcialidad. Él
contiene dentro de sí mismo la pugna
real de la sociedad”. 28
Si se trata de dar cuenta de la etapa de
delimitación de un problema público,
como es el del sistema previsional, y
qué lugar ocupó y ocupa en las agendas
pública y de gobierno, se vera que el
momento de transformación de dichos
sistemas y la política que los inspiró res-

Asegurar la capacidad de aportar autónomamente.
pondió a la pugna entre intereses que
existían sobre el modelo económico de
sociedad. Tanto en Chile como en Argentina,
29 con excepción de los técnicos,
nunca se discutió sobre previsión sino
sobre la capacidad de extracción de
mayores recursos para otros fines, “...
los temas de eficiencia, modernización
económica y organización de la sociedad
comienzan a repicar señalando los
dilemas y la dirección en la que todavía
podría hallar algún punto de equilibrio
una economía basada en la acumulación
CIENCIA
privada, pero que necesita cada vez más
del activo papel del Estado para lograr y
sostener las condiciones generales de su
funcionamiento”. 30
En la nueva división entre ámbitos
público y privado, en apariencia tan
evidente y a partir de la cual el Estado
debería abandonar su rol regulador,
asignador y activo en cuanto a encabezar
transformaciones económicas, lejos
está de ser así. En verdad lo que se
separa son los conceptos de eficiencia
y eficacia, ya que “las exigencias de la
política económica se tornaron así prioritarias,
en tanto que el campo de la
economía cobró carácter autónomo; la
política se redujo a la puesta en práctica
de las exigencias de un funcionamiento
correcto del campo (de la política
económica)”. 31
El Estado sigue hoy a la cabeza de las
transformaciones necesarias para cristalizar
el nuevo modelo de acumulación,
a punto tal que ha sido y sigue
siendo lo suficientemente eficiente en
la reproducción de la estructura social
por la vía política y la agilización de
los canales de acumulación para los
sectores más dinámicos de la economía,
por medio del mercado.
Lo que se desdobla es el Estado y ocupa
tanto el espacio de lo público como
privado; se ejemplifica centrándose en
el caso de las políticas de previsión
social.
En los nuevos términos de la política
social la idea de la privatización parece
tener éxito sobre el seguro social,
29. Si bien la reforma del régimen previsional también se efectuó en otros países latinoamericanos
(Bolivia, Colombia, Uruguay, Costa Rica, El Salvador y Perú), los casos de Chile y Argentina
resultan ser los modelos más consolidados.
30. Oszlak O y O’Donnell G. “Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una estrategia
de investigación” en Bernardo Kliksberg y José Sulbrandt (comp). Para investigar la administración
pública, modelos y experiencias latinoamericanos. Instituto Nacional de Administración Pública
Alcalá de Henares, 1984, p. 95.
31. Grassi, E, Hintze, S y Neufeld, MR. Políticas Sociales: Crisis y Ajuste Estructural. Espacio editorial,
Buenos Aires, 1994, p. 8. El aclarado entre paréntesis es del autor.
32. Esta alícuota es menor para aquellas empresas que se vieron beneficiadas por la Ley No. 25.063
que establece rebajas en las cargas patronales y cuyo fin era ¿fomentar la creación de puestos de
trabajo?
éxito en tanto el modelo previsional
que es el ejemplo más claro y legitimado
de nuestros días, permite ser pensado
dentro de la esfera de la política
económica, en la medida en que es
posible entenderlo bajo la lógica del
cálculo de la ganancia (cobro de comisiones
por parte de las administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones
(AFJP), o por fomentar el mercado de
capitales). Lo demás, sigue atado al
mercado formal de trabajo con un doble
mecanismo contractual; uno de
relación patrón-trabajador y otro con el
sistema previsional. Más aún, el primer
mecanismo contractual no avala al
segundo; es decir, la relación laboral no
garantiza la entrada o permanencia del
trabajador en el programa de seguro social,
sino que regula la habilidad del
trabajador para mantenerse en el mercado
formal, dada la alta inestabilidad
del mismo, la evasión previsional del
sector patronal y otros. En este caso,
deberá ser hábil como para presionar a
su patrón para que no evada y hasta
cierto límite para no perder su fuente de
ingresos. O bien, asegurar la capacidad
de aportar en forma autónoma.
Por otra parte, el Estado transfirió
parte de sus recursos hacia el sector
privado con el pago de la cuota de
ineficacia, en tanto desarrolla la administración
y gestión de su programa
con no más de 5 por ciento de lo
que recaude el sistema, mientras el
sector privado realiza parcialmente
esas tareas con 30 por ciento de lo
recaudado por el régimen privado y
sólo financia un tercio de toda la
prestación en el caso argentino.
La explicación es que los recursos del
sistema provienen de 11 por ciento del
aporte de los afiliados con relación de
dependencia y 27 por ciento de los trabajadores
autónomos; más 16 por ciento
de las contribuciones patronales para financiar
el régimen público. 32 Para el de
capitalización se destina 11 por ciento de
los aportes de los trabajadores con relación
de dependencia y autónomos que
optaron por esta modalidad. A esto se
deducen las comisiones que corresponden
a las AFJP por sus costos de administración.
Ahora bien, como las comi-
35

siones se deducen de la nómina salarial
y no del aporte, implica que 3 por ciento,
que en promedio cobran las distintas
administradoras representa para cada
afiliado 30 por ciento de su aporte. Sobre
un sueldo de mil pesos, 11 por ciento
de aporte representa ciento diez; a
esto hay que restar 3 por ciento de comisión
para las AFJP que como se calcula
sobre la nómina salarial equivale a treinta
pesos; resulta de esta operación matemática
80 pesos que tienen como destino
la cuenta individual de cada afiliado;
por lo que la parte proporcional que representa
esta comisión sobre el aporte se
tendría que dividir 3 por ciento (comisión)
sobre 11 puntos del aporte (o bien
dividir 30/110 siguiendo la cuenta del
ejemplo), de lo que resulta 27.3 por ciento
que se redondea en 30.
Para dar realidad a estas abstracciones
numéricas se toma la recaudación promedio
del régimen privado para el año
1995 de 187 millones mensuales, la
que se incrementó cerca de 200 millones
por mes para 1996. Es decir que el
capital que administran es de dos mil
400 millones al año. En otros términos
las AFJP reciben una ganancia de 60
millones mensuales o bien 720 millones
anuales, con la deducción de los
costos por seguro (invalidez). 33
En otro plano, las prestaciones que el
sistema otorga se componen de tres
partes: a) prestación básica universal
(PBU) a cargo del Estado; b) prestación
compensatoria (PC) para aquellos que
realizaron aportes al viejo régimen a
cargo del Estado, y c) prestación adicional
por permanencia (PAP) para los
que optaron por el régimen de reparto.
El de capitalización, que se denomina
ahorro individual capitalizado (AIC),
financiado por las AFJP, representa un
tercio de la prestación.
Tampoco se requiere de eficiencia para
hacer una buena inversión a sus afiliados,
porque aproximadamente 65 por
33. Datos extraídos de: Panorama de la Seguridad
Social, cuarto trimestre de 1996. Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social. Secretaría de Seguridad
Social, Buenos Aires, Argentina, 1997.
36
CIENCIA
ciento de lo concentrado en las cuentas
de ellos, según lo establece la Ley No.
24.241, debe ser colocado en bonos estatales.
Queda claro entonces que la
privatización del sistema tenía como
objetivo inmediato financiar parte del
déficit del Estado con el ahorro individual
mediante las AFJP, quienes obtienen
una altísima tasa de ganancia sin
riesgo alguno. Dichos bonos deberán
ser recuperados por el Estado; resulta
absurdo hablar de capitalización cuando
los bonos son estatales. Simplemente,
lo que este sistema asegura a los afiliados
del régimen de capitalización y
de reparto es una mayor carga impositiva
a futuro para poder financiar las
prestaciones porque esto no es más que
deuda pública.
Quiere decir, que el Estado no regula
el conflicto sino que garantiza la agilidad
de los canales de acumulación hacia
los sectores más dinámicos de la
economía.
Con estas políticas parece imponerse
una suerte de ciudadanía excluyente
Las prestaciones que el sistema otorga se componen de tres partes.
regulada, en tanto excluyen del espacio
de lo público aun al ciudadano con derecho
contractual, regulando la canalización
de la acumulación de capital.
El binomio eficiencia-eficacia
Desde el discurso neoliberal el Estado
fue caracterizado como deficiente e
ineficaz y por contraposición el ámbito
privado, en especial, en lo que a
actividad económica se refiere como
eficiente y eficaz.
En los ejemplos, en materia de previsión
se puede observar que la división
entre lo público y lo privado con imágenes
negativa y positiva respectivamente,
se basa en la desarticulación
de los actores colectivos, sus intereses
y demandas. Esto fue posible por
la generalización de valores centrados
en lo individual, particular y privado,
frente a un Estado catalogado
como intrusivo.
La relación existente en el binomio
eficiencia-eficacia parece presentar

una imagen invertida; la eficacia de
los sectores privados se alcanza vía la
eficiencia del Estado. Y a la inversa, la
ineficacia de éste se produce por la no
eficiencia del sector privado. En este
caso la no eficiencia no es sinónimo de
deficiencia, sino que ni siquiera los
sectores privados necesitan preocuparse
por el grado de eficiencia ya que
todas las tareas administrativas (desde
el registro de la opción por el sistema
privado, la recaudación y hasta la realización
de los trámites para percibir la
prestación), son responsabilidad del
Estado.
Privado
Público
Redireccionamiento
de Actores
La opción entre lo público y lo privado
es falsa en tanto el Estado sigue
siendo el regulador, pero ya no del
conflicto entre capital-trabajo, sino de
los canales de acumulación en la
medida que define el límite entre los
dos ámbitos para orientar a los actores
sociales hacia cada uno de éstos a partir
de su propio desdoblamiento;
imponer la idea de eficiencia mediante
34 Aguilar Villanueva, LF. Op. cit., pp. 34 y 47.
CIENCIA
la focalización-selectividad en el
plano de lo político mediante la eficacia;
instalar el cálculo de la ganancia
que le permite regular el mercado en
lo económico.
Hoy en día, se intenta discutir desde
ciertos sectores el alto porcentaje que
perciben las AFJP por concepto de
comisiones, y transferir a éstas una
parte de los costos de la recaudación
del sistema previsional. Este tema
todavía no cobra fuerza para instaurarse
en la agenda pública y menos
en la de gobierno. Tampoco los ejem-
Estado
Eficiencia Ineficacia
Mercado
plos desarrollados anteriormente forman
parte de dicha agenda, la mayoría
de los actores ignoran esto, que
parece ser reservado sólo a los
cuadros técnicos.
Con relación a los términos de Aguilar
Villanueva, “para que un asunto tenga
acceso a la agenda necesita cumplir
tres requisitos: que sea objeto de atención
amplia o al menos de amplio
conocimiento público; que buena
parte del público considere que se
requiere algún tipo de acción, y que a
los ojos de los miembros de la comunidad
la acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental ... para
poder hoy colocar determinados asuntos
como prioridad de gobierno se
requieren sólidos conocimientos, cálculos
muy elaborados y evidencia relevante”.
34 Estas cualidades aún no han
despertado en la sociedad. La discusión
que hoy se da oculta el verdadero
debate, permeado por el alto
grado de individualismo y especulación,
¿quién me ofrecerá una mejor
prestación?, ¿qué me conviene más, el
Redireccionamiento
de Actores
régimen público o el privado? No se
discuten los avances, retrocesos o limitaciones
que encierra esta política
social respecto de la calidad y tipo de
ciudadanía.
Conclusión
Una de las preguntas que se formularon
en la introducción quedó contestada
aunque de manera implícita a lo
largo del presente análisis, pero se
intenta responder explícitamente sobre
37

