Gobierno Municipal Guía para alcaldes, síndicos y concejales
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<strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong><br />
<strong>Guía</strong> <strong>para</strong> <strong>alcaldes</strong>, <strong>síndicos</strong><br />
y <strong>concejales</strong><br />
De prestadores de servicios<br />
a agentes de desarrollo
RETIRO DE PORTADA
<strong>Guía</strong> del <strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong><br />
De prestadores de servicios<br />
a agentes de desarrollo<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
3
4 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
<strong>Guía</strong> del <strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong><br />
De prestadores de servicios<br />
a agentes de desarrollo<br />
Instancia <strong>Municipal</strong>ista:<br />
Asociación Nacional de <strong>Municipal</strong>idades de la República de Guatemala (ANAM)<br />
Asociación Nacional de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI)<br />
Asistencia técnica y redacción de la guía:<br />
Fernando Espina<br />
Asesor Legal Proyecto Gobernabilidad Local de USAID<br />
Sección 1: <strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong><br />
Jorge Escoto<br />
Director Proyecto Gobernabilidad Local de USAID<br />
Sección 2: Ejes de Desarrollo<br />
Primera edición<br />
Guatemala, noviembre de 2011<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
5
Introducción<br />
Ganar las elecciones municipales es una cosa. Gobernar es otra. Y la pregunta<br />
más importante cuando se asume el poder es ¿y ahora, qué hacer? Durante muchos<br />
años se ha hecho lo mismo: proveer servicios básicos, gestionar proyectos aislados y<br />
promover la construcción de obras de infraestructura. Es una lógica que responde a<br />
las demandas de los vecinos y a la práctica un tanto improvisada y empírica de ejercer<br />
el gobierno municipal. El resultado de ese tipo de gestión es, en el mejor de los casos,<br />
un aumento de los servicios básicos que apenas alcanza a cubrir las necesidades<br />
derivadas del crecimiento poblacional y que muy pocas veces son sustentables<br />
ambientalmente, sostenibles en lo financiero, equitativos en términos sociales y<br />
territoriales y, menos aún, de la calidad que sería deseable.<br />
En el fondo, es una visión que busca promover el desarrollo disminuyendo la “pobreza<br />
de servicios”. No es un invento de los <strong>alcaldes</strong>. Está impregnado en el mismo Código<br />
<strong>Municipal</strong>. Allí las competencias de los gobiernos municipales giran alrededor de la<br />
prestación de los servicios básicos. La experiencia demuestra que proveer servicios es<br />
importante, incluso indispensable, pero no suficiente.<br />
El mismo Código <strong>Municipal</strong> también asigna a los gobiernos locales funciones y<br />
responsabilidades más amplias, como garantizar el desarrollo económico local, el<br />
ordenamiento territorial y la seguridad alimentaria y nutricional, entre otras. Y es hacia<br />
allí donde deben encaminarse los esfuerzos modernizadores de la gestión municipal.<br />
Durante casi un año, la Instancia <strong>Municipal</strong>ista, conformada por la ANAM y la AGAAI,<br />
lideró un proceso de consultas a las autoridades y funcionarios municipales, así como<br />
a académicos, políticos y otros sectores de la sociedad civil, sobre la nueva visión<br />
que debería asumirse <strong>para</strong> convertir a los gobiernos locales en verdaderos agentes de<br />
desarrollo. La respuesta colectiva fue convergiendo en tres grandes ejes de desarrollo<br />
municipal:<br />
1. Seguridad alimentaria y nutricional.<br />
2. Prevención de la violencia a nivel local.<br />
3. Adaptación al cambio climático.<br />
Como se verá en el transcurso de este documento, esa propuesta de ejes de<br />
desarrollo <strong>para</strong> los gobiernos municipales se fundamenta en tres hechos principales:<br />
a) son problemas que afectan a casi todos los municipios del país; b) tienen impactos<br />
diferenciados a nivel territorial; y c) afectan la gobernabilidad local. Pero hay otro<br />
argumento clave: en esos tres desafíos, los gobiernos locales pueden desempeñar<br />
un rol fundamental, tanto por liderazgo y acción propia, como por la coordinación<br />
interinstitucional que pueden facilitar.<br />
Todo ese proceso de reflexión fue acompañado técnica y financieramente por el<br />
Proyecto Gobernabilidad Local de la Agencia de Estados Unidos <strong>para</strong> la Cooperación<br />
Internacional (USAID) y la cooperación española a través de la Fundación DEMUCA.<br />
6 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
En ese marco colaborativo de la cooperación externa, liderado por la Instancia<br />
<strong>Municipal</strong>ista, al Proyecto Gobernabilidad Local de USAID le tocó asumir la<br />
responsabilidad de sistematizar las discusiones y los resultados de las consultas.<br />
Para lograr una síntesis y un documento más útil, se decidió dividir los resultados<br />
de las consultas en dos grandes secciones. La primera describe cómo funciona el<br />
gobierno municipal, con el ánimo de que sirva de guía de referencia rápida <strong>para</strong> las<br />
nuevas autoridades y funcionarios municipales. Incluso <strong>para</strong> quienes ya han ejercido<br />
la función pública, dado que se incorporan las últimas reformas al Código <strong>Municipal</strong><br />
y las mejores prácticas que se han venido recopilando. En la segunda parte, que se<br />
pretende sea el foco de innovación y modernización de la gestión municipal, se analizan<br />
cada uno de los ejes de desarrollo y se hace una propuesta sintetizada de cómo<br />
podrían abordarse a nivel municipal.<br />
Dado que los temas abordados son numerosos y complejos, se ha optado por<br />
usar un lenguaje simple, coloquial, que facilite la lectura <strong>para</strong> todos. Sin perder el<br />
rigor conceptual, metodológico, estadístico y propositivo, el propósito es que este<br />
documento sea comprensible, práctico y útil <strong>para</strong> orientar a quienes asuman el poder<br />
municipal en enero de 2012.<br />
Por encargo de la Instancia <strong>Municipal</strong>ista, la redacción de este documento estuvo a<br />
cargo del Proyecto Gobernabilidad Local de USAID. La primera parte fue redactada<br />
por Fernando Espina, asesor legal; la segunda parte, relacionada con los ejes de<br />
desarrollo, por Jorge Escoto, Director de dicho Proyecto. Ambos fueron acompañados<br />
en todo momento por el equipo técnico de las asociaciones municipalistas. La ANAM<br />
y la AGAAI reconocen y agradecen la calidad de esa asistencia técnica, así como el<br />
financiamiento <strong>para</strong> hacer posible esta publicación, que será utilizada como documento<br />
básico de capacitación en coordinación con la Fundación DEMUCA y entidades del<br />
gobierno central.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
7
Agradecimientos<br />
El contenido de este documento es un esfuerzo colectivo que reúne el conocimiento y<br />
la experiencia de la mayoría de <strong>alcaldes</strong> que ejercieron su función en el período 2007-<br />
2011, así como de funcionarios municipales, políticos, académicos y miembros de la<br />
sociedad civil, que fueron consultados. También es producto del aporte de los equipos<br />
técnicos de las dos asociaciones municipalistas y de las agencias de cooperación,<br />
USAID y AECID (por medio de FUNDEMUCA), que los acompañaron durante todo el<br />
proceso. A todos ellos, la Instancia <strong>Municipal</strong>ista expresa su profundo agradecimiento.<br />
En el documento también se ven reflejados muchos otros aportes técnicos, científicos<br />
y metodológicos, de instituciones del sector público (como la PDH, el CONASAN,<br />
la SESAN y la SEGEPLAN) y de la cooperación internacional como el PNUD, la UE y<br />
USAID (sobre todo sus proyectos de educación, salud, nutrición, Título II Prevención del<br />
Delito y Feed the Future). Sería imposible mencionarlos todos, pero, de igual manera, se<br />
reconocen y agradecen.<br />
8 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Tabla de contenido<br />
Introducción 6<br />
Agradecimientos 8<br />
Acrónimos 11<br />
El <strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong> 12<br />
¿Cómo se relaciona el gobierno municipal con el gobierno central? 12<br />
¿Cuáles son los elementos del municipio? 13<br />
¿Qué es la autonomía municipal? 14<br />
¿Quién ejerce el gobierno del municipio? 14<br />
¿Cuáles son las atribuciones del Concejo <strong>Municipal</strong>? 16<br />
¿Cómo funciona el Concejo <strong>Municipal</strong>? 17<br />
¿Qué comisiones integran el Concejo <strong>Municipal</strong>? 18<br />
La Administración <strong>Municipal</strong> 20<br />
¿Qué es la municipalidad? 20<br />
¿Qué papel juega el alcalde en la municipalidad? 22<br />
¿Qué hace la Secretaría <strong>Municipal</strong>? 23<br />
¿Qué hace la DAFIM? 24<br />
¿Qué hace la DMP? 25<br />
¿Qué hace la OMM? 27<br />
¿Qué hace el JAM? 28<br />
¿Qué hace el Auditor Interno? 29<br />
¿Qué hace la UIP? 30<br />
¿Qué otras oficinas o dependencias pueden haber en una municipalidad? 31<br />
Las competencias del Municipio 32<br />
¿Cuáles son las competencias del municipio? 32<br />
La prestación de servicios municipales 33<br />
¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales? 34<br />
¿Cuál es el servicio más importante? 34<br />
La regulación municipal 35<br />
El ordenamiento territorial 36<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
9
Las Finanzas <strong>Municipal</strong>es 38<br />
¿Qué son las finanzas municipales? 38<br />
¿Qué es el presupuesto municipal? 38<br />
¿Cuáles son los ingresos del municipio? 39<br />
Ingresos propios 39<br />
Transferencias intergubernamentales 42<br />
Endeudamiento municipal 44<br />
¿Cuáles son los gastos del municipio? 46<br />
Gastos de funcionamiento 46<br />
Gastos de inversión 47<br />
Servicios de la deuda 47<br />
Las compras y contrataciones del municipio 49<br />
¿Cómo hace el municipio sus compras y contrataciones? 49<br />
Compra directa 49<br />
Cotización 50<br />
Licitación 50<br />
¿Qué es fraccionamiento de obra o compra? 51<br />
Uso de ONG <strong>para</strong> evitar la Ley de Contrataciones 52<br />
Sanciones de la Ley de Contrataciones del Estado 53<br />
Transparencia, rendición de cuentas y fiscalización 54<br />
Sistemas electrónicos de transparencia 54<br />
¿Qué es rendición de cuentas? 55<br />
La fiscalización de las municipalidades 56<br />
Auditoría social y acceso a la información 57<br />
La gobernabilidad democrática y desarrollo integral 59<br />
La participación ciudadana 59<br />
El Sistema de Consejos de Desarrollo 60<br />
El COMUDE 61<br />
Los COCODE 63<br />
El CODEDE y el financiamiento del Sistema de Consejos 63<br />
10 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Acrónimos<br />
ANAM Asociación Nacional de <strong>Municipal</strong>idades<br />
AGAAI Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas<br />
SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia<br />
INFOM Instituto de Fomento <strong>Municipal</strong><br />
INAP Instituto Nacional de Administración Pública<br />
MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas<br />
COMUDE Consejo <strong>Municipal</strong> de Desarrollo<br />
COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo<br />
CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo<br />
DAFIM Dirección Financiera Integrada <strong>Municipal</strong><br />
DMP Dirección <strong>Municipal</strong> de Planificación<br />
DMSP Dirección <strong>Municipal</strong> de Servicios Públicos<br />
OMM Oficina <strong>Municipal</strong> de la Mujer<br />
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia<br />
JAM Juzgado de Asuntos <strong>Municipal</strong>es<br />
IUSI Impuesto Único sobre Inmuebles<br />
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera<br />
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública<br />
Sicoin-gl Sistema de contabilidad integrada de gobiernos municipales<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
11
El <strong>Gobierno</strong> <strong>Municipal</strong><br />
¿Cómo se relaciona el gobierno municipal<br />
con el gobierno central?<br />
La organización del Estado de Guatemala está desarrollada en la Constitución Política<br />
de la República. “Constitución” viene de “constituir” (establecer, organizar, fundar),<br />
por eso siempre los juristas dicen que la Constitución es la ley máxima del país, pues<br />
en ella se desarrollan todos los principios básicos de la organización del Estado, como<br />
los derechos fundamentales de los ciudadanos, el sistema republicano (la división de<br />
poderes: ejecutivo, legislativo y judicial), las funciones de cada organismo, la división<br />
administrativa del país (departamentos y municipios) y el régimen municipal, entre<br />
otros.<br />
Según la Constitución, en Guatemala únicamente existen dos niveles de gobierno:<br />
• Nacional o central<br />
• <strong>Municipal</strong> o local<br />
El nacional o central es el que dirige el Presidente<br />
de la República; está compuesto por los ministerios,<br />
secretarías y demás dependencias públicas que<br />
dependen del Presidente. Además de cumplir lo<br />
que dice la Constitución, su estructura se encuentra<br />
regulada en la Ley del Organismo Ejecutivo.<br />
El municipal o local es el que se ejerce en cada uno de los 333 municipios que hay<br />
en Guatemala. Se encuentra regulado en la Constitución (artículos 253 a 261) y en el<br />
Código <strong>Municipal</strong>, aunque también hay otras leyes complementarias, como la Ley de<br />
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley General de Descentralización.<br />
Debe entenderse que el gobierno municipal es parte del Estado. El hecho de ser<br />
reconocido como un gobierno autónomo, de lo que se hablará más adelante, no<br />
quiere decir que sea independiente y que no tenga que coordinar sus funciones con<br />
el <strong>Gobierno</strong> Central. La Constitución dice que las municipalidades deben coordinar<br />
sus políticas locales con las políticas nacionales o sectoriales del ministerio o ramo<br />
correspondiente. También dice que ningún funcionario o autoridad es superior a la<br />
ley; es decir, todas las personas, sin importar su calidad, están obligadas a respetar y<br />
cumplir las leyes.<br />
En Guatemala solo existen<br />
dos tipos de gobierno:<br />
el central y el municipal.<br />
Ambos deben coordinar<br />
sus políticas y acciones.<br />
A cada uno de los niveles de gobierno, según su capacidad, se le atribuyen<br />
legalmente funciones que debe cumplir en beneficio de los guatemaltecos; como<br />
es de esperarse, el gobierno central tiene más funciones que el municipal y también<br />
más recursos <strong>para</strong> cumplirlas. Sin embargo, es muy común que el gobierno central<br />
no tenga la capacidad de cumplir sus funciones en todo el país. Siempre existe algún<br />
lugar adonde no puede llegar y cuando esto sucede, son las municipalidades las que<br />
12 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
se encargan de cumplir ese papel, construyendo escuelas y contratando maestros,<br />
abriendo centros de salud y pagando médicos, construyendo y dando mantenimiento a<br />
caminos y carreteras. Esto se conoce como subsidiariedad: un gobierno cumple las<br />
obligaciones del otro, aún cuando no le correspondan y no tenga recursos <strong>para</strong> ello.<br />
¿Cuáles son los elementos del municipio?<br />
El municipio está conformado por la población, el<br />
territorio y el gobierno municipal. Según el artículo 2 del<br />
Código <strong>Municipal</strong>, el municipio es la unidad básica de<br />
organización territorial del Estado y el espacio inmediato<br />
de participación ciudadana en los asuntos públicos.<br />
En otras palabras, el gobierno municipal es el más<br />
cercano a la población y actúa ante los vecinos por<br />
delegación del Estado, por lo que está sujeto, al igual que toda la administración<br />
pública, a cumplir y respetar la Constitución y todas las leyes.<br />
El elemento más importante del municipio es la población. Son los vecinos quienes<br />
eligen a las autoridades municipales <strong>para</strong> que ejerzan el gobierno municipal y cumplan<br />
las competencias municipales, dentro de las que destacan la prestación de servicios<br />
básicos y el desarrollo del municipio a través de sus comunidades y centros poblados.<br />
Muy pocas personas saben dónde vive el Presidente de la República, pero en el<br />
municipio todos saben dónde viven el alcalde, los <strong>síndicos</strong> y los <strong>concejales</strong>. Esa<br />
cercanía del gobierno municipal con la población permite que los vecinos participen en<br />
la toma de decisiones y priorización de acciones <strong>para</strong> el desarrollo del municipio por<br />
medio del COMUDE, del que se hablará más adelante, o de otras formas propias de<br />
organización y participación comunitaria que existan en el municipio.<br />
El territorio del municipio está definido en el decreto o acuerdo por medio del cual<br />
se creó y suele ser muy bien conocido por los habitantes. Sin embargo, en más de<br />
una ocasión ha habido conflicto porque dos municipios alegan que un territorio, aldea,<br />
comunidad o caserío les pertenece. Este tipo de problemas se resuelven aplicando<br />
lo que establece el artículo 24 del Código <strong>Municipal</strong>, es decir, debe informarse del<br />
conflicto al Ministerio de Gobernación <strong>para</strong> que reúna las pruebas y dictámenes,<br />
incluido el del Instituto Geográfico Nacional, y emita la opinión correspondiente, la que<br />
debe ser elevada al Presidente <strong>para</strong> que resuelva por medio de un acuerdo gubernativo<br />
o lo traslade al Congreso, como iniciativa de ley, <strong>para</strong> su conocimiento y resolución.<br />
El gobierno municipal es ejercido por el Concejo <strong>Municipal</strong> y es el responsable de<br />
atender las necesidades de la población, de cumplir los fines y competencias del<br />
municipio, así como de velar por el territorio municipal. Más adelante se hablará<br />
ampliamente sobre este elemento.<br />
Los elementos del<br />
municipio:<br />
1. La población<br />
2. El territorio y<br />
3. El gobierno municipal<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
13
¿Qué es la autonomía municipal?<br />
La Constitución (art. 253) y el Código <strong>Municipal</strong><br />
(art. 3) dicen que el municipio es autónomo y que<br />
ninguna ley podrá violar la autonomía municipal. Sin<br />
embargo, debemos entender que la autonomía del<br />
municipio es <strong>para</strong>:<br />
Elegir a sus propias autoridades, es decir, al Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>;<br />
Obtener y disponer de sus recursos, cobrar tasas,<br />
arbitrios y contribuciones con base en el Código<br />
<strong>Municipal</strong>;<br />
Atender los servicios públicos, el ordenamiento territorial y el cumplimiento de sus<br />
fines propios.<br />
La autonomía municipal da al Concejo <strong>Municipal</strong> la facultad de ejercer el gobierno<br />
del municipio sin más limitaciones que el cumplimiento de todas las leyes existentes;<br />
impide que las municipalidades reciban órdenes del ejecutivo, de diputados y de<br />
funcionarios públicos.<br />
Muchas veces se malinterpreta la autonomía municipal y se piensa que las<br />
autoridades municipales no están obligadas a cumplir las leyes. Esto es un error grave<br />
que puede implicar sanciones penales (cárcel o multa) <strong>para</strong> quienes lo hagan. Lo<br />
correcto es cumplir todas las leyes y cuando se considera que una ley o norma viola<br />
la autonomía municipal, debe iniciarse un proceso ante la Corte de Constitucionalidad<br />
<strong>para</strong> que declare la inconstitucionalidad de esa ley y ya no afecte a las municipalidades;<br />
será hasta ese momento que ya no se deberá cumplir.<br />
La autonomía municipal<br />
permite elegir a las<br />
autoridades municipales,<br />
recaudar ingresos propios<br />
y cumplir los fines del<br />
municipio. No se puede<br />
dejar de cumplir una ley<br />
alegando violación de la<br />
autonomía municipal.<br />
Un ejemplo claro de cuándo aplica la autonomía municipal se dio cuando el<br />
Ministerio de Gobernación emitió un acuerdo ministerial <strong>para</strong> decir que la regulación<br />
del transporte pesado ya no le correspondía a las municipalidades. En este caso la<br />
regulación está dada a través del Código <strong>Municipal</strong> (art. 68 c), por lo que un acuerdo<br />
ministerial, que es de menor jerarquía, no puede limitar o eliminar una competencia<br />
legalmente asignada a las municipalidades. No hubiera habido violación a la autonomía<br />
municipal si se hubiera reformado el Código <strong>para</strong> eliminar la competencia y asignarla a<br />
dicho ministerio, pues las municipalidades están sujetas a cumplir lo que la ley dice.<br />
¿Quién ejerce el gobierno del municipio?<br />
La Constitución (art. 254) y el Código <strong>Municipal</strong> (arts. 9 y 33) dicen que el gobierno del<br />
municipio corresponde con exclusividad al Concejo <strong>Municipal</strong>, integrado por el alcalde,<br />
los <strong>síndicos</strong> y los <strong>concejales</strong>. Ya quedó atrás aquella época en la que quien mandaba<br />
era el alcalde; ahora el alcalde necesita del apoyo de su Concejo <strong>para</strong> la toma de<br />
14 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
decisiones. Claro, eso no quiere decir que el alcalde<br />
deje de ser el líder del Concejo y de la administración<br />
municipal, pero ese liderazgo debe ejercerlo en forma<br />
democrática.<br />
Como líder del Concejo y jefe superior de la municipalidad, el alcalde tiene como<br />
funciones principales (arts. 52 y 53 del Código <strong>Municipal</strong>):<br />
n Representar legalmente a la municipalidad y al municipio;<br />
n Presidir las reuniones del Concejo;<br />
n Presidir el COMUDE;<br />
n Representar al municipio en el CODEDE;<br />
n Ser el jefe superior del personal de la municipalidad;<br />
n Contratar, aplicar sanciones y despedir a los empleados municipales;<br />
n Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios públicos y obras municipales;<br />
n Las demás establecidas en el artículo 53 del Código <strong>Municipal</strong>.<br />
Los <strong>síndicos</strong> y <strong>concejales</strong>, según el artículo 54 del Código <strong>Municipal</strong>, tienen como<br />
actividades comunes:<br />
n Participar obligatoriamente en las reuniones del Concejo,<br />
n Participar activamente en las discusiones,<br />
n Formar parte de las comisiones que se integren y<br />
n Fiscalizar la actuación del alcalde como jefe de la municipalidad.<br />
En cuanto a las funciones propias de cada uno, es decir, las que los diferencian, el<br />
artículo citado establece que:<br />
n Los <strong>concejales</strong> sustituyen, en su orden, al alcalde, en caso de ausencia<br />
temporal o permanente. Si no está el alcalde, asume el concejal primero y así<br />
sucesivamente.<br />
El Concejo <strong>Municipal</strong> es<br />
la autoridad máxima del<br />
municipio. Artículo 254 de<br />
la Constitución.<br />
n Los <strong>síndicos</strong> representan a la municipalidad ante los tribunales de justicia<br />
y oficinas administrativas y por eso se les da el carácter de mandatarios<br />
judiciales. Tradicionalmente se asigna al síndico el cumplimiento de los trámites<br />
y procedimientos legales en los que participa la municipalidad. Como ejemplo<br />
puede citarse la participación en los procesos de titulación supletoria.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
15
¿Cuáles son las atribuciones del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>?<br />
En el artículo 36 del Código <strong>Municipal</strong> se<br />
encuentran todas las atribuciones del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>. En este apartado se presentan solo las<br />
más importantes:<br />
1. La iniciativa, deliberación y decisión de los<br />
asuntos municipales. El Concejo es un lugar<br />
<strong>para</strong> conversar sobre los todos los problemas<br />
del municipio y decidir cómo se resolverán<br />
desde el gobierno municipal.<br />
2. Emitir las normas, reglamentos, acuerdos, ordenanzas y demás disposiciones<br />
legales que regulen la prestación de servicios públicos municipales o los asuntos<br />
que son competencia del municipio. Así como el Congreso emite leyes <strong>para</strong> todo<br />
el país, el Concejo emite normas aplicables al territorio municipal.<br />
3. Aprobar el presupuesto municipal y cualquier modificación que se le haga. El<br />
presupuesto es uno de los instrumentos de planificación más importantes del<br />
municipio; contiene los ingresos que espera recibir y cómo los pretende gastar. Se<br />
elabora con el apoyo de la DAFIM y de la DMP.<br />
4. La convocatoria a todos los sectores presentes en el municipio <strong>para</strong> la formulación<br />
e institucionalización de políticas municipales y planes de desarrollo municipal,<br />
identificando y priorizando las necesidades comunitarias y su propuesta de<br />
solución. En una gestión democrática deben participar todos los sectores de la<br />
sociedad y es el Concejo <strong>Municipal</strong> el encargado de convocarlos.<br />
5. La creación o modificación de las dependencias de la municipalidad; es decir, si se<br />
quiere crear la gerencia municipal, una empresa municipal, la policía municipal o<br />
la PMT, el Concejo debe emitir un acuerdo de creación, así como emitir otro <strong>para</strong><br />
cerrarlas.<br />
6. La contratación y remoción (despido) de los funcionarios municipales. Son<br />
funcionarios municipales los siguientes: Secretario <strong>Municipal</strong>, Director de la DMP,<br />
Director de la DAFIM, Responsable de la OMM, Auditor Interno, Juez de Asuntos<br />
<strong>Municipal</strong>es (JAM) y Gerente <strong>Municipal</strong> (art. 81).<br />
El Concejo municipal,<br />
entre otras atribuciones,<br />
aprueba los reglamentos, el<br />
presupuesto, los préstamos,<br />
las tasas y contrata a los<br />
funcionarios municipales.<br />
7. La aprobación de las tasas por servicios y de las contribuciones por mejoras, así<br />
como establecer el valor de la renta de los bienes municipales. Más adelante se<br />
verá que los arbitrios sólo pueden ser creados por el Congreso de la República.<br />
8. La venta, permuta y arrendamiento inscribible de bienes municipales, que requiere<br />
del voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros (art. 108).<br />
9. La aprobación de acuerdos o convenios de cooperación con otras<br />
municipalidades, entidades u organismos públicos o privados, nacionales e<br />
internacionales; como ejemplos pueden citarse la creación de mancomunidades,<br />
16 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
los convenios de cooperación con ministerios o los proyectos de cooperación<br />
internacional.<br />
10. La elaboración y el mantenimiento del catastro municipal. Si en la municipalidad<br />
no se puede financiar un catastro, puede hacer un inventario de bienes u otras<br />
formas más sencillas de tener un control sobre las propiedades que existen en el<br />
municipio.<br />
11. La contratación de préstamos, que requiere del voto favorable de las dos terceras<br />
partes del total de miembros del Concejo (art. 113).<br />
12. Establecer los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la<br />
oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales los proyectos de<br />
su interés (art. 132).<br />
13. Aceptar la delegación de competencias del Organismo Ejecutivo, dentro del<br />
proceso de descentralización del Estado.<br />
¿Cómo funciona el Concejo <strong>Municipal</strong>?<br />
Para cumplir con su obligación de gobernar el<br />
municipio, el Concejo <strong>Municipal</strong> debe reunirse en<br />
forma ordinaria al menos una vez por semana y, en<br />
forma extraordinaria, puede reunirse las veces que<br />
sea necesario. Las reuniones deben ser presididas<br />
por el alcalde, quien es el responsable de hacer las<br />
convocatorias con la anticipación suficiente y de<br />
adjuntar la agenda a tratar (art. 38).<br />
El Concejo debe reunirse<br />
al menos una vez por<br />
semana, es presidido por<br />
el alcalde; participa el<br />
secretario municipal, con<br />
voz pero sin voto.<br />
La práctica más común es que el Concejo se reúna una vez por semana y que el día<br />
de reunión se establezca de una vez <strong>para</strong> todo el año, por ejemplo todos los lunes.<br />
Otra práctica común es que las reuniones se realicen después de las cinco de la tarde;<br />
esto permite que todos los miembros del Concejo que tienen un trabajo con horario de<br />
oficina puedan asistir a las reuniones sin faltar a sus labores particulares.<br />
En las reuniones de Concejo, todos los miembros titulares presentes tienen el mismo<br />
rango y derechos, salvo en el caso de un empate en la toma de decisiones, en el que el<br />
alcalde tiene derecho a voto doble (art. 40).<br />
Todos los miembros del Concejo están obligados a asistir puntualmente y participar<br />
en toda la reunión del Concejo. Todos los titulares y los suplentes que actúen como<br />
titulares tienen voz y voto. Ninguno puede abstenerse de votar, salvo que tenga<br />
interés personal en el asunto o que algún familiar suyo lo tenga. Si otro miembro sabe<br />
que alguno tiene interés particular y no lo manifiesta, debe comunicarlo al Concejo<br />
y éste deberá solicitarle que se abstenga de votar. No se pueden celebrar sesiones<br />
sin la presencia de al menos un síndico, por lo que en ausencia de éstos, el Concejo<br />
nombrará como síndico específico a un concejal (art. 39).<br />
La inasistencia a las reuniones, sin una excusa, será sancionada por el Concejo<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
17
<strong>Municipal</strong>. La inasistencia a cinco (5) sesiones consecutivas, sin excusa, permitirá al<br />
Concejo <strong>Municipal</strong> declarar vacante el cargo por inasistencia y debe comunicarlo al<br />
Tribunal Supremo Electoral (TSE) <strong>para</strong> que haga el corrimiento de ley (art. 39).<br />
Para que una decisión del Concejo sea válida, debe contar con el voto favorable de<br />
la mayoría simple (mitad más uno) de los miembros que lo integran, salvo en aquellos<br />
casos en los que el Código <strong>Municipal</strong> exige mayoría calificada (dos terceras partes del<br />
total), como la contratación de préstamos o la convocatoria a un cabildo abierto (arts.<br />
113 y 40, respectivamente).<br />
El desarrollo de las sesiones del Concejo debe constar en un acta detallada que<br />
redactará el Secretario <strong>Municipal</strong>, quien participa en las reuniones con voz pero sin<br />
voto. El acta debe ser aprobada por los miembros del Concejo que participaron, dentro<br />
de los 30 días siguientes, y es válida con la firma de quien presidió la reunión y del<br />
secretario. El secretario, bajo su responsabilidad, debe archivar en forma cronológica<br />
una copia certificada de cada acta.<br />
Según el artículo 38 del Código <strong>Municipal</strong>, las reuniones de Concejo pueden ser:<br />
n Públicas, cualquier persona puede participar en ellas. Es la regla general.<br />
n Privadas, cuando el asunto a tratar afecte el orden público, el honor o el decoro<br />
de la municipalidad o de cualquiera de sus integrantes.<br />
n Cabildo abierto, cuando la importancia del asunto a tratar requiera de escuchar<br />
la opinión de los vecinos. En ellas los vecinos tendrán voz pero no voto, deben<br />
guardar la compostura, el decoro y la dignidad, o la reunión se puede suspender<br />
sin responsabilidad del Concejo. Debe ser aprobada con el voto favorable de las<br />
dos terceras partes del Concejo.<br />
n Sesión permanente, cuando la importancia y urgencia del asunto requiera que<br />
sea resuelto en forma inmediata o sea necesario concentrarse en un solo tema.<br />
Pueden durar más de un día.<br />
n Ceremoniales o solemnes, en ocasiones especiales: entrega de<br />
reconocimientos, premios o diplomas a personas o entidades.<br />
¿Qué comisiones integran el Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>?<br />
Para cumplir con sus atribuciones, el Concejo<br />
<strong>Municipal</strong> debe organizarse en su primera reunión<br />
anual en, al menos, las siguientes nueve comisiones<br />
(art. 36):<br />
1. Educación, educación bilingüe intercultural,<br />
cultura y deportes;<br />
2. Salud y asistencia social;<br />
Todo Concejo debe<br />
tener como mínimo 9<br />
comisiones, en las que<br />
deben participar los<br />
<strong>síndicos</strong> y <strong>concejales</strong>.<br />
18 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda;<br />
4. Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;<br />
5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana;<br />
6. Finanzas;<br />
7. Probidad;<br />
8. Derechos humanos y de la paz;<br />
9. La familia, la mujer, la niñez, la juventud, el adulto mayor o cualquier otra forma de<br />
proyección social.<br />
Las comisiones deben conocer los asuntos relacionados con su especialidad y<br />
emitir los dictámenes, informes u opiniones que el Concejo les solicite. Para su<br />
funcionamiento deben contar al menos con un presidente, quien puede ser nombrado<br />
por el Concejo o electo entre los miembros de la comisión. Las comisiones deben<br />
realizar sus reuniones de tal forma que no interfieran con las del Concejo.<br />
Además de las comisiones obligatorias, el Concejo puede crear las demás comisiones<br />
que considere necesarias <strong>para</strong> el cumplimiento de sus atribuciones.<br />
Aunque lo ideal sería que se cumpla con organizar y hacer funcionar las comisiones,<br />
en la realidad no es así, pues se considera que tanta reunión ocupa demasiado tiempo.<br />
Una práctica común es encargar el tema de la comisión a un miembro del Concejo <strong>para</strong><br />
que el vele por que se cumplan las obligaciones municipales y mantenga informado al<br />
Concejo de los avances y problemas que encuentra.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
19
La Administración <strong>Municipal</strong><br />
¿Qué es la municipalidad?<br />
La <strong>Municipal</strong>idad es el brazo ejecutivo del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>; es la que se encarga de cumplir todas las<br />
decisiones que toma el Concejo. Si lo com<strong>para</strong>mos<br />
con el gobierno central, podríamos decir que el<br />
Concejo es como el Congreso y la <strong>Municipal</strong>idad<br />
como la Presidencia con sus Ministerios y Secretarías.<br />
Según se vio antes, el Código <strong>Municipal</strong> establece<br />
en sus artículos 52 y 53 que la máxima autoridad de la municipalidad es el alcalde;<br />
recordemos que el Concejo es la máxima autoridad del municipio.<br />
Para cumplir con sus funciones, la municipalidad cuenta con una serie de<br />
dependencias y oficinas especializadas, siendo obligatorias las siguientes:<br />
n Alcaldía o despacho del alcalde<br />
n Secretaría <strong>Municipal</strong><br />
n Dirección de Administración Financiera <strong>Municipal</strong> (DAFIM)<br />
n Dirección de Planificación <strong>Municipal</strong> (DMP)<br />
n Oficina <strong>Municipal</strong> de la Mujer (OMM)<br />
n Unidad de Auditoría Interna (UIA)<br />
n Unidad de Información Pública (UIP)<br />
Además de las unidades obligatorias, se recomienda que las municipalidades cuenten<br />
con las siguientes:<br />
n Juzgado de Asuntos <strong>Municipal</strong>es (JAM)<br />
n Dirección de Servicios Públicos <strong>Municipal</strong>es (DSPM)<br />
n Oficinal <strong>Municipal</strong> de Ordenamiento Territorial (OT)<br />
n Oficina de Gestión de Riesgos (OGR)<br />
n La Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL)<br />
n Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN)<br />
n Policía <strong>Municipal</strong> (PM)<br />
Las municipalidades más grandes han incluido la figura del gerente municipal, quien<br />
se encarga de todos los aspectos administrativos del municipio, dejando la gestión<br />
política al alcalde; también han solicitado al Ministerio de Gobernación el traslado de la<br />
administración del tránsito en el municipio y han creado <strong>para</strong> ello la Unidad (empresa,<br />
departamento o dirección) de Policía <strong>Municipal</strong> de Tránsito (PMT).<br />
La municipalidad es la<br />
estructura administrativa<br />
por medio de la cual<br />
el gobierno municipal<br />
cumple sus atribuciones.<br />
20 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
En las municipalidades más pequeñas es común que en una misma dependencia<br />
o persona recaiga más de una función; por ejemplo, que la secretaría municipal sea<br />
también la UIP, cuando lo ideal sería que exista una persona o unidad responsable de<br />
cumplir dicha obligación.<br />
A continuación se presentan dos estructuras municipales, una que tiene las unidades<br />
básicas obligatorias y otra que incluye las unidades que la experiencia ha demostrado<br />
que hacen que una municipalidad cumpla a cabalidad con sus obligaciones y mantenga<br />
satisfechos a los vecinos. Claro está, la estructura de cada municipalidad dependerá<br />
de sus necesidades y de su capacidad financiera.<br />
Una buena práctica ha sido empezar por tener las oficinas básicas y en ellas incluir,<br />
según el tema y la capacidad financiera, a un técnico encargado de atender los asuntos<br />
de las oficinas propuestas en el organigrama óptimo 1 .<br />
Organigrama mínimo de una municipalidad<br />
Organigrama óptimo de una municipalidad<br />
1. Ver ¿Qué hace la DMP? Página 20.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
21
¿Qué papel juega el alcalde en la<br />
municipalidad?<br />
Como se dijo antes, el alcalde es la máxima autoridad<br />
de la municipalidad (recordemos que del municipio, lo es<br />
el Concejo <strong>Municipal</strong>) y por ende está encargado de velar<br />
por que la administración municipal funcione eficientemente<br />
y cumpla todas las competencias encargadas al municipio.<br />
El alcalde es el jefe de todo el personal de la<br />
municipalidad y el responsable de su contratación, salvo el caso de los funcionarios<br />
municipales que son contratados por el Concejo (secretario municipal, director de<br />
la DAFIM, de la DMP, coordinadora de la OMM, auditor interno, juez de asuntos<br />
municipales, entre otros).<br />
Debido a que el alcalde, como jefe de la administración municipal, es el único<br />
miembro del Concejo que es a la vez un funcionario municipal, la ley (art. 258<br />
de la Constitución y 48 del Código <strong>Municipal</strong>) le otorga el derecho de antejuicio<br />
<strong>para</strong> garantizar que su trabajo en la municipalidad no se vea interrumpido por juicios<br />
presentados en su contra por el ejercicio de sus funciones. El derecho de antejuicio no<br />
aplica cuando el acalde es sorprendido cometiendo algún delito (delito flagrante).<br />
El derecho de antejuicio no debe considerarse como un escudo que no permite que el<br />
alcalde sea llevado a juicio por los actos ilícitos que cometa, pues únicamente es una<br />
protección previa. Cualquier persona o institución que considere que el alcalde cometió<br />
