PORTADILLA - Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia - (PNUD).

PORTADILLA

Índice
Reconocimientos 7
Introducción
John Crabtree 9
Parte I. Etnicidades
Xavier Albó 19
Carlos Toranzo 41
Diego Zavaleta 57
Parte II. Regionalismo
José Luis Roca 69
Rossana Barragán 91
Parte III. Relaciones Estado-Sociedad
George Gray Molina 123
Franz Xavier Barrios Suvelza 143
Parte IV. Constitucionalismo
Rodríguez Veltzé 161
Luis Tapia 179
Parte V. Estratégias de Desarrollo Económico
Carlos Miranda 189
Fernanda Wanderley 211
Parte VI. Bolivia y la Globalización
Juan Antonio Morales 235
Carlos Arze Vargas 259
Conclusión
Laurence Whitehead 279

Índice de Gráficos, cuadros y mapas
Gráficos
5.1 y 2 Comparación del presupuesto del Estado en Bolivia y
su distribución en 1827 y 1883 (sin enseñanza) 97
5.3 La relación entre el presupuesto y la población entre algunos
departamentos de Bolivia entre 1827 y 1883 (incluye enseñanza) 98
5.4 Evolución de los ingresos departamentales, 1903-1954 (en porcentajes) 106
5.5 Santa Cruz: regalías petroleras 1980-1988 (millones de dólares) 115
10.1 Reservas de gas (trillón de pies cúbicos) 193
10.2 Reservas de petróleo/condensado (millón de barriles) 193
10.3 Inversión y reservas de gas 194
10.4 Bolivia: Reservas probadas y probables 195
10.5 La naturaleza de la producción 197
10.6 La participación del gas natural en el consumo total de energía (2006) 205
11.1 Producto interno bruto (en miles de bolivianos de 1990) 213
11.2 Menos estaño, más comercio: 50 años de Producto Interno Bruto 216
11.3 Las exportaciones de Bolivia (2000-2004) 221
11.4 Bolivia: Industria manufacturera y empleo 223
12.1 Tasas de crecimiento del PIB per cápita (1990-2006) 239
12.2 PIB per capita (1990-2006) 239
12.3 Precios de productos de exportación deflatados por el
índice de Valor Unitario de Manufacturas (1980-2006) 242
12.4 Precios reales de exportación y términos de intercambio 243
12.5 Inversión directa extranjera neta (en millones de dólares) 251
12.6 Inversión como porcentaje del PIB 254
Cuadros
3.1 Resultados de encuestas que miden identidades étnicas 58
5.1 Los diputados y su relación con la población 1826-1992 101
5.2 Principales ingresos del Tesoro Nacional
(porcentajes respecto al total de ingresos 104
5.3 División de recursos gastos ‘central’ y ‘no-central’ (1903-1954) 108
5.4 Destino principal de los gastos según servicios (porcentajes respecto al total) 109
5.5 Ingresos nacionales según departamentos (1872) 111
5.6 Subvenciones del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales 112
10.1 Cuánto se produce? 197
10.2 Dónde se encuentra la producción de gas? 198
10.3 Quién produce y cuánto? (2006) 199
10.4 Cómo se utiliza la producción de gas? (2006) 200
10.5 Cómo se utiliza la producción de petróleo? (2006) 200

10.6 Impuestos: petróleo y gas (en millones de dólares) 203
10.7 La participación de los ingresos petroleros en el PIB y exportaciones
(a los precios actuales) 205
10.8 Las dificultades 206
10.9 Posibles ingresos de exportación 207
12.1 Exportaciones en valor por productos (en millones de dólares) 240
12.2 Destino de las exportaciones (2000-20006) (en millones de dólares) 241
12.3 Exportaciones de hidrocarburos (2000-2006) (en millones de dólares) 245
12.4 Condonaciones de deuda externa (en millones de dólares) 252
12.5 RIN del Banco Central (en millones de dólares) 253
12.6 Acuerdos financieros con el FMI 254
Mapas
10.1 Yacimientos de gas en Bolivia 192
10.2 Gas y petróleo en Bolivia 196
10.3 Red de oleoductos 201
10.4 Red de gasoductos 202

Agradecimientos
Los editores quieren agradecer a varias personas e instituciones que ayudaron a
hacer realidad este libro. En primer lugar, al Warden y Fellows de Nuffield College,
Oxford quienes nos prestaron facilidades para la organización de la conferencia,
cuyas ponencias forman la base del libro. Además queremos agradecer al Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en La Paz por su apoyo en la organización
de una reunión subsiguiente en Bolivia. El PNUD también nos ayudó a
financiar la edición del libro versión en castellano. Por su parte, queremos agradecer
a la Embajada Británica en La Paz y al Department for International Development
(DFID) quienes nos brindaron recursos para cubrir los costos de viaje de varios de
los exponentes en la conferencia en Oxford. El Foreign and Commonwealth Office
(FCO) nos ayudó con los costos de traducción. Sobretodo queremos agradecer en
forma muy especial a los contribuyentes mismos por su compromiso con el proyecto
y su paciencia en su lenta realización; como suele suceder, tomó más tiempo que
pensamos al principio. Estamos seguros que valió la pena.

Una historia de tensiones no resueltas
Introducción
John Crabtree
Research Associate, Latin American Centre, Oxford University
En Bolivia, el veredicto popular de las elecciones presidenciales de 2005
fue indiscutible. Juan Evo Morales –conocido por las mayorías simplemente como
Evo– ganó con casi el 54% de los votos, un resultado electoral en buena lid, que
evitó la necesidad de ir a una elección en el Congreso. El Movimiento al Socialismo
(MAS), movimiento más que partido político convencional, ganó 72 de los
130 asientos de la Cámara Baja. Y por poco no logró la mayoría en el Senado, que
sobre representa a los departamentos menos poblados de las tierras bajas.
A pesar de que el sufragio universal fue instituido hace más de medio
siglo, el advenimiento de la democracia política es un hecho mucho más reciente
en el país. No fue sino hasta 1982 que Bolivia emergió de casi dos décadas
de poder militar discontinuo. El electorado se fragmentó en cada elección
democrática desde los ochenta, de forma tal que los candidatos victoriosos accedieron
al poder con sólo una pequeña minoría de votos. Antes del ascenso
de Morales, ningún Presidente elegido democráticamente había ganado por
mayoría absoluta, así como ningún Congreso elegido democráticamente había
producido una mayoría como la presente. Hasta el año 2005, las competencias
electorales habían terminado en extrañas (y en algunos casos poco honorables)
coaliciones unidas por los beneficios que trae el poder. El sistema de dominio
partidario, o la partidocracia, terminó siendo visto como deshonesto y corrupto.
La dimensión de la victoria de Morales, entonces, le otorgó el nivel de legitimidad
que sus predecesores carecieron.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Los resultados electorales atrajeron una atención internacional sin precedentes.
Evo Morales fue visto por buena parte del mundo como el primer jefe de
estado “indígena” en un país donde una “minoría blanca” había monopolizado históricamente
el poder político. A pesar de que la realidad era bastante más complicada,
el simbolismo era muy convincente. Su historia personal –su ascenso desde
los orígenes más humildes hasta la Presidencia– era particularmente notable. Por
otro lado, sus lazos con la dirigencia cocalera del país, entre los movimientos sociales
más combativos y organizados, generaron preocupación, no poca en los Estados
Unidos, por las políticas que el nuevo gobierno seguiría. Evo no era solamente el
hombre cuya posible elección en alguna ocasión fue calificada por un embajador de
los Estados Unidos como una amenaza para las relaciones con ese país, sino que su
cercanía con Fidel Castro y Hugo Chávez “confirmaba” al mundo el resurgimiento
de una “izquierda antinorteamericana” en América Latina.
La victoria de Morales representa una ruptura con el pasado. Ofrece un esquema
más directo y participativo de representación democrática, con un rol más
importante para la movilización popular. Representa, asimismo, la posible convergencia
de dos tradiciones de la política boliviana, una constitucional y una
de movilización popular, ambas con historias que datan desde inicios de la República
(Crabtree y Whitehead 2002). El nuevo Gobierno ha prometido reescribir
la Constitución de forma tal que permita a los grupos previamente “excluidos”
–notablemente, la población indígena del país– jugar un papel de liderazgo en
la política. Entre sus primeras acciones estuvo el anuncio de la elección de una
Asamblea Constituyente para llevar a cabo esa tarea. Elegida con un margen similar
al voto que obtuvo Morales en 2005, la Asamblea fue inaugurada en agosto
de 2006 con una mayoría de sus miembros (pero menos que las dos terceras partes
necesarias para aprobar la nueva Constitución por sí solo) provenientes de las filas
del MAS. La tarea encargada a los constituyentes fue nada menos que la de “refundar”
la República. El desafío de escribir un documento que cerraría las heridas
políticas, sociales, económicas y geográficas de Bolivia era ciertamente ambicioso,
particularmente en un país donde las instituciones democráticas son frágiles y donde
quien ha recibido el poder a través de las ánforas plantea utilizar el poder para
lograr cambios profundos en la estructura y mecanismos de la sociedad boliviana.
El nuevo Gobierno asumió el poder luego de un período de alto conflicto
político y movilización social. Los primeros años del siglo XXI fueron testigos de
cómo los movimientos sociales se enfrentaron a la elite política y vencieron. En
ello, jugó un papel fundamental la llamada “Guerra del Agua” de Cochabamba en
1999-2000 que forzó al Gobierno de turno a la humillante paralización de sus políticas
de privatización. Entonces, en 2003, una coalición de movimientos sociales
–encabezada por las juntas vecinales urbanas de El Alto– derribó al Gobierno de
Gonzalo Sánchez de Lozada. “Goni” simbolizaba el tipo de política de los negocios
que había exacerbado las desigualdades sociales y étnicas del país. La manera en

InTRODuccIón 11
que fue forzado a dimitir recordó el tipo de protagonismo popular que había caracterizado
a períodos más tempranos de la historia de Bolivia.
A pesar de que los movimientos sociales que emergieron como actores políticos
en los primeros años del siglo XXI estaban organizativamente fragmentados y
eran ideológicamente embrionarios, se unieron en torno a la oposición a las políticas
económicas de liberalización que habían predominado en Bolivia desde 1985, y
de las cuales Sánchez de Lozada había sido el arquitecto principal. Estos movimientos
se unificaron también por el nuevo impulso de la política indígena (aun cuando
ésta signifique diferentes cosas para diferentes grupos) y por la convicción de que
las materias primas del país debían ser desarrolladas para que beneficien a todos los
bolivianos –especialmente a los sectores indígenas y más pobres–. El control de
la industria del gas se volvió, entonces, un asunto emblemático, situación que el
nuevo Gobierno aprovechó rápidamente forzando a las compañías a renegociar sus
contratos en términos más favorables para los intereses bolivianos.
Sin embargo, a pesar del margen de la victoria de Evo Morales en 2005 y
del cambio de poder que trajo consigo, el conflicto político no ha terminado. La
oposición rápidamente optó por una combinación de presiones constitucionales y
extra parlamentarias para bloquear aspectos del programa del Gobierno. La tortilla
se volteó. El principal motor de la oposición, en las tierras bajas de Santa Cruz,
utilizó su influencia regional para presionar al Gobierno con grandes movilizaciones
populares de apoyo a sus intereses. Otros departamentos siguieron esa dirección,
demandando mayor autonomía del gobierno central. Los métodos de acción
directa incluyeron marchas, bloqueos de caminos y huelgas de hambre, métodos
utilizados con gran efectividad por los movimientos sociales antes de 2005. A través
de una combinación de estas demostraciones de fuerza y un uso inteligente de
otros espacios, la oposición forzó al Gobierno a retractarse en una serie de asuntos
importantes, oponiéndose con eficacia a los esquemas oficialistas en la Asamblea
Constituyente y después. Las dificultades para gobernar el país se hicieron rápidamente
evidentes para el nuevo régimen, a pesar de su legitimidad y popularidad en
grandes sectores de la población.
El nuevo Gobierno tuvo que enfrentar otros conflictos, no sólo con las elites
de las tierras bajas sino también con otros sectores de la sociedad, incluso con los
que lo apoyaban. Los conflictos, muchas veces relacionados al acceso o control de
los recursos naturales, podían desembocar rápidamente en una confrontación violenta.
Así, en octubre de 2006, un conflicto entre trabajadores mineros –trabajadores
sindicalizados por un lado y cooperativistas autoempleados por el otro– dejó
varios muertos. Los grupos se enfrentaron por el control de un de los depósitos minerales
más ricos del país. De forma similar, en abril de 2007, en Tarija, una disputa
sobre límites provinciales terminó en la suspensión temporal de las exportaciones
de gas a la Argentina. Las dos provincias luchaban por establecer su jurisdicción
sobre los pozos de gas más productivos de Bolivia. Estas disputas muestran eviden-

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
cias de las dificultades del Gobierno para imponer soluciones a los problemas de sus
propios partidarios. Los sectores críticos de la extrema izquierda, por su parte, no
desaprovecharon la oportunidad para acusar al nuevo Gobierno de no satisfacer las
expectativas “revolucionarias”.
¿Por qué Bolivia es un país tan conflictivo? ¿Por qué tiene problemas de gobernabilidad
tan agudos? Estos problemas están presentes en toda América Latina,
pero no en la misma dimensión. La respuesta reside, al parecer, por lo menos
parcialmente, en la relación entre Estado y sociedad en un país donde el poder
que ejerce uno sobre el otro está lejos de ser uniforme. En su evolución, el Estado
boliviano se muestra altamente concentrado en algunas áreas y completamente
ausente en muchas otras. Es un Estado que carece de presencia efectiva en muchas
partes del territorio, un Estado que no ejerce su autoridad “nacional” en forma
homogénea. De ahí que haya sido descrito como el “Estado queso suizo”, un Estado
lleno de huecos (PNUD, 2007). Al mismo tiempo, la organización social es muy
desigual, con bolsones donde los actores sociales disfrutan de una enorme influencia
y son capaces de organizar sus propias agendas e imponerlas a las autoridades
públicas. Históricamente, los trabajadores mineros bolivianos fueron el referente
de organización social; hoy, sus sucesores se encuentran probablemente entre los
cocaleros, los herederos de una tradición sindical que tiene pocos paralelos en otras
latitudes de América Latina. En muchos aspectos, la fortaleza de la organización
social –basada en fuertes tradiciones comunitarias– ha florecido precisamente debido
a la debilidad del Estado.
La relación entre Estado y sociedad, lejos de ser estática, es cambiante en el
tiempo. Hay períodos de conflicto absoluto y otros de relativa paz, períodos en los
que el Estado ejerce control sobre la sociedad y otros en los que no puede hacerlo.
En los últimos cincuenta años, la presencia política del Estado se ha extendido y
las áreas donde estaba totalmente ausente han disminuido. Entre otras cosas, el desarrollo
de las comunicaciones ha permitido que menos comunidades permanezcan
aisladas del resto del país. Reformas como la Participación Popular en los noventa
ayudaron a construir la presencia del Estado donde antes no la hubo. A pesar de
estas reformas, sin embargo, el Estado ha sido presionado frecuentemente a ejercer
su autoridad sobre los poderosos movimientos sociales. Éstos se han mantenido
vigorosos, resistentes a la cooptación y preparados para responder a la fuerza con
fuerza. Si en la gestión de Evo Morales el Estado y sociedad entrarán a un período
de mayor armonía y colaboración es, por supuesto, una pregunta abierta. La experiencia
del MAS en sus primeros tres años de gobierno sugiere que el cierre de las
brechas podría ser más difícil de lo que muchos habían vaticinado al inicio.
Este libro busca ofrecer algunas explicaciones sobre la naturaleza del conflicto
político en Bolivia, centrando su atención en los problemas principales que
han surgido en los años recientes. Estos problemas implican, también, diferentes
interpretaciones sobre el pasado (tanto del pasado cercano como el pasado más

InTRODuccIón 13
distante) y como éste se relaciona con el presente. A pesar de que buena parte
del libro aborda la historia, es una historia selectiva –no necesariamente “la
historia del historiador”– la que ilumina los debates de inicios del siglo XXI. El
pasado es evocado repetidamente –en ocasiones inadecuadamente y a veces en
forma selectiva– para justificar las pretensiones del presente. En lugar de esbozar
el desarrollo político desde la elección de Morales, este volumen busca examinar
cómo los hechos del presente responden a un conjunto de problemas históricos
más profundos que surgen de las características del desarrollo económico y
político del país. Con suerte, esto ayudará al lector a entender mejor algunos
debates claves de la Bolivia contemporánea, debates que, por supuesto, tienen
ramificaciones más amplias en toda América Latina y en algún modo en el resto
de los países en desarrollo. En lugar de presentar una sola “interpretación”, el
libro busca airear esta discusión y proveer, en consecuencia, una mejor base para
comprender las diferencias políticas del presente.
Los autores de este volumen son algunos de los más renombrados analistas de
la realidad boliviana. Muchos de ellos contribuyeron con ponencias a la conferencia
organizada por Laurence Whitehead y el autor de estas líneas en el Nuffield College,
Oxford, en mayo de 2006, que tuvo una segunda ronda de discusión en agosto
del mismo año en La Paz. Como otros observadores de la escena contemporánea
boliviana, nos interesa comprender el cambiante desarrollo político del país, un
proceso que, al parecer, tiene el potencial para lograr transformaciones profundas
y perdurables. Nuestra preocupación era, sin embargo, que analistas con diferentes
perspectivas y de diferentes disciplinas académicas enfocaran la situación actual
en el marco más amplio de la historia de Bolivia, aspecto frecuentemente ignorado
por los comentaristas de la escena actual. A pesar de que en la conferencia no hubo
una convergencia absoluta de opiniones, sí hubo un amplio consenso en que el
nuevo Gobierno de Evo Morales representa un importante proceso en la historia
del país, con el potencial para construir un nuevo orden.
El libro se organiza alrededor de cinco temas centrales: (i) etnicidad, (ii)
regionalismo, (iii) la relación entre Estado y sociedad, (iv) reforma constitucional,
(v) desarrollo económico y (vi) globalización. Estos temas contienen muchas de
las discusiones que actualmente motivan la política boliviana, aunque es claro que
todavía hay que encontrar los vínculos entre ellos. En cada caso, hemos buscado
contrastar diferentes interpretaciones del pasado y del presente para comprender
las diferentes posiciones adoptadas hoy en Bolivia. Esperamos que esta perspectiva
sea una motivación para continuar el debate intelectual y que ayude a enfrentar los
problemas del desarrollo con una mejor comprensión de sus orígenes. El libro está
pensado de manera que el lector no necesite seguir necesariamente el orden en el
que se presentan los capítulos.
La etnicidad ha reforzado las divisiones sociales en Bolivia desde los tiempos
de la Colonia, pero sólo emergió como una fuerza política potente y conciente de

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
sí misma en los últimos treinta años. El aumento de la conciencia étnica no es una
característica exclusiva del altiplano, donde el pueblo aymara ha abierto el camino
que dio fuerza política al indigenismo, sino también se ha enraizado en los pueblos
de las tierras bajas de Bolivia. La defensa de la etnicidad se ha unido a la defensa de
los recursos naturales y a la defensa de las condiciones de vida en un sentido más
amplio. La conciencia étnica también se ha relacionado con la política de clases,
produciendo una nueva amalgama, muy diferente a la tradición sindicalista anterior
(inspirada por los trabajadores mineros), por la cual Bolivia es ampliamente
conocida. La figura de Evo Morales representa esta nueva síntesis: un aymara que
emigró al Chapare de lengua quechua, donde bebió de la tradición sindicalista
en su nueva forma cocalera. Como señalamos anteriormente, la importancia de
la elección de un “auténtico indígena” a la Presidencia es más que meramente
simbólica: sostenemos que representa un cambio irreversible en la composición
del Estado y en su orientación. Independientemente del éxito o no del Gobierno
de Morales, Bolivia no retornará al status quo ante en términos de la participación
política de la población excluida del poder por razones étnicas. Sin embargo, como
dejan claro los capítulos de este libro, existen todavía importantes desacuerdos
entre los analistas respecto a cómo evaluar la etnicidad y su impacto en la sociedad
en sentido más amplio. ¿Es Bolivia más indígena que mestiza, o más mestiza que
indígena? Más allá de los desacuerdos sobre los métodos estadísticos, queda claro
que la condición de indígena no es estática o inmutable al cambio social y al ambiente
cultural. Pero, al mismo tiempo, la mutación no significa necesariamente
que la gente deje de ser indígena. Existen pocas dudas de que los problemas étnicos
–especialmente cuando toman formas extremas– pueden provocar una división y
una polarización conflictiva, particularmente cuando se retroalimentan de otras
fuentes de conflicto económico, social y geográfico.
El regionalismo, en la forma que ha emergido en tiempos recientes, es otra
fuente de división y de posible conflicto en el país. Nuevamente, como Roca y
Barragán muestran en sus respectivos capítulos, la historia de la política centrífuga
se remonta a la fundación de la República, pero ha adquirido una nueva dinámica
en tiempos recientes que –por lo menos en ciertos momentos históricos– parecía
poner en peligro la unidad del país. Esto se ha acentuado por el descubrimiento de
grandes reservas de gas, lo que exacerba el debate sobre la distribución de las rentas
que este recurso produce. Es una ironía que la “nacionalización” de los hidrocarburos
–una medida que la mayor parte de los bolivianos ha terminado apoyando
con entusiasmo–, que ha incrementado significativamente los recursos fiscales en
manos del Estado, pueda agudizar el conflicto sobre cómo y quiénes deben utilizar
esos recursos. La debilidad del Estado para imponer su voluntad a los ciudadanos
alienta el regionalismo. El proyecto de construcción nacional del Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR), post 1952, parece haber terminado en la
demanda de “autonomías” regionales. Sin embargo, por más que Evo Morales aluda

InTRODuccIón 15
a la “nación” boliviana, es imposible ignorar la fuerza de la política regional. El
regionalismo le dio la fuerza política que necesitaba a la oposición para el debate
sobre la composición y los poderes de la Asamblea Constituyente. Emergió con
más fuerza que nunca a fines de 2007, cuando los departamentos del “media luna”
anunciaron sus respectivas declaraciones de autonomía. Seguramente, uno de los
desafíos más difíciles que enfrentará el Gobierno de Morales es encontrar una fórmula
de autonomías satisfactoria para las regiones pero que mantenga la unidad
territorial y no haga al país ingobernable.
En cierto sentido, la elección del Gobierno del MAS representó un punto de
inflexión en el patrón histórico de relaciones entre el Estado y sociedad en Bolivia.
Justamente, nació de una crisis entre una variedad de movimientos sociales y un
Estado cuyos vínculos con la sociedad (sobre todo a través del sistema de partidos)
se había atrofiado durante las dos o tres décadas anteriores. Pero, desde otro punto
de vista, el nuevo Gobierno representó una repetición de un patrón bastante
conocido en la historia nacional, en el cual las presiones populares arrollaron al
Estado y los movimientos sociales reclamaron por ellos mismos en el nombre de la
democracia popular. Desde luego, los movimientos sociales han tenido un marcado
protagonismo en el quehacer estatal, y muchos de sus dirigentes han entrado al Gobierno
desplazando a la burocracia tradicional. Un tema importante en este libro
se refiere al balance entre la democracia (o la participación democrática) por un
lado y el Estado de derecho por el otro. Para algunos, la extensión de la democracia
popular pone en riesgo al Estado de derecho; para otros, el “Estado de derecho” es
una máscara para ocultar los afanes de grupos de elite para mantener el estatus quo.
George Gray Molina intenta repensar algunas nociones convencionales sobre las
relaciones entre el Estado y la sociedad, invocando a una nuevo “contrato” entre
un Estado que no es tan débil como a veces se piensa y una sociedad que no es tan
fuerte. Según él, la elección del Gobierno masista representa un punto de arranque
para lograr un nuevo acuerdo, un nuevo punto de equilibro. Franz Barrios, en
cambio, adopta un tono menos optimista. Destaca los peligros de una sobre-politización
del Estado bajo la influencia o captura de los movimientos sociales o lo que
él llama la “democracia plebeya”.
Uno de los debates de la Asamblea Constituyente giró en torno a las nuevas
“reglas del juego” de la política. La definición de estas reglas –particularmente en
vista del objetivo de “refundar” el país– estaba destinada a ser políticamente muy
intensa, especialmente por la falta de confianza entre el Gobierno y la oposición.
Tanto Eduardo Rodríguez Veltzé como Luis Tapia anotan en sus capítulos respectivos
que la Constitución boliviana ha estado sujeta a repetidas reformulaciones
desde la Independencia, hace casi dos siglos, para reflejar la emergencia de nuevos
actores y el cambio de las prioridades de la sociedad. La demanda de una nueva
Constitución vino de los movimientos sociales que emergieron a partir de los noventa
que veían que el viejo sistema político era excluyente y que no representaba

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
a los ciudadanos comunes y corrientes. Al momento de escribir esta Introducción,
el futuro del nuevo texto constitucional (fruto de la Asamblea Constituyente
(2006-2007) era todavía incierto. Sin embargo, si bien muchos aspectos de la antigua
Constitución serán mantenidos, existirán cambios importantes respecto a los
derechos y la representación indígenas, la división política, las autonomías regionales,
la propiedad y los derechos sobre los recursos naturales y la distribución de
los beneficios que su explotación conlleva, la relación entre los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial y sobre el sistema electoral para aumentar la participación.
Una de las polémicas más duras de la etapa preparatoria de la Asamblea Constituyente
fue, precisamente, el alcance del poder de este cuerpo. ¿Dónde debe residir
el poder soberano? ¿En la Constitución existente o en la Asamblea elegida para
formular una nueva Constitución?
La victoria del MAS en 2005 planteó también fuertes dilemas de políticas
públicas, incluyendo la discusión sobre el modelo de desarrollo. ¿Qué tipo de estrategia
de desarrollo debería seguirse para resolver los problemas de deprivación
social en uno de los países más pobres y desiguales de América Latina? Antes de
llegar al poder político, el MAS criticó ampliamente los preceptos del capitalismo
neoliberal, buscando promover un modelo de desarrollo de mayor igualdad social
y un tipo de desarrollo laboral que el neoliberalismo ha fracasado en producir.
Sin embargo, la importancia de la economía del gas –intensiva en capital y de
escasos eslabonamientos con el resto de la economía– es difícil de ignorar. Como
el capítulo de Miranda argumenta, Bolivia tiene pocas alternativas que no sea la
utilización de sus recursos naturales para la generación de divisas e ingresos fiscales
que impulsen el crecimiento económico y mantengan la economía estable. Pero
los peligros de depender de un commodity son evidentes en un país cuya historia
ha estado condimentada de booms de corto plazo que fracasaron en la generación
de un desarrollo de base ancha. Discutiendo la “economía más allá del gas”, Wanderley
centra su atención en la creciente economía informal y en la necesidad
de encontrar mecanismos que la transformen en un actor central del desarrollo
económico, para construir una economía exportadora basada en ventajas comparativas
de otro tipo, con multiplicadores de empleo mucho más potentes que los de
los hidrocarburos o la minería. El desafío que enfrenta el Gobierno es cómo sacar
ventaja de las oportunidades económicas del gas de forma tal que la economía pueda
diversificarse. Éste era, debemos anotar, el mismo desafío que los gobiernos del
MNR trataron de asumir en los cincuenta. Una vez más, se puede aprender mucho
del estudio del pasado.
La victoria del MAS también sacó a la luz un dilema mayor de la política
pública. ¿Cómo Bolivia, un actor pequeño en el sistema internacional, va a responder
a las inevitables presiones externas? Concretamente, ¿cómo va a enfrentar la
globalización y, al mismo tiempo, proteger en la medida de lo posible sus intereses?
Desde 1985, los sucesivos gobiernos buscaron conectarse con el mundo exterior

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para aprovechar algunas ventajas que este ofrecía. En particular, procuraron atraer
la inversión extranjera y utilizarla como un instrumento para alcanzar el crecimiento
global de la economía. También buscaron utilizar los recursos de la banca
multilateral y de otros “donantes” para enfrentar la pobreza y la exclusión. En el
corto plazo, por lo menos, estas políticas tuvieron algunos éxitos; en la década de
los noventa, para el Banco Mundial y otras agencias, Bolivia era un ejemplo para
otros países en desarrollo de lo que podía lograr con la liberalización económica.
Estos éxitos relativos, contrastaban con los horrores de la hiperinflación de inicios
de los ochenta. Las fallas del modelo fueron más obvias a consecuencia de la recesión
económica sucedida después de 1999 y fue un elemento importante de la crisis
política y social que ahogó a sucesivos gobiernos desde entonces hasta 2005. Pero,
¿era recomendable para los nuevos gobiernos desafiar al sistema internacional? Para
Juan Antonio Morales, un funcionario clave del período previo como Presidente
del Banco Central, los peligros eran muy evidentes. El país no estaba en posición
de imponer sus términos y la consecuencia de “nadar contra la corriente” hubiese
sido la pérdida mercados comerciales, de inversiones y de asistencia para el desarrollo.
Más aun, Morales sostiene que la capacidad de Bolivia para negociar con el
resto del mundo está limitada por la inexperiencia de los funcionarios y asesores.
Una interpretación muy diferente es la que ofrece Carlos Arze, para quien la economía
neoliberal fue la responsable directa de los problemas sociales que contribuyeron
al colapso del anterior régimen. Es claro que muchas políticas económicas
del nuevo Gobierno representan un abandono de las reglas establecidas y asociadas
al Consenso de Washington. Es claro también que algunos cambios de política
–particularmente la renegociación con las compañías petroleras– trajeron importantes
ganancias económicas de corto plazo. Sin embargo, a tres años de iniciado
el nuevo Gobierno, es difícil predecir cómo seguirá la nueva estrategia económica
en el futuro. ¿Será Bolivia capaz de atraer nuevas fuentes de inversión? ¿Perderá sus
preferencias comerciales con los Estados Unidos? ¿Continuará comprando Brasil
grandes cantidades de gas boliviano? ¿Mantendrán Cuba y Venezuela su asistencia
para el desarrollo? Lo que es claro es que Bolivia seguirá siendo un jugador débil
en el sistema internacional, dependiente de los altibajos de la economía global y
deberá jugar sus cartas con cuidado.
Finalmente, en el último capitulo, Laurence Whitehead se pregunta cuánto
de nuevo hay en la Bolivia de Evo Morales. Evaluando los cambios en curso, subraya
la necesidad de ubicar los hechos del presente como parte de una evolución
histórica mucho más larga. La preocupación por el presente puede distorsionar
los lentes a través de los cuales observamos el significado del cambio. Es posible
que sólo se pueda ofrecer un análisis adecuado dos o tres generaciones después.
El análisis de sucesos contemporáneos está sujeto a peligros. Es imposible saber
cómo futuras generaciones juzgarán la importancia de los hechos que ocurren
hoy en el país, así como fue imposible para quienes vivieron la Revolución de

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
1952 percibir el significado global que esos acontecimientos tendrían. El resultado
de los cambios de ahora dependerá en gran medida de cómo se resuelvan las
tensiones que hemos mencionado. Sea cual fuere el resultado del Gobierno de
Evo Morales, es posible que las futuras generaciones vean en éste un importante
punto de inflexión, como lo fue 1952, si algunos de los cambios implementados
hoy echan raíces sólidas para el futuro.
Los editores quieren agradecer a varias personas e instituciones por su apoyo
para hacer este libro una realidad. En primer lugar, quieren reconocer la ayuda
brindada por el Warden y Fellows del Nuffield College, en la Universidad de
Oxford, por ser los anfitriones de la conferencia en la que se presentaron muchas
de la ponencias originales. Del mismo modo, los editores quieren reconocer públicamente
al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuya
oficina el La Paz organizó un encuentro posterior y pagó algunos de los costos de
traducción de esta edición en castellano. La Embajada Británica en La Paz y la
oficina local de el Department for International Development (DFID) proveyeron
fondos para facilitar los viajes de algunos de los expositores en la conferencia en
Oxford. El Foreign and Commonwealth Office (FCO) en Londres ayudó con los
costos de traducción al ingles de algunos capítulos, pues este volumen se publica en
inglés por Pittsburgh University Press. Finalmente, quisiéramos agradecer a todos
los autores que contribuyeron a este libro por su tiempo, esfuerzo y paciencia.
Referencias bibliográficas
Crabtree, J. y L. Whitehead (editores)
2002 Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke: Palgrave.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
2007 Informe nacional sobre desarrollo humano 2007: El estado del Estado en Bolivia. La
Paz: PNUD.

Introducción
Larga memoria de lo étnico en Bolivia,
con temporales oscilaciones
Xavier Albó, CIPCA
En este ensayo se resalta la persistencia de la dimensión étnica en la realidad
social y política de Bolivia. Cuando se la observa desde una perspectiva de largo
plazo, muestra su juego entrelazado con otros factores, entre los que sobresalen la
perspectiva del Estado nacional y los conflictos de clase.
Los datos básicos más actualizados de la autopertenencia étnica de la población
boliviana los brinda el Censo 2001, que hizo esta pregunta a la población
mayor de 15 años, con los siguientes resultados: un 31% se audoidentificó quechua,
otro 25% aymara, ambos mayormente en la región occidental andina, y un 6%
dijo pertenecer a alguno de otros 31 pueblos originarios o indígenas 1 esparcidos mayormente
en las tierras bajas, siendo los tres principales el chiquitano (2,4%), el
guaraní (1,6%) y el mojeño (0,9%). Es decir, casi dos tercios (62%) de la población
boliviana afirman pertenecer a alguno de estos pueblos.
Es oportuno recordar que un siglo atrás, el Censo de 1900 incluyó una pregunta
semejante pero sin especificar pueblos, con el siguiente resultado: 13% blancos,
51% indígenas y 27% mestizos. Ésta fue la última vez que un censo nacional
utilizó esa categoría. La oficina estatal responsable de aquel Censo comentó:
1 Ésta fue la doble categoría genérica utilizada en el Censo para preguntar la pertenencia a los pueblos específicos.
Se la adoptó porque actualmente muchos, sobre todo de la región andina, prefieren darse a sí mismos el nombre
genérico “originario”, acuñado por ellos mismos, más que el de “indígena”, que inicialmente les dieron otros y
que sigue teniendo mayores connotaciones negativas (Molina y Albó, 2006: 33).

20
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
En breve tiempo, ateniéndonos a las leyes progresivas de la estadística,
tendremos a la raza indígena, si no borrada por completo del escenario de
la vida, al menos reducida a una mínima expresión 2 .
Cuando en 1971 fundamos el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado
(CIPCA), escogimos el término campesinado –en vez de alguna referencia
a los pueblos indígenas– porque ésa era la corriente dominante en el país desde la
Revolución del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en 1952. Pero,
transcurridos treinta años –y cincuenta de aquella Revolución, y cien del vaticinio
de 1900– resulta que los que se autoidentifican como miembros de algún pueblo
“originario o indígena” suman un 62%. Para muchos, el término indígena sigue estando
más desprestigiado que el de mestizo, por lo que, a la vez que se autodefinen
como quechuas, aymaras, etc., es corriente que se digan también “mestizos”, pero
con una significativa diferencia con relación a la propuesta de 1952: ahora, para la
mayoría, tal afirmación ya no implica negar su identidad como miembros de esos
pueblos “originarios” (Seligson, 2006: 13-19).
La mayor concentración indígena está, con mucho, en la región andina occidental
(entre el 66% en Chuquisaca y el 84% en Potosí), que sigue concentrando
dos tercios de la población total. Sin embargo, los procesos de desarrollo regional
en los llanos y ciudades orientales, acelerados desde la Revolución de 1952, han
atraído numerosas oleadas migratorias, de modo que actualmente tienen un significativo
componente andino 3 . Por ese mismo proceso migratorio, más de la mitad
de quienes ahora se proclaman quechuas, aymaras o miembros de los principales
pueblos orientales viven en las ciudades, donde más fácilmente se sienten, además,
“mestizos” 4 y, entre ellos, no todos mantienen lengua originaria, sobre todo los de
la generación urbana más joven.
Los datos anteriores reflejan que, a lo largo de un siglo han ocurrido notables
cambios y, a la vez, han vuelto a aflorar profundas continuidades históricas que se
mantenían subyacentes. Analizar esas continuidades y el cambio identitario es el
telón de fondo del presente ensayo.
En el caso boliviano, en medio de los indudables cambios sociales que se
han dado, sobre todo a partir de la Guerra del Chaco (1932-1935), se cumple sin
lugar a dudas la constatación braudeliana de los ciclos históricos largos. Silvia
Rivera (2003: 178-184), desde los movimientos indígenas y campesinos, ha interpretado
estos ciclos como su “memoria larga” (más allá de otra “corta”) a par-
2 Vol. II, p. 36, cf. pp. 31-32.
3 Máximo en el departamento de Santa Cruz, con un 17% de quechuas y un 4% de aymaras frente a un 17% de
indígenas orientales.
4 En una reciente encuesta de la Fundación UNIR (2006) realizada sólo en la ciudades capitales y El Alto, 56%
de los que se autoidentifican aymaras se llaman además “mestizos”, al igual que 76% de los quechuas, 79% de los
chiquitanos, 72% de los guaraní y 76% de los que decían no pertenecer a ningún pueblo indígena.

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 21
tir, principalmente, de la multisecular vivencia colonial y neocolonial. Veremos
esta memoria en tres momentos: la sociedad colonial con su secuela neocolonial,
el Estado de 1952 con su propuesta “campesina” y la reemergencia étnica desde
fines de los años 1960.
La sociedad colonial y neocolonial
La importancia de la Audiencia de Charcas, precursora de la República de
Bolivia, radicaba en sus minas y su abundante mano de obra indígena, sobre todo
en la región andina, siendo la mita minera a Potosí la institución emblemática
que unía a las dos. La sociedad dual colonial quedaba soldada en ésta y otras
tributaciones que, canalizadas a través de los caciques o autoridades indígenas
coloniales, legitimaban ante la Corona la persistencia de los pueblos “indios”,
con su propia cultura, organizaciones y territorios. Ésta es la esencia de lo que
Tristan Platt (1982) llama el implícito “pacto colonial”. Fue cabalmente el debilitamiento
de este “pacto”, después de las medidas borbónicas de mediados del
siglo XVIII, uno de los detonantes que precipitó el levantamiento general indígena
de los Tupac Amaru y los Katari en Cusco y Charcas (1780-1784), algo que
sigue muy vivo en la memoria colectiva de los descendientes de quienes entonces
fueron derrotados o amenazados.
Superada esa crisis, la Corona abolió el sistema cacical, pero ni ello ni la
ulterior Independencia (1825) –que fue estimulada a su vez por la rebelión indígena
previa– rompieron el esquema colonial. Más bien mostraron su asimetría y
explotación más al desnudo. Más aun, cuando con la recuperación de la minería
de la plata, el nuevo Estado ya no necesitaba la tributación indígena (mantenida
con el eufemismo de “contribución territorial”), se aceleró la expoliación de la
tierra de comunidades para expandir el régimen de la hacienda, transformando a
los “ex comunarios” en peones. De esta manera, a un siglo de la Independencia,
la superficie de los ayllus y comunidades originarias quedó reducida a menos de la
mitad, provocando interminables rebeliones de esas comunidades y el consabido
contrapunto de represión y hasta de masacre por parte del Ejército. Así se explica
que, cuando en 1932-1935 el Ejército se desplazó al Chaco para la guerra contra el
Paraguay, muchas comunidades e incluso peones de haciendas andinas aprovecharon
la situación para generalizar una guerra indígena no declarada (Arze, 1988).
Esa transformación del pacto colonial en una relación de explotación más
asimétrica consolidó lo que ahora llamamos una sociedad neocolonial. Lo común
de ambas situaciones es la clara oposición entre una elite minoritaria dominante,
considerada descendiente de los conquistadores y colonizadores españoles e
identificada con la historia y cultura europea, y una mayoría vista como descendiente
de los pueblos que habitaban estas tierras, a los que se llamó primero

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
naturales, después indios (por la confusión inicial de Colón) o indígenas y también
por los nombres diferenciados de originarios y agregados 5 si seguían en sus ayllus y
comunidades, y de yanaconas (y en la República, pongos) si habían pasado a servir
y depender directamente de los españoles y sus sucesores en las haciendas u otras
forma de servicio en las ciudades.
En una situación intermedia estaba el creciente grupo mestizo con sus dos
principales modalidades. Inicialmente se trataba de mestizos biológicos nacidos de
español e india, que tendían a formar bloque con la “república de españoles”. Pero
poco a poco fue prevaleciendo la figura del “mestizaje cultural” por el que algunos
que eran biológicamente indígenas, pero que ya habían perdido sus vínculos con
sus lugares rurales de origen, se arrimaban más bien a esa condición rechazando sus
orígenes. Esta situación culturalmente intermedia fue ganando mayor cuerpo en la
nueva situación republicana, hasta el punto de que empezó a distinguirse del mestizo
un grupo subalterno llamado cholo (Barragán, 1990) por su mayor cercanía a los
indígenas de los que, en el fondo, provenían. Ellos mismos no se autoidenficaban
como tales sino que se trataba (y se trata) mayormente de un nombre despectivo
que otros les han dado. Es ya clásica la sombría forma con que los describe Alcides
Arguedas en su ensayo Pueblo enfermo (1909).
En el menor poblamiento, la mayor dispersión y diferencias internas entre
sus múltiples pueblos originarios y la ausencia de la explotación minera. Como
resultado, la gama de relaciones interétnicas fue mucho más variada, desde la ausencia
de contacto entre algunos pueblos y las guerras crónicas entre otros, como
los guaraní-chiriguanos, hasta la explotación directa en haciendas e incluso la
forma muy particular con que otros entraron al mundo colonial a través de las
misiones-reducciones. Ya en tiempos republicanos, se añadió la explotación de la
goma y, su apéndice, la Guerra del Acre, las expediciones de conquista de nuevos
pueblos y territorios y luego, como colofón, el pueblo guaraní quedó totalmente
atrapado en la Guerra del Chaco que, a la postre, aceleró más la expansión de las
fincas ganaderas en su territorio.
Sería inexacto concluir de este panorama, como piensan algunos, que en
esta larga era colonial y neocolonial la clase política estaba constituida sólo por
la minoría dominante blanca, amplificada tal vez por sus aliados mestizos, y que
el sector indígena, que seguía constituyendo la inmensa mayoría del país, se mantenía
en una postura “prepolítica” y pasiva. Otra cosa es que éste haya sido, tal
vez, el sueño de la elite. Pero las continuas luchas y rebeliones de los pueblos
indígenas, tanto en la Colonia como en la República, muestran su permanente
accionar político, como altamente político era también, desde otra perspectiva,
el juego de cintura con el que, dentro de su posición subalterna, debían actuar los
5 Dos categorías tributarias. La de “agregado” puede reflejar a su vez cambio de residencia para evitar ser reclutado
a la mita minera.

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 23
caciques y otras autoridades indígenas como bisagra entre la república de indios
y la de blancos. Ya mencionamos que la sublevación general de 1780-1784, que
puso en vilo al régimen colonial como nunca antes, tuvo además el efecto político
no pretendido de despertar al mundo criollo y mostrarle la posibilidad real de
la independencia, aunque contados fueron después los invitados a participar en
la Guerra de la Independencia.
Cuando el nuevo Estado republicano intentó construirse sin los pueblos
indígenas, ellos se encargaron de seguir jugando un rol político, no sólo a través
de su resistencia militante al avasallamiento de sus territorios sino también tomando
partido en las diversas pugnas entre grupos políticos criollos que pretendían
escalar al poder. Después, exacerbados por la defensa de su tierra amenazada,
fueron en varias ocasiones actores y aliados clave de diversos grupos políticos
emergentes, por mucho que una y otra vez fueran traicionados por éstos cuando
se establecían en el poder. Así ocurrió, por ejemplo, cuando apoyaron la caída de
Melgarejo en 1871, que había firmado y ejecutado las leyes de exvinculación en
contra de las “ex comunidades”; y de nuevo en 1899, cuando apoyaron a los liberales
paceños en su insurgencia contra los conservadores de Sucre; y por tercera
vez, dos décadas después, en 1921, durante la revolución de Bautista Saavedra
y sus republicanos contra los liberales (Albó y Barnadas, 1995, gráfico 31). En
esa oportunidad, se llegó a formar una alianza entre el Partido Republicano de
Saavedra y el nuevo movimiento cacical, llamado así en clara referencia a la recuperación
de la memoria de los antiguos caciques coloniales en torno a los años
veinte (Choque y Ticona, 1996: 35-45) 6 .
La justificación ideológica de esta sociedad jerarquizada y discriminadora
cambió parcialmente entre el período colonial y la república neocolonial, pero sólo
para llegar a conclusiones relativamente semejantes. En el primero, a la herencia
de la sociedad española estratificada, con ciertos toques incluso sacrales (Díos estaba
por el lado español), se añadió al principio el debate sobre la condición humana
de los indios. Se impuso lo obvio (al fin y al cabo los indios eran humanos), pero
con una serie de restricciones con relación a su capacidad jurídica, por ejemplo,
para acceder a determinados cargos públicos y religiosos. El mestizaje se desglosaba
a su vez en un sofisticado espectro de “castas” (Szeminski 1983), que tenía muy en
cuenta la mayor o menor dosificación de la mezcla entre blancos, indígenas e incluso
negros, pese a que en Charcas y Bolivia nunca fueron numerosos. En cambio, en
el primer siglo de la República se impuso el llamado darwinismo social que, con un
barniz de apariencia científica, exaltaba la superioridad de la raza blanca (Demelas,
1981). Incluso la subordinación de ex comunarios al régimen de hacienda llegó a
ser vista como una ventaja para superar las limitaciones inherentes a su raza.
6 En relatos orales de Jesús de Machaqa he escuchado hablar del “partido cacique” como el contrapuesto al “partido
liberal”.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Recapitulando, por una u otra vía, el dualismo asimétrico de la sociedad
colonial continuó y hasta se agudizó con el neocolonialismo republicano. Pero
al mismo tiempo, como contrapunto, este enfoque nunca contó con la sumisión
pasiva de los pueblos originarios dominados. Desde su gestación y parto, Bolivia
no sólo es una sociedad multicultural sino que este rasgo ha tomado y mantenido
el perfil y la clara asimetría de una sociedad neocolonial. Ésta es la gran estructura
fundante, el “pecado original” que, de una u otra forma, sigue condicionando al
país de manera reiterada a lo largo de toda su historia.
El Estado del 52 y los campesinos
La derrota de Bolivia ante el Paraguay en la Guerra del Chaco provocó una
profunda crisis nacional y la búsqueda colectiva de un nuevo estilo de país. Algunos
de esos nuevos lineamientos se perfilaron en la Asamblea Constituyente de 1938
(Barragán, 2005: 359-371), pero el cambio real tuvo que pasar por la sangrienta
Revolución del MNR en 1952, que llevó a la presidencia a su jefe, Víctor Paz Estenssoro.
Surgió así el llamado “Estado del 52”, que con cambios significativos pero
secundarios persistió hasta su desmantelamiento en 1985.
Éste fue el intento más largo y logrado de la historia de construir una estructura
estatal relativamente sólida e inclusiva del conjunto de la población,
en contraste con lo que George Gray (2006) llama “el Estado [boliviano] como
modus vivendi”. En términos económicos, se caracterizó por la concentración
de empresas o “corporaciones” estatales, empezando por la Corporación Minera
de Bolivia (Comibol), fruto de la nacionalización de las minas, y Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y siguiendo con otras varias empresas a la
sombra de la Corporación Boliviana de Fomento (CBF). En términos políticos,
la tendencia del nuevo régimen, inspirada en otras experiencias contemporáneas
como las del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México y el peronismo
en Argentina, era consolidar un partido omnipotente y omnipresente –el
MNR– al que debían responder las diversas organizaciones sociales. El MNR, que
había subido al poder con el apoyo de la Policía contra el Ejército, complementó
a la primera con su temido mecanismo represivo de “control político” y sustituyó
al segundo con sus “milicias populares”, formadas principalmente por mineros
y campesinos y equipadas con los viejos fusiles Máuser de la Guerra del Chaco,
aunque después abrió de nuevo el Colegio Militar con la vana esperanza de formar
un nuevo Ejército fiel a su Revolución.
Con ese modelo, se implementó una serie de transformaciones públicas y
sociales, entre las que sobresalen, para nuestro tema, el voto universal, incluso
para las y los indígenas analfabetos, que eran todavía la gran mayoría del país; la
masificación de escuelas rurales (sin cuestionar su típico enfoque castellanizador y

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 25
“civilizatorio”); las nuevas organizaciones sindicales campesinas fomentadas por el
Gobierno y una nutrida y leal “brigada parlamentaria campesina” en el Congreso.
Con la ayuda y, a veces, la iniciativa de estos nuevos “sindicatos” campesinos, la
Reforma Agraria logró desmantelar el tradicional sistema de haciendas en la región
andina. Sin embargo, sentó a la vez las bases para una nueva estructura agraria dual
en la frontera agrícola que se fue expandiendo en las promisorias tierras bajas del
Oriente, con miras a la autosuficiencia, modernización y diversificación agropecuaria
del país, mediante grandes fincas y empresas al lado de las pequeñas propiedades
de los colonizadores. Empezó así a incubar lo que, con los años, sería la cara contrarevolucionaria
del MNR (la nueva oligarquía terrateniente y agroindustrial del
Oriente) y uno de los mayores conflictos estructurales internos del país.
Como consecuencia de la Reforma Agraria, en el occidente andino, los
“campesinos” pasaron a ser los más leales aliados del régimen que hacían frente
militantemente a cualquier intento subversor. Más aun, en la región quechua del
Valle Alto de Cochabamba, donde los campesinos ya habían luchado contra los
patrones y donde se firmó el decreto (y futura ley) de Reforma Agraria (Dandler,
1984), y en algunas otras regiones, como los valles quechuas del Norte de Potosí
y la región aymara de Achacachi, llegaron a funcionar los llamados “superestados
campesinos”, donde los dirigentes asumían de hecho las principales funciones del
Estado, con notables márgenes de autonomía aunque sin cuestionar su lealtad al
Gobierno del MNR. Es célebre el regimiento popular de los ucureños (provenientes
del lugar donde se inició y firmó la Reforma Agraria), presente siempre que
había alguna asonada contra el Gobierno, no sólo en Cochabamba sino también
en lugares más distantes como las minas estatales, cuyos obreros pronto se distanciaron
del Gobierno, su nuevo “patrón”, y Santa Cruz, donde se impusieron a la rebelde
oligarquía terrateniente, en uno los primeros conflictos abiertos entre collas
y cambas (Albó y Barnadas, 1995: 217-226; Albó, 1999: 467-471).
Pero el costo de la incorporación orgánica del sector rural fue que el Estado
desconoció y pretendió borrar las identidades culturales de estos pueblos. Bajo el
legítimo argumento de eliminar la discriminación racial contra los “indios”, se los
empezó a llamar “campesinos” y sus organizaciones comunales se transformaron en
“sindicatos campesinos”, aunque ya no tuvieran patrón ni reivindicaciones claras
como la recuperación de sus tierras. En los primeros años, los propios interesados,
por lo general, aceptaron con ilusión y hasta con orgullo este cambio, incluso en
áreas que nunca tuvieron haciendas ni patrones, pensando que era el camino para
liberarse de la explotación y la discriminación y llegar a ser ciudadanos plenos y
modernizados dentro del Estado.
En medio de estas indudables transformaciones, el nuevo Estado del 52
no siempre tuvo éxito en sus pretensiones, ya sea por los conflictos entre sus
alas internas, o por problemas económicos y de gestión en Comibol y otras
empresas estatales, o por la creciente dependencia de Estados Unidos para cu-

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
brir el déficit fiscal, con la consiguiente derechización, sobre todo a partir del
triunfo de Fidel Castro en Cuba.
Finalmente, en 1964, el MNR cayó por el golpe militar del general René
Barrientos, hasta entonces vicepresidente de la segunda gestión de gobierno de
Paz Estenssoro. Así se inauguró la serie de regímenes militares que, sin embargo,
mantuvieron lo fundamental del Estado del 52. Con relación a nuestro tema, Barrientos
dejó claro desde un principio que mantendría y hasta profundizaría la Reforma
Agraria y consolidó el “pacto militar campesino”, que había firmando siendo
vicepresidente del Gobierno del MNR. Desarrolló un enfoque populista y en sus
constantes viajes a las comunidades era aclamado como “líder máximo del campesinado”.
Los siguientes gobiernos militares no tuvieron ese carisma popular, pero la
mayoría del campesinado los veía como sus aliados y líderes, continuadores de la
liberación que les había “dado” el MNR desde la Reforma Agraria sin cuestionar el
hecho de que habían derrocado al partido de la Revolución Nacional y truncado el
sistema político democrático.
En síntesis, el Estado del 52 y sus bases ideológicas no fueron una simple
reproducción del sistema neocolonial precedente. Se generalizó por fin, a más de
un siglo de la Independencia, el sentido de ser todos parte consciente y deseada del
“Estado-nación boliviano”: ya no bolivianos “en sí” ni –para los indígenas– sólo de
una manera subalterna y discriminada, sino todos bolivianos “para sí”.
Pero, aun cuando el nuevo Estado hizo un notable esfuerzo, como nunca
antes, para incorporar a los “indígenas-hechos-campesinos” de una manera más
equitativa y formal, creando incluso en ellos un aura de liberación, en el fondo
mantuvo la estructura colonial a través de viejas y nuevas vías más sutiles. Esta
estructura se expresó no tanto en la exclusión y explotación directa en la hacienda
sino en la persistencia del contraste brutal entre el campo y la ciudad en cuanto al
acceso a bienes y servicios comunes; y, en el ámbito ideológico, en la necesidad de
perder las identidades originarias como un tributo para lograr la ciudadanía plena.
El ideal del Estado del 52 era, ciertamente, la construcción de una sociedad más
inclusiva, pero uniformada por una cultura “mestiza”, en el sentido de que ya no era
“indígena” sino una cultura común cada vez más cercana a la de la sociedad blanco-criolla
dominante, dentro de una mentalidad “civilizatoria”. El sistema escolar
estatal, que se había expandido hasta los últimos rincones del campo, los sindicatos
campesinos apoyados por los “comandos” del MNR y el servicio militar al que
acudían sobre todo los jóvenes de origen rural y popular constituían los grandes
instrumentos ideológicos para este propósito.
De esa forma paradójica, lo que inicialmente se había propuesto como un
mecanismo para superar toda discriminación étnica –y, como tal, era aceptado
también por los propios interesados– acabó produciendo un efecto boomerang:
otra forma de discriminación cultural. Años después, Juan Condori Uruchi, un joven
aymara universitario que no había vivido la situación anterior al Estado del 52,

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 27
lo expresaba de manera muy lúcida: “Dijeron que nos liberaríamos si dejábamos de
ser indios. Les creímos y, casi sin darnos cuenta, poco a poco quedamos reducidos
a una simple categoría social –‘campesinos’– con lo que estamos perdiendo nuestra
condición de Pueblo Aymara” 7 .
La reemergencia étnica
El comentario anterior refleja los primeros indicios de que el esquema más
profundo de la estructura sociocultural y del subconsciente colectivo –la memoria
larga– volvía a aflorar a la superficie. Dos tipos de factores tienen que ver con ello:
uno, negativo, la frustración frente a las promesas incumplidas del 52 y, otro, la
presencia de nuevos enfoques e incentivos.
Entre los primeros, estaba la constatación diaria de que, pese a los esfuerzos
de igualación a la sociedad criolla dominante, persistía la marginación del sector
rural y popular. Por eso se seguían sintiendo “ciudadanos de segunda”, sensación
que se fue acrecentando durante los regímenes militares.
Entre los nuevos enfoques, hay que mencionar la red de radios educativas,
la mayoría vinculadas con la Iglesia Católica, que al retrasmitir en lengua originaria,
con alta participación de la audiencia, contribuyeron a fortalecer –a veces
sin haberlo pretendido– un nuevo sentimiento de pertenencia a los pueblos quechua
y aymara y de que estos pueblos eran mucho más extensos que las pequeñas
comunidades en las que vivían. Influyeron también algunos proyectos privados
de promoción y algunos investigadores e intelectuales –entre los que sobresale
el escritor militante Fausto Reinaga (1906-1994)– interesados en la dimensión
étnica cultural. La expansión del sistema educativo, pese a su enfoque colonial
civilizatorio 8 , contribuyó también a que algunos llegaran al nivel secundario e
incluso universitario en la ciudad y abrieran así los ojos. Veamos los principales
hitos de este proceso.
El Katarismo
La primera expresión articulada de esta emergencia fue el Katarismo, iniciado
a fines de los años sesenta por jóvenes estudiantes aymaras con un pie en
el campo y otro en la ciudad, que no habían vivido la experiencia anterior a la
Reforma Agraria. Significativamente, su núcleo principal provenía precisamente
de la región de comunidades originarias donde, dos siglos antes, había vivido Tupaj
7 Comentario personal en los años setenta, que se publicó también en la prensa.
8 En Bolivia, la introducción de la educación bilingüe fue más tardía.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Katari, el gran héroe anticolonial de 1780, y de él tomaron su nombre. Gustaban,
además, aclarar algo clave para ellos: “Ya no somos los campesinos del 52”; y, glosando
las últimas palabras atribuidas a este héroe al morir, repetían: “Tupaj Katari
ha vuelto y somos millones”.
El ascenso meteórico del Katarismo, antes y después de la dictadura militar
de Hugo Banzer (1971-1978) y su consolidación en los primeros años de democracia
(1982-1985) ha sido objeto de otros trabajos a los que remito (Rivera, [1983]
2003: 148-184; Albó, 1985; Hurtado, 1986), por lo que aquí me limitaré a resaltar
sólo algunos rasgos internos y externos de este proceso.
Internamente, esta emergencia supuso, en lo inmediato, la ruptura definitiva
del Pacto Militar Campesino y las ilusiones que en él habían fijado las propias organizaciones
campesinas durante más de una década. En una perspectiva más amplia,
supuso también la superación de la “memoria corta” (Rivera, 2003: 179), que
llegaba sólo hasta la Reforma Agraria de 1953 y a las esperanzas de ciudadanía homogeneizante
propuesta por el Estado del 52. Reapareció, en cambio, la “memoria
larga” que se remonta al Estado (neo)colonial y a la necesidad de acabar con él. No
es casual que ello haya coincidido con un cambio del eje geográfico de liderazgo.
En la época de la memoria corta de la Reforma Agraria, éste se había concentrado,
sobre todo, en la región de ex haciendas, incluso coloniales, de Cochabamba; y en
el altiplano, en la región de Achacachi, donde predominaban también las haciendas,
por lo menos desde las expoliaciones de tierras del siglo XIX y principios del
XX. En cambio, el liderazgo katarista, que recupera la memoria larga, volvió a las
comunidades y ayllus originarios de la región donde actuó Tupaj Katari en 1780.
Otros dos hitos: en 1982, recién restaurada la democracia, se creó la Confederación
Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB) que, con los años, ha
llegado a agrupar a todos los pueblos minoritarios de tierras bajas. Y, en 1983,
el II Congreso de la CSUTCB elaboró y difundió una tesis política que, por
primera vez, afirmaba:
Basta a una falsa integración y homogeneización cultural... Queremos
[...] la construcción de una sociedad plurinacional y pluricultural
que, manteniendo la unidad de un Estado, combine y desarrolle la
diversidad de las naciones aymara, qhechwa, tupiguaraní, ayoreode y
todas las que la integran.
Al nivel externo, hay que subrayar que, en Bolivia, el proceso de recuperación
de la conciencia étnica fue un fenómeno fundamentalmente endógeno, y
ocurrió antes de que en el escenario internacional se diera importancia al factor
étnico. Por ejemplo, es reveladora la resistencia inicial de la Central Obrera Boliviana
(COB), muy condicionada todavía por el paradigma internacional exclusivamente
clasista, a incorporar en su seno a los dirigentes kataristas o incluso,

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 29
llegada ya la democracia, a aceptar el uso de las lenguas nativas en el plan de
alfabetización Senalep.
La caída del muro de Berlín (1989) y el derrumbe de la Unión Soviética
(1991) son los principales hitos internacionales que marcan la crisis del paradigma
clasista característico hasta entonces de la mayoría de los movimientos populares,
incluidos los de América Latina, y la adopción de un paradigma étnico, cuya importancia
quedó manifiesta para muchos en los conflictos de este tipo que entonces
se desataron en la ex URSS y en otros países de la Europa Oriental. Pero, para entonces,
en Bolivia la propuesta katarista estaba muy avanzada e incluso los pueblos
minoritarios de tierras bajas ya estaban agrupados en torno de la CIDOB, fundada
en 1982 pero gestada varios años antes.
En lo que esos cambios tardíos del paradigma internacional sí influyeron fue
en corregir la percepción de los partidos tradicionales de Bolivia, tanto de derecha
como de izquierda. Éstos, anteriormente, veían las iniciativas kataristas y otras
semejantes como el diletantismo de unos pocos locos y como una señal más del
“primitivismo” del campesinado, cuando no como un peligroso desviacionismo que
podía degenerar en racismo. Incluso el poderoso movimiento minero, que lideraba
la COB, usaba argumentos ideológicos para justificar el rol de vanguardia que debía
jugar el proletariado minero sobre el campesinado y los “indiecitos” 9 quienes, por
la propiedad privada de la tierra, eran “pequeños burgueses”, argumentos de apariencia
teórica en los que subyacía la misma mentalidad colonial del Estado, antes
y después del 52.
Apertura estatal al “indio permitido”
Con los cambios en la Europa del Este, los partidos de izquierda fueron los
primeros en percatarse de la importancia del componente étnico, unos antes que
otros. Más adelante, al katarismo y al CIDOB se añadieron, con un sesgo mucho
más populista, otros movimientos, como Conciencia de Patria (Condepa) del
“compadre” Palenque (desde 1988) en el escenario aymara de La Paz, y Unión
Cívica Solidaridad (UCS), del “cervecero” Max Fernández (desde 1989), con un
alcance más nacional. Aunque Fernández evitaba un discurso étnico o ideológico,
los analistas se referían a él, por su apariencia, como “cholo”. También los partidos
de derecha incorporaron, por reacción, este mismo discurso 10 . El último en hacerlo
fue el MNR (o, más exactamente, su candidato presidencial, Gonzalo “Goni”
9 El uso de ese término aparece, por ejemplo, en el testimonio minero publicado por Nash (1976).
10 El tema indianista ya había calado en alguna medida en algunos protagonistas de las dictaduras militares. Los
libros de Fausto Reinaga, por ejemplo, eran leídos por algunos influyentes militares que incluso recurrían a él
para la elaboración de sus discursos.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Sánchez de Lozada) en las elecciones de 1993. Tras sondeos de marketing político,
Goni decidió invitar como su compañero de fórmula al katarista aymara Víctor
Hugo Cárdenas quien, de esta forma, llegó a ser el primer indígena en escalar la
vicepresidencia del país (Albó, 1994). Por oportunismo político o por convencimiento
de la relevancia del componente étnico antes ignorado, el caso es que
desde entonces éste ya no puede ser soslayado ni en Bolivia ni en el mundo.
Vale la pena detenernos algo más en el análisis de cómo este nuevo y
viejo paradigma –que empalma con un largo ciclo histórico que se remonta
por lo menos hasta la Colonia– se adaptó al nuevo escenario estatal boliviano,
desde que en 1985 se dio fin al Estado del 52 para dar paso, por un simple decreto
supremo (nº 21060), a la llamada Nueva Política Económica basada en el
modelo globalizador neoliberal que se generalizó en toda la región (ver Morales
en este mismo volumen).
Limitándonos a sus efectos en los movimientos sociales, el shock con el
que se inició este cambio resultó más tolerable, incluso para muchos sectores
populares, que el clima de incertidumbre creado por la inflación y devaluaciones
galopantes de los tres primeros años de democracia y que el caos social y
“desgobierno” que las acompañaban. La férrea estabilización monetaria generó
tranquilidad en toda la población, aunque tuvo un alto costo social. La “relocalización”
(léase despido) de la mayor parte de los trabajadores de las empresas
mineras estatales fue particularmente dura. Los mineros, la “vanguardia proletaria”,
perdieron, de hecho, la hegemonía del movimiento popular. Algo parecido
ocurrió con los obreros de otros sectores menos eficientes de la economía formal,
que transfirieron mucha mano de obra al sector informal más precario. Por otra
parte, esta condición precaria era habitual en el sector indígena campesino y, por
tanto, éste se sintió menos sacudido y, más bien, alcanzó un mayor protagonismo
en el movimiento popular. Con los años, se les unieron otros sectores urbanos informales
con mucha presencia de inmigrantes rurales y también de ex dirigentes
obreros relocalizados.
Durante el primer Gobierno de Sánchez de Lozada (1993-1997) –cuyo
Vicepresidente, el aymara Cárdenas, era también Presidente del Congreso– se
aprobó una serie de reformas de segunda generación que tuvieron dos vertientes.
Éstas, por una parte, consolidaron la Nueva Política Económica y, por otra, le
dieron una cara social e, incluso, de respeto étnico. Este último aspecto se vio en
la reforma constitucional de 1994 que define el país como “multiétnico y pluricultural”
(art. 1) y en la incorporación de la figura de las Tierras Comunitarias de
Origen (TCO) (art. 171) con los principales atributos reconocidos a los pueblos
indígenas y a sus territorios por el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), que Bolivia había ratificado en 1991, después de una
histórica marcha de los pueblos indígenas de tierras bajas hasta La Paz. Por otra
parte, la Ley de Capitalización (1994) privatizó las empresas estatales con cier-

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 31
tos rasgos de joint venture y dio una función social a sus presuntos beneficios: el
Bono Solidaridad (Bonosol) para la población mayor de 65 años. El espectacular
aumento de las reservas probadas de gas (en buena parte a partir de previsiones
de la empresa estatal del petróleo) es fruto de esas generosas asociaciones con
multinacionales petroleras 11 .
Otras tres leyes son particularmente relevantes en ese juego dialéctico entre
las dos vertientes. La Ley de Reforma Educativa (1994), por una parte, fue rechazada
por los maestros porque les quitaba privilegios y ponía en riesgo su seguridad laboral
pero, por otra parte, introdujo en todo el sistema el principio de la interculturalidad
y el bilingüismo, favorable ante todo para la población indígena y, de haberse implementado
de acuerdo a la Ley, también para la convivencia en un país pluricultural.
La Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) (1996), por una parte,
abrió más el mercado de tierras para beneficio de las grandes empresas pero, por
otra, hizo operativas las TCO para los pueblos indígenas, incluso como forma de
propiedad agraria. Y la Ley de Participación Popular (1994), apropiándose de una
demanda de las organizaciones de base, desarrolló y fortaleció el nivel municipal en
todo el país, transfiriéndole mayores competencias y recursos, tangibles sobre todo en
los municipios rurales que hasta entonces figuraban sólo en el papel. Esta ley otorgó,
además, personería jurídica y roles de vigilancia a las Organizaciones Territoriales de
Base (OTB), incluyendo a las comunidades indígenas y a los sindicatos campesinos,
sin percatarse de que estos últimos son muchas veces “indígenas”.
Desde un principio, muchos se preguntaron si estas concesiones a lo étnico
eran sólo parte de una estrategia de los centros del poder global para debilitar a
los estados e imponer su modelo económico –algo así como el pan y circo de los
antiguos romanos– o si respondían a la presión de los pueblos originarios para ser
reconocidos. Probablemente influyeron ambos elementos. Sin la presión, dentro
y fuera de Bolivia, es posible que los gobiernos y la cooperación internacional no
hubieran visto necesario abrirse a esta temática. En Bolivia, hay evidencia de la
resistencia inicial del Banco Mundial al enfoque intercultural bilingüe en la Reforma
Educativa por consideraciones de eficiencia financiera. (Años antes también la
COB se había opuesto a este mismo enfoque en el plan de alfabetización Senalep,
pero por consideraciones clasistas.) Pero también tiene sentido que los grupos de
poder, una vez aceptada la necesidad de responder a esa presión, hayan hecho todo
lo posible para acomodarla a sus intereses, incluso como una manera de desviar la
atención de lo clasista a lo cultural. En este contexto, podemos decir que la evidencia
del “indio alzado” llevó al Estado, y quizás incluso a las grandes financieras
internacionales, a hacer algunas concesiones al “indio permitido”. 12
11 Ver el ensayo de Carlos Miranda en este volumen.
12 Uso el término “indio permitido” en el sentido que tiene en la literatura mexicana sobre política indígena,
como, por ejemplo, en Hale (2004).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
En este contexto, hay que dar crédito al aymara Víctor Hugo Cárdenas –cuyos
orígenes se encuentran en el “indio alzado” katarista– por su habilidad como
Presidente del Congreso para lograr que se aprueben varias medidas favorables a
los pueblos indígenas en un Parlamento claramente hostil a ellos. Fue también
desde su Vicepresidencia y de la nueva Dirección Nacional de de Asuntos Étnicos,
de Género y Generacionales que se dieron los primeros pasos de lo que en 1997 se
transformaría en el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu (CONA-
MAQ). Sin embargo, para Cárdenas, el costo político de su participación en un
modelo económico y político en alianza con un Presidente que con los años aparecería
como el símbolo de la “antipatria” fue muy alto. Pujó y logró que el Estado se
abriera al “indio permitido” pero pronto fue desbordado por el desarrollo del “indio
alzado” del que históricamente provenía.
Al principio, el movimiento popular llamó “malditas” a estas leyes porque fueron
impuestas por el Banco Mundial, pero ese juicio se fue matizando a medida que se
implementaron. En el caso de la de Participación Popular, más bien, pronto se la llamó
“ley bendita”, porque contribuyó efectivamente a transferir un porcentaje significativo
de recursos estatales a las áreas rurales que, nunca antes, los habían tenido. Más aun,
en medio de inevitables errores de aprendizaje y corrupción, pasó a ser un instrumento
clave para construir el poder local popular. Así, en diciembre 1995, se realizaron las
primeras elecciones municipales bajo la nueva ley y más de 500 indígenas y campesinos
accedieron a gobiernos municipales como concejales e incluso alcaldes y, en las elecciones
del año 2000 subieron a más de mil o 65% (Albó y Quispe 2004: 35).
El “indio alzado”: Evo y el MAS
En las elecciones municipales de 1995, el caso más notable fue el de la Asamblea
por la Soberanía de los Pueblos (ASP/IU, futuro MAS). Las organizaciones
campesinas de Cochabamba, bajo el liderazgo del entonces dirigente cocalero Evo
Morales, tuvieron el olfato político para ver que la Ley de Participación Popular,
que muchos tildaban todavía de “maldita”, en realidad les abría un espacio para
crear su anhelado “instrumento político”, por lo menos en el nivel municipal. Rápidamente
presentaron su partido a la Corte Electoral, hábilmente sortearon las
objeciones jurídicas de ésta arrimándose a otro partido y sigla 13 y, en menos de un
año, lograron los primeros lugares en los municipios rurales de Cochabamba.
13 La Corte Electoral no aceptó la sigla ASP, por lo que en 1995 se asociaron a Izquierda Unida (IU), ya reconocida.
En las siguientes elecciones nacionales de 1997, tras una división interna, adoptaron la personería y sigla
del Movimiento al Socialismo (MAS) que –por ironías de la historia– les cedió un partido de origen falangista.
Paradójica y astutamente, el partido que la oposición llamaba “de los cocaleros”, supo aprovechar primero una
reforma del Gobierno neoliberal y se prestó después una sigla de Falange –el partido que en los años 50 se opuso
al Estado del 52– para llegar a la Presidencia en 2005 con una votación arrolladora.