¿el tipo de ciudadanía alcanzado permite
ser observado en las políticas de
previsión. Y a su vez, el juego entre
ampliación y restricción de los derechos
de ciudadanía se da de manera
homogénea para los beneficiarios de
estas políticas?
En forma sintética se puede decir que
sí. Es posible visualizar este objetivo
en las políticas de previsión, donde se
cuenta con los tres tipos de derechos.
Pero la salvedad es que la ciudadanía
social sólo se cumple de manera contractual,
esto es, relacionada con el
mercado formal de trabajo. Por lo tanto
su ejercicio pleno está fuertemente
condicionado por la variable empleo.
En cuanto al juego entre ampliación y
restricción de los derechos de ciudadanía,
reviste una forma heterogénea
para los beneficiarios de las políticas,
por lo que el grado de ejercicio
efectivo de los derechos tienen una
forma diferencial para esos beneficiarios,
como actores sociales. Se trata
de responder con el mismo esquema
que se desarrolló en el trabajo, es decir,
en los tres momentos en que se
producen cambios en las formas de
Estado. 35
Estado oligárquico
La previsión en ese entonces era casi
inexistente, sólo accedían a algunas formas
de pensión los jefes militares y los
35. “...sería más propicio entender estos cambios
como crisis en las formas de Estado,
antes que como una crisis del Estado. En tanto,
esta última se da sólo cuando lo que está
en cuestión es la matriz fundamental de dominación
que le es inherente y sobre la que se
constituye”. Jorge Graciarena: El Estado latinoamericano
en perspectiva. Figuras, crisis,
prospectiva en: Pensamiento Iberoamericano.
Revista de Economía Política No. 5, enero-junio,
1984. Madrid, pp. 39-74.
36. “Diario de sesiones de la Cámara de Diputados,
21 de junio de 1915, p. 591”, en Patricia
Flier: El desarrollo de la seguridad social
en Argentina: los seguros sociales. Del modelo
ideal al posible. En José Panettieri, Trabajadores
entre dos guerras. EUDEBA—
SIAM, en prensa.
38
CIENCIA
Los intentos de crear leyes de protección datan de 1912.
altos escalafones de la administración
pública. No se requerían aportes previos
y se obtenía luego de un cierto tiempo de
servicios y en determinadas condiciones.
Las políticas en este aspecto, bajo la
forma de seguro social se caracterizan a
partir de 1904 con la creación de la Caja
de Jubilaciones para los Empleados Públicos,
y para 1956 habían doce cajas
más. Sin embargo, fue la Caja de Jubilaciones
para Empleados Ferroviarios la
más representativa.
Los intentos de crear leyes de protección
para la clase obrera datan de 1912, impulsadas
por la bancada socialista pero
fracasan año tras año, hasta que surge
esta caja en 1919. Los empleados ferroviarios
reclamaban mejoras en las condiciones
de trabajo y los salarios, por ello
se declararon en huelga afectando fuertemente
lo que en ese entonces era el
sector capitalista más dinámico del país.
Dada la situación, el Estado impulsó la
iniciativa de sanción de la Ley 10650
que les ofrecía jubilaciones a cambio de
que levantaran la huelga. Pareció una
negociación, que no fue, porque esta
Ley expresa textualmente en su artículo
11: “los empleados u obreros que voluntariamente
abandonen sus servicios o los
presten de modo que se interrumpa o
perturbe la continuidad o regularidad de
la marcha de los ferrocarriles, serán considerados
como separados del servicio y
deberán ser sustituidos perdiendo todo
derecho que hubieran adquirido a las
jubilaciones, pensiones o retiros a que
esta ley se refiere y a los aportes que
hubiere hecho, sin perjuicio de las demás
responsabilidades en que pudiera
haber incurrido”. 36
Se puede corroborar con esto, que si
bien existe una ampliación de ciudadanía
al otorgarles derechos sociales,
al mismo tiempo existe una fuerte regulación
que restringe sus derechos civiles
y en ciertos aspectos, también los
políticos.

Estado de compromiso
En cuanto a las políticas sociales, éstas
irán cobrando un carácter universalista.
Se tratará de pasar de la forma de seguro
social, en términos de previsión, a la idea
floreciente de la seguridad social inspirada
en Inglaterra con el Plan Beveridge.
Esto no se logra, en primer lugar, porque
los programas de seguridad social, en el
caso de Argentina no evolucionan con
base en sistemas integrados, sino de
manera yuxtapuesta (se crean los programas
de asignaciones familiares, accidentes
de trabajo, pensiones y también
diversos regímenes de jubilación que
brindan cobertura de manera diferenciada
a los distintos grupos de trabajadores).
Y en segundo lugar, porque no se
rompe con la figura del seguro social
toda vez que el acceso a las prestaciones
guarda una relación contractual, y es sólo
para aquellas personas que están incorporadas
al mercado formal de trabajo.
En este sentido, la política del seguro
social no es para los pobres ni una dis-
Las políticas sociales irán cobrando un carácter universalista.
CIENCIA
tribución progresiva del ingreso, sino
que resulta ser un programa destinado
a asegurar y estabilizar los ingresos sin
alterar la forma de distribución. En
otras palabras, es más bien un contenedor
y reproductor de la estructura
social vigente hasta ese momento.
Para esta etapa la hipótesis resulta pertinente
porque para Marshall el pleno
desarrollo de ciudadanía sentaría sus
bases en las formas de un Estado de
bienestar liberal-democrático.
La existencia de esta forma de Estado
es cuestionable para el caso de los países
latinoamericanos, porque lo que se
desarrolla es un tipo de Estado de compromiso,
o más bien tutelar, en la medida
que intenta articular el binomio acumulación-legitimación
e incorporar los
sectores populares al mercado de modo
de prevenir su radicalización.
De esta manera los conflictos sociales
resultarán ser legítimos siempre que se
expresen dentro del aparato estatal.
Así el Estado dirigirá el proceso de
modernización al atrapar a la sociedad
en su seno e inhibiendo el pleno desarrollo
de la ciudadanía, aunque a veces
la haya expandido.
Entonces, la forma contractual del seguro
social responde a la idea de ciudadanía
incluyente regulada.
Estado neoliberal
En el plano de las políticas sociales,
el intento de que sean universalistas
se cambiará por la idea de focalización;
lo que resulta ser tautológico
ya que éstas, por definición van dirigidas
a una población objetivo. Y en
ese sentido detrás de la idea de focalizar
(para que el producto de estas
políticas llegue a los pobres), se esconde
la intención de selectividad
que habilita el acceso a las prestaciones.
Imponiéndose de esta forma,
una suerte de ciudadanía excluyente
regulada que se puede ejemplificar
en el caso de la previsión social mediante
la ley de solidaridad previsional
que restringe el derecho de los
beneficiarios a entablar juicios contra
el Estado, por movilidades adecuadas
en sus haberes. En la medida
que enuncia que las costas del mismo
correrán por cuenta y cargo del
demandante, sea cual fuera el resultado
del litigio. Y si el mismo resulta
ser favorable al beneficiario, la deuda
se abonará en los tiempos y formas
que el Estado pueda destinar
parte de su presupuesto para tal fin.
Otro ejemplo de exclusión social se
obtiene de los decretos que establecen
aportantes regulares o irregulares al
sistema de previsión; quien lo hizo
durante toda la vida laboral, por razones
de desempleo lo suspende durante
un tiempo establecido y sufre alguna
contingencia de invalidez o fallece;
esa persona como sus dependientes
pierden sus derechos a percibir una
jubilación por invalidez o bien una
pensión por lo que aportó.
Queda claro entonces, que no hay
igualdad ante la ley y se violan de esta
manera los derechos civiles.
39

40
CIENCIA
Cambio y planeación
estratégica1
Néstor Rodríguez 2
E
l cambio es una de las realidades
a las cuales se enfrenta
constantemente una
organización. A lo largo de
su existencia las empresas
evolucionan por diversas circunstancias,
unas desde adentro y otras impulsadas
por el entorno en el cual se mueven;
unas veces por exigencias externas
y de forma dolorosa, y otras por evolución
propia como mecanismo de adaptación
y acomodación. Sea por la razón
que fuese es inherente a la organización,
la cual a su vez es parte de la vida
social. Si esto es así ¿cuáles serían los
elementos para “manejar” adecuadamente
los cambios? Todo depende del
modelo subyacente.
El cambio, como un objetivo y fijación
de metas dentro de una organización
jerarquizada y con una concepción muy
mecánica, es como un proyecto que se
puede gerenciar, da poco valor a la cultura
y en cierta forma minimiza el aspecto
de interacción de las personas.
Por otro lado, si se ve de manera cíclica,
no todo en las organizaciones es lineal y
mecánico; puede haber evoluciones circulares,
pero además las personas tienen
1. Trabajo presentado en la VII Reunión Técnica
de la Comisión Americana de Organización
y Sistemas Administrativos “Administrando el
cambio en las instituciones de seguridad social
en el nuevo milenio”. Conferencia Interamericana
de Seguridad Social (CISS), del 20 al
22 de junio del 2001, en Antigua y Barbuda,
Indias Occidentales.
2. Subdirector de Planeación. Caja de Compensación
Familiar (Compensar) de Colombia.
un papel especial en los procesos. Las
partes de la organización (áreas funcionales,
poderes, y otros) van cambiando.
Lo importante para analizar es saber
en qué estado se encuentra cada parte,
para armonizar el todo.
Este modelo da mucho valor a las individualidades;
sin embargo, puede haber
“individualidades colectivas” como por
ejemplo áreas o proyectos específicos.
En este sentido la comunicación es diferenciada
en cada caso. La idea es que
al identificar los ciclos, éstos queden
incorporados en otro que es la organización,
para alcanzar metas comunes y
realizar un trabajo en conjunto, en forma
tal que se acepten “jalonadores” diferentes
según el momento. Si no hay claridad
en el concepto, la superposición de
ciclos puede generar confusión que lleve
a una reacción o “aburrimiento” con el
cambio.
Otra forma de verlo es como un sistema
orgánico en equilibrio. La organización
es parte de un entorno general
al cual se debe adaptar y lo hace mediante
un proceso, ya sea interno de
mejoramiento constante, o por reacción
al medio externo que obliga o impulsa
el cambio.
El modelo más famoso lo produjo Pascale,
(consultor McKinsey) con las 7S
que son los círculos o atributos de la
organización: estructura, sistema, estilo,
personal, destreza, estrategia y metas
ordenadas; todos ellos en una interacción
lo más equilibrada posible.
Como desarrollo biológico, tiene una
concepción más dinámica y con me-
nos reglas, sin dejar de tener estructuras
y con una organización afectada
por el entorno, porque es parte de él,
convive, está inmersa, y por lo mismo
el cambio es continuo. Aquí lo interesante
es mantener un constante aprendizaje
y encontrar en él cierto disfrute.
Por decirlo de otra forma: es la vida,
y por eso aunque hay que vivir ordenadamente,
hay que dejarla fluir.
Es importante aclarar que los modelos
no son excluyentes e incluso pueden
ser manifestaciones de diversos momentos
o “liderazgos” de la organización.
Incluso, algunos teóricos plantean
cómo las empresas comienzan
con un modelo asociado a objetivos y
metas y poco a poco, en un proceso de
maduración, llegan a una verdadera
cultura de creatividad, aprendizaje y
disfrute del cambio como esencia misma
de la empresa.
Ahora bien, surge la pregunta ¿cambiar
para qué?, o ¿por qué? Es vital
tener la orientación o saber la dirección
u objetivo. Casi siempre los cambios
dramáticos vienen impulsados
desde afuera (mercados, competidores,
innovaciones tecnológicas que
afectan el producto), en forma tal que
cuestionan a la empresa e incentivan
un proceso de reflexión o reacción
para acomodarse; es ahí cuando “comienza
el cambio”.
Lo primero y fundamental es tener
conciencia, saber qué se busca o a
dónde dirigirse, y lo segundo es alinear
o entusiasmar y liderar la organización
para conseguir lo planteado. De
ahí en adelante vienen innumerables

métodos para lograr la unión de criterios
y comenzar el movimiento.
Entonces, ¿cuáles serían los factores
críticos para enfrentar el cambio?
Misión. La interacción de las personas
es la que hace surgir el concepto
de organización; parte vital para comprender
este proceso es entender las
razones por las cuales surge y se preserva.
Cuando los individuos se juntan
lo hacen con un propósito, bien sea éste
construido en forma colectiva, o delimitado
y establecido por un líder o
un grupo fundador. Lo interesante es
que el objetivo es el cemento que une,
real o artificialmente –depende del
grado de motivación y compromiso– a
las personas para conformar la organización
o empresa.
Comprender las razones por las cuales
las personas se unen, es la base para
preservar la identidad de grupo y por
ende de la empresa a lo largo de los
cambios y adaptaciones, sin perder la
dirección.
En síntesis, conservar la visión-misión
es parte fundamental para una organización
dinámica y cambiante, pues es
lo que da la dirección y orientación.
Esto no quiere decir que frente a determinados
impulsos sea necesario
cambiar la misión o los propósitos originales
que “convocaron” a las personas;
se puede hacer, lo cual naturalmente
supone que sea fundamental, y
lo importante es que, para comenzar a
caminar es necesario saber para dónde,
es decir tener muy clara la visiónmisión,
así ésta sea nueva.
Puesto que la base sobre la cual se construyen
las organizaciones es la interacción
entre las personas, es esencial la
adecuada y conveniente participación y
valoración de estas últimas. Independientemente
de que algunas tengan roles
determinados (según diversas teorías
o modelos) como facilitadores o
abogadores o actores –o cualquier otro
nombre–, es necesario tomar en cuenta
a todas, en los aspectos que son propios
de ellas: motivación, capacitación, información,
etcétera.
CIENCIA
Respecto a los individuos, quizá lo
más difícil es la comunicación, debido
al aspecto integral y lo complejo,
que la hace no totalmente controlable.
Puesto que los cambios siempre
generan temores, dudas, incertidumbres;
hay una serie de elementos
imaginarios, individuales y colectivos
que tienden a constituirse en
“interpretadores” u “obstaculizadores”
naturales de los propósitos de
comunicación que se ha fijado la
organización. Es fundamental tener
en cuenta esta complejidad, para
hacer los mayores esfuerzos y estar
siempre atentos a revisar y reforzar u
orientar las manifestaciones. Una sana
evolución de las personas y de su
propia interacción dará como resultado
una organización que cambia
productivamente y logra los objetivos
que se propone.
Para comprender cabalmente cómo
ha enfrentado el cambio una institución
como la Caja de Compensación
Familiar (Compensar), se parte de
una breve descripción del hoy, luego
se delimitan los campos de análisis
para adentrarse en su evolución, y finalmente
se extraen reflexiones a
manera de conclusión.
Compensar hoy
Compensar es una institución de seguridad
social integral, cuyo nacimiento
se dio en 1978 dentro del
contexto de las asignaciones familiares
en Colombia, y se creó como
Caja de Compensación Familiar
(CCF). Dadas sus condiciones y estructura
de creación, fue prácticamente
la última cuando las demás
estaban bastante consolidadas. La
mayoría se fundaron a finales de la
década de los cincuenta, es decir
cuentan con aproximadamente 50
años de existencia. Compensar cumple
23 a finales de este año. Desde su
inicio, ha mantenido un crecimiento
sostenido como testimonio de la
aceptación del modelo de intervención
social que implantó y, hoy se
define como Servicios de Seguridad
Integral, que se manifiesta en los siguientes
campos de acción:
– Asignaciones familiares (subsidio
familiar) con cerca de 700 mil personas
cubiertas.
– Salud previsional como EPS, con
450 mil usuarios, además, con los
aportes económicos se financian cerca
de 50 mil personas de bajos ingresos,
en lo que en Colombia se denomina el
régimen subsidiado en salud.
– Riesgos económicos, como socia de
la Administradora de Fondos de Pensiones
(AFP) y Cesantías Skandia.
– Riesgos profesionales, mediante una
alianza estratégica especial con Seguros
Liberty, mutual especializada en
este campo de la seguridad social.
Desde el punto de vista estadístico y
financiero se incluyen a continuación
algunas cifras correspondientes al año
2000 con los resultados y estado actual
de Compensar.
– Cinco mil 248 empresas afiliadas y
potenciales usuarias de los servicios
de la Caja de Compensación.
– 279 mil 101 cabezas de familia pertenecientes
a las anteriores empresas,
para una población total usuaria de
680 mil 138.
– Personas afiliadas al programa EPS,
422 mil 943 pertenecientes a 23 mil
717 empresas.
– Personas cubiertas en el programa
ARS, 51 mil 372.
– Durante el 2000, en salud, se atendió
a una población de 3 millones 947
mil 662.
– En servicios de la Caja de Compensación,
la población atendida fue de
cuatro millones 039 mil 474.
– El total de actividades realizadas en los
campos de acción de Compensar, llegó el
año anterior a 11 millones 539 mil 578.
– Los activos al 31 de diciembre del
2000, sumaron 99 millones de dólares
y el patrimonio 78.
41