un delito puede presentar la denuncia penal en su contra. El antejuicio consiste en que<br />
antes de que el alcalde sea juzgado por el delito denunciado, una Sala de la Corte de<br />
Apelaciones decide si las pruebas que se presentan del delito son suficientes o no. Si<br />
considera que son suficientes, autoriza al juzgado penal <strong>para</strong> que siga el proceso en<br />
contra del alcalde; de lo contrario, termina el proceso.<br />
Los <strong>alcaldes</strong> deben tener presente siempre en su actuar que son figuras políticas<br />
y que, por tanto, sus adversarios políticos, la sociedad civil y las entidades públicas<br />
encargadas de la fiscalización estarán pendientes de su actuar y de cualquier acción<br />
que se pueda considerar contraria a la ley <strong>para</strong> iniciarle los procesos judiciales<br />
correspondientes.<br />
En muchas municipalidades ha dado resultados positivos que uno o dos miembros<br />
del Concejo estén siempre presentes en la municipalidad <strong>para</strong> ayudar al alcalde en sus<br />
funciones y respaldar su actuación.<br />
El alcalde es la<br />
máxima autoridad de<br />
la municipalidad, jefe<br />
de todo el personal y<br />
representante legal.<br />
22 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué hace la Secretaría <strong>Municipal</strong>?<br />
La Secretaría <strong>Municipal</strong> es una de las oficinas más<br />
importantes de la <strong>Municipal</strong>idad, pues el secretario<br />
municipal, además de ser el secretario del alcalde,<br />
es el secretario del Concejo y del COMUDE 2 , lo que<br />
le permite tener conocimiento de los acuerdos y<br />
compromisos que se asumen en cada uno de esos<br />
espacios. El secretario municipal es considerado un<br />
empleado de confianza.<br />
El secretario debe ser contratado por el Concejo y solo éste lo puede despedir. Para<br />
ocupar el cargo se requiere ser guatemalteco y estar en el goce de los derechos<br />
políticos. Lo más recomendable es que el secretario sea un abogado o tenga estudios<br />
de derecho, pues además de redactar las actas, puede asesorar al Concejo o al alcalde<br />
sobre las implicaciones legales de sus decisiones y actuación (art. 84).<br />
Dentro de las funciones del secretario destacan las siguientes (art. 84):<br />
n Redactar las actas donde consta el desarrollo de las reuniones del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong> y autorizarlas junto con el alcalde, una vez aprobadas por el Concejo;<br />
n Emitir las certificaciones de las actas y resoluciones del Concejo o del alcalde;<br />
n Dirigir el trabajo de la Secretaría <strong>Municipal</strong>, bajo las órdenes del alcalde;<br />
n Redactar la memoria anual de labores y presentarla ante el Concejo, así como<br />
enviar ejemplares al Organismo Ejecutivo, al Congreso de la República, al<br />
COMUDE y a los medios de comunicación a su alcance;<br />
n Llevar un archivo ordenado de las certificaciones de las actas de cada sesión del<br />
Concejo y del COMUDE;<br />
n Recolectar, archivar y conservar todos los números del diario oficial.<br />
n Ordenar, organizar y mantener el archivo de la municipalidad.<br />
Según el tamaño y la capacidad financiera de la municipalidad, la secretaría suele<br />
estar integrada por el secretario y los oficiales de secretaría necesarios. Los oficiales se<br />
numeran según el rango que ocupan dentro de la municipalidad; es decir, primero el de<br />
mayor rango y así sucesivamente.<br />
Debido a que el secretario es quien tiene la memoria institucional de la municipalidad,<br />
no es recomendable que las nuevas autoridades municipales lo cambien el mismo día<br />
que toman posesión. Lo ideal sería que el secretario no cambiara con cada cambio de<br />
gobierno.<br />
2. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Artículo48.<br />
El secretario lo es tanto<br />
del alcalde como del<br />
Concejo. Lleva el registro<br />
de las actas de Concejo y<br />
certifica los documentos<br />
oficiales.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
23
¿Qué hace la DAFIM?<br />
La DAFIM es la encargada de llevar todos aspectos<br />
financieros de la municipalidad. Está a cargo de un<br />
Director Financiero y puede tener el personal que la<br />
capacidad financiera de la municipalidad le permita<br />
y la carga de trabajo le demande. Se recomienda<br />
como mínimo tres personas: uno encargado del<br />
presupuesto (el director), otro de la contabilidad y otro<br />
de la tesorería.<br />
Hasta el año 2010, el Código <strong>Municipal</strong> incluía tanto<br />
al Tesorero <strong>Municipal</strong> como al Director Financiero, lo<br />
que creaba confusión sobre cuál de los dos funcionarios tenía mayor jerarquía. Para<br />
eliminar esa confusión, por medio de las reformas del 2010, se eliminó al Tesorero<br />
<strong>Municipal</strong> y se dejó únicamente al Director de la DAFIM. A partir de 2011 no puede<br />
haber una sola municipalidad que no tenga su DAFIM o que tenga al tesorero como<br />
máxima autoridad financiera.<br />
El Director de la DAFIM es el asesor financiero del Concejo y del alcalde; es contratado<br />
por el Concejo <strong>Municipal</strong> y solo éste podrá removerlo (art. 81). Al igual que el secretario<br />
y el director de la Dirección <strong>Municipal</strong> de Planificación, es un empleado de confianza.<br />
LA DAFIM fue estructurada aprovechando los avances tecnológicos del Sistema<br />
Integrado de Administración Financiera (SIAF). Por ello es que, como mínimo, debe<br />
tener las áreas de tesorería, presupuesto y contabilidad. En las municipalidades más<br />
pequeñas, el área de presupuesto debe quedar a cargo del Director y puede poner<br />
como responsables de tesorería y contabilidad a dos personas distintas.<br />
El Código <strong>Municipal</strong> establece en su artículo 98 las competencias y funciones de la<br />
DAFIM, siendo las más importantes las siguientes:<br />
n Formular, en coordinación con la DMP, el proyecto de presupuesto municipal y<br />
presentarlo al Concejo <strong>para</strong> su aprobación;<br />
n Rendir cuentas al Concejo de los pagos que haya hecho por orden del alcalde y<br />
que considere que no están basados en la ley (eso lo exime de responsabilidad por<br />
los pagos);<br />
n Programar el flujo de ingresos y egresos según las prioridades y la disponibilidad<br />
de la municipalidad;<br />
n Efectuar los pagos fundados en las asignaciones presupuestarias cuya legalidad<br />
haya sido verificada;<br />
n Llevar la contabilidad de la municipalidad, el registro de la ejecución<br />
presupuestaria y pre<strong>para</strong>r los informes correspondientes;<br />
n Remitir mensualmente a la Contraloría General de Cuentas la certificación del acta<br />
donde consta el corte de caja y el arqueo de valores municipales;<br />
La DAFIM es la que se<br />
encarga de las finanzas<br />
del municipio, elabora el<br />
presupuesto, informa al<br />
alcalde y al concejo de<br />
la ejecución, recauda los<br />
ingresos y hace los pagos<br />
autorizados.<br />
24 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
n Evaluar cada cuatro meses la ejecución presupuestaria y proponer las medidas<br />
necesarias <strong>para</strong> garantizar la existencia de recursos <strong>para</strong> financiar las actividades<br />
presupuestadas;<br />
n Efectuar el cierre contable y liquidar anualmente el presupuesto municipal;<br />
n Elaborar y mantener actualizado el registro de contribuyentes de los distintos<br />
servicios y de los afectos al pago de arbitrios e impuestos;<br />
n Recaudar las tasas (agua, recolección de basura, etc.), los arbitrios (boleto de<br />
ornato, planes de arbitrios), los impuestos (IUSI), las rentas por alquiler de bienes<br />
municipales y las contribuciones por mejoras;<br />
n Mantener la coordinación con los entes rectores de los sistemas financieros<br />
(Ministerio de Finanzas y la Contraloría General de Cuentas) y aplicar las normas y<br />
procedimientos que emitan;<br />
n Administrar la deuda municipal;<br />
n Elaborar y presentar la información financiera que por ley le corresponde a la<br />
administración municipal.<br />
La administración financiera es una tarea muy compleja, por lo que las personas que<br />
integran la DAFIM deben tener muchos conocimientos financieros, de presupuesto y<br />
contabilidad. Lo ideal es que el Director sea un profesional de las ciencias económicas<br />
(administrador de empresas, contador público y auditor, economista u otro afín) o que<br />
por lo menos tenga estudios en una de esas carreras.<br />
¿Qué hace la DMP?<br />
La DMP, hasta el año 2010, se llamaba Oficina<br />
<strong>Municipal</strong> de Planificación. Fue creada en el año<br />
2002 como la oficina encargada de planificar<br />
las actividades de la municipalidad, de producir<br />
información precisa y de calidad <strong>para</strong> la formulación<br />
de las políticas públicas municipales, así como<br />
de la elaboración de programas y proyectos de<br />
desarrollo municipal. A la DMP suele llamársele “el<br />
brazo técnico de las municipalidades”.<br />
La DMP es el brazo técnico<br />
de las municipalidades. Se<br />
encarga de lo relacionado<br />
con proyectos productivos,<br />
infraestructura y de la<br />
participación ciudadana.<br />
La autoridad máxima de la DMP es el Director, quien debe ser guatemalteco de<br />
origen, ciudadano en el ejercicio de sus derechos políticos y profesionales (art. 95).<br />
Aunque el Código <strong>Municipal</strong> permite que varias municipalidades contraten a un mismo<br />
Director, lo mejor es que cada municipalidad cuente con uno propio, pues la carga de<br />
trabajo suele ser muy fuerte. El Director debe ser contratado por el Concejo <strong>Municipal</strong>.<br />
Al igual que la secretaría y la DAFIM, la DMP puede tener tantas personas como<br />
unidades pueda financiar la municipalidad. Las municipalidades que no cuentan con<br />
el financiamiento <strong>para</strong> crear las oficinas del organigrama óptimo arriba propuesto, han<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
25
incluido dentro de la DMP a los siguientes técnicos en:<br />
n Organización comunitaria y participación ciudadana;<br />
n Ordenamiento territorial;<br />
n Gestión de Riesgos;<br />
n Desarrollo Económico Local;<br />
n Seguridad Alimentaria y Nutricional.<br />
Uno de los aspectos más importantes de la DMP es que el director suele ser el<br />
responsable o encargado de ingresar en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)<br />
todos los proyectos que la municipalidad planifica hacer, los que deben estar basados<br />
en los planes de desarrollo estratégico del municipio.<br />
La DMP suele ser la encargada de cumplir con la Ley de Contrataciones del<br />
Estado, particularmente con las obligaciones relacionadas con el sistema electrónico<br />
GUATECOMPRAS, en donde se publican todas contrataciones y compras que haga la<br />
municipalidad 3 .<br />
Las funciones de la DMP están reguladas en el artículo 97 del Código <strong>Municipal</strong>,<br />
siendo las más importantes las siguientes:<br />
1. Elaborar los perfiles, estudios de preinversión y factibilidad de los proyectos <strong>para</strong> el<br />
desarrollo del municipio, a partir de las necesidades sentidas y priorizadas;<br />
2. Mantener actualizadas las estadísticas socioeconómicas del municipio, incluyendo<br />
la información geográfica de ordenamiento territorial y de recursos naturales;<br />
3. Mantener actualizado el registro de necesidades identificadas y priorizadas, así<br />
como el de planes, programas y proyectos en sus fases de perfil, factibilidad,<br />
negociación y ejecución;<br />
4. Mantener un inventario permanente de la infraestructura social y productiva<br />
con que cuenta cada centro poblado, así como de la cobertura de los servicios<br />
públicos de los que gozan éstos;<br />
5. Suministrar la información que le sea requerida por las autoridades municipales u<br />
otros interesados, con base en los registros existentes;<br />
6. Mantener actualizado el catastro municipal.<br />
Tradicionalmente la DMP se ha enfocado en la formulación de proyectos de<br />
infraestructura; sin embargo, en los últimos años se ha visto con muy buenos ojos<br />
la formulación de proyectos de inversión social, como los dirigidos a promover el<br />
desarrollo económico, la seguridad alimentaria y nutricional, la educación y a mejorar<br />
las condiciones de vida de los vecinos.<br />
3. En el apartado de Finanzas <strong>Municipal</strong>es se profundiza en dichos temas.<br />
26 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué hace la OMM?<br />
La OMM es la encargada de atender en forma<br />
especializada las necesidades de las mujeres, de<br />
promover su organización <strong>para</strong> que participen en los<br />
espacios ciudadanos y de fortalecer las organizaciones<br />
de mujeres que existan en el municipio, de fortalecer<br />
su liderazgo comunitario, participación económica,<br />
social y política. Debe coordinar sus actividades con<br />
las demás oficinas técnicas de la <strong>Municipal</strong>idad.<br />
Haber convertido en obligatoria la Oficina <strong>Municipal</strong> de la Mujer es uno de los grandes<br />
logros de las reformas al Código <strong>Municipal</strong>, aprobadas en 2010. Hasta ese año, la<br />
inclusión de la OMM en la estructura municipal dependía de la voluntad del Concejo;<br />
ahora todas las municipalidades están obligadas a hacerlo. Todo lo relacionado con la<br />
OMM fue agregado en los artículos 96Bis y 96Ter 4 .<br />
La OMM debe tener como mínimo una responsable o coordinadora, quien debe ser<br />
contratada por el Concejo <strong>Municipal</strong> y cumplir los siguientes requisitos: ser mujer,<br />
guatemalteca, vivir en el municipio, hablar el o los idiomas locales y tener experiencia<br />
en el trabajo con mujeres.<br />
El Concejo <strong>Municipal</strong> debe velar por que en el presupuesto municipal se le asignen<br />
fondos suficientes a la OMM <strong>para</strong> que pueda cumplir con sus funciones y sus objetivos<br />
(proyectos). Según el artículo 36 del Código <strong>Municipal</strong>, el Concejo debe incluir en<br />
el presupuesto al menos el 0.5% <strong>para</strong> inversión social. En algunos municipios se ha<br />
utilizado dicho porcentaje <strong>para</strong> incluir algunos proyectos de mujeres, lo que les permite<br />
cumplir dos obligaciones legales en un solo acto.<br />
El artículo 96 Ter del Código <strong>Municipal</strong> establece las atribuciones de la OMM, entre las<br />
que destacan:<br />
1. Proponer al Concejo <strong>Municipal</strong> el presupuesto <strong>para</strong> su funcionamiento y el<br />
cumplimiento de sus fines;<br />
2. Organizar cursos de capacitación y formación <strong>para</strong> las mujeres del municipio con<br />
el fin de fortalecer sus habilidades, capacidades y destrezas;<br />
3. Brindar información, asesoría y orientación a las mujeres del municipio,<br />
especialmente sobre sus derechos;<br />
4. Apoyar el proceso de organización y formalización de los grupos de mujeres,<br />
acompañándolos en la obtención de su personalidad jurídica;<br />
La OMM debe promover<br />
la organización de las<br />
mujeres, así como su<br />
participación política,<br />
económica y social en los<br />
espacios municipales.<br />
5. Promover la organización social y participación comunitaria de las mujeres en los<br />
distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural;<br />
4. Los agregados Bis y Ter se usaron en este caso <strong>para</strong> incluir nuevos artículos en el Código <strong>Municipal</strong> sin alterar la numeración original.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
27
6. Coordinar con las dependencias responsables la gestión de cooperación técnica<br />
y financiera con entes nacionales e internacionales <strong>para</strong> la implementación de<br />
acciones y proyectos a favor de las mujeres del municipio;<br />
7. Mantener y actualizar permanentemente un centro de documentación que<br />
contenga material informativo, de capacitación y de investigación, así como leyes<br />
generales y específicas, en especial las que se refieren a los derechos humanos de<br />
las mujeres, participación ciudadana y auditoría social.<br />
¿Qué hace el JAM?<br />
El Juzgado de Asuntos <strong>Municipal</strong>es (JAM) se encarga<br />
de velar por el cumplimiento de las ordenanzas,<br />
reglamentos y demás disposiciones del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>, así como de las leyes municipales (Código<br />
<strong>Municipal</strong>, Ley del IUSI, Ley del Boleto de Ornato,<br />
entre otras). Por otro lado, el JAM suele apoyar a la<br />
municipalidad en el incremento de la recaudación<br />
de sus ingresos propios, pues puede apoyar a la<br />
DAFIM en la recuperación de la cartera morosa de la<br />
municipalidad (deudores de tasas por servicios, arbitrios o impuestos). No es necesario<br />
que en un municipio exista un JAM y un JAM de Tránsito por aparte; el JAM puede<br />
conocer los asuntos de tránsito (art. 161).<br />
Aunque el JAM no es una dependencia obligatoria dentro de la estructura de las<br />
municipalidades, la experiencia ha demostrado que contar con él hace más eficiente la<br />
administración municipal.<br />
Al igual que los demás funcionarios municipales, el Juez de Asuntos <strong>Municipal</strong>es debe<br />
ser contratado por el Concejo y debe ser abogado y notario 5 . En los municipios donde<br />
no existe Juez de Asuntos <strong>Municipal</strong>es, es el alcalde o un miembro del Concejo quien<br />
ejerce dichas funciones (art. 163).<br />
No es recomendable que el acalde o un miembro del Concejo actúe como juez, pues<br />
son actores políticos y les puede resultar contraproducente exigir el cumplimiento de<br />
normas o pago de tributos municipales; por eso, es mejor que sea un profesional del<br />
derecho quien tenga a su cargo dicha función.<br />
El Juez de Asuntos <strong>Municipal</strong>es conoce, resuelve y ejecuta lo que considere sobre (art.<br />
165):<br />
1. Todos los asuntos que afecten las buenas costumbres, el ornato y la limpieza, el<br />
medio ambiente, la salud y los servicios públicos municipales;<br />
El JAM es el encargado<br />
de velar por que en el<br />
municipio se cumplan<br />
las normas municipales;<br />
además suele ser un buen<br />
auxiliar en la recaudación.<br />
2. En las diligencias voluntarias de titulación supletoria, practica las pruebas<br />
asignadas al alcalde y envía el expediente al Concejo <strong>para</strong> su conocimiento. Debe<br />
velar por que en esas diligencias no se viole el derecho consuetudinario;<br />
5. Hay una propuesta de reforma de ley <strong>para</strong> que los jueces de asuntos municipales puedan ser estudiantes de los últimos años de la<br />
carrera de derecho.<br />
28 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
3. Los casos en los que una obra nueva cause daño público o constituya un<br />
peligro <strong>para</strong> los habitantes y el público, <strong>para</strong> lo que debe tomar las medidas<br />
correspondientes;<br />
4. Las faltas e infracciones a la ley y al reglamento de tránsito, cuando haya sido<br />
descentralizada la competencia a la municipalidad;<br />
5. Las infracciones a las leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que<br />
expendan alimentos o ejerzan el comercio en mercados municipales, rastros y<br />
ferias municipales, así como las ventas en la vía pública;<br />
6. Todos los asuntos que violen las leyes, ordenanzas, reglamentos o disposiciones<br />
del gobierno municipal.<br />
7. En todos los asuntos debe tomar y ejecutar las medidas que procedan (acuerdos<br />
amistosos, sanciones, multas, etc.).<br />
El procedimiento que se lleva ante el JAM debe ser sencillo y desprovisto de<br />
formalismos. El Juez debe estar presente en todas las diligencias (audiencias,<br />
visitas, recorridos e inspecciones) y él es el responsable de impulsarlo (art. 166). El<br />
procedimiento puede iniciarse:<br />
1. De oficio; es decir, por el mismo juez cuando la ley, ordenanza o reglamento lo<br />
manden;<br />
2. Por denuncia o queja verbal, de la que debe levantarse acta y tomar los datos del<br />
denunciante;<br />
3. Por denuncia o queja escrita, en la que debe identificarse al denunciante;<br />
4. Por denuncias o reportes que, por razón de su cargo o empleo, obligadamente<br />
deban presentar los empleados o funcionarios municipales.<br />
¿Qué hace el Auditor Interno?<br />
El auditor interno fiscaliza la ejecución presupuestaria<br />
de la municipalidad. Hace el mismo trabajo que la<br />
Contraloría General de Cuentas: revisa los gastos de<br />
la municipalidad, los ingresos y el presupuesto, entre<br />
otras cosas; la diferencia es que lo hace <strong>para</strong> corregir<br />
los problemas internos y evitar que la Contraloría<br />
sancione a la municipalidad por no cumplir las normas<br />
de ejecución presupuestaria.<br />
El auditor interno ayuda<br />
al Concejo, al alcalde y a<br />
la DAFIM a velar por que<br />
se cumplan las normas<br />
financieras y legales <strong>para</strong><br />
evitar sanciones de la<br />
Contraloría.<br />
El auditor debe ser contratado por el Concejo y ser guatemalteco, ciudadano en<br />
ejercicio de sus derechos políticos, contador y auditor público, así como colegiado<br />
activo. El Código <strong>Municipal</strong> faculta a las municipalidades <strong>para</strong> que entre varias<br />
contraten a un mismo auditor. La Contraloría ha establecido que es aceptable que un<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
29
mismo auditor trabaje hasta <strong>para</strong> cuatro municipalidades, no más (art. 88). Lo ideal es<br />
que el auditor trabaje a tiempo completo en una municipalidad <strong>para</strong> evitar que con su<br />
asesoría directa se cometan errores, que luego deberá enmendar.<br />
Todas las municipalidades tienen un auditor interno, pero no todas escuchan sus<br />
consejos o atienden sus recomendaciones; incluso hay municipalidades donde se<br />
les dice cómo quieren que haga sus informes o qué sí y qué no fiscalizar. Eso no es<br />
correcto. En algunos casos se cree que el auditor está <strong>para</strong> encubrir los problemas<br />
de ejecución presupuestaria, cuando su verdadera función es asesorar al Concejo, al<br />
alcalde y a la DAFIM <strong>para</strong> que no se den esos problemas y si se dan, buscar salidas<br />
legales <strong>para</strong> solucionarlos.<br />
Los auditores suelen ser profesionales que conocen bien las normas financieras y<br />
legales que deben de cumplirse en la administración de recursos públicos, por ello su<br />
trabajo principal lo realizan en coordinación con la DAFIM.<br />
¿Qué hace la UIP?<br />
La Unidad de Información Pública (UIP) fue creada<br />
por la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP),<br />
aprobada por el Congreso en el 2008 y vigente desde<br />
2009. La Ley tiene como objeto desarrollar el principio<br />
de publicidad que establece la Constitución Política de<br />
la República en su artículo 30, el cual regula que toda<br />
la información administrativa es pública y cualquier<br />
persona puede tener acceso a ella.<br />
La LAIP establece que toda la administración pública está obligada a cumplirla,<br />
incluso las municipalidades (art. 6 numeral 18) y que todo sujeto obligado tiene que<br />
designar a una persona o unidad encargada de cumplirla (art. 19). Por lo que en todas<br />
las municipalidades debe existir un empleado, funcionario o unidad encargada de<br />
cumplir dicha ley.<br />
En la práctica, la mayoría de municipalidades designa a un empleado como<br />
responsable de cumplir la LAIP; sin embargo, se sabe que en algunos municipios dicho<br />
empleado siente que no cuenta con el respaldo de sus compañeros o del Concejo,<br />
pues aún existe mucho miedo a dar la información que los vecinos piden.<br />
Es importante que los nuevos Concejos conozcan la LAIP y que estén conscientes de<br />
que si no la cumplen pueden incluso llegar a tener problemas legales o ir a la cárcel 6 .<br />
6. En el apartado de rendición de cuentas se profundiza sobre los alcances de la LAIP.<br />
La UIP es la encargada<br />
de cumplir la Ley de<br />
Acceso a la Información<br />
en cada municipalidad; no<br />
tenerla conlleva sanciones<br />
legales.<br />
30 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué otras oficinas o dependencias pueden<br />
haber en una municipalidad?<br />
Vimos que el Concejo <strong>Municipal</strong> tiene la facultad de crear las oficinas o dependencias<br />
que considere necesarias (art. 35 j), así como de contratar a los funcionarios que<br />
considere necesarios <strong>para</strong> cumplir eficientemente sus funciones (art. 80).<br />
Las dependencias adicionales que comúnmente se encuentran en las municipalidades<br />
son los siguientes:<br />
n Gerencia <strong>Municipal</strong>. Apoya al alcalde en la administración de la municipalidad.<br />
El gerente es el jefe del personal.<br />
n Dirección de Recursos Humanos. Es la encargada de todos los asuntos<br />
relacionados con el personal de la municipalidad (contratación, derechos,<br />
obligaciones, capacitación, despidos, etc.).<br />
n Dirección de Servicios Públicos <strong>Municipal</strong>es. Es la responsable de velar por<br />
que todos los servicios públicos municipales funcionen en forma eficiente. En la<br />
mayoría de municipalidades es parte de la DMP.<br />
n Oficina de Ordenamiento Territorial. Es altamente recomendable que en<br />
los municipios exista una unidad especializada en el ordenamiento territorial<br />
encargada de elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que defina<br />
qué actividades se pueden hacer en cada área del municipio y lleve un catastro<br />
o registro ordenado de los inmuebles existentes. Es responsable de autorizar<br />
las construcciones en el municipio y de velar por que se respeten el POT y el<br />
Reglamento de Construcción.<br />
n Oficina de Gestión de Riesgos. Los fenómenos naturales han demostrado la<br />
vulnerabilidad de Guatemala ante el cambio climático y sus efectos. Como los<br />
municipios son los que sufren las consecuencias, es recomendable contar con una<br />
Oficina de Gestión de Riesgos (OGR). La OGR debe tener una estrecha vinculación<br />
con la de Ordenamiento Territorial y debe encargarse de la conservación, el uso<br />
sostenible de los recursos naturales y el manejo de cuencas. Debe de ser el<br />
enlace directo con la CONRED <strong>para</strong> la atención de las emergencias por desastres<br />
naturales o de cualquier otro tipo.<br />
n Oficina de Desarrollo Económico Local. Una de las formas más efectivas de<br />
mejorar las condiciones de vida de los vecinos es mejorando sus ingresos y esa es<br />
una de las principales funciones de la Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL).<br />
Es la encargada de promover las alianzas público-privadas en el municipio <strong>para</strong><br />
incrementar la producción, el establecimiento de industrias manufactureras y otras<br />
medidas establecidas en los Planes de Desarrollo Económico Local desarrollados<br />
por ella.<br />
n Oficina de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es la responsable de levantar<br />
las estadísticas de salud y desnutrición en el municipio, así como de cuáles<br />
son las zonas más afectadas. Se encarga de formular proyectos de seguridad<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
31
alimentaria y nutricional <strong>para</strong> el municipio. Debe ser el enlace de la municipalidad<br />
con la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) y de organizar las<br />
comisiones de Seguridad Alimentaria y Nutricional en los Consejos de Desarrollo 7<br />
(art. 34 de la Ley de Seguridad Alimentaria).<br />
n Dirección de Comunicación Social. Es la encargada de la comunicación de<br />
la municipalidad con los vecinos; realiza campañas de sensibilización <strong>para</strong> el<br />
cumplimiento de normas municipales y el pago de arbitrios.<br />
n Policía <strong>Municipal</strong> (de tránsito). Suele encargarse de la asignación de espacios<br />
en plazas públicas y mercados, de entregar notificaciones o requerimientos a<br />
la población y de apoyar en la seguridad de la municipalidad. Cuando existe la<br />
delegación de la competencia del tránsito, también se tiene la Policía <strong>Municipal</strong><br />
de Tránsito, la que se encarga de velar por que se cumplan la Ley de Tránsito y su<br />
Reglamento en el municipio.<br />
Las competencias del<br />
Municipio<br />
¿Cuáles son las competencias del<br />
municipio?<br />
Según el artículo 6 del Código <strong>Municipal</strong>, las<br />
competencias de los municipios se pueden dividir<br />
en propias y atribuidas. Las propias son aquellas<br />
que obligatoriamente debe cumplir el municipio y<br />
las atribuidas, las que recibe por descentralización<br />
del Organismo Ejecutivo, <strong>para</strong> lo que deben<br />
firmarse los convenios correspondientes y<br />
respetarse la autonomía municipal.<br />
En forma práctica, podemos agrupar las competencias del municipio en tres:<br />
1. Prestación de servicios<br />
2. Regulación<br />
3. Ordenamiento territorial<br />
Las competencias del<br />
municipio se pueden<br />
clasificar en:<br />
1. Prestación de servicios<br />
2. Regulación<br />
3. Ordenamiento territorial<br />
7. Artículo 34 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Decreto 32-2005 del Congreso de la República.<br />
32 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
La prestación de servicios municipales<br />
La prestación de servicios es la competencia a la que le suelen poner más atención<br />
las autoridades municipales, pues los vecinos miden la calidad de la gestión municipal<br />
según los servicios que reciben. El Código <strong>Municipal</strong>, en el artículo 68, indica que<br />
obligatoriamente las municipalidades deben prestar los siguientes servicios:<br />
1. Abastecimiento domiciliar de agua potable<br />
debidamente clorada;<br />
2. Alcantarillado;<br />
3. Alumbrado público;<br />
4. Mercados;<br />
5. Rastros;<br />
6. Administración de cementerios, así como la autorización y el control de los<br />
cementerios privados;<br />
7. Limpieza y ornato;<br />
8. Recolección, tratamiento y disposición final de desechos y residuos sólidos hasta<br />
su disposición final;<br />
9. Pavimentación de las vías públicas urbanas y su mantenimiento;<br />
10. Autorización de megáfonos o equipos de sonido expuestos al público;<br />
11. Administración de la biblioteca pública municipal;<br />
12. Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación;<br />
13. Gestión y administración de farmacias públicas;<br />
14. Prestación del servicio de policía municipal;<br />
15. Desarrollo de viveros forestales permanentes <strong>para</strong> reforestar cuencas de ríos,<br />
lagos, reservas ecológicas y fuentes de agua;<br />
16. Otras que le asignen el Código <strong>Municipal</strong> u otras leyes y las que le sean<br />
trasladadas mediante el proceso de descentralización.<br />
Para que la prestación de los servicios se haga en forma eficiente, es indispensable<br />
que cada uno cuente con un reglamento aprobado por el Concejo y publicado en el<br />
diario oficial. El reglamento sirve a la municipalidad <strong>para</strong> administrar la prestación del<br />
servicio y poder exigir a los vecinos su complimiento, y a éstos, les sirve de respaldo<br />
<strong>para</strong> exigir a la municipalidad la prestación eficiente del servicio, pues incluye los<br />
procedimientos que pueden usar <strong>para</strong> ello.<br />
Una buena práctica que han seguido muchas municipalidades es la creación de la<br />
Dirección de Servicios Públicos <strong>Municipal</strong>es, a la que delegan todo lo relacionado con la<br />
prestación de servicios.<br />
Los vecinos suelen medir la<br />
calidad de la municipalidad<br />
en función de los servicios<br />
que reciben, por lo que<br />
deben ser de buena calidad<br />
y amplia cobertura.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
33
Toda prestación de servicios implica fuertes inversiones <strong>para</strong> la municipalidad y por<br />
ello es que todo servicio debe ser pagado por la población, a través de las tasas. Lo<br />
ideal es que el costo total de prestar el servicio sea cubierto por los consumidores<br />
o usuarios, pero en muchos municipios las condiciones de pobreza hacen que la<br />
municipalidad asuma una parte de los costos.<br />
Debe tenerse presente que los recursos de la municipalidad nunca son suficientes; así<br />
que en la medida en que la población cumpla con asumir el costo o una buena parte de<br />
éste, los servicios que la municipalidad prestará serán de mejor calidad. Lo recaudado<br />
por la prestación de servicios solo puede usarse <strong>para</strong> cubrir los costos de los servicios<br />
(artículo 72).<br />
¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales?<br />
Las municipalidades tienen las siguientes cuatro<br />
opciones <strong>para</strong> cumplir con su obligación de prestar<br />
servicios (arts. 68,73 y 74):<br />
1. Prestarlos ellas mismas, en forma directa<br />
o por medio de una empresa municipal.<br />
Lo más común es que sean las mismas<br />
municipalidades las que, en forma directa,<br />
prestan los servicios. Las empresas<br />
municipales suelen usarse <strong>para</strong> prestar los<br />
servicios de agua o energía eléctrica y tienen como objeto llevar una contabilidad<br />
propia que les permita establecer con claridad cuánto se invierte por el servicio y<br />
cuánto ingresa.<br />
2. Por medio de una mancomunidad. Hasta la fecha no se ha dado ningún caso de<br />
prestación de servicios por medio de una mancomunidad, aunque ya hay algunos<br />
intentos de prestar en forma mancomunada la recolección de desechos sólidos.<br />
3. En coordinación con otros municipios, bajo convenios. No se conoce ninguna<br />
experiencia de este tipo.<br />
4. Concesionarlos a una empresa o persona individual. No es una práctica común;<br />
en algunas ocasiones se ha concesionado el cobro de los servicios, mas no la<br />
prestación.<br />
¿Cuál es el servicio más importante?<br />
El abastecimiento de agua debidamente clorada <strong>para</strong> consumo doméstico, es,<br />
definitivamente, el servicio más importante dentro de un municipio. Entre otros usos,<br />
el agua <strong>para</strong> consumo doméstico que proporcionan las municipalidades, además de<br />
beberse, se usa <strong>para</strong> cocinar, bañarse, lavar los alimentos y saneamiento básico. Se<br />
considera como el servicio municipal más delicado, puesto que su carencia afecta<br />
directamente la salud de los habitantes del municipio.<br />
La municipalidad puede<br />
prestar los servicios en<br />
forma directa, por medio de<br />
una empresa municipal, en<br />
forma mancomunada o a<br />
través de alguna concesión<br />
a entidades privadas.<br />
34 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Más adelante se profundizará en ello, pero hay<br />
estudios que demuestran que el agua debidamente<br />
clorada (potable, apta <strong>para</strong> consumo humano), es un<br />
factor fundamental en la reducción de las muertes<br />
infantiles relacionadas con problemas estomacales<br />
como la diarrea. Todos los Concejos <strong>Municipal</strong>es<br />
deben invertir prioritariamente recursos y realizar<br />
esfuerzos <strong>para</strong> que en sus municipios se provea agua<br />
potable en calidad, cantidad y cobertura suficientes.<br />
El abastecimiento de agua<br />
clorada es el servicio más<br />
importante, pues impacta<br />
directamente la salud<br />
de los habitantes del<br />
municipio.<br />
El Código de Salud reitera en sus artículos 79 al 91 la obligación municipal de prestar<br />
el servicio de agua potable en sus municipios, de proteger las fuentes de agua, de<br />
construir obras destinadas a la provisión y abastecimiento de agua y la obligación de<br />
purificar el agua según los métodos establecidos por el Ministerio de Salud (art. 87).<br />
La regulación municipal<br />
Regulación se refiere a emitir reglamentos, acuerdos<br />
y ordenanzas sobre las distintas actividades que se<br />
realizan en el municipio, así como a la forma en que<br />
deben prestarse los servicios municipales.<br />
Entre las actividades de regulación destacan las<br />
siguientes:<br />
1. Regulación del transporte de pasajeros y de<br />
carga, así como de sus terminales locales;<br />
2. Regulación del uso de bienes públicos municipales;<br />
3. Regulación de los servicios públicos que presta la municipalidad.<br />
La regulación de servicios implica decir qué se puede hacer, qué no se puede hacer,<br />
cómo debe hacerse y quién es el responsable de velar por que el reglamento o norma<br />
se cumpla.<br />
La regulación es una competencia que debe cumplir directamente el Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>. Anteriormente se estableció que todos los reglamentos, acuerdos y<br />
ordenanzas deben ser aprobados con mayoría simple (mitad más uno del total de<br />
miembros del Concejo). Para que las normas emitidas por el Concejo sean válidas,<br />
deben ser publicadas en el diario oficial (art. 42).<br />
La regulación consiste<br />
en emitir reglamentos,<br />
acuerdos y ordenanzas<br />
<strong>para</strong> la administración de<br />
los servicios municipales<br />
y la convivencia pacífica<br />
de los vecinos.<br />
Cuando el Concejo emite un reglamento debe respetar el principio de jerarquía<br />
normativa, que dice que la Constitución es la ley máxima de Guatemala; después vienen<br />
las leyes constitucionales, como la Ley Electoral y de Partidos Políticos; luego las leyes<br />
ordinarias, como el Código <strong>Municipal</strong>; luego los reglamentos, como los de los servicios<br />
municipales; y por último, vienen las disposiciones administrativas, como las políticas<br />
municipales, resoluciones de la DMP o normas complementarias a los reglamentos.<br />
El principio de jerarquía normativa también indica que ninguna norma de rango inferior<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
35
puede contradecir a la superior, sino solamente desarrollarla. Por ejemplo, el Código<br />
<strong>Municipal</strong> establece que la municipalidad debe prestar el servicio de agua, por lo que la<br />
municipalidad puede emitir un reglamento <strong>para</strong> regular cómo se prestará dicho servicio.<br />
Pirámide de jerarquía de las leyes, reglamentos y normas<br />
en Guatemala<br />
El ordenamiento territorial<br />
Aunque el ordenamiento territorial es una<br />
obligación que la Constitución (art. 253) asigna a las<br />
municipalidades, no todos los gobiernos municipales<br />
le ponen la atención que la ley manda. A eso se debe<br />
que veamos muchos municipios desordenados, donde<br />
están juntos el mercado, las escuelas y las casas<br />
de habitación; en los que hay casas en las orillas de<br />
los barrancos y ríos, que las hacen vulnerables a los<br />
El ordenamiento territorial<br />
consiste en poner cada<br />
actividad en el lugar más<br />
apropiado; por ejemplo,<br />
las casas lejos de ríos y<br />
de barrancos.<br />
fenómenos climáticos. El ordenamiento territorial consiste en poner cada actividad en<br />