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 33
Fue el principio de la escalada hasta el presente. En las elecciones de 1997
(de las que Banzer salió nombrado Presidente por el Congreso) lograron cuatro
diputados campesino-indígenas, todos de Cochabamba. Desde abril de 2000 se generalizó
el rechazo popular del modelo globalizador neoliberal, empezando con
la “guerra del agua” en Cochabamba, siguiendo con una retahíla de bloqueos de
caminos, sobre todo en el altiplano (liderados por el aymara Felipe Quispe) y en
la zona de productores de coca del Chapare (liderados por Evo Morales). En enero
del 2002, el Parlamento expulsó a Evo Morales, acusado sin pruebas de ser el responsable
de la muerte de dos policías en un conflicto con cocaleros, pero esto, más
bien, lo catapultó, de modo que en las elecciones presidenciales de julio de ese año
salió segundo, apenas un 1,4% por debajo del primero, Sánchez de Lozada. Entre el
MAS de Evo Morales y el Movimiento Indio Pachakuti (MIP) de Felipe Quispe,
los parlamentarios campesino-indígenas y afines fueron casi un tercio del total.
Apenas transcurrido un año, una serie de movilizaciones contra la política del gas,
considerada demasiado favorable a los intereses foráneos, culminó con masivos
bloqueos y protestas de la ciudad de El Alto, que al ser reprimidas a bala, inclinaron
la balanza a favor de los rebeldes, obligando a Goni a renunciar y huir del país.
Tras los gobiernos de transición de Carlos Mesa y Eduardo Rodríguez (por sucesión
constitucional), las elecciones adelantadas de diciembre 2005 dieron una amplia
victoria a Evo Morales y al MAS, con un 54% de los votos, algo nunca visto desde
la restauración de la democracia.
Gran parte del capital simbólico acumulado desde entonces por Evo Morales
y el MAS se debe a su condición de ser el primer presidente militantemente
indígena de Bolivia y del continente 14 . Su convocatoria se amplió porque también
aparece muy ligado a otros movimientos populares, como el cocalero, el sindicalismo
tanto “campesino” como obrero y urbano y las juntas vecinales, y por apelar a
la izquierda tradicional, que había quedado fuera de juego desde 1985 y a algunos
sectores cuestionados de clase media.
En su programa, más allá de los gestos simbólicos, llama particularmente la
atención, dentro de nuestro tema, la combinación de la retórica étnica, sintetizada
en la propuesta de un país “plurinacional 15 e intercultural”, con la típica de otros
regímenes de izquierda que buscan una mejor redistribución interna de los recursos
y oportunidades y –a la vez– una mayor independencia y capacidad de maniobra
frente a los intereses de las empresas multinacionales y de las grandes potencias en
que éstas se apoyan. El Gobierno del MAS ha dado también pasos significativos
hacia la reconstrucción de un Estado fuerte y unitario, que en muchos aspectos
I4 Los presidentes mexicanos Porfirio Díaz y Benito Juárez eran indígenas biológicos pero evitaron aparecer como
tales y sus gobiernos se caracterizaron, más bien, por sus medidas anti indígenas.
15 En el sentido de las “naciones” étnicas aymara, quechua, guaraní, etc. (como en la tesis política de la CSUTCB
de 1983).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
parece inspirarse en el Estado del 52, pero con otro imaginario y propuesta, sobre
todo en lo referente a la temática étnica y al desmantelamiento del modelo neocolonial.
Por eso, su propuesta busca conjugar el carácter plurinacional del nuevo
Estado con el de unitario y fuerte. Para llevar adelante su programa, actualmente
el Gobierno cuenta con una coyuntura internacional particularmente favorable
tanto en lo económico, sobre todo por los altos precios del gas, como en lo político,
por la mayor inclinación hacia la izquierda en muchos gobiernos de la región.
Internamente, se le ha abierto un frente difícil en la creciente confrontación
entre el occidente andino, más pobre y todavía con la mayoría de la población,
y los grupos de mayor poder económico de las tierras bajas de la llamada Media
Luna, desde el norte y oriente hasta Tarija al sur, que han logrado atraer a su causa
a buena parte de su población. Esta polarización, de larga data en la historia del
país pero parcialmente frenada por el potenciamiento municipal de la Ley de Participación
Popular, rebrotó con fuerza durante el corto y débil Gobierno de Carlos
Mesa (2004-2005) –en el que se contrapuso la “agenda de octubre” (2003) de El
Alto y el occidente andino con la “agenda de julio” (2004) de Santa Cruz y la Media
Luna– y ha sido innecesariamente amplificada por algunas posturas del propio
Gobierno del MAS.
Esta situación hace insoslayable el análisis de la temática autonómica dentro
de ese Estado “unitario” y a la vez “plurinacional”. Lo que se vislumbra es que, en
realidad, se trata de un juego de autonomías: las departamentales, reclamadas por
la Media Luna; las municipales, iniciadas de alguna manera por la aplaudida Ley
de Participación Popular; y las de las unidades territoriales indígenas, apoyadas por
el Gobierno; cada una de ellas con competencias a ser definidas.
Todos estos planteamientos serán sin duda centrales en la Asamblea Constituyente
instalada en agosto de 2006 pero trabada durante mucho tiempo por
bizantinas disputas procedimentales en las que se ocultaban intereses confrontados
de la mayoría oficialista, quizás demasiado deslumbrada todavía por su 54%, y de
la minoría opositora ahora desplazada pero afanada en recuperar espacios. Es la
paradoja de un Gobierno que ha llegado al poder por la vía democrática electoral
y con amplia mayoría absoluta, pero sin sacar de la cancha a sus opositores, lo que
no le permite imponer a sus anchas su propia propuesta de la manera que lo hizo,
por ejemplo, el MNR en 1952, después de una sangrienta revolución que anuló a
la oposición.
Algunos rasgos dialécticos recurrentes
A modo de conclusión, en esta última parte resaltaré telegráficamente diversas
tensiones dialécticas que se repiten en la historia y que pueden ayudar a detectar
las continuidades en medio de las variantes coyunturales. Las dos primeras son,

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 35
en mi opinión, las fundamentales y las otras son configuraciones complementarias
que estas mismas han desarrollado en la realidad geográfica y territorial.
La primera tensión se da entre la identidad o identidades étnicas y la identidad
nacional unificante. El punto de partida en la historia profunda es la diversidad
de identidades étnicas, muchas de las cuales recién después de la política de reducciones
coloniales adquirieron cierta cristalización en determinados territorios. La
Colonia contribuyó, por otra parte, a diluir en parte las particularidades étnicas
precedentes al reforzar la polarización más genérica entre lo español-criollo y lo indio
o indígena. Se esbozó, así, de manera implícita, cierta convergencia interétnica
de los pueblos originarios en la contradicción fundamental de nuestra estructura
colonial y después neocolonial.
Éste es, desde entonces, el condicionamiento histórico más largo y persistente
de nuestra formación política y social. Ni el mestizaje biológico de la primera
época colonial ni el posterior mestizaje cultural que durante el Estado del 52 se
transformó en el montaje ideológico de la identidad nacional boliviana han logrado
reemplazarlo, como muestra la creciente reemergencia étnica a partir de los
años sesenta.
Una consecuencia jurídica de esta primera tensión es la necesidad de buscar
una mayor complementariedad entre derechos ciudadanos individuales, que apuntan
a la unidad nacional, y los colectivos, entre los que sobresalen los específicos de cada
pueblo indígena. Los pueblos indígenas tienen una doble demanda: ser “ciudadanos de
primera” sin discriminaciones por su condición étnica y, a la vez, que se respete su
derecho a ser “diferentes”, por su condición de pueblos originarios. Es decir, quieren
ser iguales pero manteniendo sus identidades culturales distintas. Ello puede tener
consecuencias en el ordenamiento territorial y en los márgenes de unidad y autonomía
dentro de él, no sólo por departamentos y municipios sino también según otros
criterios derivados de la identidad y organización como pueblos originarios.
La segunda tensión se da entre etnia y clase. Se relaciona con la constitución
de la estructura (neo)colonial arriba indicada, por cuanto la polarización entre lo
hispano-criollo (arriba) y lo indígena (abajo) tiene mucho de la contradicción
entre una clase dominante y otra explotada. La explicitación de esta tensión como
una lucha de clases es más reciente, y está relacionada con las nuevas conceptualizaciones
políticas, sociales y económicas elaboradas en Europa en el siglo XIX. Pero
en la forma en que éstas llegaron y se adaptaron a nuestras latitudes, desde México
hasta el sur de Chile, se ha mantenido esta tensión dialéctica. A principios del
siglo XX, las nuevas corrientes marxistas encontraron cierta síntesis al identificar
al indio como el más pobre de los pobres, algo que, bajo la influencia del peruano
Mariátegui, enfatizaron en Bolivia personajes como Tristán Marof y José Antonio
Arze. 16 Pero más adelante, en línea con el internacionalismo de los partidos de
16 Tristán Marof es el seudónimo de Gustavo Navarro, un escritor y político influyente de los años 1930. José

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
inspiración marxista, se tendió a ver la contradicción fundamental sólo en la
lucha de clases, relegando la contradicción étnica como algo meramente superestructural
o peligrosamente racista.
El redescubrimiento de la riqueza cultural de los “pobres” indígenas llegó a
Bolivia, primero, a través de artistas y literatos, como el quechuólogo y novelista
Jesús Lara –que en 1951 fue también candidato presidencial del Partido Comunista–
y más recientemente el cineasta Jorge Sanjinés. Después, fueron los propios
pueblos originarios –pese a seguir organizados como “sindicatos campesinos”– los
que, durante el deterioro militarista del Estado del 52, empezaron a reclamar con
fuerza la importancia de sus diversas identidades culturales, experimentadas vitalmente
más como pueblos originarios concretos que como “indios” o “indígenas”
genéricos. Sólo al final se añadió la eclosión internacional de lo étnico, producida
por la caída de los socialismos históricos de Europa y Asia y, con ella, la de su
modelo exclusivamente clasista. El riesgo fue que, en la debacle, se cayera en otro
reduccionismo: sólo el polo étnico. Así pareció ocurrir en Bolivia y otros países latinoamericanos,
cuando los gobiernos y agencias internacionales de enfoque neoliberal
empezaron a incorporar lo “multiétnico y pluricultural” en sus respectivas
constituciones (Sieder, 2002) a la par que imponían una globalización económica
de estilo neoliberal que tiende a achicar el Estado y a borrar del horizonte la problemática
de clases. Ahí nació la distinción, que algunos han empezado a usar, entre
el indio “permitido” por los estados y el indio “alzado”, rebelde y revolucionario al
que la sociedad dominante ya no toleraría.
Estas evoluciones y continuidades en el tiempo no señalan dos perspectivas contrapuestas,
de las que sólo una sería válida, ni una evolución cronológica de lo étnico
a lo clasista o “moderno” ni viceversa. Retomando una metáfora que años atrás era común
entre los kataristas, etnia y clase son los dos ojos con los que hay que comprender
la realidad o los dos pies para moverse en ella. La emergencia del MAS y el Gobierno
de Evo Morales parecen haber agarrado al toro por sus dos astas, tanto dentro del país
como en las relaciones internacionales. El Gobierno de MAS y la Asamblea Constituyente
deberán seguir alertas para mantener abiertos esos dos ojos, dos manos y dos pies
para interpretar y transformar nuestra compleja realidad nacional.
En el camino, han ido aflorando otras tensiones dialécticas complementarias,
relacionadas sin duda con las anteriores, entre las que subrayaré principalmente
dos. Una, la tercera, es la tensión rural-urbana. En las áreas rurales se concentra
la mayor pobreza y a la vez la mayor densidad étnica tanto desde el punto de vista
demográfico como de intensidad cultural, mientras que en las ciudades se concentra
la mayor riqueza y a la vez la presencia hegemónica de la cultura no indígena,
más abierta a la influencia de otras formas culturales, nuevas o no, llegadas con la
creciente globalización. En el pasado, esta contradicción llevó con frecuencia a la
Antonio Arze fue uno de los fundadores del marxista Partido de la Izquierda Revolucionario en 1940.

LARgA memORIA De LO éTnIcO en BOLIvIA, cOn TemPORALes OscILAcIOnes 37
conclusión perversa y científicamente insostenible de que los sectores rurales eran
más pobres porque se aferraban a sus culturas ancestrales y que la solución era, por
lo tanto, “civilizarse” o mestizarse culturalmente, es decir, abandonar su propia
cultura para acercarse cada vez más a la cultura dominante hispano criolla.
En las últimas décadas, se ha producido una variante importante en esta tensión,
por el notable aumento que han experimentado los movimientos migratorios,
primero del campo a la ciudad y a la frontera agrícola y, últimamente, también a
otros países. El resultado es que actualmente la mayoría de quienes se identifican
como miembros de algún pueblo originario viven en centros urbanos, con frecuencia
pero no siempre, en su área periférica más pobre. Aunque a la larga muchos
emigrados de segunda y tercera generación modifican significativamente su manera
de ser y pierden los vínculos con sus lugares de origen, son también muchos los que
en los centros urbanos siguen identificándose como miembros de su pueblo originario,
aunque, quizás, hayan perdido la lengua y/o se digan a la vez “mestizos”.
Por otra parte, muchos mantienen un pie en ambas áreas, como si la ciudad
fuera ahora un nuevo piso “eco-socio-económico” de su gente. La ciudad de El
Alto es el caso más notable, pero no el único. El 74% de su población se hizo
censar como aymara, pese a que sólo un 48% habla esta lengua, y el porcentaje es
bastante menor en las generaciones más jóvenes. Por ello, esta ciudad, sólo recientemente
desprendida administrativamente de La Paz, funciona como una bisagra
entre la metrópoli y el campo aymara circundante, donde nació casi el 40% de su
población. Por eso mismo, la rebelión popular de octubre 2003, cuyo foco principal
estuvo en El Alto, fue descrita por muchos como una rebelión aymara. Es decir,
el fuerte fenómeno migratorio desplaza en parte la contradicción rural urbana a la
contradicción “campo + periferias urbanas étnica y socialmente empobrecidas” vs
“áreas urbanas más ricas, criollas y céntricas”.
La otra tensión, y van cuatro, es la regionalista que actualmente se ha polarizado
en la contradicción colla vs camba o, si se prefiere, entre el occidente andino
y la Media Luna, que abarca a las tierras bajas orientales y a Tarija. En Bolivia, los
conflictos regionales son de larga data, hasta el punto que algunos llegan a considerarlos
como la contradicción fundamental del país (ver el artículo de José Luis
Roca en este mismo volumen). Por eso, la demanda autonómica resulta fundamental
para la Media Luna. Pero en su forma actual, más dicotómica, ha tomado un
nuevo cariz que, según algunos, si no se la encara adecuadamente, podría romper la
viabilidad de Bolivia como país.
La diferencia ecológica, cultural, socioeconómica y política entre la macro
región andina y las tierras bajas se remonta a épocas precoloniales y ha persistido
hasta el presente con cambios menores. Uno de estos cambios es el tránsito, por
razones económicas y culturales, de Tarija, cuya parte más poblada es ecológicamente
andina, a la Media Luna. Estas razones explican también buena parte de
la polarización actual entre occidente andino y la Media Luna. En términos de

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
clase, es fundamental el control de las elites de la Media Luna sobre los recursos
naturales, desde la tierra hasta el petróleo, actualmente mucho más ricos allí que
en el occidente andino, hoy más empobrecido por el menor valor de sus recursos
mineros y la pérdida de su complemento comercial marítimo. Si a ello añadimos,
en términos étnicos, el gran peso aglutinante que en la Media Luna juega la cultura
hispano-criolla frente a las minorías muy diversificadas y dispersas de pueblos originarios
e inmigrantes andinos, se explica que la polarización halle, de momento,
un eco fácil en otros sectores poblacionales.
No se agotan aquí las tensiones dialécticas que se cruzan a lo largo de las épocas.
Sigue, por ejemplo, el dilema entra la unidad y el faccionalismo en los movimientos
sociales y étnicos. Están los mencionados regionalismos. Y también el creciente impacto
de la globalización, que últimamente incide sobre migraciones internacionales
e intercontinentales, generando nuevos lazos e identidades. Pero basten las cuatro
tensiones señaladas para ver cómo, en medio de los cambios y procesos de la historia
social boliviana, seguimos enfrentando temas estructurales de larga data.
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Introducción
Visibilizar a los mestizos en Bolivia
Carlos Toranzo Roca
Cuánto tienes, cuánto vales, amor mío,
si no tienes yo te pago...
Si quieres bailar morenada, tienes que tener platita. 1
El presente ensayo pretende sacar del baúl de las cosas olvidadas la cuestión
del mestizaje en Bolivia. En realidad, busca hablar de los múltiples mestizajes, pues
si de mestizos se habla, se debe usar el plural y no el singular. No se intenta una
discusión teórica, ni entrar en la maraña estadística para hallar argumentos de
verdad; antes bien, se acude a las intuiciones y percepciones de la vida cotidiana
que inducen a pensar que el mundo de los diversos mestizos tiene importancia para
entender la Bolivia actual y, en especial, su futuro.
El razonamiento y las intuiciones que se vierten en este ensayo tienen una
premisa básica: es imposible acudir a la homogeneidad para hablar de las sociedades,
de las antiguas y de las presentes. Esto implica que es vano el esfuerzo de
imponer la monoculturalidad para delinear el desarrollo político y social. Muchos
fracasos en la historia se deben a las estandarizaciones. La cultura occidental no
pudo imponer el cartesianismo como único modo de pensamiento en el mundo;
1 Estribillo de dos morenadas, baile típico de Oruro pero que ahora inunda todo el país. Expresan la acumulación
económica de sectores populares mestizos que, con certeza, tienen orígenes indígenas, pero que están plenamente
abiertos a la lógica del mercado.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
y los socialismos se tropezaron con su propia estandarización y hoy son sólo un
recuerdo histórico.
En Bolivia, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que hizo la
Revolución Nacional de 1952, no pudo vestir con un traje de mestizo homogéneo
a todos los bolivianos. Así, hacia adelante, a pesar de las esperanzas en revoluciones
culturales, es poco probable teñir a toda la sociedad de indigenismo, como es
imposible creer que todos los ciudadanos se sienten mestizos. En esta época de
globalización, en la que el Internet, el celular y las migraciones nos cambian el
alma, cada día observamos cambios, y las identidades no son excepción. Pero hay
que tener presente que el cambio no elimina el pasado; lo incorpora con modificaciones,
recreando la realidad, las culturas y las identidades; éstas son fluidas,
cambiantes y diversas.
Algunas interpretaciones de los datos
La estadística es fundamental para el análisis. Sin evidencia empírica,
cualitativa y cuantitativa, es difícil avanzar en las investigaciones. Es imprescindible
dar datos, pero no lo dicen todo; se necesita olfatearlos, generar percepciones
sobre ellos para comprender la temática de estudio. Pero, quién puede
decir que todos los datos, inclusive sobre un mismo tema, hablan exactamente
sobre lo mismo, o quién puede asegurar que sean comparables entre sí. Además,
allí donde hay subdesarrollo y ausencia de continuidad institucional, los datos
son escasos y poco precisos (Verdesoto y Zuazo, 2006). Por eso, el investigador,
pero especialmente el lector, deben tratar de entenderlos y analizarlos por
cuenta propia. De los datos salen intuiciones pero nunca una verdad absoluta,
menos aún en temas tan intrincados como las identidades étnicas o culturales.
Y la cuestión es todavía más complicada cuando el dato está sometido al paso
del tiempo. Una cosa es hablar de blancos, mestizos o indígenas en 1900 y otra
muy distinta hoy en día.
Los datos del Censo de Población de 1900 muestran lo siguiente: 51% indígenas,
27% mestizos y 13% blancos. 2 Cincuenta años después, el Censo de Población
de 1950 arroja estos resultados: 63% indígenas y 37% mestizos. Lo primero que
llama la atención es que ya no aparece la categoría poblacional “blancos”, es decir,
que quienes se creían “blancos” en ese tiempo no tuvieron opción a ser censados
como tales. Los resultados de este Censo no son plenamente comparables con los
del Censo de 1900. Pero, con todo, en uno u otro, hay algunos datos referenciales,
por eso no nos preocupamos de entender por qué sube el porcentaje de los indígenas
o de los mestizos comparados con los datos de cincuenta años atrás.
2 El 2% eran negros, y el esto no-especificados

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 43
Según los datos del Censo de Población y Vivienda de 1992, 8,1% de la población
mayor de seis años hablaba sólo quechua, y un 3,2% de la población total
era monolingüe aymara. ¿Qué quiere decir esto? Es evidente que aumentó la población
que hablaba español, ya sea que fuere monolingüe o bilingüe. Este incremento
deja percibir un movimiento cultural, significa que algo estaba pasando con las
identidades. La respuesta no puede ser dogmática. No quiere decir que quien habla
español deja de poseer una identidad originaria o indígena; simplemente habla de
un fenómeno de complejización de los temas de la identidad.
Pero, huyamos de los censos de población y vayamos a otros datos. La Encuesta
de Seguridad Humana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) realizada en 1996, al indagar la autopercepción étnica de los
bolivianos, arroja los siguientes datos: indígenas 16%, mestizos 67%, blancos 17%
(Calderón y Toranzo, 1996). Estos datos tampoco son plenamente comparables
con los correspondientes a los censos que mostramos líneas arriba, pero desafían a
la intuición. Por de pronto, aunque muchos sonrían al mirar a alguien que se cree
blanco después de siglos de mezcla y de mestizaje, es ponderable que los investigadores
hayan dejado en libertad a la gente censada para percibirse entenderse a sí
misma de esta manera.
Otras encuestas que se realizan con continuidad desde 1998 son las del
Latin American Public Opinión (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, Estados
Unidos. Éstas también penetran en el tema de la autopercepción étnica y
arrojan los siguientes datos (Seligson, 2006): para 1998, indígenas u originarios
9,8%, mestizos 62,8% y blancos 23,3%. A dos años de la Encuesta de Seguridad
Humana y sin que los datos sean totalmente comparables, llama la atención que
el porcentaje de mestizos que arroja ésta, 67%, sea un tanto parecido al 62,8% de
LAPOP. Por su parte, los blancos, según la Encuesta de Seguridad Humana son
17% y, según LAPOP, 23,3%.
Los datos de la encuesta LAPOP para 2004 son los siguientes: indígenas u
originarios 15,6%, mestizos 60,6% y blancos 19,4%. El dato sobre los mestizos no
muestra grandes variaciones respecto de la encuesta realizada seis años antes, pero
marca una línea dura, pues significa un porcentaje muy alto de la población. Lo
que se debe destacar, sin embargo, es que quienes se autoperciben como indígenas
pasan de un 9,8% a un 15,6%. Está claro que esta cifra tiene mucho que ver con el
impulso del discurso indigenista en el país, especialmente en el período 2000-2004,
época de crisis del neoliberalismo y de los partidos tradicionales.
Los datos de LAPOP para 2006 son: indígenas u originarios 19,3%, mestizos
64,8% y blancos 11%. El dato sobre los mestizos es consistente respecto al de dos
años antes, pasa de 60,6% a 64,8%, a pesar del gran boom del discurso indigenista
que vive Bolivia después de la asunción de Evo Morales al poder en enero de 2006.
Y, con toda certeza, por esa ebullición del indigenismo promovida por el MAS y su
Gobierno –que condujo a que muchas personas de las clases medias de intelectuales

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
y otros sectores profesionales vistan atuendos originarios y tengan ideas de ese tipo
para articularse con el proceso masista–, en 2006, un 19,5% de los encuestados se
autopercibe como indígena u originario con relación al 15,6% de dos años antes.
Pero, volvamos a los censos nacionales de población y, específicamente, al
Censo de 2001.En este Censo se preguntó a las personas mayores de 15 años si se
consideraban perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios: quechua.
aymara, guaraní, chiquitano, mojeño u otro nativo o a ninguno. Los datos
obtenidos no son comparables con otros censos o encuestas en los que se indagó el
porcentaje de indígenas, mestizos y blancos. Con esta limitación, según el Censo
2001, 62% de la población se adscribía a algún pueblo originario. Al respecto, la
historia larga del país depara algunas sorpresas: al inicio de la Colonia no se censaba
a los mestizos y, por coincidencia o casualidad, en el Censo de 2001 no se preguntó
a la gente si se autopercibía como mestiza. Como no existía esta categoría, la gente
no tenía otra opción que marcar las casillas que se le pusieron delante. Un censo
que olvida a los mestizos muestra un dato flaco, dudoso: 62% de la población boliviana
se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario. Si, como dijimos,
no todos los datos son fidedignos, y hay huecos en los censos de 1900, 1950, 1976
y 1992, no tenemos por qué jurar la veracidad del Censo de 2001 ni tomar como
verdad absoluta sus datos, que “olvidan” expresamente algo que está en el sentido
común boliviano: el proceso de mestizaje de siglos, y que deshecha un hecho práctico:
mucha gente, quizás la mayoría, se siente una mezcla cultural o étnica.
Sin embargo, el Censo de 2001 muestra un dato importante: únicamente el
11% de la población boliviana habla sólo un idioma nativo. Si restamos esta cifra
del 62% que se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario, resulta que
un 51% de ésta habla castellano. Así, los datos sobre la población que se autoidentifica
como indígena se ablandan. Con ello, no queremos decir que una persona
deja de ser indígena por el hecho de hablar castellano; lo que intuimos es que
hablar castellano significa muchas cosas, entre ellas la mutación de costumbres, el
enriquecimiento cultural, la mezcla étnica y cultural. Al suceder todo eso, queda
por explicar que no se puede ser algo de manera absoluta, ni siquiera indígena.
Antes bien, se es algo combinado, se es algo más complejo, y al ser más complejo
o diverso, es obvio que la gente siente y vive esa complejidad en su carne y en su
conciencia, así como en la percepción de sí misma.
En el Censo de 2001, sin considerar la velocidad incrementada de la migración
a los centros urbanos de estos últimos seis años, hasta 2007, se muestra que 62,4% de
la población era urbana y 37,6% rural. No vamos a decir que por ser urbana, la población
es blanca o mestiza. Pero sabemos por mirada propia que las poblaciones urbanas
son mayoritariamente populares. Esto conduce a una constatación: si alguien se percibe
como blanco, por respeto a su autopercepción que se lo cense como tal; y que se
haga lo mismo con quienes se perciben como mestizos, que no se los eluda. El dato,
en todo caso, relativiza los resultados sobre la autopercepción indígena.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 45
Más datos del Censo de 2001: 44,8% de la población boliviana ha tenido un
movimiento migratorio. Estos movimientos normalmente se dirigen a los centros
urbanos o fuera del país. Esto no quiere decir que no haya una migración ruralrural,
pero ésa no es la norma. Nuestra población es de ocho millones y hay tres
millones más en el extranjero. Como producto de esta migración, ¿no modifica la
población su cultura, sus hábitos, su lengua, sus costumbres y su autopercepción?
¿No se convierte en diversa y así genera una mayor y más compleja diversidad
nacional? ¿Quienes migran no adquieren “manchas” de mestizaje? ¿O permanecen
tan indígenas u originarios como hace siglos, guardando su memoria larga pero
olvidando su vida cotidiana?
Pero, quienes impulsan con denuedo el dato de 62% de personas que se autoperciben
como indígenas, comienzan a relativizar algunas de sus apuestas. No
dejan de mirar que si en El Alto un 74% de la población se autopercibe como aymara,
sólo 48% habla la lengua aymara. Esto dice algo de la complejidad del tema
que impide quedarse arrobado con el dato frío del 62%. Es más, en una encuesta
realizada por la Fundación UNIR en 2006 en las ciudades capitales de departamento
y El Alto, se observa que 56% de quienes se identifican como aymaras también
se autoperciben como mestizos; lo mismo sucede con el 76% de quechuas y el 79%
de los chiquitanos. La estadística es maravillosa: se podría preguntar primero si se
sienten mestizos y, después, si paralelamente se identifican como aymaras, quechuas
o de otro pueblo originario. La estadística no deja de tener intencionalidad
y corazón; por eso acudimos al lector para que ponga sus intuiciones en la lectura
de los datos que presentamos.
La pista abierta por el comentario de los datos de la Fundación UNIR puede
generar una mayor complejidad analítica que es, quizás, el camino para entender
mejor lo que se pretende analizar: resaltar las referencias mixtas, las ambivalencias,
las complejidades, las diversidades. Toda persona debe tener la libertad de
sentirse muchas cosas a la vez, incluida la autopercepción como mestizo. No por
ser políticamente correctos en estos tiempos de boom indigenista vamos a hablar
solamente de pueblos originarios o de indígenas, cuando salta a la vista una verdad:
somos más complejos y diversos. Tiene que haber libertad en la estadística
para que los sujetos se sientan cholos, mestizos, aymaras o quechuas, todo a la
vez. No es aconsejable inducir a la pertenencia a una singularidad originaria y,
menos aún, a una particularidad cultural.
La lógica del blanco o negro o la invisibilización del matiz
En Bolivia, el análisis social y político e, incluso, la mirada histórica a lo
social están marcados por la intención de descubrir o hacer visibles los contrarios,
los opuestos, las contradicciones. Es decir, por esfuerzos para mostrar lo blanco y lo

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
negro. Pero el impulso analítico no es el mismo para detectar el matiz, la combinación,
la mezcla, la mixtura. En cada momento histórico, se insiste en adscribirse
a lo bueno y en negar lo malo, existe una pulsión analítica para la adscripción a
posturas maniqueas. O se denuesta o se hace apología, no se hace un esfuerzo para
tender puentes conceptuales. Es decir, se milita a favor de una u otra categoría, por
ello, esas categorías dejan de ser instrumentos analíticos. Esta limitación debe ser
tomada en cuenta el momento de pensar sobre lo mestizo.
Esta limitación está presente en la oposición entre blanco e indígena, o lo
que es lo mismo en el código nacional, la oposición entre k’ara y t’ara, 3 términos
que implican una connotación negativa y un fuerte maniqueísmo. Por otra parte,
en muchos casos, las categorías utilizadas por los análisis históricos son frías y, por
ello, inmóviles, cuando, por el contrario, la historia implica el cambio de la realidad
y, por ello, del contenido de las categorías. A lo largo del tiempo, los conceptos
tienen referentes históricos y reales distintos. ¿Es lo mismo hablar de criollos en la
Colonia que en el siglo XXI? Referirse a blancos e indígenas en el siglo XIX es muy
diferente que en el siglo XX. Las categorías de blancos, indígenas y mestizos en los
censos de 1900, 1950, 1992 y 2001 remiten a realidades diferentes; las palabras son
las mismas pero las categorías han cambiado de contenido porque aluden a fenómenos
y realidades que también han cambiado.
Muchos análisis históricos no admiten los procesos ni valoran los cambios;
antes bien, se inclinan a convertir las revoluciones en utopías y creen que cuando
aquéllas suceden todo debe ser cambiado. Si queda un hálito del pasado, la revolución
o el proceso de cambio son acusados de reformistas, se los mira con intenciones
maquiavélicas de mantener los viejos órdenes. No se comprende que no todo puede
cambiar de cuajo, que los procesos históricos, incluidos los procesos revolucionarios,
cambian lo que pueden y no lo que quieren. Esta mirada desconfiada está presente en
los análisis del mestizaje y de la cuestión indígena. Por ello, se observa a las revoluciones,
a los cambios y los procesos de reforma social sólo como una regeneración del
neocolonialismo o como los afanes de los “blancos” para mantenerse en el poder. La
pugna ideológica que contrapone blancos contra indios llega a tales extremos que representantes
intelectuales de éstos –en realidad mestizos de origen popular o no pero
con ideas indigenistas– hablan de “etnofagia” para referirse a procesos de innovación
institucional, como la Participación Popular que ha sido una de las reformas políticas
más profundas y que más democratización e inclusión social ha creado en Bolivia.
Así, el análisis dicotómico (Zuazo, 2006), portador de una cuota de maniqueísmo,
ha estado presente siempre en Bolivia. No hay que olvidar las oposiciones
clásicas: hispanos-criollos, blancos-indios, k’aras-t’aras, nación-antinación, clases
dominantes-clases dominadas, urbano-rural, oriente- occidente, collas-cambas, oc-
3 K’ara es una referencia negativa a los blanco y t’ara a lo indio y, por extensión muy lata, a lo popular.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 47
cidente-media luna 4 . Estas oposiciones eliminan los matices de los análisis y de la
elaboración de la estadística poblacional. El pensamiento dicotómico no admite a
los “cafés”, no tolera las mezclas, razona sólo en blanco y negro. Si hace un siglo, en
Pueblo enfermo, Alcides Arguedas 5 decía que el problema del país eran los indios,
a inicios del siglo XXI los indigenistas más radicales dicen que el problema son las
oligarquías blancas del oriente de país, incluyendo entre los blancos a la burguesía
cunumi 6 de Santa Cruz.
En el análisis no sólo está presente lo dicotómico sino que éste se pervierte
con la mirada racista. En esto hay grandes pecados históricos. Franz Tamayo 7 , uno
de los intelectuales más enjundiosos de Bolivia, valoró positivamente a los indios,
pero tuvo una valoración negativa de los cholos. Él y muchos otros pensaban que lo
cholo es peor que lo mestizo. Pero, ¿a esta altura del tiempo, dónde está la frontera
entre lo cholo y lo mestizo?
El liberalismo de inicios del siglo XX, que debía convertir a todos los bolivianos
en ciudadanos, no tenía, sin embargo, como norte de la edificación política
y social a la ciudadanía; su núcleo conceptual era el darwinismo social, la expresión
de la superioridad de una raza, la de los blancos, frente a otra raza, la de los
indígenas, que debía extinguirse. Ese liberalismo, ¿entendía la historia boliviana?
¿Comprendía la sublevación de Belzu? ¿Había entendido porque, por momentos, se
hablaba del cholo Belzu? (Peredo, 1992). ¿Qué sabía el liberalismo de la multitud
de artesanos y, especialmente, de los emprendedores populares del comercio de la
chicha y de la coca? Estos negocios no los realizaban, precisamente, los liberales en
el poder, los burgueses clásicos, sino los sectores populares que no nacieron de la
noche a la mañana con la República sino que se formaron desde mucho antes.
Hablamos de quienes que, con una licencia categorial, podrían ser nombrados
como los mestizos del siglo XIX o de la primera fase del siglo XX. Pero, en este
caso, no estamos hablando de cualquier tipo de mestizos sino de quienes construyen
sus identidades, sus cambios societales, sus transformaciones culturales, con
una buena cuota de cambios en su posición económica y de la funcionalidad que
juega en los procesos de desarrollo económico. Y, repetimos, con una cuota de
cambio económico, porque sabemos que las transformaciones de ese tipo juegan
un rol en la mestización, pero no lo explican todo; por eso no queremos caer en
los excesos de los viejos marxismos que lo explican todo a partir del cambio económico,
desde la mutación de las estructuras. A la hora de hablar del mestizaje, es
más importante escudriñar los cambios identitarios, culturales, de hábitos de vida,
4 Media luna hace referencia a cuatro departamentos del país: Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, en los que ganó
el voto por el Si en el referéndum sobre las autonomías departamentales de julio de 2006.
5 Alcides Arguedas fue uno de los pensadores conservadores más importantes de la primera mitad del siglo XX.
6 La elite de Santa Cruz se refiere como “cunumi” a los sectores populares.
7 Franz Tamayo es otro pensador importante de la primera mitad del siglo XX. Su libro Creación de la pedagogía
nacional es considerado un clásico.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
de lugar de morada, de lengua, de auto percepción y de muchas cosas más que no
podremos abordar en este ensayo.
En este ensayo no emprenderemos la difícil tarea de distinguir a los criollos
de los mestizos. Si somos conscientes del paso del tiempo y de los procesos históricos,
veremos que esas diferencias se redujeron poco a poco hasta dejar de ser
importantes. Uno debería preguntarse hoy, porque ése es el tema de este ensayo,
¿dónde está la diferencia entre criollo, mestizo y cholo y qué importancia tiene hoy
hacer ese ejercicio intelectual? (Soruco, 2006).
El darwinismo social del liberalismo de inicios del siglo XX no se ha perdido
en la sociedad, a pesar de la Guerra del Chaco, que provocó el encuentro
nacional de regiones, razas y sujetos distintos, y de la Revolución de 1952. No
se puede ocultar que en Bolivia las ideas y percepciones anti indígenas de las
elites sociales, políticas y económicas han persistido. Estas posturas anti indígenas
emergieron, a veces, con más fuerza en los cholos. Por eso René Zavaleta 8
hablaba de una paradoja señorial: una suerte de renacimiento continuo de los
comportamientos señoriales y oligárquicos de las elites y, lo que es peor, incluso
de quienes no pertenecen a las elites. Ésta es una de las marcas negativas de la
vida boliviana con signos de racismo.
Aunque muchos teóricos no lo admiten, el racismo es de ida y vuelta. Los
indios, o para ser contemporáneos, los indígenas u originarios, y mucho más sus
intelectuales también tienen su propio darwinismo social: dicen que “el aymara
es mejor que el sistema”. En este momento de apoteosis del indigenismo, muchos
concilian con la idea de imponer una cultura, la aymara, porque entienden que ése
es el camino de la inclusión social y política. Concilian con esta idea sin criticar el
monoculturalismo que implica. Ya no se habla de la multiplicidad de culturas, de la
diversidad de pueblos originarios, sino se apunta a la hegemonía de los indígenas,
en especial de los aymaras. Así, se pasa del multiculturalismo al monoculturalismo,
so pretexto de la defensa de las ideas que apoyan a los indígenas.
Pero, así como los liberales de inicios del siglo XX no consideraban a los
mestizos porque estaban embebidos en la dicotomía blanco-indio, da la impresión
de que ahora, el indigenismo, reforzado por los resultados de un censo mal
elaborado, también se olvida de los mestizos. Ese indigenismo no sólo cierra sus
ojos a otras culturas originarias también los cierra a la cotidianeidad, no observa
a los mestizos. Hay que aclarar que estos mestizos no son las elites oligárquicas,
no son los profesionales graduados en el exterior; son los cholos de todo tipo,
los comerciantes minoristas, los informales, las burguesías cholas y cunumis, los
trabajadores de cuenta propia, los choferes, los contrabandistas, los empleados
públicos, los taxistas, los metalmecánicos, los carpinteros, los heladeros y, con
asombro, también muchos cocaleros. Esos mestizos son, después del proceso de
8 René Zavaleta es el pensador más importante de la segunda mitad del siglo XX.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 49
democratización económica iniciado por la Revolución de 1952, las nuevas clases
medias populares de nuestros tiempos (PNUD, 2005). Si no se abre los ojos a
estas nuevas clases medias, a esta multiplicidad de mestizos, no se entenderán los
cambios sociales producidos en el país desde la Guerra del Chaco, hace más de
70 años, o desde la Revolución Nacional de 1952.
Revolución nacional, democratización social y mestizaje
Si el liberalismo de comienzos del siglo XX era darwinista social, y si sus
ideas fueron la norma de la construcción social en las primeras décadas de esa centuria,
no es menos cierto que ya en la década de los 30, en los albores de la Guerra
del Chaco, ya se comenzaba a regar ideas nacionalistas y de diferentes marxismos
que contenían críticas al pensamiento liberal y al Estado oligárquico construido
por esas fuerzas políticas e ideológicas. La guerra con Paraguay, más allá de ser un
conflicto bélico que perdimos, pero curiosamente sin perder los hidrocarburos, fue
simultáneamente una guerra que ganó Bolivia. La guerra fue una coctelera social, o
para decirlo de manera más fina, fue un intercambio de subjetividades que permitió
la articulación, la conexión cara a cara entre la gente del campo y de las ciudades,
de la población del oriente con la del occidente. En las arenas ardientes del Chaco
se conocieron y se conectaron entre sí cambas, collas, chapacos y todo tipo de
bolivianos, de todas las regiones, urbanos y rurales, plebeyos y gente acomodada.
En el Chaco emergió la necesidad de entender qué era la nación, qué era el país. Si
al llegar a los campos de batalla los campesinos gritaban ¡viva el General Bolivia!,
tres años después salieron del Chaco entendiendo que Bolivia era otra cosa: una
nación que se debía construir, un país que se tenía que edificar. Mientras estos campesinos
movilizados como tropa defendían el país, muchos terratenientes tomaban
sus tierras, sin importarles la nación, esa nación que comenzaban a pensar quienes
combatían en el Chaco.
Ese cruce de subjetividades distintas, ¿no tuvo la capacidad de modificar y
enriquecer las culturas? ¿Esas intersubjetividades juntas podían dejar intactos a
quienes fueron al Chaco, podían dejar intacto al país? ¿No habrá surgido, de manera
práctica, una idea de mezcla, no se habrá adicionado un germen más de nuevas
identidades, ahora ya no singulares, absolutas, sino de identidades que se cruzan
entre sí, que toman algo de otras y que dan algo a las otras? ¿No sería ése también
un camino de construcción de más mestizajes, de múltiples mezclas, de conexiones
sociales que complejizan las identidades? Después del Chaco, ¿podían quedar los
indios intactos, incólumes, sin modificaciones en sus culturas y sus costumbres?
Por otra parte, ¿podían quedar iguales los cambas, chapacos y collas; podían quedar
incólumes los pobladores urbanos de las ciudades, podían quedar sin mácula las
elites oligárquicas de las ciudades?

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Terminada la Guerra del Chaco, todos cambiaron, poco a poco el país se
transformó. Inmediatamente se instalaron los gobiernos del nacionalismo militar.
Como prueba de su nacionalismo, el Gobierno del coronel David Toro nacionalizó
los hidrocarburos en 1937, a dos años del final de la guerra. A diferencia de la época
de las oligarquías, el nacionalismo ya era visible. Por su lado, los indios, en especial
en el valle alto de Cochabamba, comenzaron la toma de las tierras que les usurparon
y también de las propiedades de los terratenientes. Cada vez era más audible
el planteamiento de Tristán Marof: 9 Tierras al indio y minas al Estado. También
emergió el nacionalismo civil, cuyo núcleo fue el MNR que, entre 1943 y 1946, gobernó
aliado a un militar nacionalista: Gualberto Villarroel, ese militar que decía
que no era enemigo de los ricos pero que era más amigo de los pobres.
Si con Toro y el nacionalismo militar nació el constitucionalismo social, con
Gualberto Villarroel se hicieron explícitas las acciones a favor de los trabajadores.
Durante su Gobierno se creó la institución del Inspector General del Trabajo, antecedente
del Ministerio del Trabajo de la época de la Revolución Nacional y se
realizó el Primer Congreso Indigenal como consecuencia tanto de la atención del
Estado a la problemática de los indios como de su propia movilización, pues, en
general, en Bolivia, los oídos del Estado se abren únicamente cuando hay ruido de
movilización de masas. En los años cuarenta también nació la Federación Sindical
de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB), núcleo del sindicalismo revolucionario
boliviano, que se entendía a sí mismo como partido político y no como organización
de reivindicación económica. La FSTMB jugó papel importante en las
movilizaciones sociales de los años cuarenta y fue clave para la Revolución de 1952
y la construcción del Estado revolucionario. Mucho más tarde, a finales del siglo
pasado e inicios de éste, fue el modelo para la organización de los sindicatos cocaleros
del Chapare y para la construcción del Movimiento al Socialismo (MAS) que
llevó al poder a Evo Morales en diciembre de 2005.
En la Guerra del Chaco emergió la idea de nación. Entre 1935 y 1952, pasando
por gobiernos de nacionalistas militares y golpes de Estado conservadores,
emergió la idea de la eliminación del Estado oligárquico. Esa idea transitó a la
realidad con la Revolución Nacional de 1952, encabezada por el MNR, con la
alianza de clases medias populares, intelectuales, obreros mineros y fabriles y campesinos;
es decir, con la participación de buena parte del mosaico social de Bolivia.
Como toda revolución, ésta hizo cambios trascendentales: voto universal, reforma
educativa, nacionalización de minas y, un cambio muy importante para el tema de
este ensayo, la reforma agraria, en especial en el occidente del país y en los valles,
dejando la gran propiedad en el oriente del país. El proceso de ciudadanización que
impulsó el MNR condujo a un cambio que no es menor: la generación de una clase
9 Tristán Marof, pseudónimo de Gustavo Navarro, pensador socialista de los años treinta y cuarenta que sistematizó
las demandas sociales de la época.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 51
campesina minifundiaria, ya no formada por indios, los ex pongos de la hacienda,
sino por lo que el MNR entendía como campesinos, una categoría de clase con la
que ese partido trataba de evadir la idea de indios, pues creía que ella era portadora
de la discriminación social de siglos.
En ese momento, ése fue un avance inconmensurable. Treinta años después
de la Revolución, sin embargo, muchos indigenistas, mirando esas transformaciones
con el lente de la desconfianza, acusaron al MNR de tratar de quitar a los
campesinos (en los ochenta ya nombrados como indígenas u originarios) sus identidades,
sus culturas y sus tradiciones para refundar el neocolonialismo. Desde esta
óptica, los cambios producidos por la Revolución fueron menores y no generaron la
verdadera revolución que esperaba el país para desterrar al colonialismo y retornar
a las identidades e instituciones tradicionales de los pueblos originarios.
Más allá de esa percepción, el voto universal democratizó la política. Sus
verdaderos efectos se sintieron recién en los años noventa y en este siglo XXI,
una prueba de ello es que por medio del voto Evo Morales ganó la Presidencia.
La reforma agraria eliminó a los gamonales de occidente y del valle, pero es evidente
que surgieron terratenientes en el oriente. La reforma educativa amplió
el acceso, casi universal, de niños urbanos y rurales a la escuela. Sin embargo,
algunos analistas piensan que accedieron a una escuela civilizatoria, que les quitó
sus identidades, sus costumbres, sus instituciones y su lengua. La nacionalización
de minas facilitó la expulsión del Estado oligárquico: ya no estaban los viejos barones
del estaño, pero ello no quiere decir que no hayan surgido algunos nuevos
y grandes empresarios en la minería.
La Revolución no sólo permitió la democratización social sino también la
democratización económica; abrió espacios para que otros sectores sociales adquieran
capacidad de acumulación o de actuación en la economía. Si desde la Colonia
y principios de la República algunos sectores populares ya operaban en el comercio
de la coca, en la producción y comercialización de la chicha (Rodríguez y Solares,
1990) y en la artesanía, con la Revolución Nacional multiplicaron sus posibilidades.
Éstos y otros sectores populares se desarrollaron demostrando un gran olfato
para el mercado y destrezas para la acumulación económica, especialmente en el
campo del comercio y en menor medida en el de la producción. En los años cincuenta
y sesenta, para nadie es un misterio el crecimiento del contrabando, del
transporte urbano, interprovincial e interdepartamental, de la metalmecánica, de
la joyería, de la carnicería, de las ventas de abarrotes al por mayor, del comercio
de electrodomésticos y de los negocios de las maestras mayores y menores de los
mercados (Barragán, 2006).
Todo esto ha dado lugar al surgimiento de una burguesía chola y cunumi
muy pujante. ¿Son indígenas estos nuevos empresarios? Más bien, parecería que
son parte de un nuevo mestizaje. Es cierto que su origen puede ser indígena o
campesinos, pero su vida diaria los convirtió en una simbiosis y mezcla de muchas

52
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
cosas. No siempre se deja de ser lo que se era, se lo modifica, se lo enriquece, se
lo complejiza; ése parece ser el camino de la mezcla y del mestizaje en Bolivia. El
MNR de la Revolución ofreció la industrialización, pero sólo generó una urbanización
sin industria, lo cual devino en una gran informalidad, el 66% de la población
económicamente activa es informal, un sector integrado por trabajadores por
cuenta propia, pequeños comerciantes, vivanderas, heladeros, choferes, taxistas,
transportistas, voceadores, carpinteros, peluqueros, sastres, plomeros, albañiles y
muchos etcéteras. ¿Son todos ellos, de manera absoluta, indígenas? ¿Son cholos?
¿Son mestizos? ¿Qué son? A decir verdad, se sienten muchas cosas simultáneamente.
Pueden sentirse originarios, pero no dejan de autopercibirse como bolivianos y
mestizos. Se sienten una parte de esa gran multiplicidad de mestizos que existen.
No se comprenden como un mestizo universal, que no existe; porque una cosa es
ser mestizo de las Siete Calles, otra de Equipetrol, o de Montero, en Santa Cruz;
como es diferente el mestizo de Quillacollo en Cochabamba, de El Alto o del centro
o de la zona Sur de la ciudad de La Paz. Todos son diversos. Esta realidad no
tiene nada que ver con el sueño de estandarización del MNR de la Revolución.
Los mestizos no son solamente la burguesía chola, son también otros sectores
sociales más amplios que conforman las clases medias populares que la sociología,
porque no usan corbata, no puede captarlos como parte de las varias clases
medias nacionales. No obstante, si para ellos la corbata no es el pan de cada
día, es el instrumento de batalla para la fiesta. ¿No portan corbata los bailarines
populares de todas las festividades zonales del país? La acumulación popular es
cosa añeja, de siglos, pero se potenció desde la Revolución Nacional. Las clases
medias populares, los cholos con plata, en buen romance, los mestizos populares
ricos –que son diferentes a los mestizos que vienen de las elites y que se creen
blancos– se apoderaron de buena parte de la economía nacional. Durante muchos
años bailaron en honor del Señor del Gran Poder en la zona popular del
Rosario, en La Paz, pero después, con el paso de los años, se apropiaron del centro
de la ciudad. Esto no expresa sólo acumulación económica sino también emisión
cultural de quienes ya no son virginalmente indígenas sino portadores de múltiples
identidades, muchas de ellas de códigos urbano-populares. Lo popular, o lo
nacional-popular, impulsado por la Revolución está presente en la construcción
de las identidades de muchos sectores mestizos, que no se adhieren al MNR pero
que se sienten nacionales, nacional-populares, lo cual no niega que rechacen su
pasado campesino o indígena (Mayorga, 1993).
Max Fernández 10 expresó este fenómeno de manera paradigmática. Pero también
expresó algo más: la participación de esos sectores en la política. El partido
de Fernández, Unidad Cívica Solidaridad (UCS), formó parte de varios gobiernos
10 Max Fernández, empresario mestizo de la burguesía chola, dueño de la Cervecería Boliviana Nacional, es el
paradigma de los sectores mestizos adinerados que entraron en la política nacional.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 53
nacionales como prueba de la apertura del sistema político a otros actores sociales
durante el proceso de democratización que se inició en 1982 con la asunción al
gobierno de Hernán Siles Zuazo a la cabeza de la Unidad Democrática y Popular
(UDP) (Mayorga, 1997). Pero Fernández no fue el único; a su lado, de manera
coetánea, desde una vertiente popular no muy lejana, también estaba presente en
la escena de la cotidianidad y de la política el compadre Carlos Palenque, 11 como
representante de los migrantes recientes a La Paz, de sectores urbano-populares no
adinerados pero que enriquecieron a las clases medias y que complejizaron más el
proceso de mestización en el país (Toranzo, 1992).
Estos nuevos actores sociales con representación política suponen un fenómeno
amplio de democratización social y ejemplifican la apertura del sistema político
y de partidos a los sectores populares. Pero esto no significa que en Bolivia
haya desaparecido la cultura de la discriminación. Está claro que una cosa era la
discriminación en la Colonia, otra al inicio de la República y otra muy distinta la
de fines del siglo XX, como es otra la que pervive a inicios del siglo XXI, cuando
Evo Morales es Presidente. Bolivia todavía no está curada de la discriminación
ni de las posiciones anti indígenas pero, ante todo, anti populares de las elites
quebradas económicamente y en decadencia. Los círculos empresariales y las elites
oligárquicas quebradas ¿abrieron sus clubes sociales y sus federaciones empresariales
a la burguesía chola? No lo hicieron. Esa actitud demuestra que no hubo mucha
circulación social y explica que sin contacto entre ellas es difícil hablar de un
proyecto nacional compartido.
Pero, ahora en Bolivia, hay otras elites económicas y otras elites políticas. La
categoría elite ya no se refiere solamente a los “blancos” (es decir a los cafés de tradición
oligárquica), se extiende a otros sectores, a los grupos populares adinerados
urbanos o rurales, a las burguesías cholas y a las elites políticas populares partidarias
y sindicales que tienen el control político del Estado y de muchos municipios y prefecturas.
Pero esto no es el ayllu, no es un fenómeno indígena, es una mezcla cultural,
política, económica, racial, de lenguas, de costumbres y de imaginarios. Todo
esto nos conduce a expresar que la política, la economía, el poder y las identidades
hoy en día están mucho más mezcladas, son más mestizas que antes y, además, están
marcadas con discursos indigenistas.
Democracia representativa, más espacios de mestizaje
En 1982 no sólo se recuperó la democracia arrebatada por las dictaduras,
también se inició la construcción de una democracia representativa. Si la Revo-
11 Carlos Palenque, radialista, líder de los sectores migrantes rurales que llegaron a La Paz, formó su propio partido,
Conciencia de Patria (Condepa), y con él participó en algunos gobiernos nacionales.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
lución Nacional abrió poros para la circulación de nuevos actores populares en la
economía, la democracia representativa abrió amplios espacios para la democratización
política. Ahora sí el voto fue verdaderamente universal, y por medio de él
muchos sectores populares, campesinos, urbano-populares e indígenas accedieron
a cargos de representación.
Ese proceso de democratización hizo posible muchas reformas institucionales.
No es poco que se haya reformado la Constitución y que se haya definido
al país como multicultural y pluriétnico (Toranzo, 2006), ni que se haya avanzado
en una reforma educativa centrada en la educación intercultural y bilingüe;
tampoco se debe dejar de lado la Ley INRA que abrió espacio para las Tierras
Comunitarias de Origen (TCO). Pero, sin duda, la reforma más trascendental fue
la Participación Popular, no sólo por la municipalización de Bolivia y la redistribución
espacial del ingreso, sino, sobre todo, por el retorno a lo rural y, especialmente,
por el reconocimiento jurídico de las organizaciones sociales vecinales,
barriales, sindicales, campesinas e indígenas. La importancia de una ley no se
mide porque, con exceso de voluntarismo, quiera inventar la realidad, sino por el
reconocimiento que hace de la realidad, de lo que ya existe, y por su capacidad
para impulsar esa realidad hacia el futuro.
El MAS y Evo Morales nacieron políticamente en los municipios del trópico
cochabambino. Ahí comenzaron a ejercer el manejo de la política pública. Ahí
también, Evo Morales surgió como diputado uninominal. Desde el municipio, él
y su partido enlazaron sus demandas y sus acciones con la política nacional. No
es exagerado decir que lo que vive hoy Bolivia, la presencia de Evo Morales y del
MAS, es un producto de las reformas de la Revolución Nacional y de las reformas
realizadas en el proceso de democratización iniciado en 1982. Pero también es
un producto de la apropiación de esos procesos por parte de los katarismos 12 que
desde hace treinta años hablan de la diversidad, de los sindicalismos que buscan la
democratización económica y, aunque cueste creerlo, de los partidos políticos que
abrieron el sistema político e impulsaron reformas institucionales, unas veces forzados
por la sociedad y otras por instinto de conservación. Nada nace de la noche
a la mañana, todo sigue un curso de revoluciones, marchas y contramarchas. Lo
destacable en Bolivia es el largo proceso de democratizaciones que se inició en la
Guerra del Chaco y que tiene hoy su primer corolario.
Si en 1994 se reformó la Constitución para reconocer al Estado como pluriétnico
y multicultural; ahora los signos de los tiempos imponen el reto de la
construcción de la interculturalidad. Pero ese porvenir no se puede recorrer por
caminos monoculturales, de negación de la diversidad, sino por el camino de la asi-
12 Katarismos, movimientos indigenistas, en especial urbanos, que desde 1979 reivindican la diversidad cultural,
el respeto a la lengua y las costumbres de los pueblos originarios. Uno de sus líderes, Víctor Hugo Cárdenas, fue
vicepresidente constitucional de la República entre 1993 y 1997.

vIsIBILIzAR A LOs mesTIzOs en BOLIvIA 55
milación del mosaico de mezclas que existe en Bolivia. La interculturalidad no se
puede construir sobre la base de una cultura en particular, sino sobre el respeto de
la otredad y el reconocimiento del otro. Si en el pasado se discriminó al indígena,
en el presente no se debe borrar ni discriminar al mestizo. El desafío del presente
es que haya espacio y respeto para todos. Si la Revolución Nacional quiso imponer
un modelo cultural homogéneamente mestizo, el presente y el futuro deben reivindicar
la mezcla, el mestizaje que no implica borrar el pasado sino reconocer los
cambios, las mutaciones y la construcción de identidades plurales.
El ciudadano boliviano que vive en Estados Unidos, en Argentina o en España
no por el hecho de ch’allar 13 se convierte en originario. Sin embargo, para
la OIT, es indígena si proviene de algún pueblo originario o si conserva alguna
institución y, como se sabe, la ch’alla es una institución. Pero ello no convierte
a los bolivianos-madrileños ni a los boliviano-argentinos en originarios. No, los
bolivianos que vivimos en este país, en Estados Unidos, en Argentina, en España,
o donde sea, somos una mezcla de muchas culturas. Muchas costumbres están
dentro de nosotros. No por ir a Mac Donalds olvidamos nuestro pasado, pero
tampoco el afán de magnificar el pasado puede convertirnos a todos en originarios.
Lo único que precisamos para construir mejor nuestro futuro es reconocer
las diversidades, los cholajes de todo ropaje, las múltiples mixturas de mestizajes
que caracterizan a Bolivia.
Quienes en Alasitas 14 compran euros y dólares no son, por ello, “imperialistas”,
Lo hacen, simplemente, porque reconocen la lógica de mercado y la incorporación
a la globalización, que no da marcha atrás. Pero los mestizos, a pesar de
la globalización, no renuncian a ch’allar los billetitos que compran, pero como
prueba de sincretismo también los hacen bendecir por la Iglesia Católica.
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clase y etnicidad en La Paz”. En: América Latina Hoy Nº 43. Ediciones Universidad
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1996 La seguridad humana en Bolivia. Percepciones políticas, sociales y económicas de los bolivianos
hoy. La Paz: PNUD-ILDIS-Pronagob.
13 Ch’alla: Acto de agradecimiento a la madre tierra.
14 Alasitas: fiesta pagano-religiosa en la que se pide favores al Ek’eko, rey de la abundancia.

56
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1993 Discurso y política en Bolivia. La Paz: Ceres-ILDIS.
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2006 “Lo pluri multi o el reino de la diversidad; Burguesía chola y señorialismo conflictuado.
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2006 “Q’ueste los mestizos. Diálogo con tres estudios sobre mestizaje y condición indígena
en Bolivia”. En: T’inkazos Nº 21. La Paz: PIEB.

Introducción
Sobresimplificando identidades:
el debate sobre lo indígena y lo mestizo
Diego Zavaleta Reyles
St. Antony’s College, Oxford
El judío es un hombre a quienes los demás hombres consideran
judío: es ésta la verdad simple de donde hay que partir.
Jean-Paul Sartre, Reflexiones sobre la cuestión judía (1948).
El objetivo de este libro es presentar una serie de debates que ilustran diferentes
facetas de la realidad boliviana. En este sentido, en los capítulos anteriores, Albó
y Toranzo nos muestran importantes aspectos de lo étnico en Bolivia. Sus posiciones
ilustran, a su vez, un largo debate sobre si Bolivia es un país predominantemente indígena
o mestizo, debate que se ha visto magnificado en los últimos años por la situación
política del país, así como por los resultados del Censo 2001 y otros intentos de
medir la composición étnica del país. Éste, sin embargo, es un debate erróneo, ya que
asume la centralidad de una identidad particular (la étnica) en un país acostumbrado
a la relevancia de múltiples identidades. Más aun, este debate oscurece la compleja
construcción de las identidades étnicas en Bolivia, las cuales se han construido con
fuerte referencia a otro tipo de formas de entenderse e identificarse a uno mismo, a
los otros y a la sociedad en general (formas de clase, regionales, ideológicas, etc.).
La intención política de este debate (definir la identidad fundamental en
lo étnico y politizarla para construir un Estado que la refleje) está basada, por lo
tanto, en supuestos inexactos. Pero más preocupante aún es la insistencia en la
centralidad de este tipo de identidades, la búsqueda de la preeminencia de una
de ellas y su politización, con las virtudes y los peligros que esto conlleva. Si las

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
identidades étnicas van a ser politizadas, se debe entender las formas complejas que
éstas asumen y su verdadera relevancia para los individuos. Y, lo más importante,
es imprescindible entender cuáles son los aspectos que nos unen como sociedad y
no únicamente aquellos que nos diferencian.
La ambigüedad de los datos sobre lo étnico
Quisiera comenzar con algunos comentarios sobre los datos que informan el
debate actual y que han sido utilizados para justificar distintas posiciones que enfatizan
la identidad indígena o mestiza. El siguiente cuadro refleja los resultados de
varias encuestas que han intentado medir la composición étnica del país.
Resultados de encuestas que miden identidades étnicas
Censo
900
Censo
950
Censo
200
PNG, PNUD,
LAPOP CRISE
ILDIS
Indígena (genérico)
Indígena (usando
51% 63% n/d 19% 16% n/d
nombres específicos:
aymara, quechua,
guaraní, otro indígena)
n/d n/d 62% n/d n/d 57%
Mestizo 27% 37% n/d n/d 67% 25%
Mestizo o cholo n/d n/d n/d 65% n/d n/d
Blanco 13% n/d n/d 11%, 17% 2%
Indígena/mestizo* n/d n/d n/d n/d n/d 6%
Ninguno u otro n/d n/d n/d 4% n/d 10%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Mesa (2006), Albó (Cap. 1), Toranzo (Cap. 2), Seligson et
al. (2006) y resultados de la “Encuesta de Percepciones en Bolivia” de CRISE..
*La pregunta concreta hace referencia a aymara y mestizo; quechua y mestizo; guaraní y mestizo; otro
pueblo indígena y mestizo.
Censo 2001: Instituto Nacional de Estadística, Bolivia.
LAPOP: Proyecto de Opinión Pública en Latinoamérica (LAPOP por sus siglas en inglés) de la Universidad
Vanderbilt, Estados Unidos.
PNG, PNUD, ILDIS: Programa Nacional de Gobernabilidad, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, Instituto Latinoamericano de Investigación Social.
CRISE: Centro para la Investigación sobre Desigualdad, Seguridad Humana y Etnicidad (CRISE por
sus siglas en inglés) de la Universidad de Oxford, Reino Unido.
1 Todas las encuestas excepto los censos de 1900 y 1950 se basaron en la autopertenencia. Las diferencias entre encuestas
tienen que ver con el tipo de pregunta (“¿pertenece usted a alguno de los siguientes pueblos indígenas u originarios?”
en el Censo 2001, mientras que las demás encuestas preguntaron variaciones de “¿cómo se definiría usted?”); si
se utilizó la categoría indígena en forma genérica o si se utilizaron los nombres específicos de los grupos existentes en el
país (aymara, quechua, etc.); y las categorías ofrecidas para las respuestas (si incluían mestizo, blanco, etc.).

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 59
Los resultados, como puede observarse, son altamente fluctuantes, dependiendo
de las categorías usadas (véase la variación entre el Censo 2001 donde 62%
de los encuestados se define como indígena y los de LAPOP donde solamente 19%
se identifica como tal ante la introducción de la categoría “mestizo”, o la variación
entre LAPOP y CRISE 2 ante el uso de nombres específicos de pueblos indígenas).
Esto ha generado un fuerte debate en el país. Por un lado, los resultados del Censo
2001 han sido usados ampliamente para mostrar la relevancia de lo indígena y
son frecuentemente citados como un dato sólido para justificar una agenda pública
sobre el avance los derechos de estos pueblos. Por otro lado, los resultados
de encuestas que introdujeron la categoría “mestizo” y que obtuvieron resultados
radicalmente opuestos han sido usados para argumentar que la pregunta del Censo
2001 estaba mal planteada, que la identidad predominante en el país es la mestiza
y que la identidad indígena está sobredimensionada. Defensores de la pregunta del
Censo 2001 argumentan, a su vez, que el uso de categorías genéricas (indígena u
originario, en vez de nombres específicos) y que el uso de identidades duales (ser
indígena y mestizo al mismo tiempo), junto con el estigma de lo “indígena”, estarían
detrás de semejantes variaciones, pero que el resultado del Censo sigue siendo
válido: Bolivia es un país predominantemente indígena.
Claramente, las variaciones hablan del uso de categorías problemáticas 3 . Sobre
las metodologías e interpretaciones de los datos se puede discutir ampliamente,
pero solamente se discutirán algunos argumentos que son comúnmente utilizados
en este debate para resaltar lo problemático de estos ejercicios.
El primero se refiere al uso de estos datos como si se tratasen de grupos homogéneos,
lo cual genera desinformación y puede ser altamente engañoso. Es altamente
cuestionable agrupar en una misma categoría, como la “indígena” por
ejemplo, a grupos tan diversos del área rural, como a un minero y a un miembro
de un ayllu, un poblador de una ciudad principal y un habitante del área rural, a
habitantes de la misma ciudad pero con vivencias diferentes en términos de número
de años de residencia en ésta o de las actividades económicas en las cuales se
encuentra envuelto, una persona que se identifica como indígena en El Alto o una
de la ciudad de Santa Cruz, etc. 4 Sin ir más lejos, las categorías étnicas en Santa
2 Esta encuesta se realizó únicamente en Achacachi, El Alto, Ascensión de Guarayos y la ciudad de Santa Cruz,
por lo que no es representativa a nivel nacional. Sin embargo, dada la composición étnica de las ciudades
elegidas y sus características específicas (alta politización étnica en el caso de Achacachi, una de las principales
ciudades receptoras de migración en el caso del El Alto, etc.) los resultados son altamente llamativos.
3 En ambos sentidos, tanto con la introducción de la categoría mestizo como con la variación entre el uso de la
categoría “indígena u originario” y los nombres específicos de los pueblos indígenas.
4 Esto, claro está, no es universal, existen grupos étnicos cuyos miembros se encuentran distribuidos de múltiples
maneras sin que esto afecte su identidad primordial. Las características bolivianas (fuertes diferencias en los
niveles y etapas del desarrollo en diferentes ubicaciones geográficas, diferentes niveles de convivencia con otros
grupos, diferentes niveles de estigmatización, etc.) sin embargo, han generado importantes diferencias entre
individuos.

60
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Cruz pueden ser tan diferentes a las del mundo andino (por el fuerte proceso de
migración, por el hecho de que los grupos indígenas regionales son minorías en
el departamento, etc.) que probablemente tengamos que referirnos a un proceso
diferente de evolución de las identidades étnicas (algo que posiblemente es más parecido
a las observaciones sobre el melting pot en Estados Unidos que a los análisis
de los procesos andinos). Exactamente lo mismo puede decirse de lo mestizo, como
ha expuesto claramente Toranzo en este mismo volumen. Todas estás diferencias
se ven minimizadas por el uso de categorías genéricas.
Sin embargo, el hecho de que la gente se autodefina como indígena (o mestizo)
es un dato que tampoco puede ser descartado fácilmente: la gente no se identifica
con algo que le es completamente ajeno. Entre la gente que se identifica como
aymara, por ejemplo, es posible que lo que tienen en común un aymara de La Paz y
un aymara del campo en Oruro sea poco significativo, como también es posible lo
contrario: que a pesar de las diferencias sientan cierta fraternidad y similitudes que
no comparten con otros grupos. Pero, aun suponiendo que los datos hacen referencia
a algo común, ¿cómo determinar los lazos comunes a los que se hace referencia
y la fortaleza de éstos? ¿Por qué suponer, como se hace demasiado a menudo, que
esos lazos hablan de valores tradicionales de los pueblos originarios y no de valores
que han estado sujetos a modificaciones o evoluciones? ¿Por qué asumir, por ejemplo,
que un aymara que vive hace muchos años en la ciudad y que exporta muebles
valora los principios de la justicia comunitaria y de la reciprocidad?
Un segundo aspecto problemático es la linealidad con la que se pretende
analizar a estos grupos: lo mestizo subordina a lo indígena o viceversa. Esto es dudoso
por ambos lados. Para empezar, se trata al mestizaje como si la evolución de una
identidad indígena fuera prueba de la pérdida de esa identidad, como si cualquier
cambio llevara a un individuo a ser mestizo. Además, ¿cuál es la referencia primaria
para estimar el cambio de identidad que permita afirmar que alguien se ha convertido
en mestizo? ¿Sólo es indígena la persona que tiene una dieta basada en comida
indígena, viste con trajes típicos, habla alguna lengua indígena, etc.? Pero el argumento
de que una persona puede ser indígena y mestiza tampoco es satisfactorio. Si
ése es el caso, ¿entonces por qué considerar a esa persona como indígena y contarla
como tal? ¿Por qué se asume la centralidad de la identidad indígena por sobre la
mestiza? Y si no se la asume, ¿no estaríamos entrando a la definición típica del mestizaje
que reconoce que en éste existen elementos de identidad indígena a la par
que criolla, blanca o como se quiera denominarla? ¿Qué significa exactamente que
un individuo se identifique como indígena y mestizo? Tampoco parece satisfactorio
el argumento de que estos cambios sean únicamente producto del estigma que pesa
sobre la denominación de indígena u originario, ya que la mayoría de estas cifras
corresponden a momentos en los cuales esta identificación es motivo de orgullo,
lo cual afecta la preponderancia de la estigmatización, por lo menos para justificar
una variación tan drástica de los resultados.

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 61
Finalmente, también se suele esgrimir la pérdida de las lenguas indígenas
como prueba determinante del proceso de mestizaje. Esto es igualmente incierto y
no determinante. Es cierto que la lengua es usualmente un dato muy significativo
para entender a los grupos étnicos; sin embargo, hay muchos ejemplos de lo contrario.
Todo escocés, por ejemplo, habla la lengua de su conquistador (y pocos, más
bien, su lengua originaria). ¿Estaríamos en posición de decir, siguiendo este dato,
que se ha perdido la identidad escocesa? Los vascos han pasado por procesos de
pérdida y rescate de su lengua, al igual que los irlandeses. ¿En algún momento han
dejado de sentirse miembros de un grupo específico y diferente por esto? En muchos
lugares del mundo, los grupos étnicos se definen simplemente por su religión, no
por su lengua o por diferencias culturales. Por lo tanto, el que un aymara no hable
aymara no lo vuelve, ipso facto, mestizo o menos aymara.
En las variaciones de las cifras se puede observar que la medición de las identidades
étnicas es un ejercicio altamente complicado y que es erróneo darle a este
dato un sentido central como se ha pretendido hacer en los últimos años. También
queda claro de estas mediciones se refieren a categorías problemáticas. Con esto,
sin embargo, no se pretende negar la relevancia de lo étnico en el país. Lo importante
de lo étnico, como ya lo han expuesto muchos autores 5 , es que la gente cree
en ello; y, no hay duda, que en Bolivia hay mucha gente que cree que lo aymara, lo
quechua, guaraní o lo mestizo la describe y refleja. Sin embargo, esto debe pensarse
dentro de un proceso más complejo de entenderse a uno mismo, a los otros y a la
sociedad en su conjunto de lo que se puede y quiere leer en estos datos.
La multiplicidad de identidades
El principal problema de este debate es que, en cierta forma, se asume la centralidad
y preponderancia de la identidad étnica sin dar importancia al hecho de
que cualquier ser humano tiene una multiplicidad de identidades que pueden ser
altamente relevantes en su vida. 6 La encuesta CRISE, por ejemplo, añadió dos preguntas
a la de autopertenencia que se usó en el censo: una, que invita al entrevistado
a identificarse con alguna de las identidades de una amplia gama comúnmente
5 Ver, por ejemplo, Sen (2006), Blu (1980) o Carter Bentley (en Banks, 1996).
6 Se argumenta a veces que existe una diversidad de identidades que pueden ser potencialmente
relevantes pero que no todas tienen la misma importancia para los individuos. Esto es altamente
relativo y dependiente de lo que se quiere analizar. Si lo que se busca es entender qué identidades
son particularmente relevantes para la guerra, por ejemplo, entonces probablemente sea cierto
que las identidades étnicas, religiosas, ideológicas, nacionales o regionales expliquen una buena
proporción de los conflictos violentos en la historia de la humanidad. Pero para otros análisis, ser
miembro de determinada familia, de cierta clase, etc. pueden ser identidades centrales, dejando las
otras como un aspecto secundario.

62
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
usada en el país (colla, paceño, camba, campesino, miembro de algún sindicato,
etc., más una opción abierta); y otra que pide al entrevistado que muestre su preferencia
entre usar la identidad étnica o cultural escogida o la identidad preferida del
conjunto de otras identidades usadas comúnmente en el país. El resultado fue que la
mayoría de los entrevistados prefirió la alternativa de usar otro tipo de identidades
(45%) sobre la identificación étnica o racial (40%) y un 13% prefirió usar ambas al
mismo tiempo. Más relevantes son los resultados que muestran que la importancia
dada a las características étnicas de una persona no es significativamente mayor a
la importancia dada a otras consideraciones, como su religión, su ideología, su lugar
de nacimiento, su lugar de residencia, su nacionalidad, etc.
Esto resulta del hecho de que cualquier ser humano tiene una multiplicidad
de identidades. Amartya Sen, por ejemplo, argumenta que los seres humanos “pertenecen
a muchos grupos diferentes de una forma u otra, y que cada una de estas
colectividades pueden darle a una persona una identidad potencialmente importante.
Tal vez tengamos que decidir si el grupo particular al que pertenecemos es o
no importante para nosotros. Dos ejercicios diferentes, aunque interrelacionados,
están involucrados en esta decisión: (1) decidir cuáles son las identidades relevantes
para nosotros, y (2) hacer un balance de la importancia relativa de estas
diferentes identidades. Ambos ejercicios requieren razonamiento y tener opciones”.
Sin embargo, “en la variación de la importancia relativa que se da a cada
identidad puede haber también influencias externas significativas: no todo resulta
específicamente de la naturaleza del razonamiento y las opciones. Por una razón,
la importancia de una identidad específica dependerá del contexto social” (2006:
24-25, énfasis mío). 7 Las múltiples identidades y la importancia de entender éstas
en contextos específicos son aspectos particularmente relevantes para una sociedad
abigarrada como la boliviana. Este tipo de sociedad produce una serie de imaginarios
colectivos muy complejos que hacen que varias identidades sean relevantes en
un momento dado. El identificarse simultáneamente como miembro de un pueblo
originario, habitante de una ciudad, de una región, de una organización, de un
sindicato, etc. es una realidad por demás común en Bolivia.
Varios aspectos refuerzan de forma sustancial la relevancia de múltiples identidades
en el país, tres de los cuales se exponen a continuación. El primero se refiere
a los efectos significativos que la acción colectiva puede tener sobre la relevan-
7 “…belong to many different groups, in one way or another, and each of these collectivities can give a person
a potentially important identity. We may have to decide whether a particular group to which we belong is-or
is not-important for us. Two different, though interrelated, exercises are involved here: (1) deciding on what
our relevant identities are, and (2) weighting the relative importance of these different identities. Both tasks
demand reasoning and choice.” However, “in the variation of the relative importance of identities, there may be
significant external influences as well: not everything turns specifically on the nature of reasoning and choice.
For one thing, the importance of a particular identity will depend on the social context” (2006: 24-25).

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 63
cia de identidades específicas 8 , elemento central en un país que cuenta con una
larga tradición de movilización social. La acción colectiva requiere de un grado
significativo de organización de grupo. La vitalidad de este principio en el país
se ve reflejada en la multiplicidad de asociaciones, federaciones, juntas vecinales,
sindicatos, etc. fortalecidos, adicionalmente, por un importante valor cultural de
colectivismo. Estas organizaciones proveen de un poderoso sentido de pertenencia
a sus miembros y generan nuevas identidades (por ejemplo, los cooperativistas
mineros o los cocaleros). El segundo aspecto se refiere a los patrones de migración
interna. Éstos han forzado a la gente a acomodarse a nuevas realidades, cambiando
comunidades, sindicatos campesinos, cooperativas agrícolas, etc., por juntas
vecinales, federaciones, sindicatos obreros, etc. En muchos casos, sin embargo,
los lazos con anteriores colectividades se mantienen, resultando simplemente en
potenciales nuevas identidades en las que encontrar sentido de pertenencia. Un
tercer elemento se refiere a la importancia de las actividades económicas a través
de la historia en la definición y evolución de las categorías e identidades étnicas en
el país 9 . El sistema colonial, por ejemplo, convirtió rápidamente el término indio
en una categoría fiscal, la cual generó, a su vez, nuevas categorías ligadas principalmente
al sistema de la mita y la tenencia de tierra (como “naturales u originarios”,
“forasteros” o “yanaconas”) con un fuerte efecto en las estructuras sociales de la
población indígena.
La evolución del mestizaje en el país también fue acompañada de factores
económicos. Por un lado, estrategias de evasión impositiva fueron parte de un proceso
de mezcla natural de grupos. 10 Por otra parte, como ha expuesto Barragán, el
proceso de mestizaje como resultado de un proceso de movilidad social estuvo íntimamente
ligado al incremento de la participación de la población indígena en los
mercados y, en particular, a la apropiación de actividades económicas específicas,
como los mercados, la producción de artesanía y el servicio doméstico: “Especialización
y mestizaje han sido, por lo tanto, en el período colonial, una pareja indisoluble”
(1992: 98). 11 Toranzo (2006), por otra parte, ha explorado el surgimiento de
lo que denomina la “burguesía chola”, nuevos segmentos de la economía liberados
o creados por la Revolución Nacional, especialmente en las actividades comerciales
destinadas al mercado interno, el transporte interprovincial y el contrabando 12 .
8 Ver, por ejemplo, MacAdam, Tarrow y Tilly (2001) y Tilly y Tilly (1981).
9 La relación de las actividades económicas con la creación y evolución de las categorías e identidades étnicas ha
sido ampliamente estudiada por autores como Barragán (1990, 1992), Bouysse-Cassagne (1996), Harris (1989,
1995), Larson (1995), Platt (1982), Rivera (1996), Saignes (1995) y Toranzo (2006), entre otros.
10 Ver también Bouysse-Cassagne (1996).
11 Ver también Larson, Harris y Tandeter (1995) que, en varios capítulos, describen el incremento en la participación
en los mercados y la relación con las identidades étnicas.
12 Ver Toranzo en este mismo volumen y también Ayo (2007).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Todo esto ha resultado en una complicada construcción de las identidades
étnicas, así como de la idea de lo étnico en el país. Por un lado, este tipo de identidades
tienen, sin duda, una importancia considerable en la forma cómo los bolivianos
se entienden a sí mismos. Por otro lado, otras formas de identidad son
altamente relevantes, producto de las características sociales del país y de su evolución
histórica. Identidades centrales, como las regionales, de clase, ideológicas, de
ciudades, etc., han sido construidas haciendo referencia, de alguna manera, a una
categorización étnica (y viceversa) 13 .
Dificultades adicionales para el debate sobre lo étnico
A lo mencionado anteriormente, hay que añadir dos elementos que hacen que
la comprensión de las identidades étnicas por parte de los individuos y la sociedad
en general sea un proceso complejo: las complejas y muchas veces contradictorias
relaciones sociales entre grupos, y el confuso discurso sobre lo étnico en el país.
Las relaciones sociales entre grupos étnicos en Bolivia son altamente complejas
producto, entre otras cosas, de su proximidad. Este tipo de relaciones hace
que la relevancia de las identidades étnicas sea altamente dependiente del contexto.
Por proximidad nos referimos a la “cercanía” entre grupos, sea física o cultural,
y a los intercambios en la vida cotidiana. Por un lado, existe un componente de
proximidad física que ha moldeado las relaciones interétnicas desde la Colonia. La
ubicación de las nuevas ciudades coloniales y la proporción de habitantes indígenas
que vivían en ellas generaron formas específicas y más fluidas de convivencia
y características particulares de las relaciones interétnicas 14 . La proximidad física
entre los grupos no ha sufrido mayores cambios desde entonces.
Por otro lado, ya sea por la debilidad del Estado para imponer políticas de
mestizaje de una manera más contundente o por actitudes más tolerantes que responden
a una variedad de razones (la proximidad geográfica, algunas políticas de
igualación implementadas por los gobiernos de la Revolución Nacional, la pobreza
de las elites bolivianas, etc.), el país tiene menores niveles de desigualdades de status
cultural 15 del que se podría esperar dada su desigual estructura institucional. El
Estado y los gobernantes permiten, promueven y apoyan una variedad de sistemas
13 Ver, por ejemplo, Rivera (2003) y Barragán (1992) para una discusión de la relación entre la clase y lo étnico.
14 Ver Barragán (1992) y Zavaleta Mercado (1986).
15 Se entiende por desigualdades de status cultural las diferencias en el reconocimiento y status jerárquico (de facto)
de las normas, costumbres y prácticas culturales de grupos diferentes. En la mayoría de las sociedades plurales
se observa que diferentes grupos culturales están en disputas unos con otros, no solamente por la distribución de
poder político y económico sino también por cuestiones de status y reconocimiento cultural. Las desigualdades
de status cultural están generalmente subsumidas en las instituciones y prácticas del Estado, tanto implícita
como explícitamente (Brown y Langer, 2007).