– Los ingresos totales fueron 129 millones
de dólares, con un gasto social
de 120.
¿ Cuál ha sido el proceso evolutivo
que ha señalado esta dinámica?
Delimitación de los campos
de análisis de cambio
Con objeto de hacer más clara esta reflexión,
es necesario delimitar y precisar
los aspectos por analizar. Se hará
referencia a los cambios externos que se
producen por la legislación y su impacto
en la forma de enfrentar los mercados
y nuevos competidores. Éstos a
su vez motivan cambios internos, tanto
en la organización como en las personas
que se manifiestan formalmente en los
procesos soportados por la tecnología.
Compensar es una institución que se
define a sí misma por su visión, misión
y valores. Por decirlo de alguna
manera, esta columna vertebral ha
mantenido su vigencia a lo largo de la
historia y es el hilo conductor de las
adecuaciones, tanto externas como
internas. Si bien esta identidad fue
compartida a lo largo de los primeros
años hasta convertirse en documento
escrito formal por la organización a
mediados de los noventa, se encuentra
presente en el desarrollo institucional
desde el comienzo.
Sin lugar a dudas, el mayor reto es
mantener la identidad con las modificaciones
que surgen, a veces impulsadas
desde afuera, otras desde adentro.
Como es apenas lógico entre lo que
sucede externamente y las manifestaciones
internas, se da una relación en
ocasiones sinérgica o dialéctica como
expresión de un organismo dentro de
una sociedad. Compensar participó activamente
en la estructuración legal
que luego se convertiría en “su entorno”,
y que naturalmente produjo cambios
importantes en dos ocasiones:
cuando se expidió la Ley 21 de 1982,
que le dio formalidad estructural al
sistema del subsidio familiar y a las
Cajas y posteriormente, en la discusión
y promulgación de la Ley 100 de
1993 que reformó totalmente la segu-
42
CIENCIA
ridad social en Colombia y dio a las
CCF nuevas formas de participar en
ellas.
El cambio en Compensar
Se hará una breve y rápida descripción
de la evolución de esta institución, para
tratar de buscar los hilos conductores
de los cambios y tener un punto de
referencia que presente alguna utilidad.
Desde su fundación e inicio, en noviembre
de 1978 hasta su consolidación
a comienzo de los noventa, hay
varios rasgos que determinan la evolución
de Compensar y que en cierta forma
son una manifestación de cómo se
ha desarrollado. Casi siempre el detonante
ha sido la situación externa marcada
especialmente por el aspecto legal.
Es destacable en esta etapa lo que
se podría llamar el macroinflujo que se
produjo por la participación activa de
los grupos técnicos, que desembocó
en la expedición de la Ley 21 de 1982
que reorganizó estructuralmente el sistema
del subsidio familiar.
Al final de los ochenta y comienzo de los
noventa se muestra un país convulsionado
por sucesos internos (lucha contra el
narcotráfico devenido en narcoterrorismo;
creciente insatisfacción popular y
Figura 1.
desgaste de los partidos políticos tradicionales),
que desembocan en la convocatoria
para reformar la Constitución Nacional.
Ésta es promulgada en 1991, y
uno de sus efectos principales es la definición
del país como un Estado social
de derecho. Lo anterior, sumado a una
evidente crisis en el modelo de seguridad
social vigente, abre las puertas a la posibilidad
de reformas profundas en este
campo. Compensar participa activamente
en las discusiones para buscar que las
Cajas de Compensación Familiar, como
entes solidarios sin ánimo de lucro y con
solidez financiera, puedan ser actores dinámicos
del nuevo escenario social. Este
propósito se logró en el caso de riesgos
económicos, y se autorizó que sean socias
de las AFP; se permitió que tuvieran
una mayor presencia en el campo de la
salud, tanto en el régimen contributivo
como en el subsidiado. No se pudo lograr
una presencia directa en riesgos profesionales,
para los cuales ha sido necesario
actuar mediante alianzas o convenios.
Como consecuencia de incorporar el
proceso de modernización tecnológica
al desarrollo estratégico de Compensar,
se han madurado modelos de gestión
integrales para concebir globalmente
la organización. Ésta se muestra
en la figura 1, donde el compromiso es
la atención al usuario. Los afiliados
Desarrollo Organizacional Integral
Procesos
Direccionamiento
Estratégico
del Servicio
Afiliado
Responsabilidad Social Ecológica
Talento
Humano

son tanto las empresas como los trabajadores
y sus familias. Las necesidades
y expectativas son las que marcan
el horizonte y las estrategias, con
base en el talento humano y los procesos.
Solamente en esta interacción, y
para lograr los objetivos, surge el concepto
de organización, soportada ésta
en la tecnología que provee del conocimiento
y de las herramientas necesarias
para mover el sistema. Finalmente,
como entes responsables y parte de
un entorno, se encuentran las variables
social y ecológica.
En la figura 2, se representa la forma
como las herramientas tecnológicas se
conciben para dar realidad a una dirección
estratégica. Los elementos verticales
son las unidades de servicio que
tienen sus soluciones específicas acordes
con la tipificación de cada usuario
Figura 2.
Proyecto
de Implantación
Salud
Modelo
de Operación
Habilidades
Administrativas
Unidad de Negocio
Proyecto de Ajuste
al Modelo de Atención
y Servicio al Afiliado
y al Cliente
Proyecto de Implantación CRM
CIENCIA
en particular. Estas unidades se encuentran
en dos bases comunes:
– Para que la información funcione
para administrar la relación con los
usuarios y afiliados y ser atendidos en
forma integral, se utilizará un CRM
que brindará los apoyos operativos y
analíticos para un acercamiento y
atención completa, según los requerimientos
manifestados.
– El apoyo administrativo, que tiene
dos niveles diferenciados: el back
office que representa el soporte común
a la prestación de los servicios. Aquí
se concentran tres funciones básicas:
la de recursos humanos, la financiera y
la de apoyo logístico. Por otra parte,
el administrativo específico de cada
servicio, que si bien puede funcionar
como parámetro, hasta cierta forma
Modelo de operación vs PMT
Componentes Estándar
Logístico
Back Office
Componente Central
Recursos
Humanos
Back Office
Financiero
Componentes Comunes
Atención al Cliente
ser homologado, y no por ello desdibujará
su característica propia.
Compensar aspira, con las herramientas
establecidas, a incorporar canales
de comunicación amplios, tanto con
las empresas como con los afiliados
individuales, para seguir su proyección
a futuro y ofrecer respuestas claras
y oportunas a las necesidades de
los usuarios. Finalmente, la razón de
ser de cualquier cambio es la satisfacción
de los afiliados.
Reflexiones finales
Compensar ha tenido una evolución
positiva a lo largo de su historia. No
obstante el entorno legal que impulsa
modificaciones sustanciales en la dirección,
se ha logrado mantener un
crecimiento y una coherencia con los
Habilidades Técnicas
Unidad de Negocio
Unidad de Negocio
Proyecto
de Implantación
Verticales Caja
Proyecto
de Implantación
ERP
Atención al Cliente
43

objetivos originales. Una reflexión retrospectiva
permite extraer elementos
o factores críticos de esta evolución,
junto con algunos riesgos presentes.
Fidelidad a la visión, misión
y los valores
Desde el comienzo, Compensar se creó
con fundamento en una concepción: ser
instrumento de intervención social, con
una vocación de redistribución del ingreso
y con la conciencia de tener que
aportar algo para el desarrollo del país,
específicamente en el campo del bienestar.
Este concepto ha adquirido diferentes
formas a lo largo del tiempo, pero
sigue el mismo principio. Ello ha
marcado la vocación de crecimiento y
la dinámica en la relación con los afiliados.
En la actualidad, ha tomado la
forma de “entidad de seguridad social
integral”, que actúa de diferentes maneras,
pero unificando servicios alrededor
del afiliado.
Equilibrio entre procesos
y tecnología
La base y objetivo primordial de cualquier
desarrollo es la organización en
los servicios, que adquiere su formalización
en los procesos. De igual manera,
la tecnología es el soporte fundamental
en las actividades que se realizan sobre
seguridad social, pues de otra forma no
se podrían manejar altos volúmenes de
información y transacciones. Los desarrollos
de organización y tecnológicos
no pueden adquirir autonomía respecto
del objetivo mismo que es el servicio y
la atención a los afiliados.
Organización y personas
Son las personas las que dan vida y
contenido a los procesos, con el adecuado
soporte tecnológico para alcanzar
los objetivos de servicio, mediante
diversos elementos: participación en
la información y en la construcción de
los objetivos; capacitación técnica general
y específica que permita mayor
productividad y motivación para el desarrollo
interno y la proyección externa.
Incluso en momentos difíciles, la
dinámica fue el trato con respeto y
44
CIENCIA
La organización, es parte de un entorno general.
compromiso para encontrar soluciones
adecuadas.
Sin embargo, aparecen riesgos y dificultades
que es necesario hacer explícitos:
La información nunca es suficiente y
completa. No sólo en los momentos
críticos o difíciles, sino en general en la
evolución normal de la organización,
no sólo hay que comunicar elementos
de procedimientos o información de
servicios para los afiliados y usuarios;
la construcción de la cultura implica la
consolidación de valores, principios,
normas y directrices de acción.
Para conseguir el objetivo es necesario
utilizar las herramientas posibles (comunicados,
afiches, medios audiovisuales,
comunicación oral, de grupo y
otros), con la convicción de que siempre
habrá algo más por hacer.
Hay costos personales u organizacionales
inevitables. Cuando hay
cambios tan fuertes en la legislación
y en los mercados externos, es necesario
tomar medidas que pueden llegar
a ser dolorosas y significar disminuciones
fuertes de personal o
áreas que requieren otro diseño.
Aunque buenos métodos de moti-
vación y compromiso pueden minimizar
ese efecto, es importante comprender
que siempre habrá costos
necesarios que pagar.
Impacto tecnológico. La tecnología
avanza a velocidades insospechadas.
Esa dinámica hace complicado tener
completos los elementos de juicio tradicionales
para evaluar:
– Costo beneficio.
– Obsolescencia.
– Dirección estratégica al objetivo del
servicio.
– Implicaciones de organización.
Se requiere una pequeña dosis de intuición
para responder a las expectativas
de los usuarios sin perder la esencia
de servicio.
Una institución de seguridad social,
por su naturaleza misma, está orientada
a crecer, de lo contrario terminará
por no tener impacto significativo y
por ende tenderá a perder sentido.
Pero ese fenómeno conlleva deterioro
en la calidad del servicio y despersonalización.
Esa no es una condición
s