un lugar apropiado: el comercio, la industria, la educación, la diversión y la vivienda.<br />
El Código <strong>Municipal</strong> dedica un capítulo entero al ordenamiento territorial (Capítulo II<br />
del Título VII, arts. 142 al 149). Además, los artículos 23 Ter, 35 b) y 142 obligan a las<br />
municipalidades a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo<br />
integral de sus municipios, los que deben ser aprobados con el voto favorable de las<br />
dos terceras partes de los miembros que integran el Concejo <strong>Municipal</strong> (art. 144). En<br />
las reformas de 2010 se reforzó la obligación municipal de atender el ordenamiento<br />
territorial.<br />
36 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Los planes de ordenamiento territorial se convierten en ley <strong>para</strong> el municipio, pues<br />
las actividades se podrán realizar únicamente en el lugar que el plan autoriza; por<br />
ejemplo, las actividades industriales estarán alejadas de las viviendas y los expendios<br />
de bebidas, lejos de las escuelas.<br />
Todo plan debe respetar los lugares sagrados o de importancia histórica o cultural,<br />
como monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico o cultural y sus áreas de<br />
influencia (art. 143).<br />
Otras regulaciones importantes del Código <strong>Municipal</strong> sobre ordenamiento territorial<br />
pueden resumirse de la siguiente forma:<br />
1. El Concejo <strong>Municipal</strong> está autorizado <strong>para</strong> dividir el municipio en las distintas<br />
formas de ordenamiento territorial internas existentes, cumpliendo con lo<br />
establecido en los artículos 22 al 25 del Código <strong>Municipal</strong>.<br />
2. El Concejo es el encargado de emitir el dictamen favorable <strong>para</strong> la autorización<br />
de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, sin el cual<br />
ninguna autoridad podrá emitir la licencia respectiva (arts. 35 z y 68 j);<br />
3. Toda lotificación, parcelamiento, urbanización u otras formas de desarrollo<br />
urbano o rural, sin importar quién las realice, deberán contar con la aprobación y<br />
autorización de la municipalidad en cuya circunscripción se localicen (arts. 142 y<br />
147).<br />
4. Las obras del <strong>Gobierno</strong> Central u otras dependencias públicas deben hacerse en<br />
armonía con el plan de ordenamiento territorial y con el conocimiento del Concejo<br />
(art. 145).<br />
5. La edificación a orillas de carreteras necesita autorización escrita de la<br />
municipalidad y deberá cumplir con las medidas mínimas establecidas en el<br />
Código <strong>Municipal</strong> (art. 146).<br />
6. Están prohibidos los expendios de bebidas alcohólicas o cantinas a una distancia<br />
menor de cien (100) metros del centro de la carretera (art. 146).<br />
Antes de autorizar la ejecución de una lotificación, los promotores deben garantizar<br />
a la municipalidad, a través de una fianza, el cumplimiento total de las obligaciones<br />
que conlleva el proyecto hasta su terminación. Si transcurrido el plazo previsto el<br />
proyecto no se termina, la compañía afianzadora hará efectivo el valor de la fianza a la<br />
municipalidad <strong>para</strong> que ésta concluya los trabajos pendientes (art. 148).<br />
Ninguna lotificadora o urbanizadora podrá otorgar escrituras de promesa de venta o<br />
compraventa antes de obtener la autorización municipal citada (art. 149).<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
37
Las Finanzas <strong>Municipal</strong>es<br />
¿Qué son las finanzas municipales?<br />
Uno de los aspectos más importantes de un buen gobierno municipal es un buen<br />
conocimiento de las finanzas municipales. Por finanzas municipales se entiende<br />
la elaboración del presupuesto municipal y su ejecución, los ingresos que recibe<br />
el municipio, los gastos que realiza, el uso de los sistemas financieros electrónicos<br />
existentes (SIAF y Guatecompras) y el cumplimiento del marco legal aplicable.<br />
¿Qué es el presupuesto municipal?<br />
El presupuesto municipal es un instrumento<br />
técnico que sirve al Concejo <strong>Municipal</strong> y a la<br />
<strong>Municipal</strong>idad <strong>para</strong> planificar el dinero que recibirá<br />
(ingresos) y los gastos que realizará (egresos). Las<br />
municipalidades, como parte del sector púbico<br />
guatemalteco, están obligadas a elaborar en forma<br />
anual su presupuesto de ingresos y egresos.<br />
El presupuesto es uno y en él deben figurar todos<br />
los ingresos y gastos autorizados <strong>para</strong> el ejercicio fiscal, incluidos los ingresos de las<br />
empresas municipales (art. 126).<br />
El ejercicio fiscal inicia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada<br />
año. Cuando una obra se va realizar durante más de un año, en el presupuesto del<br />
primer año únicamente debe incluirse aquella parte que se considera que se ejecutará<br />
durante ese año y el resto debe incluirse en el presupuesto del siguiente año (art. 125).<br />
Como el presupuesto es una herramienta de planificación, en ningún caso los gastos<br />
podrán ser mayores que los ingresos. No se puede presupuestar ninguna obra o<br />
actividad que no tenga fondos o recursos <strong>para</strong> financiarla (art. 127). Para la elaboración<br />
del presupuesto deben tomarse como base las estimaciones y resultados de los últimos<br />
cinco años (art. 128).<br />
El Concejo debe aprobar el presupuesto anual a más tardar el 15 de diciembre de<br />
cada año (art. 131) y puede modificarlo, <strong>para</strong> ampliarlo o reducirlo, las veces que sea<br />
necesario; en ambos casos debe contar con el voto favorable de las dos terceras partes<br />
del total de miembros del Concejo.<br />
Las inversiones deben hacerse en la creación, mantenimiento y mejora de los<br />
servicios municipales, así como en la realización de obras sanitarias y de urbanismo. No<br />
pueden asignarse fondos ni disponerse de ellos <strong>para</strong> actividades que no se relacionen<br />
con los fines del municipio (art. 130).<br />
El presupuesto es un<br />
instrumento de planificación<br />
que permite al Concejo<br />
proyectar cuánto dinero<br />
recibirá en un año y en qué<br />
lo gastará.<br />
38 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
El artículo 131 del Código <strong>Municipal</strong> expresa:<br />
“La municipalidad debe disponer y administrar<br />
equitativamente su presupuesto anual entre las<br />
comunidades rurales y urbanas, indígenas y no indígenas,<br />
tomando en cuenta la densidad de población, las<br />
necesidades básicas insatisfechas, los indicadores de salud<br />
y educación, la situación ambiental y la disponibilidad de<br />
recursos financieros”.<br />
En un sentido parecido, el artículo 132 dice que en la formulación del presupuesto<br />
se pueden incluir los compromisos acordados en el Consejo <strong>Municipal</strong> de Desarrollo<br />
(COMUDE), así como que el Concejo debe crear los mecanismos que permitan a<br />
las organizaciones comunitarias comunicar y discutir con los órganos municipales e<br />
informarles los criterios técnicos y limitaciones técnico-políticas que incidieron en la<br />
inclusión o exclusión de sus proyectos.<br />
A partir de la creación del SIAF, toda la elaboración del presupuesto, así como el<br />
registro de su ejecución y liquidación, se maneja en forma electrónica por medio de<br />
dicho sistema. El Ministerio de Finanzas (Minfin) brinda asesoría a las municipalidades<br />
en la formulación de su presupuesto, ejecución y liquidación. Es importante que las<br />
autoridades municipales participen en los talleres de planificación del presupuesto<br />
que imparten el Minfin y otros entes, <strong>para</strong> que estén bien enteradas de los proceso de<br />
formulación del presupuesto y puedan estar pendientes de su ejecución.<br />
¿Cuáles son los ingresos del municipio?<br />
Como el municipio es una institución pública, solamente puede tener aquellos<br />
ingresos que la ley le permite, y esos ingresos se dividen en tres grandes fuentes:<br />
1. Ingresos propios<br />
2. Transferencias<br />
3. Endeudamiento público<br />
Ingresos propios<br />
Los ingresos propios son aquellos que la<br />
municipalidad recauda (cobra) directamente y pueden<br />
provenir de las siguientes fuentes:<br />
1. Tasas minicipales<br />
2. Arbitrios e impuestos<br />
3. Contribuciones por mejoras<br />
La importancia de los ingresos propios es que la<br />
municipalidad puede disponer más libremente de ellos<br />
El Concejo debe repartir, en<br />
forma equitativa según la<br />
población, el presupuesto<br />
de inversión entre las<br />
comunidades urbanas y<br />
rurales que lo integran.<br />
Los ingresos propios<br />
son los que cobra<br />
directamente la<br />
municipalidad y son:<br />
• Tasas<br />
• Arbitrios e impuestos<br />
• Contribuciones por<br />
mejoras<br />
que de las otras dos fuentes, pues su uso no está totalmente condicionado. Además,<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
39
mientras más ingresos propios recaude una municipalidad, más ingresos recibirá por<br />
transferencias.<br />
Las tasas municipales<br />
Las tasas son las cantidades en dinero que cobra<br />
la municipalidad por la prestación de un servicio<br />
municipal, la realización de un acto administrativo o<br />
el uso de un bien municipal. Las tasas se clasifican<br />
en: a) por servicios municipales; b) administrativas y<br />
c) por uso privativo. Como ejemplos pueden citarse,<br />
respectivamente: el canon de agua, la licencia de<br />
autorización de establecimientos abiertos al público y<br />
el piso de plaza o alquiler de locales municipales.<br />
Las tasas por servicios y administrativas deben establecerse tomando en cuenta el<br />
costo que tiene <strong>para</strong> la municipalidad su prestación; por ejemplo: si bombear, clorar<br />
y llevar un metro cúbico de agua a una casa cuesta a la municipalidad Q.5.00, debe<br />
cobrarse al menos dicha cantidad al vecino (art. 72 CM).<br />
Los alquileres o tasas por uso privativo deben fijarse atendiendo al valor comercial del<br />
local o inmueble y siempre debe ser superior al costo de mantenimiento del local.<br />
Una muy mala práctica municipal ha sido subsidiar la prestación de los servicios, pues<br />
eso ocasiona que los servicios prestados sean de mala calidad, al no tener los recursos<br />
financieros <strong>para</strong> prestarlos en forma eficiente o mejorarlos.<br />
El valor de las tasas debe estar fijado en el plan municipal de tasas o en el reglamento<br />
que regula la prestación del servicio correspondiente, que debe ser aprobado por<br />
el Concejo <strong>Municipal</strong> y publicado en el Diario Oficial <strong>para</strong> que tenga validez. De lo<br />
contrario, su cobro es ilegal y se comete el delito de “exacciones ilegales” que sanciona el<br />
cobro de tasas, arbitrios o impuestos que no estén en ley o en acuerdo municipal (art.<br />
451 Código Penal).<br />
Los arbitrios e impuestos municipales<br />
Los arbitrios e impuestos tienen como<br />
características comunes que ambos son<br />
aprobados por el Congreso, a través de una ley, y<br />
no tienen una contraprestación (prestación de un<br />
servicio) por su cobro. La diferencia entre ellos es<br />
que los impuestos son creados <strong>para</strong> financiar al<br />
<strong>Gobierno</strong> Central y los arbitrios son creados a favor<br />
de las municipalidades (arts. 11 y 12 del Código<br />
Tributario).<br />
Las tasas se cobran a<br />
cambio de la prestación<br />
de un servicio municipal o<br />
de la extensión de alguna<br />
licencia municipal.<br />
Los arbitrios e impuestos son<br />
aprobados por el Congreso<br />
y la municipalidad no da un<br />
servicio directo a cambio de<br />
su pago.<br />
Los arbitrios generalmente están contenidos en los llamados planes de arbitrios y<br />
existe uno por cada municipio. Los planes de arbitrios suelen ser muy antiguos porque<br />
40 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
los últimos aprobados son de 1995 y 96; hay hasta de 1940 o anteriores. Por eso se<br />
dice que son obsoletos y que es necesario actualizarlos 8 .<br />
Los impuestos y arbitrios nacionales que las municipalidades pueden cobrar son los<br />
siguientes:<br />
n Impuesto único sobre inmuebles (IUSI). Es un impuesto creado por el<br />
decreto 15-98 del Congreso. Da la facultad al Ministerio de Finanzas <strong>para</strong> que<br />
pueda delegar su recaudación a las municipalidades y que aquellas que lo<br />
cobren se queden con el 100% de lo recaudado. Al 2010 lo recaudaban 280<br />
municipalidades. Se cobra sobre el valor de las propiedades inmuebles que existan<br />
en el municipio. Al menos 70% de lo recaudado debe destinarse a inversión<br />
y el 30%, como máximo, <strong>para</strong> funcionamiento (art. 2). Es uno de los ingresos<br />
propios más importantes <strong>para</strong> las municipalidades que lo cobran. Para aquellas<br />
municipalidades donde no se cobra, es recomendable que empiecen a hacerlo.<br />
n Boleto de ornato. Es un arbitrio creado por el decreto 121-96 del Congreso a<br />
favor de todas las municipalidades del país, las que están obligadas a cobrarlo. Lo<br />
pagan todas las personas entre 18 y 65 años de edad que habitan el municipio y<br />
su tarifa va de Q.4.00 a Q.150.00, según los ingresos del vecino. La municipalidad<br />
debe solicitar a las entidades públicas y privadas que tengan sede en el municipio<br />
que exijan a sus empleados la compra del boleto de ornato. Es un arbitrio fácil de<br />
recaudar y no tiene destino específico, por lo que puede usarse <strong>para</strong> cubrir gastos<br />
de financiamiento.<br />
n Arbitrio del cable. Fue creado por la Ley Reguladora del Uso y Captación<br />
de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del<br />
Congreso. Dice que las empresas de cable deben pagar mensualmente a las<br />
municipalidades de las cabeceras departamentales Q.2.00 por cada usuario y<br />
Q.1.00 al resto de municipalidades. Las empresas de cable deben contar con<br />
la autorización municipal <strong>para</strong> la instalación de postes y cableado. La ley no<br />
establece un destino específico <strong>para</strong> lo recaudado. En muchos municipios no<br />
se cobra, se recomienda hacer convenios de pago con las empresas de cable o<br />
hacer cambios de deuda por espacios en el canal de cable local.<br />
n Arbitrio de anuncios en vías urbanas y extraurbanas. Fue creado por la<br />
Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003 del<br />
Congreso. Se paga por la colocación de anuncios en vías urbanas y extraurbanas,<br />
salvo carreteras nacionales o departamentales. El valor se fija según el tamaño<br />
del anuncio y va de Q.2.00 a Q.50.00 el metro cuadrado. Lo recaudado debe<br />
invertirse <strong>para</strong> cumplir la ley que lo crea y <strong>para</strong> el ornato municipal. Es un arbitrio<br />
principalmente <strong>para</strong> municipios urbanos o muy grandes, pero no quiere decir que<br />
los municipios pequeños o medianos no lo puedan cobrar; sin embargo, <strong>para</strong><br />
hacerlo deben emitir su reglamento de anuncios.<br />
8. ANAM y AGAAI están impulsando la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Arbitrios, que unificará todos los arbitrios y actualizará las<br />
tarifas.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
41
Contribuciones por mejoras<br />
Las contribuciones por mejoras son aquellas<br />
cantidades de dinero que pagan los vecinos por<br />
la construcción de obras de infraestructura que<br />
beneficien a los inmuebles de su propiedad.<br />
Tienen dos ventajas importantes: 1) permiten a la<br />
municipalidad realizar más obras al no tener que<br />
pagar su valor total y 2) incrementan los ingresos<br />
propios de las municipalidades, lo que les permite<br />
obtener más ingresos por transferencias. Son uno<br />
de los ingresos propios menos usados por las municipalidades a pesar de tener una<br />
potencialidad enorme.<br />
Para cobrar contribuciones por mejoras se recomienda que la municipalidad se ponga<br />
de acuerdo con los vecinos de una colonia, caserío, zona o calle <strong>para</strong> realizar la obra<br />
de infraestructura, como la pavimentación de una calle, la apertura de un camino o el<br />
alcantarillado, por ejemplo.<br />
Para el establecimiento de una contribución por mejoras, primero se debe<br />
establecer el valor de la obra a realizar, los inmuebles que resultarán beneficiados y<br />
sus propietarios. Con esa información, la municipalidad puede asumir el pago de un<br />
porcentaje del valor de la obra y los vecinos asumirán el restante; dichos porcentajes<br />
dependerán de la negociación de los vecinos con el municipio y de la capacidad<br />
financiera de la municipalidad.<br />
Las contribuciones por mejoras se establecen por medio de un reglamento que<br />
aprueba el Concejo <strong>Municipal</strong>, en el que se establece el porcentaje que asumirá la<br />
municipalidad y el que asumirán los vecinos, la forma como se harán los pagos y las<br />
sanciones <strong>para</strong> los vecinos que no paguen (art. 102 CM).<br />
Transferencias intergubernamentales<br />
Para la mayoría de municipalidades, la<br />
principal fuente de ingreso son las transferencias<br />
intergubernamentales; es decir, el dinero que por<br />
mandato de ley el <strong>Gobierno</strong> Central traslada a las<br />
municipalidades. Existen 2 grandes grupos de<br />
transferencias:<br />
n Constitucionales. Por mandato del<br />
Las contribuciones por<br />
mejoras se cobran por la<br />
realización de obras de<br />
infraestructura municipal<br />
que beneficien directamente<br />
a bienes inmuebles o les den<br />
más valor.<br />
Las transferencias son los<br />
recursos que por mandato<br />
de ley el gobierno central<br />
traslada mensualmente a las<br />
municipalidades.<br />
artículo 257 de la Constitución Política de la República debe trasladarse a las<br />
municipalidades el 10% de los ingresos ordinarios presupuestados <strong>para</strong> el año.<br />
Aunque no está del todo claro cómo el Ministerio de Finanzas calcula los ingresos<br />
ordinarios, se entiende que los constituyen lo recaudado por impuestos menos<br />
los destinos específicos de los impuestos. Al menos el 90% debe destinarse <strong>para</strong><br />
inversión en salud, educación e infraestructura y el resto, <strong>para</strong> funcionamiento.<br />
42 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
n Impuestos compartidos. Son los que, por mandato de la ley que crea el<br />
impuesto, una parte debe trasladarse a las municipalidades. Son los siguientes:<br />
• IVA. Del Impuesto al Valor Agregado se traslada a las municipalidades el 1.5%<br />
de lo recaudado. Debe destinarse hasta el 75% <strong>para</strong> inversión y el restante <strong>para</strong><br />
funcionamiento (art. 10 Ley del IVA, decreto 27-92).<br />
• Petróleo. Del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles<br />
Derivados del Petróleo se traslada a las municipalidades diez centavos de<br />
quetzal <strong>para</strong> la municipalidad de Guatemala y veinte centavos <strong>para</strong> todas las<br />
municipalidades restantes, por la venta de gasolina superior y regular. Los<br />
recursos deben destinarse a mantener y mejorar la infraestructura vial (art. 23 de<br />
la Ley del IDPCCP, Decreto 38-92).<br />
• Circulación de vehículos. Del Impuesto sobre Circulación de Vehículos<br />
Terrestres, Marítimos y Aéreos se traslada, según el tipo de vehículo, el siguiente<br />
porcentaje:<br />
a. 50% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso urbano y comercial y<br />
debe ser destinado <strong>para</strong> mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o<br />
ampliación de calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demás poblados<br />
de los municipios (art. 6 de la Ley del IdC, Decreto 70-94).<br />
b. 20% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso extraurbano, agrícola,<br />
industrial y de construcción; tiene el mismo destino que el anterior (art. 7).<br />
c. 20% de lo recaudado por vehículos marítimos; tendrá como destino exclusivo<br />
mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción<br />
y/o ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes de las cabeceras y<br />
demás poblados de los municipios (art. 8).<br />
d. 30% de lo recaudado por vehículos aéreos, que deberá destinarse<br />
exclusivamente al mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación<br />
del sistema eléctrico de las cabeceras y demás poblados de los municipios<br />
(art. 9).<br />
Toda la distribución de las transferencias se hace bajo un sistema único regulado en el<br />
Código <strong>Municipal</strong> y puede resumirse de la siguiente forma:<br />
1. Las transferencias son mensuales y deben hacerse en los primeros 15 días de<br />
cada mes (art. 118).<br />
2. El monto que corresponde a cada municipalidad lo determina la Comisión del<br />
Cálculo integrada por: SEGEPLAN, MinFin, ANAM, AGAAI y la Contraloría General<br />
de Cuentas, con base en los siguientes criterios:<br />
a. 30% según la población de cada municipio;<br />
b. 35% en partes iguales <strong>para</strong> todas las municipalidades;<br />
c. 25% según los ingresos propios de cada municipio; y<br />
d. 10% según el número de aldeas y caseríos de cada municipio.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
43
3. La comisión hará el cálculo con la información de ingresos ya aprobada por<br />
la contraloría; es decir, dos años atrás del que se recibe. La comisión no tiene<br />
ninguna facultad <strong>para</strong> tomar decisiones; en otras palabras, no puede beneficiar<br />
ni perjudicar a una municipalidad, salvo en el caso que se establezca que alteró<br />
información (art. 119).<br />
La información <strong>para</strong> el cálculo será proporcionada por:<br />
a. TSE: el número de municipios existentes;<br />
b. INE: la población total de cada municipio y el número de aldeas y caseríos;<br />
c. MinFin: los ingresos propios de cada municipio, incluyendo los de las empresas<br />
municipales, rendidos y liquidados ante la Contraloría; y<br />
d. Contraloría: verifica que la información sea auténtica (art. 120).<br />
4. A las municipalidades que durante dos años consecutivos no reporten ingresos al<br />
SIAF, se les considerará como que no tienen ingresos propios y se les trasladará<br />
cero (0) en ese criterio (art. 121).<br />
5. La Comisión del Cálculo debe publicar en el Diario Oficial la información del monto<br />
que corresponde a cada municipio, así como la información que se usó <strong>para</strong> hacer<br />
el cálculo (art. 122).<br />
Endeudamiento municipal<br />
La última fuente de financiamiento de las<br />
municipalidades es el endeudamiento y es la más<br />
complicada de usar.<br />
El mal uso que algunas municipalidades han dado al<br />
endeudamiento ha creado una percepción negativa<br />
entre la población. Se dice que hay municipalidades<br />
que están endeudadas por más de 20 años y que no<br />
tienen posibilidad alguna de invertir durante cuatro o<br />
cinco administraciones municipales, pues todos sus<br />
recursos se van al pago de la deuda.<br />
Lo ideal es que las municipalidades se endeuden únicamente <strong>para</strong> la construcción<br />
de obras que superen la capacidad financiera de la municipalidad y que sean capaces<br />
de autofinanciarse o que sean indispensables <strong>para</strong> el desarrollo del municipio. Las<br />
municipalidades no deben endeudarse <strong>para</strong> construir mercados o centros comerciales.<br />
En 2010 se hicieron algunos cambios al marco legal del endeudamiento municipal,<br />
que buscaban ordenar el acceso al endeudamiento <strong>para</strong> que se use únicamente como<br />
herramienta de desarrollo.<br />
El endeudamiento debe<br />
usarse únicamente <strong>para</strong><br />
financiar proyectos de<br />
desarrollo que superen<br />
la capacidad de la<br />
municipalidad y que sean<br />
autofinanciables.<br />
El Código <strong>Municipal</strong> establece en su artículo 110 que las municipalidades pueden<br />
contratar préstamos <strong>para</strong> el cumplimiento de sus fines, siempre que cumplan con los<br />
requisitos que el mismo Código establece, así como con el principio de capacidad de<br />
44 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
pago, <strong>para</strong> no afectar las finanzas municipales y evitar que su endeudamiento afecte<br />
las finanzas nacionales. Todo lo regulado en el Código sobre endeudamiento aplica<br />
<strong>para</strong> las municipalidades, empresas municipales y demás figuras desconcentradas o<br />
descentralizadas que dependan financieramente de las municipalidades (art. 111).<br />
La capacidad de pago anual de una municipalidad se establece restando de los<br />
ingresos ordinarios (propios y transferencias) los gastos de funcionamiento y servicio de<br />
la deuda. Es decir, si una municipalidad recibe Q.3 millones de transferencias y Q.500<br />
mil de ingresos propios y gasta en funcionamiento Q.1 millón y de servicio de la deuda<br />
Q.500 mil, su capacidad de pago es de Q.2 millones (art. 112).<br />
Los requisitos que debe cumplir una municipalidad <strong>para</strong> solicitar un préstamo son los<br />
siguientes (art. 113):<br />
1. El producto debe destinarse exclusivamente <strong>para</strong> financiar obras o servicios<br />
municipales;<br />
2. Debe aprobarse con el voto favorable de las dos terceras partes del total de<br />
miembros del Concejo, previo conocimiento y discusión de las recomendaciones<br />
de los estudios técnicos elaborados por la DMP, lo que debe constar en el acta de<br />
aprobación;<br />
3. Los préstamos internos únicamente podrán ser contratados con bancos del<br />
sistema financiero nacional y los externos (internacionales) deben hacerse a través<br />
del Minfin;<br />
4. La tasa de interés en ningún caso puede ser mayor a la reportada por el Banco<br />
de Guatemala; en otras palabras, de ninguna forma se le puede cobrar más a una<br />
municipalidad que a una persona individual.<br />
Aunque las municipalidades cuentan con el respaldo del Estado, ningún banco les<br />
prestará dinero si no dan una garantía, y la garantía más común son las transferencias<br />
que reciben las municipalidades, llamada “pignoración”. Según el Código <strong>Municipal</strong><br />
(art. 114), solamente pueden pignorar lo que esperan recibir en su periodo de gobierno<br />
y que se utilizará <strong>para</strong> el pago de la deuda.<br />
Algo que las autoridades municipales deben saber es que al momento de contratar un<br />
préstamo, los bancos requieren a las municipalidades firmar un convenio con el Minfin<br />
y el INFOM, cuando éste actúa como intermediario, <strong>para</strong> que cuando se deposite a<br />
una municipalidad sus transferencias, se descuente en forma prioritaria la parte que<br />
corresponde al banco o a los bancos, según la cantidad de préstamos que tenga la<br />
municipalidad. Por eso es que las municipalidades más endeudadas reciben pocos<br />
recursos <strong>para</strong> su funcionamiento y nada <strong>para</strong> inversión.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
45
¿Cuáles son los gastos del municipio?<br />
A pesar de que existen varias clasificaciones<br />
de los gastos que los municipios pueden<br />
realizar, <strong>para</strong> facilitar su comprensión, a<br />
continuación se agrupan en los tres rubros más<br />
comunes:<br />
1. Funcionamiento<br />
2. Inversión<br />
3. Deuda<br />
Gastos de funcionamiento<br />
Los gastos de funcionamiento, también conocidos<br />
como de operación, son aquellos que incluyen todo<br />
lo relacionado con pagos de personal y dietas del<br />
Concejo, alquiler y mantenimiento de oficinas, compra<br />
de utensilios e insumos, vehículos, entre otros.<br />
Debemos recordar que los gastos de funcionamiento<br />
únicamente pueden ser cubiertos con los ingresos<br />
propios (tasas y arbitrios) y la parte autorizada por las leyes <strong>para</strong> ello:<br />
n Situado constitucional 10%<br />
n IVA 25%<br />
n IUSI (artículo 2) 30%<br />
El problema <strong>para</strong> el financiamiento de los gastos de funcionamiento radica en que<br />
la mayoría de las municipalidades tienen unos ingresos propios muy bajos, entre<br />
otras razones, por no cobrar el IUSI, por lo que dependen casi en su totalidad de las<br />
transferencias; esto hace que los recursos <strong>para</strong> financiar el funcionamiento de una<br />
municipalidad sean muy limitados.<br />
Debe tenerse presente que:<br />
1. No se podrá realizar ningún<br />
gasto que no esté en el<br />
presupuesto y que no tenga<br />
una fuente de financiamiento<br />
(art. 126 CM);<br />
2. Los gastos del municipio<br />
nunca, nunca, podrán ser<br />
mayores a los ingresos (art.<br />
127 CM);<br />
3. No se pueden realizar<br />
gastos ajenos a los fines del<br />
municipio (art. 130 CM).<br />
Los gastos de<br />
funcionamiento son los<br />
destinados al pago de<br />
salarios y dietas, así<br />
como a la compra de<br />
suministros y utensilios.<br />
No contar con suficientes recursos <strong>para</strong> su funcionamiento hace que las<br />
municipalidades tengan estructuras administrativas débiles y personal poco calificado.<br />
La mejor forma de superar dichas limitaciones es incrementar los ingresos propios por<br />
medio del cobro del IUSI y de tasas actualizadas por la prestación de servicios.<br />
46 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Gastos de inversión<br />
Los gastos de inversión son aquellos que se<br />
hacen <strong>para</strong> financiar la construcción de obras<br />
físicas (infraestructura) y proyectos de desarrollo,<br />
preferentemente acordados en el COMUDE.<br />
Los proyectos y las obras deben aparecer en el<br />
presupuesto aprobado y <strong>para</strong> eso deben haber sido<br />
planificados el año anterior al de su ejecución.<br />
El Concejo <strong>Municipal</strong> debe velar por que los<br />
proyectos u obras que se van a realizar lleven el<br />
desarrollo a las comunidades, barrios o caseríos. Debe darse prioridad a las obras<br />
de infraestructura de servicios (agua potable, alcantarillado, infraestructura vial, entre<br />
otros), educación y salud, sobre la construcción de canchas deportivas, parques y<br />
salones comunales, que pueden ser atendidos al haberse cubierto los anteriores.<br />
Algunos de los impuestos que se trasladan a las municipalidades tienen destinos de<br />
inversión específicos, por lo que se deben destinar esos recursos a los proyectos u<br />
obras que les aplican. Para citar algunos ejemplos recordemos que:<br />
n La transferencia del impuesto de petróleo debe usarse <strong>para</strong> mantenimiento y<br />
mejoramiento de infraestructura vial;<br />
n La de circulación de vehículos <strong>para</strong>:<br />
a. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación de calles, puentes y<br />
bordillos, la parte correspondiente a vehículos terrestres;<br />
b. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción y/o<br />
ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes, la parte correspondiente a<br />
vehículos marítimos;<br />
c. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación del sistema eléctrico,<br />
la parte correspondiente a vehículos aéreos.<br />
Es importante aclarar que no todos los gastos de inversión tienen que efectuarse<br />
forzosamente en obras de infraestructura; también existen proyectos de desarrollo<br />
social que pueden ser financiados por la municipalidad. Como ejemplos pueden<br />
mencionarse las clínicas médicas o los centros de salud municipales, la formación de<br />
bandas o grupos culturales y artísticos municipales, entre otros.<br />
Servicios de la deuda<br />
Estos servicios únicamente aplican a aquellas municipalidades que tienen deuda<br />
contratada o que la contraten durante su gestión. Debemos recordar que los<br />
compromisos son institucionales; por eso habrá algunas municipalidades que estén<br />
pagando deudas contraídas en administraciones anteriores y que puede terminar su<br />
período sin que hayan terminado de pagarlas.<br />
Los gastos de inversión<br />
son los destinados a<br />
financiar infraestructura<br />
física, dándole prioridad a la<br />
infraestructura de desarrollo<br />
sobre la de entretenimiento.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
47
Debido a las reformas hechas al Código<br />
<strong>Municipal</strong> en 2010, se presume que ahora<br />
no debería haber muchas administraciones<br />
municipales que hereden deuda reciente de sus<br />
antecesores.<br />
Los servicios de la deuda se dividen en dos:<br />
1. Pago de capital, que hace referencia a<br />
los aportes que hace la municipalidad <strong>para</strong><br />
reducir su deuda;<br />
2. Pago de intereses, llamado servicio de la deuda, que suele ser lo que más se<br />
paga durante los primeros años y que constituye la ganancia del banco y del<br />
INFOM, cuando se hace con su intermediación.<br />
Como se comentó antes, el pago de la deuda se descuenta directamente de las<br />
transferencias que reciben las municipalidades, por lo que los bancos nunca se quedan<br />
sin recibir su cuota, pero las municipalidades sí pueden llegar a quedarse sin recibir<br />
transferencias de inversión, si se encuentran altamente endeudadas.<br />
Otras deudas o pasivos de las municipalidades<br />
Además de las deudas contraídas con el sistema bancario, las municipalidades suelen<br />
tener otras deudas o pasivos que igualmente son responsabilidad de la municipalidad y<br />
que suelen traer consecuencias negativas, entre ellas:<br />
1. Cuotas pendientes con el IGSS, patronales y retenidas a los trabajadores;<br />
2. Cuotas pendientes con el Plan de Prestaciones del Empleado <strong>Municipal</strong>;<br />
3. Deudas con ferreterías y proveedores de insumos;<br />
4. Cuotas pendientes de pago a ejecutores de obras municipales.<br />
En los dos primeros casos, las consecuencias de no hacer los pagos correspondientes<br />
afectan directamente a los trabajadores municipales, quienes no podrán hacer uso de<br />
los beneficios que esos sistemas de previsión les otorgan.<br />
Los otros dos casos afectan directamente a las municipalidades y pueden estar<br />
sujetas a sanciones, incluso cárcel, <strong>para</strong> el Concejo o alcalde que se niegue a realizar<br />
los pagos correspondientes legalmente. En años anteriores han habido casos de<br />
Concejos o <strong>alcaldes</strong> que se han negado a hacer el pago a un constructor de una<br />
obra por haber sido contratada por la administración anterior y estos constructores<br />
les han iniciado procesos penales por el delito de “incumplimiento de pago 9 , lo que ha<br />
ocasionado que pierdan la inmunidad e incluso hubo algunos que fueron a la cárcel.<br />
En todos los casos relacionados con deuda o pasivos municipales, lo más importante<br />
es contar con los respaldos documentales que demuestren la obligación de pago, <strong>para</strong><br />
evitar los pagos ilegales.<br />
9. Artículo 448 del Código Penal.<br />
Los gastos de funcionamiento<br />
únicamente aplican a las<br />
municipalidades que tengan<br />
deuda y sirven <strong>para</strong> pagar<br />
el capital adeudado y los<br />
intereses que generen.<br />
48 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Las compras y contrataciones del<br />
municipio<br />
¿Cómo hace el municipio sus compras y<br />
contrataciones?<br />
El municipio, como ente de derecho público, sólo<br />
puede hacer lo que la ley le permite, por lo que en las<br />
compras y contrataciones que realice, debe cumplir<br />
lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado<br />
(LCE), Decreto 57-92, todavía mal llamada “Ley de<br />
Compras y Contrataciones del Estado”.<br />
Según la Ley de Contrataciones del Estado, existen tres<br />
procedimientos <strong>para</strong> hacer las compras y contrataciones:<br />
1. Compra directa<br />
2. Cotización<br />
3. Licitación<br />
Para todas sus compras<br />
o contrataciones,<br />
las municipalidades<br />
deben cumplir la Ley<br />
de Contrataciones del<br />
Estado.<br />
Cuanto más cara sea la compra o la contratación, más son los requisitos que se piden<br />
y más complicado es el proceso. Es una forma de garantizar que los recursos públicos<br />
sean utilizados de forma eficiente y transparente.<br />
En los procesos de compra o contratación de las municipalidades, el alcalde o<br />
Concejo <strong>Municipal</strong> debe apoyarse en los directores de la DMP y la DAFIM, que son<br />
quienes más experiencia tienen y suelen ser los responsables del uso de los sistemas<br />
electrónicos SIAF y Guatecompras.<br />
Compra directa<br />
Está regulada en el artículo 43 de la LCE. Es<br />
la que hace directamente la municipalidad a un<br />
solo proveedor, en un solo acto y hasta por Q.90<br />
mil. Es autorizada por el alcalde y se hace bajo su<br />
responsabilidad.<br />
Se emplea <strong>para</strong> la compra de suministros,<br />
materiales y utensilios de uso común en la<br />
municipalidad; por ejemplo: computadoras,<br />
La compra directa se<br />
hace a un solo proveedor,<br />
en un solo acto y hasta<br />
por Q.90 mil; está bajo<br />
la responsabilidad del<br />
acalde.<br />
escritorios, tinta de impresoras, máquinas pequeñas, papel, gasolina, etc.<br />
Cuando la compra directa supere los Q.10 mil, la municipalidad debe publicar en<br />
Guatecompras, como mínimo, la siguiente información:<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
49
1. Detalle del bien o servicio contratado<br />
2. Nombre o razón social del proveedor adjudicado<br />
3. Monto adjudicado<br />
En algunos municipios se tiene la costumbre de que los miembros de la Comisión de<br />
Finanzas del Concejo firman las facturas de compra como una forma de respaldo a la<br />
transparencia de la adquisición.<br />
Además de lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado, las municipalidades<br />
deben cumplir las normas internas que el Concejo apruebe <strong>para</strong> las compras directas y<br />
las circulares o normas que la Contraloría General de Cuentas emita.<br />
Cotización<br />
La cotización se da cuando una compra o<br />
contratación supera, aunque sea por un centavo,<br />
los Q.90 mil y no pasa de Q.900 mil (Art. 38). Es<br />
un concurso público en el que se solicitan, a través<br />
de Guatecompras, ofertas firmes de proveedores<br />
del bien o servicio, según unas condiciones o<br />
especificaciones establecidas en las bases de<br />
cotización, que no pueden hacer referencia<br />
a marcas, salvo que no haya otra forma de<br />
identificarlas (art. 39).<br />
En este proceso, el alcalde debe nombrar una junta de cotización, integrada por<br />
tres empleados municipales (art. 15), que será la encargada de recibir las ofertas,<br />
calificarlas y decidir cuál es la que más se apega a las bases de cotización y mejor<br />
beneficia a la municipalidad; es decir, es la responsable de adjudicarla (art. 16).<br />
Todo el procedimiento, desde las bases de cotización hasta la adjudicación, debe ser<br />
publicado en Guatecompras. Así se garantiza la transparencia en la adquisición y se da<br />
a los oferentes la oportunidad de impugnar o denunciar las anomalías que según ellos<br />
se hayan cometido (art. 38 y 39 Bis).<br />