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 65
institucionales paralelos (como la justicia comunitaria), festividades (la entrada
del Gran Poder o Alasitas, por ejemplo), tradiciones (como el Tinku) y otros eventos
culturales que reflejan la cultura de los diferentes grupos étnicos. Todo esto ha
resultado en un multiculturalismo de facto (aunque no esté reflejado en el nivel
institucional) que afecta fuertemente la forma cómo los individuos se entienden a
sí mismos, a los otros y a la sociedad en su conjunto.
Esto no significa, sin embargo, que el Estado o miembros de algunos grupos
no discriminen a otros grupos étnicos en una variedad de formas; sencillamente
apunta a que el multiculturalismo ha generado formas complejas, fluidas y muchas
veces contradictorias en las relaciones sociales que han emergido en Bolivia entre
los grupos étnicos dentro de un marco general de discriminación. Esto ha generado
una estrecha relación entre los contextos y la relevancia de las identidades étnicas.
Estudios sobre aspectos específicos de la dieta, por ejemplo, muestran que no
existe una asociación determinante entre los patrones de consumo a lo largo de
líneas de desigualdad social analizadas por divisiones étnicas, de clase, o regionales;
existe, más bien, una importante influencia del contexto en estos consumos (Orlove
y Schmidt, 1995). Estudios sobre las relaciones entre empleadas domésticas
y patrones, por otro lado, ofrecen importantes evidencias sobre las complejas relaciones
de dominación y fraternidad entre empleadores y empleadas y las diversas
formas de entenderse a sí mismos, a los otros y a las relaciones interétnicas (Gill,
1990). La identidad étnica, por lo tanto, adquiere una alta relevancia dependiendo
del contexto, pero no es una identidad que determina de forma central las relaciones
sociales en el país.
La importancia del contexto también se refleja en las diferencias de la relevancia
que las identidades étnicas adquieren en los ámbitos público y privado. La
creación y evolución de las categorías étnicas, la constante tensión entre éstas y la
realidad, la estigmatización de lo indígena y las relaciones de discriminación han
producido importantes diferencias en el discurso y en la actitud hacia lo étnico. En el
ámbito público, se acomodan al status y las normas establecidas pero las transgreden
en el ámbito privado, o viceversa. Más aun, los individuos pueden ajustar su comportamiento
y opiniones sobre otros grupos guiados por convenciones sociales. Por
ejemplo, visiones racistas pueden ser expresadas de maneras muy diferentes, dependiendo
del contexto social (negarlas en una entrevista en la radio pero usarlas ampliamente
en una reunión con amigos). La diferencia entre la esfera pública y la privada
puede explicar por qué, por ejemplo, Bolivia se caracteriza por una alta adscripción
étnica pero también por la poca relevancia de éstas en la esfera política de una forma
continua en su historia. La gente puede apreciar su identidad étnica como forma de
identificación pero su vida política puede ser guiada por otras consideraciones.
Finalmente, otro elemento que afecta la comprensión de esta problemática por
parte de los individuos y de la sociedad es el discurso sobre lo étnico. Este discurso está
basado en una serie de historias esenciales que los bolivianos hemos usado para infor-

66
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
mar nuestra visión del mundo y nuestras acciones 16 . Algunas historias están basadas en
hechos reales (existe una estructura de dominación y discriminación en el país) o en
hechos que algún momento fueron reales (diferencias biológicas más notorias entre los
grupos); otras, sin embargo, han logrado generar ideas que se consideran como ciertas
pero que están basadas en interpretaciones erróneas de la realidad 17 . El problema es que
estas concepciones nublan muchas veces la comprensión de lo étnico.
Dos ejemplos pueden ilustrar este problema. El primero se refiere a un concepto
común: la sociedad como una pirámide de estratificación única (el grupo
blanco arriba, el mestizo al medio y los indígenas en la parte inferior) y una distribución
de ingresos acorde a esta estratificación. Esta generalización ignora, por
ejemplo, las jerarquías y las relaciones de poder dentro de cada grupo o las diferencias
de género dentro y entre grupos. Más importante aun, falla al no hacer un
balance de los estratos dentro de cada grupo con respecto a los estratos de grupos
diferentes: no está claro, por ejemplo, que un “Jilanku” aymara disfrute de menor
status social que una persona de los estratos mestizos más bajos o que disfrute de
menor poder (tanto dentro de su contexto específico como en referencia al resto de
la sociedad). El efecto psicológico del status social, especialmente en una sociedad
jerárquica y acostumbrada al uso intensivo de símbolos como la boliviana, no ha
sido todavía estudiado a cabalidad, pero no es difícil imaginar que puede proveer
poderosos mecanismos de orgullo y autoestima que reducen las percepciones de
inferioridad con respecto a otros grupos. Lo mismo se puede decir del aspecto
económico. Existe, por ejemplo, un importante número de individuos en los sectores
denominados “cholos” con un poder económico superior al de la mayoría de
miembros de los grupos considerados tradicionalmente de elite.
Los elementos señalados en el presente capítulo buscan llamar la atención sobre
algunos supuestos en los que está basado el debate sobre lo indígena y lo mestizo
en Bolivia. Históricamente, este debate ha provocado tensiones que no pueden resolverse
en parte porque se asume el tema de manera simplificada. Si las identidades
van a ser politizadas, como está sucediendo actualmente, es importante clarificar la
relación de lo étnico con la centralidad de las identidades en el país, las formas que
las identidades adquieren, y más importante aun, entender cuáles son los aspectos
que nos unen como sociedad y no únicamente aquellos que nos separan.
16 Véase Sanjinés (2004) para un excelente ejemplo de análisis del discurso.
17 Esto ha producido varios discursos que hacen referencia a elementos con los cuales la gente se puede relacionar
o puede entender (como conceptos raciales, uso de determinadas vestimentas, actitudes, discriminación, etc.)
para diferenciar grupos y, por lo tanto, son discursos que son asumidos como correctos y usados ampliamente,
inclusive en el debate académico sobre el tema. El uso de dicotomías (lo blanco versus lo indígena; lo “moderno”
versus lo “tradicional”; el mercado versus la reciprocidad; etc.), la creencia de relaciones lineales (en un
extremo lo indígena y en el otro lo blanco, con grupos intermedios tanto en las relaciones de poder como en lo
económico), son ejemplos de simplificaciones comunes que nublan el análisis de lo étnico en el país.

sOBResImPLIfIcAnDO IDenTIDADes: eL DeBATe sOBRe LO InDígenA y LO mesTIzO 67
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Regionalismo, fenómeno omnipresente en Bolivia
Regionalismo, revisitado
José Luis Roca
El regionalismo es el poder que poseen las regiones interiores de un país y que
se expresa en conductas, actitudes y acciones. En Bolivia, las regiones rivalizan entre
sí creando animosidades recíprocas; compiten por influir más en la conducción
del Estado y cuestionan los actos de un gobierno nacional autoritario e hipercentralizado.
Visible a todo lo largo del proceso histórico boliviano, el regionalismo
dificulta una administración estatal eficiente y obliga al gobierno central a tomar
decisiones que pueden ser perjudiciales o contraproducentes para el país. El regionalismo
actúa guiado por una ideología elitista la cual, no obstante, se constituye
en vanguardia de un agregado social heterogéneo. 1
A los efectos de nuestro enfoque, el término “regionalismo” no se refiere al
desarrollo económico regional o a la historia de las regiones de un país. Tampoco
alude al esfuerzo de regiones limítrofes pertenecientes a países distintos, que hacen
causa común para enfrentar los desafíos de la globalización y la modernidad con
una visión que no es necesariamente la misma de los Estados nacionales a los que
pertenecen. Temas como éstos son válidos e interesantes aunque merecen un análisis
separado que está fuera de los propósitos y alcances del presente trabajo.
Bolivia es un país fragmentado en regiones cuya visión de país está limitada
por sus intereses. Una queja permanente de las regiones es la falta de equidad en
1 Como consecuencia de las rebeliones sociales que han tenido lugar en Bolivia a partir de los primeros años del
siglo XXI, la ideología oligárquica, en algunas regiones, tiende a cambiar por otra de contenido popular, como se
verá más adelante.

70
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
la distribución de los ingresos fiscales y en el monto del gasto público. Santa Cruz,
por ejemplo, sigue recordando viejos agravios que le fueron inflingidos por el poder
central, origen a la pobreza y aislamiento que sufrió esa región hasta mediados del
siglo XX. Por su parte, desde que se produjo el gran auge económico de Santa Cruz
a partir de la década de 1970, los departamentos andinos protestan por la atención
preferente otorgada a Santa Cruz, donde, según ellos, se dirige todo el esfuerzo
estatal en detrimento del resto del país.
El término “región”, en Bolivia, es sinónimo de “departamento”, nombre de
las nueve unidades administrativas que forman la República y que concurrieron a
la fundación de ella. También se entiende como región a las provincias que forman
parte del departamento, muchas de las cuales no se identifican necesariamente con
éste al punto de que lo ven con los mismos defectos y deficiencias del gobierno
central. A lo anterior, cabe añadir los más de 300 municipios creados desde 1994,
los que también han empezado a sentirse poseedores de su propia personalidad y
derechos, al margen de cualquier vinculación con el departamento al que formalmente
pertenecen.
Históricamente, los departamentos han tenido más fuerza que el Estado
en su conjunto, lo que ocasiona un permanente impulso centrífugo causante
de la conocida y crónica inestabilidad del país. Lejos de admitir la existencia
de ese fenómeno y negociar un pacto social que lo tome en cuenta, tanto los
caudillos militares del siglo XIX como los partidos oligárquicos que se crearon
después han tratado de fortalecerse sojuzgando a los departamentos. Esa misma
tendencia ha continuado con el régimen indigenista y de izquierda, presidido
por Evo Morales quien, actualmente, vive en permanente antagonismo con los
departamentos. El método más usado para debilitar a los departamentos, ha
sido reprimir cualquier brote de indisciplina contra el gobierno central. Contra
los departamentos, más que contra nadie, se han ensañado las dictaduras que
ensombrecen la historia boliviana.
Otras veces, los ideólogos del centralismo, impotentes para contrarrestar el
poder de las regiones, postulan la modificación de los límites departamentales empleando
criterios relacionados con el desarrollo económico o con un modelo de
gestión política y arguyendo que la actual organización territorial es anacrónica y
arbitraria. Definen la región como un área que posee similitud geográfica o como
un conjunto de zonas con características socioeconómicas semejantes llamadas
“unidades de planificación”. Quienes así piensan ignoran o soslayan el hecho de
que en el proceso de formación de las regiones bolivianas ha predominado la historia
sobre la geografía y que el sedimento cultural impugna los planteamientos y
aspiraciones de tecnoburócratas y políticos. Por eso fracasan.
Las demandas para incrementar las prerrogativas de las regiones ponen a la
defensiva al poder central. Éste, en aras de su propia supervivencia y como justificativo
de su estilo de gobernar, invoca la “unidad nacional” pronosticando la

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 71
destrucción del país si se adopta cualquier forma de descentralización. 2 Revisando
la literatura sobre el federalismo, encontramos el reiterado argumento de que un
régimen de este tipo condenaría a la República a su disolución. En los años noventa,
se sostuvo con estridencia que la descentralización no haría otra cosa que
“yugoeslavizar” a Bolivia, aludiendo a la terrible guerra interior producida en los
Balcanes en la década de 1990 y que acabó con la Federación Yugoeslava. 3
Las regiones a las que se les niega el derecho a autogobernarse actúan como
grupo de presión política, a la manera de los sindicatos obreros, las organizaciones
empresariales o las comunidades indígenas pero con mucha más fuerza
que éstas. Y al estar sujetas a regímenes autoritarios y paternalistas, las regiones
suelen comportarse como menores de edad o adolescentes, guiadas más por el
capricho que por la sensatez. No piden sino plantean exigencias acompañadas de
ultimátums, amenazas de paros cívicos, huelgas de hambre y bloqueo de caminos;
no les interesa lo que ocurre alrededor suyo pues para ellas lo único importante
son sus necesidades y urgencias.
Aun sabiendo que sus demandas no podrán ser atendidas, presentan un listado
de aspiraciones innegociables. Frente a esa postura, los gobernantes prometen
hasta lo imposible con tal de evitar que las amenazas se cumplan. Es ritual que
en cada conmemoración cívica departamental, el Presidente de la República se
traslade hasta la capital regional y anuncie unas medidas a manera de regalo de
cumpleaños. Entre ellas figuran leyes o decretos, que muchas veces son meramente
simbólicos y que sólo sirven para neutralizar o postergar el descontento. De esa manera
se crea una atmósfera que conspira contra la gobernabilidad, erosionando la
autoridad que todo Estado debe poseer. Semejante forcejeo debilita y frustra tanto
al centro como a la periferia.
Las demandas se canalizan a través de grupos voluntarios y apolíticos llamados
Comités Cívicos los cuales convocan a amplios sectores de la sociedad civil y
poseen diversos grados de representatividad según la región donde actúan. Desde
que estos comités empezaron a hacerse populares, en la década de 1950, el más exitoso
ha sido el de Santa Cruz cuya fama surgió cuando obtuvo el reconocimiento
a los departamentos productores de una regalía del 11 por ciento de la producción
2 Un caso reciente que ejemplifica una presión irracional de las regiones guiadas por el propósito de hacerse
“respetar”, lo encontramos en la estructura orgánica de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB) aprobada mediante ley de la República. Luego de apasionados debates respaldados por bloqueo de
caminos, paros cívicos y huelgas de hambre en las regiones productoras de hidrocarburos, el Congreso Nacional
resolvió el conflicto disponiendo que la Presidencia Ejecutiva de YPFB esté situada en La Paz mientras una
vicepresidencias debe radicar en la provincia Gran Chaco de Tarija, otra en Santa Cruz y la tercera en Cochabamba.
Además, según dicha ley, se crean dos gerencias, una en Camiri y otra en Sucre. Ver, art. 23 de Ley de
Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005. Huelga decir que tal descuartizamiento sólo ocasionaría la inviabilidad
operativa de la empresa estatal.
3 El vocero más connotado de esta admonición fue Gonzalo Sánchez de Lozada, enemigo acérrimo de cualquier
forma de descentralización, como lo fue Víctor Paz Estensoro, jefe vitalicio del MNR.

72
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
de hidrocarburos. Esa participación se concretó luego de por lo menos dos años
(1957-1959) de confrontación y violencia. Mientras tanto, la autoridad en la región
era ejercida alternativamente por el Comité Cívico y por un caudillo disidente
del partido de gobierno. Tanto el uno como el otro prescindían casi totalmente
del Gobierno de La Paz, el cual optaba por enviar tropas represivas del Ejército
y milicias paramilitares campesinas a la convulsionada región. Hubo prisioneros
y exiliados políticos, enfrentamientos armados y muertes, 4 nada de lo cual pudo
impedir que se aprobara la ley que autoriza la participación departamental en la
producción petrolera. Ésta continúa vigente y beneficia, además de Santa Cruz, a
Cochabamba, Tarija y Chuquisaca. 5
Lo anterior nos muestra que el regionalismo constituye la contradicción principal
de la sociedad boliviana, y mientras no se resuelva, el país no podrá consolidar
su institucionalidad ni emprender acciones eficaces para desarrollarse. Además,
seguirá viviendo en constante riesgo de repetir la guerra civil de 1899 para señalar
una nueva capital de la República que, a la vez, sea la sede de los tres poderes del
Estado. Un enfrentamiento de este tipo no garantiza que, al cabo de él y cualquiera
que sea el vencedor, se ponga fin al régimen centralista.
La otra cara de la medalla es que el regionalismo ha contribuido a forjar una
nación plural, enriquecida en su diversidad por expresiones culturales sólidas y auténticas.
En los espacios interiores de cada región existe una variada geografía que
ayuda a entender la nación y adquirir un compromiso con ella. Contrarrestando
a la rivalidad dañina, existe entre las regiones un espíritu de sana emulación por
demostrar quién se esfuerza más para lograr el bienestar de sus respectivos pueblos.
Eso pudo verse durante los años en que existieron las Corporaciones Regionales
de Desarrollo (1975-1995), las cuales fueron eliminadas para dar paso a la “participación
popular”, retrocediendo así en el proceso descentralizador. De las Corporaciones
surgieron cuadros profesionales y técnicos preocupados por conocer las
peculiaridades de su propia tierra y dispuestos a trabajar por ella.
La fuerza de los departamentos ha sido el disuasivo más eficaz contra el caudillismo
antidemocrático. Al pasar revista a las “revoluciones” (cuartelazos, golpes
militares, insurrecciones populares) que han puesto fin a una dictadura militar o
a un gobierno civil autoritario, se verá cómo todas ellas han tenido su origen en
pronunciamientos regionales que luego se extendieron al resto del país. La gran
aspiración de muchos autócratas ha sido debilitar a los departamentos o ignorarlos
en la toma de decisiones, y de ello pueden citarse dos casos representativos en
épocas diferentes. El primero es el del Presidente José María Linares quien, a pocos
4 Una gran avenida en Santa Cruz, que conduce a los predios de la Feria-Exposición llamada “Roca y Coronado”
recuerda a dos jóvenes que murieron luchando contra el gobierno central por el “11 por ciento”.
5 Un estudio pionero y esclarecedor de este conflicto regional puede verse en Whitehead (1972).

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 73
meses de haber asumido el mando, dictó su decreto de 25 de diciembre de 1857 6
por medio del cual diluía los nueve departamentos de la República en 32 “Jefaturas
Políticas” y al año siguiente, mediante otro decreto, se declaró “Dictador”. Fue
derrocado antes de que la nueva organización entrara en vigencia.
El otro caso, muy semejante en su concepción y propósitos, tuvo lugar siglo
y medio después, en 1993, cuando el presidente Jaime Paz Zamora y quien iba a sucederlo
en el cargo, Gonzalo Sánchez de Lozada, se pusieron de acuerdo para frenar
un proyecto de Ley de Descentralización que tenía un amplio consenso nacional
y que estaba a punto de ser sancionado por el Congreso. En su lugar se dio paso a
un sucedáneo llamado “participación popular” consagrado mediante una ley que
creó 311 municipios los cuales entablaron una relación directa con el poder central
ignorando a las capitales departamentales y a los prefectos. 7 Vigente hasta hoy,
este modelo ha perdido toda importancia ya que nuevas ideas y acontecimientos
han reestablecido el papel protagónico de los departamentos mediante la elección
directa de prefectos y el apoyo a las autonomías departamentales. 8
La “identidad” del boliviano y los héroes locales
Si alguien pregunta, por ejemplo, cuáles son las características de la lengua
española en Bolivia, cómo es la música o la comida típica, se le contestará que son
unas en Santa Cruz y Beni y otras, distintas, en Chuquisaca o La Paz. Para descubrir
la “identidad” del boliviano es necesario un análisis por parcelas, como en 1909 lo
hizo Alcides Arguedas en Pueblo enfermo donde se refiere a la imaginación de los
cochabambinos y a la tozudez de los aymaras paceños, pero no logra dibujar el perfil
psicológico del boliviano tipo 9 porque, a decir verdad, ése no existe sin agregarle
la referencia regional.
Si bien lo anterior ocurre en muchos otros países del mundo, la especificidad
boliviana confunde al analista pues está llena de paradojas. En las secciones
precedentes hemos tipificado a Bolivia como hipercentralista y, no obstante, su
6 Ver Colección de Leyes, Decretos, Órdenes y Resoluciones Supremas, 2º. Cuerpo, Tomo I. Sucre, 1861.
7 Una discusión amplia de este tema puede verse en Roca (2005: 49-98) y Barrios (2002: 69-116).
8 Mientras escribo estas páginas la prensa local anuncia que el Gobierno de Evo Morales propondrá a la
Asamblea Constituyente la creación de 42 regiones autónomas que podrán elegir a sus autoridades. Ahí puede
verse, también, la ostensible intención de restar autoridad a departamentos y prefectos. Ver, La Razón, La Paz,
2 de noviembre, 2006. La reacción negativa de los departamentos no se dejó esperar y es dudoso que el partido
gobernante insista en su propósito.
9 La obra de Arguedas, tanto la histórica como la sociológica y la narrativa, está marcada por el análisis del
regionalismo. Lo mismo ocurre con Gabriel René-Moreno en el siglo XIX, a quien en justicia debe considerarse
pionero del estudio de los problemas de este tipo. No sucede lo mismo con los autores que, en la época actual,
trabajan en temas de historiografía y ciencias sociales puesto que ignoran o soslayan reiteradamente las cuestiones
derivadas del regionalismo.

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
estructura y organización políticas muestran otra cosa. En la Cámara de Diputados,
por ejemplo, los departamentos tienen representación proporcional, mientras en el
Senado cada departamento elige a tres senadores independientemente del número
de habitantes que tenga. Cada departamento tiene su propia universidad estatal
y en la Corte Suprema de Justicia los magistrados también representan a los departamentos.
Éstos poseen himno, bandera y escudo propios; tienen señalada una
fecha (que es feriado en todo el departamento) en la que se conmemora algún fasto
histórico local. Pero, a despecho de semejante singularidad, el control que ejerce
el Gobierno que reside en La Paz sobre el país es total. Los cargos más nimios de la
administración pública emanan de los ministerios o sus dependencias y las remesas
a los municipios (vía participación popular) pueden ser interrumpidas por decisión
de funcionarios subalternos del ministerio de Hacienda. Las decisiones políticas
trascendentales se toman en la plaza Murillo mientras las regiones esperan, expectantes,
lo que allí sucede.
Las fechas cívicas departamentales conmemoran los pronunciamientos e insurrecciones
que se produjeron desde el comienzo de la Guerra de Independencia
frente a España. Sucre y La Paz han mantenido una secular competencia sobre en
cuál de las dos ciudades tuvo lugar el “primer grito” por la independencia, hazaña
que a juicio de ellos les pertenece en vista de que ambos acontecimientos tuvieron
lugar en 1809, un año antes que en el resto de América. La disputa sobre esa
primogenitura fue tan persistente y apasionada que se convirtió en el detonante
de la guerra civil de 1899 al término de la cual los intereses de la gran minería y el
comercio radicados en La Paz se impusieron sobre Sucre y, desde entonces, dominan
al resto del país.
Oruro, por su parte, celebra su “efemérides” el 10 de noviembre debido a que
ese día de 1781 estalló una sublevación de criollos contra los abusos de la política
borbónica pero, sobre todo, contra los españoles de origen o “chapetones” que se
adueñaban de todos los cargos de la administración colonial de Charcas. Por último,
los dos departamentos más jóvenes, Beni y Pando, conmemoran la fecha en
que fueron creados como tales. El denominador común de estos dispares criterios,
es la afirmación de un sentimiento regional, el sentido de pertenencia a un terruño,
el orgullo identitario de un conglomerado humano en el que existen hondas diferencias
económicas y sociales pero que, sin embargo, se sienten parte de una “comunidad
imaginada”, según la ya clásica conceptualización de Anderson (1991).
El principal empeño del Estado centralista ha sido poner freno al federalismo
o la descentralización, como una especie de acto de fe entre quienes controlan
los hilos del poder, sean ellos civiles, militares, oligarcas o revolucionarios.
Baste recordar que en 1899, La Paz triunfó en una guerra civil con la bandera del
federalismo y al término de ella, lejos de cambiar la forma de gobierno, el Presidente
José Manuel Pando acentuó el sistema llamado “unitario”, fuertemente
centralista. Siguiendo esa misma tendencia, en 1931, un Decreto dictado por

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 75
el gobierno militar de Carlos Blanco Galindo incorporó a la Constitución una
reforma que consagraba un avanzado régimen descentralizador (previamente
aprobado por un referéndum) el cual fue desconocido por el Gobierno civil que
le sucedió, presidido por Daniel Salamanca. Y en 1993, luego de que el Senado
Nacional aprobara por unanimidad un proyecto de ley que perfeccionaba los
gobiernos departamentales y creaba una asamblea de representantes también
departamentales fue bruscamente frenado por el entonces presidente Jaime Paz
Zamora, como queda registrado arriba.
La personalidad histórico-cultural de las regiones
La fuerte personalidad de las regiones se explica por el hecho de que
Bolivia es el único país hispanoamericano donde se mantiene la estructura
político-administrativa básica que fuera diseñada por les reyes Borbones en el
siglo XVIII. La República se organizó según el modelo promulgado en 1782
en la Ordenanza de Intendentes del Virreinato del Río de La Plata, en base a
los corregimientos erigidos en el siglo XVI por el virrey Toledo cuando la Audiencia
de Charcas dependía del Perú. Es por eso que, desde bien temprano, las
intendencias fueron concientes de su espacio geográfico y de sus prerrogativas
como puede verse, por ejemplo, en la Historia de Potosí de Pedro Vicente Cañete
y Domínguez. Escrita hacia 1787 10 , esta monumental y erudita obra deja
la impresión de que Potosí es un verdadero Estado del cual el autor hace una
minuciosa descripción que incluye sus cinco regiones interiores o “partidos”:
Porco, Lípez, Chichas, Atacama y Tarija. El libro se ocupa de los recursos naturales
potosinos, con énfasis (como era de esperarse) en la riqueza minera del
famoso Cerro, el papel desempeñado por la población indígena, sus parroquias,
puertos sobre el Pacífico, jurisdicciones eclesiásticas y tribunales civiles y el
comercio con regiones vecinas. Cañete defiende los derechos de Potosí no sólo
sobre Atacama sino también sobre Tarapacá mostrando, al mismo tiempo, la
conveniencia del comercio de esta provincia con Potosí.
Algo parecido sucede con Santa Cruz y Cochabamba. La Descripción geográfica
y estadística de la Provincia de Santa Cruz de la Sierra escrita en 1793 por el
gobernador-intendente Francisco de Viedma 11 contiene un informe sobre pueblos,
curatos y misiones de lo que hoy son dos departamentos que formaban parte de
la misma jurisdicción, ya que la sede de la intendencia se encontraba en Cochabamba.
Cuando se abolió el régimen de intendencias, a comienzos de la Guerra
de Independencia, Santa Cruz logró que el general Manuel Belgrano (jefe de la
10 Cañete y Domínguez (1952).
11 El informe de Viedma puede verse en Pedro de Angelis (1836-1937).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
segunda expedición argentina al Alto Perú) le devolviera su status de gobernación,
poniendo fin a su dependencia de Cochabamba.
Las intendencias eran dilatadas jurisdicciones territoriales adscritas al virreinato.
Pero esa dependencia era muy relativa, ya que la corona española otorgó
amplias facultades al funcionario que las regía (Intendente), con el propósito
de contrarrestar el poder ejercido tanto por el Virrey como por la Audiencia
de Charcas. 12 Pese al corto medio siglo transcurrido entre la adopción del régimen
descrito y el advenimiento de la República, las intendencias llegaron con
la fuerza intacta de que habían sido dotadas al momento de su creación al punto
de que una de ellas, Paraguay, rehusó formar parte de las Provincias Unidas del
Río de la Plata, ente sucesor del virreinato, y optó por constituirse en República
independiente 13 . En cuanto a las intendencias de Charcas, inicialmente prestaron
su adhesión a Buenos Aires, pero en el curso de la Guerra de Independencia
decidieron formar un ente político separado, venciendo las objeciones del propio
Libertador Simón Bolívar 14 .
La Asamblea de 1825 que consagró el nacimiento de Bolivia estuvo compuesta
por unas provincias que ya gozaban de una especie de autogobierno y, por
tanto, se adaptaban a un régimen federal o una confederación a la usanza de las trece
colonias de Estados Unidos, pero tal idea fue rechazada tanto por Bolívar como
por la elite criolla de Charcas. Ésta se sintió dueña del poder que había heredado
de la Audiencia y, en forma expresa, repudió el federalismo. Los representantes a
esa Asamblea fundacional declararon que no es conforme al voto de los pueblos un
gobierno federal por creer que no sería el más seguro germen de dicha, paz inalterable
y unión social […] este gobierno es concentrado, general y uno para toda la
república y sus departamentos 15 .
Sin embargo, ese “gobierno concentrado, general y uno” no haría otra cosa
que ocasionar rivalidades y pugnas entre las provincias que eran, por el contrario,
“desconcentradas, particulares y varias”, tal como lo fueron las intendencias.
Esto ayuda a entender las características principales de la Bolivia del siglo XIX:
inestabilidad política, escaso desarrollo, mutilaciones territoriales y escepticismo
sobre el futuro.
12 Para un análisis completo y lúcido de este tema, ver John Lynch (1962).
13 Buenos Aires, guiado por la antigua arrogancia virreinal, demoró varias décadas antes de reconocer la independencia
de Paraguay, no sin haber intentado destruirla en coalición con Brasil y Uruguay durante la llamada
guerra de la Triple Alianza o “Guerra Grande” como es conocida por los paraguayos (1865-1870).
14 Bolívar sostenía la tesis del utipossidetis lo cual significaba que el cambio de régimen político no debía alterar la
jurisdicción de los virreinatos, tesis que no prosperó debido al sentimiento nacionalista que ya había aflorado en
lo que fueron colonias españolas. De esa manera surgieron veinte repúblicas hispanoamericanas en lugar de las
cuatro concebidas por Bolívar.
15 República de Bolivia (1926: 57).

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 77
La hegemonía que cambia de sitio
La experiencia histórica nos muestra que en un Estado el poder se ejerce
desde un centro territorial hegemónico hacia donde converge la actividad y las
energías de las zonas interiores sobre las cuales ejerce una atracción centrípeta.
Ese sitial se lo adquiere al término de sucesivas luchas, como ha sucedido con los
Estados nacionales europeos que se consolidaron al término de las guerras napoleónicas.
En las naciones latinoamericanos, la región hegemónica republicana es la
misma que existió durante la época colonial cuando eran cabeceras de virreinatos,
capitanías generales, gobernaciones o audiencias En ocasiones, como en el caso
argentino, el poder de la capital Buenos Aires fue intensamente cuestionado por
las provincias, lo cual condujo a un dilatado ciclo de guerras civiles hasta que, a
mediados del siglo XIX, se impuso el puerto sobre las regiones interiores.
El caso boliviano es sui géneris ya que la región dominante migra, cambia
de lugar. Chuquisaca (pese a haber sido sede de audiencia) no pudo consolidar su
poder en la nueva República y, debido a eso, la capital se tornó itinerante y nómada.
Durante todo el siglo XIX, el Poder Legislativo se reunía en cuatro ciudades
distintas (Sucre, La Paz, Oruro y Cochabamba) y el Ejecutivo osciló en dos de ellas:
Sucre y La Paz. Esta situación se encuentra ilustrada en un decreto del general
Manuel Isidoro Belzu (quien gobernó entre 1848-1855) declarando que la capital
de la República será el lugar donde se encontrara el presidente y que él identificaba
como “la grupa de mi caballo”.
La localización de Bolivia en el centro del continente, a ambos lados de
la cordillera andina y mirando simultáneamente al Pacífico, el Plata y el Amazonas,
dio lugar, desde la fundación de la República en 1825, a que surgieran
dos regiones rivales: La Paz y Sucre, de fuerza equivalente. Pero Sucre (el Sur)
resultó inadecuada como capital debido a su falta de recursos económicos, a su
aislamiento del resto del país y a la distancia enorme que la separaba tanto del
Pacífico como del Plata. Por su parte, La Paz (el Norte) siguió mirando hacia
el Perú como en la época del virreinato del cual dependía Charcas antes de ser
transferida a Buenos Aires en 1776 16 .
Como resultado de lo anterior, apareció la Confederación Perú-boliviana, resistida
en ambas naciones y empujada sólo por Andrés de Santa Cruz, cuya derrota
fue el preludio de una tragedia mayor: la pérdida del litoral a manos de Chile en la
Guerra del Pacífico, en 1879. Pero de esta catástrofe, por paradoja, surgió el auge de
la región Sur a la que pertenecía Sucre. Se construyó el ferrocarril de Antofagasta
que permitió un rápido desarrollo de la minería de la plata y una efímera prosperi-
16 Además de su proximidad relativa a las costas del Pacífico, La Paz era una provincia muy rica. Sus ingresos
derivaban del tributo de su numerosa población indígena, de la producción de coca (insumo indispensable para
la industria minera) y del comercio intervirreinal Lima-Buenos Aires.

78
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
dad del Sur. Pero cuando se firmó el tratado definitivo de paz en 1904, se decidió
la construcción de otro ferrocarril, el de Arica. Éste se convertiría en competidor
del anterior pues era favorable a los intereses paceños y, de esa manera, cambió el
rumbo del comercio orientándolo hacia el Norte, o sea, hacia La Paz.
El conflicto La Paz-Sucre se resolvió a favor de la primera ciudad al término
de una breve aunque sangrienta contienda que tuvo lugar en 1899. Sin embargo,
los vencedores paceños cometieron el error de no trasladar formalmente la capital
de la República, lo cual creó una perjudicial ambivalencia que está presente hasta
hoy. La Paz, no obstante el dominio que ha ejercido sobre el resto del país, posee
la modesta denominación de “sede de Gobierno” mientras uno de los poderes del
Estado (el Judicial) reside en Sucre, ciudad que sigue ostentando, así sea simbólicamente,
la dignidad de “capital de la República”. Ahora exige ser capital de verdad
y que eso conste en el nuevo texto constitucional. De lo contrario, la ciudad continuará
con actitud rebelde, desconociendo cualquier solución que no reconozca su
derecho a capitalidad plena.
A partir de la segunda mitad del siglo XX aparece la pugna actual entre Santa
Cruz y La Paz, originada en el rápido desarrollo de la agricultura, la agroindustria
y los hidrocarburos del primero de estos departamentos, y a la simultánea declinación
de la minería de exportación de estaño y otros minerales que otorgaba fuerza
a La Paz. La Revolución de 1952 logró integrar económicamente a Santa Cruz con
la Bolivia andina mediante la construcción de una carretera estratégica y de inversiones
estatales en el sector agropecuario, de esa manera surge el Oriente del país
como contestatario del poder paceño. Curiosamente, durante el siglo XIX, La Paz
era considerada como “Norte” por ser la rival del Sur chuquisaqueño; en cambio,
desde mediados del XX, La Paz empezó a tipificarse como cabecera de “Occidente”,
nombre con que ahora se conoce a la macroregión andina. Tarija, en el extremo sur
del país, en los últimos años se ha identificado con el Oriente, formando con éste
lo que hoy se conoce como “Media Luna” 17 .
Este nuevo alineamiento regional obedece al reciente auge de la producción
de gas natural en Bolivia. En su condición de departamento más rico en este cotizado
hidrocarburo, Tarija ha postulado formas liberales de tratamiento a la inversión
foránea coincidiendo con la posición cruceña 18 . Tal situación ha dado lugar
al fortalecimiento de una ideología del desarrollo que ha reforzado la presión para
terminar la era del centralismo inaugurando otra que otorgue más beneficios a las
regiones productoras.
17 Esta denominación, surgida en los últimos cinco años, toma su nombre del perfil geográfico que (comparado con
las fases de la luna) aparece en el mapa de Bolivia sobre el cual la nueva macroregión forma un extenso arco que
empieza en el noroeste, se extiende por todo el oriente y remata en el sur tarijeño.
18 Además de que Tarija se ha constituido en la región principal productora de hidrocarburos comparte con los
departamentos orientales (Santa Cruz, Beni y Pando) sus características raciales y culturales: predominio de la
herencia hispánica y poca influencia de la minoritaria población indígena.

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 79
En la pugna Occidente-Oriente ha aparecido con fuerza el factor racial y
cultural. Mientras en la primera de estas regiones predomina la población aymaro-quechua,
la segunda está poblada por gente de origen español y mestizo. Existe
en el Oriente una minoría indígena de cepa guaraní y otras etnias menores que
no tienen conflictos de trascendencia con las elites urbanas, a diferencia de Occidente
donde el indígena se siente adversario de la población no indígena. Estas
pugnas internas han dado lugar a la existencia de “dos Bolivias”, cada una con visiones
distintas del destino del país. Así, mientras en el Oriente y la Media Luna
subsiste una tendencia favorable al desarrollo neocapitalista y a la economía de
mercado, en Occidente se invocan los derechos ancestrales de los pueblos “originarios”
así como sus valores y costumbres cargadas de fuerte tradicionalismo al
punto de pretender el retorno a las formas societarias prehispánicas que deberían
aplicarse a toda Bolivia 19 .
Una ideología de izquierda, indigenista y estatista, circula ahora en un ambiente
donde hasta hace poco dominaba una oligárquica sociedad paceña. El triunfo
rotundo del Movimiento al Socialismo (MAS) que conduce Evo Morales ha
dado lugar a que el regionalismo de “Occidente” posea las características señaladas
arriba, lo cual otorga un nuevo carácter a la pugna por la hegemonía entre las dos
regiones. Las elites paceñas desplazadas por el MAS lentamente se van acomodando
a la nueva situación.
Las controversias territoriales entre las regiones
Otra manifestación del regionalismo es la defensa del espacio geográfico de
cada una de las regiones. Eso ha dado lugar a controversias que se han producido
a lo largo de vida republicana sobre límites intradepartamentales en los que se
involucra el derecho a poseer y disfrutar de un recurso natural. Como si se tratara
de Estados soberanos 20 , durante casi un siglo, Chuquisaca y Santa Cruz disputaron
el derecho a la propiedad de un área territorial rica en petróleo, controversia que
empezó mucho antes de que se sancionara la ley sobre la participación departamental
del 11 por ciento de la producción petrolera. Los argumentos presentados
por las partes para fundamentar sus derechos son de la misma naturaleza de los que
se exhiben en casos de litigios entre naciones soberanas y versan sobre títulos expedidos
por los reyes españoles en la delimitación tanto de los corregimientos como
19 Una muestra de esta tendencia es la enunciada por el canciller David Choquehuanca quien, a poco de asumir el
cargo en el gabinete del presidente Evo Morales, propuso que a los niños se les diera hoja de coca como ración
alimenticia en el desayuno escolar. Asimismo, anunció que los futuros diplomáticos bolivianos deberán hablar,
necesariamente, una lengua indígena.
20 En mi estudio básico sobre regionalismo he caracterizado a este tipo de problemas como si en Bolivia existiera
un “microsistema internacional”. Ver Roca (1990).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
de las intendencias. El conflicto Santa Cruz-Chuquisaca fue resuelto mediante un
acuerdo salomónico suscrito entre las partes homologado en una ley que adjudicó a
Chuquisca una fracción del territorio en disputa, llamado Ibo, mientras la otra, de
nombre Cuevo, fue reconocida como cruceña.
Un caso parecido es el pleito limítrofe (aún no resuelto) entre Cochabamba
y Beni en torno a un territorio que también se considera rico en materia de hidrocarburos.
El mismo se encuentra habitado por los yuracaré, pueblo prehispánico del
que quedan pocos rastros y sin embargo su presencia es interpretada por una de las
partes como evidencia de que el territorio le pertenece. Pero hay algo más: delegados
y asesores de ambos departamentos han producido eruditos alegatos históricos
y cartográficos (algunos de ellos tomados directamente del Archivo de Indias) para
probar sus derechos. La controversia continúa y la solución podría ser más difícil en
el caso de que aparezca petróleo o gas en la zona disputada. Las disputas limítrofes
ahora se han presentado también en los municipios donde cada quien alega que
ciertos yacimientos de gas o petróleo se encuentran dentro de su jurisdicción.
Otra fricción que ha tenido lugar en la historia republicana es la referente
a las regiones interiores que forman parte de un departamento. Tal sería el caso
de Riberalta en el Beni, Vallegrande en Santa Cruz y Chichas en Potosí. Riberalta,
situada en el extremo nororiental del país, en la confluencia de dos grandes
ríos amazónicos (Madre de Dios y Beni) ha intentado varias veces convertirse en
departamento y, en ocasiones, ha estado a punto de lograrlo, pero ha fracasado a
causa de la cerrada oposición beniana con sede en Trinidad, la ciudad capital. Vallegrande
y Chichas (con sus centros poblados principales en Tupiza y Cotagaita)
han tenido la misma tendencia.
En los últimos años han surgido voces para crear un nuevo departamento
en la región del Chaco con territorios pertenecientes a Santa Cruz, Chuquisaca
y Tarija donde se encuentran los yacimientos gasíferos más ricos y productivos
del país. A ese fin se invocan precedentes históricos y una pretendida “identidad”
chaqueña. Buena parte de las fuerzas sociales que respaldan al Gobierno de Evo
Morales han respaldado esa iniciativa debido a que ello significaría restar vigor a
los departamentos de la Media Luna a los que consideran adversarios. Pero es obvio
que éstos impedirán cualquier cercenamiento territorial, tanto por razones históricas
como para evitar la disminución de sus ingresos por regalías departamentales
sobre los hidrocarburos.
Trayectoria del pensamiento regional sobre el centralismo
Durante los años de la Revolución Nacional (1952-1964) dominada por el
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), prevaleció un Estado central
fuerte que no transigía los particularismos regionales. El Gobierno era conducido

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 81
desde la plaza Murillo de La Paz donde se encuentran tanto la casa presidencial
como el palacio legislativo. Todos los prefectos y alcaldes eran designados por el
presidente de la República y el nombramiento de los empleados públicos, hasta
en el último rincón del país, emanaba de algún ministerio o de las empresas estatales,
todas también con sede en La Paz. Aunque la autonomía municipal estaba
consagrada en la Constitución desde 1938, no fue sino hasta 1983 que se eligieron
alcaldes por voto popular. Las rentas nacionales estaban concentradas en una “caja
única” del Tesoro Nacional desde donde se enviaban los recursos a las capitales departamentales,
mientras que las subprefecturas y alcaldías de provincia no recibían
sino el sueldo de sus empleados. Los recursos para su funcionamiento debían ser
arbitrados de fuentes tan dispersas como las casas de juego, el impuesto al derribo
de ganado o el derecho de patentes de los espectáculos públicos.
La época de 1952 a 1964 se caracterizó por una dura represión política que no
toleraba la disidencia a menos de que ella fuera negociada. Por entonces, la única
voz regional que se hacía escuchar era la del Oriente. El Comité pro Santa Cruz,
fundado en 1950, logró movilizar a todos los sectores sociales para protestar contra
el gobierno central. Cuando se exigió la regalía del 11 por ciento de la producción
petrolera, se produjeron desordenes al tiempo que un partido opositor de extrema
derecha conspiraba contra el Gobierno. Fue entonces cuando éste acusó a Santa
Cruz de separatista, repitiendo lo sucedido en la década de 1920 a la caída del liberalismo
cuando aparecieron los partidos llamados Orientalista y Regionalista 21 .
La era militar que se extiende de 1965 a 1983 otorgó una mayor participación
de las regiones en la conducción del país. Carentes de apoyo político partidario,
enemistados con el sindicalismo obrero, los militares a cargo del Gobierno
optaron por buscar el apoyo de los campesinos y de las regiones. Con los primeros
celebraron un Pacto Militar-Campesino el cual consistió en garantizar que la distribución
de tierras hecha por la Reforma Agraria de 1953 seguiría vigente en toda
su integridad. Los militares no sólo cumplieron lo pactado sino que, con ayuda internacional,
impulsaron programas de colonización para fomentar la inmigración
de indígenas del empobrecido altiplano al fértil y acogedor Oriente. La alianza
con las regiones también tuvo éxito y su etapa más creativa tuvo lugar durante el
Gobierno militar de Hugo Banzer (1971-1978) cuando se crearon las Corporaciones
Regionales de Desarrollo en los nueve departamentos, financiados con fondos
propios de las regalías petroleras o, en su caso, mediante transferencias del Tesoro
Nacional. Fue de esa manera que Santa Cruz logró dotarse de las obras públicas y
servicios esenciales que durante tanto tiempo reclamó, inaugurando así un período
de inusitada prosperidad.
Restablecida la democracia en 1982, la atención pública estuvo centrada en
las reformas a la administración gubernamental. Se presentaron por lo menos 12
21 Una visión sobre esta época puede verse en Roca (1979: 167-175).

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TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
proyectos de ley para descentralizar el sistema de gobierno, la mayoría de los cuales
exhibía el sello de sus patrocinadores regionales. Durante los años subsiguientes,
la presión anticentralista se dejó sentir en el accionar de los comités cívicos que
fueron organizados en todos los departamentos, sin excepción. El más débil, como
siempre, era el de La Paz, debido a que las elites de esta ciudad se encuentran ocupadas
administrando el aparato del Estado, lo que les da poco margen para atender
los problemas de su departamento. Con todo, en pocos años logró estructurarse una
Ley de Descentralización que sería remitida al Congreso en los primeros meses de
1993. Sin embargo, como se ha señalado en otra parte de este trabajo, el proyecto
laboriosamente concertado entre regiones, sindicatos, partidos políticos, grupos
parlamentarios y, por cierto, comités cívicos fue archivado no obstante de haber
merecido la aprobación unánime del Senado Nacional.
La cuarta administración del presidente Paz Estensoro (1985-1989) congeló
cualquier iniciativa descentralizadora. El viejo líder movimientista que transformó
dos veces el país 22 , sin embargo, se mantuvo firme en la posición contraria
a la descentralización con el manido argumento de que ella podría ocasionar la
disolución de Bolivia. Esa posición ha sido el más grande error en su carrera de
estadista. Entre principios de 1993 y fines de 2003 domina sin disputa la figura
de Gonzalo Sánchez de Lozada logrando opacar la segunda presidencia de Banzer
(1997-2002) y Jorge Quiroga quien lo sucedió a su fallecimiento, un año antes de
terminar su mandato. Éstos no hicieron otra cosa que continuar las políticas iniciadas
por Sánchez de Lozada, entre ellas, un gobierno central fuerte y autoritario
apoyado por las elites de Santa Cruz que durante toda esa década echaron al olvido
los ideales por la descentralización. El Comité Cívico perdió toda influencia y
sus dirigentes optaron por buscar acomodo en cualquiera de los tres partidos que
dominaron la escena política durante los veinte años de la “democracia pactada”
o “partidocracia”: MNR, Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) bajo
la jefatura de Jaime Paz Zamora y Acción Democrática Nacionalista (ADN) partido
fundado por Banzer y que murió con él.
Fue durante los tres últimos años de aquella década que en el país empezó
una insurrección indígena y popular contra el viejo régimen. El año 2000
se produjeron violentas protestas y movilizaciones sociales en Cochabamba
contra una compañía extranjera que se había adjudicado el servicio de agua
potable y que impuso un alza exorbitante de las tarifas del servicio con la que
pretendía cubrir la inversión a que se había comprometido. Los enfrentamientos
a que ello dio lugar, con saldo de varios muertos y numerosos heridos, han
recibido el nombre de Guerra del Agua.
22 La primera transformación de Bolivia conducida por Paz Estensoro fue durante la Revolución Nacional de 1952
cuando dotó de tierra a los campesinos y les otorgó la ciudadanía. La segunda fue en 1985 cuando incorporó al
país a la economía de mercado mediante su célebre Decreto 21060.

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 83
Lo sucedido en Cochabamba repercutió en el altiplano paceño donde surgió
Felipe Quispe, un líder carismático y fundamentalista del indigenismo que protagonizó
prolongados y masivos bloqueos de caminos y marchas de protesta en toda
la región mientras Evo Morales y sus cocaleros llevaban a cabo idénticas acciones
en el Chapare. Quispe proclamó la existencia de la Nación Aymara, una especie
de resurrección del Kollasuyo incaico que, para él, incluía toda la Bolivia actual.
La reacción contraria no se dejó esperar pues al poco tiempo apareció en Santa
Cruz la Nación Camba 23 , movimiento dirigido por la elite que, sin embargo, atrajo
a sectores populares e indígenas con el discurso de que era necesario poner freno
a las pretensiones de los “collas” 24 . Se arguyó que, en una nueva oleada migratoria
del altiplano, estos collas buscaban apoderarse de las tierras de propiedad de los
cambas, cualquiera que fuese el origen social de éstos.
Fue así cómo, al cumplir medio siglo, la rivalidad entre Santa Cruz y La
Paz se convirtió en una confrontación racial que alcanzó picos de inusitada peligrosidad
al producirse la estrepitosa caída de Sánchez de Lozada (octubre 2003),
luego de poco más de un año de ocupar la presidencia por segunda vez 25 . Quien lo
sucedió, Carlos Mesa, trató de obtener réditos de la oleada indigenista apoyando
las iniciativas de esta tendencia sin lograr otra cosa que el fuerte rechazo de Santa
Cruz. Nunca el antagonismo camba-colla fue tan bullicioso y ostensible como en
el Gobierno de Mesa que duró veinte meses, a lo largo de los cuales la agresividad
de los movimientos sociales e indígenas alcanzó su máxima intensidad 26 .
En 2005, luego de la caída de Mesa, asumió el mando de la nación el presidente
de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodríguez Veltzé. Éste convocó
a elecciones generales para lo cual fue necesario reasignar el número de representantes
nacionales por cada departamento de acuerdo al aumento de población que
había tenido lugar en cada uno de ellos desde la elección anterior. Las discrepancias
en cuanto al número de representantes debería tener cada departamento mos-
23 El término “camba” ha sufrido una evolución. Durante mucho tiempo se lo empleó para referirse a los estratos
sociales bajos del Oriente y poseía una connotación peyorativa y racista. Pero en los últimos años hubo un
cambio radical y ahora se lo usa como orgulloso emblema de la sociedad del Oriente en su conjunto y con la
pretensión de borrar las diferencias entre indígenas y no indígenas.
24 La expresión “colla” nació en el Oriente como denominador común de todos los habitantes de Occidente, sean
indígenas o no, y con el mismo carácter peyorativo y racista. Pero, gradualmente, se ha ido popularizando y es
cada vez más aceptado por amplios sectores de la población andina.
25 El derrocamiento popular de Sánchez de Lozada fue la culminación de la Guerra del Gas. Se la llamó así porque
las protestas políticas incluían la oposición de exportar gas a Chile como represalia por la cuestión marítima.
26 En realidad, no era la primera vez que la cuestión regional se mezclaba con antagonismo racial. Algo parecido
ocurrió en la guerra civil de 1899, cuando la población aymara se movilizó para luchar al lado de las huestes
liberales paceñas contra una la elite chuquisaqueña que sufrió consecutivas derrotas a manos de los indígenas,
agravadas por asesinatos masivos como el de Ayo Ayo. En la misma época, los indígenas fueron protagonistas de
otra matanza en la localidad de Mohosa, donde las víctimas fueron soldados de las tropas paceñas supuestamente
aliadas de los aymaras. Para un resumen de la guerra civil de 1899, llamada también Guerra Federal, ver Roca
(2005ª: 195-263).

84
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
traron, una vez más, que el compromiso con la región es de mucho mayor peso que
la obediencia a las consignas de un partido político. En efecto, la decisión que se
tomó en el Congreso Nacional fue el resultado del compromiso que hicieron senadores
y diputados con los comités cívicos de sus respectivos departamentos y para
ello no tuvieron inconveniente alguno en romper los compromisos partidarios.
Elección de prefectos y autonomías departamentales
En enero de 2005, mediante un Decreto del Presidente Mesa, con el fin de
calmar la agitación en las regiones, se dispuso que los prefectos fueran elegidos
mediante voto popular en cada uno de los departamentos. Esta medida marca un
hito en la historia política boliviana puesto que, por una parte, tomó la delantera
en cuanto a romper el centralismo y, por la otra, buscó ajustarse a la Constitución
en virtud de la cual el nombramiento del prefecto es atribución privativa del Presidente
de la República. En un esfuerzo para no violar esa norma, se dispuso que
en la elección popular se hiciera la “selección” de un prefecto y que el Presidente
ratificara esa selección nombrando para el cargo al ganador, respetando de esa manera
lo decidido en las urnas.
De los nueve prefectos así elegidos, seis pertenecen a partidos distintos al
MAS de Evo Morales y están actuando con independencia del gobierno central.
Esta tendencia se ha acentuado a raíz de los nuevos ingresos que tienen los departamentos
por concepto de su participación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) que se ha incrementado desde el Decreto de Nacionalización dictado
el 1 de mayo de 2006. El IDH se suma a los ingresos por regalías que poseen los
departamentos productores y a una ley que faculta a Tarija a industrializar el gas
que se produce en su territorio. Todo ello hace que, en los hechos, las autonomías
departamentales hayan empezado a funcionar antes de que ellas sean consagradas
constitucionalmente 27 .
Luego de una pausa de diez años en los que Santa Cruz no hizo presión
descentralizadora, a partir de 2004 nació allí la proposición de las autonomías
departamentales, inspirada en el modelo español vigente. Pero esa propuesta es
rechazada por las organizaciones populares de Occidente, las que en su lugar
plantean “autonomías indígenas”, prescindiendo de los límites interdepartamentales
aunque sin precisar la forma en que funcionarían. Mientras tanto, en Santa
Cruz se llevaron a cabo masivas movilizaciones de apoyo a las autonomías departamentales,
seguidas de la recolección de 500 mil firmas pidiendo la convocatoria
a un referéndum para ratificar esa aspiración. Las discusiones fueron apasionadas,
27 Parodiando al poeta español Antonio Machado, el prefecto de Santa Cruz, Rubén Costas, calificó este proceso
como “autonomías al andar”.

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 85
los medios de comunicación en La Paz y Santa Cruz compitieron sobre quién lanzaba
más provocaciones y diatribas al otro, creando la sensación de un inminente
conflicto de magnitud mayor entre las dos regiones. Esta situación se prolongó
por más de un año en medio del cual se produjo la caída del presidente Carlos
Mesa quien había atizado el conflicto tomando posiciones que se las consideraban
parcializadas. Finalmente, en marzo de 2006, el Congreso sancionó una ley
que convocaba a la Asamblea Constituyente y, al mismo tiempo, a un referéndum
que formulaba la siguiente y única pregunta:
¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, dar a la Asamblea
Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental,
aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución
Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría,
de manera que las autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban
del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas
y los recursos económico-financieros que les asigne la nueva Constitución Política del
Estado y las leyes?
En el cómputo nacional, el resultado fue 56 por ciento por el No y 44
por ciento por el Sí. Por su parte, los resultados departamentales reflejaron la
profunda división entre Oriente y Occidente del país. En efecto, el Sí triunfó
en cuatro departamentos (los de la Media Luna) por márgenes superiores al
70 por ciento, y los cinco restantes, más densamente poblados y con mayoría
indígena, al optar por el No gravitaron para que el total nacional se inclinara
a favor de esa posición.
Si bien no existen dificultades insalvables para que unos departamentos
tengan regímenes autonómicos y otros opten por el sistema actual o un tipo
distinto de descentralización (así funciona el modelo español), los resultados del
referéndum hicieron más aguda la rivalidad regional. La percepción en el Occidente
es que las pretendidas autonomías departamentales responden a los intereses
oligárquicos de Santa Cruz antes que a los del país, mientras que del lado
cruceño se insiste que, de todas maneras, el régimen autonómico debe figurar en
la nueva Constitución. Como un medio para frustrar las autonomías exigidas por
los departamentos, los representantes del MAS ante la Asamblea Constituyente
enredaron el asunto proponiendo en el texto constitucional otros dos tipos de
autonomías: una indígena y otra regional, esta última como un agregado de departamentos
y municipios existentes. De lo que se trata, es de restarle el poder
que actualmente tienen los departamentos.
No obstante lo anterior, es interesante notar cómo en algunos departamentos
donde triunfó el No sus ciudades capitales se inclinaron por el Sí, poniendo
de manifiesto que el rechazo mayor al régimen autonómico viene de áreas rurales
indígenas, lo cual está mostrando un significativo desacuerdo entre este segmento
de la población y el urbano no indígena.

86
El regionalismo y la propiedad de la tierra
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Una nueva y explosiva controversia ha tenido lugar en los últimos años con
respecto a la tierra. La opinión que prevalece en el Occidente es que la elite del
Oriente ha acaparado, injusta e ilegalmente, grandes extensiones de tierra que se
mantienen ociosas con fines especulativos y que, por tanto, deberían ser redistribuidas
entre la población indígena del Occidente que carece de ella. La respuesta
del Oriente es que tal acaparamiento no existe, ya que el tamaño de las haciendas
agrícolas y ganaderas está en relación con las características de la agricultura empresarial
moderna y la ganadería bovina de carne, las cuales, para funcionar con
eficiencia económica, requieren de extensas praderas. Se agrega que las técnicas
de cultivo y pastoreo requieren dejar las tierras en descanso por un determinado
número de años lo cual no significa que hubiesen sido abandonadas. Por último,
arguyen que en una unidad agropecuaria se cultivan las tierras según las señales
del mercado, lo cual supone que muchas de ellas pueden permanecer inactivas,
de acuerdo a las circunstancias. Y se recuerda que, en cuanto a la propiedad de las
tierras, las que no eran parte de antiguas haciendas fueron dotadas por la Reforma
Agraria de 1953 o adquiridas legalmente por medio de compraventa.
Lo malo del caso es que la controversia no se resuelve con argumentos técnicos
debido al fuerte contenido emocional, regionalista y racista de que ella está
cargada. No sólo se discute sobre la equidad en la distribución de la tierra sino que
se habla de un supuesto abuso de las minorías del Oriente contra los indígenas del
Occidente. Esto ha dado lugar a que las leyes agrarias de los años 50 se hubiesen
modificado en 1995, estableciendo un riguroso control sobre las tierras ociosas o
“latifundios improductivos” a través de un proceso de saneamiento para determinar
si ellas pueden ser conservadas por sus propietarios actuales o revertidas al Estado
para efectos de su redistribución. Pero el saneamiento es complejo, de alto costo y
moroso, al punto de que se estima que hasta terminarlo pasarán unos veinte años
más. Entretanto, el conflicto regionalista por la tierra continúa con las distorsiones
que acarrea este fenómeno y los peligros potenciales de enfrentamientos 28 .
De no ser por el antagonismo colla-camba, o lo que ahora es lo mismo,
Oriente-Occidente, el conflicto no existiría. Con una extensión territorial de
más de un millón de kilómetros cuadrados y una población de nueve millones,
el índice de ocupación es de 1,4 habitantes por kilómetro cuadrado, versus 40
en el Brasil o 200 en los países centroamericanos. Por otra parte, el supuesto
de que todos los habitantes de un país poseen derecho a la tierra se justifica en
28 La opinión pública del Occidente no entiende ni acepta que en la ganadería extensiva de carne se necesita entre
cinco y diez hectáreas para apacentar una cabeza de ganado, al punto de que no sólo dirigentes campesinos sino
también políticos arguyen con sarcasmo que, en tal caso, es mejor convertirse en vaca para tener derecho a la
tierra.

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 87
las sociedades pastoriles que derivan su ingreso sólo del cultivo de la tierra, sin
otras alternativas de empleo. En Bolivia, por el contrario, el porcentaje de la
población rural ha estado disminuyendo en forma sostenida al punto de que hoy
se estima en sólo 35 por ciento frente a un 65 por ciento de la población urbana.
De manera que la presión sobre la tierra posee carácter regionalista y político
antes que económico o de subsistencia 29 , más aun si se tiene en cuenta que con
el sistema de libre mercado que rige en el país, para los habitantes del altiplano
puede resultar más económico importar los productos agrícolas que cultivarlos o
dedicarse al comercio antes que a labrar la tierra.
No obstante lo anterior, la controversia sobre la propiedad y uso de la tierra
es uno de los más candentes en el país y, sin duda, será uno de los definiciones centrales
que debe adoptar la Asamblea Constituyente.
Qué hay en el horizonte
El regionalismo en los últimos años ha adquirido una dimensión racista que le
confiere una especial peligrosidad y donde la pugna Oriente-Occidente se manifiesta
en instancias múltiples. Una de ellas se dió en la Asamblea Constituyente con la
propuesta del MAS (que posee una representación mayoritaria indígena) de que la
Asamblea sea “originaria”, es decir, que sus potestades sean ilimitadas en cuanto a
introducir todos los cambios que se considere necesarios, haciendo una especie de
“borrón y cuenta nueva” en cuanto a la institucionalidad del país. Este planteamiento
enfrenta la cerrada oposición del resto de los partidos que sostienen la necesidad
de ajustarse a los principios básicos vigentes en la actual Constitución.
El otro tema candente es el de las autonomías regionales. Mientras el MAS
sostiene que siendo el voto de los ciudadanos mayoritariamente contrario a las autonomías,
éstas no pueden incorporarse a la Constitución pese a los resultados del referéndum.
Por su lado, la Media Luna y los partidos opositores plantean que las autonomías
deben implantarse en los departamentos que votaron a favor de ellas. Mientras
tal cosa ocurre, se han multiplicado las marchas indígenas, afines al MAS, contra los
propietarios agrícolas de Santa Cruz tildados de “latifundistas”. Y la animosidad entre
el común de la gente que vive a ambos lados de la cordillera andina crece.
No se trata, entonces, del clásico enfrentamiento democrático gobiernooposición
sino de otro, mucho más preocupante, entre dos regiones las cuales,
cada una a su manera, están luchando por adquirir la hegemonía en el país o
por conservarla.
29 Durante los últimos años apareció un Movimiento sin Tierra, inspirado en el que con el mismo nombre existe en
Brasil, que postula la ocupación de propiedades agropecuarias en el Oriente. Sin embargo, cayó en descrédito al
comprobarse que su principal dirigente supuestamente poseía grandes extensiones de tierra en el Chaco.

88
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Una vía de solución pacífica, concertada y definitiva es la que se encomendó
a la Asamblea Constituyente reunida en Sucre desde comienzos de 2007 y que
en agosto de ese año debía redactar una nueva Constitución. Llegó aquella fecha
sin resultados y el Congreso Nacional le prorrogó sus sesiones hasta diciembre del
mismo año. A punto de vencerse el nuevo plazo surgieron nuevos inconvenientes
como la interpretación de la mayoría de dos tercios para la aprobación del nuevo
texto constitucional y el tema de la capital de la República con sede en Sucre. Ello
ocasionó que el partido gobernante hiciera aprobar, de todas maneras, un texto
constitucional que ha sido rechazado por los partidos opositores y por seis departamentos,
representados por su prefectos y movimientos cívicos.
Con las posiciones polarizadas empezó 2008 30 . Continúa la duda sobre si se
logrará consagrar la existencia de regímenes departamentales y municipios autónomos
u otras fórmulas de una descentralización real y eficaz. A juicio del autor, esto
elevaría la autoestima regional creando en el país un equilibrio interior que ahora
no existe y que, además, haría innecesario un modelo en el que predomine una
región hegemónica como fuente generadora y distribuidora de poder.
Pero, como siempre, el futuro de Bolivia se encuentra entre signos de
interrogación.
30 Después de terminar este capítulo, hubo violentas tensiones regionales en Santa Cruz en septiembre de 2008, las
cuales provocaron una intermediación extranjera para intentar resolver el problema de la Contitución. Frente
a esta y dado el nivel de desorden producido, una parte importante de la oposición pacto con el gobierno para
facilitar la convocatoria de un Referendum a canje de concesiones en el texto de la Constitución propuesto.

RegIOnALIsmO, RevIsITADO 89
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Introducción
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva
histórica sobre los recursos del Estado
Rossana Barragán R.
con la colaboración de José Peres Cajías
De manera provocadora, José Luis Roca señaló en 1979 que la historia de
Bolivia era la lucha de las regiones y no la lucha de clases (1979-1999: 39). Procesos
como el actual muestran la gran visión que tuvo respecto a la importancia
de la disputa regional. Hoy por hoy podemos afirmar que si la dimensión regional
ha sido y es fundamental en la dinámica social histórica de Bolivia, al igual que
la dimensión étnica y la de los movimientos sociales y de clase, es claro también
que la oposición regional puede acompañarse y revestirse de oposiciones étnicas
e incluso liderazgos de clase como ocurre en la polaridad occidente/oriente, collas
altiplánicos versus cambas de tierras bajas, indígenas versus blancos, q’aras o hispano-mestizos,
tradición versus modernidad, colectivismo y pasado versus iniciativa
privada y futuro promisorio, pueblo(s) versus oligarquías. En estas contraposiciones,
cada una de las partes es considerada como fruto y expresión de herencias
culturales propias y de tradiciones históricas particulares 1 . Todos los ingredientes
del nacionalismo están presentes: geografía distinta, orígenes e historias diferentes,
“razas” diversas, liderazgos y proyectos políticos propios que esencializan a
cada una de las partes.
1 Roca señaló, por ejemplo: “Cada una de ellas (regiones), encarnada en los nueve departamentos, se siente legataria
de una herencia cultural que le da prestigio, una tradición histórica que le otorga fisonomía propia y unas
riquezas que le auguran progreso” (1979/1999:11).

92
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
En esta disputa política se ha planteado, además, la existencia de un poder
opresivo, el centralismo, considerado como la expresión de un colonialismo interno:
del centro hacia las regiones 2 . Se ha desatado así una competencia de agravios y
opresiones de tal manera que las regiones han sufrido tanto como los indígenas o
los grupos populares y subalternos. Frente a los discursos que recrean esencias y
eternidades inmanentes en las que nada ha cambiado desde hace siglos es preciso
retomar la historicidad.
Señalemos, primero, la elasticidad del término región. En la oposición contemporánea
occidente/oriente las regiones 3 corresponden a grandes áreas geográficas
que van más allá de la unidad político-administrativa del departamento ya que
oriente puede incluir hoy a los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando. Estas
áreas pueden incluso ampliarse aún más, razón por la que ha surgido en los últimos
años la “Media Luna” que dibuja un espacio aún más extenso 4 . Tanto histórica
como actualmente, las regiones son también áreas geográficas mucho más reducidas
y limitadas a cada uno de los actuales nueve departamentos que son las unidades
político-administrativas creadas a partir de 1825 (Roca, 1979/1999). Pero
las regiones pueden ser también realidades geográficas mucho más circunscritas al
interior de los departamentos y provincias.
Lo anterior muestra que la región y sus fronteras varían, lo que significa que
no existe región per se en tanto recorte espacial y territorial fijo y estable sino que
la región es dotada de contenido y de fronteras en el ámbito de disputas políticas
cambiantes. Y si la disputa política adquiere un revestimiento regional a lo largo
de nuestra historia es que no se tuvo un estado tan fuerte como para absorber a las
partes pero las partes tampoco fueron lo suficientemente sólidas como para empujar
a la construcción de un gobierno federal.
2 Conceptos ligados al análisis de Silvia Rivera y Álvaro García. Sergio Antelo, fundador y activo dirigente
de la agrupación Nación Camba, planteó su reformulación: dominio de unos pueblos sobre otros, territorios
sin gobierno propio, autoridades no elegidas por su población y derechos regulados por otros Estados. Precisa,
además, que la situación de dominio es sólo explicable por conquista o concesión internacional (Ibid.: 44-45).
El denominativo más común es “colonialismo de Estado”, como una dominación de la región-nación (cultura
y/o raza distinta) por el Estado. El colonialismo es identificado con el centralismo estatal explotador de las “colonias”
que se identifican con Santa Cruz y otras regiones del Oriente. El término colonias, además de su clásica
acepción, aquí hace referencia de manera clara y directa a la política estatal que se denominó de colonización
y que se dio a partir, sobre todo, de los años cincuenta. Estas “colonias” son conceptualizadas además como
naciones mestizas oprimidas por ese Estado, por lo que proclaman la búsqueda de su liberación y autonomía.
3 José Luis Roca señaló en su libro: “aquí usamos el término región en sus acepciones vulgarizadas, tal como
corrientemente se lo ha entendido a través de la literatura histórica boliviana, muchas veces como sinónimo de
pueblos, y referido al norte, el sur, el oriente y el nor-oeste del país. Contemporáneamente, se entiende también
por región a cada uno de los 9 departamentos que componen la república de Bolivia” (1979/1999: 54).
4 La media luna hace referencia a la forma que dibujan los departamentos orientales desde el norte hasta el
Sur: Pando, Beni, Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija. El año 2004 preparamos un Dossier bajo el título “La
Media Luna: autonomías regionales y comités cívicos” donde recopilamos declaraciones para la revista
T’inkazos No. 16.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 93
Considerando que en el transcurso del proceso de construcción nacional y
estatal existen partes subnacionales intervinientes y una distribución institucionalizada
del poder entre diversas unidades, este artículo se centra en analizar las
relaciones entre distintos niveles territoriales en torno a un tema clave como la
dinámica centralismo/regionalismo focalizando nuestra atención en los recursos,
su procedencia y distribución. Planteamos que el gobierno nacional y las unidades
subnacionales se fueron construyendo a través del tiempo en el marco de
relaciones sociales y de poder de tal manera que ambos se constituyen, se forjan
y se modelan. Mostramos que el gobierno central destinó importantes recursos a
las regiones por lo que se puede sostener, de alguna manera, que el centralismo
creó el regionalismo cruceño de fines del siglo XX. Sostenemos que si en Bolivia
hubo una política estatal de apoyo constante, sostenido y continuo a largo plazo
y a través de distintos gobiernos fue hacia Santa Cruz, generando importantes
desequilibrios internos 5 .
Para este análisis realizamos una lectura social de los presupuestos planificados
que nos permiten entrever las relaciones existentes entre el Estado y los diferentes
niveles territoriales y entre el Estado y los diversos actores. Nuestra aproximación
metodológica fue considerar que en los presupuestos se plasman correlaciones de
fuerza, antiguas y nuevas contribuciones, la corta y la larga duración… En otras
palabras, en ellos podemos leer las prácticas, los acuerdos logrados en uno y otro
momento, las negociaciones y las imposiciones 6 .
Nuestro punto inicial, en la primera parte del artículo, es un análisis de
la distribución poblacional. Bolivia nunca pudo construirse con la hegemonía
aplastante de una región o ciudad como sucedió, por ejemplo, con Lima en el
Perú o Buenos Aires en la Argentina. Es claro que más que un centro se tuvieron
ejes –de ahí el término “ejemonía” (que se hable en Bolivia de ejes es en sí significativo)
– es decir el predominio de amplios espacios y regiones: en el siglo XIX
ese eje (longitudinal y vertical según Roca) estuvo entre el norte y el sur, sin una
hegemonía total sino parcial y alternada entre La Paz y Chuquisaca, mientras que
en la primera mitad del siglo XX y hasta 1970, la “ejemonía” se deslizó y trasladó
hacia el eje central y transversal conformado por La Paz-Cochabamba-Santa
Cruz, con una hegemonía paceña disputada en las últimas décadas por Santa
Cruz. En el largo plazo, esto significa que el centro fue siempre disputado y nunca
pudo consolidarse un solo centro.
5 En la última década se han publicado varios trabajos sobre la historia y la actualidad de Santa Cruz. Al trabajo
clásico de Ibarnegaray, 1983 se le han sumado muchos más: Antelo, 2003; Peña, P. 2003; Sandóval et. al. 2003;
Pruden, 2003 y 2008. Dos trabajos posteriores a la escritura de este artículos son los de Prado S., C. Peña y S.
Seleme, 2007 y X. Soruco, 2008.
6 Los trabajos sobre fiscalidad no son muy comunes, salvo en México. Ver Carmagnani, 1994; Pérez Herrero,
2005, 2006; Marichal y Marino, 2001; Aboites y Jaúregui, 2005.

94
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
A partir de este contexto, analizamos los ingresos del Estado, el rol de los
departamentos en ellos y en su distribución. El principal criterio para la distribución
de los recursos fue territorial-departamental, de tal manera que existía una
profunda desigualdad e inequidad si se toma en cuenta el criterio poblacional, siendo
los departamentos más beneficiados los menos poblados. La tendencia fue, sin
embargo, a una mayor relación entre población y presupuesto, evolución que debe
ser interpretada como de transición de un modelo de organización o más bien de
relación y vinculación estatal hacia otro.
Otra característica fundamental del presupuesto fue que estuvo destinado
fundamentalmente a sostener la burocracia estatal, que creció desde 1825 con
una lógica particular. No se trató de un crecimiento que se impuso desde un
centro político a los distintos niveles de organización territorial. Fue, más bien,
un crecimiento estatal por la demanda y solicitud de los diversos niveles de la
organización territorial político-administrativa (departamentos, provincias, cantones).
Es decir que cada departamento –de manera más precisa, cada capital
departamental– luchó por ser sede y centro de su organización judicial (Cortes
Superiores), eclesiástica (Obispado), educativa (tener su propia Universidad, por
ejemplo). Así, la tendencia a la construcción unitarista tuvo su balance en la
tendencia a lo que hoy denominaríamos desconcentración y descentralización
departamental, especialmente en cada una de las ciudades capitales. Esto dio
lugar a un debate en torno a la generación de ingresos y los gastos que se planteó
en términos de unitarismo y federalismo. Unitarismo implicaba, para entonces,
y entre otros significados que tenía, que el presupuesto era una bolsa colectiva y
común para los departamentos “pobres” que no podían hacer frente a sus egresos.
Federalismo implicaba, en cambio, sobre todo hasta antes de 1871, que cada
departamento se hiciera cargo de sus gastos.
En este proceso, la construcción del “centro” y los “departamentos” se dio de
manera simultánea, afianzándose a partir de la diferenciación establecida para la recaudación
de los ingresos en las últimas décadas del siglo XIX entre tres niveles de
gobierno: el nacional, el departamental y el municipal. Las frecuentes disputas por
impuestos entre estos tres niveles incidieron en su propia consolidación mostrando,
al mismo tiempo, la escasa capacidad de tributación que existía en todos ellos.
En la segunda parte del artículo, “El centro en constante entredicho y la
construcción nacional y departamental entre 1900 y 1952”, se analizan algunas
características de los recursos del Estado. Nos interesa mostrar la fragilidad del
“Estado central” y cómo tuvo que luchar para imponerse frente a grupos y sectores
económicos en un contexto de constantes disputas. En este Estado central, Potosí
y La Paz subvencionaron de manera constante a varios departamentos que no tenían
ni capacidad ni poder de imposición y contribución. De ahí que se plantea,
en la tercera parte del artículo, que el centro ha construido e incluso fortalecido a

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 95
las regiones. Las demandas de las regiones frente al “centro” y su propio regionalismo
deben atribuirse, por tanto, a las consecuencias de las políticas liberales y a
la disputa por el destino de los empréstitos y deudas destinados al desarrollo de los
medios de comunicación, fundamentalmente los ferrocarriles, desde las últimas
décadas del siglo XIX.
Finalmente, se concluye ilustrando cómo la política de las regalías establecidas
sobre el petróleo permitió construir y fortalecer las regiones. Si desde 1872
se estableció que todas las exportaciones eran recursos “nacionales” y en función
de este criterio toda la producción minera fue considerada nacional, permitiendo
incluso la subvención a varios departamentos orientales, el distinguir en la producción
petrolífera regalías departamentales no sólo permitió desarrollar algunos
departamentos sino también sembrar, a mediano y largo plazo, un frente de desequilibrios
y desigualdades regionales.
De hegemonías y ejemonías : el predominio económico del Norte
y los compromisos y frágiles equilibrios entre el Norte y el Sur
entre 825 y 900 8
Del eje Norte-Sur al eje Oriente-Occidente. Entre 1825 y 1900, la situación
poblacional en Bolivia apenas se modificó (1.100.000 habitantes en 1825 y
1.633.610 en 1900) en un país fundamentalmente rural. El departamento de La Paz
fue hasta 1900 el más poblado: aglutinaba el 35% de la población en 1825 y el 24%
en 1900. Lo más notorio e importante es, sin embargo, que en cinco departamentos
–La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca– se concentraba el 93% de la
población en 1825 y el 82% en 1900 (ver Barragán, 2002). En otras palabras, en
Santa Cruz, departamento oriental, sólo vivía el 7% de la población en 1825 y 14%
en Santa Cruz, Beni, Madre de Dios y Purús en 1900. El peso poblacional continuaba,
por tanto, de manera aplastante en los departamentos occidentales.
No hubo, por tanto, hegemonía aplastante de un departamento sino más
bien de una gran región, un amplio eje Norte-Sur (Ver, Cajías, 1997 y Roca,
1999). El eje y arco Norte-Sur se formó en estrecha relación con el comercio y
con los puertos de exportación-importación. Potosí y el Sur se vinculaban preferencialmente
con Buenos Aires en el Atlántico y, en el siglo XIX, fundamentalmente
vía Cobija o La Mar (rehabilitado en 1827) con el Pacífico; el Norte,
particularmente La Paz, Oruro y Cochabamba se vinculaban con el puerto de
Arica. En esta dinámica, las políticas estatales resultaban claves para fortalecer
7 El título de este acápite se ha inspirado en el libro de Fernando Mayorga (1997) titulado ¿Ejemonías? Democracia
representativa y liderazgos locales que aborda diferentes liderazgos en los años 1990.
8 Sobre el período entre fines del siglo XIX y primeras décadas del XX, Demélas, 1992; Irurozqui, 1994; para la
disputa entre La Paz y Sucre a lo largo del siglo XIX, ver Mendoza, 1997 y para la alianza entre el Partido Liberal
y el movimiento indígena, Condarco Morales, 1965.