Entorno legal
Varias normas desarrolladas a lo largo del
tiempo desde 1957, regulaban desarticuladamente
el sistema del subsidio familiar. Se inició
un movimiento para estudiar integralmente el
sistema y definir una legislación estructural, de
lo cual resultó la Ley 21/82, cuyos principales
aspectos son:
Institucionalidad de las CCF
– Entidades privadas.
– Sin ánimo de lucro.
– Regionales.
– Participación de empresarios y trabajadores.
– Control estatal: Superintendencia del Subsidio
Familiar.
Servicios
– 5.5 porciento de los ingresos en cuotas monetarias
mensuales por personas a cargo.
– Servicios prioritarios: salud, nutrición educación,
vivienda, crédito, recreación, mercadeo
social y otros.
Mercado
Delimitado por dos atributos: servicios y geográfico.
Desde el punto de vista de servicios, éstos
se circunscriben a aquellos del sistema de
subsidio familiar, previamente definidos y jerarquizados
por ley y dirigidos en forma exclusiva
a los afiliados (sector formal). De manera
accidental surgen de vez en cuando
voces que claman por abrir el sistema a otros
sectores de población desprotegida.
Al ser definidas en forma regional, el mercado
de las CCF estaba circunscrito a la división
político territorial propia, es decir, en el
caso de Compensar al Departamento de
Cundinamarca. Si bien, al momento de su
fundación existían 65 CCF, éstas sólo se tomaban
como punto de referencia por sus ingresos
y población.
En Bogotá, la capital, era donde más CCF
había y donde se ubicaban las instituciones
más grandes del país y las de mayor tradición
junto con las de Antioquia. Se podría
decir que éstas habían impuesto, con su
práctica, el modelo de intervención social del
subsidio familiar.
CIENCIA
Organización
Antes de la fundación de Compensar, se hizo una investigación entre los potenciales
usuarios y ellos marcaron un rumbo: la salud.
Se estableció un modelo de intervención social cuyo principal énfasis es la salud, no
sólo para hijos beneficiarios sino progresivamente para dar cobertura familiar. Como
principio operativo se aprovechó la infraestructura social existente para ser más eficientes
desde un punto de vista económico y obtener mayor flexibilidad operativa.
De esta forma ofrecía servicios innovadores dentro del contexto: salud integral, mediante
inscripción de instituciones médicas y la conformación de un equipo de profesionales
que atendía a los afiliados en sus propios consultorios.
También se otorgó crédito social gracias al acuerdo con una institución bancaria de
corte solidario.
Recreación vacacional mediante convenios con hoteles o centros vacacionales, y se
comenzó una incipiente intervención en recreación urbana.
Los años iniciales se concentraron en un esfuerzo permanente por obtener la masa
crítica de afiliados que garantizara la subsistencia y proyección de la naciente CCF.
Se consolidó una organización orientada hacia los “clientes” como única forma de
obtener aceptación empresarial al responder casi a la medida de las necesidades
expresadas.
Compensar, como organización, influyó sustancialmente en las discusiones del legislativo
que dieron como resultado la promulgación de la Ley 21/82. Uno de los cambios
fundamentales fue la extensión del sistema de compensación a todo el sector
laboral; dentro de este cambio, una oportunidad aprovechada muy productivamente
fue la incorporación a Compensar de una parte importante del sector público, lo cual
le dio un gran impacto social y mayor proyección.
En 1984 se llevó a cabo un seminario de planeación estratégica, que se convirtió en
verdadero hito organizacional de orientación colectiva, cuyos resultados principales
fueron:
– De impacto social al proyectar el crecimiento.
– Afirmación del énfasis en salud y confirmación del modelo de intervención vigente
(aprovechamiento de la infraestructura existente).
– Creación de infraestructura propia en recreación urbana.
– Participación por medio de grupos primarios como mecanismo estructural de la
organización.
– Formalización de procesos.
– Tecnología como herramienta fundamental del desarrollo.
Personas
Cuadro 1.
VARIABLES EXTERNAS VARIABLES INTERNAS
Los primeros años de Compensar, desde su fundación hasta su consolidación, se
“invierten” en la construcción de una cultura y conformación de valores como resultado
del esfuerzo colectivo de alcanzar la supervivencia y el crecimiento sostenido.
Los elementos relevantes son:
– Compensar es sinónimo de crecimiento y dinámica.
– La principal herramienta de mercadeo es el servicio efectuado en forma personalizada
e individualizada.
– Los resultados se logran en un equipo altamente comprometido.
– Frente a la competencia que ha creado un “modelo”, hay la necesidad de ser muy
creativos.
– En forma incipiente se va haciendo consciente la necesidad de un esfuerzo sistemático
de calidad.
45

sine qua non. En realidad se requieren
esfuerzos gerenciales específicos y
una preocupación clara, y compromiso
con la calidad; no se puede renunciar
al crecimiento con autolimitaciones.
Entorno legal
Los cambios sustanciales a la seguridad social
quedaron registrados en la Ley 100/93,
cuyos principales aspectos son:
Separación en los siguientes campos:
– Riesgos económicos (pensiones). Establece
dos sistemas: ahorro individual con solidaridad,
el cual será administrado por instituciones
especializadas de derecho privado
(AFP), y el de prima media con prestación
definida, administrado por el Estado. Se permitió
a las CCF ser socias de las primeras.
– Riesgos de enfermedad: se crearon las EPS
para administrar, mediante aseguramiento, la
salud integral de la familia de los asalariados.
Las CCF podían ser o socias o administradoras
directas del régimen contributivo. Se les
permitió así mismo, ser administradoras directas
del régimen subsidiado. Además podían
ser prestadoras de servicios, IPS.
– Riesgos profesionales. Se crearon instituciones
especializadas. No se permitió que las
CCF actuaran directamente en este campo.
La Ley 21/82, con pequeñas modificaciones
siguió vigente.
En concordancia con este marco legal las
CCF podían ser entes presentes en diversos
campos de la seguridad social.
Mercado
Las AFP y EPS quedaron definidas con cobertura
nacional.
Las CCF mantienen su cobertura regional.
En consecuencia, al estar actuando en diversos
riesgos surgen nuevos campos de competencia
y se redefinen los actores.
En forma genérica, puede decirse que todos
los participantes en seguridad social e incluso
en campos relacionados con el bienestar
(por ejemplo agencias de viajes, hoteles,
centros recreativos, industrias relacionadas
con la diversión y el entretenimiento, etc.),
son los nuevos competidores.
La relación con los afiliados adquiere una dimensión
diferente, pues hay servicios que tienen
mayor énfasis en necesidades colectivas
empresariales (CCF y riesgos profesionales),
mientras otros tienen un enfoque más individual
o máximo familiar (pensiones, salud, etc.)
46
CIENCIA
Finalmente, una organización que
crece y se adapta, se enfrenta a la
necesidad de formalizar sus procesos.
La habilidad directiva está en encontrar
no sólo el sano equilibrio sino de-
Organización
Hay un cambio sustancial en el modelo de intervención social, fruto de las siguientes
novedades:
– Focalización en servicios. Como consecuencia de la delimitación legal de las fuentes
de financiamiento, específicamente respecto de la salud y el subsidio familiar.
– Alianzas estratégicas. Resultado de mayor campo de acción, se buscan socios o
aliados que mejoren la presencia en pensiones (Skandia), riesgos profesionales
(Liberty), y con otras cajas se consolida “Cajas sin Fronteras”, para ofrecer atención
a nivel nacional.
– Operación directa servicios. Para tener un mayor control aparecen IPS propias que
coadyuvan al modelo de atención en salud. Igualmente se consolida en recreación
urbana la infraestructura propia, lo mismo que en centros vacacionales.
– Tensión servicio social vs economía. Las reformas legales implican la necesidad de
vigilar estrechamente el rendimiento, por ejemplo se excluye la posibilidad de destinar
recursos a la salud.
Durante 1995, la organización, en un esfuerzo de amplia participación, formalizó un
proceso de planeación estratégica. Tomó en cuenta la visión, misión y valores explícitos
para establecer proyectos y objetivos, e introdujo la cultura de indicadores para
medir cada campo de acción.
Con base en dichos objetivos, hay tres dinámicas concurrentes que determinarán la
evolución de la organización:
Revisión estructural de procesos. Realizada desde 1999, con el apoyo de un consultor
externo; se hizo un análisis completo desde una perspectiva de productividad y
valores agregados. Tuvo un efecto benéfico de “adelgazamiento”, pero la consecuencia
dolorosa de una disminución cercana a 20 por ciento de la nómina.
Plan de Modernización Tecnológica. Aprovechamiento de herramientas tecnológicas
integrales (ERP, CRM, Internet, E-business) para potenciar las relaciones con los afiliados
y proyectar mejores servicios.
Certificación Iso 9000. Actualmente se avanza en el proceso de certificación de
acuerdo con lineamientos mundiales, esfuerzo que ha significado una mayor concientización
en cada área en relación con los objetivos estratégicos, la determinación de
su cadena de valor y el establecimiento de indicadores de gestión que permitan un
seguimiento de cara al afiliado.
Personas
Cuadro 2.
VARIABLES EXTERNAS VARIABLES INTERNAS
terminar los momentos en los cuales
es necesario dar énfasis a esa formalidad,
y aquellos en los cuales la preeminencia
conduce a la creatividad y
flexibilidad.
Hay elementos formales establecidos para que el compromiso y vivencia de los valores
sea fundamental en el desarrollo de las personas y por ende de la organización.
Se logra mediante diversos mecanismos:
– Universidad de la Calidad. Programa estructurado con duración de cinco años, que
atiende las áreas de desarrollo personal, técnico específico (relacionado con el
cargo), y técnico general ( por ejemplo, sistemas o legislación social). Tiene duración
de cinco años y se presentan proyectos de grado; los resultados se tienen en cuenta
para promociones y evaluación.
– Jornadas de Integración Tercer Milenio. Realizadas con un doble objetivo: integración
interfuncional y motivación y consolidación de valores. Todos los funcionarios,
incluso los temporales fueron incorporados y los líderes del proyecto fueron los
mismos empleados de nivel profesional.

SALUD
Accidentes
y enfermedades
de trabajo
Felipe Monroy Navarrete 2
E
s conveniente recordar que
desde la década de los 80, se
han producido procesos de
integración comercial debido
a la globalización de la
economía, con tendencia a la privatización
de las empresas que administra
el Estado, la liberalización de la economía
al reducir barreras arancelarias
y la circulación cada vez mayor de
bienes y servicios. La competitividad
internacional que el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte
(TLCN) impulsa, exige una mayor
productividad a las empresas, sin que
esto represente necesariamente una
mejora en las condiciones laborales ni
a la salud de los trabajadores mexicanos.
Son bien conocidas las asimetrías
prevalentes en el contexto laboral
entre México, Estados Unidos de
América y Canadá.
Independientemente de las razones
internacionales y nacionales, México
se encuentra inmerso en esta integración
con los tres países, la que por sus
características corresponde a una “zo-
1. Trabajo presentado en la XXV Reunión Ordinaria
de la Comisión Americana de Prevención
de Riesgos de Trabajo. Conferencia Interamericana
de Seguridad Social. México. Noviembre
de 1999.
2. Coordinador de Programas de Salud en el
Trabajo. Coordinación de Salud en el Trabajo.
Dirección de Prestaciones Médicas. Instituto
Mexicano del Seguro Social.
na de libre comercio”, donde principalmente
se acuerda la venta y compra
de productos en la región; la eliminación
gradual de permisos, cuotas,
licencias y particularmente, tarifas y
aranceles. También se aspira a promover
el empleo y el crecimiento económico,
aumentar la competitividad de
las empresas; proteger los derechos laborales
y mejorar las condiciones de
trabajo.
1
Se aspira a promover el empleo y el crecimiento económico.
Paralelamente, el TLCN se complementó
con el Acuerdo de Cooperación Laboral
de América del Norte (ACLAN),
que entre sus objetivos fundamentales
se encuentran: estimular la cooperación
para promover la innovación, así como
niveles de productividad y calidad crecientes;
alentar la publicación y el intercambio
de información, el desarrollo y
la coordinación de estadísticas; promover
la observancia y la aplicación
47

efectiva de la legislación laboral; la inclusión
de la cláusula social en el marco
del acuerdo comercial y el reconocimiento
de las diferencias de origen, de
naturaleza conceptual y de enfoque de
la legislación laboral. Esto se considera
que representa una oportunidad para
estrechar los vínculos de cooperación
entre los tres países, mejorar las normas
y su aplicación a fin de lograr niveles de
prevención adecuados.
El impacto del ACLAN, sobre seguridad
y salud en el trabajo en México,
dio lugar a la adecuación estructural
de la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social (STPS) y del Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS). La
Secretaría reformó su estatuto interno
y transformó la Dirección General de
Medicina y Seguridad en el Trabajo en
Dirección General de Seguridad e Higiene
en el Trabajo, cuyo objetivo es
la prevención de los riesgos laborales
y el mejoramiento de ese ambiente
mediante la acción normativa dirigida
al control de los factores de riesgo y de
los contaminantes. Además llevó a cabo
un reordenamiento de su Dirección
de Inspección Federal del Trabajo que
contiene tres elementos básicos: el
tránsito de la inspección general documental
a la técnica especializada en
seguridad e higiene; la profesionalización
del inspector federal y, por último,
el equipamiento básico para la revisión
técnica.
Por su parte, el IMSS emprendió un
proceso de modernización y restructuración
orientados a compactar su estructura
para mejorar la eficiencia y
calidad de los servicios, y presentó una
propuesta obrero-patronal para la reforma
de la seguridad social, que fue
adoptada por el Ejecutivo federal y
constituyó la base para la nueva Ley del
Seguro Social que fue aprobada por el
Congreso de la Unión, el 12 de diciembre
de 1995 y que entró en vigor el 1o.
de julio de 1997. Las reformas de esta
nueva Ley tienen como objetivo fortalecer
el equilibrio financiero de la institución,
asegurar su viabilidad futura,
ampliar la cobertura, mejorar la calidad
de los servicios e impulsar el ahorro
interno nacional.
48
SALUD
Referente al Seguro de Riesgos de
Trabajo, se creó un sistema de clasificación
y cotización que evalúa a cada
empresa en particular, de acuerdo con
su propia historia de seguridad y casos
de accidentes (antes se clasificaba con
base en grupos de actividad industrial
y grado de riesgo). Esto es de gran
importancia pues hace rentable la prevención,
ya que propone reconocer e
incluso premiar a las empresas que
inviertan en recursos para disminuir
los riesgos.
Al mismo tiempo, las dependencias
del Instituto encargadas de los cuidados
de la salud de trabajadores y de la
prevención de los riesgos de trabajo se
unen en una nueva organización, surgiendo
así la Coordinación de Salud
en el Trabajo, organismo que tiene
presencia operativa en todas las entidades
federativas del país y reúne profesionales
de distintas áreas que integran
equipos multidisciplinarios para
atender a quienes laboran y a las empresas
afiliadas al Seguro Social.
Prevenir los riesgos de trabajo.
Respecto a la normatividad, la Ley
Federal del Trabajo prevé la integración
de la Comisión Consultiva
Nacional de Seguridad e Higiene en el
Trabajo, organismo tripartita presidido
por la STPS, con funciones de asesoría
para el gobierno mexicano, facultada
para realizar estudios y proponer normatividad
en la materia. Es precisamente
su carácter tripartito lo que propicia
ser considerado un foro para
atender las opiniones y demandas de
los empleados y empleadores en materia
de normatividad para la prevención,
por lo que de los proyectos y su
ulterior sanción se obtiene una razonable
certidumbre de que corresponden
a la realidad operativa.
Comisión Consultiva Nacional
de Seguridad e Higiene
en el Trabajo
En la sesión anual de 1999, esta Comisión
orientó la acción preventiva de
asistencia técnica dirigida a las actividades
económicas con alta siniestrali-