La cotización comúnmente se utiliza <strong>para</strong> la compra de equipo por mayor, como<br />
estufas mejoradas <strong>para</strong> una comunidad o bombas <strong>para</strong> fumigar; también se usa <strong>para</strong><br />
la construcción de obras de infraestructura medianas, como la construcción de aulas de<br />
escuelas, balastrar, adoquinar o pavimentar una calle pequeña, por ejemplo.<br />
Licitación<br />
Es el más riguroso de los procesos de compra o contratación. Se utiliza cuando el<br />
costo del bien, producto o servicio es superior a los 900 mil quetzales (art. 17) y, al igual<br />
que la cotización, es un concurso público que debe ser anunciado en Guatecompras<br />
<strong>para</strong> que cualquier oferente calificado pueda presentarse.<br />
La cotización se usa <strong>para</strong><br />
compras o contrataciones<br />
mayores de Q.90 mil y que<br />
no pasen de Q.900 mil. Es un<br />
proceso público a cargo de<br />
una junta de cotización.<br />
50 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
En la licitación, el Concejo <strong>Municipal</strong> es el<br />
responsable de nombrar la junta de licitación, que<br />
debe integrarse con cinco empleados municipales<br />
(art. 11), así como de aprobar lo actuado por dicha<br />
junta, incluyendo la adjudicación final.<br />
La convocatoria a licitar debe hacerse en<br />
Guatecompras y debe publicarse una vez en el<br />
Diario Oficial (art. 23). Al igual que en la cotización,<br />
deben pre<strong>para</strong>rse unas bases de licitación con las especificaciones de lo que se desea<br />
comprar o contratar y todo el proceso de licitación debe publicarse en Guatecompras.<br />
Las licitaciones suelen ser uno de los procesos que más llaman la atención de los<br />
oferentes, pues el monto de la inversión es elevado y las ganancias también. Por ello<br />
suelen presentarse varias ofertas y eso hace que los oferentes sigan cuidadosamente<br />
el proceso. En caso de no estar conformes con el resultado, éstos pueden hacer<br />
uso de las impugnaciones que contempla la ley, las que deberán ser resueltas por el<br />
Concejo.<br />
No es común que las municipalidades realicen varios procesos de licitación en un año,<br />
pero en cualquier caso, deben poner mucha atención en el proceso y velar por que se<br />
cumpla a cabalidad lo establecido en los artículos 17 al 37 de la Ley de Contrataciones<br />
del Estado. En caso de dudas, pueden solicitar apoyo a la ANAM o la AGAAI, así como<br />
al Ministerio de Finanzas Públicas y al INFOM.<br />
Los procesos de licitación se usan <strong>para</strong> la construcción de infraestructura física mayor,<br />
como puentes, asfalto o pavimentación de calles o construcción de pasos a desnivel,<br />
por ejemplo.<br />
¿Qué es el fraccionamiento de obra o<br />
compra?<br />
El fraccionamiento de una obra o compra está<br />
prohibido por la ley y se da cuando ésta se divide en<br />
varias partes o fracciones <strong>para</strong> fijar a cada una un<br />
precio que no supere los 90 mil quetzales y con ello<br />
evitar el uso obligatorio de un proceso de cotización<br />
o licitación.<br />
Un ejemplo de fraccionamiento de compra puede<br />
ser cuando la municipalidad necesita cambiar<br />
todas sus computadoras y <strong>para</strong> evitar hacer uso<br />
de la cotización o licitación divide la compra en varios lotes que no pasen de 90 mil<br />
quetzales.<br />
Otro ejemplo puede ser cuando se desea construir una escuela o un edificio municipal<br />
y <strong>para</strong> evitar la cotización o licitación se divide la construcción en partes, como<br />
fundición de cimientos, construcción de aulas, instalación de sistemas eléctricos o de<br />
agua, pintura, etc.<br />
La licitación es el más<br />
riguroso de todos los<br />
procesos. Se usa <strong>para</strong><br />
compras mayores a Q. 900<br />
mil y es responsabilidad<br />
del Concejo <strong>Municipal</strong>.<br />
Hay fraccionamiento de<br />
obra cuando <strong>para</strong> evadir<br />
el uso de la cotización<br />
o licitación, se divide<br />
la compra u obra en<br />
fracciones que no pasen de<br />
Q. 90 mil cada una.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
51
El fraccionamiento de obras es sancionado por la Contraloría General de Cuentas de<br />
acuerdo con lo establecido por el artículo 81 de la Ley de Contrataciones de Estado:<br />
“El funcionario o empleado público que fraccione en cualquier forma la negociación, con el objeto de<br />
evadir la práctica de la cotización y licitación, será sancionado con una multa equivalente al dos punto<br />
cinco por ciento (2.5%) del valor total de la negociación, se haya o no suscrito el contrato.”<br />
Uso de ONG <strong>para</strong> evitar la Ley de Contrataciones<br />
En los últimos años muchas municipalidades<br />
y dependencias del Estado han optado por la<br />
contratación de ONG <strong>para</strong> evitar la aplicación de la<br />
Ley de Contrataciones del Estado. El uso de ONG es<br />
visto como una práctica poco transparente y cara <strong>para</strong><br />
la municipalidad, pues la contratación de la obra o la<br />
compra la hace la ONG a nombre de la municipalidad y<br />
por ese servicio le cobra un porcentaje del valor total.<br />
El uso de ONG es<br />
una práctica poco<br />
transparente que trata<br />
de evitar el cumplimiento<br />
de la LCE por parte de la<br />
municipalidad.<br />
Otro problema común que se da en esta práctica es que la ONG contrate una<br />
empresa que no cumpla con su obligación o que la ONG no tenga recursos <strong>para</strong><br />
terminar la obra. En dicho caso resulta siendo la municipalidad la que se tiene que<br />
hacer cargo de la negociación con la empresa y la ONG, o en el peor de los casos,<br />
pagar nuevamente por la finalización de la obra.<br />
Para reducir el uso de este mecanismo, en 2009 se reformó la Ley de Contrataciones<br />
del Estado y se estableció en el artículo 54 que:<br />
n Las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones, patronatos,<br />
cooperativas, comités, organismos regionales e internacionales, fideicomisos<br />
y toda entidad privada o mixta, nacional o extranjera que reciba y/o administre<br />
fondos públicos, deben publicar y gestionar en Guatecompras las compras,<br />
contrataciones y adquisiciones que realicen, cuando superen el monto de la<br />
compra directa establecido en esta Ley, publicando <strong>para</strong> el efecto, como mínimo,<br />
la siguiente documentación: bases o términos de referencia, especificaciones<br />
técnicas, criterios de evaluación, preguntas, respuestas, listado de oferentes,<br />
actas de adjudicación y contratos. Asimismo, deben utilizar procedimientos de<br />
adquisición competitivos y evaluar las ofertas con criterios imparciales y públicos.<br />
n La Contraloría General de Cuentas debe fiscalizar la negociación y todos los<br />
contratos que se suscriban en aplicación de este artículo, los cuales <strong>para</strong> su<br />
validez y ejecución deben registrarse en el Registro de Contratos de la Contraloría.<br />
Si en la fiscalización se detectaran anomalías, la Contraloría deberá denunciar a<br />
los órganos respectivos, según la materia de que se trate, después de agotado el<br />
procedimiento administrativo que corresponda.<br />
52 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
n En los contratos y convenios que celebren las entidades reguladas en esta Ley,<br />
que no provengan de procedimientos que determina la misma, se aplicarán las<br />
normas del derecho común, debiéndose publicar y gestionar en Guatecompras la<br />
negociación y el contrato respectivo.<br />
En aras de hacer un uso transparente de los recursos municipales, se recomienda<br />
que se evite toda práctica de contratación de ONG con el objeto de evitar la<br />
aplicación directa de la Ley de Contrataciones y que sean las municipalidades las que<br />
directamente hagan los concursos de contratación.<br />
¿Qué sanciones pueden aplicarse por no<br />
cumplir la LCE?<br />
La Ley de Contrataciones establece las siguientes<br />
sanciones <strong>para</strong> las autoridades o funcionarios que no la<br />
cumplan a cabalidad:<br />
a. Multa del 2% del monto de la negociación,<br />
sin perjuicio de otras responsabilidades, <strong>para</strong><br />
el funcionario o empleado que sin causa<br />
justificada deje de cumplir, dentro de los plazos<br />
correspondientes, con las obligaciones que le<br />
asigna la ley y su reglamento (art. 82);<br />
b. Multa del 5% del valor total de la negociación, sin perjuicio de otras<br />
responsabilidades, a quien cometa cualquier infracción a la ley y su reglamento,<br />
que no esté especificada en otros artículos (art. 83).<br />
Por el incumplimiento de parte de los contratistas, la Ley de Contrataciones establece<br />
las siguientes sanciones:<br />
a. El adjudicatario que no suscribiere el contrato dentro del plazo que se le<br />
señale, será suspendido por el plazo de un año, en el Registro de Precalificados<br />
correspondiente, sin perjuicio de hacer efectiva la garantía de sostenimiento<br />
de oferta. En caso de reincidencia se cancelará en forma definitiva la respectiva<br />
inscripción (art. 84).<br />
b. El retraso del contratista en la entrega de la obra o de los bienes y suministros<br />
contratados, por causas imputables a él, se sancionará con el pago de una multa<br />
por cada día de atraso, equivalente al cero punto cinco por millar (0.5 o/oo) del<br />
valor total del contrato. Cuando éste comprenda la ejecución de más de una<br />
obra, la sanción se calculará solamente sobre el valor de la obra en que se diere el<br />
retraso (art. 85).<br />
No cumplir la LCE<br />
implica sanciones <strong>para</strong><br />
la municipalidad y <strong>para</strong><br />
los contratistas; las que<br />
pueden ir del 2% al 100%<br />
del valor del contrato o<br />
perjuicio.<br />
c. El contratista que, contraviniendo total o parcialmente el contrato, perjudicare al<br />
Estado variando la calidad o cantidad del objeto del mismo, será sancionado con<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
53
una multa del cien por ciento (100%) del valor, que represente la parte afectada<br />
de la negociación. A las empresas supervisoras y a los funcionarios o empleados<br />
supervisores, así como a quienes reciban la obra, el bien o servicio en nombre del<br />
Estado, en tales circunstancias, se les sancionará con una multa equivalente al dos<br />
por millar (2 o/oo) del valor que represente la parte afectada de la negociación (art.<br />
86).<br />
Según el artículo 88 de la ley en mención, todas las sanciones a las autoridades y<br />
funcionarios municipales serán impuestas por la Contraloría General de Cuentas.<br />
La transparencia, la rendición<br />
de cuentas y la fiscalización<br />
La administración de los recursos públicos es siempre uno de los aspectos sobre los<br />
que más interés pone la ciudadanía, la prensa, la Contraloría y los opositores políticos.<br />
En este apartado se verá lo relacionado con:<br />
1. Los sistemas electrónicos desarrollados <strong>para</strong> hacer más transparente el uso de los<br />
recursos públicos;<br />
2. Los distintos medios que tiene la municipalidad <strong>para</strong> rendir cuentas a la población<br />
y otras entidades;<br />
3. La fiscalización del quehacer municipal que realiza la Contraloría General de<br />
Cuentas; y<br />
4. La auditoría ciudadana.<br />
¿Cuáles sistemas electrónicos de<br />
transparencia existen?<br />
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIAF ha pasado por<br />
diversas modalidades o plataformas tecnológicas, desde el Siafito Muni hasta la más<br />
actualizada Sicoin-GL y Servicios-GL. Hoy día toda la contabilidad y administración<br />
financiera de la municipalidad se hace en este sistema y éste no permite hacer pagos<br />
indebidos o <strong>para</strong> los que no haya fuente de financiamiento, entre otras cosas. Además,<br />
en las reformas al Código <strong>Municipal</strong> se estableció que <strong>para</strong> las municipalidades que<br />
no usen SIAF por dos años seguidos, se asumirá que no tuvieron ingresos propios.<br />
Los encargados de velar por que se cumpla con todo lo establecido en el SIAF son el<br />
Director Financiero <strong>Municipal</strong> y las personas que se encuentran a su cargo. El SIAF es<br />
54 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
administrado por el Ministerio de Finanzas Públicas y éste tiene personal asignado a<br />
cada región <strong>para</strong> que den acompañamiento y capacitación a las municipalidades en la<br />
actualización del sistema o en la solución de los problemas que encuentren.<br />
Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG). Está ligado directamente al SIAF<br />
y sirve <strong>para</strong> permitir que la Contraloría General de Cuentas fiscalice la contabilidad<br />
municipal. La forma más fácil de identificarlo es por medio de los informes mensuales<br />
que las municipalidades mandan a la Contraloría, llamados por los financieros el Pgrt03<br />
o la data. Al igual que el SIAF, es operado por el personal de la DAFIM.<br />
Guatecompras. Es el sistema usado <strong>para</strong> hacer las compras o la contratación<br />
de servicios del sector público. Su uso obligatorio lo encontramos en la Ley de<br />
Contrataciones del Estado (arts. 19Bis, 22, 23, 35, 36, 39, 39Bis, 43, 45, 54). En<br />
Guatecompras se publican las ofertas de contratación de las municipalidades. En<br />
las municipalidades, las personas responsables de velar por el cumplimiento de<br />
Guatecompras son el Director de Planificación <strong>Municipal</strong> y el equipo de la DMP.<br />
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Es el sistema que contiene la<br />
información de todas las obras de infraestructura física que se realizarán en el país con<br />
el financiamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Está a cargo de SEGEPLAN.<br />
Ninguna obra o proyecto puede ejecutarse si no se encuentra registrada en el SNIP; de<br />
igual forma, no se pueden hacer pagos por avance físico de las obras si dichos avances<br />
no están registrados en el SNIP. Dentro de la municipalidad es la DMP la responsable<br />
del SNIP.<br />
¿Qué es la rendición de cuentas?<br />
Se entiende por rendición de cuentas el acto<br />
voluntario de la municipalidad de informar a la<br />
población del municipio sobre la ejecución del<br />
presupuesto de ingresos y egresos. Sin embargo,<br />
también la ley contempla ciertas obligaciones legales<br />
de la municipalidad de rendir cuentas, como las<br />
contenidas en el artículo 135 de Código <strong>Municipal</strong>:<br />
n El Alcalde debe informar al Concejo sobre la<br />
ejecución presupuestaria cada cuatro meses;<br />
Rendir cuentas es<br />
informar voluntariamente<br />
a la población sobre<br />
los avances de obras<br />
y la ejecución del<br />
presupuesto.<br />
n El Concejo <strong>Municipal</strong> debe compartir con el COMUDE, cada cuatro meses, la<br />
información sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto;<br />
n La municipalidad, a través de los <strong>alcaldes</strong> comunitarios, debe poner a disposición<br />
de las comunidades la información sobre el estado de ingresos y egresos del<br />
presupuesto;<br />
n La municipalidad debe usar los sistemas electrónicos existentes (SIAF y<br />
Guatecompras) <strong>para</strong> poner a disposición de la Contraloría la información sobre la<br />
ejecución presupuestaria y las transacciones presupuestarias;<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
55
n La municipalidad debe presentar al Congreso de la República la liquidación de su<br />
presupuesto anual.<br />
La municipalidad debe cumplir estas obligaciones legales, pues no hacerlo implica<br />
recibir sanciones legales por parte de la Contraloría, las que pueden ir de Q.2,000 hasta<br />
Q.80,000 y, según el caso, aplican al alcalde o a todo el Concejo <strong>Municipal</strong>.<br />
Por otro lado, sin hacer de menos las sanciones legales, también existen las<br />
sanciones morales que la población aplica a las autoridades municipales que son poco<br />
transparentes con la información. La experiencia ha demostrado que aquellos Concejos<br />
que periódicamente informan a la población sobre los avances y la ejecución del<br />
presupuesto, suelen contar con mayor respaldo en la búsqueda de su reelección.<br />
¿En qué consiste la fiscalización?<br />
La fiscalización es el acto por medio del cual la<br />
Contraloría General de Cuentas, en forma oficial,<br />
revisa las cuentas y la ejecución presupuestaria<br />
municipal <strong>para</strong> verificar que todo se encuentra<br />
basado en ley, tanto lo referente a ingresos como a<br />
gastos, así como la administración de los bienes e<br />
intereses financieros del municipio. Además, vela por<br />
la adecuada inversión de los fondos del municipio y<br />
por que la municipalidad cumpla con las obligaciones establecidas en la Ley Orgánica<br />
del Presupuesto, en el Código <strong>Municipal</strong>, en la Ley de Contrataciones del Estado, en<br />
las resoluciones emitidas por la Contraloría y en otras normas aplicables a las finanzas<br />
municipales (art. 136).<br />
n Las auditorías (fiscalización) que realiza la Contraloría suelen clasificarse en (art.<br />
137):<br />
n Administrativas: que revisan el cumplimiento de las obligaciones que establece<br />
el Código <strong>Municipal</strong>, como contar con la DAFIM, la OMM y otros;<br />
n Financieras: relacionadas únicamente con el manejo de fondos;<br />
n Integrales: cubren las dos anteriores.<br />
n Lo común es que la Contraloría realice al menos una fiscalización al año en cada<br />
municipalidad, aunque puede darse el caso que, por una denuncia, la contraloría<br />
revise más de una vez en un año las cuentas de una municipalidad.<br />
n La fiscalización de la Contraloría debe siempre estar basada en ley y solo puede<br />
pedir a la municipalidad el cumplimiento de las obligaciones previamente<br />
establecidas. Cualquier acto que la autoridad municipal considere una<br />
anomalía de parte del contralor que haga la fiscalización, debe ser comunicado<br />
inmediatamente al Contralor General de Cuentas.<br />
La fiscalización es la<br />
revisión oficial que hace la<br />
Contraloría de las finanzas<br />
municipales. Suele darse<br />
una vez al año.<br />
56 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué es la auditoría social?<br />
La auditoría social consiste en la revisión que hacen<br />
los vecinos, en forma organizada o individual, de la<br />
ejecución presupuestaria municipal, a través de la<br />
consulta directa ante las autoridades municipales,<br />
a través del COMUDE, o a través de la Unidad de<br />
Información Pública <strong>Municipal</strong>.<br />
El Código <strong>Municipal</strong> establece en su Artículo 139<br />
(información <strong>para</strong> la Auditoría Social) que las oficinas,<br />
registros, documentos y expedientes existentes en<br />
la municipalidad son públicos y pueden ser examinados o consultados por cualquier<br />
persona, quien puede obtener certificaciones y copias de la documentación consultada.<br />
Por su parte el art. 62 del Código <strong>Municipal</strong> se expresa en un sentido muy parecido.<br />
La experiencia ha demostrado que cuando una municipalidad voluntariamente rinde<br />
cuentas, es muy raro que sea objeto de auditoría social, pues la población no tiene<br />
dudas sobre cómo se están usando los recursos municipales.<br />
¿Qué es el acceso a la información pública?<br />
En 2008 el Congreso aprobó la Ley de Acceso a la<br />
Información (LAIP), Decreto 57-2008, que establece<br />
la obligación de toda oficina o entidad del sector<br />
público, incluidas las municipalidades, de brindar la<br />
información que le pida cualquier persona.<br />
A manera de resumen, puede decirse que las<br />
normas de dicha ley más importantes <strong>para</strong> las<br />
municipalidades son:<br />
1. Las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las ONG que manejen fondos<br />
públicos están obligadas a cumplir la ley de acceso y, por ende, a rendir la<br />
información que les sea solicitada (art. 6);<br />
2. Las municipalidades deben presentar de oficio, a través de portales de internet<br />
o murales en la municipalidad, la siguiente información básica: estructura<br />
administrativa, personal, presupuesto, directorio, sueldos de los empleados, entre<br />
otros; son 29 puntos en total (art. 10);<br />
La auditoría social se da<br />
cuando los vecinos revisan<br />
las cuentas y la ejecución<br />
presupuestaria municipal.<br />
La municipalidad está<br />
obligada a rendir la<br />
información que <strong>para</strong> el<br />
efecto le soliciten.<br />
Todos los guatemaltecos<br />
tienen el derecho de<br />
acceder a la información<br />
municipa; no hay<br />
información reservada ni<br />
confidencial.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
57
3. Las municipalidades están obligadas a crear su Unidad de Información Pública<br />
(UIP), la que será responsable de atender a la población y garantizar que recibe la<br />
información que le solicitan (art. 19);<br />
4. En el ámbito municipal no puede existir información confidencial o reservada (art.<br />
22 y 23), salvo los adeudos de los contribuyentes o el monto de sus pagos, lo que<br />
se evita cuando la información se entrega con el código o número de usuario y no<br />
con el nombre;<br />
5. Se crea un procedimiento de solicitud de información por medio verbal, escrito<br />
o electrónico y no podrá negarse, bajo ninguna circunstancia, la entrega de la<br />
información (art.38);<br />
6. La información debe entregarse en forma inmediata y en ningún caso en un<br />
periodo mayor de diez días (art. 42);<br />
7. Se designa al Procurador de los Derechos Humanos como la institución encargada<br />
de velar por el cumplimiento de la Ley (art. 46);<br />
8. Las municipalidades están obligadas a enviar un informe anual al Procurador de los<br />
Derechos Humanos sobre las consultas realizadas el año anterior, las respuestas<br />
dadas, el tiempo que tardaron en darlas, las solicitudes pendientes, entre otros<br />
(art. 48);<br />
9. Se crea el delito de “retención de información”, aplicable al funcionario, servidor<br />
público o cualquier persona obligada a cumplir la ley, que en forma arbitraria<br />
o injustificada, obstruya el acceso del solicitante a la información requerida.<br />
Contempla una sanción de prisión de uno a tres años, con inhabilitación especial<br />
por el doble de la pena impuesta y multa de diez mil a cincuenta mil quetzales.<br />
Aunque la Ley de Acceso a la Información tiene ya más de tres años de vigencia, aún<br />
no es muy común que las municipalidades reciban muchas solicitudes de información<br />
de parte de los vecinos. Sin embargo, debe tenerse presente que no contar con la UIP<br />
o negar la información puede implicar sanciones legales <strong>para</strong> el Concejo <strong>Municipal</strong> o el<br />
alcalde.<br />
Se recomienda a las autoridades municipales mantener la UIP, ubicarla en un lugar<br />
visible y rendir la información que les sea solicitada, pues ya han existido casos de<br />
<strong>alcaldes</strong> que han perdido el antejuicio por no cumplir con la ley en mención.<br />
58 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
La gobernabilidad<br />
democrática y desarrollo<br />
integral<br />
En 2002 se aprobó la trilogía de leyes <strong>para</strong> el desarrollo (Código <strong>Municipal</strong>, Ley de los<br />
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Ley General de Descentralización), que planteó<br />
una reforma integral al marco jurídico municipal e introdujo tres elementos clave <strong>para</strong> la<br />
gobernabilidad democrática del país:<br />
1. La participación ciudadana en la toma de decisiones;<br />
2. El reconocimiento tanto de las formas de organización propia de las comunidades<br />
indígenas como de las autoridades indígenas; y<br />
3. La descentralización.<br />
Sin restar importancia a los otros dos elementos, en este apartado se hará énfasis en<br />
la importancia de la participación ciudadana en la gobernabilidad local.<br />
¿En qué consiste la participación ciudadana?<br />
La participación ciudadana consiste en que las<br />
autoridades municipales atiendan, escuchen y tomen<br />
en cuenta la opinión de los vecinos organizados en la<br />
toma de decisiones.<br />
Permitir la participación de la ciudadanía en la toma<br />
de decisiones pasó de ser una práctica democrática<br />
de algunas autoridades municipales a una obligación<br />
legal, contenida tanto en el Código <strong>Municipal</strong> como en<br />
la Ley de los Consejos.<br />
La participación ciudadana<br />
consiste en tomar en<br />
cuenta la opinión de los<br />
vecinos en la toma de<br />
decisiones, a través de los<br />
sistemas o mecanismos<br />
legales existentes.<br />
Se estableció con anterioridad que el Código <strong>Municipal</strong> obliga al Concejo a tomar<br />
en cuenta las necesidades planteadas por las comunidades en la formulación del<br />
presupuesto municipal (art. 132), a poner a la disposición de los vecinos la información<br />
presupuestaria (art. 135), así como a consultarles sobre las obras o proyectos<br />
municipales trascendentes que les afecten (arts. 63 y 64), entre otros.<br />
La experiencia ha demostrado a las autoridades municipales que permitir la<br />
participación ciudadana tiene más beneficios que perjuicios. En los municipios en los<br />
que se practica, el gobierno municipal suele contar con el respaldo de la población,<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
59
pues sienten tomadas en cuenta sus necesidades, se les informa periódicamente sobre<br />
la ejecución presupuestaria y sobre los avances en la ejecución de obras, así como<br />
sobre los proyectos que se están desarrollando o se tiene planeado desarrollar.<br />
Algunos Concejos temen que, al permitir la participación ciudadana, su actuar será<br />
cuestionado y que eso les puede ocasionar muchos problemas. La experiencia ha<br />
demostrado todo lo contrario. Donde no hay participación ciudadana, los vecinos<br />
cuestionan a las autoridades por no permitirla y están más pendientes de su actuar;<br />
se crean especulaciones y no existe forma de aclararlas y pueden, incluso, llevar a la<br />
población a solicitar al Concejo <strong>Municipal</strong> un cabildo abierto y no apoyar la reelección.<br />
La mejor forma de practicar la participación ciudadana es por medio del Sistema de<br />
Consejos de Desarrollo, creado por la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural<br />
(Decreto 11-2002), del que se hablará a continuación.<br />
¿Qué es el Sistema de Consejos de<br />
Desarrollo?<br />
El Sistema de Consejos es el principal medio de<br />
participación de la población en la gestión pública<br />
<strong>para</strong> llevar a cabo el proceso democrático del<br />
desarrollo, tomando en cuenta los principios de<br />
unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe<br />
de la nación guatemalteca (art. 1 Ley de los<br />
Consejos).<br />
Se integra por cinco niveles (art. 4):<br />
1. Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR);<br />
2. Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural (COREDUR);<br />
3. Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural (CODEDE);<br />
4. Consejo <strong>Municipal</strong> de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE);<br />
5. Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural (COCODE).<br />
El Sistema se puede presentar como una pirámide que funciona en dos vías. Por un<br />
lado planifica el desarrollo nacional tomando en cuenta las prioridades establecidas por<br />
las comunidades, pasando por los municipios, los departamentos, las regiones hasta<br />
el país, y por el otro lado, informa de lo actuado por el gobierno central, hasta llegar al<br />
nivel municipal.<br />
El Sistema de Consejos<br />
es el principal medio de<br />
participación ciudadana.<br />
El COMUDE, el COCODE y<br />
el CODEDE son parte del<br />
Sistema.<br />
60 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Según el artículo 3 de la Ley de los Consejos, el Sistema tiene como objetivo organizar<br />
y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo,<br />
planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional<br />
pública y privada.<br />
A pesar que todos los niveles de Sistema tienen una función importante, <strong>para</strong> las<br />
autoridades municipales los niveles más importantes, en orden de preferencia son:<br />
1. El COMUDE<br />
2. Los COCODE<br />
3. El CODEDE<br />
La razón es que en éstos el gobierno municipal tiene participación directa.<br />
¿Qué es el COMUDE?<br />
El COMUDE es el nivel del Sistema de Consejos más<br />
importante <strong>para</strong> las autoridades municipales porque<br />
al Concejo <strong>Municipal</strong> corresponde convocarlo y velar<br />
por su funcionamiento; además, lo preside el alcalde y<br />
el Concejo está obligado a participar en él (art. 11). Se<br />
integra por:<br />
1. El Concejo <strong>Municipal</strong>;<br />
2. Hasta 20 representantes comunitarios, uno por<br />
COCODE;<br />
3. Los representantes de las entidades públicas presentes en el municipio;<br />
4. Los representantes de las entidades civiles convocadas.<br />
El COMUDE es el nivel<br />
más importante <strong>para</strong> las<br />
autoridades municipales,<br />
pues a ellas corresponde<br />
velar por su correcto<br />
funcionamiento.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
61
Sus funciones pueden resumirse en (art. 12):<br />
1. Apoyar el funcionamiento de los COCODE;<br />
2. Promover la coordinación interinstitucional, tanto de entidades públicas como<br />
privadas;<br />
3. Priorizar las obras y proyectos que el municipio impulsará a través del Sistema de<br />
Consejos y las que se financiarán con el presupuesto municipal;<br />
4. Informar sobre el avance de los proyectos desarrollados con financiamiento del<br />
Sistema de Consejos o de la municipalidad;<br />
5. Informar sobre la ejecución presupuestaria municipal;<br />
6. Informar y conocer los problemas y necesidades que afronta cada comunidad o<br />
centro poblado representado en el COMUDE.<br />
Según el Reglamento de la Ley de los Consejos:<br />
n El COMUDE debe reunirse al menos una vez al mes (art. 16);<br />
n El alcalde es el coordinador del COMUDE (art. 47);<br />
n La organización, la convocatoria, la elaboración de la agenda, el registro de<br />
comunidades y de participantes acreditados, así como los demás aspectos<br />
logísticos del COMUDE, están a cargo de la DMP; normalmente hay uno o varios<br />
técnicos de participación ciudadana que apoyan al director en esta función (art.<br />
51);<br />
n El secretario municipal es el secretario del COMUDE (art. 48);<br />
El COMUDE ha demostrado ser un espacio muy beneficioso <strong>para</strong> el gobierno del<br />
municipio porque en un solo lugar se encuentran reunidos los actores más importantes<br />
del municipio, entre otros, los vecinos, las autoridades municipales, las instituciones<br />
públicas, las ONG y las universidades.<br />
Hay varios municipios en los que el gobierno municipal usa el COMUDE <strong>para</strong> decidir<br />
las obras y proyectos que se financiarán con su presupuesto anual de inversión. Esta<br />
práctica da altos niveles de gobernabilidad, pues los vecinos se sienten parte de la<br />
toma de decisiones importantes <strong>para</strong> el desarrollo del municipio.<br />
Otra práctica con buenos resultados es informar mensualmente sobre los avances y<br />
obstáculos de la gestión municipal; ello permite a los vecinos saber por qué una obra<br />
está <strong>para</strong>da o cuándo se iniciará.<br />
Algo que debe cambiar en el desarrollo de las reuniones de COMUDE es que no hay<br />
un espacio <strong>para</strong> que las comunidades expresen su situación, los avances en las obras<br />
que supervisan, los problemas y necesidades que tienen, etc. Se recomienda incluir<br />
dicho espacio en las reuniones de COMUDE.<br />
62 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué son los COCODE?<br />
Los COCODE son la base del COMUDE, sin ellos<br />
no hay COMUDE. Los integran los habitantes de una<br />
comunidad, caserío, barrio o zona y puede haber<br />
tantos como centros poblados existan. Tienen un<br />
órgano de coordinación integrado por el alcalde<br />
comunitario y hasta doce representantes electos por<br />
la asamblea general (art. 16 de la Ley).<br />
En los municipios donde hay más de 20 COCODE, deben organizarse COCODE de<br />
segundo nivel. Para ello deberá dividirse la representación ante el COMUDE en forma<br />
equitativa, según la población representada (art. 15 de la Ley y 53 del Reglamento).<br />
El COCODE tiene como objetivo que los miembros de cada comunidad se reúnan <strong>para</strong><br />
identificar los problemas y necesidades de su comunidad, así como <strong>para</strong> identificar,<br />
priorizar y desarrollar planes, programas y proyectos que beneficien a su comunidad<br />
(art. 52 del Reglamento).<br />
Ya son muy pocos los municipios donde no funciona el COMUDE ni los COCODE;<br />
pero <strong>para</strong> aquellos en los que no hay, corresponde a la DMP organizar los COCODE y<br />
capacitar a las personas <strong>para</strong> que participen en ellos y en el COMUDE.<br />
¿Cómo funciona el CODEDE y el<br />
financiamiento de obras?<br />
La importancia del CODEDE radica en que en<br />
él es donde se priorizan y definen las obras y<br />
proyectos que se financiarán a través del Sistema<br />
de Consejos.<br />
La Ley del IVA establece que de lo recaudado<br />
se destinará un punto porcentual (1%) <strong>para</strong> los<br />
programas y proyectos de infraestructura de los<br />
Consejos Departamentales de Desarrollo, siendo los<br />
CODEDE los responsables de la administración de<br />
los recursos (art. 10).<br />
En el COCODE participan<br />
los miembros de la<br />
comunidad, quienes<br />
identifican problemas,<br />
proponen soluciones y<br />
priorizan la inversión.<br />
En el CODEDE se decide<br />
qué obras se financiarán<br />
con los recursos del<br />
Sistema de Consejos; por<br />
ello los <strong>alcaldes</strong> deben<br />
participar e incidir por<br />
que se incluyan las obras<br />
priorizadas en su COMUDE.<br />
Es importante recordar que una de las funciones de los Consejos es la priorización<br />
de obras y proyectos. Ésta inicia en los COCODE, se prioriza a nivel municipal en el<br />
COMUDE y finalmente a nivel departamental en el CODEDE. Ello hace que no todas<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
63
las obras priorizadas en los niveles anteriores obtengan financiamiento, sino que<br />
únicamente aquellas priorizadas en el CODEDE.<br />
Los <strong>alcaldes</strong>, que son quienes participan en el CODEDE, deben cabildear <strong>para</strong> que<br />
las obras de su municipio sean incluidas en la priorización. Normalmente se alcanzan<br />
acuerdos de repartir en forma más o menos equitativa los recursos dentro de los<br />
municipios; sin embargo, en algunos casos se ha denunciado alteración del listado<br />
geográfico de obras, por parte del Congreso o de los gobernadores.<br />
Los <strong>alcaldes</strong> deben hacer un frente común en el CODEDE <strong>para</strong> lograr que se incluyan<br />
los proyectos priorizados por medio del Sistema de Consejos y no los proyectos<br />
impulsados por los diputados o los gobernadores. Además, deben velar por que los<br />
proyectos priorizados por las comunidades sean los que finalmente se financien.<br />
64 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Leyes y reglamentos consultados<br />
1. Código de Salud, Decreto 90-97. Congreso de la República. Guatemala. 1997.<br />
2. Código <strong>Municipal</strong>, Decreto 12-2002. Congreso de la República. Guatemala. 2002.<br />
3. Código Penal, Decreto 17-73. Congreso de la República. Guatemala. 1973.<br />
4. Código Tributario, Decreto 6-91. Congreso de la República. Guatemala. 1991.<br />
5. Constitución Política de la República de Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente.<br />
Guatemala. 1985.<br />
6. Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 2008.<br />
7. Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003.<br />
Congreso de la República. Guatemala. 2003.<br />
8. Ley de Arbitrio de Ornato <strong>Municipal</strong>, Decreto 121-96. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 1996.<br />
9. Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 1992.<br />
10. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002. Congreso de la<br />
República. Guatemala. 2002.<br />
11. Ley del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del<br />
Petróleo, Decreto 38-92. Guatemala. 1992.<br />
12. Ley del Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 1992.<br />
13. Ley del Impuesto de Circulación de Vehículos, Decreto 70-94. Congreso de la<br />
República. Guatemala. 1994.<br />
14. Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, Decreto 15-98. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 1998.<br />
15. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Decreto 32-2005.<br />
Congreso de la República. Guatemala. 2005<br />
16. Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002. Congreso de la República.<br />
Guatemala. 2002.<br />
17. Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por<br />
Cable, Decreto 41-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992.<br />
18. Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Acuerdo Gubernativo 1056-92.<br />
Presidencia de la República. Guatemala. 1992.<br />
19. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Acuerdo<br />
Gubernativo 461-2002. Presidencia de la República. Guatemala. 2002.<br />
20. Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.<br />
Acuerdo Gubernativo 75-2006. Presidencia de la República. Guatemala. 2006.<br />
21. Reglamento de la Ley General de Descentralización. Acuerdo Gubernativo 312-2002.<br />
Presidencia de la República. Guatemala. 2002.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
65
66 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Contenido de la sección 2<br />
Primer eje: Seguridad alimentaria y nutricional.....................................................75<br />
1. Para entender el problema......................................................................................77<br />
2. Causas de la desnutrición crónica..........................................................................81<br />
Causa 1: El nivel educativo de las madres..............................................................81<br />
Causa 2: La pobreza extrema y precariedad del empleo.......................................83<br />
Causa 3: Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud...................85<br />
Causa 4: Factores climáticos y déficit de granos básicos......................................87<br />
3. <strong>Guía</strong> básica sobre los planes municipales de SAN................................................88<br />
3.1 ¿Cómo empezar?..............................................................................................88<br />
3.2 Componentes básicos de un Plan SAN <strong>Municipal</strong>............................................90<br />