96
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
el comercio a través de uno de los puertos. Desde esta perspectiva, se puede considerar
a las administraciones gubernamentales del siglo XIX por la alternancia
entre políticas más favorables al Norte y políticas más favorables al Sur.
El incremento poblacional se dio a partir de 1900, aunque los grandes cambios
corresponden a un período más tardío: la segunda mitad del siglo XX, cuando
el crecimiento poblacional de los departamentos de Beni y Santa Cruz fue imponente.
Entre 1900 y 2000, los habitantes del Beni se multiplicaron por diez; en
Santa Cruz, en el mismo período, se quintuplicaron. A partir de la importancia
que cobraron el departamento y la ciudad de Santa Cruz, el eje Norte-Sur cambió
hacia el eje Este-Oeste. Cabe recalcar, sin embargo, que se trata de un “eje urbano
central en torno a tres ciudades” que concentran dos tercios de la población boliviana
(PNUD, 2004: 64).
Un país tributario de la población indígena, de distribución de los ingresos
y multiplicación/desconcentración de las estructuras estatales con
una lógica territorial
El Estado boliviano vivió desde su fundación y durante gran parte del siglo
XIX del tributo indígena (Sánchez Albornoz, 1978; Griesehaber, 1977; Platt,
1986; Huber, 1991) o contribución indigenal que significaba el 35% del total de
sus ingresos. De ahí que los departamentos con mayor población indígena, como
La Paz, Potosí y Oruro, fueron los que aportaron más al Estado. A partir de 1880,
las recaudaciones estatales por las exportaciones minerales adquirieron un rol
fundamental, lo que no significó, sin embargo, que los antiguos y tradicionales
ingresos disminuyeran.
Si los departamentos mineros y con importante población indígena generaban
una parte sustancial de los ingresos, los egresos se distribuían de manera casi equitativa
entre todos los departamentos, lo que supone una profunda inequidad en términos
de población. En 1827, por ejemplo, el departamento de Potosí reunía al 22% de la
población pero su presupuesto era el 5%, el mayor del país. Inmediatamente después
estaba La Paz, con el 3% del presupuesto pero con el 34% de la población. Finalmente
estaban Chuquisaca y Santa Cruz que, con poblaciones muy distintas, mucho más
baja el segundo (7%) que el primero (13%), recibían la misma proporción: el 8%.
Contrariamente a lo que se podría pensar, en una comparación entre 1827
y 1883 se observa que no hubo un crecimiento sustantivo de la administración
central concentrada en Sucre. El monto que tenía cada departamento no parece
haber variado en el caso de Cochabamba y Oruro. La Paz, en cambio, tuvo un alza
de su presupuesto.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 97
Aduanas
4%
Cochabamba
5%
Potosi
14%
Gráficos y 2: Comparación del presupuesto del Estado en
Bolivia y su distribución en 82 y en 883 (sin enseñanza)
Culto
16%
Santa Cruz
8%
Fuente: Barragán, 2002.
1827 1883
Oruro
3%
La Paz
7%
ADM.
CENTRAL
35%
Chuquisaca
8%
Cochabamba
5%
Potosi
6%
Santa Cruz
2%
Beni
1%
Aduanas
8%
Tarija
2%
Oruro
4%
La Paz
10%
Culto
8%
Chuquisaca
5%
Deuda
16%
ADM.
CENTRAL
33%
En el gráfico correspondiente a 1827 se observan pocas diferencias entre los departamentos:
entre el 3% y el 8%. La Paz tenía el 7% y Santa Cruz tenía más, el 8%. Potosí
es la excepción porque ahí estaba la Casa de Moneda. Tarija aún no figura con un
presupuesto separado. Beni todavía no se había creado como departamento. El presupuesto
resulta muy desigual con relación a la población (ver Gráfico 3). En el gráfico
correspondiente a 1883 resalta, en primer lugar, la importancia de la deuda. El monto
del presupuesto en cada departamento varía entre el 2% y el 10%. Comparando la
situación entre 1827 y 1883 se observa que no hay crecimiento de la administración
central. Oruro y Cochabamba mantuvieron sus presupuestos. La Paz lo incrementó
mientras el los de Chuquisaca y Potosí disminuyeron. El presupuesto tiene un poco
más de relación con la población (ver Gráfico 4).
En el transcurso del siglo XIX se evolucionó hacia una mayor igualdad en
términos poblacionales. Este cambio significó para los departamentos que con escasa
población tenían un porcentaje importante del presupuesto una pérdida de
prerrogativas y un deterioro económico. En otras palabras, se pasó de una situación
desigual en términos poblacionales a una situación más igualitaria. En los
departamentos antes privilegiados, esto pudo haberse vivido como un deterioro en
relación con el punto de partida (Gráfico 3).

98
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Gráfico 3: La relación entre el presupuesto y la población entre algunos
departamentos en Bolivia entre 82 y 883 (incluye enseñanza)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
3
13
11
8
3
34
12
30
1827 1883 1827 1883 1827 1883 1827 1883
Chuquisaca La Paz Santa Cruz Potosí
% Presupuesto % Población
Fuente: Barragán, 2002. Aclaración: en el anterior gráfico, Santa Cruz aparece con el 8% del presupuesto
porque se excluyó educación y aduanas para comparar mejor los mismos rubros mientras que
en éste se los ha incluido.
El gráfico pone en relación la población y el presupuesto entre 1827 y 1883. En 1827,
no hay una proporción entre presupuesto y población. Chuquisaca, por ejemplo, recibía
el 3% del presupuesto y tenía el 13% de la población. Santa Cruz tenía prácticamente
el mismo presupuesto pero tenía sólo el 7% de la población. La Paz recibía el mismo
porcentaje, el 3%, pero tenía el 34% de la población. En 1883, la diferencia entre la
proporción del presupuesto y la proporción de población parece haber disminuido.
Es el caso de Chuquisaca, e incluso de La Paz, aunque la desigualdad en términos
poblacionales no desapareció.
La evolución de la distribución del presupuesto y, de manera más específica,
la instalación de la administración estatal durante gran parte de la primera
mitad del siglo XX, es decir la territorialización del Gobierno o “territorialization
of rule” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995: 415), resultan también claves a la
hora de comprender las relaciones entre el “centro” y las “regiones”. Desde esta
perspectiva, la lógica del crecimiento estatal fue el resultado no de un centro que
imponía la expansión estatal sino más bien de una dinámica que se originaba en
las demandas e intereses de cada departamento representado por su elite política.
Lo que ocurrió fue una multiplicación de las estructuras estatales. Un claro ejemplo,
en el siglo XIX, fue la organización y administración de la Justicia, que tuvo
una importante desconcentración-descentralización. Así, las más altas instancias
3
7
4
8
5
22
6
20

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 99
judiciales, como las Cortes Superiores de Justicia que inicialmente estaban sólo
en dos ciudades de dos departamentos, terminaron existiendo en cada uno de
ellos. Y el número de funcionarios pasó de 39 en 1827 a 437 en 1883 (Barragán,
2002). Esta situación que se repetía en diferentes áreas (Educación, Gobierno,
Justicia, Salud, etc.) dio lugar a fuertes discusiones sobre los ingresos y, lo que es
más importante, sobre la naturaleza de lo que se denominaba claramente como
“asociación política”.
Una perspectiva diferente sobre el debate entre unitarismo o federalismo:
en torno al presupuesto estatal Crear nuevas instancias estatales en los diferentes
niveles político-administrativos y territoriales condujo a discusiones sobre
el aporte económico de cada departamento y sobre el tipo de asociación política
existente. Los representantes de los departamentos que tenían menos recursos (y
que son hoy los que más tienen) frecuentemente abogaban, cuando se trataba del
presupuesto, por el unitarismo.
El importante rol y aporte económico que tenían algunos departamentos les
daba legitimidad para sustentar sus demandas y para oponerse a los requerimientos
de crecimiento estatal que provenía de otros. Esto fue lo que ocurrió en 1831
cuando los representantes de Cochabamba pidieron la creación de una Corte de
Justicia en su departamento alegando la importancia de sus contribuciones 9 y la
subvención que hacían a otros departamentos, como Oruro (la producción minera
aún estaba estancada). Plantearon, incluso, que los orureños debían contribuir
“para la Nación” como “todos los ciudadanos que habían entrado en la asociación”.
Señalaron, finalmente, que las subvenciones conducían a que otros departamentos,
como Santa Cruz, no quisieran pagar contribuciones.
La disyuntiva entre igualdad o desigualdad impositiva entre los departamentos
y entre el sistema unitario y el federalismo (cada departamento debía
hacerse cargo de los gastos de su administración estatal: Gobierno, Justicia,
Ecuación, etc.) fue otro tema que se planteó en torno a la discusión sobre la
pertinencia de imponer una contribución personal en el departamento de Santa
Cruz porque tenía un déficit. Algunos diputados señalaron que este proyecto era
“justo” porque Santa Cruz debía contribuir a sus gastos (como otros departamentos)
dado que no había excedentes en el país para enfrentarlos. Pero, en general,
predominó la idea de que cada departamento sea autosuficiente porque ello podía
ser funesto a la República favoreciendo las revoluciones con “nombre de federalismo”.
10 El tema del federalismo volvió a levantarse a propósito de la discusión
del presupuesto y de que el departamento de Tarija no tenía cómo cubrir sus
gastos. Un representante tarijeño contestó preguntando:
9 Redactor, 1831-1918: 66.
10 Redactor, Senadores, 1834: 242-245; 246-247.

100
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
¿Cuál es la forma de gobierno que hemos adoptado? ¿La federal, para
que cada departamento se limite a los gastos de lo que produce o bien la
forma de unidad en lo que todos los gastos de la nación se sacan del tesoro
público? Si hemos de estar con estas mezquinas ideas de provincialismo
renunciemos a la Carta... (Redactor, 1839-1921, T. III: 851).
Representación territorial y muchos centros y centralismos: las ciudades
como ejes hegemónicos Las elites departamentales de las ciudades fueron fundamentales
en la dinámica política, constituyeron los ejes de concentración del poder
y las decisiones. Esta situación privilegiada se remonta al rol de “cabeceras” que
tenían en las divisiones político-administrativos coloniales y ellas fueron claves
para el sistema representativo que se inició a partir de 1810.
La representación política fue de hecho fundamentalmente territorial a
pesar de que se optó por un Gobierno unitario y no federal (Barragán, 2006). Fue
este tipo de representación que se dio en las dos Asambleas (de representantes
diputados) que definieron la creación del nuevo país –como si fueran Estados en
una federación– aunque por ley el sistema planteó una representación poblacional.
Es así que en febrero de 1825, Santa Cruz tenía un diputado por cada 15.000
habitantes, seguido Cochabamba (uno por cada 16.444), mientras que Oruro y
La Paz tenían un diputado por cada 37.000 o 38.000 habitantes. En otras palabras,
Santa Cruz y Cochabamba tuvieron el doble de representantes que La Paz
y Oruro, situación que al parecer está ligada a la mayor población indígena de
estos últimos departamentos. Chuquisaca y Potosí se encontraban, en cambio,
entre ambos polos (alrededor de un diputado por cada 30.000 habitantes). La
representación territorial a nivel departamental se encontraba, además, dentro
de cada uno de ellos: cada provincia estaba representada por un diputado durante
gran parte del siglo XIX (Ibid., 2006).
La evolución a lo largo del siglo XIX no alteró sustancialmente la distribución
establecida y en general los diputados aumentaron en todos los departamentos
(Cuadro 1). Hacia 1900, los departamentos mejor representados y sobrerepresentados
en términos poblacionales fueron Beni, Oruro y Tarija: un diputado por cada
15.000 habitantes mientras que Potosí tenía uno por cada 29.228 habitantes y La
Paz uno por cada 26.683. Recién a partir de los cambios poblacionales del eje hacia
occidente/oriente la distribución se tornó inequitativa para el oriente. En 1993, la
proporción de diputados terminó beneficiando a Pando (un representante por cada
5.439 habitantes) mientras que el departamento de Santa Cruz resultó desfavorecido
con un representante por cada 80.258 habitantes.
En este sistema de organización y representación política, las ciudades
constituían el centro político del amplio espacio que eran los departamentos. El
predominio urbano y su clara hegemonía y centralidad en términos de concen-

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 101
Cuadro : Los diputados y su relación con la población 826- 992
No. de
Proporción No. de
Proporción No. de No. de No. de
Proporción
Población Población Población
diputados de diputados de diputados diputados diputados de
1826 1826 diputados 1900 1900 diputados 1924 1938 1993 1992 diputados
La Paz 10 375,000 1 x 37,500 16 426,930 1 x 26,683 16 16 28 1,900,786 1 x 67,885
Potosí 8 245,000 1 x 30,625 11 321,510 1 x 29,228 11 12 19 645,889 1 x 33,994
Chuquisaca 5 142,000 1 x 28,400 8 200,539 1 x 25,067 8 9 13 453,756 1 x 34,904
Santa Cruz 5 75,000 1 x 15,000 7 171,592 1 x 24,513 7 10 17 1,364,389 1 x 80,258
Cochabamba 9 148,000 1 x 16,444 14 326,163 1 x 23,297 14 14 18 1,110,205 1 x 61,678
Oruro 3 115,000 1 x 38,333 6 86,081 1 x 14,347 6 7 10 340,114 1 x 34,011
Tarija1 5 67,887 1 x 13,577 3 7 9 291,407 1 x 32,379
Beni2 2 32,9083 1 x 16,454 5 7 9 276,174 1 x 30,686
Pando4 3 7 38,072 1 x 5,439
Litoral 3
Totales 40 1,100,000 166,302 72 1,633,610 173,167 73 130 130 6,420,792 381,235
Fuente: Barragán, 2006.
1 La creación de Tarija data del año 1831.
2 La creación de Beni data del año 1842.
3 Incluye la población del Territorio de Colonias.
4 La creación de Pando data del año 1938.

102
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
tración ciudadana y electoral eran claros. En las elecciones de 1844, por ejemplo,
una cuarta parte de la población votante (26%) provenía de las ciudades capitales
de los departamentos (4.250 11 ) cuando en términos poblacionales apenas
concentraban el 10% de la población total del país (136.012 habitantes con
relación a 1.378.896), lo que implica una política deliberada y consciente de
mayor peso de las ciudades. Existían sin embargo diferencias importantes tanto
entre los departamentos como dentro de cada uno de ellos. Así, casi la mitad de
los electores de los departamentos de Tarija y Chuquisaca (42%) se concentraba
en sus ciudades capitales, pese a que éstas apenas aglutinaban el 6 o el 8% de su
población. Eran, de hecho, los departamentos más inequitativos en estos términos.
En segundo lugar se situaban los departamentos de La Paz y Oruro cuyas capitales
concentraban más de la tercera parte de la población electoral (34 y 35%
respectivamente). Finalmente, la ciudad de Cochabamba era la que tenía menos
concentración (18%), mientras que Potosí estaba en una situación intermedia
entre Cochabamba y La Paz/Oruro (26%).
El poder y centralidad de las ciudades se expresaba también en lo que se
conocía como “el Gobierno político” de los departamentos encarnado en el Prefecto
que residía en la capital departamental y del cual dependían jerárquica y
verticalmente los gobernadores en las provincias y los corregidores en los cantones
elegidos por el Presidente. Los Prefectos fueron los hombres todopoderosos en su
departamento: concentraban el poder político, económico y administrativo. En
términos económicos eran los “intendentes de hacienda” y se imponían incluso en
las instancias de Hacienda y Aduana porque tenían las atribuciones de imponer
contribuciones, aprobar fianzas, vigilar las deudas y presidir las licitaciones; en el
ámbito policial tenían mando sobre los Intendentes de Policía; estaban también
a cargo de la educación, eran responsables de la agricultura, industria y comercio.
En situaciones de guerra, debían encargarse de los reemplazos para el ejército, del
aprovisionamiento de tropas, etc. Su poder, por lo menos de vigilancia, se extendía
incluso a los Juzgados y Tribunales de Justicia.
El poder de los Prefectos explica cómo toda “revolución” o cambio gubernamental
se gestaba a partir de los acuerdos y pactos entre las cabezas de los departamentos,
Prefectos establecidos o aspirantes a Prefectos; y todo Gobierno se
establecía a partir de esa geografía estratégica que era, en los hechos, un tejido o red
en torno a ciudades capitales y pueblos principales de cada departamento.
11 Sin Santa Cruz ya que para este año sólo se tiene la población votante de la ciudad de Santa Cruz.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 103
El centro en constante entredicho y la construcción
nacional y departamental entre 900 y 952
Un estado central y varios tesoros departamentales en disputa. La construcción
de un centro como Estado nacional se reforzó en 1872 a partir de la “descentralización
rentística” que estableció la existencia de un Tesoro Nacional junto
a tesoros o fondos departamentales y municipales. 12 Se estableció, explícitamente,
que los ingresos nacionales provendrían principalmente de las recaudaciones en
las aduanas y de los derechos sobre la exportación de plata y otros minerales. 13 Los
ingresos departamentales fueron determinados como todos aquellos no contemplados
en los ingresos nacionales y los ingresos municipales se determinaron en
función del Decreto de 16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes 1872, 1873: 212).
A partir de entonces, el Estado empezó a vivir de la minería: de la plata primero
y del estaño después. Fue, sin embargo, muy difícil para el Estado boliviano
y sus dirigentes imponerse a una actividad controlada por escasas pero poderosas
manos (la de los “Patriarcas” de la plata a fines del XIX, la de los “Barones” del
Estaño durante la primera mitad del XX) y fue igualmente arduo encontrar otras
fuentes de ingreso 14 .
El Estado “central” tuvo dificultades en reemplazar el rol de la antigua contribución
indigenal y se nutrió de múltiples ingresos provenientes de una gama diversa
de actividades y sujetos. De ahí que definimos al sistema impositivo nacional
como un sistema boscoso (Barragán y Peres Cajías, 2006) por ser la expresión de
una política fiscal de ampliación extensiva y no así intensiva. Sin poder establecer
imposiciones universales y/o sostenibles, se presenció un continuo incremento en
fuentes de ingresos con una escasa capacidad contributiva: mientras que en 1900
existían 37 cuentas de ingreso, hacia 1938 éstas llegaron a 138, de las cuales el
91%, consideradas individualmente, no llegaba a superar en valor el 1% del total
de los ingresos.
Así, el movimiento económico generado por la actividad minera fue indudablemente
el principal generador de ingresos nacionales. Sin embargo, el origen
específico de tales recursos no necesariamente provenía de los mismos productores
mineros y no necesariamente afectaba el nivel de sus ganancias. La existencia de
un “abanico” de impuestos devela un Estado que debía buscar diversos canales de
12 Esta reforma obedeció a diferentes fines, de acuerdo a los legisladores de entonces. Para algunos, la reforma
buscaba que cada uno de los departamentos pudiera administrar mejor sus egresos en función también de sus
ingresos, para asegurar el orden y la paz con necesidades mejor satisfechas, para una mejor distribución y redistribución
de los recursos, etc.
13 Además de la contribución del papel sellado, contribución sobre sueldos, peaje o impuesto sobre ganados internados
desde el exterior, productos de la venta de guano, salitre o tierras del Estado e impuesto indigenal.
14 Sobre la plata en el siglo XIX ver Mitre 1981; sobre la minería en la primera mitad del siglo XX, ver algunos
trabajos generales como los de Albarracín 1972, Arce 2003, Jordán Pozo, 1997 y los más recientes e innovadores
de M. Contreras sobre el estaño, 1994 y 1999.

104
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
financiamiento cuando se trataba de afectar las ganancias del influyente grupo minero.
La importancia de los ingresos aduaneros, durante las tres primeras décadas
del siglo XX, devela la estrategia del Estado para aprovechar la dinámica minera
estableciendo aranceles sobre la importación. Posteriormente, como consecuencia
de la crisis de 1929 -que afectó considerablemente las exportaciones de estaño y
por ende las recaudaciones nacionales- y de la Guerra del Chaco (1932-1935), el
Estado adquirió mayor preeminencia, control y presión sobre la actividad minera y,
particularmente, sobre los mineros, logrando elevar la contribución directa 15 de la
minería hasta un promedio de 43% de los ingresos nacionales (Cuadro 2).
ADUANAS
Cuadro 2: Principales ingresos del Tesoro Nacional
(porcentajes respecto al total de ingresos)
RUBROS 903 9 3 923 930 938 949 954
Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77
Agencia Aduanera en Antofagasta 21,39 14,50
Agencia Aduanera en Arica 5,13
Aduana de La Paz 14,26 13,59 7,98
Aduana de Oruro 7,18
Otros 9,30 18,97 8,32
Recargo del 15% sobre liquidaciones
de pólizas de mercaderías gravadas
5,53
Recargo aduanero de importación 12,40 3,33
Recargo arancel de exportación 8,21 7,73 2,71
Derechos Arancelarios de Importación 5,10 12,12 10,64
Impuesto adicional sobre
exportaciones
GOMA
Derechos de Exportación Goma
MINERÍA
17,40 6,80
Derechos de Exportación Minerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52
Plata 1,37
Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52
Cobre 1,28
Bismuto 0,29
26,61 4,05
15 Se trata de aquellas imposiciones que incumbían directamente a los niveles de ganancia minera e incluye el recargo
arancel de exportación, derechos de exportación de minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938,
las diferencias de cambio.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 105
RUBROS 903 9 3 923 930 938 949 954
Plata sellada 0,07
Otros minerales 1,00 1,38 0,53
Otros impuestos sobre la minería
(agregados)
Impuestos adicionales sobre minerales
no estanníferos
0,22 4,66
Utilidades Mineras 5,99 6,31 1,46
Patentes Mineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11
Publicación de Concesiones Mineras 0,03
Planos Mineros 0,02 0,06 0,02
Transferencias mineras 0,14 0,06 0,02 0,07
Impuesto sobre dividendos mineros 0,10 0,57
Aumento de Bs1 libra esterlina
cotización estaño
0,06 0,78
Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica
de estaño exportado
0,18
Recargo adicional exportaciones
minerales
OTROS INGRESOS
0,06
Ingresos Ferrocarriles 7,18
Legalización de Facturas Consulares 6,31
Diferencias de cambio 31,37
Ingresos Extraordinarios 7,89
Impuesto sobre ventas
Impuesto sobre venta de moneda
extranjera
5,68
Impuesto Nacional a la producción de
chicha
6,05
Impuesto Nacional a la cerveza 5,84
Recursos Reforma Agraria 4,66
Impuesto sobre utilidades 4,48
Timbre de transacción 3,49
Impuesto cigarrillos y tabacos 3,33
% Subtotal 76,90 70,95 52,11 56,45 68,76 60,01 59,61
Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.
2,03
9,00

106
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
En cuanto a los Tesoros Departamentales, es claro que el departamento
de La Paz, hasta 1954, generaba más de la tercera parte del total del conjunto
de los departamentos, llegando incluso al 50% en 1923. Cochabamba tuvo
también una participación importante mientras que el departamento de Oruro
logró subir notablemente en su capacidad de generar ingresos a partir de la
década de 1950.
Gráfico 4
Evolución de los ingresos departamentales, 903- 954 (en porcentajes)
60.00
50.00
-0.00
30.00
20.00
10.00
0.00
1903 1913 1923 1930 1949 1954
Años
Chuquisaca La Paz Cochabamba
Oruro Potosí Tarija
Santa Cruz Beni Pando
Sin embargo, pareciera no existir un sistema único sino más bien varios en
articulación pues los departamentos no sólo se diferenciaban por el nivel de ingresos,
sino también por los sujetos y actividades imponibles, e incluso, cuando
existían impuestos similares, por la variación en los porcentajes y la manera de cobrarlos.
Por ejemplo, uno de los escasos ingresos comunes - importante en términos
relativos hasta 1930- fue el de la Contribución Territorial o Contribución a la propiedad.
Este no fue homogéneo en todos los departamentos en cuanto a los sujetos
imponibles y su importancia fue fluctuante y superior en aquellos de occidente: en
1903 constituía el 58% de los ingresos cochabambinos mientras que en Santa Cruz
apenas representaba el 20%; en 1913 representaba el 60% de los ingresos orureños,
cuando en Tarija no era más del 26% (Barragán y Peres, 2006).

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 107
En realidad, la misma debilidad en cuanto a capacidad y fuerza de imposición,
legitimidad y legalidad que tenía el Estado central, la tenían los departamentos y,
en este contexto, los Tesoros Departamentales lucharon con el Estado central por
la definición de lo que eran impuestos nacionales y departamentales. Las pugnas y
contiendas son expresión de múltiples limitaciones a la hora de establecer impuestos
sobre productos y grupos sociales de tal manera que los que existían a través del
tiempo fueron sujetos de doble y hasta triple tributación. Pocos productos y pocos
actores y ciudadanos parecen entonces haber recibido el mayor peso impositivo. El
ejemplo de una actividad ampliamente sujeta a contribuciones fue la de los “alcoholes”,
es decir, la chicha, aguardiente y cerveza que tenían impuestos nacionales,
departamentales e incluso municipales 16 .
Las continuas quejas y las diferentes negociaciones entre los distintos niveles
(Barragán y Peres, 2006) expresan la forma de construcción estatal que vivió
Bolivia desde el siglo XIX, marcada por la existencia de diversos juegos de fuerza
y negociación entre el Estado central y su Tesoro Nacional, y las regiones y sus
Tesoros Departamentales.
El centro construye y fortalece a las regiones
Distribución del gasto. Es sin duda fundamental, además de situar el origen y
particularidades de los ingresos tanto a nivel nacional como departamental, analizar
cómo se gastaron y distribuyeron los recursos “nacionales” o del Tesoro Central
en las diferentes regiones y departamentos (Cuadro 3).
Sólo así se podría entender a la “Representación Oriental” que si bien en
1921 solicitó que los impuestos de exportación al cuero fueran para los Tesoros
Departamentales y no nacionales, señaló el peligro que significaba que los productores
de minerales arguyeran que sus contribuciones fueran exclusivas de sus
departamentos (Redactor de la Convención Nacional de 1921: 7-8).
Desde esta perspectiva es crucial, por tanto, señalar, en primer lugar, que los
gastos se dividían de manera casi equitativa entre el “Estado central” y “no central”
o departamental 17 desde 1903 hasta la década de 1920. A partir de entonces y hasta
16 Habían sin embargo diferencias muy grandes entre los departamentos. En 1903 y 1913, en el caso de La Paz,
Cochabamba y Tarija no significaban ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar de que ya constituían
cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituía el 5%
del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de los ingresos
departamentales.
17 Esta diferenciación la realizamos inspirándonos en la realizada para los ingresos desde 1872. Bajo el paraguas de
“Estado central” se agruparon todos los gastos del Estado nacional destinados al funcionamiento de las oficinas y
la burocracia centrales, fundamentalmente asentados en la ciudad de La Paz después de 1900. Bajo la categoría
“no central”, en cambio, situamos a la burocracia del Estado en los departamentos y los diversos y heterogéneos
gastos en ellos.

108
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
1938, el Estado central empezó a aglutinar la mayoría de los recursos: el 69% en
1923, el 77% en 1930 y el 65% en 1938 18 . La magnitud de la centralización que
expresan estas cifras disminuye notoriamente si tomamos en cuenta que el Servicio
de Guerra/Defensa/Ejército y las Deudas del Estado (Obligaciones del Tesoro) se
encuentran en los gastos “centrales”. Ambos constituyeron los rubros más importantes
de los gastos nacionales a lo largo de la primera mitad del siglo XX, absorbiendo
casi la mitad de los recursos nacionales después de 1920 19 .
1903
1913
1923
1930
1938
1949
1954
Cuadro 3: División de los recursos gastos “Central” y “No Central”
( 903- 954)
División Total
Porcentajes
Total sin Guerra
Porcentajes
Central 3,323,789.50 43.69 2,325,259.00 46
No
central
4,283,116.41 56.31 2,769,735.51 54
Central 9,666,083.71 43.62 8,166,295.21 47
No
central
12,493,224.94 56.38 9,390,481.24 53
Total sin
Guerra y sin
Deuda
Pública
Porcentajes
Central 25,890,538.42 69.02 18,150,553.22 61 3,621,272.42 24
No
central
11,620,580.96 30.98 11,620,580.96 39 11,396,780.96 76
Central 36,499,441.53 76.71 27,796,900.55 71 9,027,172.12 45
No
central
11,080,666.92 23.29 11,080,666.92 29 11,080,666.92 55
Central 178,715,270.00 65.18 91,919,270.00 49
No
central
95,457,826.00 34.82 95,457,826.00 51
Central 972,362,837.16 45.75 580,672,564.54 33
No
central
1,153,058,699.54 54.25 1,153,058,699.54 67
Central 9,026,502,420.84 59.00 7,296,678,795.84 54
No
central
6,272,350,567.71 41.00 6,272,350,567.71 46
Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.
18 En los presupuestos de 1949 y 1954 se observa la recuperación de la proporcionalidad similar a la de principios
del siglo XX.
19 Vale la pena resaltar que anteriormente la deuda pública se hallaba consignada en el Servicio de Hacienda.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 109
Cuadro 4: Destino principal de los gastos según servicios
(Porcentajes respecto al total)
903 9 3 923 930 938 949 954
Servicio de Defensa 33.02 20.77 20.63 18.29 31.66 18.43 11.31
Obligaciones del Tesoro 39.33 39.45 25.81 29.33 32.22
Servicio de Instrucción 1.69 11.05 9.32 9.16 8.49 17.53 22.90
Servicio de Hacienda 18.66 17.80 4.12 1.76 3.21 3.11 2.31
Servicio de Gobierno 7.68 16.98 7.55 5.38 6.48 8.30 10.39
Servicio de Colonización 18.54 6.19 1.32 1.60 0.16 0.23
Servicio de Fomento/
Obras Públicas
10.47 11.37 1.70 1.32 4.98 1.26 0.71
Explicación Parcial 90.06 84.16 83.98 76.96 80.64 78.11 80.06
Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.
Pero es importante mostrar también cómo el Estado Nacional destinó sus
recursos en cada una de las diferentes regiones-departamentos en la primera
mitad del siglo XX. En 1903, el análisis de los montos absolutos destinados a
los departamentos muestra que no existían grandes diferencias entre ellos y
no se observa una concentración del gasto en burocracia o en servicios en un
lugar determinado. Realizando un análisis de este gasto en términos poblacionales,
con base en el censo de 1900, se tiene que los montos per cápita son muy
pequeños y las variaciones no son muy significativas entre los departamentos
“occidentales” (Bs. 0,44 por cada habitante en Chuquisaca; Bs. 0,32 en La Paz;
Bs. 0,38 en Potosí; Bs. 0,6 en Oruro y sólo Bs. 0,15 en Cochabamba). En cuanto
a los departamentos de oriente, la escasa población se traduce en mayores niveles
de recursos por habitante y el departamento menos importante económicamente
es el que recibe más recursos para el funcionamiento de su burocracia.
Se obtienen Bs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 en Santa Cruz; y Bs. 6,81
en el Beni. En la medida en que gran parte del presupuesto estuvo destinado a
funcionarios, estos montos por persona indicarían un mayor número de funcionarios
por habitante en los departamentos menos poblados.
Lo que podría entenderse como una “ineficiencia” estatal se inscribiría,
sin embargo, dentro de las necesidades del Estado de sentar presencia física en
los lugares más distantes. Una mirada al destino de los gastos muestra, además,
que en el Servicio de Colonización, que absorbía el 15% del total de los gastos
nacionales, más del 90% se destinaba al Territorio Nacional de Colonias (el futuro
departamento de Pando). Diez años después, en 1913, los gastos en el Servicio
de Colonización se distribuían a misiones ubicadas a lo largo y ancho del

110
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
país -preponderantemente en las tierras bajas. En 1913, los gastos educativos
dentro de las regiones empezaron a ser importantes e implicaron, en promedio,
un tercio del dinero “no central” que llegaba a cada departamento. En 1923,
los servicios más descentralizados eran los de Instrucción, Gobierno y Comunicaciones
y es claro que el Estado buscaba su materialización en las regiones a
partir de escuelas (8% de los gastos nacionales), policías departamentales (7%
de los gastos nacionales) y correos y telégrafos (6% de los gastos nacionales).
El presupuesto de 1930 muestra nuevamente que el Servicio de Instrucción implicó,
en todos los departamentos, al menos un tercio de los egresos destinados
a las dependencias departamentales. Veinte años después, en 1949, la importancia
de los distritos educativos se incrementó considerablemente, llegando
a representar el 16% de los gastos del Tesoro Nacional constituyendo en gran
parte de los departamentos la mitad de los recursos recibidos.
Con el paso del tiempo los montos destinados al sostenimiento de la
burocracia en los departamentos, presentan una concentración –en mayor o
en menor medida- en La Paz. En 1923, un tercio de los gastos no centrales del
Servicio de Gobierno y el 15% de los gastos del Servicio de Comunicación se
destinaban a La Paz. En 1930, prácticamente el 40% del gasto “no central” de
Gobierno iba al departamento de La Paz y, en el caso de la educación, el monto
representaba el 33% del total de sus gastos en escuelas y dependencias departamentales.
En 1949, un análisis del 68% 20 de los gastos “no centrales” muestra
que el departamento de La Paz recibía más recursos debido a la concentración
de los gastos destinados a Higiene, Educación y Gobierno. Lo anterior no significa
que la distribución fuera “injusta” pues los departamentos más pequeños
fueron atendidos con prioridad por el Estado central. Con base en los montos
“no centrales” del presupuesto y el Censo de 1950 se tiene que, en términos individuales,
el departamento más beneficiado era Tarija que recibía Bs. 359 por
persona; Beni obtendría Bs. 299 por cada habitante; La Paz ocupaba el tercer
lugar, con Bs. 290 por persona y, luego, Santa Cruz, con Bs. 286 presupuestados
por persona. Así, si hay una centralización de los recursos en el departamento
de La Paz, el Estado central se ocupó también de manera prioritaria de aquellas
regiones con menores capacidades de generar recursos. Oruro y Potosí, en cambio,
que creaban gran parte de los ingresos fiscales recibían sólo Bs. 244 y Bs.
225 por persona. Finalmente, en el departamento de Chuquisaca se presupuestaron
Bs. 206 por cada habitante y en Cochabamba Bs. 193, resultando, como
en 1903, el menos beneficiado de los departamentos.
20 Se desconoce el destino del 32% de los recursos debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo
suficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el
Tesoro Nacional.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 111
Queda claro, por tanto, que si la distribución de los recursos del Estado central
se hubiera hecho en función de los ingresos generados y la población, los departamentos
de Santa Cruz, Tarija, Beni y luego Pando, habrían recibido mucho
menos de lo que lo hicieron. En otras palabras, el centro financió la construcción
estatal - y gran parte de algunos servicios como la educación, por ejemplo - de los
departamentos que no podían enfrentar sus gastos.
Las subvenciones del Tesoro Central a los Tesoros Departamentales. Ante
la evidencia de que sólo algunos Tesoros Departamentales podían ser autosuficientes
y en respuesta al temor de algunos departamentos de ser abandonados, el tema
de la sostenibilidad financiera se planteó, de hecho, desde la descentralización rentística
de 1872. Se tuvo por tanto que asegurar que los que producían excedentes
financiarían a los que no lo hacían y, así, el Tesoro Nacional, que se nutría fundamentalmente
de los dos o tres departamentos productores mineros, subvencionó
a otros de manera constante y desde el momento mismo en que se estableció la
diferenciación con los Tesoros Departamentales.
Precisamente en 1872 esta subvención fue posible por los “sobrantes” o “excedentes”
producidos por los departamentos de “occidente”. El departamento de
La Paz era indudablemente el que mayores ingresos generaba, llegando a representar
el 42% del total de los ingresos departamentales, y era seguido por Potosí, que
alcanzaba al 16%. Asimismo, los excedentes de La Paz representaban más del 57%
del total y los de Potosí el 15%, llegando a conformar prácticamente el 70% del
total de excedentes. Esto implica que La Paz utilizó tan sólo el 26% de sus ingresos
y destinó el restante 74% a otros departamentos.
Departamentos
Cuadro 5: Ingresos nacionales según departamentos ( 8 2)
Monto
%
col.
Sobrantes o
Excedentes
%
Col.
%
fila
Total
Ingresos
Chuquisaca 90.836,00 15,02 60.087,00 8,32 39,81 150.923,00 11,37
La Paz 148.389,60 24,53 408.568,40 56,56 73,36 556.958,00 41,96
Cochabamba 105.554,40 17,45 20.164,60 2,79 16,04 125.719,00 9,47
Potosí 105.964,80 17,52 110.270,00 15,27 51,00 216.234,80 16,29
Oruro 44.624,00 7,38 66.711,00 9,24 59,92 111.335,00 8,39
Tarija 9.739,20 1,61 14.252,80 1,97 59,41 23.992,00 1,81
Santa Cruz 54.698,40 9,04 20.306,60 2,81 27,07 75.005,00 5,65
Cobija 28.291,20 4,68 21.569,80 2,99 43,26 49.861,00 3,76
Beni 16.748,80 2,77 421,00 0,06 2,45 17.169,80 1,29
Total 604.846,40 100,00 722.351,20 100,00 54,43 1.327.197,60 100,00
Fuente: Redactor del año 1872: 594.
%

112
Cuadro 6: Subvenciones del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales
1903 1913 1923 1930 1949 1954
% de
sus ingresos
Monto de la
subvención
% de
sus ingresos
Monto de la
subvención
% de
sus
ingresos
Monto de la
subvención
% de
sus ingresos
Monto de la
subven-ción
% de
sus
ingresos
Monto de la
subven-ción
% de
sus
ingresos
Monto de la
subven-ción
Tesoro Departamen-tal
Beni 115,000.00 68.78 91,916.28 55.29 63,110.45 32.76 31,395.00 24.13 2,000,000.00 76.62 11,200,000.00 69.03
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
La Paz 142,880.36 4.90
Pando 2,000,000.00 90.23 11,200,000.00 92.31
Potosí 30,000.00 3.64
Santa Cruz 30,000.00 19.69 37,504.00 25.00 36,912.72 22.99
Tarija 26,915.00 24.40 45,000.00 34.91 41,976.00 24.68 1,900,000.00 5.60
Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 113
A lo largo de la primera mitad del siglo XX, la llegada de subvenciones desde
el “centro” fue fundamental para el funcionamiento de los tesoros de los departamentos
más pequeños económicamente (Ver Cuadro 6). El H. Roca sostuvo, por
ejemplo, en 1921-1922:
…la Subvención que el Tesoro Nacional debe al Tesoro Departamental
de Santa Cruz no es por concepto de deudas sino para cubrir el déficit
que aparece en el presupuesto de aquel departamento. Mis H. colegas
saben cual es la situación de penuria por la que atraviesa el país en estos
momentos y saben también la crisis especial que viene sufriendo desde
hace tiempo el departamento de Santa Cruz, circunstancia por la que
aquel distrito necesita de una ayuda inmediata del Tesoro Nacional 21 .
La fragilidad y dependencia cruceña era evidente de tal manera que la “crisis
especial” cruceña fue en realidad permanente durante los primeros treinta
años del siglo XX. En general, la norma durante los primeros cincuenta años
fue la subvención del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales orientales,
imposibilitados de cumplir sus compromisos financieros. Si bien en el cuadro
los problemas se aprecian recién desde 1949 por la tardía creación formal del
departamento Pando, la situación era alarmante en el caso del noreste boliviano.
Asimismo, prácticamente hasta 1954 los Tesoros Departamentales de Beni,
fundamentalmente, y Tarija, no podían ser autosuficientes y dependieron de los
recursos del Tesoro Nacional.
Es en este contexto que las quejas planteadas desde el Poder Ejecutivo
en relación a un continuo incremento del destino de sus recursos y un escaso
aporte desde las regiones fueron moneda común. El Ejecutivo lamentaba las
continuas demandas y presiones de las regiones, a través del Parlamento, cuando
no aportaban en la misma proporción señalando, por tanto, que el Tesoro
Nacional y el Estado central se encontraba obligado a “inventarse” ingresos o
recurrir al endeudamiento. En el oriente, el centro no solo debía financiar el
funcionamiento de la propia burocracia nacional local, sino también las necesidades
y demandas locales.
Las regalías y el financiamiento de infraestructura. El Estado boliviano
empezó a contraer préstamos desde las primeras décadas del siglo XX que fueron
destinados en gran parte a ferrocarriles y carreteras. La disputa se dio claramente
por el destino de la deuda en tanto inversiones y el imaginario de “abandono” y
centralismo que emergió está ligado también al destino de los préstamos, y a las
consecuencias que tuvo el liberalismo instaurado a fines del siglo XIX: la articulación
ferroviaria del occidente con los puertos del Pacífico junto con la política
21 Redactor del H. Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria y Extraordinaria de 1921-1922, 1922: 199.

114
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
liberal de apertura de fronteras llevaron a la pérdida de los mercados cruceños (Ver
el análisis de Rodríguez, 1993).
En este sentido, sobresalieron las demandas cruceñas por una articulación ferroviaria,
considerando que Santa Cruz era el “departamento más mediterráneo” de
la república. Es en este marco que se dio la redacción del Memorando de 1904 y la
representación dirigida al Ministro de Gobierno y Fomento en 1910 que señalaba.
Está en la conciencia pública que desde que el ferrocarril de Antofagasta
llegó a Oruro se estableció la competencia ruinosa de los artículos
extranjeros a los similares de Santa Cruz como el azúcar, el arroz y otros
que han sido desterrados totalmente de las plazas nacionales de consumo y
hoy apenas se puede enviar suelas, alcoholes y café en muy reducida escala
a Sucre y Cochabamba (En: Barragán y Peres, 2006).
Sin embargo, luego del Guerra del Chaco y en consonancia con la conciencia
del potencial petrolero de la región, el apoyo estatal al oriente del país, en general, y
al departamento de Santa Cruz, en particular, se tradujo en una importante inyección
de capital y, así, la dirección de las inversiones más importantes cambió de sentido.
Ya desde 1942, la Misión americana Bohan planteó los nuevos lineamientos de una
política que terminó perpetuándose hasta la finalización del siglo XX: el fomento de
las comunicaciones, el desarrollo de la agricultura y la producción de hidrocarburos
en el oriente del país. Entre las inversiones más importantes que resaltan predomina
la consolidación ferrocarrilera del oriente del país gracias a la conexión entre Puerto
Suárez y Santa Cruz (1948) y entre Yacuiba y Santa Cruz (1954) y la finalización de
la carretera entre Cochabamba y Santa Cruz (1954) (Ybarnegaray, 1999: 10).
Pero el nuevo rol estatal no se limitó a la inversión de los recursos totales
obtenidos, sino también a una reconfiguración legislativa que propició un mayor
aprovechamiento de las regiones hidrocarburíferas. La política que tomó el Estado
boliviano respecto al petróleo resultó muy distinta a la de los minerales. Estos fueron
siempre considerados ingresos “nacionales” y fueron ellos los que dieron vida al Estado
boliviano durante la segunda mitad del siglo XIX y la primera del siglo XX, permitiendo
el funcionamiento de los servicios estatales en las regiones más alejadas, menos
favorecidas y menos pobladas. Por su condición de ingreso nacional, los minerales no
generaron recursos significativos para los Tesoros departamentales y para los departamentos
productores 22 . No es casual por tanto que las luchas y demandas regionales
como las de Santa Cruz no mencionaran los recursos nacionales, ya que es indudable
que sólo algunos departamentos –Oruro, Potosí y también La Paz – los generaban.
22 En 1923, el total planificado de las contribuciones recibidas por la minería en los departamentos de Oruro y Potosí
era Bs. 298.324,17, equivalentes al 5,5% de los ingresos nacionales; en 1930, la suma agregada planificada para los
departamentos, Bs. 5.338.000, equivalía sólo al 3% de los ingresos nacionales provenientes de la minería.

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 115
El petróleo, en cambio, tuvo otro tratamiento ligado probablemente a la
influencia de la propia Misión Bohan así como a la opción que tomó el Estado para
enfrentar las demandas regionales. Legalmente, en 1938 se dispuso que el 11% del
valor de la producción se destinaría a pagos en la región donde esta se hubiera originado
(Miranda, 2005:26). 23 De esta forma, en 1949 los recursos presupuestados
derivados de la participación en la producción petrolera significaron para Tarija el
22% de sus ingresos departamentales 24 .
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
Gráfico 5
Santa Cruz Regalías petroleras 980- 988 (Millones de U$$)
0,7 0,6
0,0
1960
1962
1964
1966
1968
2,0
1970
1972
En el caso cruceño, la actividad petrolera se tornó fundamental para el
desenvolvimiento de su Tesoro Departamental. En 1949, el 78% de sus ingresos
presupuestados provenía del cobro de impuestos a la extracción petrolera y de la
participación en su producción; las regalías sobre el petróleo implicaron que el
66% de ellas se destinaran a Santa Cruz. En los ingresos planificados para 1954,
23 Los antecedentes a las regalías se encuentran en la Ley del 20 de Junio de 1921, durante la administración de
Bautista Saavedra y la Ley Orgánica de Petróleos que en su art. 59 dispuso que la participación mínima del “Estado
en la explotación del petróleo y otros hidrocarburos sería del 11% del producto bruto”; en la Ley del 31 de
Diciembre de 1929 (gobierno de Hernando Siles) que dispuso que del 11% de participación del Estado se destinaba
el 30% como renta de carácter departamental a favor de los tesoros de las circunscripciones productoras de
petróleo (Roca, 1979/1999: 174 y PNUD, 2004: 38 y 41). La búsqueda de ratificación de la ley Busch se buscó
sobre todo a partir de 1951. La ley se sancionó el 15 de Enero de 1957 ordenándose: “Aclárense los términos del
art. 104 del Código de Petróleo de la siguiente manera: la regalía a que se refiere el Código del Petróleo a favor
del Estado, corresponde a los departamentos productores en cumplimiento de los dispuesto por la Ley del 15 de
Julio de 1938” (Roca, 1979/1999: 189).
24 En la década de 1940, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) logró importantes incrementos en su
capacidad productora triplicando los niveles obtenidos por la Standard Oil (Miranda, 1999:248).
5,5
21,1
1974
1976
Regalias petroleras (millones de US$)
1978
21,8
39,1
1980
52,3
1982
1984
41,8
32,6
1986

116
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
la participación en la producción petrolera representaba un quinto de los ingresos
totales del departamento. En 1955, las regalías destinadas a Santa Cruz llegaron a
representar el 96% del total. Santa Cruz terminó recibiendo US$ 76.000 en 1954,
US$ 355.000 en 1955 y US$ 622.000 en 1956 (Sandoval et. Al., 2003: 75). Las
sumas ascendieron a tres millones de dólares entre 1959 y 1964 y cuatrocientos
millones entre 1960 y 1986 (PNUD, 2004: 41; ver también Cuadro siguiente).
Conclusiones
Este capítulo es indudablemente la otra cara del discurso de opresión, olvido
y sojuzgamiento que las regiones enarbolan hoy en día. A través del análisis histórico
sobre la generación y distribución de los recursos, es claro que “occidente”
no sólo permitió el funcionamiento de la maquinaria y dinámica estatal sino que
subvencionó también los gastos/inversiones (por ejemplo educativas) del “sur” y
“oriente”. Y es que no debemos olvidar que en las regiones que hoy se denominan
bajo esos términos se situaban las mayores riquezas y la población y que distribuir
los recursos era lo que se esperaba entonces. Es principalmente este aspecto que
queremos retomar a manera de conclusiones.
Desde esta perspectiva, es fundamental recordar que en el siglo XIX y hasta
prácticamente 1870, la contribución indígena fue el principal y más importante
ingreso del Estado. De ahí que los departamentos con mayor población indígena, es
decir La Paz, Potosí y Oruro, fueron los que sostuvieron la emergencia y consolidación
del nuevo país. La Reforma de 1872, que introdujo la distinción entre ingresos
nacionales, departamentales y municipales estableció que toda exportación era
ingreso nacional. Los minerales, que se producían sólo en algunos departamentos
(Potosí, Oruro y secundariamente La Paz), fueron clasificados, por tanto, como nacionales
y por ello casi no generaron ingresos en beneficio de sus propias regiones.
Fue el caso de Potosí.
A la importante contribución de los indígenas en relación a otros grupos, se
deben recordar las estimaciones realizadas por Drake para la década de 1920. Aunque
desconocemos su lógica, el autor calculó que la tasa de contribución per cápita
por año de los indígenas (50% de la población) era de Bs. 1,94, mientras que la de
los mestizos (35% de la población) era de Bs. 11,89 y la de los blancos (15% de la
población) se encontraba en torno a Bs. 43,25. Contrastando con otro estudio, el
autor recalcó que debido a la pobreza del primer grupo y a la mala distribución del
ingresos, los aportes efectuados afectaban al 19% de los ingresos indígenas y sólo al
4% de los ingresos de las clases altas.
La perspectiva histórica permite también entrever que el Estado central
aparece menos poderoso de lo que suele representarse en los discursos políticos
contemporáneos. En contraposición a la visión de un férreo centralismo se

De HegemOníAs y ejemOníAs: unA PeRsPecTIvA HIsTóRIcA sOBRe LOs RecuRsOs DeL esTADO 117
descubre su debilidad frente a la fuerza de los barones del estaño y su relativa
fuerza frente a escasas clases y grupos sujetos como los indígenas y productores
de alcohol, chicha y aguardiente; pero también frente a regiones con poca incidencia
poblacional.
Pero las mismas dificultades del Estado central la tuvieron y enfrentaron los
departamentos. De ahí que sus ingresos y recursos fueran en general bajos e insuficientes
para enfrentar gastos mínimos de tal manera que recibieron constantes
subvenciones del Estado central. Pero se dio además una disputa entre los tesoros
departamentales y el tesoro nacional que envolvía de hecho luchas por atribuciones
soberanas en torno a la definición constante de lo nacional y departamental.
Un diputado llegó a afirmar que en teoría había un Tesoro Nacional “al que debían
ayudar todos los departamentos” pero que en la práctica se buscaban más bien ingresos
del Tesoro Nacional para los Tesoros Departamentales y que el nivel departamental
tenía representantes por doquier mientras que el Tesoro Nacional carecía
de ellos (Redactor, Junio 1921: 8).
A partir de 1930, y particularmente de los 50, el panorama cambiaría totalmente
por las políticas estatales respecto a una nueva producción y exportación,
la del petróleo. Este fue considerado ingreso nacional pero también ingreso departamental
con un monto fijo y establecido a través de las regalías. El aporte de
las regalías fue uno de los pilares de una política de largo plazo. Otro pilar fue la
canalización constante de recursos hacia oriente. El 42% del crédito agrícola fue
para Santa Cruz entre 1955 y 1964 (alrededor de US 1.300.000, cf. Sandoval,
2003: 68); el 43% entre 1964-1970 y el 69% entre 1970-1975 (PNUD, 2004: 42).
Por otra parte, en los 70, Santa Cruz recibió el 43%25 del presupuesto de la administración
regional mientras que CORDECRUZ concentraba alrededor del 63%
de los recursos fiscales (Ibid.: 47). Finalmente, los préstamos de la Agencia para
el Desarrollo fueron del 47% para Santa Cruz entre 1961-1971 (que suponen US
77.513.446, cf. Sandoval, 2003: 69).
Por consiguiente, si hubo una sola política que tuvo sostenibilidad a través
del tiempo, a través de regímenes diversos ideológicamente y de administraciones
gubernamentales variadas, fue la que permitió el flujo constante de
inversiones y capitales hacia Santa Cruz. En un país conocido por su inestabilidad,
esta situación adquiere aún mayor relevancia y significado. Puestas
así las cosas, el título provocador de este trabajo se inclinaría a plantear que
estaríamos, en el caso de Santa Cruz, frente a una región que de alguna manera
ha sido privilegiada de manera bastante clara en la segunda mitad del siglo XX.
Reconocer la política de apoyo económico del Estado central a Santa Cruz que
ha sido demostrada por la historiografía cruceña (ver por ejemplo Sandóval
25 El porcentaje de La Paz habría sido, en cambio, del 28% del presupuesto de la administración regional aunque
concentraba el 63% de los recursos prefecturales y el 69% de los municipales (Ibid.: 47).

118
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
et. al, 2003) no significa negar de ninguna manera el centralismo. Este trabajo
ha buscado más bien señalar que es necesario desmenuzar el “centralismo” y
el “regionalismo”, es decir especificar qué aspectos se están abordando concretamente.
Ya no podemos hablar de manera general y es necesario analizar
más finamente diferentes ámbitos y niveles. Aquí nos hemos focalizado en la
generación y distribución de los recursos que hoy están en juego, otra vez, detrás
de las demandas de los gobiernos departamentales, el autogobierno y las
autonomías. Y en esta disputa es preciso recordar facetas de la historia veladas
por los ardientes discursos contemporáneos.
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Introducción
Relaciones Estado/sociedad en Bolivia:
la fuerza de la debilidad
George Gray Molina
A pesar de que Bolivia se encuentra habitualmente incluida en listas de estados
2 caracterizados como “débiles”, “inestables” y “corruptos”, también se encuentra
contemplada en listas que caracterizan a los movimientos sociales 3 como
“fuertes”, “movilizados” y “revolucionarios”. En los últimos años, se ha prestado
mucha atención a la fuerza de los movimientos sociales e indígenas y a la debilidad
de los partidos políticos, las instituciones democráticas y el estado de derecho. Para
algunos, estos son indicios de una nueva era histórica; para otros, evidencia de una
particular, pero efímera, forma de populismo político.
En este capítulo propongo soslayar los debates coyunturales, y concentrar
la atención en la naturaleza de la relación estado/sociedad en Bolivia. Los antecedentes
históricos sugieren que, a pesar de los procesos de construcción estatal
de los años ´50 y ´90 4 , perdura en Bolivia una forma de estado débil/sociedad. La
naturaleza de esta relación no ha sido discutida lo suficiente en la literatura de
1 Mis agradecimientos a Adriana Ballón por la traducción de este documento.
2 Ver Foreign Policy Magazine (2007), Transparency internacional (2007) y Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2007),
entre otros.
3 Ver Hylton and Thomson (2007), Petras and Veltmeyer (2005) y Kohl and Farthing (2006)
4 Ver Joel Migdal on strong status and weak societies (Migdal 1988 and Migdal 2001). Mark Granovetter ha
citado la frase “the strength of weak ties” (“fuerza de vínculos débiles”) para describir la efectividad de lazos
sociales débiles en mercados laborales étnica y socialmente segmentados. (ver Grandovetter 1973).

124
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
ciencias políticas, que ha tendido por enfocarse en aquello que estaba “ausente”
en el proceso de construcción del estado, en lugar de concentrase en aquello que
explica la especificidad del desarrollo del estado y la sociedad en Bolivia 5 .
Creo que la forma histórica de la trayectoria de “estado fuerte/sociedad débil”
de Bolivia ayuda a explicar numerosas características que confunden a analistas
sociales y políticos—entre éstas la ausencia de violencia a gran escala en una sociedad
marcada por profundas diferencias étnicas, inequidad social y desequilibrios
regionales. El modus vivendi que fue adoptado por el Estado boliviano incluye varias
formas de pluralismo institucional que acomodaron presiones sociales ejercidas
desde arriba, y una sociedad que asumió de facto muchas responsabilidades propias
del Estado, desde abajo, en áreas tales como la administración de justicia, manejo
de los recursos naturales y autodeterminación política 6 . Durante el siglo XX el
estado no era tan débil, ni la sociedad tan fuerte como sugieren algunos analistas;
el modus vivendi boliviano se basó en alianzas de poder desiguales, entre elites y
actores sociales.
Mientras el modus vivendi del estado/sociedad fomentó una “tregua” de
más de un siglo de duración, eventos recientes sugieren que esta forma de gobierno
no tiene la capacidad de manejar las necesidades de una sociedad y una economía
7 cosmopolita, intercultural, global, y de creciente urbanización. El desafío
para Bolivia en el futuro, no consiste en simplemente fortalecer el estado, en el
sentido de moldear un estado progresivamente más fuerte, ni encaminarlo bajo
un criterio liberal de imperio de la ley. El desafío más importante consiste en que
los actores sociales y estatales construyan un modus vivendi renovado, capaz de
resolver un conjunto de problemas importantes y complejos: presión social sobre
recursos naturales, servicios sociales expandidos, y políticas interculturales en
la esfera pública, entre otros. Estos son los desafíos que enfrenta la generación
actual de ciudadanos bolivianos, de cara a muchas de las tensiones irresueltas del
pasado.
Tres paradojas de estado/sociedad
Tal como lo sugieren los capítulos históricos escritos los Rossana Barragán y
José Luis Roca, la formación del Estado Boliviano puede ser descrita en términos
de procesos parciales de construcción 8 burocrática estatal, legal e ideológica. Las
5 Ver Whitehead (2002) and O’ Donnell (1999) for critiques of the mainstream rational choice political science
literature on state/society relations in Latin America. Whitehead (1975) se ha enfocado específicamente en la
naturaleza seccional de la norma en el caso boliviano.
6 Ver Gray Molina (2006a) y PNUD (2007).
7 Ver Gray Molina (2006b).
8 Ver también Barragán y Roca (2006) y Guillermo O´Donnell (1993) para la discusión comparativa sobre las
implicaciones de desarrollo estatal discontinuo en de regiones en el mundo.

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 125
instituciones y prácticas del Estado Boliviano se han desarrollado de manera fragmentada,
a partir de las secuelas de patrones de dominio coloniales del siglo 18,
instituciones liberales de la era Republicana del siglo 19, innovaciones de la Revolución
Nacional de 1950, y las recientes reformas de los años 90. Cada reforma
estatal vino acompañada de una nueva manera de ver los límites del estado y el
alcance de la acción estatal, así como el significado de la presencia legal o institucional
del estado, para la sociedad de las provincias o del área rural.
El Informe Nacional sobre Desarrollo Humano en Bolivia, del 2007: El estado
del Estado (PNUD 2007) propone la idea de un estado con huecos para describir el
proceso gradual de construcción estatal. Implícita está la idea que la construcción
del aparato estatal en los siglos 19 y 20 no fue un proceso lineal de extensión territorial
de los poderes de un estado preexistente. Al contrario, sugiere que la estatalidad
fue “un proceso de negociación de los límites y las fronteras de la legitimidad
y su ámbito de acción” (Barragán y Peres 2007).
A pesar de que el Estado boliviano ha llegado a extenderse durante el siglo
XIX, con la presencia de cuarteles, escuelas, postas de salud, quedan aún débiles
las dimensiones legales del imperio de la ley, y las dimensiones ideológicas de la
constitución de un estado-nación moderno, para ejercer dominio efectivo sobre
otras formas de regulación comunales, patrimoniales o locales. De manera consistente,
la legitimidad del poder estatal continúa en disputa en la política boliviana
de actualidad.
La disgregada naturaleza del Estado Boliviano es consecuencia de importantes
momentos de la construcción burocrática, legal e ideológica del estado. Tres de
los cuales permanecen en continuos debates, respecto a la naturaleza histórica de
las “tensiones irresueltas” en las relaciones estado/sociedad: la república de indios y
españoles del siglo XIIX (ver Thomson 2003), los pactos sobre territorio y tributos
entre Estado y ayllus en el siglo 19 (Platt 1982), y la experiencia de poderes duales
entre mineros y el MNR a mediados del siglo XX (Zavaleta 1987).
La discontinua naturaleza de las relaciones estado/sociedad reflejan numerosas
interrogantes y paradojas en el presente. Entre estas la más importante, consiste
en la manera en que una sociedad tan pobre, desigual, y dividida étnica y
regionalmente, ha sido “capaz de mantener la paz” durante los siglos XIX y XX.
¿Cómo explicar la ausencia de violencia a gran escala, de guerras civiles o de enfrentamientos
étnicos en una sociedad conocida históricamente por su revolución,
rebelión, golpes de estado y regímenes militares? Parte de la respuesta puede ser
abordada mediante preguntas más específicas con respecto a las relaciones entre
estado y sociedad.

126
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Primera interrogante: si el Estado boliviano es tan “débil”,
¿cómo han gobernado la elites políticas en el siglo XX?
El error sustancial de la democracia, tal como ha venido entendiéndose, ha
estado en haberse proclamado como principio suyo la igualdad. En apoyo de
este principio se invocó la naturaleza; pero la naturaleza, que es una hermosa
armonía de desigualdades, no ha hecho otra cosa que desmentir constantemente
esta ilusión, porque, un régimen de libertad, no puede ser sino ambiente de
florecimientos de desigualdades.
Bautista Saavedra, 1917, citado en Irurozqui (1994)
Elites bolivianas débiles – elites de plata a fines de 1800, elites de estaño a
principios de 1900, políticos del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
en 1950, terratenientes de la agroindustria en 1980 y 1990 – enfrentaron un dilema
común durante la república: ¿Cómo gobernar? A diferencia de otras elites en
Latinoamérica, que establecieron su poder económico y político mediante alianzas
con la iglesia u otros poderes extranjeros, o que simplemente imponían su poder
mediante la fuerza, las elites bolivianas lucharon sus batallas hegemónicas solas y
divididas. La “armonía de desigualdades” descrita por la historiadora Marta Irurozqui
(1994) – un patrón de acomodación política de elites que mantiene desigualdades
sociales y económicas – es una referencia común hasta la Guerra del Chaco
en la década de los 30.
Posteriormente, la “armonía” de acomodación política se vio confrontada en
un punto de inflexión. La Revolución Nacional de 1952 transformó el escenario
político y social de 1950 en adelante. Como consecuencia de la creciente presión
por la participación de la población y el desarrollo discontinuo estatal, el Estado
boliviano posterior a la revolución, delegó efectivamente esferas de autoridad y
dimensiones de poder a la sociedad civil organizada, mediante un mecanismo de
institucionalidad múltiple. El pluralismo institucional en el imperio de la ley, poderes
duales, cogestión obrera, comités de vigilancia, justicia comunitaria – son el
resultado, no de una falla estatal, sino del compromiso entre el estado y la sociedad
civil en su diversidad étnica y regional.
De esta manera, la proliferación de instituciones paralelas no es una disfunción
de corta data; es, más bien, una característica estructural de la acomodación
política de élites débiles. El pluralismo institucional del Estado boliviano, no significa
la declinación estatal del ejercicio de autoridad. Se refiere a una forma indirecta
de gobierno legal que implica múltiples agentes locales y aliados. Esta forma
de gobierno es, sin lugar a dudas, un legado de larga data de la regulación colonial
española a la política actual.

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 127
Otro efecto del pluralismo institucional, consiste en que el Estado boliviano
permite una cantidad considerable de autonomías de facto en niveles locales y regionales
de gobierno. Muchas regiones y comunidades indígenas ya ejercen un grado
considerable de autogobierno y autonomía del aparato estatal, que puede ser descrito
como un esquema de facto de debilidad estatal descentralizada. La Reforma de Participación
Popular de los años ´90, brindó un marco de delimitación, flexible, pero aún
así restringido, de las prácticas de autogobierno regional e indígena (ver Gray Molina
2004). Los futuros pasos hacia el autogobierno descentralizado tienen que construir
sobre este proceso histórico. Autonomías regionales y en particular autonomías indígenas
tienen que ser construidas en base a prácticas pasadas.
Figura : ¿Está usted de acuerdo con la idea de un cuarto poder de
“control social” que fiscalice las cuentas de los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial en Bolivia?
A favor
-15%
Oriente y Sur
85% Occidente
En Contra
Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Humano Bolivia “El estado de la Opinión” UNDP-IDEA (2007)
El pluralismo institucional no está exento de problemas. Uno de los cuales
consiste en la proliferación de regulaciones institucionales autónomas que tienden
a fragmentar la esfera pública nacional, lugares dónde se requiere la construcción
conjunta de legitimidad, autoridad y soberanía para resolver cuestiones nacionales.
Han habido disputas judiciales o de recursos naturales entre comunidades, personas
o grupos que cuestionaban la legitimidad del imperio de la ley, una vez aplicada
a circunstancias específicas. Para problemas internos de un grupo o comunidad, el
derecho consuetudinario era suficiente; sin embargo, para disputas entre grupos o
comunidades, el costo de este pluralismo institucional puede ser muy alto. Disputas
de facciones sobre la naturaleza y el alcance del estado de derecho son comunes, y
no excepciones, a nivel nacional.
Otro asunto relacionado al pluralismo institucional consiste en determinar
si se está desmoronando, o si al contario es un atributo estructural del estado. La
visión histórica es que el proceso de negociación sobre la extensión burocrática y
legal del Estado boliviano ha generado un continuo proceso de acomodación no
sólo de instituciones políticas sino también de la actividad política. Desde este
punto de vista, el Estado no debe ser concebido como “inconcluso” o “no institucionalizado”;
debe ser entendido como un tipo de Estado institucionalizado de una
75%

128
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
manera distinta. En vez de conformar un tipo régimen político puro – liberal, socialista
o comunitario – El Estado boliviano es un híbrido que ha construido sobre
un manto nacional-popular. Consecuentemente, las descripciones monolíticas del
Estado boliviano – como un estado neoliberal, populista o colonial – tienden a malinterpretar
y tergiversar la verdadera naturaleza de la relación estado/sociedad.
Mientras que el pluralismo institucional es el atributo predominante de la
acomodación política en el siglo XX, la característica menos comentada es que la
sociedad civil organizada en organizaciones no gubernamentales, iglesias, juntas
vecinales, cooperación internacional, sindicatos y ayllus, entre otros, asumen una
autoridad cuasi estatal respecto a cuestiones como la autorregulación territorial y
los recursos naturales, la autogestión legislativa en esferas de disputas civiles, mantención
de la paz, y el cumplimiento del derecho consuetudinario. Estos “huecos del
estado”, son lugares en los que la presencia legal y burocrática del estado es débil, lugares
en los que la autoridad, legitimidad y soberanía es negociada continuamente.
Para algunos, esta debilidad es evidencia de un Estado “fallido”, que debe
ser llenada con instituciones liberales democráticas. Para otros es evidencia de
autogestión, autogobierno y autolegislación indígena y popular. Considero que los
“huecos del estado” no son evidencia de ninguna de las dos concepciones. Si se
reconoce que la discontinua construcción de la autoridad estatal caracteriza la relación
estado/sociedad, se observa que estos “huecos del estado” son evidencia de
un peculiar balance de poder entre estado y sociedad, y no así de cualidades de una
sociedad fuerte, ni de defectos de un estado débil.
Una pregunta más importante es determinar si en estos “huecos del estado”
rige el particularismo o los valores y prácticas de lo público. El particularismo incluye
varias formas de patrimonialismo, clientelismo y caudillismo. Es la forma
de política que privatiza o retiene el poder en manos de pocos. Lo público es una
forma de política abierta, que se construye entre adversarios o rivales. Incluye el
imperio de la ley, tal como es discutido de manera tradicional en la literatura de la
ciencia política, pero también incluye formas de derecho consuetudinario o local
que no inhiben deliberaciones abiertas y públicas sobre el poder político. La naturaleza
pública o privada de estos “huecos” es algo que queda abierto a la verificación
empírica. Esto se puede observar en la manera en que los líderes locales son
designados y ejercen poderes locales, regionales y nacionales.
Segunda interrogante: si la sociedad es tan fuerte, ¿por qué no prevaleció
la política étnica en el siglo XX?
Hablar de luchas campesinas en Bolivia supone una necesaria aclaración. El
término campesino, oficialmente adoptado en el país a partir de la revolución
de 1952, suele enmascarar los contenidos que desarrollaron en su lucha

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 129
poblaciones rurales predominantemente indígenas... Una de las contradicciones
fundamentales generada por la revolución de 1952 fue el fracaso de su proyecto
de alcanzar la homogeneidad cultural.
Silvia Rivera Cusicanqui (1984: 1 y 4)
Desde el lado opuesto de la ecuación estado/sociedad, una pregunta importante
es cómo movimientos sociales, indígenas y populares contrarrestan poder,
y operan dentro de un orden “nacional-popular” delimitado, y no viceversa. En
particular, una pregunta que ha ganado relevancia en los últimos años, es por qué la
politización étnica ha ocurrido en ciertos periodos de tiempo, y no continuamente
o en aumento durante el siglo XX. Un punto de partida para esta discusión es la
constatación de la invisibilidad de políticas étnicas en los años ´50, su resurgimiento
en los años ´70 y la construcción de una nueva forma de política multicultural
en los años ´90.
La Revolución Nacional forjó luchas populares dentro de un proyecto “nacional-popular”,
ni étnico ni regional. Silvia Rivera, encapsula este problema en
una sola proposición: “la desaparición de lo indígena” en el contexto de un proyecto
político mestizo hegemónico (Rivera 1984, p.1). La Revolución construyó un
nuevo vocabulario que emancipó a los ciudadanos indígenas de formas coloniales
de explotación laboral, pero señaló una nueva identidad sólida asociada a la clase
trabajadora, el campesinado y a la burguesía nacional. El campesinado adoptó un
papel fundamental en la definición de identidad de los protagonistas de las acciones
más importantes de la revolución: la Reforma Agraria de 1953. Un atributo
significativo de ello fue la disolución de toda forma de explotación laboral agraria,
junto con la masiva redistribución de tierra por más de treinta años. Sin embrago,
el decreto de la Reforma Agraria también eliminó toda mención de “indio” o “raza
india”, aymara o quechua del discurso oficial.
Como Xavier Albó explica en otro capítulo de este volumen, el sistema de
sindicatos campesinos, creados para la redistribución de la tierra, debía proporcionar
un vínculo a largo plazo, entre el MNR, la sociedad rural y la economía. El golpe
de 1964, que puso fin al gobierno del MNR, solidificó el liderazgo del sindicato
agrario a través de un acto militar/campesino a nivel nacional. El colapso de este
acuerdo fue la causa de un nuevo ciclo de politización étnica en Bolivia, dirigida
por kataristas aymaras de mediados de 1970.
En 1974, después de la sangrienta confrontación entre militares y campesinos
en Epizana, Cochabamba, el pacto corporatista entre los sindicatos agrarios y
las fuerzas armadas llegaron a un final abrupto. Un movimiento indígena creciente
que apenas logró mantenerse unido en La Paz por el intelectual aymara Fausto
Reinaga, y proclamó un nuevo manifiesto, el Manifiesto de Tiawanaku de 1974,

130
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
que corta los lazos con el sistema de la unión campesina y la izquierda marxista y
partidos socialistas. El Manifiesto contiene una rigurosa crítica sobre la Revolución
Nacional, y el efecto homogenizador de la educación castellanizante y la frustrada
reforma agraria.
Sin embargo, el legado de Reinaga, se manifestó con mayor efectividad dentro
del sistema de unión agraria mediante jóvenes aymaras migrantes y líderes agrarios
que establecieron un centro cultural a mediados de 1970. Los kataristas revivieron
el significado político e histórico del cerco a La Paz en 1781 dirigido por Julián
Apaza (alias Tupac Katari), mediante la crítica interpretación de hechos históricos
más recientes – particularmente el legado del MNR y el clientelismo izquierdista,
y el paternalismo de la política en Bolivia. En Abril de 1978 el movimiento katarista
que velaba por el control de la Confederación Nacional de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CNTCB), se dividió en dos facciones rivales: una facción
indígena, dirigida por Genaro Flores y Víctor Hugo Cárdenas, quienes fundaron el
Movimiento Revolucionario Tupac Katari (MRTK), y una facción “india”, dirigida
por Constantino Lima y Luciano Tapia, quienes fundaron el Movimiento Indio
Tupac Katari (MITKA).
Esta separación, más que reflejar disputas personales o internas a un grupo,
reflejó la manera en que cada facción concebía la etnicidad ya sea “indígena” o
“india” de diferente forma. El MRTK fue vagamente asociado con partidos izquierdistas
en la Central obrera Boliviana (COB), y eventualmente relacionado con
partidos como el MNR (ver Albó 1993). Por otra parte, el MITKA rechazaba a
los partidos izquierdistas de los q´aras (blancos), y promovía una agenda política
autónoma de dentro del sistema de unión indígena, pero sin alianzas con partidos
políticos tradicionales. La facción indígena, bajo el mando de Víctor Hugo Cárdenas
a principios de de los años ´90 sintetizó una agenda “pluri-multi” de unidad
en diversidad, mientras que la facción indigenista, que se encontraba fragmentada,
fue resucitada por Felipe Quispe s finales de los años ´90; proclamaba el fin de lo
“pluri-multi” y el comienzo del reinado de “dos Bolivias”.
Una pregunta importante durante el periodo de los 70 hasta mediados de
los 90 es la razón por la que episodios de politización étnica no llevaron al establecimiento
de partidos políticos con bases étnicas que lograron “institucionalizar”
diferencias étnicas dentro del sistema formal de gobierno democrático. ¿Cómo explicar
el deficiente desempeño de partidos indígenas pero, a su vez, la fuerza de
movimientos sociales indígenas? El desempeño electoral del MRTK y del MITKA
a fines de los años ´80 ilustra los problemas de la politización étnica. El movimiento
katarista, que concentraba una influencia prominente dentro del sistema sindical
campesino, nunca sobrepasó el 3% de votos electorales desde 1979 hasta 1989.
Una restricción pudiera ser el sistema electoral. ¿Obstaculizó el diseño electoral
la participación política de los pueblos indígenas? Formalmente, la representación

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 131
proporcional del sistema electoral boliviano, parecería estar a favor de la representación
étnica, debido a que casi dos terceras partes de las circunscripciones uninominales
eran predominantemente quechuas, aymaras o de valles indígenas.
Mucho
Figura 2: Personas que en el 2004 dijeron que les gustaría
que Bolivia tenga un Presidente indígena hasta el año 2025
-43%
-32%
-35%
21%
27%
39%
36%
Fuente: PNUD Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, 2004
El escaso atractivo de los partidos políticos indígenas, puede ser explicado
mediante un sistema de inclusión clientelista y corporativo, heredado de principios
del siglo XIX y desarrollado por un casi-hegemónico MNR a mediados de los años
50. Mientras que partidos políticos con bases étnicas nunca han abarcado tierras
altas ni bajas, la representación étnica se ha incrementado constantemente, primero
a nivel de política municipal, y desde el 2002 a nivel nacional. Desde el 2005
cerca de un tercio de los distritos congresales eran representados por diputados o
senadores indígenas, otro tercio por trabajadores populares urbanos o del sector informal,
y un último tercio conformado por representantes mestizos de clase media
de la política tradicional.
Sin embargo, tal como señala Ricardo Calla (2003), las demandas políticas
fundamentales de los pueblos indígenas – como la reforma constitucional, la reforma
tenencia de territorio, la educación bilingüe, y la conformación de la asamblea
constituyente – fueron alcanzadas principalmente por los movimientos sociales
indígenas en las calles y no así en el Congreso. Desde inicios de los años ´90, los
movimientos sociales han logrado introducir una agenda política multiétnica en
Bolivia. El paso lento de la reforma y del progreso hacia esta dirección se debe a la
violencia contra las propuestas conciliatorias y reformistas.
La movilización social y los disturbios de septiembre del 2000, marcaron un
punto de inflexión para las relaciones estado/sociedad en general, pero específi-
52%
50%
Altiplano Urbano
Altiplano Rural
Valles Rurales
Tierras Bajas Rurales
Valle Urbano
Tierras Bajas Urbanas
Para nada