Se realizarán investigaciones sobre prevención de riesgos de trabajo.
dad. Éstas fueron seleccionadas por el
mayor número de accidentes y enfermedades
de trabajo en los últimos cinco
años, con una tasa de incidencia
mayor a la media nacional y por la viabilidad
y factibilidad para proporcionar
la asistencia técnica, con el fin de
coadyuvar en el cumplimiento de la
normatividad en actividades industriales
y de servicios.
Acuerdos
El Acuerdo número 2, recomienda a la
STPS, dirigir coordinadamente las acciones
de gestiones de Seguridad, Higiene
e Inspección General del Trabajo,
en forma específica a las siguientes actividades
económicas, sin menoscabo de
apoyar a otras que se incorporen a este
esquema:
— Construcción.
— Supermercados y tiendas de autoservicio.
— Fabricación de productos de plástico.
SALUD
— Industria metalmecánica.
— Producción de azúcar y destilación
de alcohol etílico.
— Elaboración y envase de refrescos,
aguas gaseosas y purificadas.
— Industria textil.
— Fabricación de muebles y accesorios.
Con esta nueva estrategia, se considera
atender prioritariamente ocho actividades
económicas, ubicadas en 16
entidades federativas que corresponden
a 22 de las 38 delegaciones del
Instituto.
El Acuerdo número 5 de esta sesión
anual, recomienda que el IMSS analice
el Sistema de Información de Accidentes
y Enfermedades de Trabajo,
para el manejo conjunto con la autoridad
laboral y permita la definición de
líneas de acción por los organismos
que integran la Comisión Consultiva,
con el propósito de lograr una mejoría
en las condiciones de seguridad e
higiene en el trabajo.
La Coordinación de Salud en el Trabajo,
en junio de este año, organizó y
coordinó al Grupo Omega, integrado
por representantes de las Divisiones
de Atención a la Salud de los Trabajadores
y la de Seguridad en el Trabajo,
a fin de cumplir con el compromiso
institucional ante la Comisión
Consultiva de Seguridad e Higiene.
Lo que a continuación se presenta es
un avance de lo realizado hasta el
momento.
Bases legales
Ley del Seguro Social
Capítulo III del Seguro de Riesgos
de Trabajo
— De las prestaciones en especie.
— De las prestaciones en dinero.
— Del incremento periódico de las
pensiones.
— Del régimen financiero.
— De la prevención de riesgos de trabajo.
La nueva Ley del Seguro Social establece
en su Capítulo III, sección sexta,
Prevención de Riesgos de Trabajo, el
desarrollo de programas para promover
y apoyar la aplicación de acciones
preventivas de estos riesgos laborales
(accidentes y enfermedades), además
en coordinación con la STPS, dependencias
de la Administración Pública
Federal y en concertación con organizaciones
de los sectores social y privado
realizará investigaciones sobre
riesgos en este rubro y sugerirá a patrones
y trabajadores las técnicas y
prácticas para evitarlos.
Reglamento Federal
de Seguridad, Higiene y Medio
Ambiente de Trabajo
— La participación del IMSS en la
Comisión Consultiva Nacional de
49

Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Artículo 114.
— Participación de los sectores público,
social y privado. Artículo 115.
— Funciones y atribuciones de la Comisión
Consultiva Nacional de Seguridad
e Higiene en el Trabajo. Artículo
116.
Se fundamenta la participación del
Instituto en la Comisión Consultiva,
en el Reglamento Federal de Seguridad,
Higiene y Medio Ambiente de
Trabajo.
Servicios de Salud en el Trabajo es el
“Área del Instituto Mexicano del Seguro
Social que proporciona servicios
a los trabajadores, las empresas afiliadas
y al propio Instituto, para la
atención de la salud y la protección
de los medios de subsistencia que
contribuye al bienestar de los trabajadores
y sus familias, al equilibrio financiero
de la institución y a la pro-
Se elaboró un proyecto dirigido a ocho actividades económicas.
50
SALUD
ductividad de las empresas, a través
de sus procesos”.
En la Coordinación de Salud en el
Trabajo se determinó la elaboración
del proyecto que habrá de dirigirse a
las ocho actividades económicas seleccionadas
por la Comisión Consultiva.
Para fines de este estudio, la estrategia
global se hará en la promoción
de la salud en el trabajo, la prevención
de accidentes y enfermedades de trabajo
y la higiene industrial y protección
al ambiente. Estos procesos se
apoyan en las líneas de investigación,
educación, comunicación, informática
y reuniones. Estas últimas por medio
de comités y también de concertación
intersectorial, equipos de proyectos y
grupos de trabajo.
Las estrategias específicas se basan en
la satisfacción de los usuarios externos
e internos, el desarrollo de competencias
laborales, la participación
proactiva y comprometida, el trabajo
en equipos multidisciplinarios, la nor-
matividad con aseguramiento de la
calidad y el enfoque unificado.
Proyecto del Grupo Omega
Una vez definido el tipo de estudio se
diseñó el contenido del mismo: introducción,
justificación, antecedentes,
objetivos, metodología general, resultados
del análisis estadístico y epidemiológico
de riesgos de trabajo, conclusiones,
estrategias y acciones para
la prevención de riesgos de trabajo y
control.
Se elaboró un diagnóstico sobre los
riesgos de trabajo y sus consecuencias
en las ocho actividades económicas
prioritarias; consta de monografías
actualizadas en las que por lo
menos contienen conceptos generales,
producción industrial y manufacturera,
perspectivas económicas,
procesos generales y materias primas,
así como la problemática de lesiones
y enfermedades laborales más
comunes.
Sistema de Información
de Riesgos de Trabajo
terminados, sus consecuencias
e indicadores
Concepto
— Empresas con Seguro de Riesgos
de Trabajo.
— Trabajadores bajo Seguro de Riesgos
de Trabajo.
— Riesgos de trabajo.
— Incapacidades permanentes.
— Defunciones.
— Riesgos de trabajo por cada cien
trabajadores bajo Seguro de Riesgos
de Trabajo.
— Incapacidades permanentes por cada
mil riesgos de trabajo.
— Defunciones por cada diez mil trabajadores
bajo Seguro de Riesgos de
Trabajo.

Se diseñaron cuadros de salida con
los conceptos aquí mostrados. El Sistema
de Información refiere conceptos
de accidentes y enfermedades de
trabajo. Desde el punto de vista estadístico
se desglosa por actividad económica,
delegación, riesgos, número,
accidentes y enfermedades de riesgos
de trabajo. De la misma forma para
los indicadores sobre incapacidades
parciales y defunción. Su tendencia
en los últimos tres años (1996-1998),
número de casos y tasas. En lo epidemiológico
se presentan cuadros de
salida por delegación y actividad económica,
el tipo de riesgo, sexo, grupo
de edad, ocupación, naturaleza de la
lesión, causa externa, riesgo físico y
acto inseguro. Esta revisión corresponde
a 1998.
El Sistema de Información de Riesgos
de Trabajo y sus consecuencias tiene
varios pasos para su instrumentación
que son: el registro y la validación, la
codificación y emisión de reportes, la
elaboración de cuadros e indicadores;
el análisis, interpretación y evaluación
de la información y, por último, los
reportes generales y específicos.
En este momento se encuentra en la
etapa de los resultados del análisis
estadístico y epidemiológico. A partir
del catálogo de empresas por registro
patronal, la recuperación del Sistema
de Información SUI55/MT5 de los
datos estadísticos de los riesgos de trabajos
terminados y sus consecuencias,
en cuanto a las diversas variables de
las actividades económicas como ocupaciones,
naturaleza de la lesión, sexo,
grupos de edad y los denominados factores
de accidentes. El análisis de
datos configuran en un plano descriptivo
información sobre la frecuencia,
distribución y gravedad de las principales
variables relacionadas con los
riesgos de trabajo en las ocho actividades
económicas.
La información estadística se orienta a
la identificación de las principales actividades
generadoras de riesgos de
trabajo. Sin embargo, es necesario e
imperativo diseñar a nivel local y operativo
proyectos de investigación epi-
SALUD
La exposición de riesgo se debe categorizar en tazas homogéneas.
demiológicos descriptivos o analíticos
sobre los problemas de salud de los
trabajadores en las actividades económicas
prioritarias. Debe categorizarse
la exposición de riesgo en tasas homogéneas,
y ajustadas por edad o por
otras variables, y con la finalidad de
lograr un adecuado conocimiento de la
situación, suficiente y sólido para la
formulación y ejecución de programas
útiles en la prevención de los riesgos
de trabajo.
Se iniciaron las conclusiones generales
y específicas, para elaborar un
diagnóstico preciso sobre riesgos de
trabajo y sus consecuencias en las
ocho actividades económicas y así
dar respuesta al compromiso asumido
ante la Comisión Consultiva.
Al mismo tiempo, se han realizado cinco
reuniones de concertación con la
Dirección General de Seguridad e Higiene
en el Trabajo y otros funcionarios
de Inspección Federal en Informática
de la STPS, con el fin de estudiar
estrategias y acciones intersectoriales
previo conocimiento de las atribuciones
y programas de ambas dependencias.
Al concluir el estudio, se generará
un modelo de intervención que sirva
tanto a las delegaciones federales del
trabajo en los estados como a las del
Instituto en la continuidad de este programa,
donde se promuevan acciones
preventivas de salud, seguridad e higiene
en el trabajo, así como difundir la
normatividad en la materia; la aplicación
de estrategias y líneas de acción
congruentes con las atribuciones de
ambas dependencias; seguimiento y
evaluación de metas e indicadores en
materia de riesgos de trabajo y sus consecuencias
de acuerdo con los programas
aprobados.
Para finalizar, se debe difundir todo lo
anterior a cámaras industriales y organizaciones
de trabajadores, con el
propósito de que apoyen y participen
activamente en la ejecución de los programas
operativos que se deriven de
dicho estudio.
51

52
DESARROLLO SOCIAL
Alcanzar a todos
1
Rodolfo E. Piza Rocafort 2
E
n la cobertura de los sectores
informales de Latinoamérica,
la seguridad social se juega
seguramente su existencia
misma, su futuro y su teleología
(razón de ser), por lo que en este
documento se analizará desde una perspectiva
costarricense, específicamente
con la experiencia de la Caja Costarricense
del Seguro Social (CCSS).
Dichos sectores, en las áreas urbanas
representaron según cifras de la Organización
Internacional del Trabajo
(OIT) (Panorama Laboral 1999), cerca
de 48 por ciento de la población activa
(en 1990 fue de 44.4%). En la estructura
de empleo no agrícola (datos de
1997), 57.7 por ciento pertenecía al
sector informal; en 1990 el promedio
en Latinoamérica fue de 51.8. De
acuerdo con los datos de la estructura
del empleo urbano, solamente en Costa
Rica y Venezuela el sector formal
supera apenas 50 por ciento y en Panamá
y Uruguay ronda el 60. Con la misma
fuente, del total del sector informal
se cubre a los trabajadores independientes
(cerca de 51%), a los microempresarios
( aproximadamente 34%),
y el empleo doméstico (cerca de 15%).
En los datos de estructura del empleo
no agrícola, los trabajadores independientes
representan 47 por ciento, los
1. Trabajo presentado en la Conferencia CISS-
AISS, celebrada en San José, Costa Rica, 23-
27, de octubre de 2000, en el marco de la XLIV
Reunión del CPISS y la VIII Regional de la
AISS.
2. Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense
del Seguro Social.
Todo habitante, en Costa Rica, tiene derecho a una cobertura básica.
pequeños empresarios 40 y los trabajadores
domésticos 13.
Estas cifras revelan un crecimiento
importante del sector informal, tanto en
hombres como en mujeres, salvo en el
servicio doméstico que está compuesto
básicamente por mujeres. Las tres categorías
han crecido en la última década y
ponen de manifiesto la importancia de
este sector en la economía y el empleo
de estos países. Solamente en Colombia
y Ecuador ha crecido el sector formal en
muy pequeña escala. En Uruguay el
sector informal es menor a 40 por ciento,
acercándose a ésta, Panamá.
Según datos de la OIT (Panorama Laboral
1999), la cobertura de la seguridad
social, apenas alcanza 26 por ciento de
los sectores informales y 77.2 de los formales,
lo que expresa una correlación
necesaria entre el fenómeno de la informalidad
y el de la cobertura de la seguridad
social en América Latina. Frente a
esto, no se puede permanecer impasible.
En primer lugar porque las poblaciones
son o serán, en general más vulnerables
y necesitan o necesitarán mayores servicios
de salud y de cobertura social o
prestaciones sociales y económicas
(pensiones, desempleo, subsidio por
discapacidad, entre otras). En segundo,