4. ¿Cuál podría ser el rol de los gobiernos locales?....................................................96<br />
Segundo eje: Prevención de la Violencia.................................................................99<br />
1. La magnitud del problema......................................................................................99<br />
2. Impacto territorial de la violencia...........................................................................101<br />
2.1. Número de homicidios....................................................................................102<br />
2.2. Tasa de homicidios.........................................................................................102<br />
2.3. Tendencia de crecimiento anual.....................................................................104<br />
3. El enfoque preventivo de la violencia....................................................................105<br />
Tercer eje: Adaptación al cambio climático..........................................................110<br />
1. El cambio climático llegó <strong>para</strong> quedarse..............................................................110<br />
2. La estrategia más viable es la adaptación............................................................117<br />
2.1 Plan de ordenamiento territorial......................................................................118<br />
2.2 Plan de gestión de riesgos..............................................................................122<br />
2.3 Manejo mancomunado de cuencas hidrográficas..........................................124<br />
Anexos......................................................................................................................126<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
69
<strong>Gobierno</strong>s Locales:<br />
De proveedores de servicios a<br />
agentes de desarrollo<br />
Según las encuestas internacionales, en Guatemala y América Latina los gobiernos<br />
locales siguen siendo las instituciones más respetadas por los vecinos. Pero “algo”<br />
sigue faltando <strong>para</strong> satisfacer las expectativas: mayor acceso a los servicios, quizás; un<br />
uso más transparente y racional de los recursos, también; relaciones más democráticas<br />
e incluyentes, ¿por qué no? y muchas otras cosas más. Pero, en realidad, la nota más<br />
baja en el cumplimiento de las expectativas ciudadanas tiene que ver con la falta de<br />
empleo e ingresos en los hogares. Esto es, con la pobreza y la desigualdad.<br />
Miles de personas siguen sin comprender por qué razón la gestión municipal, por muy<br />
buena que sea, no siempre se traduce en mejoras significativas en sus condiciones<br />
de vida. A la sombra de grandes anuncios y numerosos discursos sobre inauguración<br />
de obras y prestación de nuevos servicios a nivel local, se escudan cifras alarmantes<br />
de hambre y desnutrición. El problema es que las obras y servicios no se comen, por<br />
muy necesarias que sean. No debería ser difícil <strong>para</strong> todos comprender y admitir esa<br />
situación.<br />
Pero algo está cambiando. Cada día, las autoridades municipales empiezan a estar<br />
más conscientes del rol facilitador y subsidiario que pueden y deben desempeñar,<br />
<strong>para</strong> dejar de ser tradicionales proveedores de servicios y convertirse en innovadores agentes de<br />
desarrollo. Ese es el desafío central que la Instancia <strong>Municipal</strong>ista plantea en su Agenda<br />
de Desarrollo <strong>Municipal</strong>, 2012-2016, que tiene dos grandes componentes:<br />
Las áreas de intervención municipal <strong>para</strong> promover el desarrollo son casi ilimitadas,<br />
70 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
pero la viabilidad, los recursos y el tiempo de gestión de los <strong>alcaldes</strong>, no lo son: hay<br />
que priorizar. Y aunque esto puede hacerse de muchas formas, lo más sensato es<br />
preguntarse ¿cuáles son las amenazas estratégicas a la gobernabilidad local y en<br />
cuáles hay mayor margen de acción por parte de los gobiernos locales? La ANAM y la<br />
AGAAI proponen tres:<br />
1. La inseguridad alimentaria y nutricional<br />
2. La violencia y pérdida de control territorial del Estado<br />
3. El cambio climático<br />
No son las únicas, por supuesto. Pero han sido consultadas y consensuadas durante<br />
más de un año. Éstas cumplen tres condiciones básicas:<br />
1. Son problemas que afectan, en mayor o menor medida, a todos los municipios<br />
del país.<br />
2. Esos problemas tienen impactos territoriales diferenciados y, por tanto, las<br />
políticas a aplicar deben ser específicas <strong>para</strong> cada municipio o territorio.<br />
3. Afectan en gran medida la gobernabilidad local.<br />
Además, en todas esas amenazas, los gobiernos locales pueden desempeñar un rol<br />
fundamental, ya sea como ejecutor directo de acciones locales o como facilitador de<br />
esfuerzos interinstitucionales que converjan en el municipio.<br />
Para fundamentar las prioridades sugeridas, a continuación se trata de responder tres<br />
preguntas básicas:<br />
1. ¿Por qué es importante y prioritario atender el problema?<br />
2. ¿Qué estrategias y tipo de intervención son más viables?<br />
3. ¿Cuál es el rol que pueden desempeñar los gobiernos locales?<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
71
Primer eje:<br />
seguridad alimentaria<br />
y nutricional<br />
Guatemala tiene cuatro problemas de nutrición: a) desnutrición crónica, b) anemia,<br />
c) sobrepeso y d) obesidad. La <strong>para</strong>doja es que en los hogares pobres del país donde<br />
viven niños con desnutrición y anemia, también hay madres con sobrepeso y obesidad.<br />
No es sólo que falten los alimentos, es que a veces cuando los hay, se usan mal.<br />
Por eso también se habla de malnutrición refiriéndose a las deficiencias (desnutrición y<br />
anemia), excesos (sobrepeso y obesidad) y desequilibrios alimentarios, que se dan en una<br />
misma familia.<br />
La desnutrición puede ser de dos tipos:<br />
• Aguda: niños y niñas con bajo peso en relación a<br />
su estatura (talla). Población afectada en el 2009:<br />
13.1%. Si se atiende, puede prevenirse y curarse,<br />
pero los niños con desnutrición aguda tienen casi<br />
10 veces más riesgo de morir cuando están en esa<br />
condición. Requieren atención hospitalaria.<br />
• Crónica: niños y niñas que tienen menos estatura<br />
(talla) de la que deberían tener <strong>para</strong> su edad<br />
(hasta cinco años). Son niños pequeños <strong>para</strong> su<br />
edad. Población afectada en el 2009: 48.9%. La<br />
desnutrición crónica puede prevenirse, pero no<br />
curarse, si no se corrige antes de los dos años.<br />
Requiere atención multidisciplinaria.<br />
Dada su magnitud y complejidad, el problema principal es la desnutrición<br />
crónica. Los niños y niñas sufren de desnutrición crónica porque en sus hogares no<br />
hay seguridad alimentaria y nutricional (SAN).<br />
72 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) se define como<br />
disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico<br />
de alimentos en cantidad y calidad suficientes y estables <strong>para</strong> todos los<br />
miembros del hogar. Esos cuatro pilares de la SAN se explican así:<br />
1. Disponibilidad: se refiere a la cantidad de granos básicos (déficit o<br />
superávit), frutas, hortalizas y otros vegetales que tienen las familias<br />
cada año. Se estima que una familia de seis miembros debería tener al<br />
año, cuando menos, 32 quintales de maíz y 8 quintales de frijol <strong>para</strong> no<br />
sufrir hambre. Los factores que pueden influir en esa disponibilidad de<br />
alimentos son los rendimientos por manzana, las pérdidas poscosecha,<br />
las importaciones, los fenómenos climáticos, la disponibilidad y el<br />
precio de la tierra, el precio de los insumos (fertilizantes, crédito, mano<br />
de obra y otros), la disponibilidad de riego y otras tecnologías agrícolas.<br />
2. Acceso: se refiere a la capacidad de las familias <strong>para</strong> comprar o<br />
recibir granos básicos y otros alimentos. La capacidad de compra<br />
depende de los ingresos familiares (salarios, remesas familiares y<br />
transferencias del gobierno) y de los precios de los alimentos. Puede<br />
haber acceso directo vía programas asistenciales como las refacciones<br />
escolares, las bolsas solidarias, los comedores públicos, los hogares<br />
comunitarios y las donaciones de alimentos por trabajo.<br />
3. Consumo: se refiere a los hábitos de las familias al consumir<br />
alimentos: nutritivos, balanceados e inocuos (no comida “chatarra”).<br />
Esos hábitos de consumo están influidos, principalmente, por el<br />
nivel educativo de los padres, sobre todo de las madres. Reducir<br />
el analfabetismo de las madres y mejorar su capacidad de toma de<br />
decisiones dentro del hogar, contribuye de manera significativa a<br />
cambiar el patrón alimenticio de las familias. También lo hace el énfasis<br />
en la lactancia materna.<br />
4. Aprovechamiento biológico: se refiere a las condiciones higiénicas<br />
y de salud <strong>para</strong> aprovechar los nutrientes de los alimentos que se<br />
consumen. La calidad del agua es el factor fundamental. También es<br />
importante el manejo de otros contaminantes en el hogar (manejo de<br />
excretas y basura, por ejemplo). La clave es reducir las enfermedades<br />
diarreicas que limitan la posibilidad de los niños de aprovechar los<br />
alimentos que consumen. La atención médica focalizada en los niños<br />
durante sus primeros mil días de vida, es fundamental. El otro factor<br />
que influye es el acceso a alimentos suplementarios y a micronutrientes<br />
que provee el sistema de salud a las madres embarazadas y lactantes,<br />
así como a los menores de cinco años.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
73
1. Para entender el problema<br />
En Guatemala, casi la mitad (48.9%) de los niños y niñas menores de cinco años,<br />
padecen de desnutrición crónica (retardo de talla respecto a su edad). Es la cuarta tasa<br />
de desnutrición crónica más alta del mundo. En Guatemala, hoy día más de medio<br />
millón de niños y niñas son desnutridos crónicos, sobre todo en Totonicapán (82.2%),<br />
Sololá (72.3%), Quiché (72.2%) y Huehuetenango (69.5%). Las mujeres, los indígenas<br />
y los habitantes del área rural, son los más afectados. San Juan Atitán y Santiago<br />
Chimaltenango, ambos de Huehuetenango, son los municipios con la peor situación:<br />
91.4% y 82.1% de niños desnutridos, respectivamente. En total, 127 municipios tienen<br />
tasas de desnutrición crónica superiores al 50%, que no debería ser mayor de 2.5% si la<br />
población estuviera sana y bien nutrida.<br />
En Guatemala, la desnutrición crónica ha<br />
disminuido solo medio punto porcentual cada año,<br />
durante los últimos años. Una de las razones de<br />
esa disminución, según la PDH, fue el aumento de<br />
las migraciones y remesas internacionales debido<br />
a la crisis del café en 2000. Al ritmo actual, se<br />
necesitarían más de cien años <strong>para</strong> eliminar<br />
el problema.<br />
El hambre, la desnutrición crónica y la mortalidad infantil, son las expresiones más<br />
dolorosas de la incapacidad de la sociedad, no solo del Estado, <strong>para</strong> proteger a<br />
miles de niños y niñas inocentes y vulnerables. No atenderlos es condenarlos en<br />
forma permanente al subdesarrollo humano. Comprender esto es fundamental:<br />
la desnutrición crónica no es una condición que se supera y ya; si no se corrige en los<br />
primeros dos años, ya no se cura; y las consecuencias de por vida son terribles.<br />
74 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
FUENTE: Hernán L. Delgado. Bases <strong>para</strong> el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de<br />
Mejoramiento de la Atención en Salud. Octubre de 2010.<br />
Los niños con desnutrición crónica están condenados de por vida a tener baja<br />
estatura, pero ese es el menor de los problemas. Sus defensas siempre serán bajas<br />
y se enfermarán con frecuencia toda su vida; crecen con problemas de personalidad,<br />
conducta y aprendizaje, que les provoca bajo rendimiento en la escuela. Por eso la<br />
abandonan (deserción) o repiten grados varias veces (repitencia). Hay que entenderlo<br />
y terminar con el prejuicio de que pierden los grados porque son haraganes. Con<br />
capacidades y productividad disminuidas, las oportunidades de desarrollo humano<br />
siempre serán más limitadas. Esa carga del subdesarrollo será heredada, casi con<br />
seguridad, a sus descendientes y de éstos a los suyos, en un interminable círculo<br />
perverso.<br />
Según el Banco Mundial, la desnutrición<br />
crónica reduce hasta 11 puntos el coeficiente<br />
intelectual que sirve <strong>para</strong> medir la inteligencia<br />
de las personas. También disminuye en 1% la<br />
productividad individual.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
75
Es cierto: la desnutrición tiene que ver con la pobreza, que afecta al 51% de los<br />
guatemaltecos y al 15.2% que vive en la extrema pobreza, pero también tiene que ver<br />
con algo más. Según el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN), los<br />
factores que más influyen en la desnutrición crónica, en orden de importancia, son:<br />
Pilares de la SAN<br />
Indicadores o<br />
determinantes<br />
% de<br />
correlación<br />
I. Consumo 1. Analfabetismo de mujeres 59<br />
II. Acceso<br />
III. Disponibilidad<br />
IV. Aprovechamiento biológico<br />
2. Pobreza extrema 46<br />
3. Precariedad ocupacional 35<br />
4. Amenaza de heladas 23<br />
5. Amenaza de inundaciones 8<br />
6. Amenaza de sequías 5<br />
7. Déficit de granos básicos 3<br />
8. Agua y saneamiento<br />
ambiental<br />
NOTA: Las correlaciones no deben sumarse <strong>para</strong> completar un 100%, porque son independientes entre sí.<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios <strong>para</strong> la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y<br />
nutricional. Julio de 2011.<br />
En forma resumida, la inseguridad alimentaria, las amenazas ambientales y la baja<br />
capacidad de respuesta del Estado son los elementos que más contribuyen a la<br />
vulnerabilidad alimentaria y nutricional de los guatemaltecos.<br />
Otros estudios recientes de USAID y del PNUD coinciden con esos factores<br />
determinantes de la desnutrición, aunque con porcentajes de correlación ligeramente<br />
distintos. 1 También identifica otros factores asociados a la desnutrición crónica que<br />
conviene tener presentes pero, por la naturaleza ilustrativa de este documento, no se<br />
discuten en forma se<strong>para</strong>da sino se incluyen dentro de los grupos de causas que se<br />
abordan en los incisos siguientes con mayor profundidad.<br />
1. Hernán L. Delgado. Bases <strong>para</strong> el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de Mejoramiento de la<br />
Atención en Salud. Octubre de 2010. M. Palmieri y H. Delgado. Análisis situacional de la malnutrición en Guatemala: sus causas y abordaje. Cuaderno<br />
de Desarrollo Humano. PNUD, Guatemala, octubre de 2011.<br />
76 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
8
Instrumentos legales y de política sobre SAN<br />
Constitución Política:<br />
Derecho a la salud<br />
y nutrición<br />
Ley de Sistema de<br />
Seguridad Alimentaria<br />
y Nutricional, SINASAN<br />
(Dto. 32-2005)<br />
Política de Seguridad<br />
Alimentaria y<br />
Nutricional (2005)<br />
Consejo Nacional de<br />
Seguridad Alimentaria<br />
y Nutricional<br />
Secretaría de<br />
Seguridad Alimentaria<br />
y Nutricional (SESAN)<br />
Instancia Nacional de<br />
Participación Social<br />
(INCOPAS)<br />
FUENTE: Elaboración Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.<br />
Estrategia Nacional<br />
<strong>para</strong> la Reducción<br />
de la Desnutrición<br />
Crónica (ENRDC)<br />
Priorización de<br />
municipios <strong>para</strong><br />
la focalización de<br />
intervenciones en<br />
seguridad alimentaria y<br />
nutricional (2011)<br />
Planes municipales de<br />
Seguridad Alimentaria<br />
y Nutricional<br />
Institucionalidad de la SAN<br />
Grupo<br />
Interinstitucional de<br />
Apoyo (GIA)<br />
Consejos <strong>Municipal</strong>es<br />
y Comunitarios de<br />
Desarrollo (COMUDE y<br />
COCODE)<br />
Comisión <strong>Municipal</strong> de<br />
Seguridad Alimentaria<br />
y Nutricional<br />
Planes de desarrollo<br />
económico local<br />
Planes municipales<br />
de ordenamiento<br />
territorial<br />
Planes municipales<br />
de gestión de riesgos<br />
Mesa <strong>Municipal</strong><br />
de Seguridad<br />
Alimentaria y<br />
Nutricional<br />
Oficina <strong>Municipal</strong> de<br />
la Mujer (OMM)<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
77
2. Causas de la desnutrición crónica<br />
En sentido estricto, no puede decirse que el analfabetismo de las madres, la<br />
pobreza extrema, la precariedad del empleo, los factores climáticos, la falta de agua y<br />
saneamiento, así como el déficit de granos básicos, sean las causas de la desnutrición<br />
crónica, pero sí que son factores que la determinan en alguna medida. Esos factores<br />
determinantes (o causas solo <strong>para</strong> simplificar el lenguaje) se analizan a continuación.<br />
Causa 1. El nivel educativo de las madres.<br />
El nivel educativo de las madres afecta el cuidado de los niños pequeños. Los<br />
estudios más recientes concluyen que la desnutrición crónica tiene una muy alta<br />
relación con el analfabetismo de las madres, incluso más que con la pobreza del<br />
hogar, como usualmente se cree. Con un 44% de analfabetismo de mujeres a nivel<br />
nacional (65% en el caso de las mujeres rurales e indígenas), es más probable que se<br />
reproduzcan las malas prácticas higiénicas y de nutrición, así como que el consumo<br />
de alimentos suficientes y nutritivos sea inadecuado; y más aún cuando las madres no<br />
pueden generar ingresos propios, ni tomar decisiones económicas dentro del hogar, lo<br />
cual contribuye a la subordinación de género.<br />
Desnutrición crónica según nivel educativo de la madre, 2009<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios <strong>para</strong> la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y<br />
nutricional. Julio de 2011.<br />
La falta de educación, información y capacitación de las madres influye en que gasten<br />
sus pocos ingresos en dar a sus desnutridos hijos alimentos no nutritivos. Los datos<br />
disponibles sugieren que esas madres tienen menor capacidad <strong>para</strong> comprender y<br />
asimilar los mensajes de las campañas de sensibilización y los conocimientos de los<br />
talleres de capacitación, orientados a cambiar los hábitos alimenticios y nutricionales en<br />
los hogares.<br />
78 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Según el PNUD (2011), Guatemala vive una transición<br />
alimentaria. Los nuevos patrones alimentarios incluyen<br />
más comidas fuera del hogar (que representan hasta<br />
el 10% del gasto familiar), aumento en el consumo de<br />
las llamadas “comida chatarra” (gaseosas, “snacks” y<br />
otros alimentos procesados), disminución del consumo<br />
de lácteos semidescremados y aumento del consumo<br />
de carnes, pero con alto contenido de grasa. También<br />
se observa menor actividad física. El resultado son<br />
los incrementos en el sobrepeso y la obesidad, que<br />
provocan enfermedades crónicas. El gasto en bebidas<br />
alcohólicas en los hogares representa hasta el 10% del<br />
gasto familiar, incluso en familias en extrema pobreza.<br />
En sentido más amplio, las estadísticas muestran que en los hogares con padres más<br />
educados, los hijos tienen mejor salud y educación...y son menos pobres. La buena<br />
noticia es que a nivel nacional las tasas de cobertura educativa en todos los niveles (y<br />
también por sexos) han aumentado en los últimos veinte años. Pero la calidad de la<br />
educación, no.<br />
De hecho, las tasas de deserción y repitencia siguen siendo muy elevadas, sobre todo<br />
en el ciclo diversificado. El abandono de la escuela es el doble en las mujeres que en<br />
los hombres, sobre todo en el área rural. La repitencia de grados en el área rural es<br />
el triple que en la urbana. ¿Hasta dónde ese abandono del sistema educativo es una<br />
decisión de los jóvenes o una falla del sistema? ¿Y por qué tantos niños y niñas repiten<br />
los grados en todos los niveles? Aunque hay muchas causas, la desnutrición influye<br />
mucho porque reduce la capacidad de aprendizaje (repitencia) y desestimula a los<br />
niños y niñas a continuar estudiando (deserción). Si se mantienen esas tendencias, las<br />
oportunidades seguirán concentrándose en los hombres y en los pobladores del área<br />
urbana.<br />
Con un sistema educativo así, los costos por alumno son muy elevados y quienes<br />
continúan estudiando y se gradúan con tan mala educación, tienden a tener baja<br />
productividad y a beneficiarse poco con empleo y salarios apropiados. Así, el<br />
desencanto con la educación determina la búsqueda de otras salidas, que deterioran el<br />
compromiso de la juventud con la sociedad. Ese desencuentro se hereda a los hijos y<br />
fortalece la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión.<br />
Las autoridades locales deben comprender que mantener<br />
altos niveles de desnutrición crónica equivale a sembrar<br />
todos los días granos de ingobernabilidad, que tarde o<br />
temprano, terminarán cosechándose a nivel local.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
79
Por tanto, focalizar esfuerzos en capacitar y educar a las madres (o cuando menos<br />
alfabetizarlas) es fundamental. Esto puede tener efectos en el corto plazo en reducir<br />
la desnutrición. Ese podría ser un eje de trabajo <strong>para</strong> que las Oficinas <strong>Municipal</strong>es<br />
de la Mujer (OMM) asuman las funciones más sustantivas que ahora establecen las<br />
reformas al Código <strong>Municipal</strong>. Ya hay varios municipios “libres de analfabetismo” y en<br />
todos los casos, esos logros han sido liderados por el gobierno municipal. También<br />
es primordial organizar campañas municipales de capacitación y comunicación <strong>para</strong><br />
promover el cambio de comportamientos en nutrición e higiene en los hogares rurales,<br />
principalmente.<br />
Causa 2. Pobreza extrema y precariedad del empleo.<br />
La pobreza extrema y los empleos inestables (temporales e informales) con bajos<br />
salarios, son los factores que más limitan el acceso a los alimentos, porque los<br />
hogares no tienen ingresos suficientes <strong>para</strong> comprarlos.<br />
Según el IV Informe SAN de la PDH, en noviembre de 2010<br />
se había ampliado la brecha entre el salario mínimo (Q1,930<br />
al mes) y el costo de la canasta de alimentos (Q2,138). En<br />
2006, el 70% de los trabajadores indígenas ganaban menos<br />
que el salario mínimo, el 93% no tenía seguro social y el 27%<br />
trabajaba sin recibir salario alguno. La PDH sostiene que es<br />
difícil que esa situación haya cambiado a la fecha.<br />
El 80% de los niños desnutridos son pobres, sobre todo indígenas y viven en el área<br />
rural En desnutrición no hay diferencia significativa entre hombres y mujeres.<br />
El problema básico es que la economía guatemalteca ha crecido en los últimos<br />
veinticinco años, pero no todas las personas ni todos los municipios, se han beneficiado<br />
por igual. El beneficio de ese crecimiento económico es escaso y mal distribuido. La<br />
razón es simple: el modelo económico del país tiene fallas de crecimiento y, sobre todo,<br />
distributivas:<br />
a. Las inversiones privadas y zonas económicas se concentran en pocos territorios,<br />
donde hay mejores condiciones <strong>para</strong> invertir y exportar. Allí están los mejores<br />
empleos y oportunidades productivas; pero no la mayoría de población, ni la más<br />
necesitada. Así, la distribución primaria de la riqueza y del ingreso no funciona como<br />
debiera y las personas no tienen ingresos suficientes <strong>para</strong> comprar sus alimentos.<br />
Las personas no tienen acceso equitativo a las oportunidades, por la falta de<br />
educación, salud, tierra, crédito, tecnologías y otros activos. Sin esos activos<br />
productivos personales y del hogar, se ocupan en actividades que ofrecen ingresos<br />
bajos e inestables, insuficientes <strong>para</strong> alimentarlos y menos aún <strong>para</strong> invertirlos<br />
o ahorrarlos. La dificultad de acceso a la tierra es un indicador ilustrativo. Entre<br />
1979 y 2000, los campesinos sin tierra aumentaron de 23% a 29% y el minifundio<br />
80 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
aumentó del 40% al 45%. Hay más hogares sin tierra y las parcelas que ahora tienen<br />
son más pequeñas.<br />
“El riesgo de tener niños desnutridos es 3.2 veces<br />
mayor en familias que tienen menos de dos<br />
manzanas de tierra, en com<strong>para</strong>ción con los que<br />
tienen acceso a más de cinco manzanas de tierra”.<br />
b. La redistribución secundaria de la riqueza y del ingreso, que se realiza a través del<br />
gasto del Estado, se hace con políticas centralistas (se deciden y ejecutan desde la<br />
capital), sectoriales (de cada Ministerio) y discontinuas (no pasan de un gobierno a<br />
otro), sin focalización geográfica, que no logran difundir las oportunidades en forma<br />
apropiada, en especial <strong>para</strong> los grupos más vulnerables; y esa situación nacional, se<br />
repite a nivel local.<br />
Eso explica por qué aunque la economía crece, la pobreza no disminuye en igual<br />
proporción. Según el PNUD, <strong>para</strong> que la situación mejore, se necesitaría aumentar cada<br />
año un 7% el ingreso real de los guatemaltecos y bajar 10% la desigualdad. 2 Esas cifras<br />
están muy por encima de lo que hasta ahora se ha logrado.<br />
Los programas de ayuda alimentaria reducen el hambre en el corto plazo, pero no<br />
la desnutrición. No están diseñados <strong>para</strong> eso: son temporales y <strong>para</strong> emergencias.<br />
Es inapropiado entonces cuestionarlos por no eliminar la inseguridad alimentaria<br />
y nutricional. Por otra parte, los proyectos productivos aislados, tampoco son la<br />
solución; ayudan, eso sí, a aumentar la disponibilidad de alimentos <strong>para</strong> un grupo<br />
reducido de hogares, pero son insuficientes y casi siempre insostenibles <strong>para</strong> atender a<br />
comunidades enteras y <strong>para</strong> erradicar la desnutrición.<br />
En las experiencias más exitosas, la clave ha sido que las municipalidades asuman<br />
el enfoque de desarrollo económico local (planes DEL), como el eje central de sus<br />
planes de desarrollo municipal. Esos planes DEL identifican dos tipos de estrategias,<br />
productiva y competitiva, orientadas a cambiar en forma sostenida y sostenible la<br />
base productiva de los territorios. En general, esa nueva base productiva incluye<br />
nuevos “motores” económicos capaces de hacer crecer la economía local y de mejorar<br />
la distribución de los beneficios de ese crecimiento económico. Mayor producción,<br />
empleo e ingresos locales, ayudarán a las familias a tener más disponibilidad y acceso<br />
a alimentos suficientes, estables y de calidad.<br />
En este sentido, los gobiernos locales pueden y deben desempeñar un rol<br />
fundamental. Un ejemplo son los cuatro municipios de la región Chortí. El plan DEL<br />
mancomunado, con apenas tres años de ejecución, ha tenido un impacto significativo.<br />
Allí, los Concejos <strong>Municipal</strong>es, junto a líderes comunitarios y empresarios locales,<br />
construyeron una alianza público-privada <strong>para</strong> diseñar el plan y lo están ejecutando con<br />
una visión de largo plazo.<br />
2. SESAN. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional <strong>para</strong> el Occidente (PLANOC). Documento de trabajo. Junio de 2011.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
81
Causa 3. Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud.<br />
La falta de agua potable y de saneamiento ambiental en los hogares reduce la<br />
capacidad de las personas <strong>para</strong> aprovechar los alimentos. Cuando los hogares no<br />
tienen agua potable, drenajes, alcantarillados y manejo apropiado de los desechos<br />
sólidos, hay mayores riesgos de contraer 30 enfermedades que provocan diarrea. Ese<br />
tipo de enfermedades hace que cualquier alimento consumido no pueda ser digerido y<br />
que tampoco puedan aprovecharse sus nutrientes. Así, los niños y niñas se alimentan,<br />
pero no se nutren. Y si están desnutridos, perderán los pocos nutrientes que tenían,<br />
agravando su salud.<br />
Se estima que en 2007 hubo más de un millón de personas<br />
que sufrieron “enfermedades hídricas”. También se estima<br />
que el 10% de las muertes podrían estar asociadas a ese tipo<br />
de enfermedades. El síndrome diarreico agudo es la segunda<br />
causa de morbilidad y de mortalidad infantil en el 2007.<br />
FUENTE: CEPAL. Servicios de agua potable y saneamiento en Guatemala.<br />
A estas alturas, está claro que la desnutrición no es solo un problema de salud y<br />
nutrición; sus causas son múltiples y, por tanto, las estrategias de atención también<br />
deben serlo. Sin embargo, es cierto que las debilidades del sector salud contribuyen<br />
a las altas tasas de desnutrición y mortalidad. No estamos sólo frente a un problema<br />
de infraestructura, médicos, medicinas y equipos, sino también de falta de pertinencia<br />
cultural en algunos de los servicios que se prestan, como la discusión perdurable<br />
sobre el rol de las comadronas y el parto en los hogares, que prevalece en muchas<br />
comunidades indígenas del país.<br />
En Guatemala, la mortalidad materna e infantil son muy elevadas, aunque están<br />
disminuyendo. El 70% de las madres que mueren en el proceso de embarazo y parto,<br />
son indígenas; el 85% de ellas eran madres analfabetas o con educación primaria;<br />
muchas de ellas adolescentes apenas.<br />
Una de las razones es que en Guatemala las mujeres todavía tienen más hijos que las<br />
mujeres de los otros países de habla hispana del hemisferio. El uso de anticonceptivos<br />
en las mujeres indígenas es del 18%. Existe un déficit claro en el acceso a la salud<br />
reproductiva, pero el asunto no es tener menos hijos, cuya decisión compete solo<br />
a las familias, sino tenerlos con más años de espaciamiento entre uno y otro. Lo<br />
recomendable es tener los hijos con un mínimo de tres años de intervalo. En el 62% de<br />
los nacimientos del área rural no se cumple esa condición.<br />
Las madres con embarazos frecuentes no tienen la capacidad física <strong>para</strong> nutrir a sus<br />
hijos durante el embarazo, ya que ellas mismas estarán anémicas, desnutridas y con<br />
riesgo de enfermedad y muerte. Y muchas veces, tampoco pueden alimentar a sus<br />
hijos con leche materna en sus primeros meses de edad. Lo mejor es que las madres<br />
82 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
alimenten a sus hijos solo con leche materna en sus primeros seis meses de edad<br />
y continúen haciéndolo, junto a otros alimentos, durante los dos primeros años. Sin<br />
embargo, la lactancia materna en mujeres indígenas dura, en promedio, cinco meses.<br />
En esas circunstancias, el resultado casi inevitable es niños con bajo peso al nacer, que<br />
llegan rápido a la desnutrición crónica.<br />
Por eso es tan importante asumir el llamado “Plan de los 1,000 Días”, que promueve<br />
la atención focalizada a las madres y niños desde el embarazo hasta que cumplan los<br />
primeros dos años de edad (mil días). Es una política simple que, asumida por todos,<br />
evitaría miles de muertes de madres y de niños al nacer, o que viven muy poco porque<br />
tienen bajo peso al nacer.<br />
Por supuesto, la fragilidad con que nacen y las condiciones adversas en que viven,<br />
hace que miles de niños mueran cada año, con el silencio cómplice y la mirada, acaso<br />
indiferente, de nuestra sociedad. De cada mil niños nacidos vivos, 18 mueren antes de<br />
los 28 días; 34 fallecen antes del año y 41 mueren antes de cumplir cinco años de edad.<br />
Esas tasas han venido disminuyendo, pero aún son de las más altas en América Latina<br />
y el Caribe. En orden de importancia, las causas de muerte infantil son: enfermedades<br />
diarreicas, infecciones respiratorias y causas neonatales, asociadas con la desnutrición,<br />
como la anemia por deficiencia de hierro que afecta al 20% de las mujeres en edad fértil<br />
y al 40% de los preescolares. Lo terrible es que son enfermedades y circunstancias que<br />
se pueden prevenir.<br />
Para lograrlo, hace falta trabajar con el gobierno local <strong>para</strong> mejorar la disponibilidad<br />
de agua potable (no solo cobertura, sino calidad), incrementar el saneamiento básico,<br />
aumentar el nivel educativo de las madres (alfabetización al menos) y cambiar las<br />
malas prácticas higiénicas y de nutrición en los hogares, por medio de campañas de<br />
comunicación y de capacitación. No es mucho, pero no lo hacemos. ¿Por qué?<br />
La OPS (2009) afirma que “hasta el 50% de las enfermedades asociadas<br />
a la mala nutrición puede atribuirse al ambiente, y en particular, a la mala<br />
calidad del agua, el saneamiento y la higiene”.<br />
Otro problema crítico es la falta de acceso a la salud reproductiva. En el 2011,<br />
Guatemala tiene 14.7 millones de habitantes. Su población crece al 2.5% anual en<br />
promedio, pero en el área rural ese crecimiento es mayor. Es cierto que ahora las<br />
mujeres tienen menos hijos en Guatemala, pero todavía más que en Latinoamérica.<br />
Entre 1987 y 2008, el número de hijos por mujer bajó de 5.6 a 3.6. Sin embargo, las<br />
mujeres indígenas, rurales, menos educadas y más pobres, siguen teniendo más hijos<br />
que el promedio. El problema es que, en promedio, las madres rurales tienen un control<br />
prenatal inadecuado que se traduce en niños con bajo peso al nacer y, luego, alrededor<br />
de los tres meses de edad, con problemas de desnutrición crónica.<br />
Pero más que el tamaño de los hogares (que ya se está reduciendo), el problema<br />
es el poco espaciamiento entre cada embarazo. Hay que agregar otro factor crítico:<br />
pocas personas generan ingresos, y muy bajos, <strong>para</strong> mantener esos hogares (tasa de<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
83
dependencia). Esa dependencia es alta porque la población en Guatemala es muy<br />
joven (además de poco calificada) y la población de tercera edad está empezando a<br />
aumentar como en otros países (transición demográfica).<br />
Por tanto, hay que incrementar los ingresos de quienes ya trabajan en el hogar,<br />
como se busca en muchos proyectos, pero no basta. También hay generar empleo<br />
u oportunidades productivas a otros miembros de ese mismo hogar, <strong>para</strong> diversificar<br />
y ampliar las fuentes de ingreso familiar. Por esa razón es tan importante mejorar<br />
las capacidades y oportunidades productivas y laborales de las mujeres, así como<br />
desestimular el uso de mano de obra familiar no remunerada, sobre todo de niños,<br />
como casi siempre sucede. La incorporación temprana de niños y niñas a actividades<br />
productivas no remuneradas les deja sin educación, sin salud, sin autoestima, sin<br />
oportunidades y sin futuro. Es una receta segura <strong>para</strong> multiplicar la pobreza y la<br />
exclusión.<br />
Causa 4. Factores climáticos y déficit de granos básicos.<br />
Un resultado inesperado del estudio reciente del CONASAN es que el déficit de granos<br />
básicos explica muy poco (correlación del 3%) el problema de la desnutrición crónica.<br />
Esto se debe a que el déficit de producción se ha cubierto con aumentos significativos<br />
de las importaciones de granos básicos a partir de 1987, sobre todo de maíz y arroz. 3<br />
Si bien esas importaciones aumentaron la disponibilidad y, probablemente,<br />
estabilizaron los precios internos de los granos básicos, en algunos casos se sostiene<br />
que se ha logrado a costa de aumentar la dependencia alimentaria y de reducir la<br />
capacidad de producción <strong>para</strong> autoconsumo de los hogares pobres.<br />
De hecho, la inseguridad alimentaria y nutricional depende más de las heladas,<br />
las inundaciones y las sequías, en ese orden, que del déficit de granos básicos. La<br />
amenaza consiste en que esa relación entre la desnutrición crónica y los cambios<br />
climáticos es muy alta y cada vez es menos coyuntural. Los fenómenos climáticos<br />
ocurren cada vez más y muy concentrados en los municipios más pobres, con alta<br />
vulnerabilidad ambiental.<br />
Algunos expertos predicen que el cambio climático es irreversible.<br />
Durante las próximas décadas, Guatemala se convertirá en un país<br />
más seco, con alteraciones fuertes en sus estaciones: cambio de<br />
temperaturas, lluvias menos predecibles, tormentas intensas más<br />
frecuentes, desplazamiento de zonas agroecológicas y alternancia de<br />
un año a otro de fenómenos extremos como sequías e inundaciones,<br />
como de hecho ya está ocurriendo. Esto provocará el desplazamiento<br />
de poblaciones como “refugiados climáticos” hacia las ciudades,<br />
ampliando los focos de hambre incluso fuera del conocido “corredor<br />
seco” del país.<br />
3. M. Palmieri y H. Delgado (2011, p. 15).<br />
84 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Las sequías suelen tener mucha cobertura mediática (incluso se ha hablado del<br />
“corredor seco” del país), pero en realidad las heladas afectan más, porque la<br />
producción de granos básicos se concentra en las tierras altas del occidente del país,<br />
donde hay más población y se registran las más altas tasas de desnutrición.<br />
Calendario estacional de eventos que influyen<br />
en la situación alimentaria en Guatemala<br />
FUENTE: IV Informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y<br />
Nutricional, 2011.<br />
Eso significa que ninguna política o plan local o nacional <strong>para</strong> reducir la desnutrición,<br />
tiene posibilidades de éxito si no incluyen acciones de adaptación al cambio climático.<br />
Este tema se aborda por se<strong>para</strong>do en este documento, ya es uno de los tres ejes de<br />
desarrollo priorizados por la Instancia <strong>Municipal</strong>ista.<br />
3. <strong>Guía</strong> básica sobre los planes<br />
municipales de SAN<br />
3.1 ¿Cómo empezar?<br />
Al asumir sus funciones, los Concejos <strong>Municipal</strong>es tienen la enorme oportunidad de<br />
replantear su visión de desarrollo del municipio y sus prioridades de inversión. Esa es su<br />
primera y más importante tarea al asumir el cargo. Pero no siempre se tiene claro qué<br />
hacer. La tentación común es seguir construyendo obras y prestando servicios. Eso ya<br />
no es suficiente.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
85
La propuesta de la Instancia <strong>Municipal</strong>ista es que las municipalidades asuman como<br />
objetivo principal luchar contra la desnutrición crónica, que ese sea el eje fundamental<br />
de su agenda de trabajo. Además, que la estrategia <strong>para</strong> lograrlo sea el diseño<br />