132
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
camente para la concepción pluri-multi de la política, promovida por las reformas
políticas e institucionales de los años ´90. Felipe Quispe, secretario general de la
Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUT-
CB), y líder aymara, denunció que las reforma de los años ´90 no favorecían a las
campesinas e indígenas. Al contrario, “introducían el sistema político dentro del
ayllu” (Quispe 2000). No obstante, los movimientos sociales detrás de las movilizaciones
de septiembre/octubre 2003, devienen de una larga tradición de luchas
sociales, y de los cuales muchas personas que conformaron las barricadas fueron
formadas por el legado de estas reformas.
La descentralización, en particular, agudizó problemas de control estatal sobre
el desarrollo económico y político en el norte del Altiplano, y ayudó a revivir
el poder político mestizo y vecino a través de todo el Altiplano. Este movimiento
de poder hacia concejos municipales debilitó de pronto el sistema de negociación
corporativo campesino, y recordó a las organizaciones comunitarias que la nueva
fuente de poder yacía en manos de políticos locales, ONGs y agencias de desarrollo.
Los bloqueos de caminos de septiembre del 2003 restablecieron la balanza
hacia antiguas negociaciones corporativas entre la CSUTCB y el gobierno central.
Entre el 2000 y el 2002, la lista de demandas agrarias creció de una simple petición
a un manifiesto de 90 puntos. Un efecto inmediato de las protestas de septiembre
fue un cambio sustantivo en el discurso referente a la política nacional y la nacionalidad.
En las palabras de Quispe, acaloradamente debatido por los medios de
comunicación, “dos Bolivias: una de indios y otra de k´aras (blancos)” subsistía
desde la época de la colonia.
El concepto de las “dos Bolivias” quebró las ideas consensuales pluri-multi
de los años anteriores. También desencadenó violencia contra las políticas multiculturales
abogadas por líderes de opinión urbanos. Las nociones de una tranquila
coexistencia y de unidad en la diversidad eran percibidas como ingenuas y distorsionantes
de la verdadera forma de relaciones de poder que preferían movidas
definitivas hacia un estado moderno y liberal, o al menos un estado formalmente
liberal. El discurso de las “dos Boivias” reveló una nueva fisura en el debate político
boliviano; entre aquellos que valoraban la idea de una nación como una meta
política normativa y aquellos que percibían hablar sobre nación y nacionalidad
como algo arcaico.
Como se puede observar en la primera parte de este volumen, la Revolución
Nacional permitió obtener una visión relativamente clara de la burguesía
nacional, comprometida a ideales culturales mestizos y valores políticos de la clase
media. La alianza de clases promovida por el MNR a inicios de la nacionalización
de las minas y la reforma agraria, fue altamente efectiva en movilizar una “nación”
en contraste a una paradigmática “anti-nación” – los barones del estaño, las compañías
petroleras extranjeras y las políticas burguesas. El discurso pluri-multi sobre

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 133
nacionalidad acertó con las opiniones de líderes e intelectuales que abogaban por
un lenguaje predominante de política liberal y democrática; mientras alienaba a
nacionalistas tradicionales, que entendían de nacionalismo como relaciones entre
clases, en términos urbano-mestizos (ver García Linera et.al. 2000).
La desilusión con la clase política tradicional, llevó a la elección del Presidente
Evo Morales y consecuentemente a la elección de la Asamblea Constituyente,
considerada como una forma de protesta popular altamente legítima y legal.
Una característica de la recurrente demanda de inclusión social y política, consiste
en que las prácticas o condiciones que parecen adversos a la inclusión social a corto
plazo --- llegada débil y desigual del estado, autoridad política débil– frecuentemente
conducen a cambios políticos de largo plazo. Desde este punto de vista, los
continuos procesos de reforma estatal y protestas sociales que ha caracterizado la
creación de leyes y políticas en Bolivia, es parte integral de un equilibrio de larga
duración.
Generalmente movilizaciones populares, luchas y rebeliones conducen a
cambios sociales, mientras el constitucionalismo y el reformismo internaliza cambios
y prepara el terreno para luchas futuras que se mantienen por largos periodos.
El desvanecimiento del sistema corporativo de inclusión es una de esas luchas suplantada
por una, aún más fragmentada representación del sistema territorial. Pasar
de una forma de representación funcional a una territorial implica la exclusión
de las formas movilidad social y la inclusión política, incluyendo la transformación
de partidos políticos militares y organizaciones populares.
Tercera interrogante: si la legitimidad de la ley es tan débil,
¿por qué el constitucionalismo tiene tanta demanda?
La Asamblea Constituyente es originaria porque radica en la voluntad de
cambio del pueblo, como titular de la Soberanía de la Nación. La Asamblea
Constituyente es un acontecimiento político extraordinario, emerge de la crisis
del Estado, deviene de las luchas sociales, y se instala por mandato popular. La
Asamblea tiene… como mandato transformar y construir un Nuevo Estado
Boliviano.
Artículo 1, Reglamento de debates, 2006
Luego de 18 congresos o asambleas constituyentes, en 184 años de existencia
republicana – casi uno por década – una interrogante sale a la luz, acerca de la manera
en que reformas legales, leyes y constitucionalismo adquieren legitimidad en
la opinión pública y en la cultura política. ¿No creen los bolivianos en las leyes que
los rigen, como lo sugieren los índices de transparencia, la corrupción del sector

134
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
público y la baja intensidad de conflictos? O, por el contrario, ¿”existe una “cultura
de legalidad” que requiere mayor explicación? Finalmente, ¿cuáles son las implicaciones
de una relación mayormente paradójica referente a la idea y ejercicio de la
norma – en particular del imperio de la ley – en un estado democrático?
Mientras muchas de estas preguntas son consideradas en la cuarta parte de
este volumen, deseo resaltar algunos descubrimientos empíricos de un estudio reciente
del PNUD-IDEA (2007) sobre la naturaleza discontinua de las relaciones
estado/sociedad en Bolivia. El estudio abarca tres temas de legalidad interrelacionados.
Primero, ¿cómo se relacionan los bolivianos al concepto de “ley”, como
imaginario o representación social? Segundo, ¿qué implica la observación simultánea
de la ley como instrumento de legitimación social y su transgresión en la
práctica diaria? Tercero, ¿cómo se debe entender la reaparición de la “legitimidad
de la legalidad” en momentos de profunda crisis política?
(%)
Figura 3: En su opinion, ¿quién hace cumplir el imperio de la ley más?
100
80
60
40
20
0
-20
-40
2
3 3 2
Politicos Jueces Abogados Empleado Civil Policías
Fuente: Encuestas sobre Desarrollo Humano “El Estado de la Opinión”, PNUD-IDEA (2007)
Primero, el estudio del PNUD-IDEA analiza la asociación discursiva que
los adultos bolivianos tienen sobre la “idea de ley”. Las frases asociadas con legalidad
en Bolivia no se anclan en “derechos” y “obligaciones” de ciudadanos libres,
sino en la idea de que la ley es “un medio para imponer orden”, por una parte, y
que “las leyes no son cumplidas”, por otra. La primera idea concuerda con una
representación social de un estado en construcción. La discontinua construcción
de la dimensión legal estatal, es vista como una forma de imponer el orden entre
los ciudadanos y grupos. La segunda idea, es parte del sentido común en Bolivia,
y de gran parte de América Latina (ver Méndez, O´Donnell y Pinheiro 1999). El
3
Siempre hace cumplir el
Imperio de la ley
Mayormente hace cumplir
el imperio de la ley
Regularmente hace
el imperio de la ley
Algunas veces hace
cumplir el imperio de la ley
Nunca hace cumplir
el imperio de la ley

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 135
hecho de que las leyes no sean cumplidas, parece remontarse a hechos históricos de
esferas duales de derecho, ciudadanos de primera y de segunda clase, y privilegios
respecto al imperio de la ley. Tal como lo señalaba Getulio Vargas “a mis amigos
todo; a mis enemigos, la ley”.
Pero, ¿por qué sienten los ciudadanos que las leyes no se cumplen? Dos representaciones
adicionales consideran este asunto. En primer lugar, la mayoría de
los bolivianos considera que “las leyes son injustas” y que “leyes injustas deben ser
incumplidas” (p.78). En segundo lugar, la opinión pública ha identificado como los
peores transgresores a “los ricos” y a “los políticos” (p.79). Si gran parte de la opinión
púbica considera que las leyes injustas deben ser quebrantadas y que los ricos
son los peores transgresores, los lazos de legitimidad de la ley se ven debilitados
para todos los sectores de la población. Estos descubrimientos, son sin lugar a dudas
útiles, pero los estudios de representaciones sociales apuntan a aspectos discursivos
de la legitimidad de la ley. Más allá de los imaginarios, discursos y sabiduría común,
están las prácticas que perpetúan la débil legitimidad de la ley en Bolivia. Este es,
quizá, el asunto que presenta mayores dificultades.
En segundo lugar está la cuestión de prácticas de legitimidad y transgresión.
¿Por qué es que los bolivianos continúan refiriéndose a una imposición universal de
las leyes (p.72), mientras que a su vez, se reservan derechos de transgredir, protestar
y desobedecer leyes, mediante prácticas consuetudinarias y particularistas? La
respuesta yace, no en el mismo sistema legal, sino en la manera en que la ley gana
legitimidad en un esquema de estado débil/sociedad fuerte. Como ya se mencionó
anteriormente, esto se refiere a la construcción estatal como relación legítima, y
no así a la construcción estatal como una extensión del alcance burocrático o meritocrático
del Estado. El imperio de la ley en Bolivia no es débil debido a que no
llega a la población, sino porque no afirma el vínculo de legitimidad aun cuando
llega a la población.
El mismo proceso de redactar un borrador de la Constitución boliviana en la
Asamblea Constitucional del 2007/2008 es un claro ejemplo de aquello. Al proceso
de aprobación no sólo le faltaron los requerimientos de legitimación interna
(dos tercios de aprobación y referéndum), sino también los requerimientos de legitimación
popular (movilizaciones populares, huelgas y conflictos). La aprobación
de las partes normativas más importantes se movió como péndulo entre acuerdos
en la Asamblea, hacia movilizaciones radicales, para volver a acuerdos entre moderados.
En varias ocasiones – incluyendo la aprobación de autonomías, la determinación
de la capitalidad y cuestiones de reelección, el factor legitimador clave
era llegar a un acuerdo interno, luego de realizar demostraciones externas del poder
político regional y popular. En cierto sentido, el péndulo legal-popular es la forma
institucionalizada de avanzar en la reforma legal boliviana.
En tercer lugar, ¿cuáles son las consecuencias del debate de la legitimidad de
la legalidad de la democracia boliviana? Lejos de ser inconsecuente, parece ser que

136
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
modus vivendi de la acomodación política en Bolivia se basa, tanto en la cultura
de la movilización popular, como en cultura del constitucionalismo que forja una
“práctica flexible” de legalidad. La delgada línea que separa la actividad legal de
la ilegal es muy importante, tal como lo han evidenciado todos los Presidentes
bolivianos desde 1982. Sin embargo, el modus vivendi político, se basa claramente
en el uso instrumental del balance del poder político, no en el reconocimiento
liberal ni universal del imperio de la ley. Invariablemente, las minorías políticas
desafían no sólo la ley sino también el imperio de la ley en general, dificultando el
estar “de acuerdo en el desacuerdo” en relación a lo que se puede describir como
política democrática liberal o deliberada. Entonces, ¿cómo debemos caracterizar la
democracia boliviana para un esquema de estado débil/sociedad fuerte?
Tal vez el asunto clave que distingue la política democrática boliviana en
América Latina es el “sistema” que genera legitimidad para una legalidad vaga. El
sistema puede ser descrito como una forma institucionalizada de constitucionalismo
popular. Las causas de un sistema como este son muchas: La falta de carácter
vinculante de las normas, significa que todo estatuto jurídico tiende a ser sospechoso;
el discontinuo alcance territorial del sistema legal implica que en muchos
lugares rige el particularismo, el sistema donde se aplica del ley del más fuerte; en
otros instancias es difícil dar paso a esferas de gobierno y administración pública
que sean despolitizadas.
A pesar de estos problemas, los beneficios del actual modus vivendi son notables:
el sistema político boliviano evita la gran violencia política mediante la
acomodación pluralista; las tensiones regionales y étnicas que amenazan a la política
democrática de vez en cuando suelen ser abarcadas en un concepto nacionalpopular
más amplio de la legitimidad política; incisiones transversales estabilizan
aquello que de otro modo podría desarrollarse en divisiones políticas altamente
conflictivas. La construcción de carácter vinculante del sistema legal continúa generando
un gran desafío para la democracia de Bolivia. Algunas medidas para establecer
el pluralismo ya han sido tomadas, pero es necesario hacer más para ratificar
el núcleo común del constitucionalismo que mantiene el sistema en su conjunto.
Conclusiones: nuevos desafíos para la relación Estado/sociedad
La extensión discontinua del poder estatal burocrático, legal e ideológico
en los siglos XIX y XX tiene implicaciones importantes para la manera en la que
la sociedad boliviana procesa los conflictos sociales y económicos, pero también a
la manera de enfrentar nuevos desafíos. Al menos dos consecuencias de la hipótesis
del “estado con huecos” son consideradas aquí. La primera es el pluralismo
institucional que promueve poderes duales y acomodación política entre diversos
y heterogéneos actores étnicos y regionales, es una característica estructural del
estado, no una anomalía. Este pluralismo no es ni el resultado de un deficiente di-

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 137
seño institucional, ni una implementación fallida. Es resultado de un modus vivendi
particular – que construye acomodaciones entre élites débiles y grupos regionales,
sociales o indígenas fuertes. La segunda consecuencia, consiste en que para dimensiones
en las que el alcance del estado está fuertemente debilitado, organizaciones
sociales locales se han hecho cargo de actividades propias del estado y de
la autoridad estatal. Juntas vecinales, sindicatos campesinos y ayllus han adoptado
funciones – simbólicas e institucionales – de manejo de recursos naturales, administración
de justicia y mantención de la paz, tradicionalmente reservadas para el
estado nacional.
Estas características resumen lo que llamaríamos la “fuerza de la debilidad”
del estado/sociedad en Bolivia. – un modus vivendi que evita violencia pero que no
resuelve cuestiones sociales y económicas pendientes. La interrogante que motiva
esta conclusión, consiste en determinar si este modus vivendi puede hacer frente
a los nuevos desafíos del cambio doméstico y global. Mientras las negociaciones
bilaterales de autoridad entre el estado y la sociedad han acomodado diferencias y
generado un marco de acción en la era democrática, la mayoría de los retos futuros
no son ni localizados ni bilaterales. Pensemos en los siguientes ejemplos:
• El manejo de los recursos naturales, bajo el crecimiento poblacional que implica
consensos nacionales de conservación, biodiversidad y manejo de tierras
que sobrepase los intereses locales y hasta particulares de colonizadores,
ganaderos y comunidades indígenas. Los conflictos del 2007 entre colonizadores
y comunidades indígenas sobre el Parque Madidi en el departamento
de La Paz, reflejan tal caso, así como las confrontaciones entre terratenientes
y campesinos en San Julián, Santa Cruz (ver PNUD 2008). Ninguna de estas
tensiones puede ser resuelta o localizada mediante intervenciones de corto
plazo, ni pueden ser resueltas mediante el uso de una fuerza superior. Una
nueva política medioambiental, basada en una nación compartida de bienes
comunes y públicos, va a forzar los límites del actual modus vivendi de una
manera nunca antes vista desde la “marcha al oriente” en los años ´50.
• La extensión de los servicios sociales, bajo un paquete de seguro de salud universal,
en un país en el que un tercio de todos los ciudadanos es un migrante
permanente o temporal, y en el que no se puede confiar en transferencias
territoriales fijas, para sustituir la redistribución de rentas (ver PNUD 2006).
Para llegar a un nivel en el que el crecimiento y movimiento poblacional sea
más dinámico, para pasar de derechos territoriales a derechos individuales o
grupales, lo que va a demandar mayores desafíos al modus vivendi actual. En
vez de negociar transferencias intergubernamentales de gobiernos nacionales
a locales (que pretenden reforzar la acomodación política de las élites con
líderes locales) los creadores de políticas sociales en el futuro van a tener
que tratar con individuos o familias – hogares de madres solteras, familias

138
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
migrantes, comunidades marginadas. La economía política de negociación
va a mutar de una forma territorial a formas funcionales de política.
• El desafío de reconciliación de diferencias multiculturales consiste en generar
el reconocimiento de procedimientos interculturales mutuos, que resuelvan
disputas sobre la pobreza, asuntos civiles y hasta penales. Tales diferencias
van a exigir aún más del modus vivendi actual (ver Gray Molina 2007).
Recientes discusiones respecto a la creación de un cuarto poder de “control
social”, que permita ejercer un control y balance popular sobre los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial, ponen a prueba el diseño institucional multicultural.
Aún más cerca de intereses locales y regionales están los debates
respecto a la estructura de autonomías regionales e indígenas (ver Albó y
Barrios 2007). En la nueva constitución se va poner a prueba, si la forma
asimétrica de la descentralización va a brindar la flexibilidad necesaria para
resolver temas como la administración de recursos naturales, impuestos sobre
el territorio, beneficios de comunidades migrantes y representación política.
Cada uno de estos temas va a poner a prueba, en la teoría y en la práctica,
el existente “estado con huecos”. Al igual que con otras reformas de construcción
estatal, tales como la Participación Popular o la Reforma Educativa de los años
90, nuevos desafíos emergen para una población cada vez más móvil, intercultural
y global. Ésta podría ser la característica que explique la razón por la cual la
movilización popular, la rebelión y la impugnación organizada son las características
estructurales del estado y el desarrollo institucional en la sociedad boliviana.
Éstas describen no una situación de excepción, sino la regla en lo que respecta a
la manera en la que una sociedad heterogénea ejerce el autogobierno en medio
de conflictos sociales. No todas las características de la actual modus vivendi son
democráticas, virtuosas o incluso justas. Sin embargo, muestran una robusta forma
de hacer política para una sociedad con una predilección por continuos cambios
sociales y económicos.

ReLAcIOnes esTADO/sOcIeDAD en BOLIvIA: LA fueRzA De LA DeBILIDAD 139
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Introducción
La debilidad del exceso:
Democracia desbordada y Estado boliviano
Franz Xavier Barrios Suvelza
“Creo que no hay que esperar las leyes,
se tiene que ir trabajando con decisiones
políticas, y si demandan de inconstitucionalidad
nuestros decretos supremos, será el pueblo el que
juzgue y de esa manera seguiremos identificando
a los enemigos que no quieren el cambio”.
Evo Morales durante la visita de Hugo Chavez,
el 0 de agosto de 200 , en Entre Ríos
El proceso de reforma social y estatal que viene atravesando Bolivia visibiliza,
al fin, una tensión estatal de tipo estructural ignorada por la intelectualidad
boliviana tan apegada a los lugares comunes o al revoloteo en la policromía de la
realidad que le hace creer que los “modelos”, “esquemas”, un “deber ser” o algún
referente normativo, se comportarían mal en un entorno boliviano que suponen
humanamente inédito o universalmente único.
La tensión estructural que el actual proceso de cambio en Bolivia ha visibilizado,
se resume en la disyuntiva alrededor de lo que llamaré el estilo de Estado. A
mi juicio, la evolución de los acontecimientos en Bolivia apunta a la consolidación

144
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
de un estilo de Estado caracterizado por no blindar ciertos ámbitos dentro del Estado
frente a lo democrático y lo político.
Aceptar que dentro del Estado se pueda proteger lo que llamaré ámbitos ademocráticos
y apolíticos parece reponer aquel clásico debate de la filosofía helénica
post-aristotélica en torno a una moral basada en la capacidad de asfixiar los afectos.
Como se recordará, la escuela estoica exigía la concordancia de uno consigo
mismo sobre la base de un distanciamiento de afectos, placeres e inclinaciones 1 ,
de las pasiones sean malas o buenas 2 , haciendo de la apatía un principio ético de
conducta humana 3 . En cierta forma, los ámbitos ademocráticos y apolíticos en el
Estado reproducen ese principio pues se trata de campos estatales alejables de los
afectos en un sentido que explicaré luego.
En alusión a este programa ético de la escuela estoica, llamaré patético al estilo
de Estado donde lo democrático y político han desbordado sus límites dentro del
Estado en oposición a uno apático, vale decir, a uno donde sí se puede encontrar
ciertas esferas estatales decisionales blindadas frente a lo democrático y político sin
que por ello, en la resultante, el Estado tomado en su conjunto, deje ser caracterizable
también como democrático.
Lo que sucede es que estamos ante una forma peculiarísima de limitación
del poder que no es la horizontal clásica. Comencemos recordando que ésta es
impensable sin el factor político-democrático implícito en el juego entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo apareciendo aquí el Poder judicial como último, lateral y
único reducto desde donde poder ejercer límite al poder en aplicación de una lógica
distinta a la que une y tensiona los otros dos poderes horizontales clásicos.
Sin embargo, si desde esta perspectiva horizontal el Poder judicial aparece
como algo lateralizado, desde una otra perspectiva es la punta del ovillo que debemos
estirar para descubrir una nueva dimensión de división del poder tan significativa
como la horizontal que llamaré división oblicua del poder estatal 4 .
La querella en torno al estilo de Estado contiene pues una decisión fundamental
sobre la estructura del Estado tan relevante como la que se implica en la
clásica contraposición kantiana entre Estado despótico y republicano.
El presente ensayo postula que el actual proceso de cambio en Bolivia, conlleva
una tendencia precisa referida a la división oblicua del poder caracterizada por un estilo
de Estado inclinado hacia una resolución patética.
1 Hegel, G. (1986) Vorlesungen über die Geschichte der Philosophie, Band II, Suhrkamp, p. 283.
2 Russel, B. (2004) History of Western Philosophy, p. 255.
3 Kranz, W. (1986) Die griechische Philosophie, Dieterich´sche Verlagsbuchhandlung, p. 305. Curiosamente, se retoma
la cuestión de los afectos y su contención desde un perspectiva de explicación macro del desarrollo social en
la teoria sobre la civilización de Norbert Elías. Ver Elías, N. (1997) Über den Prozess der Zivilisation, Suhrkamp,
Band I, Baden-Baden, p. 333.
4 Huelga decir que con los años se ha asentado la llamada división vertical del poder como referencia genérica de
descentralización y autonomías.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 145
En este contexto, tomando en cuenta que los ámbitos ademocráticos y apolíticos
del Estado tienen fuentes tanto procedimentales como decisionales, abordaré
primero el fenómeno del Estado de Derecho como una de las tantas expresiones de
estos ámbitos apareciendo como un desafío teórico específico cuestionar analíticamente
la amalgama conceptual entre democracia y Estado de Derecho tan usual
en buena parte de la doctrina. Desde la perspectiva más decisional complementaré
las discusiones sobre lo democrático, con una aproximación al estatus de lo político
en esta nueva lógica.
Sobre esta base teórica, la segunda parte del ensayo dirige su mirada a la
situación concreta del proceso boliviano de cambio. Aquí verificaré algunos síntomas
de la realidad sobre la tendencia que se anuncia alrededor del estilo de
Estado en el actual proceso de transformaciones boliviano. Para ello me concentraré
en los siguientes fenómenos: a) el pivote teórico (“actores sociales”); b)
el supuesto carácter metafísico de la Asamblea Constituyente y c) la idea de un
cuarto poder de control social.
La amalgama de lo democrático con el estado de derecho
Las corrientes en torno a la amalgama
democracia/Estado de Derecho
La hipótesis de que lo democrático es algo que finalmente vendría a ser sinónimo
de Estado de Derecho, o que éste último sería un rasgo más de lo democrático,
puede considerarse como uno de los más notables impedimentos para comprender
la peculiar limitación del poder en el Estado que surge como tensión entre un mundo
político-democrático por un lado, y uno ademocrático y apolítico por el otro.
Connotados autores han contribuido vigorosamente a la confusión de democracia
con Estado de Derecho, o con “Estado Constitucional”. Un ejemplo de ello
es cierto 5 Bobbio que si bien reconoce que lo democrático debe estar conectado
al factor de “un número muy elevado del miembros” como elemento decisor 6 , se
inclina por concebir lo democrático como las reglas que permiten definir quién está
autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos 7 . Es probablemente
este fuerte apego al reglismo y al procedimentalismo lo que empuja aquí
a Bobbio a sostener que la democracia es un conjunto de reglas para solucionar
conflictos sin violencia 8 . Más aún: que la “democracia es el gobierno de las leyes
5 Digo “cierto” Bobbio pues en otros lugares él parece distanciarse de esta amalgama. Ver Bobbio, N (1985)
Liberalismo y Democracia, FCE, 1996, p. 7/45, aunque habrá que añadir que aquí se produce otro problema: la
identificación que Bobbio hace de lo liberal con el Estado de Derecho.
6 Bobbio, N (2004) El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, p. 25.
7 Idem., p. 24.
8 Idem., p. 189.

146
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
por excelencia”. Veremos que el simple hecho de la existencia de reglas no dice
aún nada sobre al criterio del imperio de la ley; ni siquiera lo diría el hecho de que
unas reglas se respetaran.
En esta línea que confunde lo democrático con el Estado de Derecho,
encontramos la idea de la democracia como una forma de “gobierno limitado”
como si a lo democrático le fuera inherente de por sí la noción de autorestricción
o moderación. 9
Popper contribuyó a su modo a la amalgama de estos conceptos al caracterizar
lo democrático como un tipo de gobierno con un marco institucional que permite
reformas o alternabilidad de los gobernantes sin derramamiento de sangre 10 .
Si una Constitución estableciera claramente que la regla es que gobierne
una aristocracia y por fuerza de la tradición esta convención se aplica, respeta e
incluso defiende por la sociedad sin violencia, ¿tendríamos lo democrático por el
sólo hecho de que se tiene un conjunto de reglas pacíficamente acatadas cuando
por lo visto justamente ellas impiden que el pueblo –para bien o para mal– influya
de algún modo en las decisiones estatales? Probablemente tendríamos un caso de
Estado de Derecho, pero dudo que el Estado sería democrático.
Con Dahrendorf tenemos un caso donde se crean primeras fisuras, aunque
no plenas, en la amalgama de lo democrático con el Estado de Derecho. Este autor
apuesta todavía por la definición de lo democrático de Popper (“transiciones sin
violencia”) y nuevamente adhiere la idea de la moderación del poder al principio
de lo democrático.Sólo después menciona lo que sí parece acercarse a lo democrático:
¿cómo puede el pueblo en todo este proceso tener voz? -se pregunta Dahrendorf.
Sobre esta base, y a pesar de las amalgamas precedentes, añade ahora una idea
que anuncia un enfoque que parece más acertado al distinguir mejor la democracia
de otros preceptos como el referido al Estado de Derecho. Pues es sugerente que
por lo menos en torno al concepto del imperio de la ley, Dahrendorf sostenga que el
mismo sea tan parte del “orden liberal” como lo es lo democrático 11 . O mejor: que
dentro de lo que el llama “orden liberal” democracia e imperio de la ley no son una
sola masa amalgamada; antes bien, que se trata de dos componentes diferenciables.
En ese contexto es apreciable su sentencia de que “la rule of law no nos dice mucho
acerca de cómo garantizar al demos su participación en el procesos democrático” 12 .
Frente a los autores que amalgaman las cosas y aquellos que presienten la necesidad
de una disociación pero no la logran consumarla impecablemente, la disociación
definitiva aparece cuando otro autores profundizan la idea de que puede haber
un orden liberal sin venir acoplado a lo democrático como fue el caso del estado
9 Weingast, B (2005) The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law en The American Political
Science Review, Vol 91, No 2 p.245.
10 Popper, K. (1971) The Open Society and its Enemies, Princeton University Press, p. 124/126.
11 Dahrendorf, R. (2003) Después de la democracia, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, p. 12.
12 Idem: 13.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 147
liberal de derecho como predecesor del Estado democrático de derecho 13 . Se abre así
la veta analítica sugerente de quienes han insistido en que la existencia del Estado
de Derecho no tiene por qué venir de la mano de una opción democrática 14 .
Le corresponde a C. Schmitt el haber propuesto una salida a este dilema. El
aporte de Schmitt radica en haber salvado lo democrático de una suerte de aspiración
ideal que contuviera todo lo que nos parecer “lindo y simpático” 15 oponiéndose
a que se lo identifique con “liberalismo, socialismo, justicia, humanismo, paz o fraternidad
internacional...”. Desde esta perspectiva, lo democrático aparece como un
principio político que sólo vinculado a la implantación de un componente liberal y de
Derecho, sufriría según Schmitt una afectación hacia la moderación haciendo que
de un Estado “puramente democrático” surga uno constitucionalmente limitado, o
sea, una “democracia constitucional”. A lo democrático como principio político le
subyacería la tensión en torno a la identidad del pueblo consigo mismo 16 en medio
de una relación conflictual entre actores en juego. Para Schmitt, entonces, el referente
es el Estado moderno tomado como un todo y es su preocupación de arranque,
cómo dentro del mismo, se produce una distinción sustantiva entre la dimensión
política por un lado, y aquella del Estado de Derecho liberal, por el otro. Esta segunda
dimensión encerrará según él un principio de diferenciación de poderes (la
idea clásica de la tríada de división horizontal) y la cuestión de la primacía de la
libertad individual 17 . Se da así un paso acertado pues se logra finalmente distinguir
la mecánica de división de poderes frente al componente democrático aunque se
crea nuevos problemas al funcionalizar ahora la cuestión de la división de poderes
a la protección de la libertad individual, al presuponer que el liberalismo no es algo
político y al suponer que la división horizontal equivale a Estado de derecho.
Frente a ello, Löwenstein ejemplifica la potencial disociación entre lo liberal
y el mismo Estado de Derecho con el caso griego clásico donde una despreocupación
evidente por la libertad individual habría venido de la mano de una dedicación
reforzada hacia el principio de la igualdad frente a la ley 18 . El principio liberal
implica, pues, un efecto de limitación al poder pero de uno que no proviene desde
los ámbitos ademocráticos y apolíticos, sino que pertenece a lo político. Lo liberal
tiene que ver más con un determinado posicionamiento que propugna una autocontensión
del poder que permite que lo que es diferente tenga opción de existencia
aunque sea minoría 19 y que cuando se fructifica con lo democrático engendra la
noción de mayoría limitada.
13 Requejo, F. (1994) Las Democracias-Democracia antigua, democracia liberal y Estado de bienestar, Ariel, p. 90.
14 Löwenstein, K. (2000) Verfassungslehre, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, p. 12/67.
15 Schmitt, C. (2003) Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, p. 225.
16 Idem: 214.
17 Idem: 126.
18 Löwenstein, op.cit. p. 33.
19 Ortega y Gasset, J (1983) La rebelión de las masas, Ediciones Orbis, p. 88.

148
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Para nuestro análisis de las tendencias de estructuramiento macroestatal que
se vislumbran en la Bolivia post 2006, es crucial posicionarse teóricamente frente a
la amalgama entre lo democrático y el Estado de Derecho pues nuestra tesis es que
en Bolivia ahora lo primero busca comerse a lo segundo y como están amalgamados
si cae un lado, cae también el otro cuando, más bien, en una lógica de disociación
conceptual, aparece la opción de detectar un Estado boliviano democrático sin Estado
de Derecho, y además, sin un perfil liberal. Esta otra perspectiva, nos previene de una
caracterización mezquina del proceso de cambio en Bolivia que se resiste a reconocer
en el mismo lo que más bien sí parece tener: carácter democrático.
Me inclino por la línea que es enfática en distinguir el Estado democrático
del Estado de Derecho. El que ambos rasgos coincidan no es una necesidad. En
realidad vale la tesis, si puedo resumir la corriente que se opone a la amalgama, que
la “maximización de la democracia busca…una limitación del aspecto garantista
del constitucionalismo liberal” 20 .
Consideraciones mínimas sobre el principio democrático
Lo democrático reclama un tratamiento de por sí minucioso de al menos tres
dimensiones: la concerniente a su sujeto; su dimensión procedimental y la cuestión
de sus enajenaciones.
La categoría de “pueblo” es pues –para comenzar por el sujeto– un primer
dilema teórico. De hecho, una de las tantas aplicaciones del principio democrático
podría implicar identificar gruesamente “pueblo” con clase oprimida o marginada
como lo hiciera Aristóteles 21 . Es decir, el sujeto podría ser un grupo masivo de gentes
excluidas que descartan resolver su situación que no sea nivelando hacia abajo 22
y que entiende que ha llegado su turno para defender los intereses propios de los
oprimidos, o sea, eso que Aristóteles llamó simplemente “democracia” como versión
defectuosa de la variante politeia, variante ésta que sin dejar el criterio de un
gobierno de los “muchos”, suponía la anteposición del interés común de todos 23 .
Esta modalidad de aplicación podría llamarse democracia plebeya y subyace a
la visión de lo democrático que alienta el MAS. En cuanto al fenómeno de la enajenación,
resulta que incluso la democracia plebeya no puede dejar de lidiar con la
conformación de élites que hablan y actúan en nombre de los oprimidos. Las enajenaciones
son pues moneda corriente en cualquier debate en torno a la democracia
y más a la plebeya que viene unida a la idea del gobierno directo.
20 Sartori, op.cit, p. 239.
21 Strauss, L. (1978) The City and Man, The University of Chicago Press, p. 36.
22 Nótese a propósito de esta exigencia de nivelación hacia abajo el dato de que cuando los movimientos hegémonicos
actuales en Bolivia insisten en el reconocimiento de la diferencia, es sólo por incorporar lo indígena a
su discurso pues si se trata de la diferencia justificada por la excelencia personal, por mencionar otro aspecto, la
diferencia es despreciada.
23 Kranz, op.cit., p. 253 ss.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 149
En efecto, en cuanto al tema procedimental, resulta que la democracia plebeya
debe resolver el siguiente tema. Resulta que ella viene casada a una estructura de
gobierno directo y en ello se es nuevamente griego 24 pues el rasgo de lo democrático
en la Grecia clásica radica en el gobierno directo con todas las irrealidades que lo
directo tuvo incluso en la polis clásica 25 . Se alienta aunque no suele llevar a sus
últimas consecuencias el lema de “los actores sociales evaluarán a los ministros”.
Los obstáculos de realización del gobierno directo no sólo provienen de consideraciones
de escala sino que se refuerzan con el efecto de las enajenaciones pues no
se descarta que se acabe criando círculos de poder dentro del “Estado obrero-campesino”
sin dejar de aparentar una vinculación del pueblo en el gobierno, muchas
veces directa en lo simbólico aunque a ratos genuina.
En contraposición a la democracia plebeya, llamaremos democracia ciudadana
a la otra posibilidad gruesa de aplicación del principio democrático que es una que
no reclama la identidad “pueblo=sector pobre” sino más bien un grupo masificado
de gente que influye en el gobierno por la vía legítima del voto universal. Ciertamente,
usar el adjetivo de “ciudadana”, no excluye que esta modalidad democrática
pueda ir junto al reforzamiento de grupos privilegiados lo cual la ideología
neoliberal y sectores conservadores quisieran obviar. Queda claro que cuando en
una democracia ciudadana se aplica política pro-pobre no por ello se convierte ella
en una democracia plebeya en la medida en que los pobres no son el sujeto preferente
del Estado (democracia plebeya), sino un beneficiario de políticas públicas.
En cuanto a lo procedimental, a diferencia de la democracia plebeya apegada al
gobierno directo, la variante ciuadadana alienta aquí la democracia representativa.
En efecto, en términos procedimentales, la democracia ciudadana sin descartar
vías alternativas de producción de poder gubernativo de carácter más participativo,
gira en torno a una superación del gobierno directo.
La conclusión importante a extraer es que sea un su versión plebeya o ciudadana,
no importa: cuando lo democrático y lo político se desbordan, el estilo de Estado
es uno patético en oposición a uno apático. Aquel busca permear donde sea posible
lo democrático y lo político; este otro procura blindar dentro del Estado aquellos
ámbitos que incluso para beneficio de lo democrático, deben ser distanciados de lo
democrático y político.
Consideraciones mínimas sobre el Estado de Derecho
No es posible en este espacio abundar mucho sobre el concepto del Estado de
Derecho pero existe un aspecto que sí vale la pena destacar del mismo pues es parte
24 Si se concuerda en que el constitucionalismo griego tampoco fue afecto a la idea de los límites del poder, a
aquella de la división horizontal y a la protección de la libertad individual, nuevos toques griegos del MAS se
aclaran. Donde sí parece haber una ruptura entre lo griego y el actual proceso boliviano es que en aquél sí se
hallaba desarrollada la nación de igualdad frente a la ley (Löwenstein, op.cit., p. 33).
25 Sartori, op.cit., p. 348.

150
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
del debate boliviano actual. Se trata de clarificar de qué concepto de “ley” estamos
hablando cuando hablamos de un “gobierno de leyes”. ¿Se tratará del gobierno de
las leyes específicas que el poder de turno alienta y promulga para su cambio social?
No, pues la ley que subyace al Estado de Derecho limita al mismo legislador específico,
el de la mayoría gobernante; y lo hace en su calidad de norma abstracta-general
en contraposición al concepto político de ley que devela una voluntad específica y
una instrucción como acto soberano 26 .
La generalidad de la ley del Estado de Derecho estaría pensada como impedimento
de privilegios o discriminaciones de aplicación; mientras que su carácter
abstracto clarificaría la atribución de una previsible y repetible consecuencia a un
hecho determinado 27 .
El lugar de lo político y los campos decisionales
refractarios en el Estado
Quedó claro que en el Estado democrático habrán necesariamente decisiones
tomadas con algún grado de articulación con la voluntad popular. Por el otro
lado, sin embargo, el punto es que puede tener sentido dentro de este mismo Estado que
ciertas decisiones se tomen premeditada o claramente refractadas del pueblo sin que por
ello el Estado en cuestión, tomado como un todo, dejara de tener lo democrático como
uno de sus rasgos distintivos. Desde esta perspectiva no es ya traumático aceptar que
varias decisiones de un Ejecutivo se acaben tomando con mínimas consideraciones
frente al electorado o al pueblo. Es probable que se pueda incluso decir, que eso es
para muchos casos de gestión pública, simplemente recomendable.
Llegados aquí se impone aclarar que en este mundo ademocrático y apolítico,
hay una situación peculiar. Resulta que las decisiones estatales pueden seguir siendo
decisiones de política. El ejemplo claro es lo que sucede con un Banco Central
o un Tribunal Constitucional que no es que dejen de lidiar con temas conflictivos
y de intereses muchas veces contrapuestos, pero es el código de sus razonamientos
para tomar decisiones el que difiere de los anteriores casos en la medida en que aquí
se opera bajo criterios jurisdiccionales, técnicos o independientes.
Finalmente queda la posibilidad de decisiones que rehusan además a meterse
a tomar decisiones de política. Se trataría del caso clásico de control independiente
y técnico de un Auditor General del Estado.
En conclusión, a la luz de esta potencialmente rica articulación de campos
refractarios que en su juego no hacen sino limitar el poder desde diversos ángulos,
es imperioso complejizar nuestra comprensión del sistema de limitación del poder
en el Estado. Que los sistemas ademocráticos y apolíticos deban rendir cuentas al
soberano o provenir en su designación del mismo, es indiscutible. Que en ciertas
26 C. Schmitt, (1993), p. 146.
27 Bobbio, N. (2004) p. 174.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 151
instancias del ámbito ademocrático/apolítico, como es el caso de la justicia, se
deban tomar decisiones de la vida social es un fenómeno natural. Que ambos componentes
(lo democrático/político por un lado, y lo ademocrático/apolítico por el
otro) no están ridículamente separados sino distinguidos en medio de sus inevitales
interconexiones prácticas y filosóficas, es casi una obviedad.
Síntomas del estilo patético de Estado en el
proceso boliviano de cambio
Sobre la base de las consideraciones teóricas precedentes paso ahora a revisar
algunas pautas o signos que el régimen actual en Bolivia ha expuesto, desde el
2006, como datos en torno al estilo de Estado que se forja.
Comenzaré abordando el tema de los “movimientos sociales” que desde los
doctrinarios del régimen, ha recibido un tratamiento extensivo. Desde la perspectiva
del campo decisional estatal, el enaltecimiento teórico y práctico de los “movimientos
sociales” conlleva pugnas que podemos ejemplificar con el especial ataque
que desde 2006 se ha producido desde el nuevo régimen contra un sistema de
reclutamiento de personal funcionarial del Estado bajo criterios meritocráticos 28 .
Un segundo dato interesante para aquilatar la inclinación patética del estilo
de Estado en Bolivia, es el factor “Asamblea constituyente” que se pretendió como
un poder de rango metafísico en contraste al poder constituido. En este caso especial,
tenemos tensiones incluso con el Congreso. Sin embargo, atendiendo el objeto de estudio
de este ensayo, focalizaremos el análisis en la crispación entre Asamblea (“poder
constituyente”) y el poder judicial que si bien es parte del “poder constituido”, es
elemento sustancial de los ámbitos ademocráticos y apolíticos del Estado. Tal crispación
se produjo cuando las Cortes bolivianas emitieron fallos contra vulneraciones
de procedimiento que hizo la Asamblea Constituyente a su propio reglamento.
La tercera variable a tratar será la del “cuarto poder social” que se propuso
como un mecanismo que no aceptaba nada encima colocándose sobre los poderes
clásicos. Para fines de nuestro análisis, destacaremos cómo esta idea de un cuarto
poder imaginado como supremo a los demás, se conecta con una de las más encendidas
pugnas del régimen actual contra el Tribunal Constitucional (TC) que, desde
la perspectiva de un estilo de Estado apático, es lo que más se parece a un poder
colocado sobre los poderes clásicos horizontales.
En cualquiera de estas diferentes manifestaciones, advertiremos retracciones
ostensibles de los ámbitos ademocráticos y apolíticos del Estado boliviano.
28 Una excepción fue el esfuerzo del régimen por incorporar mayores criterios meritocráticos en la elección de
magistrados de la Corte Suprema de Justicia en un acuerdo con la oposición política del Congreso nacional a
mediados de 2007.

152
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
La impronta teórica-práctica de los “movimientos sociales”
Desde el tinglado doctrinal del actual régimen se sostiene que lo que surge
como producto del cambio histórico actual es un “Estado de los movimientos sociales”
29 . Se supone que el Estado es por definición antidemocrático, y lo que la
impronta de los “movimientos sociales” implicaría sería introducir un momento
de “socialización de las decisiones” 30 ya que movimientos sociales, por oposición a
Estado, significarían “democratización y socialización”. El régimen ha dado señales
incontrovertibles de involucrar a sus apoyos sociales en la gestión estatal misma.
Como un ejemplo están los ministros de extracción genuinamente plebeya, por
lo menos del primer gabinete de Morales. El “evismo” –como García ha calificado
el proceso de cambio boliviano que, como tal según él, sería de “irradiación
mundial” 31 – superaría los izquierdismos previos justamente por abrir la posibilidad
de un “acceso a niveles de decisión del Estado” desde “los propios movimientos
sociales” 32 .
Se buscaría de “manera casi absoluta la autorepresentación de los propios movimientos
sociales”. Con ello se estaría dando en Bolivia el “unico ejemplo en el
mundo en que los movimientos sociales han llegado a tomar el Estado” 33 . La propuesta
del actual régimen quiere entenderse como una consecuencia del proceso previo
de ampliación decisional en asuntos de Estado que se habría gestado, en un formato
de claro reforzamiento de lo democrático, desde una multiplicidad de movimientos
sociales, en especial, a partir de 2001 34 . Se parte de la hipótesis de que las prácticas y
diseños organizativos de los movimientos sociales podrían, bajo determinadas condiciones,
conducir a un “rediseño estatal...distinto a todos los tipos de Estado republicano
que hemos conocido hasta hoy” 35 . Los doctrinarios del régimen sostienen que
los movimientos sociales son los que deben “guiar” el proceso, no el Estado. Como
éste último es indispensable, es decir, una suerte de mal necesario, entonces mantienen
la tesis de un “Estado de los movimientos sociales”.
En esta visión reencontramos algunos elementos anotados arriba al discutir
lo democrático. Primero reverbera la aspiración de la democracia directa independientemente
que pretenderla sea más una declaración que una realidad. En segundo
lugar, con el término de “movimientos sociales”, no se hace sino denominar el
29 Ver entrevista al Vicepresidente Álvaro García Linera en la Revista Nueva Sociedad Nº 209, p. 164 (cursiva
mía).
30 García A. en Nueva Sociedad, op.cit., p. 165.
31 Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06. Ya los doctrinarios de la Participación Popular de 1994 declararon la
llamada ley de Participación Popular como un “aporte al mundo”. Es sugestivo cómo nuevamente se cree que
desde Bolivia se estuviera generando un proceso universal..
32 García en Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06.
33 Idem.
34 Ver García [Coord. ], Chávez, Costas (2004) Sociologia de los movimientos sociales en Bolivia, DIAKONIA/
OXFAM, p. 18.
35 Idem., p. 20.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 153
carácter plebeyo del tipo de democracia aspirado. El que lo democrático finalmente
se materialice a través de un gobierno de élite sindical-intelectual de izquierdas
que es la que gestiona el aparato estatal en beneficio demostrable de los excluidos,
no afecta el contenido democrático agregado del proceso aunque se devele que los
excluidos no son los que realmente gobiernan. Ello debido a que la legitimidad
electoral masiva, la interpenetración intentada desde el poder ejecutivo con los
gremios representativos de los movimientos sociales y las concretizaciones mismas
de política pública pro-plebe, confirman permanentemente el carácter democrático-plebeyo
aunque no necesariamente liberal y menos adscrito al Estado de Derecho
del régimen estatal que se forja en Bolivia.
En cierto modo, los movimientos sociales asumen el rol del proletariado del
esquema clásico revolucionario y por ello no sorprende que se los declare “núcleo
dirigente, política y moralmente del resto del país” 36 . En consecuencia, se trata
de que la plebe, desde un punto de vista formal, doctrinal y retórico pero no sin
efectos reales de gestión estatal, penetre en los campos decisionales en el Estado sin
matiz alguno. Según estas ideas, como el Estado es por definición un “monopolio” 37 ,
se lo concibe como algo compactamente viciado además de presentárselo como un
espacio homogéneo invadible sin miramientos a eventuales características de funcionamiento
o dinámica estatal especializados. La premisa es pues definitivamente
contrapuesta a la teoría del campo decisional estatal entendido como una complela
relojería de dominios decisionales que refractan sujetos y agentes según los objetivos
estatales. Estamos ante una filosofía política que parte de un notable simplismo
y de un concepto del tejido estatal como transversalmente enfermo y que por tal,
merece una solución de sanación inoculatoria.
Según la doctrina oficialista la tensión entre el artefacto viciado llamado
Estado y el agente virtuoso llamado los “movimientos sociales”, se mantendrá 38 . En
realidad, es un sofisma para no develar que un “Estado de los movimientos sociales”
es en rigor algo inalcanzable y posible sólo en la temeridad reflexiva de cierta
intelectualidad. Pero es suficiente para justificar, alentar y realizar un desmantelamiento
creciente de los ámbitos ademocráticos y apolíticos. El que las medidas
gubernativas adoptadas por el régimen respondan a demandas de movilizaciones
sociales pasadas o históricamente acumuladas no prueba que ellas gobiernen directamente,
como la doctrina oficialista cree 39 ; pues puede ser compatible con la
hipótesis de que gobierna una élite atendiendo esas demandas. Por eso no debe
sorprender tampoco que muchos “movimientos sociales”, a veces indistinguibles
de élites dirigenciales, hayan elevado propuestas extremistas que la nomenclatura
36 García, A. Semanario el Juguete Rabioso, 12/XII/04.
37 García, A en Nueva Sociedad, op.cit., p. 164.
38 Idem, p. 165.
39 García, A en Nueva Sociedad, op.cit. p. 165/166.

154
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
gobernante las ha rechazado. Nuevamente, desde la perspectiva inversa resulta
que no deja de ser relevante para la caracterización del proceso boliviano el hecho
de que el sentido de las medidas gubernamentales hasta ahora tomadas, expresa
una manera de materialización de una perspectiva plebeya de cambio social. Adicionalmente,
no sería justo no reconocer que el régimen actual sí ha desplegado
escenificaciones y mecanismos concretos para alimentar la penetración de los movimientos
sociales al sistema decisional.
En síntesis, la teorización en torno a los “movimientos sociales” vino atada a
la ocupación del Estado por ellos 40 . Por ello se sostuvo que la institucionalidad estatal
debía transformarse en “favor de los movimientos sociales y la sociedad civil”.
El desborde de lo democrático en los campos decisionales en desmedro de los ámbitos
ademocráticos y apoliticos con la consecuente alteración de la división oblicua
del poder, se ejemplifica también con la tesis de los doctrinarios del régimen de que
las medidas mismas de nacionalización en el campo hidrocarburífero se producen
luego de procesos “deliberativos y de consulta con los movimientos sociales”.
Todo este aparato analítico y la concepción del Estado como instrumento o
mal necesario para la obtención del “vivir bien”, explican en buena medida por qué
la doctrina oficialista continua el tradicional desprecio por una maquinaria estatal
meritocrática. En ese sentido la mejor concretización del desmantelamiento de lo
ademocrático y apolítico se halla en una de las justificaciones que el doctrinario
principal del régimen formula ante la pregunta de cuán cierto es que los movimientos
sociales guian el proceso. En su respuesta sostiene que una de las pruebas sería
que “los propios mecanismos de designación de funcionarios para la administración
pasan por los movimientos sociales” 41 . Añade como logro frente al anterior
modelo donde parientes o amigos de la cúpula partidaria tradicional eran los que
accedían a los cargos, ahora para llegar “para llegar a la administración pública es
necesario tener el apoyo...de la confederación campesina”. En realidad, resulta que
el problema de una aparatura estatal profesional no se ha resuelto, simplemente ha
cambiado el titular del desmantelamiento del ámbito ademocrático-apolítico del
Estado. El problema de un régimen funcionarial como dimensión evidente de los
campos de decisión estatal blindados frente a lo político y democrático recibió un
revés adicional del régimen al lanzar éste la muy popular idea de una austeridad
radical mediante una depresión de las remuneraciones en el sector público.
Una Asamblea Constituyente de rango metafísico
La demanda por una reforma constitucional total a través de una Asamblea
Constituyente surgió con fuerza como una de las exigencias emergentes de las movilizaciones
sociales antes de los 2000.
40 Entrevista a García Linera, diario El Mundo de 06/07/06.
41 García, A en Nueva Sociedad, p. 166.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 155
La Asamblea trajo un reclamo democratizante evidente y desde el inicio
vino acompañada de una reyerta doctrinal desde sectores radicales e intelectuales
de izquierda buscando colocar la Asamblea en un situal tal que amedrentara el
principio de la limitación del poder en general y de aquella proveniente del contrapeso
de los ámbitos ademocrático-apolíticos, en particular.
Una de las manifestaciones de esa pugna ideológica fue la declaratoria de la
Asamblea como el poder constituyente..
La cuestión más específica sobre la posición metafísica de la Asamblea se
produjo en el reglamento cuando se normó que ella “se encuentra[ría] legítimamente
encima de cualquier poder constituido” 42 . Ya en la previa Ley 3364 de 2006
de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, se mencionó que era “independiente...No
depende ni está sometida a los poderes constituidos...” 43 .
La evolución al respecto ha sido, sin embargo, otra. Para comenzar, serían
pocos en Bolivia los que a esta altura rechazarían la hipótesis que la Asamblea ha
estado sujeta a las instrucciones de la dirigencia oficialista y las matrices partidarias
de la oposición. Cuando feneció el plazo de funcionamiento luego de un año de
magros resultados, el mismo partido de gobierno negoció con el principal partido
de oposición una ley de alargue en el Congreso que entró en tanto detalle que
confirmaría cuán derivada era la tal Asamblea.
Pero desde nuestra preocupación, es la tensión entre la Asamblea concebida
como ente metafísico y el poder judicial lo que más interesa. Pues en este punto, el
mismo Poder Ejecutivo ha alentado a que la Asamblea no acate, por ejemplo, la decisión
de un tribunal que se pronunció ante una demanda que denunciaba cómo la
mayoría oficialista había vulnerado los reglamentos que la misma Asamblea se había
dado, al expulsar por la fuerza del debate constituyente un tema polémico 44 . Esta no
era la primera vez que la justicia boliviana controlaba acciones ultra vires del órgano
constituyente pues aceptó otra denuncia cuando en una comisión temática, los oficialistas
desdoblaron su votación impidiendo que el informe de minoría disidente tenga
chance de aparecer en la discusión plenaria 45 . Está claro que aquí tenemos otra caso
concreto de retracción de mandatos judiciales que son eminentemente ademocráticos
y apolíticos. En la lógica de un estilo de Estado patético la ley debe respetarse porque es
expresión vectorial de la voluntad popular; no en el sentido expuesto arriba sobre la ley
qua sustrato del Estado de derecho, que es otro tipo de concepto de ley.
Es sugerente que el Vicepresidente en la polémica alrededor de la decisión
judicial mencionada, luego de proclamar que “las instituciones deberían respetar
42 Art. 1 del Reglamento General de la Asamblea Constituyente
43 Art. 3 de la ley 3364.
44 La Razón, 12 09 07. Cuando el poder judicial toma esta decisión, el Tribunal Constitucional estaba justamente
atravesando el enjuiciamiento iniciado por Evo Morales a cuatro de sus magistrados.[mas sobre este asunto al
final del acápite]
45 El Deber, junio 2007.

156
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
las leyes”, consultado si eso implicaba acatar el fallo del tribunal de garantías,
respondió al periodista con una pregunta: “¿lo que emitió la corte es una ley?” 46
O sea, se debe respetar las leyes qua programa de cambio revolucionario; no las
decisiones jurisdiccionales que por la respuesta del entrevistado, son saludos morales
sin vinculatoriedad alguna. El argumento del oficialismo para explicar esta
indisposición a fallos judiciales frente a las actividades de la Asamblea Constituyente
gira en torno a que ésta sería la expresión del “poder soberano de mayor
jerarquía del país” y por ser “plenipotenciaria”, no podría aceptar “intromisiones
de otro poder del Estado” 47 .
El cuarto poder de control social
La asunción del mando político por parte del MAS en Bolivia dio un impulso
obvio a la retórica jacobina 48 del actual vicepresidente que propuso dos años antes,
en el 2004, forjar un “directorio” de líderes sociales que proponga el programa
de acción hacia la Constituyente 49 . A principios de enero de 2007, ya en la gestión
gubernamental del MAS, el ritual tuvo su expresión máxima con la creación de
una “Coordinadora Nacional para el Cambio” (CNC) que se organizaría territorialmente.
Según el presidente de la república la coordinadora debía defender los
cambios de su gobierno 50 . Ahora bien, como suele suceder con las aspiraciones de
todo estilo patético de Estado, la operativización de tal coordinadora puede traducirse
en acciones visibles solo en la medida de las grandes crisis para decaer luego
en las fases de menor resistencia de los grupos opositores.
Habrá que recordar que la conformación de la CNC se produjo en el contexto
de las muertes en la mina de Huanuni que significó uno de los reveses más duros
para la gestión actual, paradójicamente, desde otros movimientos sociales, los
cooperativistas mineros que luego del evento perdieron su ministro en el gabinete.
A esta altura debe estar claro que según el tinglado doctrinal del régimen, éstos
no eran ya movimientos sociales pues descubrimos que son tales cuando cumplen
requisitos especiales como en este caso, no ir contra el régimen y acaban por ello
coincidiendo finalmente con las élites dirigenciales de gremios sindicales alineados
con el poder ejecutivo. Por ello no sorprende que una alta autoridad del poder ejecutivo
en declaraciones con motivo de la conformación de la CNC dijera que con
ella “queremos mejorar la democracia con elementos sanos” 51 .
46 La Razón, 12 09 07.
47 La Razón, 11 09 07.
48 No se sabe hasta donde estira conceptualmente el Vicepresidente la comaración que hace con el fenómeno
jacobino, cuando el mismo se compara con los jacobinos. Sus comparaciones con estos sucedieron en entrevistas
de El Mundo, op.cit. y antes en El Mundo, del 06/07/07.
49 García, A en Semanario el Juguete Rabioso XII 2004.
50 La Prensa, 24/01/07.
51 Ibid,. Cursiva mía.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 157
Con los meses, la idea de esto que apareció como Directorio y luego como
CNC, desbrozaba en cierta forma el camino para que la Asamblea Constituyente
proyectara durante muchos meses y debates internos la idea de un “cuarto poder
social del Estado” 52 . Este poder, conformado obviamente por los movimientos sociales,
“controlaría a los poderes del Estado” 53 . A veces aparece como “cuarto poder
ciudadano” y no es improbable que en alguna versión se abra la opción de que
otros colectivos sociales no plebeyos 54 tengan su curul en tal poder. Por su lado,
la dirigencia indígena occidental llegó a proponer que el cuarto poder social fuera
conformado por “sabios” en un “Consejo Amáutico” que se ubicaría sobre los otros
poderes clásicos 55 . En cierto momento, el cuarto poder se pensó como instancia que
se involucraría en la gestión sirviendo de filtro de aprobación de proyectos gubernamentales
desde las bases 56 . Un senador masista aclaraba a mediados de agosto de
2006 que en relación a este cuarto pilar de división horinzontal: “que su poder no es
delegado y no puede ser delegado... de manera que los tres poderes actuales tienen
que reconocer un cuarto, en realidad un primer poder, que es el del pueblo” 57 .
Curiosamente en los debates constituyentes de septiembre de 2007 durante
el periodo de suspensión de sesiones de la Asamblea, se debatió en la bancada
oficialista del MAS la “reposición” de esta idea de un cuarto poder debido a que la
misma había perdido el impulso 58 en los meses previos de deliberación. Durante el
debate de reposición se produjo primero una confirmación de la idea como poder
de “control político administrativo de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial” 59
ratificándose que estaría sobre los poderes clásicos por estar “concebido como poder
del pueblo”. Sin embargo, cuando la bancada del oficialismo confeccionó finalmente
la versión ajustada de todo el texto constitucional, la inicial intención de
reponer el tema del cuarto poder acabó finalmente diluida. Es justo reconcer que el
oficialismo en varios casos como este, ha tenido que mostrar un grado notable de
racionalidad y realismo en varios temas al punto que algunos movimientos sociales
sospechen “traición del MAS” 60 .
Como quiera que fuera, según los informes de la prensa en septiembre 2007,
la nueva versión de texto constitucional oficialista habría desistido del “cuarto
poder social del Estado” para convertirlo en un “mecanismo de control social
52 La Prensa, 12/08/06
53 La Razón, 28/08/06
54 Según propuesta de un Constituyente masista en La Prensa, 12/08/07.
55 Correo del Sur, 20/04/07.
56 Idem.
57 La Razón, 11/08/06.
58 La Razón 4/9/07.
59 Idem.
60 Ver por ejemplo declaraciones del presidente de la Comisión Visión País en La Prensa 20/09/07. Asímismo la posición
de la Confederación de Ayllus del Occidente boliviano en Correo del Sur, p. 20/04/07. Las organizaciones
campesinas e indígenas de tierras bajas y altas, mantienen la teoría de traición del MAS en La Razón, 03/08/07.

158
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
transversal a todas las entidades públicas” 61 . Se trataría de un “control social
transversal integrado a partir de las organizaciones naturales de los movimientos
sociales”. Una de las razones expuestas para el desistimiento de un cuarto poder
social habría sido el temor de una institucionalización o su integración a la estructura
del Estado, lo que habría traído consigo “burocratización y dependencia
política”. Desde el punto de vista operativo, estos mecanismos funcionarían a
través de asambleas en los diferentes niveles de gobierno que recibirían informes
de las autoridades públicas.
Este probable desenlace de los discursos en torno a un cuarto poder de control
social puede verse desde dos ópticas. Primero como un alejamiento de imaginarios
extremos de materialización inviable. Segundo, como un retorno a un
esquema que, sin embargo, no es nuevo en Bolivia y cuyos efectos no han sido
positivos. Me refiero especialmente a que se trata paradójicamente de un nuevo
intento de generalización de la idea del “Comité de Vigilancia” que fuera creado
por la Ley de Participación Popular de 1994 como instancia de control de la
sociedad civil en relación al gobierno municipal. Los fenómenos de inocuidad,
partidización y duplicación de este esquema han sido frecuentemente subrayados.
También mediante la llamada Ley del Diálogo del año 2000 se normó una tupida
red de disposiciones igualmente por nivel territorial para que “organizaciones e
instituciones de la sociedad civil” ejerzan el derecho para “conocer, supervisar y
evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas y los procesos participativos
de toma de decisiones”. 62
Desde entonces, toda esta ruidosa construcción participacionista pre evismo,
prácticamente no ha funcionado. Con todo, es muy sugerente cómo este antecedente
parece probar una inclinación permanente de los operadores políticos bolivianos
por institucionalizar mecanismos de particiación social complejos y magnificados
cualquiera sea la época. En esa medida, el MAS sencillamente siembra
ideas similares sobre una tierra de imaginarios sociales democratizantes ya fertilizada
por la misma experiencia social boliviana.
Esta breve reseña del fenómeno del supremo poder de control social permite
ahora abordar una de las manifestaciones de la idea de un suprapoder social
ubicado sobre los poderes clásicos. Se trata de la endémica fricción del régimen
actual con el Tribunal Constitucional, el que desde la perspectiva de los ámbitos
ademocrático-apolíticos, es lo que más se parece a una idea de protector supremo
o poder sobre los poderes, sólo que en la figura de un TC bien entendido, de una
forma definitivamente desvinculada al pueblo o a los movimientos sociales.
Ya sucedió que el régimen actual propuso eliminar al TC en borradores de un
nuevo texto constitucional filtrado por la prensa a inicios de 2007. La propuesta
61 La Razón, 19/09/07
62 Art. 25 y ss de la Ley 2235 de 2001.

LA DeBILIDAD DeL excesO: DemOcRAcIA DesBORDADA y esTADO BOLIvIAnO 159
fue que se optara por un: “... ejercicio jurisdiccional a través de las organizaciones
sociales” 63 . Más allá se concluía: “la CPE plurinacional es la Ley Suprema. Ninguna
Ley podrá interpretarla, ni regularla, ni contradecirla, ni establecer o decir cosa
contraria a ella. Las controversias en torno a sus preceptos, principios, mandatos y
artículos serán resueltas por el pueblo soberano mediante referéndum y/o convocatoria
a Asamblea Constituyente”.
El climax de confrontación del régimen con el TC se produjo a raíz de un
juicio instaurado en 2007 por Evo Morales a cuatro magistrados del TC provenientes
de la época de un cuoteo partidizado de cargos en el régimen antiguo.
El 9 de mayo de 2007 el TC declaró constitucional el decreto supremo 28993
mediante el cual el Presidente designó interinamente cuatro magistrados de la
Corte Suprema de Justicia pero al mismo tiempo, declaró cesantes a estos interinos
por temas de plazo 64 . Aunque finamente el presidente en acuerdo con la
oposición acabó nombrado nuevos magistrados acatando así la decisión del TC,
decidió llevar a los magistrados del Tribunal Constitucional a juicio de responsabilidades.
En septiembre de 2007, el Senado dominado por la oposición repuso a
estos cuatro magistrados del TC que el Presidente pretendió enjuciar.
Epílogo
Para la comprensión de los procesos en Bolivia, tiene un valor importante
desde el punto de vista cognitivo, la teoría de campos decisionales presentada como
uno de los sustratos de la división oblicua del poder en cualquier Estado. Pues junto
al debate en torno a diferenciar lo democrático y el Estado de Derecho, es ahora
posible atreverse a reconocer que el proceso boliviano es democrático aunque en
un sentido peculiarísmo. Y democrático aquí significa una inédita capacidad actual
de los excluidos y desaventajados de las sociedad, en especial, los pueblos indígenas,
para que asuman un rol que más allá de los simbolismos, es genuino y evidente
en momentos decisionales relevantes en el Estado.
Por lo tanto, el proceso de transformaciones que vive Bolivia comporta elementos
inclusivos para una sociedad que estuvo caracterizada por eso que se llamó
el señorialismo. Eso no significa que dentro del mismo metabolismo de lo democrático
no se adviertan previsibles procesos de enajenación. Ahora bien, cuando la
crítica desde la derecha boliviana de entrada descalifica el proceso boliviano como
“no democrático”, no lo hace sólo por el amalgamiento de conceptos debatido
arriba. Pareciera querer descalificar cualquier forma de materialización de lo democrático
que sea de matriz plebeya.
63 La Razón, 03/07/07.
64 La Prensa, 13/06/07.

160
TensIOnes IRResueLTAs: BOLIvIA, PAsADO y PResenTe
Sin embargo, hemos detectado al mismo tiempo que por muy peculiarmente
democrático que sea el proceso, no ha podido ni querido reconciliarse con una
protección razonable de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado. Lo hemos
visto con los ejemplos de la teoría y práctica de los “movimientos sociales” en la
forma del desmantelamiento de un régimen funcionarial del Estado; hemos advertido
lo mismo con el tema del rango metafísico atribuído a la Asamblea Constituyente
y cómo eso se tradujo en insubordinaciones frente a fallos del poder judicial;
y finalmente, lo hemos apreciado en el fenómeno de un cuarto poder de control
social que no fue sino otra cara de las tensiones con el Tribunal Constitucional.
Esta retracción evidente de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado
se cristaliza en un estilo de Estado patético. Esta es una simple constatación que no
pretende necesariamente implicar que este sea una situación indeseable per se en el
entendido que queda por investigar en qué medida ese estilo de Estado no tiene en
realidad un justificativo social profundo, a saber, la misma experiencia nacional y
la idiosincracia de una nación como la boliviana que no tiene por qué asumir que
la tendencia de otros países de combinar lo democrático con el Estado de Derecho,
y lo liberal, sea lo mejor.

La maduración del poder constituyente en Bolivia
Introducción
Eduardo Rodríguez Veltzé
La viabilidad del sistema democrático en Bolivia fue puesta a prueba ininterrumpidamente
desde 1982. Se trata del período más largo, en los 181 años de vida
republicana, en el que fue posible preservar un régimen democrático constitucional
de la República o durante su azarosa historia política, cuando adquiere mayor
relevancia el poder constituyente, entendido, según Negri (1993), “no sólo como
la fuente omnipotente y expansiva que produce las normas constitucionales de
todo el ordenamiento jurídico, sino también como el sujeto de esta producción”, es
decir, que además de surgir como el instrumento productor de normas es también el
ordenador o regulador de la política en la sociedad democrática. Este concepto del
poder constituyente presenta una paradoja, pues por una parte representa la idea
de democracia absoluta, pero también supone la creación de límites y de orden al
ejercicio del poder.
En su expresión práctica, en la floreciente democracia boliviana, son los procesos
o resultados del ejercicio del poder constituyente los que hicieron explícita y
mantienen la contradicción sobre el origen y la relación del tiempo en la formulación
y aplicación del orden jurídico constitucional, provocando tensiones y crisis
de diversos órdenes, pero que en todo caso reflejan la maduración de este poder,
fenómeno democrático complejo pero tan importante como la preservación del
propio sistema.
Las aproximaciones teóricas al poder constituyente son diversas. No obstante,
el contraste de los componentes jurídicos y políticos en el tiempo y el espacio
contribuye al análisis. En el examen de los orígenes republicanos se advierte, por

162
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
ejemplo, la práctica de trasplante de modelos conceptuales teóricos en la inicial
configuración constitucional republicana. El poder constituyente europeo que inspiró
a los constituyentes hispanoamericanos no era precisamente el mismo escenario
en el que surgieron las nuevas repúblicas en el siglo XIX. En Europa se habían
producido revoluciones burguesas donde el Estado y muchas de sus instituciones ya
existían, eran sociedades cultural y étnicamente homogéneas en las cuales el poder
de la ciudadanía se tornó en República. En Hispanoamérica, el fenómeno constituyente
no operó de igual forma; al contrario, las comunidades estaban dispersas
en un territorio más vasto, eran multiculturales, plurilingües y estaban sometidas al
poder de los terratenientes, del clero y de otros factores de poder imperial. Fue una
burguesía separada del control monárquico la que actuó como uno de los factores
preponderantes de la voluntad constituyente, pero no de sociedades homogéneas,
ni con instituciones preestablecidas (Sachica, 1985).
El triunfo de la independencia en Bolivia no fue precisamente el producto de
un poder constituyente maduro. Si bien los acontecimientos militares y políticos
desencadenaron la convocatoria a una Asamblea General en 1825, en la que se
firmó el Acta de la Independencia de la República Bolívar, fue posteriormente,
en noviembre de 1826, cuando la Asamblea General Constituyente aprobó, con
algunas modificaciones, la primera Constitución, elaborada en Lima por el Libertador
Simón Bolívar 1 . Duró cinco años y desde 1831 fue enmendada y reformulada
a través de asambleas, convenciones o congresos legislativos en 1831, 1834, 1839,
1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880, 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 y, finalmente,
de la Asamblea Constituyente que inició labores en agosto de 2006.
En general, estas convenciones constituyentes fueron convocadas por los
regímenes de turno para justificar, consolidar o prolongar su paso por el poder.
Según Jorge Lazarte (2006), estas asambleas con sus diferentes denominaciones
“fueron procesos impuestos desde arriba, promovidos por las elites políticas gobernantes,
y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha,
fueron más un monopolio político de las derechas”. Las más importantes fueron
la denominada Convención Nacional de 1938, porque adoptó los principios
del derecho constitucional moderno, reguló la función social de la propiedad,
definió la propiedad del Estado sobre las riquezas naturales y los principios del
régimen laboral, entre otros regímenes; y la Asamblea Constituyente de 1967
1 Para Bolívar, el encargo de la Asamblea al Libertador fue una Constitución Política del Estado “hija de sus luces y
experiencia” y que resultase la mejor y más liberal de los tiempos. Trajo algunas instituciones extraordinarias como
la presidencia vitalicia. Los Asambleístas crearon una comisión que atempere algunas discrepancias, cuidando de no
agraviar la voluntad del Libertador. Uno de los temas controvertibles resultó el tema de la religión pues el proyecto
remitido no contenía referencia alguna en torno a ella. Bolívar envió un mensaje justificativo indicando que “en
una Constitución Política no debe prescribirse una profesión religiosa”. Esta afirmación importaba la separación
del Estado y la Iglesia, concepto de indiscutible valor para los factores de poder de entonces que lograron revertir
la sugerencia y aprobar un texto que declaraba a la Iglesia Católica como la del Estado, con exclusión de todo otro
culto. Ver: Baptista Morales (2005).

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 163
que sistematizó las transformaciones políticas y sociales de la Revolución de
1952, y es la que rige hasta el presente.
El poder constituyente, como promotor del orden constitucional, utilizó
las sucesivas y repetidas asambleas para el establecimiento de un orden democrático
que no respondía, necesaria y funcionalmente, a la compleja diversidad
del Estado y sus integrantes. La otra identidad de este poder, el sujeto destinatario
de la Constitución, reclamó siempre, con intensidades diversas según los
factores de poder político imperante, un mayor sentido de empoderamiento
o pertenencia a la Constitución vigente. La fragilidad de la vigencia plena
y sostenida del sistema democrático constitucional en numerosos regímenes
de facto no contribuyó a salvar estos desencuentros del orden democrático.
Por esta ultima consideración, cobra especial relevancia el período de las últimas
dos décadas, cuando el poder constituyente y el proceso de reformas de la
Constitución en diversas modalidades se convirtieron en el eje de la viabilidad
y futuro del sistema democrático en Bolivia.
La democracia emergente
Desde principios de los años 80, cuando en Bolivia se estableció un orden
democrático constitucional, se adoptaron importantes transformaciones de orden
estructural e institucional, en diversos órdenes y materias. Muchas resultaron
exitosas y otras inoperantes o quedaron pendientes en un proceso político
muy dinámico. Si algo caracteriza este período, pese a su relativa juventud, es la
gradual consolidación de la vocación democrática en el acceso y ejercicio del
poder público y la irrupción de la voluntad constituyente como promotora del
cambio y sujeto de las transformaciones en curso. Así por lo menos lo revelan los
sucesivos procesos electorales, la libertad y la pluralidad política, sus resultados,
la alternancia, las crisis políticas y sociales y, sobre todo, las soluciones forjadas
dentro del propio sistema democrático. Particular referencia merecen los resultados
del último proceso electoral celebrado en diciembre de 2005, cuando el
Movimiento al Socialismo (MAS) logró la victoria de su binomio Evo Morales y
Álvaro García con el 53% de los votos.
Según Carlos Toranzo (2005), los logros de las reformas estatales en el
último tiempo democrático, los espacios y la inclusión política que permitieron
mayor representatividad explican y hacen inteligible la existencia y la victoria
de Evo Morales: “La elección de diciembre de 2005 no cabe duda que es histórica,
implica no otra cosa que una revolución democrática, operada mediante el
sufragio, a través del uso de los mecanismos de la democracia de la representación
y no por medio de la violencia callejera.” Esta ponderación es cabal pues
no es ajena para la historia de Bolivia la ausencia de un verdadero propósito

164
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
de superar prácticas anti indígenas y la marginación campesina, cuya presencia,
desde los orígenes de la República, en los levantamientos, la guerra del Chaco,
el Estado liberal, la Revolución Nacional y las luchas campesinas, fue abriendo
una tendencia irreversible a su mayor participación política en alianzas con los
sectores mestizos como opción real de poder. Según Toranzo, este mestizaje es el
que define o caracteriza a la sociedad boliviana como “una nación de mestizos, de
cruces culturales, de diversidades étnicas, económicas, políticas y sociales, en las
cuales el gran dato que salta a la vista de cualquier observador es el del mestizaje,
la mezcla y combinación entre los bolivianos”.
Pero Toranzo anota también que persisten los índices de pobreza y de actitud
señorial anti indígena y describe cómo hoy los campesinos e indígenas no
sólo demandan derechos, tierra y territorio, respeto a la pluriculturalidad y la
multietnicidad, sino también exigen la creación de un nuevo Estado incluyente.
Pero estas demandas se dan en un entorno donde la población mayoritaria es
mestiza, está sumida en altos niveles de pobreza y también se moviliza por un
Estado ahora más democrático.
En Bolivia, los obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones
inherentes al sistema democrático aún persisten: la exclusión, el limitado
compromiso con la democracia, con los valores y la cultura democrática de amplios
sectores frustrados por la creciente e irreductible pobreza; la debilidad de la
cultura e instituciones democráticas, todavía afectadas por la mentalidad autoritaria
y prebendal propia de caudillismos autoritarios; el desarrollo de una cultura
rentista y la propensión a la concentración y abuso de poder y de privilegios.
Además, por la ausencia de transparencia y de la obligación de responder por el
uso de poder y sus resultados (accountability), la gran mayoría de los electores no
dispone oportunamente de información comprensible, confiable y suficiente para
cumplir con la responsabilidad ciudadana de evaluar la gestión y el desempeño
de los que ejercen el poder público y privado; mucho menos, para juzgar la conveniencia
de políticas y leyes.
El escenario es complejo y expone, casi gráficamente, la paradoja del poder
constituyente en el tiempo, ya que se remonta al encuentro de civilizaciones ocurrido
hace más de cuatro siglos, en la Conquista, y se prolonga durante la Republica,
que tampoco propició desde su origen las mejores condiciones de convivencia
entre los grupos étnico culturales originarios con los conquistadores. Los 183 años
de vida republicana abren profundas reflexiones sobre la actitud de unos y otros.
Más que nunca, hoy se aprecia cuánto daño se hizo a quienes se mantuvo sistemáticamente
aislados y marginados del desarrollo del país, cuánta atrofia y ceguera
moral provocaron quienes, directa o indirectamente, tomaron ventaja de esta situación
y, finalmente, cuán importante resulta, a partir de lo hasta hoy avanzado,
una conducta de reconciliación, de esperanza en un futuro de convivencia pacífica,
antes que expresiones de mayor rechazo y venganza improductiva.