porque la informalidad misma puede
afectar la competitividad de los países y
a sus empresas a nivel interno. En tercero,
porque si la cobertura se amplía,
como ha ocurrido y lo seguirá haciendo
(por razones de solidaridad, de justicia
social o simplemente políticas), es indispensable
que lo haga también desde
el punto de vista del financiamiento,
conforme al principio constitucional de
igualdad ante las cargas públicas. Si la
población se ha de beneficiar de la seguridad
social, cada individuo debe contribuir
a ésta en proporción a su capacidad
e ingresos.
La seguridad social –en un concepto
amplio– se refiere a la protección de
los riesgos alrededor de la salud y la
renta (pensiones), así como a aspectos
que tienen que ver con la promoción
y protección social en general.
Sin embargo, para efectos del presente
documento se circunscribe a la
protección derivada principalmente
de los seguros de salud y de pensiones,
que son las coberturas que cubre
la Caja (sin perjuicio de las prestaciones
económicas o del Régimen no
Contributivo de Pensiones que también
administra la Caja). Los seguros
de riesgos del trabajo y de desempleo
son cubiertos por otras instituciones
del sector.
El problema y su dimensión
en Costa Rica
Antecedentes
No obstante, lo relativamente joven
del sistema de seguridad social fundado
en 1941 (en 1947 el Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte), los logros
obtenidos por éste contrastan con el
nivel de desarrollo económico alcanzado
por el país, lo cual se manifiesta
principalmente en los niveles de los
indicadores de salud y cobertura de los
seguros sociales que presenta Costa
Rica (sobre todo en salud), cuyas
magnitudes son similares, y en algunos
casos superiores a los obtenidos
por países desarrollados.
Aunque la política social empieza a
emerger con la promulgación de la
DESARROLLO SOCIAL
Ley de Riesgos Profesionales en 1924
–a cargo del Instituto Nacional de
Seguros (INS)– y la creación del Ministerio
de Trabajo y Bienestar Social
(MTBS) en 1928, su mayor protagonismo
se empezó a gestar a partir de
1941 con la creación de la Caja Costarricense,
a la cual se le encomienda la
administración de los Seguros de Salud
y el de Pensiones.
Desde sus inicios, en la protección de
la salud y de la renta tanto por parte
de la Caja como del INS, se pretendió
alcanzar una universalización. Esto
generó un problema económico y actuarial
en el sentido de que implicó
determinar paulatinamente a los grupos
de trabajadores y niveles de cobertura
factibles de financiar, de forma
tal que se pudiera mantener el
proceso de extensión de la cobertura.
Tal proceso se inició a partir de 1941
con el Seguro de Salud, al proteger en
una primera etapa a los grupos de trabajadores
asalariados del sector urbano
y en 1947, aún bajo un esquema
bismarkiano, se estableció la protección
de la renta para ese sector. En
1961 se impuso constitucionalmente
la exigencia de universalización de los
seguros sociales (reforma al artículo
177, entonces vigente del título de la
Hacienda Pública), para lo que se
otorgó un plazo transitorio de 10 años
(transitorio de la Constitución), sin
embargo, se insiste más en el régimen
de enfermedad y maternidad.
El diseño constitucional se funda en
la idea de que el Estado cubriría el
costo de la universalización. De manera
que ésta se pretende respecto de la
cobertura de los servicios, más que de
la obligación de financiamiento solidario
por los sectores, particularmente
los no asalariados y los trabajadores
informales e independientes. Dicho
proceso, en el Seguro de Salud tomó
más de 20 años y cerca de 40 para
alcanzarse realmente (al extender los
servicios de la seguridad social a las
áreas rurales más pequeñas por medio
de clínicas a cargo de un equipo de
salud básico –de 3 a 5 personas– incluidos
necesariamente un médico
general, un auxiliar de enfermería y un
técnico en atención primaria). Formalmente,
sin embargo, la cobertura del
Seguro de Salud fue de 89 por ciento
en el año 1999. Legalmente es de 100
por ciento (todo habitante tiene derecho
a una cobertura básica, y en efec-
Cada individuo debe contribuir a la seguridad social, en proporción a sus ingresos.
53

to la tiene ante el médico general, las
emergencias y los partos). En la realidad,
la cobertura de las prestaciones
de salud llega a cerca de 95 por ciento
de la población.
La universalización del régimen básico
de pensiones (IVM, primer pilar),
no se alcanza nunca por la existencia
de regímenes especiales del sector
público (hoy solamente el magisterio
nacional y el poder judicial), en particular
por la imposibilidad de alcanzar
a los trabajadores de los sectores
informales e independientes y de
desempleados.
Desde el punto de vista de la cobertura
formal, el seguro social se extiende
con carácter obligatorio a todos los
sectores asalariados del país, y a partir
de 1975 con el diseño e implantación
de esquemas de cobertura no tradicionales
–trabajadores independientes,
Régimen no Contributivo de Pensiones
y asegurados por cuenta del
Estado–. Se continúa con el proceso
de universalización.
En el campo del Seguro de Salud, los
sectores independientes representan
31 por ciento de los trabajadores cotizantes
(excluidos los pensionados que
son también cotizantes directos). Los
asegurados por cuenta del Estado son
45 por ciento más sobre el total de
aportantes. Queda fuera entonces 10
por ciento de la población que no está
inscrita como asegurada (directa, estatal
y familiar), a lo que probablemente
haya que agregar 5 por ciento
de trabajadores extranjeros no registrados.
Los servicios de salud, en todo
caso, deben cubrir también esas poblaciones,
pero no incluyen todas las coberturas
(por ejemplo, prestaciones
económicas u odontológicas, salvo
menores de edad).
El porcentaje de los trabajadores por
cuenta propia o independientes (el concepto
abarca indistintamente si son
microempresarios o independientes),
aportan apenas 2.3 por ciento de los
ingresos contributivos del seguro de
Salud. Su afiliación es, por lo demás,
voluntaria y altamente subsidiada en
54
DESARROLLO SOCIAL
los sectores de menores ingresos en los
que se incluyen más de 90 por ciento de
los cotizantes bajo el régimen del Seguro
Voluntario. Los trabajadores asalariados
del sector privado aportan 55.3
por ciento de los ingresos contributivos,
y los del sector público aportan
42.4 por ciento de esas contribuciones.
Los ingresos contributivos, a su vez,
representan 80 por ciento de los ingresos
totales del Seguro de Salud. Los
ingresos de capital, 10 por ciento; las
transferencias corrientes 4.6 por ciento
y los ingresos no tributarios 5.2 por
ciento. De ese total, los aportes del Estado
como tal (directos o indirectos) representan
apenas 7 por ciento de los
ingresos totales.
No obstante esos esfuerzos, aún persiste
un porcentaje importante de trabajadores
independientes, 25 y 75 por
ciento no afiliados al Seguro de Salud
y al de Pensiones, respectivamente.
Sin embargo, en cuanto al primero la
cobertura en la prestación de los servicios
es de 100 por ciento, en observancia
del derecho fundamental a la
salud y las disposiciones constitucionales
y legales vigentes.
Obviamente, la ausencia de paralelismo
entre ambos tipos de cobertura
–servicios y contributiva– introduce
elementos que atentan contra la suficiencia
y calidad de las prestaciones,
y en algún grado contra la sostenibilidad
financiera del Seguro de Salud
y la imposibilidad práctica de reconocer
pensiones contributivas del primero
y segundo pilar a esos sectores
de la población activa. El Régimen no
Contributivo de Pensiones, debe cubrir
a toda la población adulta mayor
en condición de pobreza; sólo lo hace
en 80 por ciento de esa población y la
esperanza es alcanzar la meta de 100
por ciento en el año 2002. Pero se trata
de una pensión muy básica (cerca
de 35 dólares el mínimo mensual,
aunque algunas llegan a 200 mensuales,
como las de parálisis cerebral
profunda), y la solidaria que se financia
fundamentalmente por aportes de
los patrones sobre la planilla formal y
algunos otros impositivos (cerca de
15% de los ingresos con cargo al Es-
tado y otras dependencias gubernamentales).
Cobertura
Actualmente, la cobertura contributiva
en el Seguro de Salud es equivalente a
89 por ciento de la población nacional
y 67 por ciento (77.2% según metodología
de la OIT) de la económicamente
activa (como trabajadores cotizantes,
excluidos, los asegurados por
cuenta del Estado básicamente indigentes
o pobres), lo cual en sí representa
un grado satisfactorio, en relación
con los niveles promedio de
cobertura de los sistemas de seguridad
social en América Latina cuyo promedio
ronda 50 por ciento de la población
y 61.6 de los asalariados, aunque
es equivalente a 77.4 por ciento en
Chile y 79.4 de Uruguay. Por otra parte,
respecto de la protección económica
proporcionada por el Seguro de
Renta, los porcentajes de cobertura
tienden a ser inferiores –52 por ciento
de la población económicamente activa–
aun si se consideran otros regímenes
suplementarios del Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte que administra
la Caja Costarricense.
Este fenómeno es explicable en función
de la voluntariedad de afiliación,
explícita para el sector de trabajadores
independientes, el cual a pesar de representar
30 por ciento de la población
económicamente activa, sólo tiene afiliada
al Seguro de Pensiones a una
cuarta parte. Este bajo nivel de respuesta
obedece a la ausencia de una
cultura previsional, sustentada en las
características propias –prestaciones
de largo plazo– de los regímenes de
pensiones.
La evolución en la cobertura de los
Seguros de Salud, Pensiones y Riesgos
del Trabajo, en los últimos años ha
mostrado el comportamiento que se
observa en el cuadro 1.
La reducción que se muestra en el
periodo 1980-1985 es explicable por
la crisis económica experimentada por
el país, y que entre sus manifestaciones
condujo a elevadas tasas de de-

DESARROLLO SOCIAL
Cuadro 1. Porcentajes de cobertura de los seguros sociales
con respecto a la PEA. 1980-1998
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica. CCSS.
55

sempleo. Por otra parte, es importante
destacar que la diferencia de cobertura
en los Seguros de Riesgos Profesionales
y el de Salud obedece a que el
primero está orientado solamente a los
asalariados y no al sector de trabajadores
independientes. Asimismo, la
diferencia en la cobertura del Seguro
de Salud respecto al de Pensiones se
explica por el carácter de voluntariedad
que ha ostentado la afiliación de
los trabajadores independientes, los
cuales asignan una mayor importancia
relativa a las prestaciones de corto plazo
(salud).
Al igual que en otros países, Costa
Rica no escapa del problema que representa
la evasión contributiva –no
aseguramiento– que se genera en el
sector privado, tal como se refleja en el
cuadro 2; en el asalariado la afiliación
es obligatoria, sin embargo se evidencia
un importante grado de evasión.
Aunque el sistema de seguridad social
costarricense no discrimina en función
56
DESARROLLO SOCIAL
del grado de formalidad de los sectores,
es evidente que la condición de informalidad,
tanto en el asalariado –establecimientos
pequeños– como en el de trabajadores
independientes, constituye un
factor determinante para la no afiliación
a los seguros sociales, principalmente al
de Invalidez, Vejez y Muerte.
En el cuadro 3 se presentan los porcentajes
de afiliación de los trabajadores
independientes, según rama de
actividad.
En donde:
a/ es el total de trabajadores independientes
ajustado, según Encuesta de
Hogares. Julio 1999, y la estimación
de población realizada por la Dirección
Actuarial y de Planificación Económica
de la Caja.
b/ es el total de trabajadores registrados
como independientes en los Seguros de
Salud y el de Invalidez, Vejez y Muerte.
Los sectores de agricultura y comercio
son los que tienen una mayor par-
ticipación relativa en el Seguro Voluntario,
sin embargo, en los otros
sectores, en general, es reducida en la
cobertura del Seguro de Invalidez,
Vejez y Muerte.
Financiamiento
Desde una perspectiva actuarial, los
seguros sociales en Costa Rica se
rigen por un sistema financiero de reparto
modificado, o sea que, los ingresos
de un periodo deben ser suficientes
para financiar los gastos en el
mismo y mantener una pequeña reserva
para contingencias. En este
sentido, las primas son determinadas
en función de garantizar el equilibrio
financiero de corto, mediano y largo
plazos y se considera un perfil específico
de beneficios.
Esquema de contribución
El modelo de financiamiento de los seguros
sociales –de Salud y de Pensiones–
se sustenta en un esquema tripar-
Cuadro 2. Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. PEA ocupada
asegurada y no asegurada del sector privado
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos.