participativo y la ejecución coordinada de un Plan <strong>Municipal</strong> de Seguridad Alimentaria y<br />
Nutricional (Plan SAN <strong>Municipal</strong>).<br />
Para asumir con éxito ese reto, cada alcalde debe asumir un rol de promotor activo,<br />
iniciando el proceso con las siguientes actividades:<br />
1. Pida a los responsables de la OMP y de la OMM que preparen la información<br />
disponible sobre desnutrición crónica en el municipio (consulte a las delegaciones<br />
de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN). También<br />
información sobre el gasto municipal en temas de SAN (agua, saneamiento, salud,<br />
educación, producción y otros). Estimule el liderazgo de la OMM en este tema<br />
desde el principio.<br />
2. Convoque al Concejo <strong>Municipal</strong> y explíqueles el tema. Obtenga un acuerdo<br />
específico, con punto de acta, que incluya fondos <strong>para</strong> apoyar la fase de diseño del<br />
plan, de ser necesario. Busque que el Concejo nombre a sus representantes ante<br />
la Comisión <strong>Municipal</strong> de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COMUSAN).<br />
3. Haga una presentación del tema ante el COMUDE. Obtenga un acuerdo con<br />
punto de acta que apoye el tema y que incluya la creación o el nombramiento de<br />
representantes ante la COMUSAN.<br />
4. Hable con los funcionarios del gobierno central y de la cooperación internacional<br />
con presencia en el municipio. Busque que estén presentes los representantes<br />
de la SESAN, el MAGA, el MINEDUC, el MSPAS, así como las ONG que trabajan<br />
el tema de la desnutrición. Promueva acuerdos de coordinación interinstitucional,<br />
así como de asistencia técnica y financiera. Formalice la alianza entre todos los<br />
actores relacionados.<br />
5. Pida a los directores de la OMP y OMM que organicen los talleres de capacitación<br />
de autoridades y funcionarios municipales, así como de representantes ante el<br />
COMUDE y la COMUSAN. Asegúrese de participar y de que estén presentes los<br />
miembros del Concejo. Es fundamental que las autoridades lideren el proceso.<br />
6. Promueva que el COMUDE y la COMUSAN aprueben el cronograma de<br />
actividades <strong>para</strong> diseñar el Plan SAN <strong>Municipal</strong>. Defina con claridad los roles y<br />
responsabilidades.<br />
7. Anuncie a la población el inicio del proceso y el compromiso de su administración<br />
en la lucha contra la desnutrición crónica. Convoque a todos a unirse y participar.<br />
Esa fase pre<strong>para</strong>toria es clave. Sin información, capacitación y acuerdos firmes, no<br />
habrá compromisos sostenibles.<br />
86 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
3.2 Componentes básicos de un Plan SAN <strong>Municipal</strong><br />
Como se ha descrito en los incisos anteriores, hay múltiples factores que influyen en la<br />
desnutrición crónica. Por tanto, un plan <strong>para</strong> combatirla debe abordar muchos temas.<br />
No hay recetas; todo depende de la situación específica de cada municipio.<br />
Sin embargo, como lo que se quiere lograr es mejorar la seguridad alimentaria y<br />
nutricional (SAN), hay dos formas de discutir y organizar las acciones e inversiones a<br />
realizar:<br />
1. Según los cuatro pilares de la definición de SAN: disponibilidad, acceso, consumo<br />
y aprovechamiento biológico de los alimentos.<br />
2. Según las principales causas o determinantes de la desnutrición crónica que se<br />
analizaron en los incisos anteriores.<br />
Pueden usarse ambas formas; no tienen por qué ser excluyentes, pero quizás la<br />
segunda forma sea más comprensible <strong>para</strong> las comunidades. Luego habrá que<br />
agruparlas en los pilares de la SAN. Lo que sí es importante, es evitar los enfoques<br />
sectoriales (de salud, de educación, agrícolas u otros) y aislados.<br />
Lo primero que hay que entender es que el éxito de un Plan <strong>Municipal</strong> SAN dependerá<br />
de que se logre romper la transmisión de la desnutrición de padres a hijos, a nietos y<br />
así sucesivamente. Por ello, hay que diseñar acciones <strong>para</strong> atender a cuatro grupos<br />
poblacionales específicos: a) mujeres embarazadas; b) madres en período de lactancia;<br />
c) niños y niñas menores de dos años; y d) niños y niñas entre tres y cinco años. Eso<br />
implica adoptar un enfoque preventivo, porque lo que se busca es evitar que los niños<br />
estén desnutridos desde el embarazo mismo o que se pueda corregir esa situación<br />
antes de los dos años de edad, <strong>para</strong> que la desnutrición crónica no tenga efectos<br />
irreversibles.<br />
La primera medida que debe tomarse es hacer un estudio de línea de base, que mida<br />
la situación alimentaria y nutricional del municipio. Entre 2009-2011 se hicieron varios<br />
estudios a nivel municipal. Se sugiere solicitarlos a la SESAN.<br />
Cada plan será distinto, pero tomando en cuenta las causas identificadas en los<br />
incisos anteriores y los aportes de varias estrategias oficiales y de organismos de<br />
cooperación, los ejes y actividades básicas que se podrían considerar en un Plan<br />
<strong>Municipal</strong> SAN son:<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
87
88 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Plan <strong>Municipal</strong> de Seguridad<br />
Alimentaria y Nutricional<br />
<strong>Guía</strong> de contenidos básicos<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
89
Plan <strong>Municipal</strong> de Seguridad Alimentaria y Nutricional<br />
Causa 1:<br />
El factor más determinante de la desnutrición crónica es el analfabetismo de las madres.<br />
Las madres sin educación ni información y suelen tener hábitos higiénicos y alimenticios<br />
inapropiados, que transmiten a sus hijos e intensifican su desnutrición.<br />
Líneas<br />
clave de<br />
acción:<br />
Objetivos<br />
específicos:<br />
1. Municipios libres de analfabetismo<br />
2. Lactancia materna<br />
3. Agua segura y saneamiento básico<br />
4. Espaciamiento entre embarazos<br />
5. Rol protagónico de las OMM en el diseño, ejecución y monitoreo del<br />
Plan <strong>Municipal</strong> de SAN<br />
1. Modificar el patrón alimenticio y nutricional de los hogares.<br />
2. Reducir la incidencia de las enfermedades diarreicas.<br />
Actividades:<br />
1. Mejorar el nivel educativo de los padres. Focalizar esfuerzos en madres y<br />
mujeres en edad fértil.<br />
• Campaña de alfabetización a nivel municipal.<br />
• Campañas <strong>para</strong> promover la no deserción de las mujeres del sistema educativo.<br />
• Campañas <strong>para</strong> disminuir la repitencia escolar y mejorar la calidad de la educación.<br />
• Apoyar la implementación del modelo de Educación Inicial y Preprimaria que el<br />
Ministerio de Educación tiene programado implementar en 2012.<br />
• Observar que los maestros desarrollen adecuadamente los contenidos de salud y<br />
nutrición en los establecimientos de primaria y básicos del municipio.<br />
2. Incentivar el cambio del patrón alimenticio.<br />
• Impulsar un patrón alimenticio más sano en los hogares, que incluya fuentes nuevas y<br />
más balanceadas de nutrientes, así como la pre<strong>para</strong>ción higiénica de alimentos.<br />
• Fomentar la lactancia materna exclusiva en los primeros seis meses y continuada<br />
hasta los dos años de edad.<br />
• Proveer alimentos complementarios a los niños entre 6 y 23 meses de edad.<br />
• Aporte de micronutrientes a niños entre los 6 y 59 meses (vitamina A, hierro y yodo) y<br />
madres embarazadas (hierro y ácido fólico).<br />
• Apoyar la fortificación de alimentos de consumo universal (sal, azúcar y harinas).<br />
• Incentivar el registro, control y capacitación <strong>para</strong> la pre<strong>para</strong>ción higiénica de alimentos<br />
en ventas callejeras y otros establecimientos.<br />
3. Estimular la mejora en los hábitos higiénicos y el acceso a los servicios.<br />
• Mejorar el acceso a agua segura.<br />
• Aumentar el manejo adecuado de las excretas, las aguas servidas y los desechos<br />
sólidos.<br />
• Promover campañas de control de las fuentes de contaminación en los hogares.<br />
• Educar sobre la importancia de lavarse las manos.<br />
• Mejorar el acceso a la salud reproductiva. Enfatizar la importancia del espaciamiento<br />
entre embarazos.<br />
• Talleres de capacitación <strong>para</strong> mejorar el cuidado de los niños en su crecimiento y<br />
desarrollo, a ambos padres.<br />
4. Apoyo a la participación activa de las mujeres.<br />
• Centros de cuidado y estimulación temprana de los niños de las madres que trabajan<br />
fuera del hogar.<br />
• Talleres de capacitación <strong>para</strong> mejorar la capacidad de toma de decisiones de la mujer<br />
dentro del hogar.<br />
• Favorecer la participación de las mujeres en los Consejos de Desarrollo y en redes de<br />
protección social.<br />
90 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Causa 2:<br />
La debilidad de las economías locales, la pobreza extrema y los empleos inestables con bajos<br />
salarios, limitan la disponibilidad y el acceso a los alimentos. El 80% de los niños desnutridos<br />
son pobres, sobre todo indígenas que viven en el área rural.<br />
Líneas<br />
clave de<br />
acción:<br />
Objetivos<br />
específicos:<br />
1. Planes de desarrollo económico local con alianzas público-privadas<br />
2. Protección social efectiva<br />
3. Extensión agrícola<br />
4. Desconcentración de la actividad económica<br />
5. Gremialidad y empresarialidad de los agentes económicos locales<br />
6. Empleo y oportunidades productivas <strong>para</strong> mujeres y jóvenes<br />
1. Aumentar la disponibilidad y el acceso a alimentos sanos y nutritivos.<br />
2. Cambiar la base productiva de los municipios.<br />
3. Mejorar la competitividad territorial <strong>para</strong> atraer nuevas inversiones.<br />
Actividades:<br />
1. Promover el diseño y la ejecución de planes de desarrollo económico local (planes<br />
DEL):<br />
• Organizar una alianza público-privada a nivel local.<br />
• Hacer un diagnóstico de la estructura productiva del municipio, sobre todo de su<br />
capacidad <strong>para</strong> producir alimentos.<br />
• Identificar nuevos “motores” económicos (incluso no agrícolas) <strong>para</strong> generar más y<br />
mejores empleos en el municipio. Hacer el portafolio de inversiones privadas necesarias<br />
<strong>para</strong> ejecutar los proyectos productivos que fortalezcan esos “motores” económicos.<br />
• Hacer un diagnóstico de los factores de competitividad que influyen en la capacidad del<br />
municipio <strong>para</strong> atraer más inversiones productivas. Hacer el portafolio de inversiones<br />
públicas necesarias <strong>para</strong> mejorar la competitividad territorial.<br />
• Gestionar asistencia técnica a los pequeños productores <strong>para</strong> mejorar los rendimientos<br />
en las cosechas de granos básicos y la reducción de pérdidas poscosecha (silos y centros<br />
de acopio).<br />
• Promover el uso de semillas mejoradas desarrolladas por los centros nacionales de<br />
investigación.<br />
• Identificar los productos locales (agrícolas y pecuarios) donde se pueden promover<br />
cadenas productivas y mayor procesamiento local.<br />
• Impulsar la horticultura y los huertos familiares <strong>para</strong> consumo familiar.<br />
• Proyectos productivos con apoyo técnico y microfinanciero focalizado en grupos de<br />
mujeres.<br />
2. Robustecer, focalizar, transparentar y hacer más eficaces los programas de<br />
protección social.<br />
• Programas de alimentación escolar con productos fortificados.<br />
• Colaborar con los programas de alimentación complementaria (harinas compuestas<br />
como Incaparina o Vitacereal), además de alimentos fortificados (sal y azúcar).<br />
• Revisar los programas de transferencias monetarias condicionadas que incrementen<br />
el ingreso familiar y promuevan la formación de capital humano (salud, nutrición y<br />
educación).<br />
• Apoyar las pensiones a las personas de la tercera edad, <strong>para</strong> atenuar la tasa de<br />
dependencia económica en los hogares.<br />
• Apoyar la entrega temporal de alimentos a grupos vulnerables en condiciones de<br />
emergencia alimentaria (pérdida de cosechas por fenómenos climáticos).<br />
• Promover, dentro de los programas internacionales de asistencia alimentaria, la compra<br />
local de granos básicos.<br />
3. Apoyar los esfuerzos <strong>para</strong> restablecer los programas de extensión agrícola y<br />
apoyo a pequeños productores.<br />
• Apoyar los programas de dotación de insumos agrícolas básicos.<br />
• Fomentar sistemas de control y monitoreo del uso de insumos agrícolas, <strong>para</strong> velar por<br />
la inocuidad de los alimentos.<br />
• Fortalecer la organización y la empresarialidad de los agentes económicos locales.<br />
• Explorar experiencias exitosas de seguros agrícolas <strong>para</strong> pequeños productores.<br />
• Establecer un sistema de capacitación y monitoreo <strong>para</strong> que el aumento de oportunidades<br />
productivas y de ingresos se traduzcan en mejor alimentación y nutrición de las familias.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
91
Causa 3:<br />
La falta de agua potable, de saneamiento ambiental y las deficiencias en el sistema de salud,<br />
sobre todo en el área rural, reducen la capacidad de las personas <strong>para</strong> aprovechar los alimentos,<br />
aún cuando estos estuvieren disponibles.<br />
Líneas<br />
clave de<br />
acción:<br />
Objetivos<br />
específicos:<br />
1. Campaña municipal de cloración<br />
2. Plan de los 1,000 días<br />
3. Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH)<br />
4. Unidades municipales de agua y saneamiento<br />
5. Planes mancomunados de manejo de los desechos sólidos<br />
6. Gasto social municipal<br />
7. Vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios locales SAN<br />
1. Universalizar la cloración del agua domiciliar <strong>para</strong> reducir las<br />
enfermedades diarreicas.<br />
2. Reducir los factores de riesgo de desnutrición aguda y severa durante la<br />
gestación y los primeros años de vida.<br />
Actividades:<br />
1. Adoptar el enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) <strong>para</strong> actuar<br />
en todo el ciclo del agua (producción, distribución, consumo y sostenibilidad).<br />
• Promover la campaña municipal <strong>para</strong> la cloración del agua como estrategia fundamental<br />
<strong>para</strong> prevenir la desnutrición crónica.<br />
• Aumentar el monto y la calidad del gasto social de las municipalidades: agua potable,<br />
saneamiento, salud, educación y otros.<br />
• Diseñar y promover un plan maestro de riego a nivel municipal <strong>para</strong> el uso racional del<br />
recurso agua.<br />
• Revisar y asegurar la asignación presupuestaria <strong>para</strong> cubrir los gastos de cloración del<br />
agua.<br />
• Revisar y focalizar los subsidios al agua.<br />
• Fortalecer las unidades municipales de prestación de servicios básicos.<br />
• Hacer campaña de comunicación <strong>para</strong> mejorar la aceptación comunitaria sobre la cloración<br />
del agua domiciliar.<br />
• Capacitar al personal técnico de las municipalidades (incluyendo fontaneros) y a los comités<br />
de agua.<br />
• Capacitar en los hogares sobre el uso racional del agua y su aprovechamiento en los hábitos<br />
de higiene.<br />
• Promover planes mancomunados (no solo municipales) <strong>para</strong> el manejo de los desechos<br />
sólidos.<br />
2. Promover alianzas interinstitucionales <strong>para</strong> adoptar un enfoque integrado de<br />
servicios de salud y nutrición en el municipio.<br />
• Focalizar esfuerzos en el Plan de los 1,000 Días (atención focalizada durante el embarazo y<br />
los primeros dos años de vida del niño).<br />
• Fortalecer los programas de apoyo a la lactancia materna exclusiva en los primeros seis<br />
meses de edad, complementada con otros nutrientes en los primeros dos años de vida.<br />
• Incentivar las consultas prenatales y el parto limpio y seguro.<br />
• Apoyar la dotación de micronutrientes a mujeres embarazadas, lactantes y niños (hierro,<br />
ácido fólico, vitamina A y cinc).<br />
• Apoyar las campañas de vacunación en las comunidades.<br />
• Gestionar la dotación de alimentos suplementarios, como el Vitacereal y otros similares,<br />
<strong>para</strong> niños y niñas a partir de los seis meses, así como <strong>para</strong> mujeres gestantes y en período<br />
de lactancia.<br />
• Identificar y referir <strong>para</strong> atención médica los casos de desnutrición aguda.<br />
• Apoyar el monitoreo de fortificación de alimentos (azúcar y sal, entre otros).<br />
• Apoyar el acceso de las mujeres rurales e indígenas a la salud reproductiva, promoviendo<br />
en particular el espaciamiento de los embarazos y la atención pre y posnatal.<br />
• Tramitar programas <strong>para</strong> prevenir y tratar otros problemas nutricionales: anemia, obesidad<br />
y sobrepeso, en las madres y los niños escolares.<br />
• Participar en los sistemas de monitoreo y alerta sobre la desnutrición crónica y aguda en el<br />
municipio.<br />
• Fortalecer los sistemas de vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios nacionales<br />
y locales de la seguridad alimentaria y nutricional.<br />
92 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Causa 4:<br />
Los factores climáticos, sobre todo las heladas e inundaciones, representan una amenaza muy<br />
seria <strong>para</strong> la disponibilidad de granos básicos.<br />
Líneas<br />
básicas de<br />
acción:<br />
Objetivos<br />
específicos:<br />
1. Plan de ordenamiento territorial<br />
2. Plan de gestión de riesgos<br />
3. Gestión mancomunada de las cuencas hidrográficas<br />
4. Fortalecimiento y uso del laboratorio SIG del MAGA<br />
1. Disminuir la vulnerabilidad ambiental de los municipios.<br />
2. Reducir el riesgo de déficit temporal de granos básicos por factores<br />
climáticos.<br />
Actividades:<br />
1. Adoptar el enfoque preventivo de adaptación local al cambio climático.<br />
• Obtener información sobre el mapa de riesgos ambientales a nivel municipal y<br />
subregional.<br />
• Gestionar asistencia técnica <strong>para</strong> analizar la situación de las cuencas hidrográficas<br />
que influyen en el municipio.<br />
• Ejecutar campañas <strong>para</strong> informar y capacitar sobre las implicaciones del cambio<br />
climático a nivel local.<br />
• Fomentar la protección y descontaminación de las fuentes de agua.<br />
2. Promover la conservación de suelos y las mejores prácticas agroforestales.<br />
• Estimular la conservación de los bosques comunales y municipales.<br />
• Promover y gestionar el pago por servicios ambientales.<br />
• Impulsar en las comunidades la explotación racional de los bosques por medio del uso<br />
de los incentivos forestales.<br />
• Identificar y promover las mejores experiencias sobre cultivos hortícolas en asociación<br />
con bosques o árboles frutales.<br />
• Capacitar a las comunidades sobre los seguros agrícolas y las medidas de mitigación<br />
de riesgos.<br />
Resumen del enfoque integrado de atención en salud y nutrición<br />
Grupo Objetivo Intervención<br />
1. Adolescentes<br />
(10 a 14 años)<br />
2. Mujeres en edad<br />
fértil (15 a 49 años)<br />
3. Embarazadas<br />
Educación sexual y reproductiva, micronutrientes, promoción de<br />
servicios<br />
Micronutrientes, vacunación, planificación familiar, promoción<br />
de servicios<br />
Control prenatal, micronutrientes, vacunación, alimentación<br />
complementaria, planificación familiar, promoción de servicios<br />
4. Parturientas Atención del parto, planificación familiar, promoción de servicios<br />
5. Puérperas<br />
6. Recién nacidos<br />
7. Niños de 6 a 23<br />
meses<br />
8. Niños de 24 a 59<br />
meses<br />
Control del puerperio, micronutrientes, vacunación, alimentación<br />
complementaria, planificación familiar, promoción de servicios<br />
Cuidados rutinarios del recién nacido, madres canguro, HBB,<br />
promoción de servicios<br />
Crecimiento y desarrollo, lactancia materna, alimentación<br />
complementaria, micronutrientes, vacunación, manejo de<br />
casos, promoción de servicios<br />
Crecimiento y desarrollo, des<strong>para</strong>sitación, micronutrientes,<br />
vacunación, manejo de casos, promoción de servicios<br />
FUENTE: Propuesta de plan de trabajo integrado de los proyectos de salud, educación y nutrición, bajo el marco de la iniciativa Feed the<br />
Future y Global Health Initiative de USAID. Guatemala, Julio de 2011 (borrador).<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
93
4. ¿Cuál podría ser el rol de los<br />
gobiernos locales?<br />
Hasta ahora, muy pocas municipalidades han diseñado y están implementando<br />
políticas o planes municipales de seguridad alimentaria y nutricional. Hay varias<br />
causas probables. Los gobiernos municipales no están conscientes de la magnitud del<br />
problema, ni de la necesidad de promover la seguridad alimentaria y nutricional con<br />
un enfoque más local. Quizás porque las competencias del gobierno local asignadas<br />
en el Código <strong>Municipal</strong> no incluyen en forma específica la lucha contra la desnutrición.<br />
Tal vez porque prevalece la idea de que es un problema sectorial de salud o porque<br />
se piensa que la asistencia alimentaria del gobierno central y otras entidades, es<br />
suficiente.<br />
Siguiendo esa lógica, no siempre se tiene clara la potencialidad de los gobiernos<br />
locales <strong>para</strong> luchar contra la desnutrición. En el Índice de Vulnerabilidad Alimentaria y<br />
Nutricional (IVISAN) que elaboró el CONASAN <strong>para</strong> medir la capacidad de respuesta del<br />
Estado, no se incluye a las municipalidades.<br />
Por esas circunstancias, no es extraño que no se aprovechen al máximo los espacios<br />
de coordinación interinstitucional a nivel local, en particular los Consejos Comunitarios<br />
de Desarrollo (COCODE), los Consejos <strong>Municipal</strong>es de Desarrollo (COMUDE) y las<br />
Comisiones SAN.<br />
Sin embargo, los gobiernos locales son parte esencial de la capacidad de respuesta<br />
del Estado <strong>para</strong> enfrentar la desnutrición. Su participación es indispensable por varias<br />
razones:<br />
1. Los gobiernos locales pueden aportar mucho <strong>para</strong> reducir la desnutrición crónica.<br />
En 2009, las municipalidades gastaron Q914 millones en agua y saneamiento; 33%<br />
más que en 2008. El 79% de esos Q914 millones fueron <strong>para</strong> inversión y el 21% <strong>para</strong><br />
funcionamiento, que incluyen la compra de insumos <strong>para</strong> clorar el agua.<br />
Pero no en todos lados es igual. En Quiché, del total de gastos en agua y<br />
saneamiento, sólo el 1% fue <strong>para</strong> funcionamiento. Parece bueno, pero no lo es, porque<br />
eso significa que se sacrificó la calidad del servicio, incluyendo la cloración. Y la<br />
cloración es tan importante como la disponibilidad del agua.<br />
En alguna ocasión, una lideresa del oriente del país dijo:<br />
“Invertir mucho en llevar agua entubada a los hogares y luego no<br />
echarle cloro, es igual a pagar por llevar enfermedades a domicilio”.<br />
94 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Esos Q914 millones gastados en agua y saneamiento representan el 13% del gasto<br />
total de todas las municipalidades del país. Los departamentos del occidente del país<br />
tienen un gasto muy similar a ese promedio nacional, pero destacan Totonicapán,<br />
que pasó del 9% al 19% de 2008 a 2009, y Huehuetenango, que pasó del 12% al<br />
17% en el mismo período, aunque en ese último departamento hay dos municipios<br />
que no asignaron nada <strong>para</strong> agua y saneamiento (San Juan Ixcoy y San Rafael La<br />
Independencia).<br />
Otra área crítica donde se puede hacer mucho es en aquellos municipios donde el<br />
agua domiciliar la proveen los Comités de Agua en el área rural, precisamente donde<br />
se concentra la desnutrición crónica. Aprovechando la confianza de las comunidades<br />
en sus autoridades municipales, se puede avanzar más y mucho más rápido <strong>para</strong><br />
convencer a las comunidades de aceptar la cloración y el uso racional del agua.<br />
Un paso más allá podría ser la adopción del enfoque integrado de los recursos hídricos<br />
(GIRH), <strong>para</strong> que varios municipios, en forma mancomunada, trabajen en la protección<br />
y descontaminación de las fuentes de agua de uso común. Nada de eso puede lograrse<br />
sin la participación activa de los gobiernos locales.<br />
2. Las municipalidades también asignan recursos significativos <strong>para</strong> salud y educación.<br />
En 2010, un total de 203 municipalidades reportaron gastos en educación y 82<br />
municipalidades efectuaron gastos en rubros de salud. 4<br />
En algunos casos, las municipalidades promueven la construcción de edificios<br />
escolares, otorgan becas y pagan maestros, por ejemplo; en otros, crean y operan<br />
clínicas médicas municipales, que proveen servicios y medicinas a personas muy<br />
pobres. También hay municipalidades que gestionan o incluso proveen alimentos en<br />
épocas de hambre estacional.<br />
La contribución de ese tipo de iniciativas municipales aumentará si en el futuro se<br />
logra la descentralización efectiva de los servicios públicos hacia las municipalidades.<br />
3. Las municipalidades tienen la función de planificar y promover el desarrollo de<br />
su municipio. Esto lo logran a través de planes de desarrollo y políticas públicas<br />
municipales. Es importante lograr que los gobiernos municipales asuman el enfoque<br />
integrado de SAN como parte de su gestión y sus prioridades.<br />
La participación de las municipalidades brindaría sostenibilidad política y recursos<br />
financieros <strong>para</strong> implementar el enfoque integrado de la SAN. Una política municipal<br />
de SAN debería verse reflejada en el presupuesto municipal, pudiéndose monitorear el<br />
gasto en estos rubros a través de los sistemas informáticos municipales (SIAF, SICOIN-<br />
GL y Servicios GL).<br />
En casos muy contados, se han diseñado e implementado planes de desarrollo<br />
económico local (planes DEL), como estrategia municipal o mancomunada <strong>para</strong><br />
4. No se puede establecer el monto del gasto municipal en esos rubros, porque las cifras disponibles son inconsistentes.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
95
cambiar la base productiva y local, <strong>para</strong> asegurar mayor producción de alimentos<br />
e ingresos <strong>para</strong> los hogares pobres. El enfoque de desarrollo económico local<br />
incluye dos grandes estrategias: una, productiva; otra, de competitividad territorial.<br />
La educación, la salud y el acceso a infraestructura y otros servicios básicos, son<br />
indispensables <strong>para</strong> llevar a cabo ambas estrategias. La experiencia ha demostrado<br />
que las municipalidades y mancomunidades que asumen ese enfoque tienden a<br />
comprometerse más con la mejora de los factores de competitividad que incluyen los<br />
servicios de educación, salud y nutrición, <strong>para</strong> tener una población más pre<strong>para</strong>da <strong>para</strong><br />
aprovechar las oportunidades del mercado y mejorar sus condiciones de vida.<br />
4. La coordinación interinstitucional con entidades del Estado, con las comunidades y con<br />
la cooperación internacional, puede resultar más efectiva con el liderazgo del gobierno<br />
municipal.<br />
Es una oportunidad extraordinaria <strong>para</strong> lograr que las Oficinas <strong>Municipal</strong>es de la Mujer<br />
(OMM) asuman el rol más sustantivo que ahora les asigna el Código <strong>Municipal</strong> recién<br />
reformado. En el análisis previo sobre las causas de la desnutrición, queda demostrado<br />
el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la lucha contra el hambre y la<br />
desnutrición. Con la debida capacitación y fortalecimiento financiero e institucional, las<br />
OMM podrían ser el eje articulador de los esfuerzos integrados de un Plan <strong>Municipal</strong> de<br />
SAN. También se debería trabajar de cerca con las comisiones específicas del Concejo<br />
<strong>Municipal</strong>, del COMUDE y de la SESAN, relacionadas con la SAN.<br />
La participación de los COMUDE y COCODE dará sostenibilidad social a esa<br />
prioridad. El involucramiento de esas instancias de participación ayudaría a promover<br />
la rendición de cuentas del Concejo <strong>Municipal</strong> y la auditoría social por parte de las<br />
comunidades, sobre la evolución de los compromisos asumidos dentro de una<br />
estrategia municipal <strong>para</strong> enfrentar el hambre y la desnutrición. Aprovechar el Sistema<br />
de Consejos de Desarrollo resulta vital <strong>para</strong> establecer una relación más cercana con<br />
las comunidades y lograr la réplica de las acciones concertadas; y allí, la confianza de<br />
las comunidades en su autoridad municipal puede hacer la diferencia.<br />
96 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
7000<br />
6000<br />
5000<br />
4000<br />
3000<br />
1891<br />
2000<br />
1572<br />
1968<br />
2166<br />
2041<br />
1970<br />
1636 1663 1691 1690 1693<br />
1000<br />
Segundo eje:<br />
prevención de la violencia<br />
1. La magnitud del problema<br />
Guatemala enfrenta hoy día un enorme desafío: garantizar la vida de sus ciudadanos<br />
y recuperar el control de los territorios que se ha perdido en manos de grupos delictivos<br />
de gran poder y accionar violento. Desde que se reinició la democracia en 1985, el<br />
número de homicidios ha crecido en forma casi constante y no se redujo después de la<br />
firma de la paz en 1996. Cada año se cometen aproximadamente seis mil homicidios<br />
en el país; el doble de violencia que cuando aún estaba vigente el conflicto armado<br />
interno.<br />
Guatemala: número anual de homicidios, 1986-2010<br />
República de Guatemala, homicidios anuales según INE (1986-2007)<br />
y PNC (1995-2010)<br />
0 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 3003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
Elaborado por Carlos A. Mendoza (6 oct 11)<br />
FUENTE: CABI, 2011.<br />
3260<br />
3619<br />
3998<br />
3001<br />
3310<br />
INE PNC<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
3310<br />
2904<br />
2655<br />
3230<br />
2304<br />
2167<br />
2002<br />
3631<br />
2794<br />
4507 4515<br />
4381<br />
4237<br />
4300<br />
3308 3428<br />
5338<br />
6498<br />
6292<br />
5885<br />
5960<br />
5781<br />
Eso significa que, en promedio, cada día hay 18 homicidios en el país. Hace apenas<br />
una década, el número de homicidios diarios era menos de la mitad. El aumento más<br />
significativo ocurrió a mediados del gobierno de Oscar Berger, aunque logró estabilizar<br />
la situación al final de su período. Hasta ahora, ninguno de los tres últimos gobiernos<br />
ha logrado reducir la tasa diaria de homicidios a un nivel inferior a como la encontró al<br />
inicio de su gestión.<br />
97
Guatemala: número de homicidios diarios, 2000-2010<br />
20<br />
18<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.<br />
9<br />
10<br />
Es cierto que el número de homicidios pudo haber crecido como reflejo del aumento<br />
la población, pero aún si se usa la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes,<br />
que es el indicador principal que se utiliza en todo el mundo <strong>para</strong> medir la violencia, la<br />
situación <strong>para</strong> Guatemala sigue siendo crítica. La tasa de 41.5 homicidios por cada cien<br />
mil habitantes de 2010 sigue siendo una de las más altas del continente americano.<br />
Sin embargo, se redujo ese año y se espera que también lo haga el año siguiente.<br />
Guatemala: tasa de homicidios por cada cien mil habitantes, 2000-2010<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) y del INE (población).<br />
12<br />
12<br />
98 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
15<br />
16 16<br />
8<br />
<strong>Gobierno</strong><br />
<strong>Gobierno</strong><br />
<strong>Gobierno</strong><br />
de Portillo<br />
de Berger<br />
de Colom<br />
6<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
50.0<br />
45.0<br />
40.0<br />
35.0<br />
30.0<br />
25.0<br />
20.0<br />
25.9<br />
28.1<br />
<strong>Gobierno</strong><br />
de Portillo<br />
36.7<br />
30.8<br />
42.0<br />
36.4<br />
45.2<br />
<strong>Gobierno</strong><br />
de Berger<br />
43.3<br />
44.1<br />
17<br />
46.4<br />
18<br />
<strong>Gobierno</strong><br />
de Colom<br />
45.1<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2. Impacto territorial de la violencia<br />
Contrario a lo que comúnmente se cree, los estudios recientes de la consultora<br />
privada CABI muestran que en la actualidad las tasas de homicidios más altas se<br />
presentan en las áreas urbanas de los municipios, donde hay alta proporción de<br />
población ladina, donde vive la población menos pobre y donde hay, curiosamente,<br />
mayor presencia del Estado.<br />
Una tendencia alarmante es que los homicidios están afectando cada vez<br />
más a las mujeres. En 2001, el 9% de las personas fallecidas por homicidio eran<br />
mujeres; en 2010, este porcentaje había aumentado a 12%. En el período 2001-2010, el<br />
número de homicidios a hombres creció un 80% en forma acumulada; pero en el caso<br />
de las mujeres se incrementó 294%.<br />
Guatemala: Número de homicidios según sexo de la víctima, 2001-2010<br />
Año Hombres Mujeres Total homicidios % Mujeres<br />
2001 2,927 303 3,230 9%<br />
2002 3,313 317 3,630 9%<br />
2003 3,849 387 4,236 9%<br />
2004 4,010 497 4,507 11%<br />
2005 4,820 518 5,338 10%<br />
2006 5,282 603 5,885 10%<br />
2007 5,191 590 5,781 10%<br />
2008 5,605 687 6,292 11%<br />
2009 5,778 720 6,498 11%<br />
2010 5,265 695 5,960 12%<br />
FUENTE: Elaboración propia con cifras de CABI.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
99
Para tener una idea de cómo la violencia está cambiando el mapa del país, se pueden<br />
utilizar tres indicadores:<br />
1. Número de homicidios.<br />
En los departamentos de Guatemala (centro), Escuintla (sur), Petén (norte), Chiquimula<br />
e Izabal (nororiente) es donde se cometieron más homicidios en 2010.<br />
Guatemala: Número de homicidios por departamento, 2010<br />
2,423<br />
2,500<br />
2,000<br />
1,500<br />
1,000<br />
500<br />
0<br />
Guatemala<br />
534<br />
Escuintla<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.<br />
Petén<br />
Chiquimula<br />
Izabal<br />
Jutiapa<br />
Sin embargo, como se ha dicho, la cantidad de homicidios puede deberse al<br />
tamaño de la población. Por esa razón, se deben tomar en cuenta otros dos<br />
indicadores <strong>para</strong> establecer cuáles son los departamentos más violentos:<br />
2. Tasa de homicidios.<br />
Este indicador se refiere al número de homicidios tomando en cuenta el tamaño de<br />
la población de cada departamento. Este es el verdadero indicador <strong>para</strong> medir la<br />
violencia homicida. En ese caso, los departamentos más violentos son:<br />
Guatemala: tasa anual de homicidios por departamento, 2010<br />
(Número de homicidios por cada cien mil habitantes)<br />
Totonicapán<br />
Sololá<br />
Quiché<br />
Huehuetenango<br />
Chimaltenango<br />
San Marcos<br />
Alta Verapaz<br />
Baja Verapaz<br />
Retalhuleu<br />
Sacatepéquez<br />
Quetzaltenango<br />
Suchitepéquez<br />
El Progreso<br />
Jalapa<br />
Jutiapa<br />
Petén<br />
Izabal<br />
Santa Rosa<br />
Zacapa<br />
Chiquimula<br />
Escuintla<br />
Guatemala<br />
366<br />
282 258 233 255 186180 177 166 166 165 150 95 70 68 65 56 48 27 20<br />
4.3<br />
6.4<br />
8.3<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) e INE (población).<br />
Santa Rosa<br />
Alta Verapaz<br />
Quetzaltenango<br />
15.9<br />
15.9<br />
16.6<br />
17.2<br />
18.2<br />
21.9<br />
22.6<br />
23.3<br />
Huehuetenango<br />
Zacapa<br />
100 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
Suchitepéquez<br />
32.9<br />
36.0<br />
San Marcos<br />
Jalapa<br />
48.4<br />
Chimaltenango<br />
Sacatepéquez<br />
Quiché<br />
Retalhuleu<br />
54.4<br />
59.5<br />
64.0<br />
66.1<br />
El Progreso<br />
Baja Verapaz<br />
Sololá<br />
76.0<br />
77.7<br />
77.9<br />
78.1<br />
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0<br />
Totonicapán
Como suele ocurrir en la mayoría de países, la violencia se concentra en los lugares<br />
más poblados: los departamentos de Guatemala y Escuintla, en el caso de Guatemala.<br />
Desde hace muchos años, Escuintla había sido el departamento más violento del país,<br />
pero a partir de 2006, el departamento de Guatemala pasó a ocupar el primer lugar y<br />
lo ha mantenido desde entonces. El deterioro del departamento de Guatemala ha sido<br />
alarmante: en el 2000, la tasa de homicidios del departamento de Guatemala era casi<br />
la mitad de la de Escuintla. La ciudad de Guatemala, Mixco y Villa Nueva “aportan” el<br />
75% de los homicidios del departamento.<br />
Es significativo que, después de Guatemala y Escuintla, los departamentos con las<br />
tasas más altas de homicidios estén concentrados en el oriente y nororiente<br />
del país: Chiquimula, Zacapa, Santa Rosa, Izabal, Petén, Jutiapa, Jalapa y El Progreso,<br />
en ese orden. Los tres municipios más violentos en cada uno de esos departamentos<br />
son:<br />
Tasa homicidios<br />
2010<br />
Tasa homicidios<br />
2010<br />
CHIQUIMULA 77.7 PETÉN 59.6<br />
Chiquimula 103.3 La Libertad 61.0<br />
Esquipulas 94.0 Flores 105.8<br />
Jocotán 51.9 San Benito 101.0<br />
ZACAPA 76.0 JUTIAPA 54.4<br />
Zacapa 114.7 Jutiapa 37.4<br />
Gualán 85.1 Moyuta 92.6<br />
Estanzuela 116.7 Asunción Mita 83.5<br />
SANTA ROSA 66.1 JALAPA 48.4<br />
Chiquimulilla 100.7 Jalapa 49.7<br />
Cuilapa 71.8 San Pedro Pinula 47.7<br />
Barberena 59.0 Monjas 79.3<br />
IZABAL 64.0 EL PROGRESO 36.0<br />
Puerto Barrios 126.5 Sanarate 40.4<br />
Morales 56.4 Guastatoya 46.0<br />
Los Amates 77.0<br />
San Agustín<br />
Acasaguastlán<br />
Casi la mitad de esos 24 municipios tienen tasas de homicidios que duplican<br />
el promedio nacional (41.5) y superan ampliamente sus respectivos promedios<br />
departamentales. El mayor problema se da en los municipios medianos o grandes<br />
(más de 50 mil habitantes), excepto Estanzuela, que es muy pequeño, pero tiene una<br />
tasa muy alta.<br />
Por el contrario, los municipios del Altiplano con grandes poblaciones indígenas y muy<br />
rurales, como Totonicapán, Sololá, Quiché, Huehuetenango y Chimaltenango; son los<br />
departamentos menos violentos.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
25.8<br />
101
3. Tendencia de crecimiento anual.<br />
A pesar de lo anterior, el número de homicidios está aumentando en forma<br />
más acelerada en el norte (Verapaces) y en el altiplano del país (Quetzaltenango,<br />
Huehuetenango y Chimaltenango).<br />
Guatemala: Porcentaje de aumento del número de homicidios<br />
entre 2000-2010, por departamento<br />
Jutiapa<br />
Totonicapán<br />
El Progreso<br />
Santa Rosa<br />
Sololá<br />
San Marcos<br />
Quiché<br />
Escuintla<br />
Petén<br />
Sacatepéquez<br />
Izabal<br />
Jalapa<br />
Zacapa<br />
Chiquimula<br />
Guatemala<br />
Suchitepéquez<br />
Retalhuleu<br />
Chimaltenango<br />
Huehuetenango<br />