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 165
El último rumbo constituyente
El restablecimiento democrático en 1982 arraigó la vigencia plena de la
Constitución, cuyo texto no incorporaba las figuras de la Asamblea Constituyente
y el referéndum como mecanismos de enmienda legislativa o modificación constitucional.
Establecía un régimen de modificaciones con los procedimientos reglados
y escalonados en el Poder Legislativo 2 . Los acontecimientos políticos de los
primeros años 90, que reclamaban principalmente mejoras en el sistema político
electoral y un sistema judicial más independiente, condujeron al llamado Acuerdo
por la Modernización del Estado y el Fortalecimiento de la Democracia suscrito por
los actores políticos en 1992 y definieron encarar las reformas a la Constitución
según su propio procedimiento. La primera reforma surgió en abril de 1993 con la
Ley de Necesidad de Reforma y ésta fue finalmente aprobada por el Congreso en
1995 y promulgada por el Presidente Sánchez de Lozada 3 . Se introdujo reformas
sustantivas, como el reconocimiento del carácter multicultural y multiétnico del
país, la elección de diputados por circunscripciones uninominales, la creación del
Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo,
entre otras. Paralelamente, se condujo un proceso de reformas económicas caracterizado
por la transferencia de las empresas y servicios públicos al sector privado
bajo la modalidad de capitalización.
Los efectos de la denominada “guerra del agua” y otras protestas ciudadanas
en el año 2000 generaron las primeras referencias a la necesidad de una Asamblea
Constituyente, aunque inicialmente sin mayor perspectiva porque en febrero de
2001, el presidente Hugo Banzer propuso un texto de reformas constitucionales
que no incorporaba la Asamblea Constituyente pero sí la institución del Referéndum.
A la iniciativa le siguió el establecimiento del Consejo Ciudadano para la
Reforma Constitucional que trabajó otra propuesta que incorporó varias iniciativas
de la sociedad civil.
2 Textualmente “Artículo 230: I. Esta Constitución puede ser parcialmente reformada, previa declaración de
necesidad de la reforma, la que se determinará con precisión en una Ley ordinaria aprobada por dos tercios de
los miembros presentes en cada una de las Cámaras. II. Esa ley puede ser iniciada en cualquiera de las Cámaras,
en la forma establecida por la Constitución. III. La ley declaratoria de la reforma será enviada al Ejecutivo para
su promulgación, sin que pueda vetarla.
Art. 231: I. En el nuevo período constitucional, se considerará el asunto por la Cámara que proyecto la Reforma
y si ésa fuera aprobada por dos tercios de votos, se pasara a la otra para su revisión, la que también requerirá
dos tercios. II. Los demás trámites serán los mismos que la Constitución señala para las relaciones entre las dos
cámaras. III. Las cámaras deliberarán y votarán las reformas ajustándolas a las disposiciones que determina la
Ley de Declaratoria de aquélla. IV. La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgación sin que el
Presidente pueda observarla. V. Cuando la enmienda sea relativa al período constitucional del Presidente o del
Vicepresidente de la República, entrará en vigencia sólo en el siguiente período constitucional.”
3 La primera reforma parcial a la Constitución de 1967 se produjo por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, Ley de
Reforma a la Constitución, y Ley 1615 de 6 de febrero de 1995, Ley de Adecuaciones y Concordancias de la
Constitución. Presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada.

166
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Con estos antecedentes se gestó la segunda reforma en un período de mayor
agitación social en el que, tanto al calor del proceso electoral del 2002 como
en movilizaciones campesinas, se comenzó a reclamar la Asamblea Constituyente
como una modalidad de reforma integral de la Constitución. En agosto de ese año,
se aprobó la segunda Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución 4 con casi
medio centenar de propuestas que tampoco incorporaban la Asamblea, cuya viabilidad
legal fue cuestionada por varios partidos tradicionales. El año anterior, el Tribunal
Constitucional ya había desestimado su viabilidad inmediata, privilegiando
el rumbo del poder constituyente derivado previsto en el ordenamiento vigente.
Los movimientos políticos y sociales que provocaron el derrumbe del régimen
y la renuncia de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, incorporaron la
Asamblea Constituyente como pieza fundamental de la denominada “agenda de
octubre”. El Presidente Carlos Mesa y el Congreso adoptaron el desafío político y
ampliaron los alcances de la Ley de Necesidad incorporando en la redacción del
artículo una referencia a la Asamblea Constituyente. 5 Esa inclusión mereció reparos
pues no siguió prolijamente la secuencia prevista por el Art. 230 de la Constitución
Política del Estado e incorporó la Asamblea Constituyente como órgano
de gobierno ciudadano. En todo caso, el clima político contribuyó a consolidar su
inclusión y a evitar que prosperasen nuevas confrontaciones por este asunto. La
segunda reforma fue aprobada en febrero de 2004 con la promulgación del texto
reformado por Mesa.
La tercera y última reforma a la Constitución a través del poder constituyente
derivado, el Congreso de la República, se produjo como consecuencia de la
crisis política de junio de 2005. Las movilizaciones sociales y la insostenible crisis
política que desencadenó la controversia entre el Poder Ejecutivo y el Congreso
resultaron en la renuncia del Presidente Carlos Mesa y la renuncia a la sucesión
constitucional de los presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados, Hormando
Vaca Díez y Mario Cossío, respectivamente. El Presidente de la Corte Suprema,
Eduardo Rodríguez Veltzé, asumió la Presidencia de la República y, junto a
ella, otra “agenda” política de inexcusable atención, destinada a viabilizar la salida
democrática a la crisis política y la subsistencia del régimen democrático. Esta salida
importaba la conducción de elecciones para renovar la integridad del Congreso
y no sólo al Presidente y Vicepresidente, elecciones de prefectos de departamento,
4 La segunda reforma parcial a la Constitución de 1967 se aprobó por Ley 2631 de 20 de febrero, Ley de Reforma
a la Constitución, y la Ley 2650 de 13 de abril de 2004, Ley de Incorporación al Texto de la Constitución.
Presidencia de Carlos Mesa.
5 El Congreso amplió la redacción de la Ley de Necesidad de Reforma a la Constitución Política del Estado,
referida a su Artículo 4, que originalmente sólo incorporaba la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum
constitucional, con otro texto que reza: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante
la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa y el referéndum constitucional, establecidos por esta
Constitución.”

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 167
la realización de un referéndum sobre las autonomías departamentales y la convocatoria
a una Asamblea Constituyente. Luego de arduas gestiones políticas se
convino en su aprobación, lo que exigió, paralelamente activar los instrumentos
jurídico- constitucionales para viabilizarla.
La elección general de congresales, Presidente y Vicepresidente fue resuelta
mediante una reforma al art. 93 6 de la Constitución que define las reglas de prelación
de la sucesión presidencial en casos de ausencia o impedimento del Presidente
por el Vicepresidente, y en forma sucesiva a los presidentes de las Cámaras de Senadores
y Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia. La norma modificada fue
el Inc. III que disponía que en el caso de producirse la sucesión por el Presidente
de la Corte Suprema “si aún no hubieran transcurrido tres años del período presidencial,
se procederá a una nueva elección del Presidente y Vicepresidente, sólo
para completar dicho período”. Esta norma exponía dos dificultades críticas, una
restringía la elección a los cargos de Presidente y Vicepresidente y otra restringía
el período de funciones de los mandatarios a ser elegidos a menos de tres años,
una combinación que no resolvía la crisis de representación del Congreso y no
ofrecía soluciones de gobernabilidad. La reforma resolvió la dificultad con un texto
más práctico: “En este último caso [sucesión constitucional hasta el Presidente de
la Corte Suprema] se convocará de inmediato a nuevas elecciones generales que
serán realizadas dentro de los siguientes ciento ochenta días de emitirse la convocatoria.”
La elección de prefectos departamentales, reclamada por las regiones como
expresión de mayor descentralización y autonomía regional, fue resuelta por el
Congreso de la República a través de una ley interpretativa de la Constitución
Política del Estado que dispuso que la designación presidencial de prefectos de
departamento se realizará precedida de un proceso de elección por voto universal y
directo por simple mayoría y cuyo período de funciones de cinco años será coincidente
con las elecciones municipales. 7
El poder constituyente derivado en las atribuciones del Poder Legislativo
mostró una interesante evolución en este tiempo: desde su ejercicio en dos procesos
de reforma constitucional en los que prevaleció una nítida orientación de los
factores del gobierno de turno, pues la formulación de la Ley de Necesidad la Reforma
y el subsiguiente tratamiento congresal respondieron a la voluntad política
imperante, hasta su ejercicio por consensos originados o promovidos como soluciones
a crisis políticas intensas, como en el caso de la incorporación de la figura
de la Asamblea Constituyente, la elección de prefectos y la convocatoria a elec-
6 La Ley 3089 de 6 de julio de 2005 reformó el art. 93 de la Constitución. Presidencia de Eduardo Rodríguez
Veltzé.
7 La Ley 3090 de 6 de julio de 2005 interpretativa del art. 109 de la Constitución incorporó una norma interpretativa
de su texto con relación a la designación presidencial de prefectos precedida por voto universal y directo.

168
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
ciones generales en casos de sucesión. Igualmente trascendente es la vigencia de
la facultad interpretativa del texto constitucional por el Congreso de la República
que permitió soluciones políticas con el marco de constitucionalidad y legitimidad
necesarias. Esta práctica desvirtuó, en los hechos, la idea de que el Tribunal Constitucional
tenía la condición de único y supremo intérprete de la Constitución.
El referéndum vinculante
La crisis de representatividad del sistema político tradicional y el colapso
de los esquemas de democracia pactada por los partidos tradicionales 8 abrieron
demandas de mecanismos de mayor participación ciudadana. La masificación de
medios de comunicación, los valores democráticos construidos en los últimos años
(particularmente la irrestricta libertad de expresión) y las demandas ciudadanas en
diversos órdenes conjugaban el espacio propicio para el desarrollo de esquemas más
participativos, como los cabildos, plebiscitos, referéndum e iniciativas legislativas
ciudadanas. De hecho, las reformas constitucionales aprobadas en 2004 introdujeron
en el Art. 4 de la Constitución la iniciativa legislativa ciudadana y al referéndum
como medios de deliberación y gobierno del pueblo. 9 Bolivia celebró un
importante referéndum en 1931 cuando se aprobaron por mayoría varias medidas
sustantivas para el desarrollo del Estado democrático, entre ellas, el establecimiento
de un sistema de garantías constitucionales, mayores atribuciones congresales,
descentralización administrativa, limitaciones a la reelección presidencial, la creación
de la Contraloría General y la autonomía universitaria.
En mayo de 2004, a manera de honrar la “agenda de octubre” que produjo la
caída del Presidente Sánchez de Lozada, el gobierno convocó a un referéndum con
carácter vinculante con cinco preguntas relativas a la política hidrocarburífera: la
modificación de la norma, la recuperación de los hidrocarburos, la refundación de
YPFB, la utilización de gas para lograr una salida al océano Pacífico y cuatro conceptos
relativos al consumo e industrialización del gas, tributos y su destino. 10 El
referéndum votó mayoritariamente por el Sí a todas las preguntas, con porcentajes
que oscilaron entre el 92 y el 58% y permitieron la reforma de la Ley de Hidrocarburos
que se promulgó por el Congreso en 2005 11 .
8 Ver, por ejemplo, Domingo (2001)
9 Textualmente dice “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente,
la iniciativa legislativa ciudadana y el Referéndum , establecidos por esta Constitución y normados
por Ley”.
10 El Decreto Supremo 27507 de 19 de mayo de 2004 define los textos de las preguntas del referéndum vinculante.
11 La Ley 3058 de Hidrocarburos fue promulgada por el Presidente del Congreso, Hormando Vaca Díez, el 19 de
mayo de 2005 en ausencia del Presidente Carlos Mesa quien, paradójicamente, condujo el referéndum sobre el
tema. El distanciamiento entre el Poder Ejecutivo y el Congreso se enfocó en los alcances de esta norma.

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 169
En ejecución de los acuerdos políticos emergentes de la crisis del 2005 y las
sostenidas aspiraciones de las regiones del oriente, el 6 de marzo de 2006 se emitió
la Ley de Convocatoria a Referéndum Nacional sobre las Autonomías Departamentales.
El texto de la pregunta definió su carácter vinculante para la Asamblea
Constituyente, su aplicación en los departamentos que así la aprueben y fijó su
celebración para el 2 de julio de 2006 12 . El Sí ganó en Santa Cruz, Beni, Pando y
Tarija y en No en La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca. Las tensiones
generadas por estos resultados han sido evidentes, el Gobierno alentó la posición
contraria a las autonomías, abriendo una innecesaria contienda política y regional
con los departamentos orientales. La Asamblea finalmente era incapaz de producir
una solucion mutualmente aceptable entre ambas posiciones, una divergencia con
imprevisibles consecuencias para la unidad de Bolivia.
La idea de nuevos esquemas de consulta ciudadana ha sido planteada. De
hecho, el texto aprobado por la Asamblea Constituyente deberá ser sometido a
un referéndum constituyente. El Poder Ejecutivo también ha tomado la iniciativa
de incorporar el referéndum revocatorio en el texto de la Constitución como una
modalidad democrática para resolver las crecientes tensiones surgidas entre el Gobierno
y los prefectos departamentales elegidos, particularmente aquellos que no
forman parte del partido oficialista.
El poder constituyente puede encontrar en el referéndum una extraordinaria
fuente de voluntad soberana, su celebración contribuye a la práctica deliberativa,
es inclusiva y vigoriza la participación democrática. No obstante, esta modalidad
de “democracia participativa” debe ser prudente respecto a la oportunidad, alcances
y efectos de las consultas. Como anota Morrison (2004), es posible diseñar un
control ciudadano completo en la toma de decisiones tal como se acordaba directamente
en la antigua Atenas. Sin embargo, resta ver si tal versión desarrollada de
la democracia es práctica y aceptada.
La Asamblea Constituyente de 2006-7
Sentadas las bases para la realización del referéndum sobre las autonomías
y la convocatoria a la Asamblea Constituyente, el gobierno transitorio definió en
acuerdo con el Congreso la realización de ambos eventos y se inició la discusión de
12 La pregunta del referéndum sobre las autonomías departamentales, aprobada en el art. 4 de la Ley de Convocatoria
dice: “¿Está usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el
mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después
de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum
tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del
Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico
financieros que les asigne la Constitución Política del Estado y las leyes?”

170
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
las normas operativas respectivas. La más controvertida fue la referida a la elección
de la Asamblea Constituyente. Un proyecto inicial incorporaba circunscripciones
especiales de origen indígena-originario, pero fue desestimado. El 6 de marzo de
2006, el Congreso, en un interesante consenso, aprobó por dos tercios de votos la
Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. La norma definió la
calidad y el número de constituyentes (255), la sede, su carácter independiente de
los poderes constituidos y como su única finalidad la reforma total de la Constitución.
Además, reglamentó el proceso electoral de los constituyentes, la organización
y funcionamiento de la Asamblea, precisando que ésta aprobaría el texto de
la nueva Constitución por dos tercios de votos de los miembros presentes 13 y que,
posteriormente, el Poder Ejecutivo convocaría a un referéndum en un plazo no mayor
a 120 para que el pueblo, por mayoría absoluta de votos, refrende el proyecto,
caso contrario se mantendría la Constitución en vigencia. En la fecha prevista, se
realizaron las elecciones de constituyentes y simultáneamente el referéndum sobre
las autonomías departamentales, en un proceso ordenado que abrió un nuevo tiempo
de cambios inminentes 14 .
Luego de la auspiciosa inauguración de la Asamblea, el 6 de agosto de
2006, los desacuerdos entre el Gobierno y la oposición se hizieron patentes.
Un interminable debate sobre su Reglamento de Debates y, particularmente,
sobre la forma de aprobación del texto constitucional. En diciembre de 2006,
la mayoría oficialista aprobó el Reglamento General de Debates de la Asamblea
abriendo una inagotable polémica sobre dos artículos, el 1 que declara
“originaria” 15 a la Asamblea, y el 70 que dispone que las decisiones de la Asamblea
se aprobarán, por regla general, por mayoría absoluta en Comisiones y en
13 Art. 25 dice: La Asamblea Constituyente aprobará el texto de la nueva Constitución con dos tercios de votos de
los miembros presentes de la Asamblea, en concordancia con lo establecido por el Titulo II de la parte IV de la
actual Constitución Política del Estado”.
14 Las elecciones de constituyentes registraron una participación del 84,5 5% del electorado. El MAS obtuvo una
votación de 50,7% con 139 constituyentes.
15 El art. 1 del Reglamento reza: “la Asamblea Constituyente es Originaria, porque radica en la voluntad de
cambio del pueblo como titular de la soberanía de la nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento
político extraordinario, emerge de la crisis de Estado, deviene de las luchas sociales y se instala por mandato
popular. La Asamblea Constituyente convocada por Ley 3364 de 6 de marzo de 2006 es unitaria, indivisible y es
la máxima expresión de la democracia.
Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene
plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y
construir un Nuevo Estado Boliviano. En relación con los poderes constituidos, el poder constituyente
es la vanguardia del proceso democrático, depositario del mandato social para transformar y construir
un Nuevo Estado Boliviano. Por las características del proceso constituyente boliviano, la Asamblea
Constituyente no interfiere en el normal funcionamiento de los actuales poderes constituidos, hasta la
aprobación del nuevo texto constitucional y el nuevo mapa institucional. Este nuevo texto constitucional
será sometido para su aprobación a un Referéndum del pueblo boliviano. Desde el momento de
su aprobación se hará efectivo el mandato del nuevo texto constitucional y la construcción del Nuevo
Estado Boliviano.

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 171
Plenaria, restringiendo la votación por dos tercios únicamente al texto final
presentado a la Plenaria 16 .
A fines de 2006, las organizaciones cívicas de Santa Cruz, Beni, Pando y
Tarija celebraron multitudinarias manifestaciones y cabildos reclamando el respeto
por la Asamblea de la regla de los dos tercios y el carácter vinculante del
voto afirmativo por la autonomía departamental. En enero de 2007, la población
urbana de Cochabamba se sumó a la corriente, produciéndose violentos enfrentamientos
entre residentes urbanos y campesinos cocaleros. En los primeros meses
de 2007, las organizaciones cívicas y municipales de la ciudad de Sucre impulsaron
una campaña para recuperar la capitalía “plena” de la República en la nueva Constitución
17 . Esta posición provocó un enfrentamiento con La Paz. Imposibilitado de
cumplir con la fecha prevista para redactar la nueva Constitución, el plazo tuvo
que ser prolongado del 6 de agosto hasta el 14 de diciembre. En la medida de que el
conflicto sobre la capitalía se turnó violento, las sesiones de la Asamblea tuvieron
que suspenderse. Con el nuevo plazo casi agotado, la Asamblea resolvió reanudar
sesiones en las afueras de la ciudad de Sucre, en instalaciones de un Instituto Militar
con resguardo de fuerzas armadas, pero sin la concurrencia de la oposición.
El 24 de noviembre 136 de los 255 asambleistas elegidos aprobaron sin debate, los
informes de las 21 comisiones. Este provocó mayores protestas por el lado de la
oposición, con la declaratoria de huelgas regionales para impulsar la vigencia de
los regímenes autonómicos. En este contexto, la Asamblea volvió a reunirse entre
el 8 y 9 de diciembre, esta vez en Oruro bajo el resguardo de las fuerzas oficialistas.
En una sesión de pocas horas sólo con la presencia del MAS y sus aliados, se aprobaron
en detalle los 411 artículos del proyecto de la nueva Constitución boliviana
que debe someterse a referéndum. Luego, la oposición y las regiones opuestas al
gobierno descalificaron la Asamblea y aprobaron los textos de sus propios estatutos
autonómicos.
En estas circunstancias de tensiones cada vez más fuertes, ninguna de las
partes revela mayor voluntad de ceder en sus conquistas, pero tampoco tiene la capacidad
de imponer su proyecto sin utilizar la violencia.. Sin embargo la situación
16 Art. 70. Sistema de votación. Las decisiones de la Asamblea Constituyente se aprobarán, por regla general, por
mayoría absoluta en Comisiones y en Plenaria. La Asamblea Constituyente aprobará por dos tercios de votos
de los miembros presente, los siguientes casos: a) El texto final de la Nueva Constitución Política del Estado
presentado a la Plenaria por el Comité de Concordancia y Estilo. b) Los artículos del proyecto de la nueva
Constitución que sean observados, con la presentación de una redacción alternativa y que reúnan un tercio
del voto de los miembros presentes, pasaran a un segundo debate, el cual se llevará adelante una vez aprobados
todos los artículos no observados. La observación de las minorías podrá darse sobre un máximo de tres artículos.
Estos artículos, si no llega a obtener dos tercios de votos de los miembros presentes para su aprobación, en el
segundo debate, serán puestos a consideración del pueblo soberano en el referéndum de aprobación de la Nueva
Constitución Política del Estado. c) En todos los casos expresamente determinados por el Presente Reglamento.
17 En 1899, como resultado de la guerra civil Sucre mantuvo la calidad de “capital histórica” y la sede del Poder
Judicial, trasladándose a La Paz la sede de los Poderes Ejecutivo y Legislativo

172
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
hizo surgir iniciativas internas y externas para promover un diálogo. En enero de
2008 comenzaron una serie de reuniones entre el Presidente Morales y los Prefectos
para explorar salidas políticas posibles. En el momento de terminar este capítulo
era prematuro anticipar el resultado de esta nueva etapa de encuentros entre los
principales actores políticos; la Asamblea habia fracasado en el objetivo de alcanzar
un texto que gocía de consenso. No fue basado en acuerdos que sinteticen una
vocación de convivencia pacífica, democrática y equitativa entre todos los actores,
indistintamente de las bases ideológicas que sustenten sus propuestas.
Resulta evidente que el apogeo de la voluntad constituyente, expresado en la
instalación de la Asamblea, sufrió un extravío en su mismo seno. Las observaciones
a su conducción, destacan la sistemática vulneración a sus propios reglamentos y
a las disposiciones legales que rigen su funcionamiento en el propósito de limitar
la deliberación y concluir con la aprobación de un texto final, sin que exista
mecanismo judicial, legislativo o político que contribuya a restablecer un curso
racional. Este último aspecto se agravó con la renuncia de los magistrados titulares
del Tribunal Constitucional quienes alegaron presiones políticas por la serie de
procesos que el Gobierno abrió en su contra. El momento constituyente no ha sido
propicio para concertar las divididas visiones del país y hacerlas compatibles con
un propósito univoco. Tampoco fue posible recuperar todas las aproximaciones de
acuerdos iniciales logrados a nivel de algunas comisiones y el espacio de concertación
suprapartidario. Al contrario, en el mismo texto se advirtieron inexplicables
alteraciones y las observaciones sobre el contenido ya no tienen el escenario de
debate apropiado para que pueda considerarlas.
Pese a que en el curso de los acuerdos políticos desde 2003 se convino en
establecer un espacio “pre constituyente” que entre otras cosas debía preparar las
reglas del juego, se desestimó su funcionamiento y en un aparente consenso se
emitió una Ley de Convocatoria que resultó entendida de diversa manera por unos
y por otros, pese a la inteligencia de su texto 18 .
Pero, al margen de la polémica reduccionista sobre los alcances de los textos
reglamentarios, el carácter de la Asamblea y las formas de aprobación de sus
resoluciones, incluidas sus dos últimas sesiones, cuya legalidad y legitimidad fue
descalificada por importantes sectores ciudadanos, es esencial e inexcusable que
todos recuperen la vocación constituyente. De otra manera, cualquier producto
impuesto sin consenso, aun por mayorías circunstanciales, resultará ilegítimo y sólo
abortará el sentido fundamental de una Constitución que no es otro, ni siquiera
resulta necesario escribirlo, que las bases de una convivencia pacífica y fraterna,
18 En el gobierno de Carlos Mesa se estableció la Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente, ésta
fue reemplazada por el Consejo Pre Autonómico y Pre Constituyente, que por mandato legal se organizó en el
Gobierno de Rodríguez Veltzé, pero fue disuelto al poco tiempo de su funcionamiento en el Gobierno de Evo
Morales.

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 173
sin exclusiones y con reglas claras para el ejercicio racional del poder público. El
Presidente, el Congreso, la Asamblea, líderes políticos, prefectos, dirigentes cívicos
y sociedad civil están en la obligación de mostrar esta vocación de reconciliación
y fraternidad. En lo práctico, reconducir el ejercicio del Poder Constituyente que
reside en todos los bolivianos, de manera que se recuperen los espacios para volver
a discutir las normas y reformularlas con mayor amplitud e inteligencia, sin que nadie
se sienta vencedor ni derrotado. No son pocas las víctimas que el desencuentro
y la violencia han cobrado en los últimos tiempos, es preciso evitar otras y, sobre
todo, cualquier ánimo que aliente la división del país.
El control jurisdiccional y el poder constituyente
La teoría del poder constituyente tiene como correlato inseparable el control
jurisdiccional sobre la voluntad normativa en cuanto a los procedimientos seguidos
para su producción o transformación y, eventualmente, sobre su contenido y sobre
los efectos en los sujetos destinatarios del orden constitucional y legal. La relación
se concentra fundamentalmente en los alcances de este control o jurisdicción
constitucional que se destaca por su gran heterogeneidad. La primera Constitución
boliviana de 1826 incorporó un Poder Legislativo tricameral con una Cámara de
Censores con atribuciones para velar por el cumplimiento de la Constitución y
el ordenamiento legal y actuar de acusador ante el Senado por su infracción por
el Ejecutivo. A partir de la reforma de 1851, las reformas posteriores consagraron
la atribución del Poder Judicial, a través de la Corte Suprema hasta 1998 y luego
del Tribunal Constitucional, del control judicial de la constitucionalidad. Esta
orientación se funda en la cláusula de supremacía de la Constitución sobre todo
el ordenamiento jurídico nacional y la obligación de todos los tribunales, jueces y
autoridades de aplicarla con preferencia a las leyes y cualesquier otro tipo de resoluciones
(Art. 228).
El control político de la constitucionalidad también se mantuvo vigente hasta
hoy. Desde la reforma de 1839, el Congreso tiene la atribución de emitir leyes
especiales interpretativas de la Constitución que requieren dos tercios de los votos
para su aprobación y que no pueden ser vetadas por el Presidente de la República.
Esta configuración del control de la constitucionalidad, tanto judicial como
política, tuvo, por lo menos hasta la creación del Tribunal Constitucional, un desempeño
casi intrascendente. Es indudable que el proceso democrático, al recuperar
la vigencia plena de los derechos y garantías consagrados en la Constitución, renovar
las garantías básicas de independencia del Poder Judicial y sofisticar la jurisdicción
constitucional con la creación del Tribunal especializado, junto a la independencia
constitucional del Ministerio Público, la creación del Defensor del Pueblo,
la modernización del sistema penal y el mejoramiento de las normas que regulan

174
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
el nombramiento de autoridades judiciales, entre otras medidas, contribuyó significativamente
a establecer un esquema más sólido y confiable de protección a los
derechos fundamentales. También es innegable que el sistema judicial boliviano
todavía enfrenta enormes desafíos con relación a la accesibilidad, independencia,
predictibilidad y eficiencia de los servicios judiciales en todas las jurisdicciones,
desde aquella que preserva la jurisdicción constitucional hasta la justicia de paz
y comunitaria, todas esenciales para mantener la esencia democrática del poder
constituyente 19 .
Bolivia, al igual que el resto de los países latinoamericanos, ha generado
valiosos aportes a la justicia constitucional. Como anota Fernández Segado
(2006), son “un auténtico laboratorio constitucional en cuanto atañe al control
de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de poder”. Esta valiosa diversidad
que coincide en la temporalidad de su implantación y desarrollo, será de
utilidad para la Asamblea Constituyente cuando trate la composición orgánica y
atribuciones del Poder Judicial y, particularmente, sus competencias en materia
del control de la constitucionalidad. Similar importancia tendrá la valoración
crítica de las experiencias de la jurisdicción constitucional en Bolivia. Entre los
temas a tratar se puede citar los siguiente: los conflictos entre el Tribunal Constitucional
, la Corte Suprema y los tribunales ordinarios sobre los alcances del
control de la constitucionalidad, sus fallos versus la cosa juzgada; la naturaleza
del control: se concentra en el Tribunal Constitucional como único y supremo
interprete de la Constitución y cuyos fallos tienen fuerza vinculante, o es más
bien difuso y compartido por todos las autoridades y jueces que deben aplicar la
Constitución con preferencia a otras normas, y por el Poder Legislativo, titular
del poder constituyente derivado y con atribuciones para ejercer el control político
de sus alcances en normas interpretativas.
En todo caso, es preciso destacar que el sistema judicial de control de la constitucionalidad
en Bolivia contribuyó decisiva y positivamente al afianzamiento del
Estado de Derecho y, particularmente, a la superación de las crisis de gobernabilidad
que pusieron a prueba la vigencia del poder constituyente.
Es significativo el aporte del Tribunal Constitucional a las controversias
surgidas en torno a la realización de las elecciones generales y de prefectos en el
país, en diciembre de 2005, y que fueron motivo de recursos impugnatorios. A
tiempo de destacar la importancia de estos recursos, el Tribunal significa
la concepción “de un Estado de Derecho que se caracteriza por la sujeción
de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico,
a la norma suprema de ese orden superior que expresa y garantiza unos
valores que, desde el punto moral y político, se consideran básicos para
19 Ver en el Informe Anual del Poder Judicial de Bolivia, el discurso del Presidente de la Corte, Eduardo Rodríguez
Veltzé del 2 de enero de 2004. Sucre: Editorial Judicial.

la maduración del poder consTiTuyenTe en Bolivia 175
la convivencia social y el reconocimiento del derecho fundamental del
ciudadano a participar en la conformación de los poderes públicos, tanto
como elector y como elegido; este entendimiento tiene su base en el
principio de soberanía popular, ‘indelegable e imprescriptible’ y la significación
de que el sufragio, base del sistema democrático representativo,
se funda en el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre
y obligatorio; en el escrutinio público y en el sistema de representación
proporcional, consiguientemente, en el modelo constitucional boliviano,
no hay Estado de Derecho sin democracia y no hay democracia sin
Estado de Derecho” (Durán, 2005).
El Tribunal resolvió con prontitud y oportunidad cuatro fallos vinculados
al fortalecimiento del Estado de Derecho y la democracia, a saber: 1)
SC 0066/2005, relativa a la redistribución de escaños; 2) SC 0075/2005,
sobre elección de prefectos; 3) SC 0076/2005, referida a las elecciones generales,
y 4) SC 1392/2005-R, respecto al voto de bolivianos en el exterior,
los que, junto con otros vinculados al sistema democrático y la sucesión presidencial,
pronunciados durante los pasados años, constituyen, a entender
de los magistrados del Tribunal, “el aporte más sólido y fiel que el Tribunal
Constitucional de Bolivia ha hecho al Estado de Derecho y la democracia
en Bolivia” (Durán.Rivera, 2005).
Reflexión final
La dimensión del poder constituyente en tiempos en los que se celebra
una Asamblea que generará una nueva Constitución es extraordinaria porque
ésta es su máxima expresión normativa, pero también exige de los sujetos que
conforman y ejercen este poder, y que son todos los ciudadanos, una voluntad
democrática de convivencia pacífica que no sólo debe escribirse, sino pactarse
y cumplirse. Como Anota Foucault (1995), ingresaremos al “gran juego de la
historia” que consiste “en quién se adueñará de las reglas, quién ocupará la
plaza de aquellos que las utilizan, quién se disfrazará para pervertirlas utilizarlas
a contrapelo, utilizarlas contra aquellos que las habían impuesto”. En el ejercicio
del poder constituyente deberán asimilarse las experiencias, sentimientos
y reflexiones más constructivas y conducentes a una sociedad más justa y más
democrática, pues el poder se construye y funciona a partir de una multitud de
cuestiones y de efectos de poder y no sólo a partir de voluntades individuales
o colectivas.
La relación entre Constitución y democracia, como reflexiona Salvador
Nava (2003), es un matrimonio que “no es sencillo, pues sobrevienen tensiones
cuando la expansión de la primera conduce a un debilitamiento de la segunda

176
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
o, por el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un
freno para el proceso democrático”. Es precisamente el poder constituyente el que
contribuye a sintetizar una seguridad jurídica que se extraña en el curso de los
procesos de desarrollo democrático y profundas transformaciones legales. Será el
producto espontáneo de una voluntad de preservar el Estado de Derecho reflejado
en una Constitución que consagra garantías de libertad y derechos individuales,
incluyendo la separación de los poderes constituidos, con mecanismos de controles
y contrapesos y la independencia de un Poder Judicial accesible que aplica medios
procesales eficientes. Pueden anotarse otros elementos igualmente importantes: el
sometimiento al principio de legalidad, a normas legítimas, éstas no pueden surgir
de la voluntad discrecional de los gobernantes; el control y regulación del poder
público y privado en función del interés colectivo y como defensa del sistema democrático;
la capacidad de generar políticas que procuren el desarrollo humano; y
la primacía de los derechos fundamentales.
En todo caso, la Constitución no se agotará nunca en su propio texto, la
sociedad boliviana podrá definirla valorando su pasado y, sobre todo, mirando al
futuro, sus recuerdos no son menos reveladores que sus proyectos.
Referencias bibliográficas
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2005 Rostros de la democracia. Una mirada mestiza. La Paz: Plural.

Introducción
La constitución del país y las reformas
a la Constitución Política
Luis Tapia
Universidad Mayor de San Andrés, La Paz
Este breve trabajo tiene como eje dos líneas de análisis sintético. Una, trata
de ver la relación entre el modo de constitución o construcción del país, de
composición social y política, en relación con las constituciones políticas que han
definido el conjunto de las instituciones de gobierno y la legalidad en diferentes
períodos de la historia boliviana. La otra, tiene que ver con la distinción entre poder
constituyente y poder constituido 1 y la dinámica que se establece entre ambos
conceptos y la primera temática, es decir, la constitución del país.
En primer lugar, se pude decir que uno de los rasgos del país que se funda
como nueva República es que la Constitución Política del Estado no da cuenta del
grado de diversidad cultural que contiene. La Constitución define un conjunto de
instituciones de un formato más o menos moderno y liberal –la división de poderes–,
pero no menciona la existencia de otras estructuras sociales y políticas que
persistieron durante la Colonia. Es decir, la Constitución Política sólo da cuenta
de una parte de la realidad social y política existente y casi no menciona a la mayor
parte de la población, al otro tipo de cualidad social existente en estos territorios.
O sólo la menciona en algunos puntos del orden jurídico relacionados con el tributo
indigenal, que enuncia la relación tributaria de los pueblos colonizados en el
seno del nuevo Estado, es decir, la obligación de contribución sin derechos políticos
o sin ciudadanía.
1 Tomo la distinción propuesta por Antonio Negri (1993), aunque su uso y las reflexiones que se derivan de él son
independientes.

180
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Las constituciones del siglo XIX asumen el cambio político –la sustitución del
poder colonial español por un nuevo Estado que responde a los núcleos de poder
económico y social dominantes–, pero no asumen el cambio social interno, es decir,
la independencia no produce un cambio en las estructuras sociales internas. Por ello,
las constituciones no se conciben a sí mismas como parte de un proceso de cambio
social sino, básicamente, como parte de un cambio político: la independencia.
Esto es así hasta la primera mitad del siglo XX, cuando en la Asamblea Constituyente
de 1938 se introducen los primeros elementos de cambio social, en el
sentido de reconocimiento de derechos sociales y, por lo tanto, se concibe una
ampliación del Estado, más allá de su tradicional función liberal de vigilante y
productor de leyes. Pero no se introduce, todavía, ningún elemento que implique
pensar el problema de la herencia colonial del Estado liberal. En esta coyuntura,
los cambios en la Constitución se sintonizan con los cambios sociales que se están
gestando en el país y en el mundo en términos de desarrollo de la ciudadanía.
Estos cambios forman parte de un ciclo mucho más largo de crisis de la estructura
estatal y de configuración de las condiciones que han de llevar a la Revolución de
1952. Es sintomático que los cambios sociales de la Revolución de 1952 no estén
acompañados de un cambio constitucional. En el momento de la Revolución no se
produce una nueva Constitución que refleje la nueva configuración o constitución
del país. Esto ocurre varios años más tarde, en la fase de la contrarrevolución. A
diferencia de estos procesos históricos, se podría decir, de manera general, que la
Asamblea Constituyente actual acompaña a los procesos de cambio político y social,
pero de un modo bastante complejo y contradictorio. Esto es lo que, en parte,
se pretende analizar en este texto.
Para analizar la relación entre la constitución del país y la Constitución Política
tomamos como línea de trabajo la distinción entre poder constituyente y
poder constituido. Una Constitución es la forma política global de un poder constituido,
es su enunciación jurídica y el diseño de un sistema o de un conjunto de
estructuras que definen el tipo de orden político existente, el modo de gobernarlo
y, también, de reformarlo. El poder constituyente se refiere, más bien, a las fuerzas,
a los sujetos y los procesos sociales que constituyen, que producen el orden político
y, también, a las condiciones de elaboración o reforma de una Constitución. La
emergencia de un poder constituyente implica un grado de fluidez en el orden social
y político existente o preexistente, que crea las condiciones de posibilidad para
la reconstitución de lo social a través de un cambio de la forma política. También
puede pensarse que el cambio de la forma política es parte de un cambio global del
conjunto de las estructuras sociales o de una parte significativa de ellas.
Así, el poder constituido suele identificarse con la Constitución y con el
conjunto de instituciones que, efectivamente, operan como Estado en determinado
tiempo y lugar. Todo poder constituido tiene una historia, es una acumulación

la consTiTución del país y las reformas a la consTiTución políTica 181
política, social e histórica que conlleva aprendizajes y experiencias, pero también
conflictos y contradicciones y en algunos aspectos desarrollo y, en otros, desgaste
y desarticulación.
Por un lado, se puede decir que el poder constituyente se refiere al sujeto y al
proceso productor del orden político; y el poder constituido, a la estructura producida,
sobre todo, como constitución y como Estado operante. Pero si se observa la
dinámica de las cosas, el poder constituido no es estático, se ejerce cotidianamente,
reproduciendo estructuras a través de leyes; pero para reproducirlas se necesita
también introducir innovaciones. El poder constituido es ejercido, mantenido y
reformado por sujetos. En este sentido, es una cuestión de sujetos, pero en una
condición diferente y que operan con una finalidad distinta. Por otro lado, el poder
constituyente también está orientado a la producción de un poder constituido,
es decir, de una Constitución, de una forma social y de una forma política que la
dirija. En este sentido, ambas dimensiones se intersectan.
Se puede relacionar la distinción entre poder constituyente y poder constituido
con otro núcleo de análisis clásico en la teoría política. Se puede decir que
el poder constituido o una Constitución son una forma de pensar las relaciones
entre Estado y sociedad civil en el largo plazo. Esto implica ver cómo se ponen las
fronteras, cómo se diseñan los espacios del Estado, cómo se reconfigura o reconoce
un conjunto de espacios de la sociedad civil y cómo se producen instituciones y
mecanismos para comunicar ambas dimensiones.
Creo que no es correcto identificar al poder constituido con el Estado y, dentro
de él, con la Constitución Política, es decir, con el documento que lo diseña;
como tampoco es correcto identificar el poder constituyente con la sociedad civil.
Me inclino a pensar que tanto el Estado como la sociedad civil forman parte del
poder constituido, es decir, del orden político producido en determinado momento
y que, en el mejor de los casos, queda plasmado como proyecto y programa de la
vida política y social en una Constitución Política.
El poder constituyente se configura cuando hay procesos de reconstitución de
sujetos más allá de la sociedad civil y del Estado, es decir, cuando emergen proyectos y
fuerzas que piensan cambiar la relación entre el Estado y la sociedad civil, los espacios,
los sujetos y, por lo tanto, la forma política de lo social. En este sentido, la emergencia
de un poder constituyente se da en un momento de crisis o produce una crisis política
que tiene como una de sus facetas la posibilidad de la reconstitución de un país.
Por otro lado, cabe pensar que el poder constituido es complejo, contiene
la formulación de una Constitución Política, un conjunto de instituciones que
configuran el Estado, un conjunto de prácticas y relaciones políticas entre Estado y
sociedad civil, una serie de discursos políticos y, también, un conjunto de fuerzas y
poderes económicos y políticos que resultan de la capacidad de producir diferentes
tipos de poder a partir de una forma ya sea definida por la Constitución y por el
movimiento de esas instituciones.

182
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Esto introduce la idea de que el poder constituido contiene, también, algunas
dimensiones discursivas: discursos de legitimación que, sin embargo, no
reflejan ni son el verdadero ordenamiento político en un país. En América Latina
y en Bolivia, lo que dice la Constitución no refleja el modo en el que, efectivamente,
opera y se construye el Estado, se distribuye el poder en su seno y se
gobierna y, mucho menos, la complejidad del orden social y político que está por
debajo de la forma de gobierno. En este sentido, muchas constituciones o parte
de ellas sirven como un discurso jurídico de justificación o de producción de una
imagen política del país que no corresponde al modo en que está constituido el
poder en las estructuras económicas, sociales y políticas. Este texto, precisamente,
comenzó apuntando que uno de los rasgos de las constituciones de Bolivia es
que no mencionan la diversidad social que contiene el país y que definen instituciones
políticas de corte liberal que no son, por lo menos de manera completa,
las que han gobernado el país. Se podría decir algo similar de la mayor parte de
las realidades nacionales: los estados, en diversos grados, no operan según lo que
dice la Constitución. En este sentido, la Constitución es una idea regulativa
compleja que trata de normar el ejercicio efectivo del poder y del gobierno en las
sociedades; pero en ningún caso es el reflejo del orden social y político existente,
sino un conjunto de normas que tratan de llevar los procesos en una dirección
o una forma.
En las dos últimas décadas, el país ha sido reconstituido. Se ha cambiado
el Estado y la sociedad civil y el modo en que se relacionan; y, en particular,
se ha cambiado el modo de financiar la articulación del Estado y sociedad civil
y el modo de olvidar al resto del país. La privatización de la economía bajo
dirección estatal, en particular la entrega de los recursos naturales a empresas
transnacionales, ha creado condiciones de mayor dependencia del Estado
boliviano de la deuda externa y de la llamada cooperación internacional. En
este sentido, el poder constituido ha sido reformado; de manera más general,
las estructuras de poder del país se han reformado con una mayor presencia
de determinantes externos. El bloque de poder que ha llevado adelante estas
reformas contenía núcleos empresariales predominantes fuertemente ligados a
intereses transnacionales sintonizados con la política de las grandes organizaciones
de regulación mundial.
En Bolivia, en la década de los noventa, en el período de las reformas neoliberales,
se han realizado algunos cambios a la Constitución. Esos cambios se realizaron
después de las grandes transformaciones de las estructuras jurídicas de la propiedad
y de las relaciones entre economía-Estado y trabajo-Estado. Algunas de las
reformas más significativas respondieron a las demandas generadas por los procesos
de organización y unificación de los pueblos de tierras bajas, como la que declara
que el país es plurilingüe y multicultural y, algo más sustancial, la que reconoce a
las tierras comunitarias de origen.

la consTiTución del país y las reformas a la consTiTución políTica 183
Hay otro bloque de reformas relacionadas con la división del poder y los controles
entre diferentes instancias del Estado, como la creación del Defensor del Pueblo,
el Tribunal Constitucional y las superintendencias sectoriales, que han tenido diversos
grados se desarrollo, inserción, aceptación y efectividad. El Defensor del Pueblo, por
su dirección inicial, es la institución que ha cuajado de mejor manera; las superintendencias
han mostrado menor independencia y capacidad para regular a las empresas
privatizadas y sus mercados.
Lo que se quiere señalar es que este bloque de reformas no ha sido producto de
la dinámica de la vida política interna y de demandas de desarrollo institucional imaginadas
por diversos sujetos en espacios públicos nacionales; por el contrario, fueron
promovidas, sobre todo, por organismos internacionales y otras agencias estatales de
cooperación. Esto no quiere decir, sin embargo, que las reformas hayan sido malas, sino
que, en principio, no fueron imaginadas en el país y, por ello, su grado de desarrollo,
inserción y aceptación ha sido muy variable.
Esta reconstitución del país según un patrón neoliberal y un modelo de exclusión
política han generado algunas condiciones para la constitución de algo
que se puede llamar el poder constituyente de los tiempos actuales. Es un proceso
que implica la articulación de varios sujetos políticos, críticos de algunos núcleos
centrales del ordenamiento jurídico existente, que han configurando la demanda
de una Asamblea Constituyente y la fuerza para que se la acepte como parte de la
agenda estatal.
El poder constituyente que se ha configurado en el país tiene varios núcleos de
sujetos, territoriales y temáticos. Con relación a lo último, se han articulado tres componentes:
la crítica del monopolio de la política y la corrupción que esto conlleva; la
crítica a la transnacionalización de la propiedad y la dirección de la economía boliviana;
y la crítica al carácter Colonial del Estado o de la desigualdad entre pueblos y
culturas. La creciente articulación de estos tres elementos es lo que se constituye en un
poder, es decir, en una fuerza capaz de impulsar y producir cambios.
La configuración del núcleo más duro e intenso de este poder constituyente ocurrió
en torno a la llamada “guerra del agua” en Cochabamba en 2000: la Coordinadora
por la Defensa de la Vida y del Agua. La Coordinadora se configuró como un programa
contra la privatización y, por lo tanto, dirigido a recuperar y ampliar el espacio de lo
público, no sólo en términos de restituir la propiedad de los recursos naturales al Estado,
sino también de ampliar la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión
de la producción de bienes y servicios colectivos, como el agua. La Coordinadora es
la responsable de la generalización de la consigna de la Asamblea Constituyente, lanzada
inicialmente casi una década antes por los pueblos de tierras bajas. 2 En 2000, esa
2 En 1990, los pueblos de tierras bajas realizaron una marcha desde la Amazonía hasta La Paz reclamando el
reconocimiento legal de sus territorios y de sus organizaciones y formas de autoridad y la realización de una
Asamblea Constituyente.

184
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
consigna era para la mayoría de los dirigentes de los partidos políticos gobernantes
antidemocrática e irrealizable.
La Coordinadora funcionó como una asamblea ampliada en la que participaban
representantes de los diferentes sectores articulados en la lucha contra la empresa
transnacional que tenía en sus manos el servicio del agua en Cochabamba y
contra la Ley de Aguas. A ese espacio público de deliberación concurrían representantes
de sindicatos agrarios, juntas vecinales, comités de regantes y otras formas
de organización para hacer conocer las resoluciones de sus asambleas sectoriales y
participar en la discusión política más general. En este sentido, la Coordinadora
configuró un espacio público ampliado como una forma de democracia directa,
en la que se deliberaba, se evaluaba el desarrollo de la coyuntura y se discutían las
líneas de acción y las propuestas.
Estos rasgos son los de un poder constituyente emergente, porque configuran
otro espacio de la política, mucho más amplio y vigoroso que el organizado por
el Estado y previsto por la Constitución Política, y con lazos mucho más fuertes,
orgánicos e intensos con la sociedad civil. En este espacio se generó la propuesta de
una Asamblea Constituyente, es decir, la demanda del programa de reformas del
conjunto de las instituciones políticas del país, que supera la disputa de problemas
sectoriales o locales.
Otro núcleo de la configuración del poder constituyente es el proceso de
unificación de los pueblos de la Amazonía, el Oriente y el Chaco bolivianos, que
ha dado lugar a ocho grandes asambleas o centrales indígenas, que son instancias
de representación y de interacción política con el Estado boliviano. 3 En estos
procesos hay una práctica asambleísta. De hecho, en algunas organizaciones, la
asamblea nombra el proceso de unificación, como en el caso de la Asamblea del
Pueblo Guaraní. Así, la asamblea sirve para unificar a varias unidades de la misma
cultura o a varias comunidades de un mismo pueblo para enfrentar las relaciones de
explotación y de desigualdad que se mantienen a lo largo de siglos.
El tercer núcleo del poder constituyente tiene una historia política más larga
y se despliega en el altiplano y los valles centrales del país. Un hito importante en
esta historia es la emergencia del katarismo, como la ideología, discurso y horizonte
político que ha producido la autonomía moral e intelectual de parte del mundo
3 Ver García, Chávez y Costas (2004). Se han constituido las siguientes asambleas y centrales pueblos indígenas:
Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) que reúne a los Guaraníes y Tapietes; la Central de Pueblos Indígenas
del Beni (CPIB) que reúne a los Bauré, Canichana, Cayubaba, Itinama, More, Movima, Moxeño-trinitario,
Moxeño-xaveriano, Sirionó y Tsiname; la Central Indígena de la Región Amazónica (CIRABO) que reúne a
los Araona, Chácobo, Cabineño, Esse-ejja, Machineri, Pacaguara, Tacana, Yaminagua; la Central de Pueblos
Etnicos de Santa Cruz (CPESC) que reúne a los Ayoreo, Chiquitano, Guaraní y Guarayo; la Organización de
las Capitanías Weehnayek; la Central de Pueblos Indígenas del Trópico de Cochabamba (CPITCO) que reúne
a los Yuracaré y los Yuqui; la Central de Pueblos Indígena de La Paz (CPILAP) que reúne a los Leco, Mosetén y
Tacana; la Central Indígena de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando (CIPOAP) y la Central Organizativa
de los Pueblos Nativos Gaurayo (COPNAG).

la consTiTución del país y las reformas a la consTiTución políTica 185
aymara y quechua, y formas de acción política que incluyen la organización de sindicatos
y partidos campesinos y las grandes movilizaciones y bloqueos de caminos.
En este caso, lo que se moviliza contra los gobiernos neoliberales y sus estructuras
económicas y políticas es otra estructura social y política o, en rigor, otra sociedad
sumergida por el dominio colonial y liberal. En algunos casos, la movilización es activada
por el sindicalismo campesino, una especie de forma mestiza, que en algunos
territorios tiene un pie en la comunidad y el otro en el espacio político moderno
del Estado boliviano. En los lugares donde la movilización aymara y quechua tiene
como centro la comunidad, es decir, la estructura de autoridades tradicionales, hay
una práctica asambleísta, que es el espacio político global de su cultura, donde se
constituyen las acciones políticas que han bloqueado y puesto en crisis a los gobiernos
anteriores. En los lugares donde el núcleo es una estructura estrictamente
comunitaria hay un grado de exterioridad de la forma política en relación con el
Estado boliviano. Y en los lugares donde predomina el sindicato, hay una acción
crítica dentro de la sociedad o de la composición política del Estado moderno y
liberal, activada por el polo de los trabajadores.
Estos tres núcleos configuran la emergencia de un poder constituyente en
Bolivia. Lo que tienen en común es la política como asamblea, como espacio público
abierto de democracia directa.
Este poder constituyente está configurado por procesos y espacios en los que
se cancela la Constitución Política del Estado, que establece que la política se ejerce
sólo a través de los partidos políticos y en los espacios que el Estado reconoce
para la deliberación, legislación y toma de decisiones. Los tres casos señalados son
experiencias y procesos más o menos largos de configuración de espacios políticos
en los que se critica y se quiebra de facto el monopolio de los partidos. En el caso
de la Coordinadora por la Defensa de la Vida y del Agua, la cancelación fáctica
del orden constitucional se dio a través de la configuración de un espacio político
alterno; en los otros dos casos, a través de la reactivación de estructuras comunitarias
con núcleo asambleísta y de formas modernas de interacción con el Estado
boliviano, como las centrales sindicales y las asambleas de pueblos indígenas.
Ahora bien ¿qué hace que la configuración y desarrollo de este poder constituyente
no conduzca a un proceso de revolución, en el sentido clásico del término,
sino a la realización de una Asamblea Constituyente aceptada y convocada en el
seno de las instituciones políticas existentes? Se puede argumentar algunas hipótesis
complementarias.
La primera hipótesis tiene que ver con el hecho de que, en la historia contemporánea
del país, la llamada democracia representativa, identificada con los
liberales y con el bloque dominante nacional y transnacional, es también un proceso
de conquista popular. La democracia y sus instituciones políticas, con todas
sus limitaciones, han sido una conquista de las fuerzas campesinas, de los sindicatos
obreros y de los movimientos populares. Estos sectores, a fines de la década de los

186
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
setenta, pusieron en crisis a la dictadura de Banzer, se movilizaron para la reconquista
de los derechos políticos y la restitución del orden constitucional y defendieron
permanentemente ese margen de ejercicio de los derechos políticos. Y, más
adelante, apoyaron la ampliación de los marcos institucionales, peleando por la
realización de un referéndum sobre la política de hidrocarburos y, en particular, por
la convocatoria a una Asamblea Constituyente. La democracia representativa está
incorporada a la cultura política de los núcleos populares y comunitarios, aunque
no es el horizonte básico que prefigura el reordenamiento global del país.
Otra hipótesis está relacionada con la existencia de un partido de trabajadores
en el sistema de partidos, que ha servido, en los momentos de crisis de los
últimos años, para canalizar una salida a través de un recambio en el seno mismo
del sistema de partidos. En este sentido, la magnitud de la votación obtenida
por el Movimiento al Socialismo (MAS) en las elecciones de diciembre de 2005
sólo puede ser comprendida como producto de la acumulación histórica del poder
constituyente. Esto implica que desde el seno de los sectores campesinos se han
generado formas modernas de lucha política, como los partidos, que en los últimos
años han logrado invertir la relación de fuerzas políticas, de tal manera que ahora
ocupan la cabeza del Estado.
Cambio en la relación de fuerzas y cambios en las instituciones
Uno de los resultados de los ciclos de movilización desplegados por los núcleos
del poder constituyente es la crisis del sistema de partidos. El sistema de
partidos venía sufriendo una fuerte crisis de legitimidad desde hace varios años.
Esta crisis se expresa en el escaso grado de confianza de los ciudadanos, aunque en
un contexto de alto grado de votación en las elecciones. La alta participación electoral
esta, probablemente, dirigida más a dar continuidad a la democracia y a defender
la vigencia de derechos políticos que a renovar la confianza en los partidos
políticos. De hecho, en los ciclos de movilización y crítica al modelo económico,
uno de los ejes del discurso era la crítica a los partidos políticos, al monopolio de
la representación que ejercían y a su desempeño en los gobiernos, especialmente
en la legalización, en algunos casos de manera inconstitucional, de los cambios
implementados por el modelo neoliberal.
Lo peculiar del cambio político en Bolivia es que se ha producido una gran
recomposición que, sin embargo, no ha hecho colapsar al sistema de partidos,
como ha ocurrido o tiende a ocurrir en otros países. Este resultado ha sido posible
por la presencia de un partido que, durante casi diez años, resistió a las políticas
que atentaban contra la soberanía nacional, en particular las políticas relativas a
la reducción de la producción de la hoja de coca. En este sentido, el MAS, a la vez
que ejercía una defensa corporativa, como partido de los cocaleros, fungía también

la consTiTución del país y las reformas a la consTiTución políTica 187
como defensor de la soberanía nacional. La presencia del MAS en el seno del
sistema de partidos permitió una salida institucional a las grandes crisis, como las
provocadas por las movilizaciones en 2000, 2003 y 2005.
El despliegue del poder constituyente en Bolivia ha provocado un gran cambio
en la relación de fuerzas políticas, ha acentuado la declinación de los partidos
y ha producido un recambio significativo en los poderes Legislativo y Ejecutivo. El
MAS de pequeña minoría ha pasado rápidamente a ser mayoría en el Parlamento
y en la Asamblea Constituyente y a encabezar el Poder Ejecutivo. Este Poder ya
no está dirigido por los principales empresarios del país, que durante en las décadas
del ochenta y noventa fueron los lideres de los partidos políticos o los ministros de
las coaliciones neoliberales. Ahora, el gabinete de ministros está compuesto por
líderes sindicales y trabajadores de diversos ámbitos en torno a la dirección de un
partido de origen campesino. El despliegue del poder constituyente ha provocado
un cambio en la correlación de fuerzas y ese cambio, a su vez, ha producido una sustitución
de los sujetos políticos en el seno de los poderes del Estado. Sin embargo,
todavía no se han cambiado las instituciones ni las estructuras políticas.
Cambios en el poder constituyente
y cambios en el poder constituido
Los cambios señalados son cambios en el poder constituido. Cabe señalar,
ahora, algunas líneas y tendencias de cambio en el seno del poder constituyente,
ya que es en este ámbito donde se puede definir, en cierto sentido, el destino de la
Asamblea Constituyente.
Por un lado, no debe identificarse el poder constituyente con el conjunto
de los representantes elegidos para integrar la Asamblea Constituyente. Muchos
asambleístas han sido candidatos de partidos políticos que se oponían a la realización
de la Asamblea Constituyente porque implicaba la revisión de las condiciones
constitucionales del mantenimiento del modelo político y económico liberal.
Por otro lado, una parte significativa de los constituyentes propuestos por el
MAS ha sido elegida como producto de negociaciones o alianzas electorales con
núcleos corporativos o sectoriales de la sociedad civil. En este sentido, muchos
representantes de sectores campesinos y laborales están presentes en la Asamblea
Constituyente, pero no necesariamente formaban parte del poder constituyente
desplegado previamente.
También están presentes en la Asamblea Constituyente representantes de
organizaciones que han sido parte de la configuración del poder constituyente y
que han sido elegidos a través de la negociación con el MAS. Estos asambleístas actúan
más bien en una condición de alianza corporativa con el MAS y, por lo tanto,
de cierta suspensión de su participación como parte del poder constituyente.

188
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Finalmente, en la Asamblea Constituyente están presentes representantes
de fuerzas que han sido los núcleos centrales en la configuración del poder constituyente
y que lo siguen siendo. Éstos son los que canalizan las propuestas y proyectos
que se generan en las organizaciones y espacios políticos de poder constituyente
a la Asamblea Constituyente, que ya se ha convertido en parte del poder
constituido.
Hay un eje más grueso de cambios que tiene que ver con esta relación entre
partidos, organizaciones y movimientos. Una estrategia o proyecto del MAS es el
configurarse como el partido monopólico de la representación de la diversidad de
lo popular, lo campesino, lo obrero y lo indígena. A través de la Ley de Convocatoria
a la Asamblea Constituyente y de otras prácticas trata de conducir a las organizaciones
de estos sectores a la negociación como la principal manera de inclusión
política. El MAS explicita, así, la intención de convertirse en la cabeza del poder
constituyente pero, paradójicamente, subsumiendo partes y dimensiones de éste al
poder constituido, del cual ahora es la cabeza ejecutiva. Este tipo de mediación tiene,
tendencialmente, efectos desorganizadores en el seno del poder constituyente.
De hecho, lo ha fragmentado a través de alianzas electorales con algunos sectores y
excluyendo a otros, precisamente por no haber establecido esas alianzas.
En la medida en que un partido de trabajadores está en el gobierno, no se han
configurado nuevas redes de movilización amplia que recreen de manera intensa
el poder constituyente desarrollado en los cinco años anteriores. En este sentido,
el poder constituyente está latente, fragmentado y, podríamos decir, en buena medida
fuera de la Asamblea Constituyente. Ésta, por su parte, funciona como parte
del poder constituido por su fuerte vinculación con los partidos políticos, tanto de
la oposición como del oficialismo. El MAS, en tanto cabeza del Poder Ejecutivo,
tiende también a subordinar al poder constituyente al poder constituido. Así, limita
el horizonte de cambios que el poder constituyente ha configurado en ciclos
de luchas para que el conjunto de instituciones que se diseñen en la Constitución
Política del Estado se adecue a la diversidad social existente.
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La importancia del gas en la economía boliviana
Introducción
Carlos Miranda Pacheco
La industria petrolera boliviana es una de las pocas actividades industriales
que ha sido nacionalizada tres veces en los últimos 80 años, que son,
asimismo, hasta la fecha, los años de existencia de la industria petrolera en el
país. En Bolivia, se descubrió petróleo en cantidades industriales en 1927, fruto
de la búsqueda mundial de este recurso que se originó como consecuencia de
su consagración como recurso estratégico a raíz de su utilización en la Primera
Guerra Mundial.
Standard Oil de Nueva Jersey, en ese entonces la mayor empresa petrolera
del mundo, obtuvo extensas concesiones en Bolivia, y a partir de su primer descubrimiento
continuó una labor exitosa. Ésta fue interrumpida por la Guerra del
Chaco entre Bolivia y Paraguay. A dos años de finalizada la contienda, en 1937,
los activos de Standard Oil de Nueva Jersey en Bolivia fueron incautados y sus
concesiones anuladas. El gobierno boliviano tomó esas medidas ejecutando la Ley
de Hidrocarburos vigente en esa fecha, que contemplaba esas sanciones frente a
hechos como los comprobados a la compañía petrolera: contrabando de petróleo e
incumplimiento de ciertos deberes formales en la tramitación de sus contratos. Las
sanciones a Standard Oil recibieron una gran aceptación popular en el país por la
conducta poco amistosa, casi hostil, que la compañía había mantenido durante la
contienda, cuya área de operaciones militares en gran parte coincidía con las áreas
concedidas a la empresa.
Meses antes de la caducidad de las concesiones de Standar Oil, se creó la empresa
estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y ella se

190
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
hizo cargo de los activos y operaciones de la empresa sancionada. Standard Oil de
Nueva Jersey rehusó litigar su caso en la Corte Suprema de Justicia y se retiró del
país aduciendo haber sido “nacionalizada”. El cargo fue rápidamente aceptado por
la comunidad internacional frente a la espectacular nacionalización de la industria
petrolera en México en 1938.
YPFB desarrolló la industria petrolera boliviana con éxito, pero sin grandes
proyecciones. Las metas logradas fueron en términos absolutos pequeñas, pero de
gran importancia para la economía boliviana. YPFB logró el autoabastecimiento
del país en 1953, construyó dos refinerías conectadas por una red de oleoductos
internos. Lo más importante es que en ese período YPFB se convirtió en la empresa
estatal paradigmática, eficiente, honesta y 100% boliviana. Esta imagen todavía
perdura en la memoria popular.
A partir de 1954, se incentivó y permitió legalmente el ingreso del capital
privado a la industria petrolera boliviana. El mayor actor de ese período fue Bolivian
Gulf Oil Corporation (BOGOC), que logró exitosos descubrimientos de
petróleo y gas. La producción petrolera justificó la construcción del oleoducto
hacia el Pacífico. La producción de gas justificó un contrato a largo plazo con la
Argentina y la construcción del primer gasoducto en Bolivia, dando nacimiento
a la “Bolivia gasífera”. Los activos de BOGOC fueron incautados y sus áreas de
concesión revertidas al Estado, en virtud de una nacionalización de términos
ortodoxos (octubre de 1969). La medida política aseguró una indemnización que
fue posteriormente acordada y cumplida en forma excepcionalmente rápida y
escrupulosa, a través de un fideicomiso bancario aplicado a las exportaciones
bolivianas de gas y petróleo.
Después de esta segunda nacionalización, en 1974 se ingresó a una convivencia
pacífica entre la empresa estatal y las empresas petroleras internacionales como
contratistas de operación del ente estatal. Este esquema se mantuvo hasta mayo
de 1996. A partir de esa fecha, el Estado inició su repliegue como operador, otorgando
actividades a la empresa privada a través de contratos de riesgo compartido
entre YPFB y un operador privado para el “upstream”, concesiones de transporte y
permisos de refinación a privados. Esta modalidad, que conjugaba las reformas del
sistema económico hacia una economía de mercado, fue rechazada en 2004 por un
referéndum que culminó con una nueva Ley de Hidrocarburos en mayo del 2005 y
la “nacionalización” en mayo de 2006.
Por efectos de la última “nacionalización”, las empresas continúan siendo
contratistas de YPFB, han perdido el derecho de disponer de la producción,
que será comercializada por YPFB. La industria debe tributar un 50% de sus
ingresos netos de costos de transporte e YPFB participará de las utilidades del
contrato.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 191
Es interesante anotar que este largo recorrido sinópticamente descrito se ha
producido al amparo de seis leyes de hidrocarburos (1921, 1956, 1972, 1990, 1996
y 2005). Un examen de las mismas muestra que todas coinciden en expresar que
los ingresos de la explotación de los hidrocarburos podrán cambiar la fisonomía
económica del país y en ninguna de ellas se prohíbe la participación del capital
privado, asociado de alguna forma con YPFB. Por lo anterior, sería aventurado dar
una sola explicación a las tres nacionalizaciones. La primera, fue la aplicación de
la ley. La segunda fue justificada como una medida política para eliminar el exceso
de poder político de la empresa en el manejo del Estado. Se debe anotar que en los
dos casos, las medidas llamadas nacionalizadoras fueron aplicadas solamente a la
empresa protagónica (Standard Oil y BOGOC). Las otras silenciosamente cerraron
sus operaciones en Bolivia.
La última tiene una serie de motivaciones englobadas en el rechazo del modelo
de economía de mercado, pero al igual que las anteriores, el énfasis está dado
por la perspectiva de un mejor aprovechamiento de los ingresos del sector, sin
proscribir la cooperación del capital privado a través de contratos, una especie de
reconocimiento al “know how” privado y una reiteración a la esperanza de lograr
cambios significativos de la economía por los ingresos petroleros. Esta vez la “nacionalización”
fue aplicada a 14 compañías que estaban operando en el país con 71
contratos de riesgo compartido.
Adicionalmente, el gas natural se perfila como el combustible ideal para generar
hidrógeno, que hasta la fecha está considerado como el sucesor de los hidrocarburos.
En forma resumida se puede indicar que la Bolivia gasífera ingresa al
nuevo siglo con disponibilidades importantes de gas, el combustible fósil preferido,
con una estructura empresarial diferente, en la cual la participación del Estado será
determinante a través de YPFB.
El recurso gas natural en Bolivia
Más de setenta años de actividad petrolera en Bolivian han ido acumulando
un conocimiento geológico sobre la zona cada vez con mayor exactitud y detalle.
Asimismo, la información de la actividad petrolera en el norte de la Argentina y
sudeste del Perú, sumada al conocimiento del territorio boliviano, ha establecido
una figura regional del contenido de hidrocarburos en toda el área sedimentariamente
favorable, mostrando una tendencia de alineación de yacimientos con cantidades
importantes de gas. En forma esquemática, este conocimiento geológico se
muestra en el Mapa No. 1.

192
Reservas
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Mapa No. 1. Yacimientos de gas en Bolivia
El Sub andino boliviano, con campos con alto contenido de gas y condensado,
ingresa desde el Norte Argentino (campos Ramos, Macueta, Madrejones), pasa
por 6 Departamentos de Bolivia y sale al Perú al área de Camisea.
Los campos descubiertos han mostrado que contienen sobre todo yacimientos
de gas y condensado, de los cuales se puede obtener producciones comerciales
con una preponderancia de gas sobre un líquido muy liviano (condensado). En forma
general, la relación gas-petróleo (RGP) 1 es mayor a 10.000. Los datos oficiales
de reservas de gas al 1 de enero de cada año se muestran en el Gráfico No. 1, en
una serie de 1997 a 2006. 2 En el Gráfico No. 2 se muestran los datos de reservas de
petróleo y condensado.
1 RGP (relación gas petróleo), GOR (gas oil ratio) es un coeficiente para indicar la cantidad de gas en pies cúbicos
que se obtiene conjuntamente al producir un barril de petróleo. Los pozos denominados petroleros tienen un
RGP (GOR) menor a 5.000. A partir de ese número, la producción es calificada de gas y condensado.
2 Los datos oficiales deben ser publicados hasta abril de cada año, consignando los del año anterior. Por el cambio de
ley en mayo de 2005 y el cambio de Gobierno en enero de 2006, los datos oficiales sólo llegan a enero de 2005.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 193
Trillon Cubic Feet (TCF =1012 Cubc Feet)
Fuente: YPFB
* A ser confirmado
MILLON BARRELS
90
80
70
60
50
40
30
20
10
-
Fuente: YPFB
Gráfico No. 1 Reservas de Gas (Trillón de Piés Cúbicos)
(10 12 C.F.)
4.1
1.9
3.8
3.2
2.5
4.2
5.5
3.3
5.3
17.6
13.9
18.3
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Probadas (P1) Probables (P2) Posibles (P3)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Probadas (P1) 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6 26.7 31.18
Probadas (P2) 1.9 2.5 3.3 13.9 23.0 24.9 26.2 24.7 22.0 25.0
P1 +P2 5.7 6.6 8.6 32.2 46.8 52.3 54.9 52.3 48.7 56.18
Posibles (P3) 4.1 3.2 5.5 17.6 23.2 24.9 24.2 24.1 15.2 19.2
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
23.2
23.0
23.8
24.9
24.9
27.4
24.2
26.2
28.7
24.1
24.7
27.6
Gráfico No. 2 Reservas de petroleo/condensado
(Millón de Barriles)
110,2
84,8
116,1
43,6
74,8
141,9
96,5
88,6
151,9
345,1
295,5
396,5
469.8
451,5
440,5
473,9
452,1
477,0
454,8
470,8
486,1
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Proven (P1) Probable (P2) Posibles (P3)
Proven (P1) 116,1 141,9 151,9 396,5 440,5 477,0 486,1 462,3 465,2
Probable (P2) 84,8 74,8 88,6 295,5 451,5 452,1 470,8 446,5 391,4
P1 + P2 200,9 216,7 240,5 692,0 892,0 929,1 956,9 908,7 856,6
Posibles (P3) 110,2 43,6 96,5 345,1 469,8 473,9 454,8 437,7 254,7
15.2
22.0
26.7
437,7
446,5
462,3
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
19.2
26.0
31.18
254,7
391,4
465,2

194
Millones de Dólares
700
600
500
400
300
200
100
Fuente: YPFB
-
270.80
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Gráfico No. 3 Inversiones y reservas de gas
604.81
580.75
442.12
406.37
344.78
280.54
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Exploración Explotación TOTAL
Inversiones (MM$us) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Exploración 130,38 374,56 372,20 256,79 168,99 113,47 108,58 86,66 86,61
Producción 140,42 230,25 208,55 185,33 237,38 231,31 171,96 149,26 241,89
TOTAL 270,80 604,81 580,75 442,12 406,37 344,78 280,54 235,92 328,50
Otras Inversiones: Gasoducto GASYRG 283,00 n/d
TOTAL 627,78 280,54
ACUMULADO 270,80 875,61 1.456,36 1.898,48 2.304,85 2.932,63 3.213,17 3.449,09 3.777,59
Es interesante anotar que a partir de 1997 los descubrimientos de reservas han
adquirido un ritmo acelerado y creciente. Las inversiones realizadas tanto en exploración
para descubrir reservas como las que se han efectuado para desarrollar una producción
parcial de las mismas se muestran en el Gráfico No. 3. En ese mismo Gráfico se
incluye la inversión de un gasoducto interno (GASYRG) 3 que ha sido necesario para
conectar la producción de los campos recientemente descubiertos a los gasoductos de
exportación. Como se puede ver en el Gráfico indicado, la inversión total realizada en
los últimos nueve años (1997-2005), alcanza la suma de US$ 3.777,59 millones. Uno
de los hechos más importantes es que esta inversión es la mayor que se ha efectuado
en toda la historia económica de Bolivia en un solo rubro de su economía en tan corto
tiempo. Ésta ha sido una inversión directa de capital extranjero en el país.
¿Cuán importante es Bolivia en el mundo gasífero?
235.92
328.50
Con los datos oficiales de una de las publicaciones más autorizadas en la materia
4 al 2005, se puede efectuar una rápida evaluación de la importancia de Bolivia
3 GASYRG: Gasoducto Yacuiba-Río Grande. Este gasoducto interno de gran capacidad tuvo que ser construido
para reforzar la capacidad instalada en ductos y poder cumplir con los volúmenes del contrato de venta con
Brasil por el contrato de compra-venta entre YPFB-Petrobras.
4 BP Statistical Review of World Energy, June 2005 Petroleum. Estas estadísticas con datos al 2006 todavía no
han sido publicadas.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 195
BOLIVIA: RESERVAS PROBADAS: 31.18 TCF –
Gráfico No. 4 Bolivia: Reservas PROBABLES: probadas: 25.0 31.18 TCF* TCF - GRÁFICO Probables: NO. 4 25.0 TCF*
Africa
(496.4)
Asia y el Pacífico
(501.5)
Medio Oriente
(2.570.8)
Total Mundial (P1)
Total America Latina (P1)
Total Bolivia (P1)
(a 2003) (P2)
en el mundo del gas. Como se puede apreciar en el Gráfico No. 4, del total mundial
de reservas probadas, 6.372 trillones de pies cúbicos (TCF), 5 Bolivia representa el
0.46%. Este dato adquiere mayor relevancia cuando se considera que el total de
las reservas de América Latina sólo es el 3.9% de las reservas mundiales. Así, la
verdadera importancia del gas boliviano debe considerarse en relación con su área
de influencia que es el Cono Sur de América Latina. Bolivia cuenta con el 12,44%
de las reservas probadas de América Latina. Si a las cifras de reservas probadas se
añaden las de las reservas probables, Bolivia tendría el 22,41% de las reservas de
América Latina. Con este segundo cálculo, Bolivia pasa a tener el segundo puesto
en el ranking de reservas. En el área, el primer puesto lo tiene Venezuela. La salvedad
importante es que las reservas venezolanas son de gas asociado a la producción
de petróleo, con una relación gas-petróleo (RGP) menor a 200. Es decir que, en
Venezuela, para producir gas se debe producir grandes cantidades de petróleo, lo
inverso de lo que sucede en Bolivia. Por tanto, las reservas bolivianas son de una
gran importancia para el Cono Sur, como veremos más adelante.
¿Puede Bolivia ser más importante en gas natural?
Para contestar la interrogante anterior se debe tomar en cuenta que en el
país tienen 535.000 kilómetros cuadrados que las consideraciones geológicas y petrofísicas
señalan como un área potencialmente petrolera. Dentro de esta área po-
5 TCF = Trillón de pies cúbicos. 10 12 pies cúbicos.
Norte América
América Latina
(258.3)
(250.6= 3.9% del Total Mundial)
Europa Occidental
(260
6.372.0 TCF
250.2 TCF
28.69 TCF
26.21 TCF
Europa Oriental
(2.034)
América Latina
Bolivia
P1 : 12.44%
P1+P2: 19.43%
Resto América Latina
84.54%
Fuente: Gráfico elaborado en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006
* Datos extraoficiales
Fuente: Gráfico * elaborado en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006
* Datos extraoficiales

196
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
tencialmente petrolera, hasta el presente se han efectuado labores de exploración
y producción en 47.507 kilómetros cuadrados, que podríamos denominar como
una zona desarrollada, pero no totalmente madura, porque en el área indicada
existe un número indeterminado de estructuras que todavía deben ser perforadas.
Todo lo anterior se muestra en forma sinóptica en el Mapa No. 2.
El estado de la industria
Mapa No. 2. Gas y petróleo en Bolivia
Para tener una visión completa de la importancia del gas en la economía del
país, además de las consideraciones geológicas anteriores, es necesario tener una
figura sinóptica pero completa de la industria al presente.
En el Gráfico No. 5 se muestra la forma en que se producen los hidrocarburos
en Bolivia. Como se indicó anteriormente, todos los campos son campos de gas y condensado,
por lo tanto, cuando los hidrocarburos son producidos, una vez que se han
separado el agua y los sedimentos, la mezcla de gas y condensado debe ser someterse a
un proceso de separación que se efectúa en las plantas de tratamiento de gas. Así, en el
Gráfico No. 5 se puede ver cómo la producción de hidrocarburos, una vez que ha pasado
por las plantas de tratamiento, es separada en tres grandes corrientes: una, la gaseosa
para la exportación y el mercado doméstico; otra, la de los líquidos, que se procesa en
las refinerías para la producción de carburantes; y una intermedia del gas licuado de
petróleo que también es destinada al mercado interno y la exportación.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 197
Gráfico No. 5 La naturaleza de la producción
¿Cuánto se produce?
La Tabla No. 1 muestra la evolución de la producción de condensado y de
gas de 1999 a 2005, en datos promedio por día para cada año. Como se puede
ver, el ritmo es creciente, debiendo tomarse nota de que la producción de gas
se ha quintuplicado en el período considerado y la producción de condensado
casi se ha duplicado, mostrando la gran producción de gas que acompaña a la
producción de líquidos.
AÑO
De Julio a Diciembe 1999
(1) Promedios Anuales
(2) A Octubre de 2006
Fuente: YPFB
PLANTAS
DE
TRATAMIENTO
Gas
GL
Condensa
Gasolina
Tabla No. 1 ¿Cuánto se produce? ( 1 )
PETRÓLEO
(Mbpd/mil)
REFINERIAS
GAS
(MMCFD)
1999* 31,05 497,50
2000 31,39 549,94
2001 35,78 691,85
2002 36,28 861,24
2003 39,55 991,17
2004 46,44 1224,15
2005 50,65 1419,46
2006* 49,43 1435,50
Exportación
Mercado Interno
Gasolina
Diesel
Jet
Otro
Crudo

198
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
¿Dónde esta ubicada la producción de estos hidrocarburos?
Bolivia está dividida en nueve departamentos. La producción de hidrocarburos
se realiza en la parte sudeste y este del país, en el lado oriental de la
Cordillera Real. En la Tabla No. 2, con datos de promedio de 2005, se muestra
por departamentos la producción de gas en millones de pies cúbicos por
día (MMCFD), el aporte porcentual y, adicionalmente, el número de campos
productores de donde proviene la producción. Se debe anotar que si bien el
mayor número de campos de producción está en Santa Cruz, en Tarija, que es
el segundo en número de campos en producción, esos aportan el 70% del total
de la producción de gas.
Tabla No. 2 ¿Dónde se encuentra la producción de gas? (Año 2006)
DEPARTAMENTO
Fuente: YPFB
VOLUMEN
MMCFD
¿Quién produce y cuánto?
El total de la producción de hidrocarburos es realizado por empresas petroleras
privadas a través de contratos de riesgo compartido. En la Tabla No. 3 se puede
apreciar porcentualmente la importancia de cada una de ellas en la producción
total de gas del país. Como se puede ver en la Tabla indicada, Petrobras S.A., bajo
las denominaciones empresariales de Petrobras Bolivia y Petrobras Energía, es responsable
del 60,8% de la producción nacional. En segundo lugar está Repsol, bajo
las denominaciones empresariales de Repsol-YPF y Andina, contribuyendo con el
21,1% de la producción. Las otras producciones menores están también indicadas
en la Tabla No. 3.
El 1 de mayo de 2006, el Gobierno de Bolivia decretó la nacionalización de
la producción de los hidrocarburos. El Decreto Supremo de nacionalización inició
un proceso que todavía no está concluido. Primero, contempla la conversión de todos
los contratos de riesgo compartido a contratos de operación. Segundo, instruye
la nacionalización de las empresas capitalizadas.
El 28 de octubre de 2007, YPFB firmó contratos de operación con todas las
compañías que anteriormente tenían contratos de riesgo compartido. Cumpliendo
con la actual Ley de Hidrocarburos No. 3058, todos los contratos han sido aproba-
%
NÚMERO DE
CAMPOS
CHUQUISACA 29,81 2.1 3
COCHABAMBA 122,07 8.4 7
SANTA CRUZ 283,89 20.0 21
TARIJA 999,73 69.64 17
1.435,50 100%

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 199
dos por el Congreso Nacional, y aún más, cada uno de ellos ha sido objeto de una
ley, mandando en cada caso su cumplimiento. Una vez que los contratos sean registrados
en la Notaría de Gobierno entrarán en vigencia. Como los nuevos contratos
han sido celebrados con las mismas compañías que trabajaban bajo los contratos
de riesgo compartido, la distribución de la producción indicada en la Tabla No. 3
no ha sido afectada.
Elaboración propia con datos de YPFB
Tabla No. 3 ¿Quién produce y cuánto? (2006)
COMPAÑÍA
% DE LA
PRODUCCIÓN TOTAL
Vintage 1.5
Plus Petrol 12.8
BG-Bolivia 5.0
Chaco (BP) 9.8
Repsol-VPF, Andina 21.1
Petrobrás Energía,
Petrobrás Bolivia
¿Cómo se utiliza la producción de gas?
La Tabla No. 4 muestra el uso del gas producido, en términos de millones de
pies cúbicos y porcentualmente. Como se puede ver, el 70% de la producción es
destinado a la exportación al Brasil y la Argentina, el 12% al consumo interno, el
16,9% también a usos internos y sólo el 1,3% del gas que se produce se pierde por
quema y venteo. Este bajo porcentaje de quema y venteo señala la forma eficiente
en que se realiza la producción de hidrocarburos en el país. Al mismo tiempo, los
porcentajes de exportación muestran la enorme dependencia del país de los mercados
externos.
Como ya se indicó, la producción de gas va acompañada de la producción de
petróleo. En la Tabla No. 5 se muestran los volúmenes y el uso que se da al petróleo
(condensado) que se produce.
En gran resumen, se puede indicar que la producción de hidrocarburos en
Bolivia se realiza en un fino y delicado balance de suficiente gas comprometido
para exportación y consumo interno, que debe generar suficiente petróleo condensado
para consumo interno de las refinerías.
60.8

200
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Tabla No. 4 ¿Cómo se utiliza la producción de gas? Año (2006)
GAS (Promedios diarios)
% Volumen MMCFD
Quemado y/o ventado1 1.3 18.45
Reciclado2 13.6 193
GLP & Otros3 3.3 46.84
Export. Argentina 9.0 127.75
Export. Brasil 61.0 868.37
Mercado Interno4 12.0 165
Elaboración del autor en base a datos de YPFB
1 Gas de muy baja presión que no puede ser utilizado.
2 Gas reinyectado a los yacimientos para mantener la presión de producción y evitar la condensación
de líquidos en el subsuelo.
3 Gas consumido en la extracción de propano-butano (GLP) para el consumo interno de GLP. Gas
utilizado en motores de la industria como estaciones de compresión y otros.
4 El consumo interno representado por el consumo de plantas termoeléctricas, consumo industrial, gas
domiciliario y gas vehicular como Gas Natural Comprimido.
Tabla No. 5 ¿Cómo se utiliza la producción? Año (2006)
PETRÓLEO (Promedios diarios)
% Volumen bpd
Refinerías Locales 91 45.464
Export. a Argentina ---- 194
Export. por Chile (1) 9 4.412
Export. por Chile (2) 22 9.934
Fuente Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos
(1) Volúmenes de petróleo y condensado que no han sido refinados y exportados por Chile.
(2) Volúmenes sobrantes de las refinerías (bottoms) que no tienen mercado en Bolivia y que también
deben ser exportados.
Los destinos de la producción
Los ductos que atraviesan el territorio boliviano en cierto modo ilustran la
evolución de la industria. La concepción inicial de que Bolivia podía ser un país petrolero
de relevancia sirvió para justificar la construcción de un pequeño oleoducto
de exportación por el sur hacia la Argentina de 12.000 bpd 6 y otro mayor de 50.000
bpd por el oeste hacia el Pacífico. Esos planes de exportación complementaron muy
6 bpd = barriles por día.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 201
bien los oleoductos para lograr el abastecimiento interno conectando las refinerías
con los centros de producción. El recorrido de esos oleoductos y poliductos puede ser
visto en el Mapa No. 3, en el cual se puede apreciar que la producción de líquidos
de los campos bolivianos gravita hacia el oeste, para que las producciones esperadas
puedan ser enviadas hacia Estados Unidos, el país de origen de la mayoría de las compañías
petroleras que trabajaron en Bolivia antes de la época gasífera.
Mapa No. 3 Red de oleoductos
Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos
Como se puede ver en el Mapa No. 4, el gas gravita hacia el sur y el este. El sistema
de abastecimiento interno se deriva de los gasoductos de exportación. Es así que
se cuenta con dos gasoductos mayores de exportación al Brasil y tres a la Argentina.
Finalmente, es interesante anotar que la evolución de país petrolero a país
gasífero ha ocasionado un ducto importante de exportación casi cada 20 años.
El oleoducto hacia Arica se construyó en 1954-1956, con un costo de ± $US 15
millones; el gasoducto a la Argentina, construido en 1970-71972, costó cerca de
$US 50 millones; el gasoducto al Brasil, construido en 1998-1999, costó $US 450
millones. El incremento de costos es en parte explicable por el incremento de precios
de materiales y gastos de construcción a lo largo del tiempo (1954-1999), pero
también por la dimensión de los ductos que son cada vez mayores: 12” de diámetro
hacia Arica vs. 32” de diámetro hacia Sao Paulo.