DESARROLLO SOCIAL
Cuadro 3. Porcentaje de afiliados al seguro voluntario
según régimen. Junio 1999
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica.
Cuadro 4. Porcentaje de contribución a los seguros sociales. 1999
Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica.
57

tita de contribución con participación
del trabajador, el patrón y el Estado. Al
respecto las primas establecidas se detallan
en el cuadro 4.
a/ Es una prima media, ya que existe
una escala en función de la siniestralidad.
b/ Corresponde a un valor promedio;
en el caso de los trabajadores independientes
se aplica una escala contributiva,
cuyo porcentaje de contribución
sobre los ingresos de referencia se
extiende desde 5 hasta 13.75 por ciento
en el Seguro de Salud, y de 4.50 a
7.25 por ciento en el de Pensiones.
c/ En el caso de los pensionados, el
Fondo de Pensiones asume la cuota
patronal.
Perspectivas
El reducido nivel de cobertura de los
trabajadores independientes en el Seguro
de Pensiones –25 por ciento– históricamente
ha constituido una preocupación
institucional. No obstante,
las perspectivas para los próximos
años tienden a ser más alentadoras;
respecto a esta situación y con el afán
de consolidar ese proceso de universalización
en la cobertura contributiva,
en febrero del 2000 se promulgó la
Ley de Protección al Trabajador y se
estableció en su articulado una serie de
lineamientos para alcanzar esa meta en
el 2005.
Indiscutiblemente, esta ley constituye
un avance de gran trascendencia en el
modelo previsional de Costa Rica. Esto
no sólo por cuanto propende hacia
la universalización de la cobertura
contributiva, sino que permite integrar
un esquema de protección económica
multipilar acorde con las necesidades
de la sociedad, y conjuntamente con la
creación de un fondo de capitalización
laboral y la universalización del Régimen
no Contributivo de Pensiones fortalece
el sistema básico de pensiones
más grande de nuestro país: el Seguro
de Invalidez, Vejez y Muerte que administra
la Caja.
La sola creación de un sistema multipilar
–coexistencia de sistemas de be-
58
DESARROLLO SOCIAL
neficio y contribución definidos– conlleva
mayores beneficios en el marco
de la doctrina de la seguridad social, y
es precisamente en ese escenario en
donde deben valorarse las bondades
de esta ley. Adicionalmente, es destacable
el hecho de que los mayores niveles
de protección se derivan de una
reasignación de cargas sociales y no
de una erogación adicional por parte
de los trabajadores. Indefectiblemente
la identificación y diseño de ese mecanismo
de financiamiento, constituyó
un elemento vital para la concreción
de la ley.
Esta protección, per se, constituye un
importante incremento en el nivel de
suficiencia de la pensión en la jubi-
Se tiene Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.
lación, o ante los riesgos de invalidez y
muerte independientemente de la modalidad
que adopte el beneficio, ya sea
mediante una renta vitalicia o una permanente.
Obviamente, por la naturaleza
del sistema en que se enmarca el
beneficio adicional –contribución definida–
se fortalece el principio de equidad
individual, ya que opera bajo un
esquema de capitalización individual, y
por tanto favorece en mayor medida a
las generaciones más jóvenes.
Reflexiones finales
y conclusiones
La seguridad social sólo es posible si
es sostenible financieramente. Por eso
es necesario que la contribución a ella
sea realmente solidaria y fundada en la
capacidad económica de los sectores a
los que cubre.
En el contexto de una América Latina
con altos niveles de informalidad (entre
47.9% y 57.7% según se trate del empleo
urbano o del no agrícola), en donde el
desempleo es importante (10%) y la seguridad
social deja por fuera a 38 por
ciento de los asalariados y más de 50 por
ciento de la población; en donde la informalidad
crece y la cobertura de cotización
a la seguridad social por parte de los
asalariados decrece (de 66.6% en 1990 a
61.6% en 1998), el tema de la informalidad
y de los trabajadores independientes
se vuelve esencial.
La seguridad social no puede prescindir
de esos sectores desde el punto de
vista de las prestaciones de salud, de
pensiones y de riesgos laborales porque
entonces pierde todo el sentido de
solidaridad que dio lugar a su nacimiento
y difusión; sobre todo porque
se trata de los sectores más vulnerables
desde los puntos de vista social y
de salud. Tampoco puede prescindir de
ellos porque las exigencias de cobertura
y de servicios serían poco viables
desde el aspecto financiero, o se sostendrían
a partir de una reducción de
los bienes o servicios asegurados o del
monto real de las pensiones.
Independientemente de las decisiones
técnicas, la sociedad, en todo caso, de-

mandará prestaciones crecientes para
toda la población. El éxito mismo de
la seguridad social llevará a exigirle
coberturas y prestaciones mayores.
Tómese en cuenta que la sociedad (los
tribunales constitucionales u ordinarios,
los legisladores y la opinión pública
en particular), exige y exigirá
prestaciones crecientes de los Seguros
de Salud, de Pensiones y de Riesgos
de Trabajo por una comprensión distorsionada
y sobredimensionada del
concepto de “derechos a la salud” o
del “derecho constitucional e internacional
a la seguridad social”. Exigencias
sociales y legales que, además, no
se preocupan del problema de su financiamiento
y sólo lo llegan a hacer
de manera genérica e ilusa al exigir al
Estado el pago de esas prestaciones
cuando en realidad, difícilmente él
puede cubrir siquiera sus cuotas obrero-patronales,
mucho menos la cobertura
de los sectores de independientes
e indigentes.
La experiencia de Costa Rica en el Seguro
de Salud indica que a pesar de
que esos sectores representan un alto
porcentaje de la población cubierta y
de las prestaciones de salud, apenas
aportan a su financiamiento. La solución,
por tanto, aunque no se debe prescindir
de este esquema y del financiamiento
del Estado, el cual siempre
ha sido exiguo y menor al comprometido,
debe ser realista y alcanzar a
todos los sectores económicamente activos;
no puede venir por el lado de las
cuotas obrero-patronales sobre el sector
y jornal cuando esas aportaciones
alcanzan un porcentaje importante de
los salarios (en este país, entre 31 y
34%, sin incluir otras cargas directas
sobre el salario como los impuestos al
salario; indirectas como obligaciones
de los patrones en relación con los meses
de salario, las indemnizaciones por
cesantía, y otros). Y no puede hacerlo
porque entonces se podría perder una
de las ventajas competitivas de los
países de la América Latina o porque
bajarían los ingresos netos de los trabajadores.
Aunque la relación entre los
niveles de empleo y de cotización a la
seguridad social no indican que a mayor
cobertura y nivel de cotización au-
DESARROLLO SOCIAL
Alcanzar a todos en coberturas, prestaciones, servicios y contribuciones no es tarea fácil.
mente el desempleo (los datos indican
lo contrario, aunque no son concluyentes);
lo cierto del caso es que la
relación existe y conviene siempre
mantener el equilibrio. Una baja cotización
en los países implicaría una
baja en la cobertura, que no ayuda y sí
afectaría la competitividad entre ellos
como lo demuestra la historia y la
experiencia de la seguridad social en
Latinoamérica y en el mundo. Pero
también es verdad que una alta cotización
puede tener el mismo efecto
negativo sobre esa competitividad en
las empresas. No existe monto que sea
teóricamente óptimo. Eso depende de
las circunstancias de cada país y de
cada mercado de trabajo. Es evidente,
sin embargo, que en el contexto de una
informalidad creciente no es viable
pretender aumentos en las cuotas de la
seguridad social para los sectores formales,
porque incluso esa informalidad
pudiera ser causada en parte por un
exceso en las tasas contributivas sobre
el empleo formal.
Alcanzar a todos en coberturas, prestaciones,
servicios y contribuciones no es
tarea fácil. Universalizar la cobertura de
salud llevó en este país de 20 a 40 años
desde que se tomó la decisión. Realizarlo
en la cobertura de pensiones, probablemente
se dé en unos 15 años e
implicará fuertes debates y controversias
sociales, sobre todo en los sectores
agrícolas. Pero por justicia se debe empezar,
y tener el tino de no excederse en
ningún sentido. Como en los Demonios
de Dostoievski, buscar la absoluta libertad
para poder dar en el absoluto
despotismo. Buscar una cobertura total,
para poder dar en su decrecimiento o en
mayor evasión. No se debe correr antes
de caminar, y antes de caminar hay que
prepararse. Pero hay que empezar a hacerlo.
En el caso de Costa Rica, se está
y se seguirá haciendo.
59

60
DESARROLLO SOCIAL
Atención a grupos
vulnerables
Bárbara Sanfield Escalona 2 , Concepción Álvarez Rodríguez 3 , Susana Domínguez Rodríguez 4
En el tercer mundo los adultos mayores y los niños en desventaja social constituyen individuos en estado de necesidad.
1. Trabajo presentado en el I Congreso Internacional
de Seguridad Social, 17-20 de abril
de 2001, auspiciado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social de la República de Cuba
y la Conferencia Interamericana de Seguridad
Social. Palacio de Convenciones de La Habana,
Cuba.
2, 3 y 4. Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. República de Cuba.
P
ensar en los servicios sociales
en el marco de este encuentro
internacional no
puede constituirse en un
mero ejercicio académico
donde se reconozcan acciones y resultados,
sobre todo en la atención a los
grupos más vulnerables de la población,
por lo que constituye éste un escenario
propicio para reflexionar, in-
1
tercambiar experiencias, criterios y
expectativas.
Organizaciones, declaraciones y programas
específicos no faltan, muchos de
ellos realizan loables acciones pero la
globalización económica y comercial, el
ansia desmedida de lucro y ganancia, la
injusta distribución de la riqueza y, aún
más, la unipolaridad y el dominio de

unos pocos en la toma de decisiones
financieras y para el desarrollo, tienen
resultados nefastos para los pueblos,
haciendo a los pobres más pobres.
Así mismo, en el tercer mundo, los
adultos mayores, los niños en desventaja
social, las personas discapacitadas,
y las madres solteras, constituyen
individuos en estado de necesidad y
marginados por la sociedad, muchos
incluso, por sus familias. De ahí que la
asistencia social en Cuba es un derecho
y un eslabón importante de la política
social encaminada al incremento
del bienestar de toda la población.
El objetivo de esta ponencia es destacar
su concatenación histórica con la
lógica referencia al pasado, la formación
del derecho de asistencia social
en las etapas principales de su desarrollo
en el proceso revolucionario, su
contenido, relacionado con los principios
que lo inspiran, y su realización
efectiva.
Antecedentes históricos
de la asistencia social
En Cuba, en el siglo pasado existieron
algunas manifestaciones de asistencia
social de carácter religioso organizadas
por la iniciativa privada, sin la participación
gubernamental . No fue sino
hasta el año 1940 que en el texto constitucional
se recogió la creación de un
Sistema de Asistencia Social (SAS).
No obstante, ello no significó que el
Estado desempeñara el papel que le
correspondía en ese sentido; sin embargo,
no había logros que apreciar y
en cambio la institución creada para
esos efectos sirvió para enriquecer con
sus fondos los bolsillos de los gobernantes
a costa de la miseria del pueblo.
Auspiciadas por ese sistema con carácter
estatal se encontraban dos organizaciones
principales: la Nacional de
Comedores Escolares y las Creches y
Asilos para niños y ancianos, ambas
concedían sus beneficios a quienes
acreditaran su condición de pobres,
previa exhibición de su miseria, esa
ayuda tenía muy limitado el verdadero
carácter de caridad pública y no se
DESARROLLO SOCIAL
veía como un derecho de la población.
Fue así que postulados constitucionales
progresistas no pudieron materializarse
debido a los intereses de la
clase dominante.
Ese régimen no fue capaz de asegurar el
mínimo de vida a todos los ciudadanos,
muchos vivían en la miseria, dependiendo
de limosnas y de la asistencia a
los pobres, sin uniformidad ni garantía
financiera, la que llegaba a la población
de la capital casi exclusivamente.
Asistencia social
en la Revolución
El triunfo de la Revolución marcó una
nueva etapa en todos los órdenes de la
vida de esta nación que se enfrentó a
una situación heredada: la mendicidad,
el desamparo y el desempleo. Como
resultado del profundo cambio socioeconómico
que tuvo lugar y para
alcanzar la elevación del nivel de vida
de la población, principalmente de los
sectores más humildes, se abrieron
amplias posibilidades de empleo, aten-
La asistencia social se convirtió en un derecho de los trabajadores.
ción médica y educación hasta los lugares
más apartados del país. Durante
estos primeros años fueron de suma
importancia las medidas revolucionarias
y la labor del Ministerio de Bienestar
social, creado por la Ley 49 del 6
de febrero de 1959.
La protección de la asistencia social, en
su evolución a partir del triunfo revolucionario,
se convirtió en un derecho
de los trabajadores, de sus familias y de
toda la población por imperativo del
propio desarrollo, buscando para el
hombre un lugar más digno en la sociedad
y, al mismo tiempo, satisfacer
sus necesidades.
Pasados cuatro años de profunda labor
revolucionaria encaminada a eliminar
la mendicidad y la miseria en que vivían
miles de cubanos, las funciones
del Ministerio de Bienestar Social pasaron
a otros órganos locales llamados
Juntas de Coordinación, Ejecución e
Inspección. Con vista a perfeccionar el
sistema organizativo, dadas las exigencias,
en correspondencia con cada mo-
61