Baja Verapaz<br />
Alta Verapaz<br />
Quetzaltenango<br />
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.<br />
Es probable que ese incremento en los índices de violencia se deba a la incorporación<br />
creciente de esos departamentos dentro de los corredores del narcotráfico y otros<br />
fenómenos delictivos.<br />
Guatemala: rutas del narcotráfico, 2011<br />
FUENTE: Steven Dudley. Los Zetas en Guatemala. In Sight, Septiembre de 2011.<br />
99%<br />
125%<br />
130%<br />
145%<br />
150%<br />
153%<br />
158%<br />
165%<br />
166%<br />
171%<br />
179%<br />
185%<br />
210%<br />
227%<br />
253%<br />
256%<br />
260%<br />
271%<br />
290%<br />
300%<br />
310%<br />
333%<br />
0% 50% 100% 150% 200% 250% 300% 350%<br />
102 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Sea cual sea la causa, el hecho es que la situación está empezando a deteriorarse<br />
aún en los departamentos más tranquilos. La sombra de la violencia se está<br />
extendiendo sin <strong>para</strong>r, hasta llegar a convertirse en una amenaza estratégica a la<br />
gobernabilidad local.<br />
3. El enfoque preventivo de la violencia<br />
Las municipalidades tienen capacidades limitadas <strong>para</strong> enfrentar por sí solas el<br />
fenómeno de la violencia: a) no es su rol principal ni tienen la capacidad institucional<br />
<strong>para</strong> hacerlo; b) sus competencias legales restringen su ámbito de acción <strong>para</strong><br />
enfrentar directamente los hechos delictivos (los policías municipales no pueden portar<br />
armas, por ejemplo); c) hay otros órganos del Estado directamente responsables y<br />
mejor capacitados; y d) la violencia responde a múltiples causas que rebasan el ámbito<br />
de acción del gobierno municipal.<br />
Sin embargo, la mayor potencialidad de los gobiernos locales <strong>para</strong> reducir la violencia<br />
está en la prevención. La experiencia muestra que las autoridades municipales sí<br />
pueden tener éxito cuando asumen el reto de diseñar y ejecutar planes comunitarios<br />
de prevención de la violencia. Esos planes no tienen que ser muy complejos, sino más<br />
bien focalizados en cuatro ejes fundamentales:<br />
1. Policía comunitaria<br />
(cooperación y confianza)<br />
1. La policía comunitaria no implica que las municipalidades deban crear<br />
cuerpos policíacos propios. Se trata más bien de coordinar acciones <strong>para</strong> que los<br />
miembros de la Policía Nacional Civil (PNC) tengan relaciones más cercanas con<br />
las comunidades. Basado en el conocimiento que las personas tienen sobre lo<br />
que sucede en sus propias comunidades, un policía comunitario estará en mejor<br />
posición de identificar síntomas o tendencias delictivas y anticiparse a la comisión<br />
de delitos.<br />
Énfasis en poblaciones en riesgo<br />
3. Espacios públicos <strong>para</strong><br />
el uso sano y seguro del<br />
tiempo libre<br />
(mujeres, jóvenes y niños)<br />
2. Comisiones <strong>Municipal</strong>es<br />
de prevención de<br />
violencia (rol consultivo)<br />
4. Educación,<br />
capacitación vocacional<br />
e inserción laboral<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
103
Las relaciones de cooperación y confianza entre policías y vecinos es uno de<br />
los fundamentos más sólidos de la prevención. Sin embargo, es preciso poder<br />
aprender una lección: no debe estimularse, bajo ninguna circunstancia, el patrullaje<br />
ciudadano. La experiencia demuestra que esas acciones suelen dar algunos<br />
resultados de muy corto plazo, pero la medicina termina siendo peor que la<br />
enfermedad. Tarde o temprano esos mecanismos se salen de control y se<br />
convierten en feudos de poder informal que retan incluso al gobierno local.<br />
2. Las Comisiones <strong>Municipal</strong>es de Prevención de la Violencia son la mejor<br />
forma de canalizar el deseo de cooperación de los vecinos. En particular, si<br />
esas comisiones se mantienen dentro de la institucionalidad de los Consejos de<br />
Desarrollo y se someten a procedimientos de debate, propuesta y seguimiento de<br />
los COCODE y COMUDE. Se crean por acuerdo específico del Concejo <strong>Municipal</strong>,<br />
<strong>para</strong> darles legitimidad y capacidad de gestión. El rol de esas comisiones suele<br />
ser propositivo y consultivo, pero también de coordinación con las instancias<br />
responsables de la seguridad a nivel del gobierno central. Mejor aún, si están<br />
presididas por un líder o una lideresa comunitaria y no por una autoridad municipal.<br />
No son instancias de inteligencia civil, ni autoridades con poder represivo o de<br />
castigo. Casi siempre funcionan en coordinación con el Viceministerio de Apoyo<br />
Comunitario del Ministerio de Gobernación, encargado de fortalecer la capacidad<br />
técnica y administrativa de dichas comisiones.<br />
En algunos casos, las Comisiones <strong>Municipal</strong>es de Prevención de la Violencia son<br />
complementadas con las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana. Esas<br />
Juntas tienen jurisdicción solo en sus comunidades y no en todo el municipio,<br />
como las Comisiones. Casi siempre surgen instancias de los COCODE, <strong>para</strong> dar<br />
seguimiento a las políticas, programas y proyectos que apruebe la Comisión de<br />
Prevención de la Violencia a nivel de todo el municipio.<br />
En otras experiencias, también se han conformado los Observatorios de la<br />
Violencia Juvenil y de Género. Son grupos de vecinos, integrados por jóvenes<br />
y mujeres, encargados de observar la evolución de la violencia que afecte<br />
específicamente a niños, jóvenes y mujeres. Su propósito es actuar como un<br />
sistema de alerta temprana <strong>para</strong> identificar factores de riesgo, pero también<br />
suelen proponer acciones específicas <strong>para</strong> atender a esos grupos vulnerables.<br />
El impacto diferenciado de la violencia homicida, que ya se ha destacado en<br />
incisos anteriores, hace indispensable que las políticas de prevención sean<br />
específicas <strong>para</strong> cada territorio. Esa especificidad sólo puede lograrse con el<br />
apoyo de ciudadanos dispuestos a participar en la prevención de la criminalidad y<br />
a respaldar el accionar de los cuerpos policiales. En un sentido más amplio, esas<br />
comisiones fortalecen los mecanismos locales de participación y el capital social,<br />
así como la cultura ciudadana de prevención, que suelen ser elementos básicos<br />
<strong>para</strong> la gobernabilidad local.<br />
104 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Programas de prevención de la violencia a nivel local<br />
1. Grupo de amigos del vecindario.<br />
2. Mi vida sin alcohol, drogas y armas.<br />
3. Estudiantes y jóvenes contra la violencia.<br />
4. Programa de mediación de conflictos.<br />
5. Por una vida libre de violencia.<br />
6. Espacios públicos sanos y seguros.<br />
7. Cero indigentes.<br />
8. Programa de formación de valores en las escuelas y<br />
comunidades.<br />
9. Regulación y control de bares y cantinas.<br />
10. Programas de apoyo a los adultos de la tercera edad.<br />
FUENTE: Adaptación de la Política <strong>Municipal</strong> de Seguridad Democrática de Santa Lucía Cotzumalguapa.<br />
3. En los dos ejes anteriores, el rol principal lo asume la ciudadanía, pero el rescate<br />
de los espacios públicos, es función principal del gobierno municipal. Una<br />
de las estrategias más exitosas <strong>para</strong> recuperar la confianza es invertir en las<br />
instalaciones públicas de convivencia ciudadana: parques, calles peatonales,<br />
salones, canchas polideportivas y otros. No siempre se necesita desarrollar<br />
nuevas obras de infraestructura. A veces es suficiente con mejorar la iluminación,<br />
pintar con colores más claros, construir <strong>para</strong>das de buses mejor ubicadas y<br />
otras medidas similares. Pero los espacios en sí mismos no bastan. El apoyo<br />
a actividades deportivas, recreativas, artísticas y culturales, son un atractivo<br />
extraordinario <strong>para</strong> todos.<br />
Ahora bien, <strong>para</strong> saber qué se necesita realmente, la mejor receta es preguntarle a<br />
la gente. No solo porque tienen la mejor información; también porque el propósito<br />
es reducir, en un primer momento, su percepción de inseguridad, y luego, la<br />
violencia misma. La razón <strong>para</strong> enfatizar la recuperación de los espacios públicos<br />
es muy simple: la concurrencia de muchas personas en espacios sanos y seguros<br />
empieza por dar una sensación de seguridad, que luego pasa a confianza, al<br />
intercambio de información y, finalmente, a la cooperación.<br />
Es importante que esos espacios públicos sean rediseñados pensando en<br />
atraer, principalmente pero no en forma exclusiva, a los grupos más vulnerables:<br />
mujeres, jóvenes y niños. Además, que esas inversiones no se concentren solo<br />
en las áreas urbanas, sino también en las comunidades con mayores índices de<br />
criminalidad. El resultado puede ser poco visible en el corto plazo, pero poco a<br />
poco se irá mejorando la autoestima, el sentido de pertenencia y de protección<br />
mutua; se mejorará el uso productivo del tiempo libre, se mejorará la educación en<br />
valores, se reducirá la práctica de consumo de alcohol y tabaco, se reducirán las<br />
oportunidades de contacto directo con delincuentes y, finalmente, se reducirán las<br />
conductas agresivas y delictivas.<br />
4. El otro eje de intervención del gobierno municipal es la educación, formación<br />
vocacional e inserción laboral. Aquí el papel de la municipalidad es ser<br />
promotor y facilitador. Más que invertir recursos municipales escasos, el éxito<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
105
depende de la capacidad de gestión <strong>para</strong> lograr que los jóvenes, sobre todo, se<br />
incorporen o mantengan en el ciclo formal de educación o bien que participen en<br />
cursos de formación vocacional.<br />
Hay experiencias exitosas, como la de la Mancomunidad Copán Chortí. Con<br />
apoyo de USAID, allí se gestionó la construcción y el equipamiento de un Instituto<br />
Tecnológico, lo cual también ha ocurrido en otros lados. Lo que hace particular<br />
esa experiencia es que en la mañana se enfocaron en atender a los jóvenes que<br />
se han mantenido dentro del sistema formal de educación (carreras técnicas<br />
avaladas por el MINEDUC), pero en la tarde, en las mismas instalaciones, se<br />
atiende a jóvenes que han abandonado la educación formal, que son los que<br />
tienen más riesgos de ser víctimas de la delincuencia o de ser atraídos por grupos<br />
delincuenciales. Allí es donde se enfatiza la prevención, porque ésta busca evitar<br />
que surjan conductas o condiciones que favorezcan la delincuencia y la violencia<br />
en grupos de alto riesgo.<br />
Sin embargo, hay otra lección que aprender: de poco sirve crear capacidades<br />
(educación y formación vocacional), si no se construyen, en forma simultánea, las<br />
oportunidades (inserción laboral). Eso no significa caer en la tentación de convertir<br />
a la municipalidad en oficina de empleos, sino de apoyar el diseño y la ejecución<br />
de planes de desarrollo económico local que cambien la base productiva del<br />
municipio, como estrategia sostenible <strong>para</strong> generar más empleos y oportunidades<br />
económicas. La experiencia de la Mancomunidad Copán Chortí (y de otras en el<br />
occidente del país) también tiene algo que decir en ese sentido.<br />
Hay que tener presente que la escuela es un ámbito de socialización por<br />
excelencia. La formación de valores, las campañas <strong>para</strong> evitar el consumo<br />
de drogas, tabaco y alcohol, así como la portación de armas, los mecanismos<br />
de resolución pacífica de conflictos, las campañas en contra de la violencia<br />
intrafamiliar y contra las mujeres, así como las charlas <strong>para</strong> explicar el rol<br />
preventivo de la criminalidad que pueden desempeñar las comunidades, entre<br />
otras muchas actividades, suelen contribuir a la cultura de paz.<br />
Y hay muchas medidas más, pero la clave es focalizar, sobre todo en aquellos<br />
aspectos en los que el gobierno municipal sí tiene un aporte significativo que ofrecer.<br />
Ahora bien, la construcción de una cultura de paz y la convivencia armónica, no<br />
se logran de inmediato. Los factores de riesgo son muchos y muy variados. Por<br />
eso mismo, es fundamental que los planes locales de prevención de la violencia<br />
sean realistas, tanto en término de los resultados previstos, como de los recursos<br />
disponibles. De hecho, a veces puede ser recomendable empezar solo en aquellas<br />
comunidades más afectadas, <strong>para</strong> tener un número manejable de problemas a atender.<br />
También deben identificarse y transmitirse algunas victorias rápidas, <strong>para</strong> ganar la<br />
credibilidad de la población.<br />
Sin embargo, ninguna medida o resultado es justificable si no se respetan el estado de<br />
derecho y los derechos humanos de la población. Ese es el principio fundamental de<br />
cualquier política local de seguridad democrática.<br />
106 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
La Policía <strong>Municipal</strong> de Tránsito:<br />
competencia de seguridad y portación de armas<br />
¿Puede la PMT ejercer la función de seguridad ciudadana o usar armas?<br />
La Policía <strong>Municipal</strong> de Tránsito (PMT) se crea por la Ley de Tránsito (Decreto 132-96).<br />
Su funcionamiento, competencias y facultades están limitadas a lo que establece dicha<br />
ley. La Ley de Tránsito regula el tránsito vehicular (art. 1) y establece que corresponde al<br />
Ministerio de Gobernación el ejercicio de la autoridad de tránsito.<br />
Sin embargo, los artículos 8 y 9 dicen que el Ministerio de Gobernación podrá trasladar la<br />
competencia de administración del tránsito a las municipalidades <strong>para</strong> que la ejerza en su<br />
jurisdicción. La administración del tránsito (artículo 5) incluye:<br />
a) Planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional;<br />
b) Elaborar el reglamento <strong>para</strong> la aplicación de la presente ley;<br />
c) Organizar y dirigir la Policía Nacional de Tránsito y controlar el funcionamiento de otras<br />
entidades, públicas o privadas, autorizadas <strong>para</strong> cumplir actividades de tránsito;<br />
d) Emitir, renovar, suspender, cancelar y reponer licencias de conducir;<br />
e) Organizar, llevar y actualizar el registro de conductores;<br />
f) Organizar, llevar y actualizar el registro de vehículos;<br />
g) Diseñar, colocar, habilitar y mantener las señales de tránsito y los semáforos;<br />
h) Recaudar los ingresos provenientes de la aplicación de esta ley y disponer de ellos<br />
conforme a la misma;<br />
i) Aplicar las sanciones previstas en esta ley;<br />
j) Diseñar, dirigir y coordinar el plan y sistema nacional de educación vial; y<br />
k) Todas las funciones otorgadas por la ley y las que le asigne el Ministerio de Gobernación<br />
en materia de tránsito.<br />
Ninguna de las actividades está relacionada con la seguridad ciudadana o la portación de<br />
armas. Por tanto, la Policía <strong>Municipal</strong> de Tránsito no puede ejercer la función de seguridad<br />
dentro de su jurisdicción, ni portar armas <strong>para</strong> el cumplimiento de sus funciones.<br />
¿Qué entidad es responsable de la seguridad ciudadana?<br />
La Ley de la Policía Nacional Civil establece:<br />
a) La seguridad pública es un servicio esencial de competencia exclusiva del Estado y <strong>para</strong> ese<br />
fin se crea la “Policía Nacional Civil” (art. 1).<br />
b) La Policía Nacional Civil es una institución profesional armada, ajena a toda actividad<br />
política (art. 2).<br />
La PNC es la única entidad autorizada <strong>para</strong> ejercer la competencia de seguridad pública<br />
y es legalmente una institución armada. La PMT, por el contrario, solo tiene funciones<br />
administrativas.<br />
¿Pueden las municipalidades ejercer la competencia de seguridad ciudadana?<br />
La Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002) establece que las municipalidades<br />
podrán ejercer por delegación del organismo ejecutivo algunas competencias, dentro de<br />
las que se priorizan (art. 7) las de:<br />
1. Educación<br />
2. Salud y asistencia social<br />
3. Seguridad ciudadana<br />
4. Ambiente y recursos naturales<br />
5. Agricultura<br />
6. Comunicaciones, infraestructura y vivienda<br />
7. Economía<br />
8. Cultura, recreación y deporte.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
107
Para que una municipalidad pueda recibir la competencia de seguridad ciudadana,<br />
por ejemplo, es necesario llenar los requisitos y gestionar la descentralización de la<br />
competencia vía la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP).<br />
Es decir, se necesita un acuerdo específico <strong>para</strong> asumir la competencia de seguridad ciudadana.<br />
La competencia no puede asumirse por acuerdo del Concejo <strong>Municipal</strong> y de ninguna otra<br />
autoridad a ese nivel.<br />
La Ley de Descentralización fue aprobada en 2002. En los siguientes tres años, al<br />
menos cinco municipalidades solicitaron asumir las competencias de educación y<br />
salud. Todas las solicitudes fueron rechazadas por la SCEP, argumentando que se puede<br />
trasladar la competencia pero no recursos financieros. Según la SCEP el traslado<br />
de recursos adicionales a las municipalidades está prohibido por el artículo 257 de la<br />
Constitución Política de la República.<br />
¿Qué cuerpos de seguridad están autorizados <strong>para</strong> usar armas?<br />
Según la Ley de Armas y Municiones (Decreto 15-2009) solo el Ejército de Guatemala y<br />
la Policía Nacional Civil pueden tener armas y municiones propias. Dice que las fuerzas de<br />
seguridad del Estado, cuya misión sea la seguridad ciudadana y el orden público pueden usar<br />
las armas contempladas por dicha ley (art. 3).<br />
Dado que las PMT no son encargadas de la seguridad ciudadana, ni del orden<br />
público, no pueden usar arma.<br />
Tercer eje:<br />
adaptación al cambio<br />
climático<br />
1. El cambio climático llegó <strong>para</strong><br />
quedarse<br />
El cambio climático ya no es una posibilidad; es un hecho. Llegó al país, a cada<br />
municipio, a cada comunidad… y piensa quedarse. Tocó fuerte la puerta con el<br />
Mitch en 1998. Se presentó de nuevo con todo derroche con las tormentas Stan<br />
(2005) y Ágatha (2010). Fue muy ruidoso y más variado con la erupción volcánica<br />
del Pacaya (2010). Nos recuerda su presencia amenazadora con fenómenos menos<br />
espectaculares, pero igualmente destructivos: sequías, heladas, sismos, inundaciones,<br />
deslaves y otros más.<br />
108 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
¿Qué es cambio climático?<br />
Son variaciones del clima a nivel mundial, provocados por el incremento de una capa<br />
casi invisible al ojo humano de una sustancia química llamada dióxido de carbono<br />
(CO 2 ) y otros derivados de dicha sustancia.<br />
¿Cómo afecta la capa de CO 2 ?<br />
La forma esférica del planeta tierra permite que los rayos del sol entren en la tierra.<br />
Los rayos del sol tienen una temperatura elevada que permite que la vida sea posible<br />
en nuestro planeta. Pero esos rayos rebotan y se liberan otra vez al espacio junto a<br />
otras energías calóricas que se generan desde la tierra misma.<br />
Esa es la actividad normal que mantiene la temperatura del planeta. Sin embargo,<br />
la capa de CO 2 que se está produciendo alrededor del planeta permite que los rayos<br />
solares ingresen pero no que regresen al espacio. El resultado es el aumento de<br />
la temperatura del planeta y la pérdida del equilibrio ambiental. A este efecto se le<br />
conoce como calentamiento global o “efecto invernadero” porque la temperatura<br />
del sol queda “atrapada” bajo el manto de CO 2 , así como queda atrapada bajo el<br />
plástico de los invernaderos agrícolas.<br />
¿Cómo se genera el CO 2 ?<br />
Todas las actividades que realizamos los seres humanos generan la capa de CO 2 ,<br />
pero sobre todo el humo de cualquier cosa que se quema. Todas las fábricas que<br />
producen algún producto generan CO 2 . Los vehículos de todo tamaño provocan<br />
monóxido de carbono (CO), que es un derivado que también contribuye a la capa de<br />
CO 2 . Todas las actividades de quema de petróleo generan ese compuesto químico.<br />
Todo ello ocurre con mayor intensidad en los países desarrollados, pero en países<br />
pobres como Guatemala también contribuye la quema de leña y el uso de vehículos<br />
en mal estado, como los buses del transporte público.<br />
¿Cómo se relacionada la capa de CO 2 con el cambio climático?<br />
El efecto invernadero aumenta la temperatura en todo el planeta y cambia el ciclo<br />
del agua. Por eso ocurren todos los desórdenes en las lluvias que actualmente<br />
afectan al país.<br />
Como el agua es vital <strong>para</strong> todos seres vivos, su escasez provoca que plantas,<br />
árboles y todo tipo de animales mueran, o a veces, que logren adaptarse a las<br />
nuevas condiciones de esa variabilidad climática. Sin embargo, el problema es que<br />
no existe una constancia en el patrón climático que permita a todos los seres vivos<br />
adaptarse a las nuevas condiciones. Casi todos los años son diferentes, provocando<br />
alteraciones en la floración de las plantas, en la reproducción de los animales, así<br />
como muertes y pérdidas materiales de los medios de vida de los seres humanos.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
109
¿Qué acciones contribuyen a la reducción de la capa de CO 2 ?<br />
El aliado primordial del ser humano <strong>para</strong> reducir el CO 2 son las plantas, los árboles<br />
y, en su conjunto, los bosques. La razón es simple: son los únicos seres vivos<br />
que necesitan el CO 2 <strong>para</strong> crecer y reproducirse. Las plantas y árboles no solo<br />
consumen y reducen el CO 2 y contribuyen a disminuir el daño ambiental; al hacerlo,<br />
producen oxigeno que es vital <strong>para</strong> la vida en el planeta. Si se cortan las plantas y<br />
los árboles, se vuelve a “liberar” el CO 2 que estos seres vivos han consumido y tenían<br />
almacenados en sus tallos, hojas y raíces.<br />
Sembrar árboles es la mejor medida, pero se debe hacer en gran escala <strong>para</strong> lograr<br />
suficientes masas boscosas que sean capaces de consumir mucho CO 2 y “mitigar”<br />
todo lo que produce el planeta.<br />
¿Basta con sembrar más árboles?<br />
Aunque es una buena manera, los árboles no son capaces de reducir todas las<br />
emisiones de CO 2 . Es necesario cambiar los hábitos de consumo del ser humano:<br />
utilizar fuentes de energía limpia y ordenar el territorio <strong>para</strong> evitar que la población se<br />
encuentre vulnerable ante las variaciones climáticas.<br />
El exceso de basura, en sí mismo, o no darle ningún tratamiento, no genera CO 2 ,<br />
pero sí produce otros químicos que se pueden adherir a la capa de CO 2 o quedar en<br />
el ambiente, dañando la salud de los seres humanos. Se<strong>para</strong>r la basura y el reciclaje<br />
son buenas prácticas de higiene urbana y del hogar, pero una medida fundamental<br />
es no tirar la basura a los ríos.<br />
Las prácticas de conservación de suelos y el uso mínimo de productos químicos en<br />
la agricultura ayudan a evitar erosión y contaminación de los suelos, con lo que se<br />
minimiza el riesgo ambiental.<br />
Adaptación propia basada en el texto pre<strong>para</strong>do por Rainforest Alliance. Guatemala, octubre de 2011.<br />
Pero la historia no empezó en 1998. Los fenómenos naturales han existido siempre.<br />
Guatemala: fenómenos naturales acumulados en 1530-1999<br />
6,000<br />
5,000<br />
4,000<br />
3,000<br />
2,000<br />
1,000<br />
0<br />
Temporales<br />
FUENTE UNEPAR -UNICEF, 2001<br />
5,480<br />
Heladas<br />
1,437<br />
Terremotos<br />
1,089<br />
Erupciones<br />
724 534<br />
Inundaciones<br />
Derrumbes<br />
292 243 164 112 110 43<br />
Tempestades<br />
Correntadas<br />
Desbordamientos<br />
110 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
Deslaves<br />
Hundimientos
En los registros históricos ni siquiera aparecían las sequías. El número de deslaves,<br />
hundimientos y derrumbes, por ejemplo, acumulados durante casi 482 años, son<br />
insignificantes si se com<strong>para</strong>n con lo que ahora ocurre en un solo invierno copioso.<br />
Para muestra un botón: la depresión tropical de octubre de 2011. Sucedió justo<br />
cuando los <strong>alcaldes</strong> del país se reunían en la ciudad de Guatemala <strong>para</strong> tener su primer<br />
Encuentro Nacional de Autoridades Electas, convocado por la Instancia <strong>Municipal</strong>ista<br />
(ANAM y AGAAI). Un evento natural, como queriendo decir que no deberían olvidarse de<br />
incluir el tema en la visión de desarrollo de los gobiernos locales.<br />
Acumulación de eventos<br />
Mitch<br />
1998<br />
Sequía<br />
2001<br />
3 años 4 años 3 años 2 años 9 meses<br />
• Crisis alimentaria<br />
• Crisis política<br />
• Crisis energética<br />
Stan<br />
2005<br />
Tormenta 16<br />
2008<br />
Sequía<br />
La Unión<br />
2009<br />
Pacaya<br />
Ágatha<br />
2010<br />
• Crisis económica mundial<br />
• Crisis fiscal de Guatemala<br />
FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio de 2010.<br />
Lo que sí cambió desde 1998 es que los fenómenos naturales son ahora más<br />
frecuentes, más destructivos y sus efectos negativos se juntan en el tiempo y en el<br />
territorio, sin dar tiempo a la recuperación.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
111
Vulnerabilidad territorial<br />
La reincidencia de municipios afectados<br />
por Mitch, Stan, DT16 y Agatha muestran la<br />
vulnerabilidad del territorio.<br />
Datos com<strong>para</strong>dos del impacto del Huracán Mitch,<br />
Tormenta Stan y Tormenta 16<br />
Área afectada por<br />
Tormenta Stan<br />
Área afectada<br />
por DT16<br />
Área afectada<br />
por Ágatha<br />
Área afectada por<br />
Huracán Mitch<br />
FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio<br />
de 2010.<br />
Pero no son desastres “naturales”: lo que convierte a un fenómeno natural en<br />
un desastre, es la intervención humana equivocada. Es decir, cómo se usan y se<br />
transforman los territorios, sin racionalidad y sin sostenibilidad ambiental.<br />
Entonces, <strong>para</strong> empezar, convengamos en una cosa: el cambio climático ya no se<br />
puede evitar, pero sí se puede adaptar. La clave es lograr que las comunidades, los<br />
municipios, el país en su conjunto, adopten medidas de adaptación al cambio climático.<br />
Esto es, que se enfoquen en reducir sus vulnerabilidades y sus amenazas, sobre todo a<br />
nivel municipal, porque los fenómenos naturales asumen formas distintas y se traducen<br />
en problemas específicos a nivel local.<br />
112 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Mapa de amenaza por sequía<br />
Elaborado por Laboratorio de Información Geográfica UPGGR, Guatemala, 17/08/2004<br />
Guatemala tenía dos zonas secas reconocidas: la costa sur y los municipios del<br />
oriente. Ahora el “corredor seco” se está ampliando desde el oriente hacia el occidente<br />
del país, donde ocurre el mayor número de heladas e inundaciones que afectan la<br />
cosecha de granos básicos. Sequías, heladas e inundaciones: un coctel catastrófico<br />
<strong>para</strong> los municipios del altiplano que tienen las tasas más altas de desnutrición crónica<br />
del país.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
113
Y es que ahora en las tierras<br />
del altiplano también pasa algo<br />
especial: las inundaciones ya no<br />
solo afectan las tierras bajas de<br />
la costa sur. De hecho, según los<br />
últimos estudios del CONASAN<br />
citados en el primer eje de este<br />
informe, las heladas y las tormentas<br />
tienen un alcance geográfico<br />
mucho mayor que las sequías,<br />
y explican en mayor medida la<br />
desnutrición crónica.<br />
La tormenta Stan de 2005 afectó<br />
la zona costera pero también<br />
la parte media de la cadena<br />
montañosa que divide al país en<br />
dos. Llegó incluso a poblados más<br />
allá de los 1200 metros sobre el<br />
nivel del mar. Vivir en lo alto ya no es la solución y la causa es la deforestación de la<br />
parte alta de las cuencas, que aumenta sin cesar año con año.<br />
Es unteresante que el exceso de lluvia y la sequía bailan en pareja. Se turnan cada<br />
año o dos, incluso en las mismas zonas, volviendo el clima impredecible y multiplicando<br />
los problemas. Los daños de las inundaciones en los ecosistemas tardan varios años en<br />
recuperarse y los de la sequía, también.<br />
Exceso de lluvia, agosto de 2008 Déficit de lluvia, agosto de 2008<br />
57 a 100<br />
100 a 150<br />
150 a 200<br />
200 a 216<br />
(188%) (-13%)<br />
-85 a -50<br />
-50 a -25<br />
-25 a 0<br />
o a 25<br />
25 a 50<br />
50 a 100<br />
100 a 121<br />
Anomalía Agosto 2008 Anomalía Agosto 2008<br />
114 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
La lista de problemas ambientales es larga, casi interminable. Pero quizás los<br />
ejemplos anteriores basten <strong>para</strong> entender la gravedad de la situación y <strong>para</strong> enfatizar<br />
que los impactos de los desastres no son solo en vidas humanas, cosechas e<br />
infraestructura, en el corto plazo. Son más variados y más perdurables.<br />
Impactos potenciales del cambio climático<br />
FUENTE: Informe de cambio climático del MARN, 2005.<br />
Con esas tendencias, los expertos coinciden en que durante las próximas décadas<br />
Guatemala podría convertirse en un país más seco, con alteraciones fuertes en sus<br />
estaciones de invierno y verano:<br />
1. Cambio de temperaturas<br />
2. Lluvias menos predecibles<br />
3. Tormentas intensas y más frecuentes<br />
4. Alternancia de sequías e inundaciones de un año a otro.<br />
Así que el cambio climático llegó <strong>para</strong> quedarse… y los resultados podrían ser muy<br />
graves:<br />
1. Desplazamiento de las zonas agrícolas actuales hacia las reservas forestales y a<br />
otros municipios, provocando graves desequilibrios ecológicos y posibles conflictos<br />
sociales.<br />
Cambios climáticos<br />
Temperatura<br />
Precipitación<br />
Aumento del<br />
nivel del mar<br />
Impactos en la salud<br />
• Mortalidad relacionada con el clima<br />
• Enfermedades infecciosas<br />
• Calidad del aire y enfermedades respiratorias<br />
Impactos en la agricultura<br />
• Producción agrícola<br />
• Demandas de irrigación<br />
Impactos en los bosques<br />
• Cambios en la composición<br />
• Cambios en el rango geográfico<br />
• Salud del bosque y productividad<br />
Impactos en el recurso agua<br />
• Cambios en la distribución<br />
• Calidad de agua<br />
• Aumento de la competencia por el agua<br />
Impactos en las áreas costeras<br />
• Erosión de las playas<br />
• Inundación de límites costeros<br />
• Costos <strong>para</strong> proteger a comunidades costeras<br />
Impactos en las especies y áreas naturales<br />
• Cambio en las zonas ecológicas<br />
• Pérdida de hábitats y especies<br />
2. Surgimiento de grandes grupos de “refugiados climáticos”, que cambiarían el mapa<br />
socioeconómico del país y las demandas de servicios municipales.<br />
3. Ampliación del corredor del hambre y la desnutrición crónica, condenando a más<br />
de la mitad de la población al subdesarrollo humano de por vida.<br />
4. Pérdida de la gobernabilidad local y de la legitimidad de los gobiernos municipales.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
115
Los “refugiados climáticos” en el mundo<br />
Cerca de 25 millones de personas al año se desplazaron en el mundo<br />
por motivos ambientales desde 2008, según un informe del gobierno<br />
de Inglaterra. La ONU, por su parte, estima que otros 740 millones<br />
emigraron a diferentes regiones dentro de sus propios países en<br />
2009. Un promedio de 25 millones de personas fueron desplazadas<br />
cada año por eventos relacionados con el clima a partir de 2008.<br />
Es probable que esta cifra aumente a medida que los fenómenos<br />
climáticos se vuelvan más extremos.<br />
Varios estudios recientes indican que el cambio climático podría<br />
incrementar la probabilidad de conflictos al aumentar la competencia<br />
por recursos escasos y vitales como agua y alimentos.<br />
Incluso, algunos expertos señalan que los daños y las migraciones<br />
por causas climáticas representan una amenaza “inmediata,<br />
creciente y grave” <strong>para</strong> la seguridad y la salud mundial. En años<br />
recientes, historiadores y climatólogos han vinculado la caída<br />
de civilizaciones pasadas, como la Maya, con fenómenos como<br />
sequías extremas. Por esa razón, se afirma que la “estabilidad de las<br />
sociedades modernas está vinculada al clima mundial”.<br />
FUENTE: Adaptación propia con base en reportajes de la BBC de Londres, octubre de 2011.<br />
2. La estrategia más viable es la adaptación<br />
La adaptación al cambio climático implica trabajar en forma simultánea <strong>para</strong> restaurar<br />
la calidad ambiental, reducir las vulnerabilidades, las enfermedades y también la<br />
inseguridad alimentaria y nutricional. Va mucho más allá de las capacidades de los<br />
gobiernos locales. Sin embargo, sin éstos, ninguna estrategia es viable, sobre todo<br />
porque la “canasta de riesgos” es muy amplia y las crisis provocadas por fenómenos<br />
climáticos son cada vez más complejas, además de tener impactos diferenciados a<br />
nivel territorial.<br />
Una primera reacción podría ser que los gobiernos locales participen más<br />
decididamente en los sistemas de alerta temprana, que en el país están bastante<br />
desarrollados, dirigidos por la CONRED. Es necesario, pero insuficiente. Los gobiernos<br />
locales deben ser parte integral de la capacidad de respuesta del Estado <strong>para</strong> enfrentar<br />
la problemática ambiental, porque son parte del mismo y porque tienen mucho que<br />
aportar.<br />
116 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Sin embargo, desde una perspectiva más local y tomando en cuenta sus propias<br />
limitaciones y competencias legales, el mayor aporte de los gobiernos locales <strong>para</strong><br />
adaptarse al cambio climático podría focalizarse en tres componentes principales:<br />
2.1 Plan de ordenamiento territorial<br />
Como ya se ha dicho, los fenómenos naturales se convierten en desastres porque<br />
el ser humano ocupa y usa mal los territorios: aumenta los riesgos y los vuelve más<br />
vulnerables. Para revertir esa situación, hay que ordenar la forma actual en que se<br />
usan y transforman los territorios a nivel municipal. Es necesario formular Planes de<br />
Ordenamiento Territorial (POT). Ese puede ser uno de los aportes más significativos de<br />
los gobiernos municipales <strong>para</strong> la adaptación al cambio climático. No es casual que<br />
el propio Código <strong>Municipal</strong> establezca que el ordenamiento territorial y el desarrollo<br />
integral del municipio, sean una competencia propia y obligatoria de los gobiernos<br />
municipales (artículo 142 del Código <strong>Municipal</strong> y 253-262 constitucionales).<br />
Para que ese aporte sea efectivo, hay que empezar por entender el rol y la naturaleza<br />
de los POT municipales. ¿Compite con los otros planes municipales y sectoriales? El<br />
esquema siguiente puede ayudar a entender cómo el conjunto de planes articulados y<br />
congruentes entre sí, deberían constituir y hacer funcionar un Sistema de Planificación<br />
<strong>Municipal</strong>:<br />
1.<br />
Plan de<br />
Ordenamiento<br />
Territorial<br />
3.<br />
Manejo<br />
Mancomunado<br />
de las Cuencas<br />
Hidrográficas<br />
2.<br />
Plan de<br />
Gestión de<br />
Riesgos<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
117
¿Qué<br />
hacer?<br />
Plan de<br />
Ordenamiento<br />
Territorial<br />
(POT)<br />
FUENTE: Propuesta Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.<br />
El PDM refleja la visión de desarrollo que tienen los vecinos. El POT ubica en el<br />
territorio esa visión de desarrollo. Y el PIMA prevé los recursos <strong>para</strong> ejecutar los planes<br />
a mediano y largo plazo. El POA expresa cómo ejecutar los PDM y los POT año con<br />
año, así como el presupuesto ejecuta año con año el PIMA. Mucho del desencanto<br />
con la planificación a nivel municipal se debe a que no siempre se entiende esa lógica,<br />
secuencia y complementariedad. Sólo se hacen planes aislados, incongruentes entre<br />
sí, que no constituyen un sistema de planificación. El resultado son muchos papeles y<br />
poca acción.<br />
El ordenamiento territorial es posible porque el territorio no es solo un espacio físico<br />
o geográfico donde habitan seres vivos; es también una construcción social, porque<br />
el ser humano lo transforma todos los días, <strong>para</strong> bien o <strong>para</strong> mal. En ese sentido, un<br />
POT ayuda a entender qué uso se le va a dar a cada espacio del municipio, cuánto de<br />
ese espacio se va a utilizar <strong>para</strong> cada actividad y cómo se va a lograr la sostenibilidad<br />
ambiental de esos usos. Y de allí que el ordenamiento territorial es, a su vez, un plan de<br />
gestión de riesgos, porque ayuda a reducir las vulnerabilidades socioambientales. En<br />
síntesis, apoya los esfuerzos de desarrollo del PDM, pero agrega la visión de equilibrio<br />
territorial y la sostenibilidad ambiental.<br />
Planes Rectores Planes Sectoriales<br />
Plan de<br />
Desarrollo<br />
<strong>Municipal</strong><br />
(PDM)<br />
Programa<br />
de Inversión<br />
Multianual<br />
(PIMA)<br />
¿Dónde hacerlo? ¿Cuánto cuesta? ¿Cómo empezar?<br />
Plan de desarrollo económico local<br />
Plan de seguridad alimentaria y nutricional<br />
Plan municipal de prevención de la violencia<br />
Plan de gestión de riesgos<br />
Otros planes sectoriales a nivel local<br />
Plan Operativo<br />
Anual (POA) y<br />
Presupuesto<br />
Anual<br />
En algunos casos se plantea que la competencia municipal <strong>para</strong> el ordenamiento<br />
territorial se reduce a normar el desarrollo urbano. Quizás por ello la Política de<br />
Ordenamiento Territorial de la SEGEPLAN plantea que ordenar el territorio es una función<br />
del gobierno central y ordenar el desarrollo urbano es una función del gobierno municipal.<br />
118 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Desde esa perspectiva, las municipalidades solo tienen un rol normativo y regulador<br />
del uso del suelo y de la ocupación del territorio a nivel local. Ambos niveles de<br />
planificación del ordenamiento territorial se vinculan a través del Sistema de Consejos<br />
de Desarrollo.<br />
El artículo 143 del Código <strong>Municipal</strong> no especifica el “tipo” de ordenamiento territorial<br />
que compete a las municipalidades. Pero quizás el argumento se desprenda de la<br />
norma que establece que “las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualquier<br />
otra forma de desarrollo urbano o rural que pretenda realizar o realice el Estado o<br />
sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, personas individuales o<br />