202
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Mapa No. 4 Red de gasoductos
Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos
De todo lo anterior, una generalización es válida. La producción boliviana
de exportación de gas y/o petróleo debe recorrer por lo menos mil kilómetros para
ingresar a un sistema de transporte (barco, oleoducto y/o gasoducto), por el cual
debe recorrer por lo menos otros mil kilómetros antes de llegar a un mercado.
Impuestos de petróleo y gas
Para mostrar la importancia de la contribución de la industria en forma de
impuestos, la Tabla No. 6 se divide en tres períodos: de 1990 a 1996, de 1997 a 2004
y 2005, cuando entró en vigencia la Ley de Hidrocarburos actual. Asimismo, estos
impuestos se agrupan en impuestos directos, indirectos, total aportado y promedio
por año para cada período indicado. Los impuestos directos constituyen los pagos
que hacen los productores en forma de regalías, derechos superficiales, impuestos
de utilidades y otros pequeños impuestos, como impuestos de transferencias. Se
ha clasificado como impuestos indirectos aquellos que el consumidor final paga al
Estado como un impuesto incluido en el precio final de venta de los productos que
consume. Con la explicación anterior se puede ver que de 1990 a 1996 el Estado
percibió un promedio de $US 406,7 millones por año. En el período 1997 a 2004,
el promedio subió a $US 520,54 millones por año. El año 2005, a partir de mayo,
con la aplicación de la nueva Ley de Hidrocarburos, los impuestos fueron incre-

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 203
AÑOS
Tabla No. 6 Impuestos (petróleo & gas)
(en millones de dólares)
DIRECTOS
(1)
INDIRECTOS
(2)
TOTAL Promedios/año
1990-1996 1543.4 1303.5 2846.9 406.7
1997-2004 2047 1596.7 3643.7 520.53
2005 (3)p 627.3 236 863.3 ----
2006 (4)e 1081 250 1331 -----
Fuente: Dossier estadístico 1990-2006, Vol. IX, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Tesoro y
Crédito Público, Gobierno de Bolivia.
1) Impuestos directos como: Royalties, Derechos de Superficie, Impuesto a las utilidades, otros.
2) Indirectos: Impuesto al Consumo Específico pagado por el consumidor.
3) Con nueva Ley a partir de mayo 17, 2005 (preliminar)
4) Estimado con el Decreto de Nacionalización a partir de Mayo 1°, preliminar)
mentados hasta llegar a un 50% del valor de la producción. De esta forma, como se
puede ver, los impuestos subieron a $US 977,1 millones por año. Este último dato
cubre los meses de enero a mayo con la legislación anterior, que llega a un 32% de
impuestos por el total de la producción y a partir del mes de mayo a un 50%, como
se indicó anteriormente.
El año 2006, la tributación al sector fue nuevamente incrementada a partir del
1 de mayo con el Decreto de nacionalización que impuso un tributo adicional de 32%
del valor de la producción a los campos, con una producción promedio de 100 millones
de pies cúbicos por día durante el año anterior (campos San Alberto y San Antonio)
por un período inicial de 18 meses, lapso que se estableció para la firma de nuevos
contratos. Los nuevos contratos, llamados contratos de operación, fueron firmados al
cumplimiento del plazo del Decreto nacionalizador, el 28 de octubre de 2006.
La Ley 3058 y el Decreto Supremo 28701 establecieron que los contratos entrarían
en efecto una vez aprobados por el Congreso y registrados en la Notaría de
Gobierno. A la firma de los contratos, se estableció que la contribución extraordinaria
de impuestos a los campos de San Alberto y San Antonio (32%) continuaría
en efecto hasta que todos los contratos firmados entren en funcionamiento.
Los 77 contratos de riesgo compartido acordados por la Ley 1689 fueron
reemplazados por 44 contratos de operación suscritos con las mismas compañías
y por las mismas áreas. El número es menor porque varías áreas de la misma compañía
fueron agrupadas en una sola y, por tanto, en un solo contrato. Todos los
contratos son similares, ya sea con una sola compañía o con un consorcio, en base
a un mismo modelo, pero no iguales porque han sido negociados caso por caso. Los
nuevos contratos no difieren mucho de los anteriores, los plazos son de 30 años, las
obligaciones de exploración son las mismas, también el arbitraje, etc.

204
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
La diferencia radica en la comercialización de la producción. Toda la producción
(gas y petróleo) está a disposición de YPFB en un punto de medición en
cada campo productor. YPFB contrata el transporte de los hidrocarburos y la venta
a mercados internos y externos, y también acorda los precios. YPFB, conjuntamente
con la compañía productora, instruye al comprador depositar el dinero de la
venta para el pago a las compañías transportadoras. El saldo neto dado al punto de
medición (net-back) es destinado en este orden de prioridad: 50% para el pago de
regalías, participaciones y el impuesto directo a los hidrocarburos (IDH); del saldo,
primero se cubre los costos incurridos por la compañía por el volumen entregado;
de existir un saldo, sirve para cubrir la utilidad de la compañía y finalmente, si todavía
existe un saldo, éste es a favor de YPFB. El Gobierno anticipa que el Estado
participa con cerca del 80% de los ingresos.
La firma de los contratos ha logrado una sensación de alivio colectivo frente
a la posibilidad de juicios de arbitraje y el retiro de las compañías petroleras. Gobierno
y empresas han mostrado un pragmatismo realista para monetizar reservas
descubiertas con la venta a la Argentina por un volumen similar al que se suministra
al Brasil.
La participación de los ingresos petroleros
en el PIB y las exportaciones del país
La participación de los ingresos generados por la industria del petróleo en la
conformación del Producto Interno Bruto (PIB) y su relación con el resto de las
exportaciones del país en forma porcentual se muestra en la Tabla No. 7. Como
se puede ver, la participación porcentual en el PIB y en las exportaciones del año
2000 fue ligeramente superior a las del año 1995. Asimismo, se puede ver que el
año 2005 la participación en el PIB prácticamente se duplicó y el porcentaje de las
exportaciones se cuadruplicó, mostrando la enorme importancia en las exportaciones
y el peso de la producción petrolera en la conformación del PIB del país.
Dificultades energéticas en el Cono Sur
Los países del Cono Sur no han estado al margen de la tendencia mundial de
incremento del consumo de gas, como primer paso para ingresar en la transición a
una época energética post hidrocarburífera. En esa realidad, la industria petrolera
boliviana adquiere una especial importancia regional, por su posición geográfica y
la magnitud de sus reservas de gas.
Entre 1995 y 2005, los países del Cono Sur, con excepción de Paraguay y
Uruguay, han mostrado tasas de crecimiento de consumo de gas muy altas, desde
un 3,5% hasta un 7,5% por año. Estas altas tasas han dado como resultado que el
gas natural se convierta en un importante componente de consumo de energía de
cada país. Ese grado de penetración de gas en el total de consumo energético de
cada país se puede apreciar claramente en el Gráfico No. 8. El altísimo porcentaje

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 205
Tabla No. 7 La participación de los ingresos petroleros
en el PIB y exportaciones
(a los precios actuales)
Fuentes: Pacheco, N., Agosto 2006, Boletín Económico N° 4, La Paz, Análisis de Coyuntura, Funda-
ción Milenio, pp. 27 y pp. 81.
AÑO % PIB % EXPORTACIONES
1995 7.2 12.9
1996 7.1 12.7
1997 7.3 8.3
1998 7.6 8.5
1999 7.1 6.6
2000 7.4 14.6
2001 7.7 25.7
2002 7.4 27.7
2003 7.7 23.1
2004 9.0 40.3
2005 9.6 51.6
de gas en el consumo de energía de la Argentina, muestra que ese país es uno de los
más gasificados del mundo. El 27% de la participación del gas en el total de consumo
de energía de Chile, muestra que este país, no obstante no ser productor de
gas, basa en este producto un porcentaje muy importante de su producción energética.
El porcentaje de la participación del gas en el consumo energético boliviano
muestra que este país ha gasificado en forma importante un gran número de sus actividades
productivas. El caso del Brasil al presente es muy significativo porque no
obstante ser el país de mayor consumo de energía en toda América Latina, sólo el
2% de ese consumo está basado en gas natural, insinuando las grandes posibilidades
de exportación y/o importación a y de ese país.
% del consumo total
Gráfico No. 8 La participación del gas natural
en el consumo total de energía (2004)
60
50
40
30
20
10
0
48
22
Argentina Bolivia
2
Brasil
27
Chile

206
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
En la Tabla No. 8 se muestran las reservas de cada uno de los países antes
indicados, su consumo anual y, lo más importante, una proyección de cuántos
años podrían sostener esos niveles de consumo con las tasas de crecimiento que
muestran en los últimos años. Esto último se puede ver en la columna R/C, que
tiene signos muy dramáticos. La Argentina, uno de los países más gasificados
del mundo, podría abastecer su consumo sólo ocho años a no ser que en ese
período se descubran reservas y pueda ponerlas en producción. Aun si ése fuera
el caso, el gran consumo obligaría a la Argentina a efectuar grandes importaciones
de gas por los próximos 10 años. El caso de Chile es aún más dramático
que el argentino, porque el no contar con reservas ni producción interna de gas
para abastecer su consumo y crecimiento, coloca a ese país en una situación de
total dependencia de la importación de gas de sus países vecinos o de ultramar,
en forma de LNG. El caso de Brasil muestra que sus reservas podrían acompañar
su consumo actual por 15 años 7 . Pero, como se anotó anteriormente, un
porcentaje muy bajo de su consumo energético está basado en gas, a lo cual se
debe añadir, que al igual que todos los países del mundo, Brasil está empeñado
en lograr una mayor participación del gas en su abastecimiento total de energía,
lo cual a su vez señala que ese país será también en el cercano y mediano
plazo otro importador de gas en grandes cantidades. El caso de Bolivia, con las
mayores reservas de gas de la región y el menor consumo interno no obstante su
importante participación en el total de su abastecimiento energético, muestra
que el país cuenta con un horizonte casi sin límites para la utilización de gas
dentro de su territorio. Una imagen instantánea que describe esta situación se
puede ver en la Tabla No. 8, en la columna de consumo de energía per cápita.
La Argentina tiene el mayor consumo per cápita, le sigue Chile, después Bolivia
y en última posición está Brasil.
PAÍS
Fuente: Elaboración propia
* 2005
RESERVAS
10 9 m 3
Tabla No. 8 Las dificultades
CONSUMO
10 9 m 3
R/C
Años
(proyectados)
CONSUMO
PER CAPITA
m 3 /año*
ARGENTINA 570 44.93 8 1034
BOLIVIA 890 2.38 *100 265
BRAZIL 470 15.34 15 87
CHILE 90 8.09 ---- 513
7 Hay que señalar que las reservas aquí mencionadas no incluyen las provenientes de los descubrimientos en el
Oceano Atlántico en 2007.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 207
Posibles ingresos por exportación de gas boliviano
La Tabla No. 9 muestra el escenario máximo de posibles ingresos por exportación
de gas. Las reservas probadas actuales señalan que tomando en cuenta
el mercado interno y posibles proyectos de industrialización del gas, el volumen
exportable máximo que se podría comprometer alcanza a los 90 MMm3/d. Los
posibles mercados para esa producción están presentes en el área. La proyección de
la Tabla No. 9 considera el contrato de exportación de gas a la Argentina acordado
el 19 de octubre de 2006 y asume la duplicación del volumen exportado al Brasil.
Asimismo, se asume un precio promedio de $US 4/MMBTU.
AÑO
Fuente: Elaboración propia
Tabla No. 9 Posibles ingresos de exportación
VOLUMEN
PROMEDIO
MMm3/d
MILLON
US$/AÑO
2006 30 1546
2007 39.7 2046
2010 57 2937
2012 70 3643
2015 89.7 4622
Comentarios finales
En los últimos seis años, la importancia del gas para la economía boliviana ha
sido muy relevante en forma de impuestos, ingresos por exportaciones y participación
en la conformación del PIB. El desarrollo de la industria petrolera en Bolivia
en los últimos años se ha logrado por la atracción de la mayor inversión directa de
capital extranjero en un sector en toda su historia económica.
Ese flujo de inversiones en un clima político benigno ha logrado el descubrimiento
de grandes reservas de gas. El volumen de reservas descubierto en Bolivia es
de gran importancia para los mercados del Cono Sur de Sud América.
La industria petrolera se caracteriza por ser altamente intensiva en el uso de
capital y por su incapacidad para crear puestos de trabajo permanente. No obstante
lo anterior, la industria, a través de compañías de servicios, logró crear numerosas
fuentes de trabajo, en especial en la construcción de ductos y/o plantas. No se
cuenta con trabajos publicados sobre los puestos creados por la industria en los
últimos años. El único trabajo conocido es el de Sturzennegger 8 , que indica que en
el período 1997-2005, la industria llegó a generar 200.000 puestos de trabajo.
8 Sturzenegger, Federico, “Empleo Sector de Hidrocarburos en Bolivia”, 2005, La Paz, Bolivia.

208
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Las cifras crecientes de los ingresos del sector se deben a los incrementos de
precios en el mercado internacional. Desde 2003, la actividad ha ido disminuyendo.
El cambio de ley (2005) y los nuevos contratos firmados el 29 de octubre del
2006 hacen prever que a partir de 2007 la actividad será reiniciada para cumplir
con el contrato de venta de gas a la Argentina, lo cual da una mejor certidumbre a
las cifras de la Tabla No. 9.
Como se mostró, Argentina es el país que tiene los problemas más serios para
abastecer su consumo interno de gas. El contrato con Bolivia le proporcionará el
tiempo necesario para desarrollar reservas nacionales y/o construir terminales para
recibir LNG de ultramar.
Las proyecciones de la Tabla No. 9 podrían tener algunos años de desfase,
pero son consistentes porque se basan en la exportación acordada con Argentina
y en la intención, varias veces manifestada por Brasil, de duplicar la importación
de Bolivia. 9
Una mayor apertura del mercado brasileño para el gas boliviano es muy previsible
por las dimensiones del futuro mercado de ese país, en el cual ya se ha
desatado una corriente creciente de uso del gas que precisará de fuentes propias y
de otros países.
La firma de los nuevos contratos con las compañías da el necesario confort
para pensar que el desarrollo de las reservas existentes será realizado, sobre todo en
el caso de Petrobras para Brasil.
Las posibilidades de un abastecimiento directo a Chile son cada vez más
remotas, razón por la cual la exportación a ese país no es considerada en las proyecciones
de este trabajo. Chile da todas las señales en sentido de que con una planta
regasificadora de LNG en Quinteros y otra en Mejillones mantendrá su consumo
abastecido por gas argentino y LNG de ultramar.
El gas peruano podría ingresar al mercado chileno a través de un gasoducto
geopolíticamente muy cuestionado porque afecta negativamente las tratativas
bolivianas para acceder a una salida al océano Pacífico. Por lo tanto, no sería una
competencia para el gas boliviano.
El confort de la situación reservas-mercado-inversión no puede ser trasladado
a una visión a largo plazo. Los contratos no parecen ser muy atractivos
para inversiones en busca de reservas totalmente nuevas en áreas fuera de las
tradicionales. La mayor limitante serían los precios que tendrían que mantenerse
a niveles altos.
En las proyecciones no se ha incorporado el tema de los ingresos provenientes
de la industrialización. La posibilidad de industrializar el gas, es decir de convertirlo
químicamente en otros productos, es una posibilidad real aplicable a los
9 En la entrevista de los presidentes Lula y Morales se manifestó nuevamente el deseo de aumentar la importación
de gas de Bolivia.

la imporTancia del gas en la economía Boliviana 209
licuables que acompañan el gas. La obtención de polietileno puede ser una realidad
económicamente viable si se la realiza en dimensiones competitivas y tiene mercados
de esa magnitud. Ésta situación es probable con relación a Brasil, pero si
no se realiza hasta 2010-2011, deberá ser postergada para otro ciclo de expansión
petroquímica en la región. La ventana de tiempo es pequeña pero existe.
Como se puede apreciar en la Tabla No. 6, a partir del 2005 los ingresos
fiscales por el petróleo y el gas tienen grandes incrementos, llegando a cifras sin
precedentes en la economía boliviana. La utilización racional de esos ingresos y
el evitar deformaciones como la “enfermedad holandesa” o el “efecto Venezuela”
constituyen los desafíos mayores en el futuro. Afortunadamente, el primer síntoma
de un incremento en las importaciones todavía no se ha experimentado. Esto se
explica en parte porque el 60% de los ingresos son rentas destinadas a regiones y
municipalidades. Bolivia administrativamente es muy desconcentrada (237 municipios),
por lo tanto, 60% de los ingresos serán para gastos corrientes de esas
comunidades.

Introducción
Más allá del gas: Entre la base estrecha
y la base ancha
Fernanda Wanderley
El crecimiento exponencial de las reservas probadas y probables de gas natural,
el incremento notable de las recaudaciones fiscales y la emergencia de una
moderna economía de servicios en torno a las principales transnacionales del gas
son los síntomas visibles de la consolidación progresiva de la “Bolivia del gas natural”.
La renovada afición por la explotación de los recursos naturales resucita una
larga memoria nacional caracterizada por la dependencia de un patrón de desarrollo
monoproductor. En los últimos años, el debate se ha centrado, por un lado,
en la necesidad de transformar las reglas del juego político y, por el otro, en el gas
natural y sus múltiples usos. Más allá del debate coyuntural sobre el rol del Estado
en la economía, parece ser de importancia evaluar qué significa el mayor peso de la
“economía del gas” desde una perspectiva histórica.
El presente trabajo analiza las características del patrón de desarrollo boliviano
y las causas de la persistencia de una economía de base estrecha. Proponemos
que el patrón de desarrollo monoproductor se ha sostenido sobre diferentes
modelos de gestión y que el reto actual está en la capacidad estatal para construir
una economía diversificada y articulada “más allá del gas”. Con el despegue de la
diversificación de las exportaciones en los últimos años se abre una oportunidad
histórica para transitar de una “economía de base estrecha” a una “economía de
base ancha”. Lo que está en juego es la multiplicación de sectores y actores productivos
con capacidad de inserción en nichos del mercado internacional y de
generación de una dinámica económica interesante en los sectores que les proveen
insumos y servicios. Detrás de este reto se apuesta por un gran impacto redistributi-

212
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
vo y también de crecimiento a favor de la base de la pirámide productiva. Para ello
se analiza los efectos de las diversas vías de exportación sobre el ingreso, el empleo
y las articulaciones en el mercado nacional.
El patrón y el modelo de desarrollo
El debate sobre los desafíos de la economía boliviana ha girado sobre el rol
del Estado. Sin embargo, antes que una discusión profunda sobre el tipo de Estado
y su rol en la construcción de una economía de mercado competitiva e inclusiva
socialmente estuvimos entrampados en una disyuntiva estrecha: más Estado o más
mercado. Se suponía que la supremacía de uno de los mecanismos de asignación
y distribución de la riqueza sería suficiente para generar crecimiento sostenido y
más equitativo. Estamos en un nuevo momento del debate político y muchas voces
plantean que el “patrón” de desarrollo, más que el “modelo”, es el problema
estructural de la economía boliviana. El presente trabajo comparte esta posición:
si el patrón de desarrollo no cambia, más allá de las variantes liberales, mixtas o
nacionalistas, Bolivia seguirá siendo uno de los países más pobres y desiguales de
América Latina.
Argumentamos que las características estructurales de la economía boliviana
–bajo nivel histórico de crecimiento económico, baja productividad y competitividad,
concentración en pocos productos exportables, desarticulación entre sectores
transables y no transables y la persistencia de la pobreza y desigualdad social– se
explican por una sobreconcentración del desarrollo bajo una lógica económica,
social y política asociada a la explotación de recursos naturales. La discusión que
proponemos a continuación plantea que si bien es insuficiente quedarse en la
disyuntiva –más mercado o más Estado– el tipo de Estado y la forma cómo éste se
articuló con el sector privado fue central en la persistencia del patrón de desarrollo
centrado en la dependencia monoproductora.
¿Qué entendemos por patrón de desarrollo y por modelo económico? Patrón
se refiere a la manera en la que se vinculan, funcionan, cooperan u obstruyen
los factores de producción de una economía, en un contexto de ventajas o
desventajas competitivas que dinamizan o no dicho entramado productivo. El
patrón describe, por un lado, la dotación de factores (¿somos un país rico en
capital?, ¿tecnología?, ¿mano de obra?, ¿recursos naturales?) y, por el otro, define
el futuro a que queremos llegar dadas las condiciones que tenemos en el presente
(¿seremos un país proveedor de materias primas o apostamos a competir sobre
una base diversificada y con más agregación de valor?). Se lo puede hacer con
un Estado fuerte e interventor, desde una visión que le dé más poder a las fuerzas
del mercado, o desde una visión mixta que combina Estado y mercado. De esta
manera, el patrón viene a ser el “qué” y el modelo termina siendo el “cómo”. Así

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 213
el modelo económico es la manera cómo se administra el patrón de desarrollo.
En otras palabras, el modelo es la forma, mientras el patrón es el contenido, la
sustancia (Gray Molina, 2006).
Bolivia ha cambiado varias veces de modelo, pero nunca ha intentado
transformar su patrón de desarrollo de manera sostenida. Entre 1900 y 1920,
el país se embarcó en el liberalismo. El patrón de desarrollo se hizo “estañodependiente”,
así como ya había girado antes en torno a la plata, la goma o
la castaña. En 1937, la nacionalización de la Standard Oil y el nacimiento de
Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) movieron el péndulo hacia
la nacionalización de una parte del patrón extractivo. La segunda parte llegó
en 1952 con la nacionalización de sector estañífero y el nacimiento de la Corporación
Minera de Bolivia (Comibol).
El péndulo volvió a liberalizarse en los años sesenta con nuevas inversiones
privadas en minería e hidrocarburos, hasta la nacionalización de la
Gulf Oil en octubre de 1969, que selló el último recuerdo estatista del patrón
monoproductor. Los años que transcurren entre 1985 y 2005 describen una
ventana de oportunidad perdida para diversificar la economía y multiplicar
actores en sectores competitivos. El nacimiento del “patrón gas”, con la promulgación
de la Ley de Hidrocarburos de 2005, abre un nuevo cambio de
modelo sobre el mismo patrón de desarrollo extractivo, anclado en recursos
naturales primarios.
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
Gráfico 1:
Producto Interno Bruto (en miles de bolivianos de 1990)
Nacionalización
del sector minero
y creación de
COMIBOL
Promulgación
del cógigo
Davenport Nacionalización
de la Gulf Oil
Company
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fuente: Elaboración propia en base a UDAPE.
PIB Crecimiento PIB
Ley de
Hidrocarburos
Ley de
Capitalización
0,10
0,08
0,06
0,04 Nacionalización
0,02
0,00
-0,02
-0,04
-0,06
-0,08
-0,10
-0,12

214
La economía de base estrecha
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Está claro que los modelos de administración, de corte más liberal o más estatista,
fueron igualmente funcionales a la reproducción del patrón de desarrollo que ha
generado una economía de base estrecha. ¿Cuáles son las características que subyacen
a la estrechez de nuestra economía? La primera característica de la economía boliviana
es el bajo crecimiento promedio en el período 1950-2005. Este fue de 2,8%, el cual se
traduce en un crecimiento promedio per cápita de 0,5%, nivel extremadamente bajo
para superar las necesidades socioeconómicas por las que atraviesa el país. Elementos
tales como la acentuada crisis fiscal –traducida en un alto endeudamiento público– y
bajo nivel de ahorro interno, que amplió la brecha ahorro-inversión, combinados con
fluctuaciones en los términos de intercambio, la baja productividad y los efectos negativos
de la mediterraneidad provocaron que en los últimos veinte años Bolivia mantenga
tasas de crecimiento menores a las observadas en los años sesenta y setenta.
La segunda característica es la alta concentración en pocos productos exportables.
Dada la estrechez del mercado interno boliviano, su inserción en mercados externos
es fundamental para su crecimiento. Esta característica promueve la necesidad de
una búsqueda de mejores condiciones de inserción internacional que permitan que la
contribución de las exportaciones al crecimiento sea una constante y no un fenómeno
vulnerable derivado de cambios en la coyuntura externa. Históricamente, Bolivia no
ha podido incrementar el valor de sus exportaciones ni diversificar su oferta. Una mirada
al sector exportador para el período 1992-2003 revela que las áreas más importantes
son bebidas y tabaco (20,67%), minerales metálicos (19,78%), petróleo y gas natural
(15,47%), agricultura y caza (8,89%) y finalmente bienes de industrias metálicas básicas
(6,1%). Si bien la evolución de la estructura de las exportaciones muestra cambios
sustanciales desde mediados de la década de los noventa –cuando se dio paso a las exportaciones
no tradicionales– los logros en términos de diversificación e innovación no
han cambiado el patrón de fondo de las exportaciones, el cual sigue siendo altamente
dependiente de la explotación de pocos recursos naturales y de su limitada transformación
en algunos productos manufacturados.
La tercera característica es la baja productividad de los factores de producción.
Las fuentes del crecimiento, desde un punto de vista contable, pueden entenderse
como el resultado de la acumulación de factores productivos y de la productividad
que se da a su uso. En este sentido, el crecimiento económico de los últimos
veinte años se debe más que nada a una acumulación de factores (trabajo calificado),
que a un incremento en la productividad de los mismos. En efecto, mientras el
trabajo y el capital han mostrado aportes cercanos al 90% y 50% respectivamente,
la Productividad Total de los Factores (PTF) ha restado al crecimiento aproximadamente
un 40%. Aunque en el periodo 1970-1980, la PTF representaba un fuerte
impulso al crecimiento económico, la misma muestra una significativa reducción
en los años ochenta y una incipiente recuperación en los noventa. Si bien la acen-

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 215
tuada caída de los ochenta encuentra su explicación en los desequilibrios que enfrentó
el país, la debilidad del aporte de la PTF en los últimos años se explica por la
debilidad institucional del país y la ausencia de mano de obra calificada.
La cuarta característica es la desarticulación entre sectores transables y no transables.
La estructura del producto interno bruto ha cambiado a lo largo de los últimos
años, la cual alentó un crecimiento del sector de no transables (principalmente comercio
y servicios), no sólo en cuanto a la absorción de empleo, sino también en la
generación de producto. Así, mientras en 1980 sectores como el sector primario y el
manufacturero representaban cerca del 29% y 14% del producto respectivamente, en
el año 2003 su participación se redujo a 21% en el primer caso y a 13% en el segundo.
Por otro lado, los no transables que en 1980 constituían alrededor del 47% de la estructura
del PIB, el año 2003 pasaron a representar más del 54% del producto generado en
el país. Por tanto, se evidencia la existencia de tres senderos en los componentes del
Producto: en el caso del sector primario, el patrón es decreciente; para la manufactura
se observa muy poca fluctuación y para los bienes no transables el sendero es creciente.
Los sectores no transables que incrementan su participación son el de comercio y otros
servicios, mientras que los sectores vinculados a los servicios de energía y construcción
no muestran grandes variaciones. Respecto al empleo, éste se retrae en sectores ligados
a la agricultura y minería, se mantiene con poca fluctuación en la manufactura y en los
no transables ligados a la generación de energía, gas, agua y construcción y se incrementa
en sectores como el comercio, transporte y otros servicios. La relación inversa
que existe entre el sector de no transables y el primario indica que el primero es un
refugio del segundo en tiempos de recesión económica (PNUD, 2004).
Todas las características anteriores retratan un crecimiento que resulta incapaz
de generar un efecto de rebalse que permita a Bolivia abandonar su puesto
entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De acuerdo a la Encuesta
de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (MECOVI), cerca de 174.419 personas
ingresan al mundo de la pobreza cada año. Asimismo, para el período 1999-
2002, cuando el crecimiento alcanzó en promedio una tasa de 1,76%, la pobreza
(en términos absolutos) se incrementó de 5 a 5,5 millones de personas, de las cuales
3,5 millones son consideradas indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento
económico que neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de
pobreza es de 6%, por lo tanto, con niveles de crecimiento muy por debajo de un
6% y un índice Gini (de desigualdad) de 0,57, el patrón de crecimiento boliviano
resulta siendo empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población y
crecimiento económico revela que bajo una tasa promedio de crecimiento per cápita
de 0,3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo cual implica que
nueve generaciones no mejoren su condición definida como umbral de ingresos
mínimos. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia es reducida y las implicaciones
de la misma son desincentivadoras para luchar contra la pobreza e impulsar el
crecimiento económico de largo plazo.

216
50
40
30
20
10
0
1952
1962
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Gráfico 2:
Menos estaño, más comercio: 50 de Producto Interno Bruto
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
Concretamente la base estrecha se refiere a la relación inversamente proporcional
entre generación de riqueza y generación de ingreso. En el sector de la
industria manufacturera el 83% de la fuerza laboral, organizada en unidades familiares,
campesinas o micro-empresariales de menos de cinco personas, produce
apenas el 25% del ingreso. Al mismo tiempo, sólo un 7% de los trabajadores, agrupados
en empresas de más de cincuenta empleados, genera el 65% por ciento del
ingreso. En medio de esta doble pirámide, que parece separar empleo de ingresos,
están las medianas empresas que producen el 10% de lo producido y reclutan al
10% de la masa laboral. Es esa relación inversamente proporcional entre empleo e
ingreso la que caracteriza a la economía boliviana y la que la convierte en una de
las menos equitativas del continente. Cuando se miran estos datos, se entiende por
qué persisten las asimetrías entre unos pocos privilegiados y una cantidad abrumadora
de operarios y agricultores depauperados. La riqueza en Bolivia se genera de
forma concentradora y exclusiva, porque no existe como contraparte un aparato
productivo ampliador de oportunidades.
Reposicionando el debate: de sectores a articulaciones
1981
1983
Primario Manufacturas No transables I No transables II
La relación inversamente proporcional entre generación de empleo y
ingreso es el resultado de la baja articulación entre actores y sectores productivos
que históricamente ha caracterizado la economía boliviana: por un lado,
la exportación de recursos naturales y algunos productos con valor agregado
y, por el otro, la producción en pequeña escala de bienes y servicios de pri-
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 217
mera necesidad destinados al mercado nacional. A la vez que ambos segmentos
estuvieron débilmente articulados, tampoco fueron capaces de generar un
crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente para
superar la pobreza.
Es así que desde la Colonia hasta las primeras décadas del siglo XX la
demanda interna de bienes primarios como alimentos, ropas, zapatos, velas, vinos,
azúcar, entre otros, fue cubierta principalmente por una producción local
formada por unidades económicas familiares y de reducido tamaño 1 . A pesar
de la importancia de este universo económico (tanto en términos del número
de empresas, de la generación de empleo y del abastecimiento de productos y
servicios al mercado interno), no se logró un crecimiento sostenible de productividad
y eficiencia y, por lo tanto, éste no se transformó en el motor del
crecimiento de riquezas del país. Por otro lado, la apuesta a la exportación de
bienes primarios y de algunos pocos productos con valor agregado sin articulaciones
significativas con otros sectores económicos tampoco fue capaz de generar
crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente
para superar la pobreza.
La pregunta que nos interesa responder se refiere a las causas de la baja articulación
entre actores y sectores productivos. A diferencia de estudios que proponen
la coexistencia de dos economías enfrentadas, planteamos que la “economía
popular” y la “economía exportadora” conforman un solo sistema productivo: la
economía de base estrecha. Así, la proliferación de condiciones precarias de empleo,
la atomización constante de talleres idénticos o la falta crónica de vinculaciones
virtuosas entre los factores de producción son síntomas del funcionamiento
perverso de un patrón de desarrollo que eslabona a todos los productores, grandes
o pequeños, bajo parámetros compartidos y recíprocos que consolidan la estrechez
de la base económica del país.
Las explicaciones para la convivencia de prácticas e instituciones diversas
que definen dinámicas económicas con bajos niveles de articulación entre sí
estuvieron marcadas por visiones dualistas que además de pensar la segmentación
económica como sistemas separados, también definía a uno de ellos como
1 Rodríguez Ostria (1999) analiza los cambios en la estructura productiva boliviana con la liberalización de la
economía nacional y la construcción del ferrocarril desde Antofagasta hasta Oruro. Es a principio del siglo
XX, nos cuenta el autor, que se empezó a “desmantelar una producción local que desde la Colonia proveía al
país zapatos, harinas, azúcar, vinos y otros productos “de la tierra” y la sustituía por atractivas mercancías que
arrojaban las fábricas británicas, chilenas o norteamericanas. El triunfo del maquinismo capitalista sobre los fabricantes
locales –una híbrida y rudimentaria mezcla de artesanía familiar y pequeña manufactura–, trajo consigo
cambios radicales. Varias regiones como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija que habían tenido tradicionalmente
la exclusividad en el aprovisionamiento del mercado interno se vieron de pronto sumamente afectadas por la
competencia de productos de ultramar” (Rodríguez Ostria, 1999: 291). La publicación Guía económica de Bolivia
de 1915 describe las industrias de fabrica y manufactura de ropas en La Paz como “propiedad de individuos
mestizos o de grupos indígenas” (CNI, 1981: 25).

218
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
la economía “buena” que debería sustituir a la “mala”. Una de las visiones que
ha tenido gran influencia en las políticas económicas implementadas en el país
en las últimas tres décadas tenía a las grandes empresas, públicas o privadas,
nacionales o extranjeras, como los “motores del desarrollo”. Según esta perspectiva,
la modernización y el despegue del crecimiento económico pasarían
necesariamente por una estrategia de industrialización con base en la producción
de larga escala, capital intensivo y tecnología moderna. Para estos autores
y formuladores de políticas las grandes empresas serían el núcleo del sector
privado y, por lo tanto, la base del crecimiento económico. Sólo ellas podrían
generar, según esta visión, la necesaria economía de escala, alta productividad
y eficiencia. Las pequeñas empresas estarían, en el mejor de los casos, desempeñando
un rol transitorio y, por lo tanto, residual en los países que todavía
no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo. En trabajos anteriores
(Wanderley, 2003, 2005) exploramos la amplia aceptación de esta visión y su
influencia sobre las políticas económicas en el país.
Otra interpretación sobre la segmentación del universo económico boliviano
que fue adquiriendo influencia en los últimos años se inscribe en un marco
culturalista. La producción en pequeña escala es vinculada explícitamente a un
sistema de normas y valores étnico-culturales alternativo a la racionalidad moderna.
Esta visión parte de la concepción de que las identidades socioeconómicas
y culturales establecen prioridades y valores que no son los de acumulación de
capital y de organización eficiente y competitiva. Esta interpretación sugiere que
la economía boliviana está formada por dos sectores –moderno y tradicional– y
que este último está destinado a mantenerse fuera del circuito de acumulación
debido a que no funciona bajo una lógica de racionalidad económica moderna.
Dos vertientes se desprenden de esta matriz interpretativa. La primera estigmatiza
estas formas alternativas de organización social y económica como disfuncionales
al crecimiento (Laserna, 2004) y la segunda romantiza las mismas como
espacios inmunes a la modernidad occidental y proclama que estos contienen
una nueva forma de organización económica en sustitución a la economía de
mercado (Medina, 2001).
En contraposición a las perspectivas dualistas que han mirado a la economía
exportadora y a la economía popular como sistemas separados y cerrados en sí
mismos, proponemos ampliar la atención hacia la estructura económica nacional
y las múltiples articulaciones (o ausencia de ellas) entre los actores y sectores económicos.
Asumimos que sólo a través de la comprensión de los niveles y tipos de
articulaciones que eslabonan las economías locales, regionales y nacional así como
del marco institucional y de políticas económicas que apoyan o no estas articulaciones
se podrá entender: i) la vulnerabilidad y el precario posicionamiento de la
economía boliviana en el escenario internacional y ii) la continuidad de la alta
concentración de la riqueza producida en el país.

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 219
La atención sobre los encadenamientos productivos y los contextos institucionales
surge con un nuevo paradigma que postula que la capacidad de posicionar
productos y servicios en los mercados (nacionales e internacionales) no
depende únicamente del tamaño de las empresas y de los factores de producción
que cuentan. Con la nueva economía institucional (Coase, 1952; Williamson,
1981) se desarrolla una nueva línea de estudios empíricos que muestran que la
distribución del tamaño de las empresas en una industria es el resultado de las
condiciones de un contexto económico específico (Levy, 1991). Estos estudios
posicionan la importancia de los entornos institucionales y económicos en la
definición de las configuraciones económicas y su competitividad. La decisión
de interiorizar la organización de la producción y, por lo tanto, la división del
trabajo en la empresa (organización jerárquica) o entre empresas (organización
vía mercado) responde a los costos de producción y transacción de los contextos
económicos (Uzzel, 1994).
Otra línea de estudios que reposiciona las oportunidades y limitaciones del
desarrollo de diversas formas de organización de la producción surgió con el descubrimiento
de los aglomerados de empresas pequeñas y medianas que compiten
con éxito a partir de los años ochenta y noventa (Brusco, 1982; Senseberger y
Pike, 1991; Schmitz, 1995; Saxenian, 1994; Tendler y Amorin, 1996 y Humphrey,
1995). Estos estudios pusieron en evidencia las limitaciones del paradigma que
establece que el camino del desarrollo industrial es estrecho y que pasa únicamente
por la producción en gran escala a través de la concentración de capital y de mano
de obra. La especialización del trabajo, condición para el incremento de eficiencia
y productividad, puede darse a través de la división del trabajo dentro de una empresa
o entre empresas (Sabel y Piori, 1986). La división del trabajo entre unidades
económicas especializadas y complementarias genera externalidades positivas para
el conjunto de la industria, como la acumulación de habilidades y capacidades
de innovación, economías de escala, disminución de los costos de transacción y
producción y, por lo tanto, capacidad para conquistar nichos del mercado internacional
2 .
En los años noventa, el debate sobre el desarrollo económico dirigió la atención
de los formadores de política, actores económicos e investigadores hacía las
articulaciones entre empresas y su entorno institucional como elementos claves de
la competitividad en la actualidad (Blair y Reese, 1999 y Blair y Gereffi, 2001). Siguiendo
estos estudios, la competitividad depende, en gran medida, de los niveles
y de la calidad de las articulaciones entre unidades económicas en los procesos de
agregación de valor y del apoyo ofrecido por el marco legal, las políticas económicas
y el conjunto de organizaciones que forman su entorno de negocios.
2 Para una revisión crítica de la literatura sobre pequeñas empresas, distritos industriales y sector informal, ver
Wanderley (1999).

220
La emergente “economía de base ancha”
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Gracias a un contexto externo favorable, Bolivia registró dos logros históricos
en la última década: disminuyó el elevado grado de concentración de las
exportaciones en pocos sectores y productos 3 y se modificó ligeramente el perfil exportador
del país: las manufacturas basadas en recursos naturales y los productos de
baja tecnología llegaron a representar de forma estable el 40% de las exportaciones
totales entre 1993 y 1996. Si bien la tasa de desempleo abierto se redujo del 9%
al 3% en este período, el crecimiento de la economía apenas alcanzó un promedio
anual del 4% y la pobreza relativa se redujo en un punto porcentual al año, apenas
lo suficiente para retomar el nivel de pobreza previo al ajuste estructural.
El año 2006, las exportaciones bolivianas sumaron 4.069 millones de dólares.
Casi la mitad se debió al sector hidrocarburífero (2.010 millones de dólares) y un
cuarto a un emergente sector manufacturero vinculado a recursos naturales (1.108
millones). 4 Hace apenas cinco años, el sector manufacturero boliviano contabilizaba
715 millones en exportaciones. Este patrón se mantuvo constante durante cerca
de cincuenta años, en los que el sector manufacturero contabilizó entre 14 y 17%
del PIB. 5 En los últimos años, 160 de 478 productos bolivianos de exportación a
cuatro dígitos de la categoría SITC ganaron espacio en el mercado mundial y 23
fueron líderes consistentes. ¿Cuáles son los productos transables que exitosamente
se posicionaron en el mercado internacional en la última década?
Para identificar los productos transables bolivianos competitivos en los últimos
años realizamos un ejercicio con tres filtros (Gray y Wanderley, 2007).
Primero, se excluyó a los productos de ocho dígitos SICT con acceso a mercados
con arancel cero pero que no tuvieron ningún bien exportado. Esto cuenta para
más de 4.500 “productos con potencial de exportación”. La intuición de este filtro
es que los altos costos estructurales de la economía boliviana son una barrera
de entrada para miles de productos. Segundo, se excluyó a los productos exportados
que no están en mercados regionales o globales en expansión. Estos cuentan
aproximadamente 327 de los 487 de los productos exportados a cuatro dígitos
SITC. Tercero se estimó índices de Balassa para exportaciones en mercados en
expansión. Sólo 23 productos exportados sobreviven los tres filtros en el período
entre 1980-2005.
Los cuadrantes de interés en el Gráfico 3 son los champions (los mercados bolivianos
crecen más rápido que el mercado mundial) y los underachievers (los mercados
bolivianos crecen menos que el mercado mundial). Éstos son los productos
3 La evolución del índice de Herfindhal muestra que el grado de concentración de las exportaciones bolivianas en
1999 (0,05) era muy inferior al registrado antes de que colapsara la economía del estaño (0,32).
4 Ver INE (2007), Boletín Estadístico número 6.
5 Ver PNUD (2005) para la serie completa desde 1950.

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 221
que presentan ventajas comparativas y la conquista de espacio en las exportaciones
mundiales. El principal grupo no es muy grande ni diversificado. Hidrocarburos y
productos minerales son los líderes en este grupo, con la soya en un distante tercer
lugar durante el período 2000-2004.
30%
Underachievers
Gráfico 3: Las exportaciones de Bolivia 2000-2004
20%
5418
15%
4063
-5%
8001 Unw rought tin (180,7)
26,7 Lead ores and concentrates (32,0)
1208 Flour
and meals of
25%
oil seeds (6,0) 1507 Soya bean, oil & its fractions (90,9)
7108 Gold unw rought (4,1)
8506
3372
1703
1501
5925
2608 Zinc ores
and
concentrates
(234,2)
63467
2304 Soya bean, oil cake and other residues (95,1)
3018
9353
7724
-30%
0%
-10% 10%
0802 Nuts
Declining markets
nes (4,1)
1267
1216
6586
5308
2616 Precious metal ores and concentrates (606,3)
Champions
8742
10% 53364
1329 119
5809
6203 Men’s suits, jackets, trousers
etc & shorts (0,6)
2580
1203 4640
6396
1701 Cane or beet sugar (11,4)
8630
6105 Men’s shirts, knitted ir cricheted (17,1)
5%
8802 Aircraft & spacecraft (0,4)
30% 50% 70% 90%
2617 Ores and concentrates (139,5)
Achievers in
2528 Natural borates & concentrates (393,8) adversity
Las implicaciones de este ejercicio son muy reveladoras. Bolivia es, de hecho,
una economía de base estrecha, basada en la exportación de productos primarios
altamente vulnerable a la fluctuación de los precios. Es una economía con altos
costos estructurales relacionados a transporte, bajo capital humano e instituciones
que no promueven crecimiento. Los retornos de disminuir los costos estructurales
son por lo tanto altos. Sin embargo, un grupo restringido de exportaciones no tradicionales
–como soya, productos de cuero, manufacturas de madera y joyas– constituye
la emergente economía de base ancha.
5079
2710 Petroleum oils not crude (0,8)
2709 Crude petroleum oil (1,3)
2711 Petroleum gases (19,9)
1201 Soya beans,
whether or not
broken (6,0)

222
Cuatro vías de exportación
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Para comprender cómo algunos productos no tradicionales lograron conquistar
nichos en el mercado internacional en un contexto económico con serias barreras
estructurales es importante avanzar con estudios que desagreguen el análisis al nivel
de las empresas y de los vínculos entre los diversos actores que proveen bienes, servicios
y mano de obra. En trabajos anteriores (PNUD, 2005 y Gray, 2006) hemos
propuesto que la economía boliviana está compuesta por cuatro sectores principales.
El sector minero y de hidrocarburos, el sector exportador, el sector de la economía
popular urbana y el sector de la economía popular rural. Se ha explorado los costos de
la baja articulación entre estos sectores tanto en términos de crecimiento, empleo y
reducción de la pobreza (Gray Molina y Araníbar, 2006; Wanderley, 2004, 2005).
En el presente trabajo damos un paso más y exploramos las oportunidades y
limitaciones que ofrecen las diferentes vías de diversificación de exportación, tanto
en términos de crecimiento como de eslabonamiento con los otros sectores y actores
económicos. Nos apoyamos en el trabajo de Hurtado (2006) sobre las estructuras de
costos y las estrategias gerenciales y dinámicas micro económicas de empresas que
operan en el grupo de productos transables de mayor éxito en los últimos años –soya,
joyas y manufactura de productos de madera–. Complementamos el análisis con investigaciones
previas (PNUD, 2005 y Wanderley, 2004) sobre las estrategias de las
empresas en los sectores no exitosos de la economía exportadora.
El primer hallazgo de este estudio preliminar es la existencia de por lo menos
cuatro vías de exportación. Las dos primeras son las ya conocidas: i) commodities
tradicionales como minerales e hidrocarburos y ii) commodities no tradicionales
como la soya y oleaginosas. Las dos últimas vías son probablemente las menos conocidas
y se refieren a los productos manufacturados: iii) productos estandarizados
en mercados sensibles a precio y iv) productos diferenciados y de alta calidad. Nos
interesa explorar las ventajas y desventajas competitivas que enfrentan las empresas
en las tres últimas vías, las cuales forman el núcleo de la economía más allá del
gas y los efectos de sus estrategias competitivas sobre el eslabonamiento con otras
actividades y actores de la economía boliviana.
En un estudio reciente (INE, 2006) sobre la generación de empleo directo
e indirecto en el sector exportador boliviano, se ha realizado una primera estimación
de los vínculos del sector exportador con el resto de la economía nacional.
Los sectores que generan más empleo son a la vez sectores altamente competitivos
en mercados externos (joyerías, textiles, cueros, muebles de madera certificada,
agricultura orgánica, entre otros) 6 . Según estimaciones del estudio del INE et al.
6 Ver el database del International Trade Center-UNCTAD (2006), que estima la competitividad dinámica de productos
exportables en cien países a nivel mundial. Los sectores más dinámicos en Bolivia (2000-2004) incluyen
castaña, joyería, productos de cuero, textiles y productos procesados de madera.

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 223
(2006), 887 empresas exportadoras generan 32 mil empleos directos vinculados
a industria manufacturera. Éstas, a su vez, generan 107 mil empleos indirectos en
la economía popular urbana (servicios, construcción, comercio, transportes, entre
otros) y 213 mil empleos en la economía popular rural (agricultura y servicios no
agrícolas del área rural). El tamaño de la incipiente economía de base ancha sigue
siendo minúsculo. Contabiliza 352.000 empleos de una población económicamente
activa de cerca de cuatro millones. Es decir, un 9% de la población económicamente
activa es parte del nuevo núcleo dinámico “más allá del gas”.
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
Gráfico 4: Bolivia: Industria manufacturera y empleo
Petróleo y gas Minería Semillas y habas de soya
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Agricultura, silvicultura, caza y pesca (1)
220.000 personas
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Elaboración propia en base a INE.
Grado de articulación con mercados externos
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
Industrias manufactureras
Turismo
La exploración de las estrategias empresariales que están “por detrás” de los
eslabonamientos productivos (Wanderley, 2004; PNUD, 2005 y Gray y Wanderley,
2007) nos conduce a un segundo hallazgo: la estrategia de integración vertical
es la que predomina tanto en el sector exportador como en la economía popular.
Esta estrategia reproduce la baja coordinación entre los sectores y actores productivos.
La baja densidad de la economía boliviana, medida por el reducido universo
de empresas especializadas y coordinadas en los procesos de agregación de valor,
0
0
Servicios
Transporte y
comunicaciones
$us. 935 MM
Agroindustria
Electricidad, gasyagua
32.000 personas
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Construcción
Comercio
110.000 personas
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
Grado de transmisión de la materia

224
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
genera problemas para el desarrollo de algunas vías de exportación que se basan
en la coordinación vía mercado con otras unidades económicas como seguiremos
explorando a continuación.
La exportación de productos tradicionales, como minerales y hidrocarburos,
es la primera vía que ha atraído inversión extranjera a lo largo del siglo XX y
que explica aproximadamente la mitad del crecimiento per cápita observado desde
1950 y ha provisto una base modesta de ingresos fiscales. Casi dos tercios de las
exportaciones bolivianas en el año 2006 se debieron a este sector (2.802 millones
de dólares). Las limitaciones de este sector más allá de las divisas que representan
para el país son, sin embargo, muy conocidas. Los sectores extractivos funcionaron
como enclaves aislados de los mercados locales y limitados en la generación de
empleo.
La segunda vía está formada por el sector de exportación de productos commodities,
como la soya. Su capacidad competitiva se asienta sobre una política industrial
agresiva –tierra barata, crédito bajo, diesel subsidiado y preferencias arancelarias–
que mantuvo la industria de la soya por más de 15 años pese a la productividad
decreciente en el sector (PNUD, 2005). El impacto de las intervenciones
de política pública no puede ser subestimado. Las principales limitaciones de este
producto son la dependencia de preferencias arancelarias y la apuesta a la reducción
de costos antes que al crecimiento de la productividad.
La tercera vía es la exportación de productos no tradicionales estandarizados.
Estos productos compiten en nichos de mercados sensibles al precio. Algunos
de los principales productos son las joyas y productos de madera. Las principales
ventajas comparativas de estos productos son la mano de obra barata y la abundancia
de recursos naturales. Las limitaciones de esta vía son la dependencia de las
preferencias arancelarias y su baja articulación con otras empresas nacionales. Sin
embargo, estas empresas son las responsables de la mayor parte de los ingresos de
exportación así como son las que de manera unitaria generan más empleo directo.
La cuarta vía está formada por un naciente sector exportador de productos
no tradicionales, diferenciados y que compiten en nichos de mercado sensibles a la
calidad. Algunos de estos productos son joyas, muebles, artesanías y productos orgánicos.
Las principales ventajas competitivas de estos productos son la diferenciación,
innovación de productos y procesos, calidad y precios relativamente baratos.
Este sector se estructura a través de la coordinación con proveedores de servicios y
productos y mano de obra altamente calificada. En contraposición a la tercera vía,
este sector se apoya en la diversificación de mercados y por lo tanto depende menos
de preferencias arancelarias. Uno de los elementos más importantes de esta vía, a
diferencia de las anteriores, es la inversión en innovación, la apuesta a la coordinación
con otras empresas y el control y liderazgo sobre los mercados. Sin embargo,
estas empresas son actualmente las que menos aportan al total de los ingresos de
exportación y de manera unitaria absorben menos empleo directo.

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 225
El tercer hallazgo es que la baja articulación de la economía boliviana tiene
efectos diferenciados para los sectores económicos. La interiorización del proceso
productivo desde la provisión de insumos y de los servicios hasta la entrega del
producto es la estrategia que garantiza la competitividad de productos estandarizados
y sensibles a los precios en mercados internacionales. Estas empresas presentan
bajo eslabonamiento con otras empresas en el proceso de agregación de valor, sin
embargo, esto no debilita su capacidad competitiva. Aunque la ausencia de servicios
y productos complementarios y competitivos pesa en la estructura de costos,
estas empresas pueden resolverlos con mayor facilidad a través de la integración
vertical. Sobre la base de la importación de tecnología y parte de los insumos,
el control del aprovisionamiento de materia prima y la producción con mano de
obra barata y poco especializada estas empresas logran ocupar nichos en mercados
internacionales.
En la economía popular, aunque la decisión de interiorizar el proceso productivo
responde a las condiciones adversas del entorno económico –serias barreras
estructurales y fallas de coordinación e innovación–, el resultado no es el incremento
de eficiencia y competitividad como en el caso de las empresas exportadoras
de productos estandarizados. Las unidades de la economía popular están atrapadas
en una dinámica económica de pulverización de ganancia en un mercado
crecientemente saturado. La dinámica predominante en la economía popular es
la proliferación de cientos y miles de unidades productivas que ofrecen los mismos
productos y servicios. Cada operario parece tener como proyecto íntimo reproducir
su fuente de empleo apenas cuente con las condiciones para independizarse. Sin
embargo, las nuevas unidades no generan especialización y complementación en
el proceso de agregación de valor. El resultado es una competencia viciosa entre
competidores sin capacidad de ofertar productos o servicios competitivos en nuevos
nichos en el mercado nacional e internacional.
En contraposición a estos dos sectores están las empresas exportadoras que
compiten en nichos de mercado de productos diferenciados y de alta calidad a
precios relativamente bajos. Su ventaja competitiva se asienta sobre la capacidad
de innovación de productos y de procesos. Estas empresas apuestan a la mano de
obra altamente calificada y estable y a la mayor coordinación con otras unidades
económicas nacionales en la provisión de servicios, insumos e, inclusive, parte del
proceso productivo. Para competir en estos nichos de mercado, la exteriorización
del proceso productivo (coordinación de mercado) es muy importante. Uno de
los principales problemas que enfrentan estas empresas es, justamente, la ausencia
o la poca confiabilidad de los proveedores así como la baja calidad de servicios y
productos complementarios. Problemas que inciden en el incremento de los costos
de producción y de transacción e imposibilitan la multiplicación de unidades que
logren insertarse en mercados que demandan productos diferenciados y de alta
calidad.

226
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Para la economía popular y para el sector de exportación de productos
diferenciados, una de las limitaciones más importantes es la baja densidad de
los tejidos productivos. Algunas de las consecuencias de la baja densidad son
la presencia de cuellos de botella (monopolios o cuasi monopolios) en varios
de los niveles del eslabonamiento, la baja cobertura de servicios, productos
e insumos y, consecuentemente, el encarecimiento de los costos de transacción
y producción. Una estructura económica precariamente articulada también
genera otras externalidades negativas, como la baja capacidad empresarial
para aprender, innovar y forjar complementariedades más eficientes con otras
empresas. Nuestros estudios corroboran la hipótesis de que estas capacidades
no depende únicamente de las “calidades personales” de los empresarios. Más
bien, la probabilidad de desarrollar aprendizajes e innovaciones continuas es
más alta cuando las transacciones y articulaciones que estructuran el ambiente
de negocios generan retroalimentación en relaciones de largo plazo sobre la calidad
de los productos y servicios ofrecidos así como la resolución conjunta de
posibles problemas como, por ejemplo, el aprovisionamiento de materia prima
y el uso de tecnología.
El análisis nos lleva a que el camino hacía una economía de base ancha no
se pavimenta sobre uno de los sectores o una vía de exportación. Tenemos que
avanzar sobre la realidad presente para transformar el patrón de desarrollo. Ensanchar
la base implica acelerar el ritmo de crecimiento, multiplicar el número
de exportadores con capacidad de arrastre del mercado nacional, incrementar la
productividad de los trabajadores, democratizar los factores de producción y lograr
que aquellos que ya generan la mayor parte del empleo puedan también multiplicar
sus ingresos e insertarse en los mercados mundiales. En otras palabras, se trata sobre
todo de articular para crecer, construir puentes entre habilidades diversas y flexibilidades
variadas. Implica promover un Estado capaz de generar las condiciones
para que renovados actores populares de la economía se beneficien de un impacto
redistribuidor eficaz.
Vemos que las distintas vías de exportación aportan de manera diferenciada
al crecimiento, el empleo y la intensificación de las articulaciones dentro
del mercado nacional. Por ello, no podemos prescindir de ninguna de las vías
de diversificación. En este sentido, si bien la exportación del gas es la principal
fuente de crecimiento económico, no son pocos los desafíos para que ésta se
vuelva funcional a la diversificación de exportaciones y a la conciliación entre
creación de empleo y generación de ingreso. De la misma manera, son diferentes
los aportes de las distintas vías de exportación de productos manufacturados
no tradicionales. Mientras las empresas de exportación de commodities y de productos
estandarizados son las que generan más ingreso y más empleo directo
(aunque de calidad variable), son las que menos aportan a la densificación del
tejido productivo dado que la integración vertical es su estrategia competitiva.

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 227
Otro es el caso de las empresas que compiten en innovación y calidad. Aunque
son las que generan menos ingresos y menos empleo directo (aunque de más
calidad), son las que apuestan más fuertemente en la exteriorización de la provisión
de insumos y de servicios y, por lo tanto, al eslabonamiento con otras
unidades económicas.
Finalmente, la construcción de la base ancha pasa por cambios profundos
en la configuración de la economía popular. Ya es lugar común que esta economía
engloba el mayor número de unidades económicas y que genera la mayor parte del
empleo. Al mismo tiempo la emergente economía exportadora, principalmente de
productos diferenciados y de alta calidad, depende de la articulación con más empresas
competitivas que están en la economía popular. No menos importante es el
rol de la economía popular como incubadora de empresas exportadoras. Existe un
enorme potencial productivo en los sectores de comercio y/o mercado interno de
producción y procesamiento. El reto está en cambiar las condiciones del entorno
económico para que los productores tengan los incentivos adecuados para explotar
al máximo sus actuales capacidades y así lograr ingresar en dinámicas virtuosas de
expansión de mercados.
¿Por qué persiste la economía de base estrecha?
El análisis de las diferentes vías de exportación indica que los desafíos de
construcción de una economía de base ancha no son sencillos pero, a la vez, no
son imposibles. Enfrentamos las difíciles preguntas: ¿cuáles son las condiciones
que frenan la diversificación de exportaciones y la capacidad de los sectores
productivos que lideran el crecimiento económico para arrastrar el mercado
interno y generar un dinamismo interesante en los sectores que les proveen
insumos y servicios? ¿Cuáles son las condiciones que explican que los pequeños
productores busquen proveer todos los eslabones de su cadena productiva en
vez de especializarse en alguno de ellos y así incrementar su competitividad
en nuevos mercados? ¿Por qué la economía boliviana no puede responder a las
demandas existentes?
En el caso de la economía popular, se observa que los pequeños productos
son solidarios dentro de su tejido social y familiar, pero que a la hora de
producir, optan por ser solitarios. Uno de los problemas detectados por las investigaciones
es justamente la falta crónica de confianza entre pares dentro
del ámbito de los negocios. Entre los sectores estudiados se percibe una aguda
reticencia a depender de sus similares en el momento de construir su supervivencia
y reproducción material. El resultado de este comportamiento receloso
es la atomización de cientos de actores económicos con escasas posibilidades
de articularse como proveedores de servicios y bienes de las empresas exporta-

228
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
doras. Esta dinámica viciosa también limita el número de empresas que dan el
salto hacía la exportación.
La sabiduría convencional ha navegado entre dos diferentes líneas de explicación
del bajo crecimiento económico boliviano. La primera línea, de explicación
estructural, entiende las restricciones al crecimiento económico como resultado de
factores de largo plazo –mediterraneidad, altos costos de transporte, bajos niveles
de adopción tecnológica, altos costos financiero, entre otros–. La segunda línea, de
explicación idiosincrásica, tiende a localizar los problemas en las unidades mismas
de producción –tamaño de las unidades económicas, baja calificación de recursos
humanos, ausencia de gerentes calificados, limitado capital, tecnología rudimentaria,
entre otros–. Ambas líneas de explicación, importantes en sí, han omitido
los determinantes de la articulación del tejido productivo boliviano. No existen
“balas de plata” que expliquen los determinantes del bajo crecimiento económico
de manera fácil o sencilla.
Argumentamos que la multiplicación de unidades sin especialización y la
reacción a la asociación en la escena económica es, en gran parte, el resultado
de las instituciones en el país que no generan los incentivos suficientes para
crear un entorno favorable a la socialización de riesgos, esto es, la articulación
entre unidades económicas en procesos de agregación de valor. El hecho de
que se siga apostando desde el Estado al crecimiento con base en los recursos
naturales ha generado un marco institucional y de políticas económicas dirigido
a un reducido sector formado por las empresas privatizadas/capitalizadas,
mientras un amplio sector de la economía boliviana siguió careciendo de los
incentivos y las condiciones para integrarse de manera sostenida a la estrategia
de diversificación de las exportaciones. De ahí se deduce que uno de los
principios del cambio está en los entramados institucionales diseñados para
beneficiar a pocos actores y actividades económicas y en la cultura rentista y
patrimonial propia del patrón de crecimiento centrado en la explotación de
recursos naturales, los que hasta el momento han favorecido a la perduración
de una economía de base estrecha 7 .
Creemos que la atención a los grupos de empresas en mercados de productos
específicos y el análisis de cómo sus estrategias gerenciales, rutinas y articulaciones
responden a las barreras estructurales, al entorno institucional y a
las políticas económicas (Evans, 1997) es la perspectiva que permite ir más allá
de ya conocidos costos estructurales que afectan a toda la economía boliviana
e identificar las fallas de coordinación y de innovación específicas a mercados
de productos.
7 Para un análisis más detallado ver PNUD (2005) y Prats (2003).

más allá del gas: enTre la Base esTrecha y la Base ancha 229
Los hidrocarburos y la economía más allá del gas
Pese a los avances en el debate político nacional que reposicionaron el patrón
del desarrollo en el centro de los desafíos de la economía boliviana, se sienten
todavía continuidades en las dinámicas políticas, sociales y económicas que
pueden resultar en el desperdicio de la oportunidad histórica que tenemos actualmente
para consolidar una estructura económica más diversificada. Un ejemplo
es la sobreatención hacia la propiedad y gestión del gas natural en desmedro de la
discusión sobre el uso de los excedentes generados por los recursos naturales. Estas
continuidades ponen en peligro el proceso de construcción de un nuevo modelo
para la economía de base ancha.
Sin duda el futuro económico de Bolivia puede y debe construirse sobre el
gas. No existe hoy otro sector económico que pueda competir con él en cuanto
a volúmenes de inversión, generación de divisas e impuestos para el financiamiento
del desarrollo 8 . El año 2006 se estima que los recursos fiscales provenientes
de regalías e impuestos sobre el gas natural superará los $US 1.634 millones
(aproximadamente $US 245 millones en IEHD y $US 473,9 en regalías y $US
702,6 en el IDH y $US 212,4 en ventas). Esto significa cerca de veinte puntos
del PIB nacional, diez de los cuales se deben a los cambios incluidos en la Ley de
Hidrocarburos promulgada en 2005. Un prolongado debate nacional acerca de
la distribución de los nuevos recursos fiscales tiende a confirmar las intuiciones
recogidas en este documento. El gas induce a una concentración en materia de
inversiones, pero también a una nueva fragmentación en materia de distribución
de rentas. La “cultura rentista” domina el debate nacional, regional y local. La
“economía del gas” promete una larga discusión sobre rentas y relativamente
menos debate sobre cómo aprovechar inversiones y rentas en una transformación
sostenible de la economía.
¿Qué rol debe jugar el gas en el futuro? Este trabajo centra su atención en la
“economía más allá del gas”, pero no descuida la importancia del nuevo eje hidrocarburífero.
El paso de una economía de base estrecha a una de base ancha requiere
la sustitución de fuentes poco sostenibles de ahorro e inversión por fuentes más
seguras de ahorro, menos dependientes de la volatilidad externa y, en lo posible,
de la propia cooperación internacional en el mediano y largo plazo. Hoy, cerca de
ocho puntos del PIB del ahorro provienen de la cooperación internacional (donaciones,
crédito concesional y semiconcesional). Estos recursos financian valiosos
emprendimientos en infraestructura, educación, salud y muchas áreas del desa-
8 El Informe de Desarrollo Humano en Bolivia de 2004 ya profundizó en la noción de “informacionalismo”
como rasgo central de una nueva dinámica productiva a ser inducida en la economía boliviana. En la era de la
globalización, la competitividad descansa en la capacidad de generar y procesar conocimientos. Por ello, como
se dijo en ese documento: “la economía posible supone una explotación más eficiente e informacionalizada de
las ventajas comparativas que tiene el país”.

230
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
rrollo nacional, regional y local. Complementan el importante, pero insuficiente,
ahorro interno generado por hogares, empresas y gobierno nacional.
En el curso de los próximos diez años, Bolivia enfrentará dos retos en su política
de fortalecimiento fiscal y financiero. El primero será sustituir gradualmente
fuentes volátiles de ahorro por otras más seguras en sintonía con una nueva vocación
agresiva de integración comercial e internacional. Los recursos fiscales del
gas podrán jugar un rol fundamental en esta sustitución, como también lo harían
nuevas fuentes de ahorro e inversión vinculadas al comercio exterior y a la atracción
de inversión extranjera directa en áreas dinámicas de la economía. El segundo
desafío será transformar fuentes de renta pública en instrumentos de promoción
público-privada. Esto significa construir nuevos vínculos institucionales como los
fondos de estabilización para el gas, que ahorren valiosas rentas nacionales en momentos
de aceleración o auge económico y las inviertan en momentos de recesión
o desaceleración.
El gas tendrá aún una importante contribución que hacer al cambio de patrón
económico en Bolivia. No podrá, sin embargo, sustituir el enorme potencial
de generación de empleo e ingresos de las economías popular y exportadora. Sí
podrá, no obstante, acelerar la multiplicación de nuevos actores. En ambos casos,
se requerirá de una visión de desarrollo de mediano y largo plazo que escoja bien
los mecanismos de articulación externa e interna en el país. Así, con una economía
que repliegue sus insuficiencias y potencie sus capacidades atomizadas podremos
pensar con optimismo en una mejor vida para los bolivianos.
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Introducción
Bolivia en el Mundo:
Sus relaciones económicas internacionales
Juan Antonio Morales
Universidad Católica Boliviana
La inserción de Bolivia en la economía internacional, cada vez más globalizada,
es un tema central en la discusión de sus posibilidades de crecimiento
económico. La visión convencional indica que si Bolivia ha de desarrollarse
necesita participar ampliamente en el comercio internacional y atraer flujos de
capital externo para financiar las inversiones necesarias para su crecimiento.
Esta participación es vista como una condición necesaria, mas –obviamente–
no suficiente para el crecimiento y desarrollo. Un documento reciente sobre
Bolivia del Banco Mundial (Fretes Cibils et al., 2006) reitera que “crecer más y
mejor (…) exigirá más inversión y mayor crecimiento de la productividad que
el experimentado en los últimos años (…) El éxito del crecimiento económico
dependerá de la capacidad de ampliar las exportaciones y de integrarse en la
economía mundial”.
En este trabajo examinamos las nuevas condiciones de las relaciones internacionales
que se han creado luego del ascenso del Movimiento al Socialismo
(MAS) al Gobierno, después de las elecciones de diciembre de 2005. La coincidencia
del Gobierno del MAS con la bonanza de las exportaciones de gas natural
–y de otros bienes primarios, como los metales– le da características especiales al
actual desarrollo boliviano, diferentes de las que tenía en el período anterior. Si
bien el énfasis del trabajo está puesto en los sucesos más recientes, se hará también
referencia a los antecedentes.