mento y en aras de asegurar el cumplimiento
del principio de que no existiera
una persona desamparada en el
seno de la sociedad, se crearon las comisiones
del Plan Asistencial, subordinadas
a la Coordinación Nacional de
Administración Local, institución que
sucedió a las juntas ya mencionadas.
Asimismo, en el año 1972, se creó la
Dirección de Asistencia Social en el
Ministerio de Salud Pública para atender
las instituciones asistenciales como:
Hogares de Ancianos, Impedidos,
entre otros.
En ese orden la asistencia social se fue
consolidando dentro del Sistema de Seguridad
Social (SSS) como una protección
complementaria al Régimen de
Seguridad Social reconocida así en
nuestro ordenamiento jurídico, en la
Ley de Seguridad Social No. 24, del 29
de agosto de 1979, en vigor a partir del
primero de enero de 1980, pronunciándose
igualmente el Código de Trabajo
en su Ley No. 49 de 1984, en vigor a
partir del 26 de julio de 1985, en sus
artículos 265 y 266.
Las disposiciones de la Ley 24/79 referidas
al Régimen de Asistencia Social
sentaron las bases que condujeron
a un aumento en el trabajo desarrollado
en la atención a la población vulnerable
a fin de brindarle protección a
aquellas personas cuyas necesidades
esenciales no están aseguradas o por
sus condiciones de vida o de salud no
puedan solucionar sus dificultades sin
la ayuda de la sociedad, conforme a lo
preceptuado en la Ley de Leyes de la
República. Esa protección se hace realidad
mediante el otorgamiento de
prestaciones monetarias continuas,
eventuales, en especie y en servicio.
El derecho de asistencia social se formó
en Cuba como expresión genuina del
reconocimiento por el Estado de los derechos
humanos con un verdadero espíritu
de justicia social, reflejados en sus
normas jurídicas los lineamientos de la
dirección política, donde se refrendan
los principios de humanismo que inspiran
los diversos documentos aprobados
en el ámbito internacional que entrañan
propósitos de progreso social.
62
DESARROLLO SOCIAL
Los ancianos necesitan de apoyo y cuidado.
Entre los principios básicos de su legislación
destacan los de universalidad,
comprensión, justicia social, garantía
estatal, solidaridad social, tecnología,
agilidad en el trámite y unidad, pudiéndose
apreciar en este análisis su integración
como sistema y su lógica interconexión.
Las normas determinantes de esos
derechos contienen, asimismo, las
garantías del ejercicio de éstos y por
tanto de su realización efectiva, respaldadas
por un presupuesto financiero
del Estado destinado para esos
fines, integrante del fondo social de
consumo. A cada territorio se le asigna
una parte del presupuesto el que garantiza
la protección a los núcleos beneficiarios
de la asistencia social.
Programas sociales de atención
a grupos vulnerables
de la población
Como instrumentos para la consecución
de los objetivos en la aplicación
del sistema de seguridad social y la
atención social integral, a partir de
1994, se iniciaron los programas sociales.
Estos programas están dirigidos
a: ancianos, discapacitados, menores
en desventaja social, madres solas y
otros grupos vulnerables y se concretizan
en la comunidad con el trabajo
directo de los trabajadores sociales,
que son el eslabón entre la población
vulnerable y las instituciones que ofrecen
la protección social.
Una muestra del aseguramiento económico
para la aplicación del régimen
de asistencia social es el hecho que en
1980 se destinaron 19 mil 283 pesos
para el presupuesto de la asistencia social;
al cierre del 2000, 20 años después
de entrada en vigor la Ley 24, y
una vez introducidos los referidos programas
y perfeccionada la detección y
atención de los grupos vulnerables,
para ese concepto la cifra alcanzó los
52 millones 556 mil 056 pesos.
Programa de Atención Social
al Anciano Solo
Para los ancianos que necesitan del apoyo
y cuidado de la sociedad, este programa
esta dirigido a proporcionarles atención
adecuada y a promover que tengan
una vida independiente y una plena participación
social y económica.
Para ello se tienen en cuenta los recursos
existentes en el territorio, a fin de
dar una respuesta integral que mejore
sus niveles de vida. Interés especial se
da al derecho que tienen los ancianos a
permanecer en su entorno habitual.
Por lo que este programa:
— Facilita su acceso a los servicios
existentes en la comunidad.
— Garantiza su protección económica
y social.
— Cubre sus necesidades más urgentes.
— Incentiva su participación plena y
activa en la comunidad.
— Apoya su familia ofreciéndole los
servicios sociales que requieran.

A los ancianos acogidos en él se les
ofrecen los servicios de alimentación,
lavandería y planchado de ropa y limpieza
del hogar. Además, de barbería,
peluquería, reparación de vivienda y
de aparatos electrodomésticos, entre
otros.
Programa de Atención
a las Madres Solas
Se brinda protección integral a todas
aquellas madres solas que presentan
problemas y no tienen las condiciones
materiales para poder solucionarlos
por sí mismas y necesitan ayuda de la
sociedad, asimismo para las que los
tienen derivados de las relaciones familiares,
divorcios, maternidad en soltería
y uniones consensuales y que
confrontan dificultades para la atención
de sus hijos menores.
Las líneas de acción que se desarrollan
son de carácter preventivo y asistencial,
tienen como objetivo principal su incorporación
al empleo y, en caso necesario,
su capacitación. A fin de hacer viable su
DESARROLLO SOCIAL
vinculación al trabajo se incorpora a los
hijos a instituciones escolares.
Entre las tareas están presentes la educación
y formación de los menores, su
atención sanitaria y la debida educación
sexual, lo que requiere la movilización
de recursos materiales y humanos
de la comunidad. Se organizan otras
actividades como charlas de salud, jurídicas,
de educación sexual, entre otras,
así como actividades culturales y recreativas
que propician la participación de
los menores.
El programa da especial atención al
restablecimiento de las relaciones paterno-filiales,
realizándose ingentes
esfuerzos para lograr la localización
de los padres que no cumplen con sus
obligaciones materiales.
Programa de Atención
a Menores en Desventaja Social
Está dirigido a la atención integral de
menores en desventaja social para lo
cual se desarrollan políticas sociales
Los menores cuentan con el desarrollo de políticas para su adecuada protección.
que garanticen su adecuada protección,
así como la oportuna prevención,
orientación y tratamiento casuístico,
brindando los servicios sociales que
cada uno requiere. Entre las acciones
fundamentales se encuentran:
— Brindar protección social y económica
a núcleos de menores en desventaja
social, incluyendo el otorgamiento
en especie y de servicios.
— Canalizar la solución de casos de
menores con familias de insuficientes
ingresos que requieran de la protección
económica y otros servicios
sociales.
— Incorporar al trabajo a jóvenes que
no estudien mediante el aprendizaje de
oficios en centros laborales.
— Colaborar en la localización de
menores que han abandonado los estudios,
a fin de reincorporarlos al
Sistema Nacional de Educación o al
aprendizaje de oficios en escuelas y
talleres.
— Dar prioridad a la atención de menores
en desventaja social y canalizarlos
a instituciones de salud.
— Desarrollar un trabajo social orientador
de la familia, como centro de
atención de los menores en desventaja
social.
Programa de Atención a las
Personas con Discapacidad
Éste programa, mediante acciones encaminadas
a facilitar el acceso a los
servicios generales existentes, desarrolla
nuevas alternativas de atención
social. Tiene alcance nacional e introduce
nuevas modalidades de integración
con los programas que se aplican.
En este sentido el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social presta apoyo en
la fase de inserción al empleo del discapacitado
y a las madres que se ven
precisadas a abandonar el trabajo por
brindar atención a sus hijos con discapacidades
severas. Entre los principios
establecidos destacan:
63

— Asegurar una protección adecuada
mediante prestaciones económicas, en
servicios y en especie.
— Promover políticas de información
y asistencia financiera a las comunidades
locales.
— Eliminar las barreras existentes que
se oponen a la vida comunitaria y al
desarrollo de este grupo social, entre
otras.
Así mismo, las acciones principales
son: a) registro de personas discapacitadas
que presenten necesidades especiales,
b) estudio de las situaciones
específicas a efecto de proponer la legislación
que garantice el derecho a
una seguridad económica, c) conocer
las necesidades de ayuda técnica solicitada
por los discapacitados, a fin de
analizar posibles soluciones en la comunidad
y, d) capacitación del personal
que atiende a los discapacitados.
64
DESARROLLO SOCIAL
El reto es conjugar al máximo la eficiencia económica con la defensa de las conquistas sociales.
Programa de Atención
a otros Grupos Vulnerables
de la Población
Dirigido a la atención y protección de
los grupos no incluidos en los programas
anteriores que por situaciones sociales
o familiares se encuentren en
condiciones de vulnerabilidad y que
requieran apoyo de la sociedad para
lograr su integración plena.
Las líneas desarrolladas son de carácter
preventivo, educativo y de
protección por la vía del Régimen de
Asistencia Social, el garantizar el acceso
al empleo, asegurar la protección
económica y social y apoyo a la
familia.
Conclusiones
A pesar de las dificultades con que ha
tropezado el pueblo cubano por las
grandes limitaciones en aseguramien-
tos materiales como consecuencia del
bloqueo, que obligó a redimensionar
la economía, se mantienen los principios
que dieron origen a las transformaciones
sociales de la Revolución
socialista a partir del primero de enero
de 1959.
El reto que enfrenta el país y para el
cual se trabaja, es conjugar al máximo
posible la eficiencia económica con la
defensa de las conquistas sociales.
Las cuales se garantizan mediante la
intervención de un conjunto de organismos
y organizaciones entre ellas
los Ministerios de: Trabajo y Seguridad
Social, de Salud Pública, de Educación;
el Instituto Nacional de la
Vivienda, la Comisión de Prevención
y Atención Social, los órganos locales
del poder popular, las asociaciones de
discapacitados y los organismos no
gubernamentales.
En lo que a cada uno corresponde,
ejercen la organización, coordinación,
ejecución y control de las tareas relacionadas
con la atención social a la población,
contando con estructuras territoriales
que garantizan el cumplimiento
de las políticas trazadas por el Estado y
el gobierno.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social como organismo rector de la
política laboral, de empleo, seguridad
y asistencia social, para el desarrollo
del trabajo cuenta con las direcciones
de trabajo en todos los municipios y
provincias, los que disponen de trabajadores
sociales en las diferentes instancias,
formados en la especialidad
de Trabajo Social y cuentan con una
experiencia acumulada, que ha permitido
perfeccionar los mecanismos de
base comunitaria.
Ante la incertidumbre que el mundo
globalizado trae consigo para sus trabajadores
y sus familias y toda la población,
Cuba, por su parte, mantiene
y perfecciona su sistema de seguridad
social el que conjugado con todas
las variantes de atención social
coadyuvan a la estabilidad, la seguridad
y la integración social de toda su
población.

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al final. Durante algún tiempo, las reformas
de las pensiones han figurado en la
agenda de los gobiernos y de organizaciones
internacionales como la OCDE y
el Banco Mundial. A menudo se cree que
fortalecer los elementos privados de los
sistemas previsionales intensifica las
desigualdades existentes en la distribución
de las pensiones entre la población
y que contribuye a la marginación de
grandes grupos de personas de edad.
En este artículo los efectos distributivos
de las pensiones privadas se examinan
sobre la base de microdatos obtenidos
del estudio de doce estados de bienestar
de países industrializados. Aun cuando
sus resultados confirman que las
pensiones privadas tienden ciertamente
a producir desigualdades específicas,
también ponen de relieve la importancia
de los factores políticos para mitigar los
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notas y bibliografía al pie de las
págs. ¿Se puede hablar de una protección
social justa y equitativa cuando
se trata de poblaciones activas de países
pobres que padecen problemas de
desarrollo y están dominados por un
orden internacional en el que prevalece
sólo la ley del más fuerte, especialmente
cuando poblaciones emigran
en busca de empleo para vivir o
sobrevivir a duras penas? Las normas
universales que deben garantizar cierta
coordinación internacional de las
legislaciones y prácticas nacionales de
seguridad social de los países avanzados
y de los pretendidos “países en
desarrollo” sufren esta forma un tanto
original de desigualdad. Su adaptación
en los planos bilateral, regional o multilateral
no hace sino reflejar las discriminaciones
a intereses egoístas de
los Estados y de los ricos y poderosos,
así como sin duda de amplias franjas
de su sociedad civil que rechazan a
otros simplemente porque su cultura y
sus tradiciones son diferentes. El debate
es más profundo que lo que parece
en un primer momento. Aceptando
al otro como un semejante, se puede
imaginar un mundo mejor donde la libre
circulación de las personas e inclusive
de los trabajadores migrantes y
sus familias, implique que gozarán de
una eficaz protección de la seguridad
social. A este respecto, el estudio de la
situación de los migrantes magrebinos
ocupados o residentes en Europa Occidental
o en los Emiratos Árabes del
Golfo tiene mucho que enseñarnos,
especialmente para verificar si alguna
forma de solidaridad es plausible y
realizable en un plazo más o menos
breve.
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de bienestar avanzados, los regímenes
de asignaciones de vivienda han
llegado a ser una característica de largo
plazo. Sin embargo, no carecen de
desventajas y en los últimos tiempos
varios países han introducido importantes
reformas en sus sistemas. El
objetivo de este artículo es examinar
algunos aspectos clave de los programas
de asignaciones de vivienda de
siete países y su evolución reciente.
Se abordan cinco preguntas principales:
¿Por qué las asignaciones de vivienda
ligadas a los ingresos han cobrado
tanta importancia? ¿Qué papel
desempeñan? ¿Cuáles son las características
de esos regímenes? ¿Cómo
hacen frente al riesgo moral? ¿Qué
presiones deben encarar? Incluye
cuadros y bibliografía al final del texto.
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y bibliografía en el texto y al final. En
este artículo se busca responder a la
pregunta de por qué, inmediatamente
después de la crisis financiera, el sistema
de seguridad social de la República
de Corea fue expandido y de qué
forma se hizo, el autor examina en primer
término las características del sistema
de bienestar coreano, antes de
considerar los efectos sociales de la
crisis financiera y analiza luego los
cambios que ésta ocasionó en el sistema
de seguridad social destacando
las fuerzas que los impulsaron. Afirma
que aparte de las crecientes demandas
sociales de protección, la evolución del
sistema puede atribuirse principalmente
a la transformación de las redes
políticas que de una simbiótica alianza
entre el Estado y el sector empresarial
pasaron a ser un corporativismo tripartito.
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