jurídicas que sean calificadas <strong>para</strong> ello, deben contar con la aprobación y autorización<br />
de la <strong>Municipal</strong>idad correspondiente” (artículo 35 del Código <strong>Municipal</strong>). También podría<br />
deberse a que buena parte de los problemas ambientales, como la contaminación, se<br />
generan en las ciudades.<br />
Un Plan de Ordenamiento Territorial a nivel municipal tiene carácter<br />
de instrumento legal y obligatorio. Por ello, debe ser aprobado por<br />
acuerdo específico y con el voto favorable de las dos terceras<br />
partes del Concejo <strong>Municipal</strong>. Por ser norma de observancia<br />
general y obligatoria <strong>para</strong> todos los habitantes del municipio, tiene<br />
que ser publicada en el Diario Oficial.<br />
Sea cual sea el alcance que se quiera asumir, lo cierto es que un POT municipal no<br />
puede dejar de considerar al menos tres temas principales, si ha de ser útil <strong>para</strong> la<br />
adaptación al cambio climático:<br />
1. Las tendencias de crecimiento de los centros poblados.<br />
2. La vocación del suelo municipal (urbano y rural).<br />
3. Las medidas específicas de protección o rehabilitación de las zonas de riesgo <strong>para</strong><br />
la vida humana.<br />
Uno de los desafíos más importantes <strong>para</strong> la gestión municipal es anticiparse a<br />
las dinámicas del crecimiento poblacional y, por tanto, de las ciudades o lugares<br />
poblados del municipio. Un crecimiento poblacional alto y desordenado implicará mayor<br />
demanda de servicios básicos e inversiones más costosas <strong>para</strong> proveer servicios<br />
públicos a centros poblados dispersos y muy rurales. Pero también, el riesgo de que<br />
nuevos grupos poblacionales se pasen a vivir a lugares de alto riesgo y aumenten su<br />
vulnerabilidad frente a los fenómenos climáticos.<br />
Por eso, una de las medidas típicas de un POT es diseñar una red de ciudades<br />
secundarias que aglutinen población, servicios y oportunidades económicas, en lugares<br />
sanos y seguros, que preserven además el patrimonio cultural y los lugares sagrados<br />
de los pobladores. Un buen POT también está orientado a ayudar a proveer soluciones<br />
habitacionales más accesibles <strong>para</strong> los pobres, a través de regulaciones e incentivos<br />
<strong>para</strong> los urbanizadores.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
119
Para ejercer esa función, la autoridad municipal tiene la facultad<br />
de regular las construcciones en su jurisdicción. El instrumento<br />
principal son las licencias de construcción. Las lotificaciones,<br />
parcelamientos, urbanizaciones y cualquier otra forma de desarrollo<br />
urbano o rural en el municipio, deben contar con la aprobación y<br />
autorización de la municipalidad correspondiente. Ésta, a su vez,<br />
debe garantizar que tengan los servicios básicos que establece la<br />
ley. El problema es que las licencias municipales de construcción<br />
fueron eliminadas con las reformas recientes al Código <strong>Municipal</strong>,<br />
vigentes desde julio de 2010. Por esa razón, la Instancia <strong>Municipal</strong>ista<br />
ha incluido restituir esta facultad en su propuesta de una segunda<br />
generación de reformas al Código <strong>Municipal</strong>.<br />
De igual manera, un POT municipal debe reflejar el uso actual y deseable del suelo<br />
urbano y rural. En especial, la asignación de áreas propicias <strong>para</strong> la actividad agrícola,<br />
industrial, residencial, protegidas, de riesgo y otras similares, así como normar bajo qué<br />
condiciones, requisitos y procedimientos, se puede o no hacer uso de ellas. Un mapa<br />
actualizado de uso actual y potencial del suelo puede contribuir en mucho a prevenir<br />
conflictos de jurisdicción entre comunidades, incluso entre municipios. También a<br />
establecer directrices <strong>para</strong> normalizar los terrenos de viviendas en situación irregular,<br />
además de favorecer la identificación, recuperación y mejora de los espacios públicos<br />
que ayuden a la convivencia ciudadana y a la prevención de la violencia.<br />
Sin embargo, hay que tenerlo claro: no se trata solo de “asignar” usos específicos<br />
al suelo de acuerdo a su vocación. Se trata, más bien, de aprovechar la oportunidad<br />
<strong>para</strong> identificar de qué manera se puede equipar esos territorios con mayores servicios<br />
e infraestructura, que mejoren la competitividad y la equidad territorial. También se<br />
busca usar las normativas de ordenamiento territorial <strong>para</strong> estimular la especialización<br />
económica y reconversión productiva que estarán propuestas en el plan de desarrollo<br />
económico local. Son objetivos de desarrollo, no solo de regulación, los que deben<br />
prevalecer. Es decir, un POT establece cómo gestionar y administrar las intervenciones<br />
públicas y cómo orientar las intervenciones privadas en el territorio.<br />
“Un buen plan de ordenamiento territorial es aquel que potencia<br />
aquellos procesos positivos que el mercado lleva a cabo operando<br />
en el territorio, pero también aquel que contribuye a evitar o mitigar<br />
los impactos negativos que el mercado sin regulación ocasiona”.<br />
El uso de catastros multifinalitarios (no solo <strong>para</strong> el cobro del IUSI) y de sistemas de<br />
información geográfica (SIG), suelen ser herramientas muy eficaces <strong>para</strong> apoyar la<br />
gestión eficaz del territorio, así como <strong>para</strong> dar certeza jurídica a la propiedad, tenencia<br />
y uso de la tierra. El catastro, incluso, puede ayudar a recuperar ingresos propios<br />
municipales que sean producto de la plusvalía del suelo que se haya generado por las<br />
120 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
mejoras que introducen los gobiernos locales, así como ocurre con las contribuciones<br />
por mejoras que sirven <strong>para</strong> cubrir parte de las inversiones en infraestructura a nivel<br />
local.<br />
2.2 Plan de gestión de riesgos<br />
El papel clave del POT <strong>para</strong> mitigar los efectos del cambio climático es identificar<br />
las medidas de protección <strong>para</strong> identificar, proteger y rehabilitar la calidad ambiental<br />
en las zonas de riesgo del municipio, al mismo tiempo que prohibir o normar muy<br />
rigurosamente las posibilidades de uso por parte de la población.<br />
Un plan de gestión de riesgos puede y debe tener “vida propia”. Empieza con un<br />
mapa actualizado de riesgos, no solo actuales, sino también potenciales, que no sea<br />
resultado solo del uso de herramientas informáticas, sino de consultas ciudadanas.<br />
Esto, porque los mapas no son el producto final, sino instrumentos <strong>para</strong> ayudar en la<br />
toma de decisiones sobre el territorio y sus zonas de riesgo.<br />
Los factores de riesgo más frecuentes son inundaciones, erupciones volcánicas,<br />
deslizamientos, deslaves, sequías, heladas, hundimientos, vientos fuertes y huracanes,<br />
incluso. Es importante involucrar a los vecinos en la identificación de las causas<br />
de cada una de esas amenazas, como la deforestación, la erosión del suelo, el<br />
agotamiento de las fuentes de agua, el manejo inadecuado de aguas servidas, los<br />
asentamientos humanos en zonas de riesgo, la contaminación por agroquímicos y<br />
desechos sólidos, los incendios por mal manejo de prácticas agrícolas, la calidad de las<br />
construcciones de bienes públicos y privados y muchas otras. Con esa información, se<br />
pueden establecer las zonas de riesgo y las medidas preventivas, de protección o de<br />
rehabilitación, que habrán de tomarse a nivel municipal o mancomunado.<br />
La gestión de riesgos a nivel municipal no debe limitarse a pre<strong>para</strong>rse <strong>para</strong> las<br />
emergencias o la reconstrucción posterior a desastres. Eso es importante, pero<br />
hay mucho más que hacer. Un plan municipal de gestión de riesgos debe ser una<br />
estrategia integral <strong>para</strong> reducir las vulnerabilidades; es decir, la posibilidad de que la<br />
población, sus bienes e infraestructura, así como sus ecosistemas naturales, sufran un<br />
desastre provocado por factores climáticos.<br />
Dados los múltiples factores que influyen en esas vulnerabilidades, debe quedar claro<br />
que el cambio climático no es solo un problema ambiental. Es un producto del modelo<br />
de desarrollo del mundo, no solo del país. Así que además de lo ambiental, abarca<br />
muchas otras dimensiones sociales, económicas, culturales, políticas e institucionales,<br />
y es necesario actuar en todos esos ámbitos.<br />
A manera de ejemplo, a nivel municipal algunas de las acciones que pueden<br />
gestionarse o apoyarse en forma directa son:<br />
1. El manejo integrado y mancomunado de los recursos hídricos con el enfoque<br />
GIRH, a nivel de cuencas y microcuencas hidrográficas.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
121
2. Campañas municipales <strong>para</strong> desincentivar el desperdicio del agua y <strong>para</strong> apoyar la<br />
cloración.<br />
3. Prohibir las urbanizaciones en zonas de recarga hídrica, dentro del POT municipal.<br />
4. Tratamiento municipal de las aguas residuales y control de las descargas en los<br />
alcantarillados.<br />
5. Proyectos de cosecha de agua de lluvia, vía pequeños embalses o minipresas, <strong>para</strong><br />
proveer agua de riego en época de sequía.<br />
6. Protección de las fuentes de agua.<br />
7. La reforestación y manejo racional de los bosques, incluyendo la promoción del uso<br />
de los incentivos forestales y la creación de empresas forestales comunitarias.<br />
8. La gestión de asistencia técnica por medio de extensionistas agrícolas <strong>para</strong><br />
promover o renovar las prácticas de agroforestería, de cultivo de especies<br />
resistentes a los fenómenos climáticos y las prácticas de conservación de suelos.<br />
9. La construcción de obras viales, la concentración de asentamientos urbanos y la<br />
creación de sistemas de transporte público, que reduzcan el uso y los tiempos de<br />
movilización de vehículos y, por tanto, la emisión de dióxido de carbono.<br />
10. La promoción de estufas ahorradoras y otras herramientas que disminuyan el uso<br />
de leña <strong>para</strong> cocinar, que se consume en el 86% de los hogares rurales.<br />
11. El manejo mancomunado de los desechos sólidos <strong>para</strong> reducir costos y lograr<br />
impactos mayores.<br />
12. Promoción de invernaderos de pequeña escala <strong>para</strong> la producción de hortalizas.<br />
13. Las campañas de promoción del espaciamiento de embarazos <strong>para</strong> reducir las<br />
presiones poblacionales y las demandas de servicios básicos municipales.<br />
14. El uso permanente de los sistemas de información <strong>para</strong> alerta temprana de la<br />
CONRED, del MAGA y otras entidades.<br />
15. Crear o fortalecer las unidades municipales de gestión de riesgos y adaptación al<br />
cambio climático, con sistemas de información geográfica.<br />
Para avanzar hacia una agricultura sostenible, la FAO ha propuesto<br />
el modelo de Milpa del Siglo XXI. Se sugiere usar dos tecnologías<br />
de comprobada efectividad: la agroforestería y la siembra de frijoles<br />
de cobertura, según sea la zona agroecológica. Entre los sistemas<br />
agroforestales, se propone enfocar en la promoción del sistema<br />
KuxurRum, una variante del sistema agroforestal investigado por la<br />
FAO bajo el nombre Quesungual. Esto implica modificar la roza<br />
y quema como práctica agrícola, maximizando los servicios de los<br />
árboles dispersos en los campos <strong>para</strong> mantener los rendimientos, a<br />
pesar de lluvias o sequías.<br />
122 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
2.3 Manejo mancomunado de cuencas<br />
hidrográficas<br />
Aquí el asunto empieza a complicarse, porque muchas de las amenazas y<br />
vulnerabilidades ambientales se generan en otros municipios, incluso en lugares muy<br />
lejanos. Se necesita, por tanto, un enfoque de país, o cuando menos, mancomunado.<br />
Una gran oportunidad <strong>para</strong> la buena gestión municipal es adoptar el enfoque de Gestión<br />
Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH).<br />
Es común que, debido a la presión y demanda de las comunidades, las autoridades<br />
municipales se preocupen por llevar agua a los hogares y nada más. Es un enfoque<br />
limitado ampliar la cobertura, pero no la calidad del agua. Suele ser más intenso<br />
cuando el agua en el área rural la manejan los comités de agua, sin regulaciones ni<br />
estándares de servicio. No es un problema de aplicación de normas consuetudinarias,<br />
sino de falta de información y concientización.<br />
La falta de cloración del agua equivale a pagar por “llevar enfermedades a<br />
domicilio”, porque el agua no clorada puede ser fuente de contagio de 30<br />
enfermedades diarreicas, que terminan aumentando la desnutrición,<br />
la morbilidad y la mortalidad infantil, entre otros problemas.<br />
El enfoque GIRH, por el contrario, implica considerar todo el ciclo del agua:<br />
producción, distribución, calidad, manejo adecuado del agua residual y sostenibilidad<br />
financiera del servicio. También la descontaminación del agua por desechos sólidos.<br />
Para que ello sea posible, se debe trabajar a nivel de toda la cuenca hidrográfica con<br />
acciones específicas a nivel de microcuencas. Es un esfuerzo que rebasa por mucho<br />
las capacidades y la jurisdicción de un solo municipio. Lo deseable es trabajar en<br />
forma mancomunada, uniendo las voluntades, los recursos y las capacidades de las<br />
comunidades y de los gobiernos locales de varios municipios.<br />
El tema del agua también tiene que ver con el uso <strong>para</strong> actividades productivas.<br />
Según la SEGEPLAN, la capacidad de los embalses solo permite aprovechar del 1.5%<br />
del agua disponible. Es preciso implementar políticas de cosecha y almacenamiento<br />
del agua de lluvia <strong>para</strong> usarla en época seca <strong>para</strong> consumo humano y usos productivos.<br />
Los embalses no solo sirven <strong>para</strong> generar energía eléctrica. Pueden ser multiusos,<br />
como abastecer los sistemas locales de riego o incluso <strong>para</strong> controlar las crecidas de<br />
los ríos en épocas demasiado lluviosas.<br />
En realidad, el tema del agua requiere también acciones más complicadas a nivel<br />
nacional, si es que alguna vez se aspira a garantizar la gobernabilidad democrática del<br />
agua.<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
123
Hace falta de una Ley de Aguas<br />
Numerosos intentos se han hecho <strong>para</strong> aprobar una Ley de Aguas.<br />
Todos han fracasado hasta ahora. El problema básico radica en<br />
la contradicción que existe respecto al dominio del agua, entre<br />
varias normativas legales (la Constitución, el Decreto Ley 1932 y<br />
el Código Civil). Por un lado, se declara que las aguas son bienes<br />
del dominio público; por otro, se indica que las aguas subterráneas<br />
son de quien las extrae, al igual que las superficiales que<br />
atraviesan terrenos particulares. Esto último ha sido aprovechado<br />
<strong>para</strong> desviar el cauce de ríos <strong>para</strong> uso privado. La creación del<br />
Gabinete de Agua fue un paso importante, pero aún insuficiente.<br />
124 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
ANEXOS<br />
Inseguridad alimentaria,<br />
violencia homicida y<br />
vulnerabilidad ambiental,<br />
a nivel municipal, 2010<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
125
No. Municipio<br />
Proyección<br />
de Población<br />
Número de<br />
Homicidios<br />
Tasa de<br />
Homicidios<br />
por cada<br />
100,000<br />
habitantes<br />
126 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
2010<br />
Índice de<br />
Desnutrición<br />
Crónica<br />
REPÚBLICA 14,361,667 5,960 41.5 42.0<br />
Guatemala 3,103,685 2,423 78.1 27.8<br />
Índice de<br />
Heladas<br />
Índice de<br />
Inundaciones<br />
Índice de<br />
Sequías<br />
1 Guatemala 988,150 1253 126.8 18.7 0.000 0.440 0.703<br />
2 Santa Catarina Pinula 85,290 45 52.8 23.1 0.025 0.000 0.689<br />
3 San José Pinula 67,730 56 82.7 26.8 0.105 0.000 0.525<br />
4 San José del Golfo 5,721 6 104.9 16.0 0.000 0.000 0.900<br />
5 Palencia 58,046 24 41.3 33.0 0.035 0.000 0.750<br />
6 Chinuautla 121,306 48 39.6 26.2 0.000 0.314 0.700<br />
7 San Pedro Ayampuc 67,728 33 48.7 27.0 0.000 0.000 0.821<br />
8 Mixco 474,421 294 62.0 20.8 0.020 0.314 0.700<br />
9 San Pedro<br />
Sacatepéquez<br />
10 San Juan<br />
Sacatepéquez<br />
40,059 5 12.5 38.8 0.114 0.000 0.700<br />
208,035 62 29.8 48.6 0.013 0.289 0.700<br />
11 San Raimundo 28,756 4 13.9 36.3 0.001 0.000 0.716<br />
12 Chuarrancho 12,462 5 40.1 35.2 0.000 0.000 0.874<br />
13 Fraijanes 42,607 15 35.2 30.7 0.010 0.000 0.697<br />
14 Amatitlán 105,738 93 88.0 26.8 0.021 0.000 0.817<br />
15 Villa Nueva 501,395 277 55.2 20.5 0.009 0.803 0.790<br />
16 Villa Canales 139,449 116 83.2 26.0 0.003 0.516 0.698<br />
17 Petapa 156,790 87 55.5 17.4 0.000 0.000 0.735<br />
El Progreso 155,596 56 36.0 22.3<br />
18 Guastatoya 21,724 10 46.0 10.1 0.000 0.000 0.900<br />
19 Morazán 11,751 4 34.0 23.3 0.049 0.366 0.805<br />
20 San Agustín<br />
Acasaguastlán<br />
21 San Cristóbal<br />
Acasaguastlán<br />
38,755 10 25.8 38.3 0.130 0.314 0.738<br />
6,807 6 88.1 19.7 0.075 0.000 0.858<br />
22 El Jícaro 10,813 3 27.7 17.9 0.000 0.000 0.900<br />
23 Sansare 11,482 0 0.0 24.1 0.000 0.000 0.900<br />
24 Sanarate 37,115 15 40.4 18.7 0.000 0.000 0.900<br />
25 San Antonio la Paz 17,148 8 46.7 26.6 0.001 0.000 0.900<br />
Sacatepéquez 310,037 70 22.6 34.9<br />
26 Antigua Guatemala 44,786 18 40.2 28.6 0.098 0.289 0.819<br />
27 Jocotenango 20,357 2 9.8 20.1 0.034 0.000 0.900<br />
28 Pastores 14,481 2 13.8 39.5 0.041 0.314 0.882<br />
29 Sumpango 35,938 9 25.0 47.9 0.056 0.314 0.730<br />
30 Santo Domingo<br />
Xenacoj<br />
31 Santiago<br />
Sacatepéquez<br />
9,915 0 0.0 41.1 0.060 0.000 0.700<br />
28,167 10 35.5 49.0 0.141 0.000 0.701<br />
32 San Bartolomé 7,996 0 0.0 19.2 0.278 0.000 0.722
33 San Lucas<br />
Sacatepéquez<br />
34 Santa Lucía Milpas<br />
Altas<br />
35 Magdalena Milpas<br />
Altas<br />
23,997 12 50.0 34.8 0.116 0.000 0.700<br />
14,138 4 28.3 34.0 0.053 0.000 0.700<br />
10,436 0 0.0 44.8 0.177 0.000 0.700<br />
36 Santa María de Jesús 16,308 0 0.0 56.7 0.195 0.000 0.700<br />
37 Ciudad Vieja 34,147 1 2.9 27.9 0.109 0.000 0.754<br />
38 San Miguel Dueñas 10,905 2 18.3 31.5 0.228 0.000 0.701<br />
39 Alotenango 25,107 10 39.8 39.6 0.163 0.000 0.537<br />
40 San Antonio Aguas<br />
Calientes<br />
41 Santa Catarina<br />
Barahona<br />
9,965 0 0.0 22.2 0.017 0.000 0.900<br />
3,393 0 0.0 20.8 0.059 0.000 0.817<br />
Chimaltenango 595,769 95 15.9 53.8<br />
42 Chimaltenango 114,440 53 46.3 41.4 0.021 0.000 0.700<br />
43 San José Poaquil 23,639 1 4.2 60.9 0.061 0.000 0.733<br />
44 San Martín<br />
Jilotepeque<br />
72,982 5 6.9 46.9 0.026 0.314 0.767<br />
45 Comalapa 42,226 0 0.0 65.1 0.200 0.000 0.727<br />
46 Santa Apolonia 15,527 1 6.4 73.4 0.430 0.000 0.700<br />
47 Tecpán Guatemala 81,091 3 3.7 69.2 0.399 0.000 0.700<br />
48 Patzún 51,406 0 0.0 61.7 0.248 0.000 0.670<br />
49 Pochuta 11,170 2 17.9 45.0 0.015 0.000 0.385<br />
50 Patzicía 32,181 0 0.0 55.1 0.182 0.000 0.700<br />
51 Santa Cruz Balanyá 7,740 0 0.0 68.9 0.158 0.000 0.700<br />
52 Acatenango 21,814 3 13.8 59.5 0.105 0.000 0.616<br />
53 Yepocapa 30,521 1 3.3 42.7 0.069 0.000 0.341<br />
54 San Andrés Itzapa 30,430 10 32.9 49.0 0.235 0.000 0.739<br />
55 Parramos 14,572 5 34.3 44.2 0.146 0.000 0.882<br />
56 Zaragoza 23,960 3 12.5 42.3 0.096 0.000 0.700<br />
57 El Tejar 22,068 8 36.3 35.1 0.021 0.000 0.700<br />
Escuintla 685,830 534 77.9 25.8<br />
58 Escuintla 147,617 149 100.9 24.0 0.010 0.715 0.425<br />
59 Santa Lucía<br />
Cotzumalguapa<br />
121,651 55 45.2 31.3 0.000 0.000 0.360<br />
60 La Democracia 24,226 10 41.3 25.0 0.000 0.000 0.555<br />
61 Siquinalá 21,567 9 41.7 36.3 0.011 0.314 0.309<br />
62 Masagua 42,745 33 77.2 22.5 0.000 0.892 0.579<br />
63 Tiquisate 55,469 38 68.5 24.2 0.000 0.314 0.713<br />
64 LA Gomera 58,273 41 70.4 25.3 0.000 1.000 0.746<br />
65 Guanagazapa 16,591 13 78.4 30.6 0.000 0.000 0.526<br />
66 San José 50,250 73 145.3 16.8 0.000 0.852 0.711<br />
67 Iztapa 11,695 4 34.2 17.9 0.000 0.992 0.719<br />
68 Palín 56,519 28 49.5 31.1 0.021 0.322 0.547<br />
69 San Vicente Pacaya 16,314 4 24.5 30.3 0.007 0.000 0.586<br />
70 Nueva Concepción 62,912 77 122.4 20.3 0.000 0.998 0.751<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
127
No. Municipio<br />
Proyección<br />
de Población<br />
Número de<br />
Homicidios<br />
Tasa de<br />
Homicidios<br />
por cada<br />
100,000<br />
habitantes<br />
128 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
2010<br />
Índice de<br />
Desnutrición<br />
Crónica<br />
Santa Rosa 340,381 225 66.1 29.0<br />
Índice de<br />
Heladas<br />
Índice de<br />
Inundaciones<br />
Índice de<br />
Sequías<br />
71 Cuilapa 38,979 28 71.8 36.1 0.000 0.314 0.680<br />
72 Barberena 44,047 26 59.0 29.9 0.000 0.322 0.664<br />
73 Santa Rosa de Lima 17,260 16 92.7 25.5 0.002 0.000 0.662<br />
74 Casillas 23,089 7 30.3 22.5 0.009 0.000 0.685<br />
75 San Rafael Las Flores 12,137 5 41.2 29.6 0.010 0.000 0.605<br />
76 Oratorio 23,058 8 34.7 25.2 0.000 0.000 0.680<br />
77 San Juan Tecuaco 9,354 5 53.5 39.4 0.000 0.000 0.500<br />
78 Chiquimulilla 46,674 47 100.7 22.1 0.000 0.582 0.733<br />
79 Taxisco 22,948 15 65.4 20.8 0.000 0.909 0.690<br />
80 Santa María Ixhuatán 20,547 13 63.3 37.7 0.000 0.000 0.540<br />
81 Guazacapán 14,774 15 101.5 31.0 0.000 0.000 0.734<br />
82 Santa Cruz Naranjo 12,930 4 30.9 26.0 0.000 0.000 0.709<br />
83 Pueblo Nuevo Viñas 23,537 19 80.7 30.5 0.001 0.000 0.547<br />
84 Nueva Santa Rosa 31,044 17 54.8 30.0 0.001 0.000 0.690<br />
Sololá 424,068 27 6.4 57.9<br />
85 Sololá 107,646 12 11.1 68.2 0.596 0.000 0.700<br />
86 San José Chacayá 4,172 0 0.0 63.3 0.466 0.000 0.700<br />
87 Santa María Visitación 2,476 0 0.0 31.3 0.106 0.000 0.621<br />
88 Santa Lucía Utatlán 23,260 0 0.0 56.0 0.603 0.000 0.700<br />
89 Nahualá 64,000 2 3.1 74.5 0.607 0.000 0.539<br />
90 Santa Catarina<br />
Ixtahuacán<br />
91 Santa Clara La<br />
Laguna<br />
48,828 4 8.2 75.5 0.218 0.000 0.455<br />
9,342 0 0.0 59.5 0.225 0.000 0.700<br />
92 Concepción 6,244 1 16.0 73.0 0.131 0.000 0.700<br />
93 San Andrés<br />
Semetabaj<br />
12,443 2 16.1 59.1 0.220 0.000 0.700<br />
94 Panajachel 16,206 0 0.0 30.3 0.018 0.000 0.700<br />
95 Santa Catarina<br />
Palopó<br />
5,091 1 19.6 52.8 0.027 0.000 0.700<br />
96 San Antonio Palopó 12,830 1 7.8 59.6 0.061 0.000 0.700<br />
97 San Lucas Tolimán 28,662 4 14.0 54.3 0.093 0.000 0.606<br />
98 Santa Cruz La Laguna 6,713 0 0.0 72.0 0.144 0.000 0.700<br />
99 San Pablo La Laguna 7,165 0 0.0 67.8 0.111 0.000 0.700<br />
100 San Marcos La<br />
Laguna<br />
3,891 0 0.0 59.4 0.094 0.000 0.700<br />
101 San Juan La Laguna 10,552 0 0.0 64.8 0.119 0.000 0.644<br />
102 San Pedro La Laguna 10,984 0 0.0 29.7 0.211 0.000 0.642<br />
103 Santiago Atitlán 43,561 0 0.0 49.5 0.143 0.000 0.530<br />
Totonicapán 461,838 20 4.3 68.4<br />
104 Totonicapán 127,190 8 6.3 65.2 0.857 0.000 0.728
105 San Cristóbal<br />
Totonicapán<br />
36,675 1 2.7 62.5 0.740 0.000 0.900<br />
106 San Francisco El Alto 61,656 3 4.9 66.9 0.876 0.000 0.743<br />
107 San Andrés Xecul 32,663 0 0.0 68.9 0.869 0.000 0.900<br />
108 Momostenango 120,742 4 3.3 74.1 0.386 0.000 0.766<br />
109 Santa María<br />
Chiquimula<br />
110 Santa Lucía La<br />
Reforma<br />
46,003 4 8.7 75.5 0.344 0.000 0.732<br />
20,519 0 0.0 67.8 0.020 0.000 0.840<br />
111 San Bartolo 16,389 0 0.0 66.6 0.155 0.000 0.847<br />
Quetzaltenango 771,674 180 23.3 50.1<br />
112 Quetzaltenango 147,968 31 21.0 36.4 0.675 0.314 0.701<br />
113 Salcajá 17,883 1 5.6 29.4 0.500 0.000 0.900<br />
114 Olintepeque 31,591 2 6.3 49.2 0.717 0.000 0.900<br />
115 San Carlos Sija 34,246 0 0.0 41.7 0.670 0.000 0.722<br />
116 Sibilia 7,986 0 0.0 45.6 0.984 0.000 0.700<br />
117 Cabricán 24,474 0 0.0 69.8 0.642 0.000 0.700<br />
118 Cajolá 10,114 0 0.0 67.8 0.886 0.000 0.798<br />
119 San Miguel Siguilá 9,143 0 0.0 63.7 0.691 0.000 0.899<br />
120 San Juan Ostuncalco 50,393 3 6.0 60.2 0.618 0.000 0.688<br />
121 San Mateo 9,145 4 43.7 41.0 0.858 0.000 0.700<br />
122 Concepción<br />
Chiquirichapa<br />
123 San Martín<br />
Sacatepéquez<br />
17,774 1 5.6 62.6 0.954 0.000 0.700<br />
25,213 2 7.9 64.6 0.396 0.000 0.554<br />
124 Almolonga 17,186 0 0.0 57.5 0.533 0.000 0.700<br />
125 Cantel 40,267 1 2.5 47.9 0.678 0.000 0.796<br />
126 Huitán 13,633 0 0.0 73.9 0.907 0.000 0.700<br />
127 Zuníl 12,499 1 8.0 50.6 0.404 0.000 0.562<br />
128 Colomba 40,254 16 39.7 42.3 0.003 0.000 0.277<br />
129 San Francisco La<br />
Unión<br />
7,586 0 0.0 53.3 0.986 0.000 0.900<br />
130 El Palmar 27,756 2 7.2 42.6 0.037 0.000 0.169<br />
131 Coatepeque 124,373 94 75.6 31.2 0.000 0.000 0.523<br />
132 Génova 38,867 12 30.9 45.0 0.000 0.440 0.584<br />
133 Flores Costa Cuca 26,078 5 19.2 32.5 0.000 0.000 0.361<br />
134 La Esperanza 24,512 3 12.2 31.7 0.548 0.000 0.830<br />
135 Palestina de los Altos 12,721 2 15.7 61.5 0.963 0.000 0.700<br />
Suchitepéquez 504,267 166 32.9 41.5<br />
136 Mazatenango 88,333 62 70.2 33.6 0.000 0.000 0.703<br />
137 Cuyotenango 50,853 38 74.7 35.2 0.000 0.322 0.690<br />
138 San Francisco<br />
Zapotitlán<br />
18,814 6 31.9 44.1 0.011 0.000 0.097<br />
139 San Bernardino 17,238 4 23.2 49.2 0.000 0.322 0.436<br />
140 San José El Idolo 8,966 1 11.2 39.1 0.000 0.314 0.563<br />
141 Santo Domingo<br />
Suchitepéquez<br />
35,303 10 28.3 36.5 0.000 0.440 0.682<br />
142 San Lorenzo 11,869 1 8.4 42.0 0.000 0.000 0.759<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
129<br />
7,59
No. Municipio<br />
Proyección<br />
de Población<br />
Número de<br />
Homicidios<br />
Tasa de<br />
Homicidios<br />
por cada<br />
100,000<br />
habitantes<br />
130 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
2010<br />
Índice de<br />
Desnutrición<br />
Crónica<br />
Índice de<br />
Heladas<br />
Índice de<br />
Inundaciones<br />
Índice de<br />
Sequías<br />
143 Samayac 20,908 4 19.1 36.2 0.000 0.000 0.170<br />
144 San Pablo Jocopilas 19,275 2 10.4 48.6 0.000 0.000 0.126<br />
145 San Antonio<br />
Suchitepéquez<br />
47,846 3 6.3 52.8 0.000 0.000 0.299<br />
146 San Miguel Panán 8,244 2 24.3 54.8 0.000 0.000 0.131<br />
147 San Gabriel 5,539 0 0.0 37.4 0.000 0.000 0.280<br />
148 Chicacao 49,961 10 20.0 46.8 0.001 0.000 0.183<br />
149 Patulul 39,314 12 30.5 40.9 0.003 0.403 0.256<br />
150 Santa Bárbara 22,749 2 8.8 48.2 0.009 0.000 0.324<br />
151 San Juan Bautista 9,338 1 10.7 31.1 0.000 0.000 0.248<br />
152 Santo Tomás la Unión 11,668 1 8.6 43.0 0.000 0.000 0.100<br />
153 Zunilito 7,223 0 0.0 34.4 0.000 0.000 0.053<br />
154 Pueblo Nuevo 10,750 1 9.3 33.9 0.013 0.000 0.112<br />
155 Río Bravo 20,073 6 29.9 41.6 0.000 0.000 0.402<br />
Retalhuleu 297,385 65 21.9 36.9<br />
156 Retalhuleu 83,452 23 27.6 28.1 0.000 0.863 0.721<br />
157 San Sebastián 27,139 2 7.4 33.6 0.000 0.322 0.214<br />
158 Santa Cruz Muluá 12,731 3 23.6 41.6 0.000 0.348 0.477<br />
159 San Martín Zapotitlán 10,839 2 18.5 35.1 0.000 0.000 0.101<br />
160 San Felipe 23,609 3 12.7 40.6 0.000 0.000 0.108<br />
161 San Andrés Villa Seca 37,466 13 34.7 41.8 0.000 0.000 0.542<br />
162 Champerico 33,391 13 38.9 28.6 0.000 0.322 0.821<br />
163 Nuevo San Carlos 31,006 1 3.2 40.2 0.000 0.000 0.174<br />
164 El Asintal 37,751 5 13.2 42.3 0.000 0.000 0.430<br />
San Marcos 995,742 165 16.6 51.9<br />
165 San Marcos 48,919 14 28.6 33.7 0.716 0.000 0.527<br />
166 San Pedro<br />
Sacatepéquez<br />
167 San Antonio<br />
Sacatepéquez<br />
67,075 12 17.9 46.3 0.601 0.000 0.700<br />
19,103 0 0.0 55.6 0.804 0.000 0.700<br />
168 Comitancillo 59,359 1 1.7 77.7 0.637 0.000 0.700<br />
169 San Miguel<br />
Ixtahuacán<br />
35,276 1 2.8 61.5 0.343 0.000 0.700<br />
170 Concepción Tutuapa 57,060 0 0.0 80.9 0.682 0.000 0.691<br />
171 Tacaná 74,241 3 4.0 63.2 0.572 0.000 0.667<br />
172 Sibinal 15,706 0 0.0 69.2 0.622 0.000 0.373<br />
173 Tajumulco 53,791 4 7.4 69.7 0.317 0.000 0.253<br />
174 Tejutla 32,123 1 3.1 52.6 0.855 0.000 0.664<br />
175 San Rafael Pie de La<br />
Cuesta<br />
15,207 0 0.0 38.4 0.000 0.000 0.061<br />
176 Nuevo Progreso 34,742 5 14.4 51.0 0.074 0.000 0.174<br />
177 El Tumbador 40,517 4 9.9 49.1 0.014 0.000 0.138
178 El Rodeo 16,454 0 0.0 42.9 0.000 0.000 0.079<br />
179 Malacatán 98,320 40 40.7 51.0 0.000 0.554 0.280<br />
180 Catarina 32,757 7 21.4 38.2 0.000 0.322 0.297<br />
181 Ayutla 35,977 24 66.7 27.5 0.000 0.403 0.684<br />
182 Ocós 40,445 22 54.4 27.0 0.000 0.950 0.870<br />
183 San Pablo 49,694 5 10.1 50.0 0.124 0.000 0.183<br />
184 El Quetzal 22,627 6 26.5 49.9 0.004 0.000 0.169<br />
185 La Reforma 15,314 0 0.0 54.1 0.140 0.000 0.231<br />
186 Pajapita 22,807 12 52.6 38.1 0.000 0.322 0.425<br />
187 Ixchiguán 27,171 2 7.4 66.2 0.920 0.000 0.461<br />
188 San José Ojetenam 19,192 0 0.0 60.9 0.893 0.000 0.630<br />
189 San Cristóbal Cucho 16,158 0 0.0 46.2 0.182 0.000 0.654<br />
190 Sipacapa 17,554 2 11.4 61.6 0.267 0.000 0.700<br />
191 Esquipulas Palo<br />
Gordo<br />
11,143 0 0.0 46.7 0.463 0.000 0.479<br />
192 Río Blanco 5,468 0 0.0 43.4 0.654 0.000 0.700<br />
193 San Lorenzo 11,539 0 0.0 52.1 0.938 0.000 0.700<br />
Huehuetenango 1,114,389 177 15.9 64.6<br />
194 Huehuetenango 105,849 65 61.4 30.1 0.070 0.000 0.809<br />
195 Chiantla 104,850 7 6.7 56.9 0.771 0.000 0.440<br />
196 Malacatancito 20,145 4 19.9 39.9 0.077 0.314 0.804<br />
197 Cuilco 57,067 4 7.0 52.4 0.373 0.000 0.700<br />
198 Nentón 41,614 1 2.4 60.2 0.085 0.322 0.625<br />
199 San Pedro Necta 32,430 4 12.3 66.5 0.120 0.000 0.700<br />
200 Jacaltenango 42,853 4 9.3 53.6 0.016 0.000 0.700<br />
201 Soloma 47,686 2 4.2 60.2 0.657 0.000 0.239<br />
202 San Idelfonso<br />
Ixtahuacán<br />
41,233 3 7.3 64.1 0.126 0.000 0.700<br />
203 Santa Bárbara 16,980 0 0.0 69.2 0.140 0.000 0.700<br />
204 La Libertad 36,528 8 21.9 54.4 0.158 0.000 0.700<br />
205 La Democracia 43,185 41 94.9 47.9 0.011 0.000 0.699<br />
206 San Miguel Acatán 24,939 3 12.0 80.6 0.159 0.000 0.672<br />
207 San Rafael la<br />
Independencia<br />
208 Todos Santos<br />
Cuchumatán<br />
11,824 0 0.0 79.2 0.782 0.000 0.493<br />
33,619 2 5.9 67.4 0.821 0.000 0.633<br />
209 San Juan Atitán 15,221 0 0.0 91.4 0.781 0.000 0.700<br />
210 Santa Eulalia 43,711 1 2.3 74.4 0.196 0.000 0.033<br />
211 San Mateo Ixtatán 38,049 0 0.0 79.7 0.380 0.000 0.256<br />
212 Colotenango 25,904 1 3.9 73.8 0.188 0.000 0.700<br />
213 San Sebastián<br />
Huehuetenango<br />
27,792 2 7.2 72.2 0.649 0.000 0.700<br />
214 Tectitán 8,019 0 0.0 71.8 0.109 0.000 0.700<br />
215 Concepción 18,708 1 5.3 70.4 0.371 0.000 0.694<br />
216 San Juan Ixcoy 25,847 0 0.0 71.3 0.467 0.305 0.215<br />
217 San Antonio Huista 17,149 5 29.2 44.1 0.002 0.000 0.700<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
131
No. Municipio<br />
218 San Sebastián<br />
Coatán<br />
Proyección<br />
de Población<br />
Número de<br />
Homicidios<br />
Tasa de<br />
Homicidios<br />
por cada<br />
100,000<br />
habitantes<br />
132 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
2010<br />
Índice de<br />
Desnutrición<br />
Crónica<br />
Índice de<br />
Heladas<br />
Índice de<br />
Inundaciones<br />
Índice de<br />
Sequías<br />
23,462 2 8.5 67.5 0.380 0.000 0.400<br />
219 Santa Cruz Barillas 127,168 14 11.0 73.2 0.008 0.305 0.114<br />
220 Aguacatán 51,687 2 3.9 63.7 0.428 0.000 0.752<br />
221 San Rafael Petzal 8,190 0 0.0 72.5 0.264 0.000 0.700<br />
222 San Gaspar Ixchil 6,779 0 0.0 74.7 0.011 0.000 0.700<br />
223 Santiago<br />
Chimaltenango<br />
7,011 1 14.3 82.1 0.230 0.000 0.700<br />
224 Santa Ana Huista 8,890 0 0.0 35.7 0.000 0.000 0.699<br />
225 Unión Cantinil N/D 0 0.0 66.5 0.120 0.000 0.700<br />
Quiché 921,390 68 7.4 61.9<br />
226 Santa Cruz del<br />
Quiché<br />
94,702 10 10.6 59.9 0.227 0.322 0.704<br />
227 Chiché 26,135 1 3.8 66.6 0.079 0.000 0.700<br />
228 Chinique 10,309 0 0.0 56.8 0.202 0.000 0.700<br />
229 Zacualpa 41,337 1 2.4 57.4 0.083 0.000 0.838<br />
230 Chajul 48,864 4 8.2 76.7 0.058 0.000 0.031<br />
231 Chichicastenango 141,113 6 4.3 72.4 0.346 0.000 0.700<br />
232 Patzité 5,753 1 17.4 74.7 0.243 0.000 0.700<br />
233 San Antonio<br />
Ilotenango<br />
20,326 0 0.0 63.0 0.078 0.000 0.838<br />
234 San Pedro Jocopilas 27,711 0 0.0 63.6 0.088 0.000 0.840<br />
235 Cunén 34,389 2 5.8 72.1 0.423 0.000 0.610<br />
236 San Juan Cotzal 26,469 2 7.6 74.5 0.151 0.314 0.265<br />
237 Joyabaj 74,150 1 1.3 55.7 0.030 0.000 0.783<br />
238 Nebaj 79,036 3 3.8 78.3 0.262 0.000 0.225<br />
239 San Andrés Sajcabajá 24,449 2 8.2 50.3 0.024 0.000 0.848<br />
240 Uspantán 61,946 2 3.2 65.4 0.048 0.000 0.357<br />
241 Sacapulas 45,229 4 8.8 64.7 0.020 0.000 0.867<br />
242 San Bartolomé<br />
Jocotenango<br />
13,996 1 7.1 67.0 0.010 0.000 0.900<br />
243 Canillá 11,824 2 16.9 39.6 0.001 0.000 0.900<br />
244 Chicamán 34,133 2 5.9 66.9 0.029 0.000 0.563<br />
245 Ixcán 91,210 23 25.2 48.2 0.000 0.000 0.383<br />
246 Pachalum 8,307 1 12.0 26.5 0.000 0.000 0.700<br />
Baja Verapaz 264,019 48 18.2 41.2<br />
247 Salamá 54,399 15 27.6 37.9 0.016 0.000 0.771<br />
248 San Miguel Chicaj 27,122 8 29.5 41.8 0.006 0.000 0.842<br />
249 Rabinal 35,124 12 34.2 46.2 0.005 0.000 0.886<br />
250 Cubulco 58,248 2 3.4 47.5 0.033 0.000 0.847<br />
251 Granados 11,253 0 0.0 29.0 0.040 0.000 0.742<br />
252 El Chol 9,004 1 11.1 26.3 0.010 0.000 0.878
253 San Jerónimo 21,653 4 18.5 37.7 0.014 0.000 0.724<br />
254 Purulhá 47,215 6 12.7 62.9 0.010 0.297 0.456<br />
Alta Verapaz 1,078,942 186 17.2 54.7<br />
255 Cobán 215,796 81 37.5 43.2 0.002 0.497 0.292<br />
256 Santa Cruz Verapaz 33,138 7 21.1 57.6 0.009 0.000 0.651<br />
257 San Cristóbal Verapaz 57,657 16 27.8 63.8 0.012 0.322 0.630<br />
258 Tactic 33,255 3 9.0 61.9 0.036 0.000 0.590<br />
259 Tamahú 18,650 0 0.0 70.4 0.076 0.289 0.416<br />
260 Tucurú 39,055 4 10.2 58.4 0.003 0.421 0.235<br />
261 Panzós 56,999 5 8.8 52.1 0.027 0.873 0.486<br />
262 Senahú 65,123 2 3.1 60.1 0.009 0.000 0.211<br />
263 San Pedro Carchá 207,755 20 9.6 49.3 0.005 0.000 0.213<br />
264 San Juan Chamelco 54,423 9 16.5 58.5 0.095 0.314 0.315<br />
265 Lanquín 23,128 4 17.3 60.5 0.000 0.000 0.377<br />
266 Cahabon 56,891 4 7.0 51.1 0.000 0.000 0.468<br />
267 Chisec 95,279 8 8.4 45.8 0.000 0.297 0.479<br />
268 Chahal 24,493 7 28.6 55.1 0.000 0.322 0.500<br />
269 Fray Bartolomé de las<br />
Casas<br />
60,777 7 11.5 44.3 0.000 0.305 0.500<br />
270 La Tinta 36,519 5 13.7 52.1 0.027 0.873 0.486<br />
271 Raxruhá N/D 4 0.0 45.8 0.000 0.297 0.479<br />
Petén 613,693 366 59.6 32.0<br />
272 Flores 53,867 57 105.8 23.6 0.000 0.000 0.700<br />
273 San José 5,250 4 76.2 36.8 0.000 0.000 0.700<br />
274 San Benito 54,431 55 101.0 21.2 0.000 0.000 0.701<br />
275 San Andrés 38,985 29 74.4 34.1 0.000 0.000 0.700<br />
276 La Libertad 109,908 67 61.0 32.6 0.000 0.000 0.692<br />
277 San Francisco 15,738 10 63.5 27.1 0.000 0.000 0.700<br />
278 Santa Ana 29,264 7 23.9 29.5 0.000 0.000 0.700<br />
279 Dolores 47,204 18 38.1 34.8 0.000 0.000 0.681<br />
280 San Luis 72,792 24 33.0 46.4 0.000 0.297 0.586<br />
281 Sayaxché 104,522 41 39.2 37.6 0.000 0.305 0.610<br />
282 Melchor de Mencos 21,588 33 152.9 23.4 0.000 0.322 0.700<br />
283 Poptún 60,142 21 34.9 36.4 0.000 0.000 0.654<br />
Izabal 403,256 258 64.0 33.6<br />
284 Puerto Barrios 100,370 127 126.5 21.3 0.000 0.892 0.527<br />
285 Livingston 61,580 13 21.1 42.2 0.000 0.664 0.451<br />
286 El Estor 69,150 8 11.6 43.0 0.002 0.331 0.479<br />
287 Morales 109,847 62 56.4 27.6 0.000 0.972 0.681<br />
288 Los Amates 62,307 48 77.0 34.1 0.000 0.829 0.636<br />
Zacapa 218,510 166 76.0 28.6<br />
289 Zacapa 67,128 77 114.7 29.2 0.000 0.715 0.875<br />
290 Estanzuela 11,140 13 116.7 13.1 0.000 0.000 0.900<br />
291 Río Hondo 17,764 10 56.3 15.4 0.048 0.348 0.778<br />
292 Gualán 39,964 34 85.1 25.7 0.000 0.348 0.710<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
133
No. Municipio<br />
Proyección<br />
de Población<br />
Número de<br />
Homicidios<br />
Tasa de<br />
Homicidios<br />
por cada<br />
100,000<br />
habitantes<br />
134 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
2010<br />
Índice de<br />
Desnutrición<br />
Crónica<br />
Índice de<br />
Heladas<br />
Índice de<br />
Inundaciones<br />
Índice de<br />
Sequías<br />
293 Teculután 16,673 8 48.0 22.6 0.089 0.305 0.788<br />
294 Usumatlán 10,636 7 65.8 18.7 0.013 0.314 0.900<br />
295 Cabañas 11,117 1 9.0 25.6 0.000 0.000 0.900<br />
296 San Diego 5,854 0 0.0 34.6 0.000 0.314 0.900<br />
297 La Unión 28,651 12 41.9 59.5 0.000 0.478 0.700<br />
298 Huité 9,582 4 41.7 42.0 0.000 0.000 0.900<br />
Chiquimula 362,826 282 77.7 43.5<br />
299 Chiquimula 91,951 95 103.3 47.4 0.000 0.535 0.900<br />
300 San José La Arada 8,081 3 37.1 21.6 0.000 0.000 0.900<br />
301 San Juan Ermita 13,108 3 22.9 59.8 0.000 0.000 0.900<br />
302 Jocotán 53,960 28 51.9 72.8 0.000 0.000 0.774<br />
303 Camotán 48,440 25 51.6 63.5 0.000 0.000 0.700<br />
304 Olopa 22,993 23 100.0 72.3 0.000 0.322 0.717<br />
305 Esquipulas 53,201 50 94.0 33.6 0.002 0.000 0.694<br />
306 Concepción las Minas 12,853 7 54.5 17.7 0.007 0.000 0.700<br />
307 Quezaltepeque 26,382 25 94.8 30.7 0.001 0.000 0.776<br />
308 San Jacinto 12,005 5 41.6 37.5 0.000 0.000 0.900<br />
309 Ipala 19,851 18 90.7 21.2 0.000 0.000 0.886<br />
Jalapa 309,908 150 48.4 39.7<br />
310 Jalapa 138,740 69 49.7 52.2 0.045 0.322 0.765<br />
311 San Pedro Pinula 56,629 27 47.7 57.5 0.003 0.000 0.842<br />
312 San Luis Jilotepeque 24,373 11 45.1 33.5 0.000 0.000 0.900<br />
313 San Manuel<br />
Chaparrón<br />
8,395 2 23.8 22.1 0.000 0.000 0.896<br />
314 San Carlos Alzatate 16,798 8 47.6 54.3 0.088 0.000 0.700<br />
315 Monjas 23,961 19 79.3 23.0 0.000 0.322 0.755<br />
316 Mataquescuintla 41,011 14 34.1 35.2 0.091 0.610 0.626<br />
Jutiapa 428,462 233 54.4 24.3<br />
317 Jutiapa 131,314 49 37.3 33.7 0.003 0.305 0.700<br />
318 El Progreso 18,453 8 43.4 15.6 0.000 0.000 0.700<br />
319 Santa Catarina Mita 23,892 11 46.0 17.2 0.001 0.000 0.730<br />
320 Agua Blanca 14,415 3 20.8 18.7 0.000 0.000 0.846<br />
321 Asunción Mita 40,702 34 83.5 13.2 0.000 0.314 0.827<br />
322 Yupiltepeque 14,933 8 53.6 30.7 0.000 0.000 0.700<br />
323 Atescatempa 15,278 11 72.0 26.4 0.000 0.000 0.701<br />
324 Jeréz 5,188 3 57.8 21.0 0.000 0.000 0.698<br />
325 El Adelanto 5,475 2 36.5 23.3 0.000 0.000 0.700<br />
326 Zapotitlán 9,589 5 52.1 21.0 0.000 0.000 0.700<br />
327 Comapa 26,530 17 64.1 45.8 0.000 0.000 0.700<br />
328 Jalpatagua 24,581 12 48.8 26.9 0.000 0.000 0.700<br />
329 Conguaco 18,490 8 43.3 40.8 0.000 0.000 0.699
330 Moyuta 37,790 35 92.6 26.5 0.000 0.305 0.710<br />
331 Pasaco 8,995 3 33.4 15.5 0.000 0.000 0.707<br />
332 Acatempa 13,024 19 145.9 22.0 0.000 0.000 0.700<br />
333 Quezada 19,811 5 25.2 15.3 0.000 0.305 0.700<br />
N/D: No disponible<br />
GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo<br />
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136 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
RETIRO DE CONTRAPORTADA
“La realización de esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos<br />
de América proporcionado a través de la Agencia de los Estados Unidos <strong>para</strong> el Desarrollo<br />
Internacional (USAID). El contenido aquí expresado no necesariamente refleja las opiniones de la<br />
USAID o del <strong>Gobierno</strong> de los Estados Unidos de América”.