236
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
La visión del Gobierno del MAS de las relaciones económicas internacionales
difiere en muchos aspectos de los puntos de vista de gobiernos anteriores. Su
orientación está claramente volcada al interior, con un papel más importante para
el Estado y en pos de una mayor industrialización de los recursos naturales del país.
Las preguntas pertinentes son, entonces: ¿Cómo se desarrollará la economía boliviana
no petrolera y minera? ¿Se acentuará la dependencia de los recursos naturales?
¿Cuál es su espacio de maniobra, dadas las tendencias de los principales socios
comerciales de Bolivia y de las fuentes internacionales de financiamiento? Ligada
con la última pregunta está la cuestión de cuán bien preparada está la economía
boliviana para actuar bajo otras reglas de juego y, en especial, si podrá desvincularse
de la dependencia financiera a la que ha estado acostumbrada durante tantos
años.
En la sección 1 del documento se reseñan las condiciones iniciales de la
economía y las características del crecimiento económico y de las exportaciones
de los últimos años. En esta misma sección se hace una referencia a la coca, que
ha ocupado un lugar central en las relaciones de Bolivia con Estados Unidos y que
tiene implicaciones para la macroeconomía y la competitividad internacional de
los otros sectores de la economía. Se dedica la sección 2 al análisis de las políticas
de comercio internacional y de crecimiento del Gobierno del MAS, haciendo
hincapié en la emergencia del nuevo nacionalismo petrolero y en los tratados de
comercio preferencial. Se discuten también las intenciones anunciadas sobre política
exterior de relaciones económicas del MAS, recogidas sobre todo en el Plan
Nacional de Desarrollo. En la sección 3 se analiza el curso que están tomando las
inversiones y los movimientos internacionales de capital hacia Bolivia. Se tocan
también los aspectos relativos a la cooperación internacional y a las relaciones con
las empresas transnacionales. La sección 4 está dedicada a las conclusiones.
Las condiciones iniciales y algunas lecciones del pasado
Las condiciones iniciales
Bolivia ha sufrido varios experimentos y cambios en la conducción de su
política económica desde la Revolución Nacional de 1952. 1 Luego de los primeros
años de fervor revolucionario, Bolivia se embarcó en un modelo desarrollista, cercano
a las propuestas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este modelo fue caracterizado
como capitalismo de Estado, por la fuerte presencia de empresas estatales en el
sector productivo y por su dirección del sector privado. Se apuntaba a la industrialización
para que las exportaciones tengan mayor valor agregado y para sustituir
1 Para un análisis más completo del período 1952-2002, véase, por ejemplo, Morales (2003).

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 237
importaciones, maniobra que llamaremos el modelo de Industrialización Intervencionista
Dirigida por el Estado (IIDE). Las controversias acerca de este patrón de
desarrollo, a pesar de los años transcurridos, se mantienen con fuerza. 2
Bolivia obtuvo entre 1950 y 1980 resultados muy modestos del modelo IIDE.
Hay que decir, sin embargo, que la política de IIDE no fue aplicada vigorosamente,
excepto en la década de los cincuenta, cuando se crearon algunas industrias para
sustituir insumos básicos industriales, y durante el primer Gobierno de Banzer. En
los años setenta, el acceso al endeudamiento externo le dio un impulso adicional
al modelo IIDE. El experimento terminó con un fracaso estrepitoso y se considera
que la crisis del primer quinquenio de los ochenta, que desembocó en una hiperinflación,
fue causada tanto por los problemas con la deuda externa como por las
ineficiencias productivas del modelo IIDE. 3
A fines de 1985 comienza la llamada era neoliberal, caracterizada por el desarrollo
de una economía de mercado y por la minimización del papel del Estado. El
programa de estabilización de la inflación contenido en el Decreto Supremo 21060
no era solamente un conjunto de medidas de estabilización, sino que contenía
reformas estructurales importantes. 4
El DS 21060 no trataba de privatizaciones, sino de manera muy marginal.
Ellas aparecerían con fuerza en el segundo quinquenio de los noventa. Estas privatizaciones
se hicieron mediante una ingeniería financiera complicada llamada
púdicamente capitalización. 5 A ello se añade que los bancos estatales habían sido
cerrados pocos años antes de que comenzaran las privatizaciones. Bolivia pasó de
ser el país más estatista de América Latina, después de Cuba, a ser el más liberal. 6
A mediados de los noventa, las instituciones financieras internacionales
mostraban a Bolivia como un país con desempeño estelar, aunque el crecimiento
de su PIB seguía siendo modesto (alrededor de 4%) y las inversiones se financiaban
mayoritariamente con ahorro externo proveniente de fuentes oficiales o, un poco
más tarde, de la Inversión Directa Extranjera. Bolivia pudo beneficiarse, además,
2 Cárdenas, Ocampo y Thorp (2000) prefieren, con razón, la expresión “industrialización intervencionista dirigida
por el Estado (IIDE) (Interventionist State-led Industrialization) a la más convencional “industrialización por sustitución
de importaciones” (Import Substitution Industrialization). Estos autores juzgan con simpatía a este modelo.
Ocampo (2004), entre otros, resalta los resultados del modelo IIDE cuando se los compara con los obtenidos
en la post reforma neoliberal. Las evaluaciones críticas del modelo IIDE son igualmente numerosas, entre otras,
Edwards (1993, 1995), Easterly (2001) y las enseñanzas que se desprenden de los estudios comparativos de Barro
y Sala-i-Martín (1995). De manera general, como lo hace notar Fraga (2004), hay una correspondencia entre
populismo y el modelo IIDE de 1950 a 1970.
3 Morales y Sachs (1990) ofrecen un análisis de las políticas de industrialización forzosa de Bolivia entre 1950 y
1980.
4 La literatura relacionada con el DS 21060 es abundante. Véase, por ejemplo, Morales y Sachs (1990) y las
referencias que contiene.
5 La capitalización fue un programa complejo de privatización, con dferimiento en el tiempo, ideado y ejecutado
por el gobierno de G. Sánchez de Lozada (1993-1997). Al respecto, véase Morales (2001).
6 No obstante, el empleo en el Estado se mantuvo en niveles elevados.

238
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
de varios alivios de deuda externa. Concomitantemente con los modestos progresos
económicos, se observaban también progresos de desarrollo social más significativos
y alguna mejora en el Índice de Desarrollo Humano.
Las confrontaciones políticas también parecían haberse mitigado, mediante
la conformación de gobiernos de coalición, en el marco del llamado modelo
de democracia pactada. Se ha de hacer notar, empero, que los partidos políticos
nunca llegaron a desarrollarse bien y que las coaliciones fueron muy heterogéneas.
Más importante, a la dirigencia de los partidos políticos le faltó darse cuenta
del desencanto que había en la población respecto a un modelo de desarrollo
que era percibido como inherentemente injusto y para beneficio de unos pocos. 7
A los partidos políticos les faltó también percibir algunas tendencias de largo
plazo, como el alto crecimiento de la población indígena (fruto de las mejoras
en salud y de la reducción de la mortalidad infantil que les afectaba particularmente),
el cambio de las pretensiones de asimilación por un discurso indigenista,
la toma de conciencia de los indígenas de su poder político (producida por la
municipalización contenida en el programa de Participación Popular) y, fundamentalmente,
el malestar con la exclusión del poder económico que sentía una
fracción mayoritaria de la población.
Encima de todo esto vino la crisis internacional y regional de 1999, que
empeoró sustancialmente las ya precarias condiciones de empleo y se sumó a la
grave crisis de gobernabilidad que comenzó con el Gobierno de Banzer (1997-
2001). Por otra parte, las capitalizaciones/privatizaciones, así como toda la política
económica en la que estaban insertas, se desprestigiaron seriamente. Luego
del derrocamiento de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, Bolivia entró en
un período de gran inestabilidad política que, sin embargo, no afectó a la economía.
8 Evo Morales ganó ampliamente en las elecciones de diciembre de 2005. Al
asumir el Gobierno, no sólo contaba con un gran apoyo popular y de la opinión
pública internacional, sino que la situación económica internacional se había
tornado muy favorable para Bolivia.
Vale la pena repasar algunos datos. Como se puede apreciar en el Gráfico 1,
después de varios años de crecimiento negativo del PIB per cápita, se observa una
recuperación a partir del año 2003. En el 2006 se alcanzó una tasa de crecimiento
del PIB per cápita de 1,7%, que es todavía inferior al crecimiento del PIB per cápita
de 1998 y sería apenas superior en un 14% al PIB per cápita de 1990 (Gráfico 2).
En promedio, se ha crecido al 0,8% anual en ese lapso de tiempo. 9
7 Había bases objetivas para esta percepción. La distribución del ingreso empeoró notablemente durante los
noventa.
8 Fenómenos similares han ocurrido en otros países de América Latina.
9 Si se sigue a ese ritmo, llevará 87 años duplicar el PIB per cápita boliviano. Se ha de hacer notar, con fines
comparativos, que las economías más dinámicas de Asia duplican su PIB per cápita cada diez años.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 239
Gráfico1: Tasas de crecimiento del PIB per capita, 1990-2006 (%)
4.0
2.0
0.0
-4.0
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.
115
110
105
100
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Gráfico2: PIB per cápita, 1990-2006
(base 1990=100)
95
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.
El crecimiento boliviano hubiese, sin duda, sido mucho mayor si la crisis
regional de 1999 a 2002 no hubiese sido tan larga y profunda 10 . La crisis comenzó
a repercutir en Bolivia a fines de 1999, casi un año después que en los países más
grandes de la región. El contexto internacional y regional mejoró desde el 2003, lo
que se ha traducido sobre todo en una gran expansión de las exportaciones.
La economía boliviana es, desde mediados de la década de los ochenta, razonablemente
abierta; lo que también ha favorecido a las exportaciones. Las exportaciones
se estarían entonces beneficiando no sólo de precios internacionales muy remuneradores,
sino también de las medidas de apertura comercial y de atracción de las inversiones
extranjeras adoptadas entre 1985 y 1997. No existen restricciones cuantitativas a las
importaciones y el arancel promedio aplicado es de 9% y casi uniforme. 11
10 La crisis internacional comenzó un año antes, en 1998.
11 Datos de 2002 (CAF, 2005).

240
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
La amplia apertura a las importaciones, luego de la promulgación del DS
21060 en 1985, hizo que algunos sectores desaparecieron, pero que aparecieron
otros más aptos para las nuevas condiciones de mercado. En particular, aparecieron
nuevos sectores exportadores, como los de soya y confecciones.
Si bien es cierto que las exportaciones han aumentado fuertemente en valor,
están muy concentradas en hidrocarburos y metales, cuya trayectoria futura puede
ser bastante inestable. A pesar de la concentración en esos bienes primarios no
renovables, el abanico de exportaciones de productos básicos se ha ampliado y Bolivia
ha comenzado también a exportar productos manufacturados, como textiles
y confecciones. Las exportaciones de manufacturas aumentaron, en gran medida,
debido a las ventajas comerciales de la ley de Promoción Comercial Andina y de
Erradicación de la Droga (ATPDEA, por sus siglas en inglés), y a un tipo de cambio
muy competitivo. Además, los países vecinos comenzaron a crecer y sus monedas
se apreciaron significativamente en los tres últimos años. Todo esto se tradujo en
una ampliación de nuestros mercados de exportación y, a la vez, en una reducción
de las importaciones desde esos países que competían con la producción nacional.
Los datos de la balanza comercial de Bolivia del 2004 al 2006 son sorprendentemente
buenos. Se notará la expansión de todos los rubros de exportación.
Se notará también la diversificación de mercados de destino, con una expansión
importante hacia el Asia y una pérdida en la importancia relativa de las exportaciones
a los Estados Unidos, lo que puede implicar una reducción de dependencia
(Cuadros 1 y 2).
Cuadro 1. Exportaciones en valor por productos (*)
(en millones de USD)
Productos 2003 p 2004 p 2005 p 2006 p
Minerales
Hidrocarburos
No tradicionales
Otros bienes
369,3
490,9
621,7
203,5
455,8
838,9
788,6
177,8
544,3
1.427,5
709,1
240,4
1.060,3
2.039,8
767,3
365,9
Total CIF 1.685,4 2.261,0 2.921,4 4.234,3
Ajustes (**) -87,5 -115,0 -130,3 -371,3
Total FOB 1.597,8 2.146,0 2.791,1 3.863,0
Fuente: Banco Central de Bolivia
Notas:
(*) Compilado de acuerdo a la Quinta Versión del Manual de Balanza de Pagos - FMI.
(**) Incluye aviones arrendados y gastos de realización de minerales.
Desde 1997 valor oficial: Minerales (valor CIF), y No Tradicionales e Hidrocarburos (Valor FOB).
p Cifras preliminares.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 241
La cuenta corriente de la balanza de pagos, además de la muy favorable balanza
comercial, se ha beneficiado con las remesas de los migrantes bolivianos. En
2006, las remesas llegaron a 4.7% del PIB, el doble de la Inversión Directa Extranjera,
según datos del Banco Central de Bolivia.
Cuadro 2. Destino de las exportaciones, 2000-2006
(en millones de USD)
Regiones 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
ALADI
de las cuales:
652 787 808 1,069 1,450 1,922 2,691
Argentina
61 67 28 57 131 268 391
Brasil
166 298 333 504 714 1,118 1,592
Chile
31 33 33 44 51 41 68
Venezuela
Comunidad Andina
52 99 175 176 244 160 196
de Naciones
de las cuales:
315 367 391 438 507 311 414
Colombia
196 190 140 158 120 181 155
Perú
Mercado Común
61 68 74 90 138 126 248
Centroamericano
0 0 0 0
6 1
Canadá
7 20 8 6 13 20 50
Estados Unidos
354 187 193 237 359 408 405
Unión Europea
252 141 96 112 163 163 247
Otros Europa
164 176 216 167 54 111 214
Asia
de las cuales:
14 20 28 67 180 242 490
Japón
3 3 6 19 68 134 378
China
6 5 8 12 23 21 36
Resto del Mundo
17 16 21 20 36 50 136
TOTAL CIF
1,459 1,347 1,370 1,677 2,254 2,921 4,234
Fuente: Banco Central de Bolivia.
Precios de las exportaciones bolivianas de materias primas
Los precios de los principales productos primarios de exportación –sean hidrocarburos,
metales y, en menor medida, granos– se han incrementado considerablemente
desde mediados del 2003 (gráfico 3). El precio del petróleo es el que
más ha aumentado desde 1980, especialmente en 2004 y 2005. Bolivia exporta
petróleo, pero sobre todo gas natural. El precio del gas natural se ajusta con un

242
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
desfase al precio del petróleo, tanto en los contratos de venta de gas al Brasil como
en el recientemente acordado contrato con la Argentina. En el Gráfico 3, se puede
apreciar también que los metales están con los precios reales más altos desde 1980.
Esa evolución se explica por el considerable crecimiento de China e India, que se
han convertido en grandes demandadores de productos primarios. Esas demandas
se suman a aquella derivada de la economía en crecimiento de los Estados Unidos
de los últimos cuatro años. En el mismo gráfico se puede además observar que granos
como la soya han tenido precios reales algo más altos que en los noventa, pero
más bajos que en los ochenta.
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
Gráfico 3. Precios de productos de exportación deflactados
por el índice de Valor Unitario de Manufacturas, 1980-2006
50.00
0.00
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Petróleo Soya Metales
Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.
El Gráfico 4 es interesante desde varios puntos de vista. Se observa en primer
lugar que los precios reales de exportación y los términos de intercambio tienen
una trayectoria similar, excepto en algunos años que presentan niveles más altos
para los términos de intercambio. En segundo lugar se observa para las dos variables
una caída pronunciada desde 1993 hasta el 2003, en relación a lo que sucedía
a principios de la década. Esta caída explica, en no menor medida, por qué las
reformas estructurales de los años noventa no rindieron en estos años los frutos
esperados. Por último, se nota una fuerte recuperación a partir de 2003.
El problema duradero de la coca
El problema de la coca, en todas sus ramificaciones, tiene implicaciones importantes
para el patrón de inserción internacional de Bolivia. Para comenzar, las
relaciones de Bolivia con los Estados Unidos y con otros países industrializados han
estado signadas durante un largo tiempo por este problema. Se consideraba que Bolivia
era el tercer productor y exportador de cocaína, después de Colombia y el Perú.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 243
Gráfico 4. Precios Reales de Exportación y Términos de Intercambio
(Base 1990=100)
200
150
100
50
0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005(p)
Pexport. Tdl
Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia y del Banco Mundial.
La estrategia de los Estados Unidos, que eludía de alguna manera su responsabilidad
en el control de la demanda, se focalizó en medidas represivas de control de
la oferta. La erradicación de los cultivos de coca, con gran cooperación americana,
se llevó a cabo vigorosamente durante los gobiernos de Banzer y Quiroga (1997-
2002), para luego disminuir en intensidad. La mencionada erradicación encontró
una fuerte oposición de los productores de coca, generalmente campesinos pobres,
y no siempre se hizo sin violencia. Las repercusiones de la política de erradicación
pasaron del nivel local a niveles que alcanzaban a la sustancia misma del poder y la
democracia en Bolivia (Van der Auwera, 2004).
De forma simultánea a la erradicación de los cultivos de coca, el Gobierno
de los Estados Unidos, esta vez también colaborado por los países de la Unión Europea,
lanzó varios programas de desarrollo alternativo, con la finalidad de inducir
cultivos comerciales diferentes a los de la coca. 12 Las evaluaciones de los programas
de desarrollo alternativo son más bien críticas, en el sentido de que tuvieron baja
eficacia y solamente logros modestos que mostrar. 13
El nuevo Gobierno ha introducido una revisión sustancial tanto de los programas
de erradicación de coca como de desarrollo alternativo. Hay más tolerancia para
los cultivos de coca y el combate se centra más bien en el control del tráfico ilegal de
drogas. 14 Es demasiado temprano para evaluar los resultados de esta política.
12 Los países de la Unión Europea prefirieron no participar en la erradicación, adoptando más bien una política de
minimización de riesgos, con acento en los programas de desarrollo alternativo (Van der Auwera, 2004).
13 Véase, por ejemplo, Farthing (2004).
14 Al momento de terminar este capítulo no existen todavía datos sobre la superficie sembrada de coca para 2006.

244
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
El cultivo de coca, al ser una fuente significativa de divisas, tiene efectos
macroeconómicos importantes y un impacto en la asignación de recursos internos
a actividades alternativas. Lamentablemente, las estimaciones de su significado
presentan gran variabilidad y obtener buenas estimaciones es tarea casi
imposible. Se conjetura, con todo, que los ingresos eran y son importantes. 15 Se
tiene también la presunción de que esos ingresos pueden haber contribuido a una
sobrevaluación duradera del tipo de cambio, lo que habría penalizado a las otras
exportaciones y a las industrias nacionales que sustituían importaciones (es decir
al sector de producción de bienes transables en el comercio internacional). Se ha
atribuido a los ingresos de la coca un sesgo antiexportador, el mismo que habría
explicado el pobre desempeño de las exportaciones durante una gran parte del
período 1985-2005. No hay, empero, evidencias sólidas para probar esta conjetura;
tampoco hubo una sobrevaluación significativa del tipo de cambio durante la
mayor parte del período. 16
Políticas de crecimiento económico del Gobierno de Evo Morales
El nuevo nacionalismo hidrocarburífero
Las exportaciones de gas natural y, en menor medida, de petróleo constituyen
el pilar de las relaciones económicas internacionales de Bolivia. Dichas exportaciones
no sólo han ido adquiriendo un peso creciente en las exportaciones
totales de Bolivia, sino que se han convertido en la exportación más importante
en valor, como ya se ha mencionado (Cuadro 3).
Bolivia posee los segundos yacimientos de gas natural, en importancia, en
América Latina. Gracias a la capitalización/privatización y otras reformas estructurales
de mediados de la década de los noventa, Bolivia pasó a tener reservas probadas
y probables de gas natural de cincuenta y cinco trillones de pies cúbicos (TCF
en inglés). 17 A pesar de lo considerable de esa magnitud, las reservas bolivianas
siguen siendo modestas en relación a la totalidad de las reservas mundiales.
15 En parte para compensar la pérdida de ingreso nacional que significaba la erradicación que el gobierno americano
propuso la ATPDEA. Es de hacer notar que Bolivia, entre los países andinos, era el que más perdía con la
erradicación de los cultivos de coca (Van der Auwera, 2005).
16 Aguilar (2003) encuentra que en el subperíodo 1990-1995 se tuvo sobrevaluaciones y subvaluaciones significativas,
pero de corta duración. Para el subperíodo 1996-2002 encuentra que la trayectoria del tipo de cambio
real fue muy cercana a la del tipo de cambio real de equilibrio, y a fines de 2002 el boliviano estaba ligeramente
subvaluado más bien que sobrevaluado.
17 Esas cifras deben ser tomadas con beneficio de inventario. Estimaciones recientes dan valores, todavía no
enteramente confirmados, bastante más bajos.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 245
Cuadro 3. Exportaciones de hidrocarburos, 2000-2006
(en millones de USD)
Año Gas natural
2000 122
2001
2002
2003 (p)
2004 (p)
2005 (p)
2006 (p)
237
266
390
620
1086
1672
Fuente: Banco Central de Bolivia.
Nota: (p) preliminar.
Petróleo y
otros
44
52
65
101
219
342
368
Total
hidrocarburos
166
289
331
491
839
1428
2040
Total
exportaciones
FOB
1,246
1,285
1,299
1,598
2,146
2,791
3,863
Participación
hidrocarburos
(%)
13.3
22.5
25.5
30.7
39.1
51.1
52.8
El descubrimiento de las reservas dividió fuertemente a la opinión boliviana; pero
aún más lo hizo la posibilidad de exportarlas bajo la forma de gas natural líquido (LNG)
a los Estados Unidos y México, a través de puertos chilenos. Ya durante el Gobierno
de Jorge Quiroga surgió la tesis de que el gas natural sería un arma de negociación con
Chile para obtener una salida soberana al mar para Bolivia. Más adelante se derrocaría
al Gobierno de Sánchez de Lozada, en la llamada “guerra del gas” de octubre 2003, con
el argumento –que resultó falso– de que se había vendido el gas por Chile.
La tesis del gas natural como arma de negociación se ha mantenido, pero ha
pasado a un segundo lugar en un debate en el que se sostenía que: a) las empresas
transnacionales en el sector de hidrocarburos estaban obteniendo ganancias exageradas,
y que estaban saqueando ese recurso natural; b) que para evitar lo que
sucedió con la plata y el estaño, en una interpretación particular, era necesaria la
industrialización del gas; y c) que había que “refundar” la empresa estatal de petróleos
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.
El Gobierno de Carlos Mesa, que sucediera al de Gonzalo Sánchez de Lozada,
llamó el 2004 a un referéndum vinculante sui generis con cinco preguntas
ambiguas, pero dirigidas hacia un mayor control estatal del sector. Una nueva ley
de hidrocarburos (ley 3058) se aprobó en mayo del 2005, en un proceso confuso
y después de que el Gobierno de Carlos Mesa se comprometiera con la comunidad
internacional a vetarla. De forma muy ambigua, esta ley no fue vetada; y se
dejó que el presidente del Congreso fuera quien la promulgara. La ley incrementó
fuertemente los impuestos a la producción de hidrocarburos (regalías y el llamado
impuesto directo a los hidrocarburos, IDH), las repartió generosamente entre los

246
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
gobiernos subnacionales y las universidades, y proclamó fortalecer a la empresa
estatal YPFB; aunque la dotó de un gobierno corporativo de gran complejidad,
posiblemente inmanejable y que hacía inviable su fortalecimiento. 18
La nacionalización de los hidrocarburos fue un tema de campaña del MAS.
Cumpliendo con esa promesa electoral, el 1 de mayo de 2006 promulgó el decreto
de nacionalización (Decreto Supremo 28701), al cual convirtió además en el punto
focal de su política económica. La promulgación del decreto de nacionalización
se hizo acompañada por la ocupación militar de los campos de producción petrolera,
hecho que tuvo un gran efecto mediático. 19
La nacionalización de mayo 2006 tuvo características particulares, que la
distinguen de las anteriores nacionalizaciones. El núcleo del decreto radicó en los
nuevos términos para los contratos con las empresas petroleras, que se limitarían a
ser operadoras. Por otra parte, el decreto encomendó a YPFB el control total de la
actividad: la exploración, la prospección, la producción y aún la fase de comercialización,
en aplicación del principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos en
boca de pozo. Además, aumentó las regalías para los campos grandes; para los otros,
las dejó sujetas a negociación. 20
El decreto de nacionalización no expropió los activos físicos (maquinaria y
equipo) instalados en los campos petroleros, a diferencia de experiencias previas.
Expropió empero las ganancias y, sobre todo, coartó significativamente la libertad
empresarial de las compañías transnacionales. 21
El decreto de nacionalización debe ser interpretado en el contexto internacional
de altos precios para la energía, que ha creado el sentimiento en muchos países de
que no están aprovechando debidamente la bonanza petrolera a través de empresas
privadas; ello está originando reacciones nacionalistas en los países productores. La
reacción del actual Gobierno boliviano está inscrita en esta tendencia.
A fines de octubre de 2006, el Gobierno acordó nuevos contratos con las
empresas petroleras, que combinan contratos de operación con contratos de producción
compartida. Los nuevos contratos no son muy diferentes de los acordados
con otros países petroleros y por eso fueron aceptables para las empresas extranjeras.
En el escenario internacional actual de altos precios, la participación estatal
bajo todas sus modalidades (el “government take”) puede abarcar al 82% de los
ingresos (netos de costos operativos). La pregunta que cabe hacerse es qué pasaría
si los actuales altos precios bajaran.
18 YPFB tiene además que hacer frente a fuertes desafíos de financiamiento.
19 Esta era la tercera vez que se nacionalizaba el petróleo en Bolivia. Se lo había hecho en 1937, luego de la guerra
del Chaco, y en 1969.
20 Una descripción completa de los alcances del decreto de nacionalización de mayo 2006 se puede encontrar en
Miranda (2006). Véase también Medinaceli (2006) para los cruciales aspectos tributarios y Oporto (2006) para
las repercusiones políticas.
21 Lo que puede afectar al valor de mercado de sus inversiones y, en última instancia, de sus acciones.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 247
El Gobierno acordó en el tercer trimestre de 2006 vender 27.7 millones de
metros cúbicos por día a la Argentina, a partir del año 2010. Estas ventas se sumarían
a los 26 millones de metros cúbicos por día ya comprometidos para la venta
al Brasil. De esta manera, quedaron asegurados dos mercados regionales grandes;
pero se abandonó la pretensión de los gobiernos anteriores de exportar gas natural,
como gas natural líquido (GNL), a los Estados Unidos y México. Para cumplir con
sus compromisos de venta con la Argentina y el Brasil, Bolivia requerirá cuantiosas
inversiones en exploración, desarrollo de campos y transporte; para ello, deberá
apelar al capital extranjero. Es de hacer notar que los contratos acordados a fines
de octubre no comprometen inversiones.
La adhesión a bloques comerciales regionales
Bolivia participa en dos esquemas de integración regional: la Comunidad
Andina de Naciones (CAN), como miembro pleno, y el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), como miembro asociado. Tiene también firmados acuerdos de
complementación económica con varios países fuera de los bloques de la CAN
y el MERCOSUR, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI).
La pertenencia a la CAN parecía muy prometedora, sobre todo después de
que este esquema de integración regional abandonara su visión excesivamente
proteccionista y sus Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Correctamente,
la CAN se ha orientado desde mediados de la década de los ochenta
hacia un regionalismo abierto, en el que los miembros integrantes liberalizan su
comercio recíproco, pero no establecen aranceles externos comunes altos que
produzcan desviaciones significativas del comercio internacional. Los Programas
Sectoriales de Desarrollo Industrial fueron abandonados en buena hora. Por otra
parte, la CAN, como bloque, puede negociar acuerdos comerciales con otros
bloques de fuera de la región; lo que da más fuerza a las negociaciones que si
fuesen encaradas por los países miembros individualmente. Se ha de hacer notar
también que los países de la CAN constituyen un destino privilegiado para las
exportaciones de soya del país.
Venezuela abandonó la CAN el 2006; este hecho puede dejar muy dañado
a este esquema de integración y están por verse todavía las implicaciones de la
adhesión venezolana al MERCOSUR. Por otra parte, la CAN y el MERCOSUR
están buscando su integración en la Comunidad Sudamericana de Naciones, pero
el proceso está todavía en una fase embrionaria. Chile retornó a la CAN como
miembro asociado a mediados del 2007.
No siendo miembro pleno del MERCOSUR, la principal ventaja de la adhesión
de Bolivia a ese grupo comercial es el intercambio de información y, posiblemente,
su empleo como medio para coordinar políticas. Comercialmente, no
se tiene mucho más que lo que ya se tenía con la ALADI y los Acuerdos de Com-

248
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
plementación Económica. Si bien las exportaciones de Bolivia al MERCOSUR
son importantes, siguen siendo de materias primas (esta vez de gas natural) y se
hubiesen realizado de todas maneras, con o sin MERCOSUR.
La CAN y el MERCOSUR crearon enormes expectativas en Bolivia. El
potencial que representan esos mercados no parece haberse materializado y cabe
preguntarse por qué. La respuesta está tal vez en el hecho de que los países integrantes
de estos bloques no adoptaron las políticas de apertura comercial con
plena convicción, imbuidos por la mentalidad proteccionista que prevalecía y por
la influencia de grupos nacionales de presión. Las negociaciones comerciales han
sido demasiado lentas y laboriosas. También se han presentado, con demasiada
frecuencia, medidas para-arancelarias de tipo administrativo, que negaban lo que
se obtenía en las negociaciones comerciales. Se ha de hacer notar también que la
crisis de 1999-2002, con sus devaluaciones masivas, produjo interrupciones significativas
del comercio recíproco.
Bolivia y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos
Bolivia se beneficia además del ATPDEA y del Sistema Generalizado de Preferencias
de la Unión Europea. El ATPDEA le dio un impulso mayor a las exportaciones
bolivianas de manufacturas, pero tiene una vigencia acotada. 22 Estuvo en
duda su continuidad durante casi todo 2006, porque existía una discusión sobre
la negociación de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos,
que lo remplazaría. Colombia y el Perú en la Comunidad Andina de Naciones, así
como Chile y los países centroamericanos, habían negociado Tratados de Libre
Comercio. El Gobierno del MAS decidió, a principios del 2006, discontinuar las
negociaciones del TLC.
La oposición del Gobierno, así como de algunos movimientos sociales, al
TLC se basa en la visión de que ese mecanismo no es de comercio justo y desprotege
a los pequeños productores y a la producción comunitaria (modalidad frecuente
en las poblaciones indígenas). De un análisis más completo se podría concluir, empero,
que estas aprensiones son injustificadas. De hecho, Bolivia tendría más por
ganar que por perder. Los costos de adhesión al TLC son mínimos. En efecto, los
costos de la apertura a las importaciones ya fueron incurridos a mediados de los 80.
Es de hacer notar que aún los temas más cuestionados, como son los de propiedad
intelectual y los de las patentes para medicamentos, podían ser negociados con
altas probabilidades de éxito, por el mismo pequeño tamaño del mercado interno.
No llegar a un TLC puede significar, en cambio, la pérdida de numerosos
empleos en lo inmediato, a no ser que se prolonguen las preferencias del ATPDEA
22 A fines de 2006, el congreso americano decidió extender la vigencia del ATPDEA por seis meses más y hay
algunas indicaciones de que podría haber una ampliación adicional.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 249
por un tiempo más. 23 Por otra parte, se puede prever que la tendencia mundial a la
liberalización comercial ha de continuar, aunque su ritmo dependerá de las negociaciones
de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
que por el momento están estancadas. Bolivia no podrá ignorar estos acuerdos.
La contrapropuesta al TLC con los Estados Unidos del Gobierno del MAS es
un acuerdo de comercio preferencial con Cuba y Venezuela, en el llamado Tratado
de Comercio de los Pueblos (TCP). De entrada hay que hacer notar la modestia
del comercio internacional con ambos países, con exportaciones de solamente
196.2 millones a Venezuela el 2006. Por su parte, las importaciones provenientes
de Venezuela fueron de tan sólo 56,6 millones de USD ese mismo año. Las cifras
de exportaciones e importaciones, a y desde Cuba, son desdeñables. El TCP
va más allá del terreno estrictamente comercial. Venezuela, conjuntamente con
Cuba, mantiene un programa de cooperación con Bolivia y con el Gobierno de
Evo Morales en proyectos de salud y educación públicas. Venezuela ha otorgado
además un financiamiento –en gran parte compuesto por donaciones– de alrededor
de cien millones de dólares para programas de microcrédito y de apoyo a las
municipalidades.
El aislacionismo del Plan Nacional de Desarrollo
El Gobierno ha tratado de señalizar sus intenciones de política económica y
de satisfacer las expectativas del público y de la comunidad financiera internacional
promulgando el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que ha sido presentado
y discutido en diversos foros. El PND contempla cuatro estrategias para el período
2006-2010 24 :
- Una estrategia económica para aumentar la productividad y la competitividad,
fuertemente centrada en los recursos generados por el gas natural.
- Una estrategia social-comunitaria, para mejorar las condiciones de vida de la
población y reducir la pobreza, impulsando la educación, la salud, el saneamiento
básico y una red de seguridad social.
- Una estrategia para fortalecer la democracia a través de la inclusión social.
- Una estrategia de relaciones internacionales.
El PND tiene un sesgo hacia el mercado interno, con la excepción del gas.
Apela fuertemente a políticas de nacionalismo económico, que implican un aislamiento
de las grandes corrientes internacionales de comercio y de inversión.
Persisten muchas interrogantes sobre la industrialización de los recursos naturales
bolivianos (incluyendo la del gas natural), especialmente si se consideran
23 Para la contingencia de que no se extendiera el ATPDEA y para evitar la pérdida de empleos, el gobierno ha
propuesto también un esquema de subsidios para las exportaciones a los Estados Unidos.
24 Para una presentación resumida véase también FMI (2006).

250
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
los fracasos del modelo de industrialización forzosa a los que ya se ha hecho referencia.
También se tienen muchas interrogantes acerca del desarrollo de la economía
no hidrocarburífera. La excesiva concentración en el sector de hidrocarburos en
desmedro de los otros sectores crea, además de la gran dependencia de un mercado
internacional volátil, el peligro de acentuar una economía rentista que agrave los
conflictos distributivos.
Las inversiones
Los flujos internacionales de capital
Bolivia ha dependido históricamente del aporte de capitales externos para
financiar sus inversiones y su desarrollo económico. Los flujos de ahorro externo
hacia Bolivia han tomado varias modalidades en el tiempo. Entre 1960 y mediados
de 1990 se obtuvieron esencialmente créditos oficiales para el financiamiento
de las inversiones del sector público no financiero (SPNF). 25 Durante unos pocos
años de ese período, más precisamente entre 1973 y 1982, Bolivia tomó también
créditos de la banca comercial privada para su sector público.
Con el programa de privatizaciones, que comienza a mediados de los noventa,
el ahorro externo cambió de modalidad, apareciendo principalmente bajo la
forma de inversión directa extranjera (IDE). Hasta entonces, Bolivia había sido solamente
un receptor modesto de IDE. En gran parte inducida por la capitalización,
pero no exclusivamente por ella, la IDE adquirió una considerable dimensión. En
determinados años de la década pasada, el cociente de IDE a PIB de 11% fue el
más alto de América Latina. Esta tendencia hubiera continuado de no producirse
la inestabilidad política de los años recientes.
La IDE (gráfico 5) tanto en valor como en porcentaje del PIB alcanza su
máximo valor en 1998, para después declinar hasta el 2002. A partir del 2003 se
para casi completamente; en el 2006 hay una leve recuperación producida por la
IDE en minería. Durante los noventa se observan también créditos privados externos
al sector privado boliviano, intermediados a través de la banca nacional, en
gran parte inducidos por la IDE.
La crisis regional de 1998 a 2002, prolongada y profunda, introdujo modificaciones
adicionales importantes al panorama descrito de financiamiento externo.
Se ha de recordar que la crisis de 1998-2002 causó también dificultades fiscales
considerables. Como consecuencia de la crisis y de las políticas económicas demasiado
expansivas con el propósito de controlarla, los déficits fiscales aumentaron
fuertemente. Entonces, los créditos oficiales ya no se dirigieron –como antes– so-
25 Por su pequeñez o aun inexistencia, los superávit en la cuenta corriente del SPNF financiaban apenas una
pequeña fracción de los gastos de capital.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 251
1,500
1,000
500
0
-500
Gráfico 5. Inversión Directa Extranjera
(neta), millones de USD
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia.
lamente a financiar inversiones, sino también gasto corriente. Los gobiernos tuvieron
además que recurrir a donaciones de soporte presupuestario. Esta cooperación
ocurrió, por otra parte, en el contexto de una gran inestabilidad política.
Las dificultades fiscales comenzaron a revertirse a mediados del 2003. La mejora
fue notable el 2006, habiéndose aún constituido un superávit fiscal de 4,6%
del PIB, en gran parte debido a los impuestos a los hidrocarburos. Queda, empero,
la duda de si esa situación es demasiado dependiente de la coyuntura de altos
precios internacionales para la energía y si la alta tributación no está dañando las
perspectivas de largo plazo del sector. 26
La situación externa de Bolivia recibió un espaldarazo adicional con la condonación
de deuda externa realizada por el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial de acuerdo a los términos del programa de reducción de deuda
multilateral (MDRI por sus siglas en inglés) a fines de 2005 y en el primer semestre
de 2006. El monto de la condonación, inmediata por el FMI y desfasada en el
tiempo por el Banco Mundial, alcanza a USD 1800 millones. El Banco Interamericano
de Desarrollo aprobó a principios del 2007 una condonación por USD 1200
millones (Cuadro 4). La MDRI se sumó a las reducciones de deuda con las que
Bolivia venía beneficiándose desde 1999, particularmente en las iniciativas para
los llamados HIPC (Highly Indebted Poor Countries).
26 Véase al respecto M. Catena y F. Navajas (2006) que efectúan una simulación, con un modelo estocástico,
de qué pasaría si ocurriera una declinación de los precios internacionales de la energía y una reducción de la
demanda de gas de los países vecinos.

252
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Bolivia ha seguido buscando ayuda externa los últimos años, aparte de
los alivios de deuda, con la justificación de que la necesitaba para poder cumplir
con las Metas del Milenio, fijadas por la Conferencia de Naciones Unidas
de Monterrey el año 2000. Es así que el año 2004 Bolivia se encontró entre
los 16 países elegibles para las donaciones de la Cuenta del Reto del Milenio
(Millenium Challenge Account, MCA). Hubo algunos tímidos intentos para
materializarlas.
Cuadro 4. Condonaciones de deuda externa (Millones de USD)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Alivio HIPC I 84.7 79 58.8 42.6 38.6 29.4 27.5 22.8 383.4
Alivio HIPC II 0 0.7 27.7 84.4 80.4 82.3 73.3 69.7 418.5
Alivio HIPC total 84.7 79.7 86.5 127.0 119.0 111.7 100.8 92.5 801.9
Más Allá del HIPC 9.3 29.8 34.4 54.3 47.6 50.9 226.3
Alivio MDRI a) 326.6 326.6
Total 84.7 79.7 95.8 156.8 153.4 166.0 148.4 470.0 1,354.8
Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia.
a) incluye alivio del FMI y alivio parcial del Banco Mundial. Este último se ejecutará sobre varios
años.
El alivio del BID comenzó a principios del 2007 y se ejecutará sobre varios años.
El Gobierno del MAS no parece darle mayor importancia a los beneficios
del programa MCA, aún cuando ellos pudiesen representar USD 500 millones
(alrededor de 4% del PIB). La bonanza de la balanza de pagos combinada con la
débil capacidad de absorción de inversiones del país ha hecho menos deseable el
MCA, a pesar de que el financiamiento del gasto público social continúa siendo
problemático y la carencia de servicios básicos sigue haciéndose sentir.
La elevada tasa de ahorro nacional de los últimos dos años, especialmente de
2006, reflejo de los superávit en balanza comercial, tiene una alta probabilidad de
no ser duradera. Por el momento, ese ahorro superior a las inversiones en capital físico
está siendo empleado en la constitución de activos internacionales de reserva,
es decir, en una inversión financiera.
Vale la pena examinar con más detenimiento la extraordinariamente alta
acumulación de RIN de los dos últimos años (Cuadro 5). El stock de Reservas Internacionales
Netas se ha constituido a partir de los superávits en cuenta corriente
de la Balanza de Pagos y de cambios en la cartera del público que ha aumentado
su preferencia por bolivianos. Una de las consecuencias de una economía mundial
tan favorable ha sido la constitución de altos superávits en cuenta corriente de la
Balanza de Pagos, pero ellos también son el reflejo de niveles de inversión muy

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 253
bajos frente a niveles circunstanciales de alto ahorro. El excedente de ahorro sobre
la inversión real está siendo de facto invertido en la constitución de RIN. De allí
surge una primera explicación de su alto nivel.
A la explicación anterior se ha de añadir que la percepción en el público de
una posible apreciación del boliviano, más las medidas de “bolivianización” del
Banco Central de Bolivia, ha conducido a que éste cambie sus activos en dólares
por activos en bolivianos; lo que ha tenido el efecto de reforzar aún más las RIN. 27
Las RIN tienen un papel precautorio importante y constituyen un auto-seguro para
hacer frente a las volatilidades de origen externo. Tienen, empero, un costo alto
de oportunidad porque sus rendimientos son bajos y, peor aún, están provocando
presiones inflacionarias.
Fuente: Banco Central de Bolivia
Cuadro 5. RIN del Banco Central
(millones de USD)
1997 1,066
1998 1,063
1999 1,114
2000 1,085
2001 1,077
2001 1,076
2002 854
2003 976
2004 1,123
2005 1,714
2006 3,178
2007 junio 3,891
Las difíciles relaciones con las empresas transnacionales
Aunque faltan datos más sólidos, todo hace pensar que las tasas de inversión
con relación al PIB que ya eran bajas –en todo caso, más bajas que en los
países de la región– estarían ahora en niveles aún más bajos (Gráfico 6). Las
tasas de inversión privada habrían continuado con su caída, por lo menos en
su componente de inversión directa extranjera. No cabe duda de que la nacionalización
de hidrocarburos, aún si sus alcances han quedado atenuados por la
27 Es de hacer notar que la situación boliviana de RIN no es excepcional en la región: todos los países vecinos, que
confrontan el mismo contexto internacional favorable, han estado acumulando reservas.

254
25
20
15
10
5
0
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Gráfico 6. Inversión como porcentaje del PIB
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia, con datos del Instituto Nacional de Estadística.
firma de los nuevos contratos con las empresas petroleras, ha afectado al clima
de inversiones. Las relaciones con los inversionistas, nacionales y extranjeros,
siguen siendo una asignatura pendiente de la política económica del Gobierno
del MAS.
Si bien la atracción de inversión extranjera se ha vuelto mucho más problemática,
no ha de descartarse empero que empresas de países emergentes
–como Rusia, China, India, Irán, Argentina y Venezuela– pudiesen interesarse
en la explotación de recursos naturales bolivianos, desplazando a las compañías
tradicionales de los países industriales. La cuestión es si el Gobierno, desesperado
por esas inversiones, negociará mejor con esas compañías emergentes que
con las tradicionales. 28
Las relaciones con el Fondo Monetario Internacional
Bolivia es miembro del Fondo Monetario Internacional (FMI) casi desde
el principio de su funcionamiento, habiéndose adherido a fines de 1945. Desde
la década de los cincuenta, Bolivia ha tenido programas con el FMI casi sin interrupción.
Una excepción notable a la afirmación anterior es lo que sucedió en el
primer quinquenio de la década de los ochenta. El Cuadro 6 resume los acuerdos
financieros más recientes:
Stand by
ESAF/PRGF
ESAF
del 02/04/03
del 18/09/98
del 19/12/94
al 31/03/06
al 07/06/02
al 09/09/98
28 La experiencia con la compañía india de acero Jindal no parece señalar que eso vaya a ocurrir.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 255
En el período que va del 07/06/02 al 02/04/03 Bolivia estuvo sin programa
formal, aunque con monitoreo del staff del FMI. Durante esos diez meses se
negoció laboriosamente un nuevo Programa de Crecimiento y de Reducción de
la Pobreza (PRGF, por sus siglas en inglés) sin que, lamentablemente, se llegue
a un resultado. Presionado por los acontecimientos políticos de febrero 2003,
el FMI acordó un programa stand by, de menor duración y más costoso que un
PRGF, pero más flexible. Con el apoyo de ese stand by, se pudo controlar la
grave crisis de esos años.
La ventaja principal para Bolivia de los acuerdos con el FMI, más que en el
uso de recursos, ha estado tanto en su asistencia técnica como en su sello de aprobación
ante la comunidad financiera internacional. Un programa con el FMI daba
garantías a los donantes. Bolivia, más que un usuario prolongado de recursos del
FMI, ha sido un usuario prolongado de sus sellos de aprobación, que le eran necesarios
para acceder a otros financiamientos. En particular, eran casi imprescindibles
para los préstamos del Banco Mundial.
La fuerte acumulación de Reservas Internacionales Netas por el Banco
Central de Bolivia y los superávits fiscales han llevado al Gobierno a suspender
las negociaciones con el FMI para un nuevo acuerdo stand by y, con mayor razón,
un acuerdo PRGF. El Gobierno se somete, no obstante, a la vigilancia del
FMI, en los términos del Artículo 4 de su Convenio Constitutivo. Después de
muchos años, Bolivia no tiene un acuerdo con el FMI y ha podido librarse de
su condicionalidad. Sin embargo, la falta de un acuerdo con el FMI pudiera dificultar
negociaciones con los donantes, especialmente con el Banco Mundial
y el Grupo Consultivo de París.
Conclusiones
Después del fracaso del modelo IIDE y de capitalismo de estado a mediados
de los 80, Bolivia apostó por un modelo de economía abierta, con protagonismo
del sector privado, con amplia inserción en los mercados internacionales
de comercio y de inversiones. Las reformas estructurales de los años
noventa fueron de gran alcance, pero chocaron con términos de intercambio
muy desfavorables y el progresivo desencanto de la población con la falta de
resultados, así como con el incumplimiento de las promesas que se habían hecho
para conseguir la aceptación de ese modelo. La concepción del desarrollo
y de las modalidades de inserción internacional cambiaron, una vez más, de
dirección con la ascensión al Gobierno del MAS a principios del 2006. Esta
ascensión había sido precedida por un largo período de ausencia de gobernabilidad.

256
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Los cambios del contexto internacional a partir de 2003 le han sido
muy auspiciosos a Bolivia y le proporcionan oportunidades de desarrollo, que
están entre las mejores de los últimos cincuenta años. Bolivia podría estar
cosechando por fin los frutos de las reformas de largo alcance de la década
pasada.
Las exportaciones de gas natural y metales se han convertido en el principal
soporte de crecimiento del PIB. La pregunta que hay que hacerse, como otros
países con desarrollo similar, es si este crecimiento es sostenible en el tiempo. Si
el crecimiento continúa dependiendo solamente de choques exógenos favorables,
probablemente no sea sostenible una vez que los factores exógenos propicios desaparezcan.
Uno de los desafíos está en trasladar los beneficios de la actual bonanza
de hidrocarburos y metales al resto de la economía. Es justamente en este momento
de altos precios, que producen también altas tasas de retorno, que debería notarse
una gran actividad en inversiones. Los datos del 2006 no parecen mostrar que ello
esté sucediendo.
El MAS asumió el Gobierno en el cenit de la mejora del entorno internacional,
pero su política económica –incluyendo la concerniente a las relaciones
internacionales– no sólo rompe con el patrón anterior, sino que está a contracorriente
de las tendencias internacionales y regionales con relación al comercio
internacional y la inversión extranjera. Las políticas del Gobierno del MAS
encuentran su inspiración en la vieja tradición boliviana del nacionalismo, que
data por lo menos desde mediados del siglo pasado. La otra gran fuente de inspiración
está en el modelo del llamado Socialismo del Siglo XXI del presidente de
Venezuela, Hugo Chávez.
Las relaciones económicas internacionales están muy fuertemente marcadas
por el gas. Las ventas de gas, así como el tratamiento de la inversión extranjera
en ese sector, parece rebasar las capacidades administrativas y de negociación
del Gobierno del MAS. Aparte del gas, no se han notado muchas iniciativas de
política comercial. Se puede hacer notar el rechazo a un TLC con los Estados
Unidos y su reemplazo por el TCP con Cuba y Venezuela, y la continuación del
cabildeo para una extensión del ATPDEA.
La abundancia de recursos naturales, especialmente gas natural y minerales,
en un momento de gran demanda internacional que se traduce en altos
precios, facilita la gestión económica en la coyuntura; pero también crea nuevos
desafíos para un futuro no muy lejano. En el corto plazo, la bonanza externa ha
conducido a reservas internacionales muy amplias, a cuentas fiscales saneadas
y aún a incrementar moderadamente la tasa de crecimiento del PIB. El desafío
está en que los beneficios de la coyuntura actual sean duraderos en el tiempo y
suficientemente robustos frente a la gran volatilidad que suelen tener los precios
de materias primas del tipo que exportamos.

Bolivia en el mundo: sus relaciones económicas inTernacionales 257
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Los efectos perversos de la globalización
Globalización: capitalista y neoliberal
neoliberal en Bolivia
Carlos Arze Vargas
Investigador de CEDLA, La Paz
El fenómeno de la globalización es presentado por el discurso neoliberal
como el estadio más alto del desarrollo de la sociedad humana, que habría sobrevenido
merced a la superación por parte del capitalismo de las barreras impuestas por
las condiciones de la técnica limitada del pasado y las barreras políticas construidas
por los Estados nacionales.
En las versiones más osadas de sus ideólogos, se postula que este fenómeno
encarna el arribo de una nueva era histórica post-capitalista, en la que han sido superadas
las contradicciones y la existencia de las clases sociales y donde el “medio
de producción” básico ya no es el capital, ni la fuerza de trabajo, sino “es y será el
saber”, aunque persista por largo tiempo el mercado libre “como único mecanismo
de integración económica comprobado” (Drucker, 1993).
La creciente integración de las sociedades nacionales, principalmente financiera,
abarcaría además “aspectos culturales, políticos y ambientales más amplios”.
Empero, enfatizando la supuesta objetividad del proceso, se sostiene que dicha integración
de los mercados financieros “ha sido posible gracias a las comunicaciones
electrónicas modernas” (FMI, 2000). La innovación técnica, particularmente de
la informática, permitiría establecer una nueva “sociedad del conocimiento”, que
conduciría a la flexibilización de la producción y al incremento de la capacidad
de las empresas para movilizarse más allá de las fronteras nacionales; asimismo,
implicaría el crecimiento extraordinario del comercio, más aun que la propia pro-

260
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
ducción. La liberalización de los flujos de capital, a su vez, se transformaría de
consecuencia en factor para la flexibilización de la producción.
Revelando su orientación normativa, antes que explicativa, el neoliberalismo
recalca el supuesto carácter ineludible de la globalización, reeditando el supuesto
de teorías económicas y sociológicas que comprenden el desarrollo como
un proceso histórico que desemboca en el imperio absoluto del mercado En este
sentido, no sería otra cosa que “la prolongación más allá de las fronteras nacionales
de las mismas fuerzas del mercado que durante siglos han operado a todos los
niveles de la actividad económica humana: en los mercados rurales, las industrias
urbanas o los centros financieros” (FMI, 2000.).
Su virtuosidad para acabar con las contradicciones sociales y las diferencias
entre países provendría del hecho de que la creciente liberalización de los flujos
de bienes, capitales, tecnología y mano de obra, permitiría la convergencia de las
principales variables mercantiles como los precios y los salarios, conjugando a favor
de la eliminación de las brechas entre países ricos y pobres, entre economías
desarrolladas y atrasadas (FMI, 2000).
A despecho de toda esa argumentación acerca del carácter objetivo y no
intencional de la globalización, desde los principales centros de poder político
y financiero se despliegan enormes esfuerzos discursivos para sustentar la
virtuosidad de la globalización y se emprenden acciones políticas y de fuerza
para alinear a todos los Estados detrás de la misma, revelando su inconfundible
carácter ideológico 1 . Esa ideología es, precisamente, lo que conocemos como
neoliberalismo.
En nuestro criterio, el término “globalización” no es más que un eufemismo
que pretende encubrir la naturaleza capitalista del fenómeno de la integración
económica que vivimos en la actualidad. Sin desconocer la magnitud y especificidad
de algunos rasgos del actual proceso de integración económica, principalmente
aquellos emparentados con las innovaciones tecnológicas, sostenemos que
este fenómeno contemporáneo es esencialmente –y no más– la expresión de una
tendencia recurrente del capitalismo. En este sentido, es un sinónimo de la “mundialización”,
concepto que alude al grado de difusión alcanzado por el sistema de
relaciones capitalistas en el mundo entero 2 .
1 “Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la división del trabajo, es decir, la
especialización que permite a las personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la
globalización, es posible beneficiarse de mercados cada vez más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a
los flujos de capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más baratas y mercados de exportación más
amplios. Pero los mercados no garantizan necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a todos. Los países
deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso de los países más pobres, posiblemente
necesiten el respaldo de la comunidad internacional a tal efecto” (FMI, 2000).
2 Arrighi (1997) recogiendo una expresión de Immanuel Wallerstein, considera la globalización como un “modelo
evolutivo” que ha permitido que el capitalismo llegue a ser “el primer sistema histórico en incluir el globo entero
dentro de su geografía”.

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 261
Aunque la mundialización ha alcanzado un grado superlativo en la actualidad,
debido a que ha podido restituirse en amplias regiones del orbe después de
la caída del llamado “socialismo real”, no ha logrado la superación de los principales
rasgos que caracterizan al capitalismo en su etapa monopolista. Esta etapa,
denominada también imperialista, se caracteriza por el predominio del capital
financiero sobre el capital productivo y tiene como actor principal a las corporaciones,
ya sea bajo la forma de trusts o cárteles, que despliegan su hegemonía
ocasionando una división mundial del trabajo y el reparto del mercado internacional
entre las principales potencias. La globalización podría ser considerada,
entonces, una fase dentro del imperialismo que acentúa sus rasgos a partir de la
influencia que tienen sobre la acumulación capitalista factores como la innovación
tecnológica y, principalmente, la hegemonía de las fracciones financieras
del capital.
La emergencia y consolidación de esta fase de la mundialización capitalista
arranca de la crisis de los años 70 del siglo pasado, que se inscribe en el ciclo depresivo
de la economía internacional que siguió al ciclo expansivo de la posguerra
(Sotelo, 2001; Arrighi, 1997). Como toda crisis capitalista, estuvo caracterizada
por dificultades en la acumulación de capital, que se explican por el deterioro de
las tasas de ganancia –determinado por el aumento de la composición orgánica del
capital– y por factores políticos como una intensificación de la lucha de clases, y
dio lugar a la exacerbación de la competencia, la centralización y concentración de
los capitales, la expansión financiera y la consecuente recomposición de hegemonías
de las distintas fracciones capitalistas y a la configuración de nuevos liderazgos
políticos mundiales.
En este sentido, la mundialización/globalización que sobreviene a partir de la
década de los 80 es un proceso intencional impulsado por determinados intereses
de las fracciones capitalistas dominantes que apuntan a recuperar las condiciones
adecuadas para la acumulación capitalista. Como sostiene Samir Amin (2001)
“significa el retorno de los bloques hegemónicos anti obreros, anti populares. Esta
lógica funciona en beneficio exclusivo del capital dominante y, singularmente, de
sus segmentos más poderosos –que son también los más mundializados– el capital
financiero. La ‘financiarización’ constituye de esta manera una de las principales
características del actual sistema, tanto en sus dimensiones nacionales como en su
dimensión mundial” 3 .
3 De manera precisa, se arguye que la financiarización de la economía se origina en los años setenta, como resultado
de cambios importantes en la economía internacional propiciados por las políticas de los principales países
desarrollados. Las determinaciones estadounidenses de devaluar el dólar en 1971 y la desaparición del sistema de
cambios fijos alentaron la especulación en los mercados de dinero. Asimismo, el incremento de flujos de capital
bajo la forma de créditos a países atrasados –los petrodólares– y las acciones de Estados Unidos para financiar
sus elevados déficit con el ahorro de otros continentes, ocasionaron un aluvión de capitales que inundaron el
mercado internacional (Martner, 1988).

262
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
El sustrato ideológico de esta recomposición capitalista, bajo la égida del capital
financiero, es proporcionado por las corrientes teóricas monetaristas y neoclásicas
que vanguardizan el cuestionamiento al capitalismo de Estado y a todo rastro
de intervención estatal en la economía, reviviendo las concepciones liberales nacidas
en la etapa del capitalismo competitivo 4 . El neoliberalismo promueve la idea
de que el desarrollo será alcanzado en la medida que el conjunto de los países se
integren plenamente en un mercado único y mundial, por lo que toda acción de
los estados nacionales contraria al proceso o que pretendiese abstraerse del mismo
los condenaría a la pervivencia del atraso y la marginalidad económica. 5 Consecuentemente,
los principales organismos multilaterales postulan un conjunto de
proposiciones o recetas de política económica –sustentadas en “evidencias” con
pretensiones científicas– que sistematizan las orientaciones del llamado Consenso
de Washington. 6
El núcleo de las políticas postuladas por el neoliberalismo es el establecimiento
de las condiciones más favorables para la recuperación de las
ganancias de las fracciones dominantes –encarnadas por las empresas transnacionales–
a través del socavamiento de la soberanía de los Estados nacionales
de los países atrasados, que es posibilitado por la propia restauración de
la hegemonía de las fracciones capitalistas locales ligadas más estrechamente
a dichos intereses.
El neoliberalismo en Bolivia
Como se ha señalado, el proceso de integración comandado por las grandes
corporaciones transnacionales e impulsado por los organismos multilaterales, a
través de la imposición de políticas económicas neoliberales, trascendió las fronteras
nacionales de los países atrasados merced a la presencia de determinados
grupos o fracciones de las clases dominantes locales ligados económicamente a
esos intereses foráneos y alineados ideológicamente con el discurso neoliberal
predominante.
4 “Restablecida la lógica unilateral del capital, ésta se expresa en la implementación de políticas que presentan las
mismas características en todos lados: tasas de interés elevadas, reducción del gasto público social, desmantelamiento
de las políticas de pleno empleo y prosecución sistemática del restablecimiento de la desocupación,
desgravación fiscal en beneficio de los ricos, desregulaciones, privatizaciones, etc.” (Amin, 2001).
5 “En un informe reciente del Banco Mundial (Las perspectivas económicas globales y los países en desarrollo,
1995) se sostiene que la creciente integración de dichos países en la economía mundial ofrece una excelente
oportunidad, quizás la mejor, para aumentar a largo plazo la riqueza de las naciones en desarrollo e industriales”
(Qureshi, 1996).
6 Estas políticas consisten en medidas orientadas a lograr la estabilidad macroeconómica, la apertura externa para
fomentar la expansión del comercio y la inversión, el estímulo de la competencia y la productividad, así como la
gestión de la deuda para facilitar la disponibilidad de recursos (FMI, 2000)..

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 263
Contrariando a la ideología neoliberal que aduce que la globalización haría
intrascendente y hasta prescindible la presencia del Estado nacional, 7 éste sigue
conservando su función esencial de garantizar la reproducción constante del proceso
de acumulación del capital que se verifica en su espacio territorial específico.
No se produce, entonces, la caducidad del Estado sino la modificación de ciertos
roles que condicionan o entorpecen los procesos de concentración y centralización
del capital; en esta medida, lo que ocurre es la sustitución de un régimen de acumulación
periférico por otro, 8 en el sentido del reemplazo de una fracción de clase
dominante por otra en el comando del aparato estatal.
La crisis de inicios de los años 80, que marcó el fin del régimen económico de
sustitución de importaciones iniciado con la Revolución Nacional de 1952, abrió
las puertas a un nuevo régimen de gobierno que tenía como imperativo la reestructuración
del dominio del capital, recuperando el imperio del Estado amenazado por
la enorme conflictividad social. Las fracciones capitalistas que se habían incubado
en el curso del ciclo nacionalista, unas veces apoyadas desde el Estado con políticas
destinadas a generar una “burguesía nacional” y, otras, a través de la aplicación
violenta de medidas de los gobiernos militares, encabezaron la arremetida que impondría
el nuevo “modelo neoliberal”.
La coalición de esta fracciones compuestas fundamentalmente por empresarios
ligados a la minería y el comercio y por grandes propietarios terratenientes,
representada por los partidos Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y
Acción Democrática Nacionalista (ADN) dio inicio en 1985 a la “instauración del
régimen de acumulación neoliberal (la Nueva Política Económica), en el contexto
de un ciclo descendente de la lucha de clases que se abre con la derrota coyuntural
de la clase obrera en 1986; una nueva correlación de fuerzas que la oligarquía financiera
en el poder consagraría ideológicamente y afianzaría institucionalmente”
(Orellana, 2006).
Este nuevo régimen de acumulación debería llevar adelante políticas que
permitiesen construir la hegemonía de esas fracciones capitalistas, para lo que requería
encarrilar las contradicciones sociales en el límite del orden legal; es decir,
requería dar legitimidad a ese dominio de grupos particulares mediante el convencimiento
y la coerción. Desde 1985 se intentó, desde las esferas del poder político,
7 “Una convergencia de procesos que tienen lugar dentro y fuera del país han puesto al Estado Nación en crisis.
Las nuevas condiciones de producción, acumulación e intercambio han intensificado todos los flujos (de capitales,
gente, tecnologías e información) y le quitan poder para controlar el tiempo y el espacio de su jurisdicción,
pero sigue siendo un referente fundamental para la acción social y la política internacional” (Laserna, 2002).
8 “Recordemos que un régimen de acumulación es el conjunto de estrategias y estructuras mediante las que un
conjunto de agencias gubernamentales y empresariales particulares, promueven, organizan y regulan la expansión
o la reestructuración de la economía capitalista (Arrigí, 1997, p 23). Este conjunto de agencias capitalistas
y gubernamentales institucionalizan el poder y la hegemonía de determinadas fracciones de la clase dominante
y capas políticas dirigentes, cuya comunidad de intereses promueve la reestructuración de las instituciones del
Estado y de la economía capitalista en la búsqueda de poder y de beneficios” (Orellana, 2006).

264
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
imponer al conjunto de la sociedad la conciencia de una sinonimia entre libertad
económica y libertad política; es decir, se propugnó la consolidación de un sistema
político que legitimara el poder económico alcanzado por el capital extranjero y
las fracciones de clase de la burguesía nacional, eliminado las restricciones al libre
funcionamiento del mercado. Las reformas políticas se dirigieron a modificar el régimen
jurídico y toda la institucionalidad estatal, desmontando los resabios legales
del capitalismo de Estado 9 .
La relativa estabilidad del sistema político, que a algunos analistas liberales
se les antojaba una virtud de la democracia boliviana y un síntoma de fortaleza, fue
lograda merced a un mecanismo cínico de “pactos de gobernabilidad” entre los tres
principales partidos del sistema: el MNR, ADN y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria
(MIR). Estos pactos recurrentes, basados en la concesión de prebendas
como la distribución de cargos públicos y la tolerancia a los actos de corrupción de
los aliados políticos, permitieron la formación de los cinco gobiernos elegidos entre
1985 y 2002 y agudizaron, a la larga, el desprestigio total del sistema político.
El credo neoliberal, estipulado en el llamado Programa de Ajuste Estructural,
atacó por todos los flancos la estructura del capitalismo de Estado, con el objetivo
de sentar las condiciones adecuadas para la vigencia de la economía de libre
mercado, como escenario ideal para la intervención dominante de la inversión
extranjera.
Para cumplir el cometido de otorgar todo el protagonismo en la economía al
capital transnacional, las políticas neoliberales se dirigieron a desmontar la institucionalidad
anterior, modificando los criterios del diseño y aplicación de las principales
políticas macroeconómicas y reformando las normas legales que regulaban
los diferentes sectores productivos.
Manejo macroeconomico
La reforma de las políticas macroeconómicas se dirigió a limitar la participación
del Estado en las actividades productivas, relegándolo a las funciones de
regulación de las actividades privadas que deberían desenvolverse en adelante bajo
los principios de una economía de libre mercado. El diseño del Programa de Ajuste
Estructural incluyó la liberalización de los diferentes mercados, aunque no estuvo
ausente el otorgamiento de tratamientos especiales a ciertos sectores económicos,
con la intención de fomentar la inversión extranjera y el desarrollo de actividades
de exportación.
9 Para algunos intelectuales ligados a las corrientes neoliberales, los tres ejes fundamentales del nuevo paisaje
político inaugurado en 1985 son la democracia representativa, la economía de mercado y el multiculturalismo
(Romero, 1999).

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 265
Así, en el caso del mercado cambiario, se instituyó el principio de un tipo de
cambio administrado por el Banco Central y determinado en atención a la existencia
de divisas; de este modo, se pretendía fomentar la competitividad de los sectores
exportadores, eliminando toda distorsión de los precios internos al alinearlos a
la situación de los mercados internacionales.
En el mismo sentido, se eliminaron las restricciones al comercio exterior
reduciendo drásticamente los aranceles y removiendo los instrumentos para-arancelarios
gravados a las importaciones, bajo el argumento de incentivar la modernización
del acervo de capital y el acceso a insumos productivos. Empero, algunos
sectores ligados a la agroindustria, que poseen gran poder político, obtuvieron tratamientos
especiales que los protegían temporalmente de la importación de productos
similares producidos en condiciones más competitivas. Bajo el supuesto de
que la inversión extranjera traería efectos positivos para la innovación y modernización
tecnológica, la capacidad de gestión y de comercialización, se dispusieron
varias normas de incentivo en los campos tributarios, de la libertad de repatriación
de utilidades y el levantamiento de restricciones fiscales en la explotación de recursos
naturales (Aguirre, 1992).
Paralelamente, el programa de ajuste impuso una orientación ortodoxa al
manejo de las políticas fiscal y monetaria. Con el argumento de que la inflación
provenía esencialmente del descontrol en la emisión monetaria como producto
del incremento del gasto público, el mismo que se explicaba por el estímulo de
los incrementos del salario, se impuso la definición de los parámetros de eficiencia
fiscal en coordinación con el programa monetario, el que era administrado por el
Banco Central que posee plena autonomía. En otro sentido, estas disposiciones
determinaron la eliminación de toda posibilidad de otorgar créditos al fisco, bajo el
razonamiento de que la intervención estatal en el manejo del capital dinerario reduce
el acceso de los inversionistas privados a esos recursos, reduciendo la eficacia
del sistema. Consecuentemente, se estipuló que la política fiscal debía establecer
como prioridad el logro de un equilibrio presupuestario, basado en niveles bajos y
manejables del déficit público. Para ello, se ejecutaron reformas importantes destinadas
a reducir drásticamente el gasto, principalmente liquidando y privatizando
las empresas públicas, y a generar ingresos “genuinos”, a través de la universalización
y elevación de los impuestos.
La pérdida de fuentes de ingresos, debido al cierre y privatización de las empresas
públicas y la asunción de altos costos derivados de ese proceso, llevó al
Estado a una situación de permanente insolvencia, imponiendo la preocupación
perpetua gubernamental por el financiamiento del déficit fiscal. Para enfrentar esta
situación, se aplicó, por un lado, la contención de los gastos corrientes, propendiendo
paulatinamente a la privatización de algunos servicios públicos; por otro
lado, se asumió una severa reforma tributaria, que priorizó los impuestos al consumo.
Así, si antes de la aplicación del ajuste, los ingresos fiscales por renta interna

266
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
estaban compuestos mayoritariamente por impuestos a los ingresos o rentas (69%
en promedio), desde finales de los ochenta y hasta hoy, están compuestos en cerca
del 75% por ingresos de impuestos al consumo, que afectan más a los sectores sociales
que viven de sus ingresos laborales. Contrariamente, los sucesivos gobiernos
evitaron gravar con impuestos a las ganancias empresariales y concedieron, con
frecuencia, exenciones y perdones a la empresa privada.
Por su parte, la privatización de las empresas estatales –que tomó la forma de
“capitalización”– significó la transferencia del patrimonio estatal y el control del
excedente económico del país a manos de capitales extranjeros. Además, tuvo el
agravante de que no trajo nuevos ingresos fiscales pues se basó en una forma sui
géneris de “asociación” entre Estado y capitalistas foráneos: un monto similar al
capital original fue invertido por los capitalistas extranjeros, a cambio de más del
51% de las acciones y la administración de las empresas; el valor del capital inicial,
en forma de acciones, pasó a manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones
como representantes de los ciudadanos bolivianos 10 .
La privatización acentuó la dualidad de la economía nacional, pues su dinámica,
de ahí en más, se bifurcó en dos sentidos: por un lado, una economía basada
en el mercado interno y en sectores con presencia mayoritaria de productores nacionales
–empresarios medianos e “informales”– con bajos niveles de productividad,
atraso tecnológico y productos baratos para consumidores pobres, pero con
alta demanda de fuerza de trabajo; por otro lado, una economía compuesta por
empresas de gran magnitud, con alta productividad y utilización de tecnología de
punta, con mercados externos de alta capacidad adquisitiva y regímenes monopólicos
otorgados por el Estado, con escasos grados de eslabonamiento con el resto de
la economía y con reducida demanda de fuerza de trabajo. Esta dualidad se refleja
en las enormes diferencias de productividad entre de los sectores: la productividad
del trabajo en la agricultura, la industria y la construcción era, como máximo,
apenas un cuarto de la productividad de sectores como la minería, energía eléctrica
y los establecimientos financieros (Arze, 2001). De aquí arranca, la enorme
importancia de la industria hidrocarburífera –particularmente la explotación de
gas natural– porque encarna una reedición del establecimiento de enclaves en una
economía atrasada.
La industria nacional, extremadamente débil, que había basado su incipiente
desarrollo en las políticas proteccionistas, se enfrentó desde 1985 a una
competencia excesiva con industrias extranjeras, bajo el supuesto de que la apertura
provocaría su transformación, a partir de la introducción de capital y tecnología.
Transcurridos veinte años de esta aventura, la evolución de la industria
10 Los dividendos son distribuidos entre las personas de la tercera edad, bajo la forma de un subsidio anual de
aproximadamente 200 dólares, denominado Bonosol. Este esquema fue modificado por un nuevo sistema introducido
por el Gobierno de Evo Morales en 2007 que aumentó los pagos a la población mayor de 60 años.

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 267
boliviana desmiente las virtudes proclamadas por dichas políticas, pues sus rasgos
de atraso no sólo que continúan vigentes, sino que se han deteriorado aún más.
La industria boliviana sigue teniendo escasa participación en la economía nacional
contribuyendo con cerca del 17% del PIB, su aporte a las exportaciones
nacionales permanece en un escaso 15% y sigue concentrada en la producción
de bienes de consumo: 60% del valor agregado manufacturero, frente a 37% de
bienes intermedios y 2% de bienes de capital. Peor aún, su escasa productividad
permanece atada a la participación creciente de establecimientos micro y
pequeños (menos de diez ocupados) que constituyen el 95% del total de unidades
económicas del sector y que responden por el 49,5% del empleo, a lo que
debe sumarse el hecho de que las unidades estatales que a fines de la década de
los ochenta eran cerca al 3%, han desaparecido, las unidades empresariales han
caído de 36% a sólo el 26% a fines de los noventa y las unidades denominadas
“informales” que sumaban un 61% a fines de los ochenta, en los noventa llegaron
a ser el 73% (Escóbar y Montero, 2003).
La alternativa de los empresarios nacionales de los distintos estratos industriales
ante el constante deterioro de su competitividad fue la reducción de los
costos laborales; es decir, una competitividad espuria, que ocasiona enormes costos
sociales pero no resuelve la falta de competitividad, debido a la escasa inversión
dirigida a la modernización tecnológica. En el caso de la agricultura campesina
–principal proveedora del mercado interno y continente de una fracción importante
de la población– la apertura comercial provocó la virtual quiebra de varios
rubros, reflejada en la reducción drástica de la oferta de muchos productos que
fueron sustituidos por productos extranjeros (Pérez, 2003). A todo ello se sumó la
constante presión de los Estados Unidos para erradicar completamente los cultivos
de coca, que ocasionó la pérdida de importantes recursos económicos y la destrucción
de miles de puestos de trabajo 11 . Se puede afirmar, por ello, que la liquidación
paulatina y sostenida de condiciones para la producción de los productores campesinos
desembocó en un proceso de vaciamiento del campo –particularmente del
altiplano– por la migración hacia las áreas urbanas y hacia otros países 12 . Según
datos censales, la población del área rural disminuyó sostenidamente a lo largo
de las últimas décadas, desde el 58% de la población nacional en 1976, al 42% en
1992 y a sólo 37% en el año 2001, lo que explica la explosiva urbanización que
vive el país.
11 Cálculos gubernamentales, estiman una pérdida para la economía de 610 millones de dólares y 59 mil puestos de
trabajo en la región del Chapare, por la reducción de la producción de coca y cocaína en el período 1997-2000
(UDAPE, 2001).
12 Dos casos paradigmáticos son el aumento espectacular de migrantes campesino-indígenas en la ciudad de El
Alto y el aumento de residentes bolivianos en la República Argentina y en España.

268
Reforma sectorial
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Las reformas sectoriales llevadas a cabo en los principales sectores económicos,
relacionados con la explotación de recursos naturales, permitieron la incursión
de las empresas transnacionales en condiciones excepcionales para la obtención de
elevadas tasas de ganancia. Consecuentemente, se orientaron a la estructuración
de un modelo de gestión de los recursos naturales favorable a la valorización del capital
de las empresas transnacionales. Este modelo de gestión ha supuesto la exclusión
del Estado de las actividades productivas y el debilitamiento de sus funciones
fiscalizadoras, ocasionando una reducción relativa de la renta estatal y la presencia
de efectos negativos sobre las condiciones de producción y de estándares de vida
de amplios sectores de la población. Contrariamente, asignó el rol protagónico en
el desarrollo de los sectores extractivos a la inversión extranjera, transfiriéndole la
propiedad de las reservas a través de contratos y concesiones, otorgándole garantías
y facilitando mecanismos para la generación de elevados beneficios.
En 1990 fue aprobada una Ley de Inversiones ampliamente favorable a los
capitales externos, pues eliminó todo privilegio a la inversión pública y a la inversión
privada local, declaró la libre repatriación de utilidades y rebasó la soberanía
estatal al transferir toda negociación de disputas a órganos supranacionales. Durante
la primera mitad de la década de 1990 se establecieron nuevas regulaciones
normativas que privilegiaron las inversiones de capitales privados, nacionales y
extranjeros en áreas estratégicas como la actividad forestal, petrolera y minera. La
prioridad estatal pasó entonces a ser la atracción y protección de las inversiones
extranjeras en la explotación y comercialización de los recursos naturales, mediante
la promulgación de la Ley Forestal en 1995, la Ley General de Hidrocarburos en
1996 y el Código de Minería en 1997.
En el caso del sector forestal la aprobación de la Ley Nº 1700 implicó modificaciones
importantes en varios ámbitos a partir de la presión que ejercieron los sectores
empresariales. Se amplió el período de las concesiones de veinte a cuarenta
años y se incorporó la posibilidad de transferir esos derechos a terceros, acelerando
el carácter privado del aprovechamiento de estos recursos. Asimismo, se estableció
una patente de un dólar por hectárea de concesión, en sustitución del pago por el
derecho de monte basado en el volumen de madera y productos secundarios explotados
(Pavez y Bojanic, 1998).
En el sector minero, las reformas neoliberales comenzaron muy temprano, en
1985, y estuvieron orientadas a la modificación de las normas legales –incluida la
Constitución Política del Estado– que impedían el otorgamiento en calidad de propiedad
de yacimientos mineros a empresas privadas. En 1985 mediante el Decreto
Supremo Nº 21298 se levantaron las restricciones sobre el 80% de las reservas
que estaban bajo control de la estatal Corporación Minera de Bolivia (Comibol),
abriéndolas a la participación privada. Posteriormente, mediante la figura de los

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 269
contratos de riesgo compartido se flexibilizó aún más las prohibiciones constitucionales,
como la referida a la imposibilidad de que personas extranjeras posean,
bajo ninguna circunstancia, propiedades dentro de los cincuenta kilómetros desde
las fronteras. Se eliminaron las restricciones a la comercialización de minerales
que imponía la entrega obligatoria de la producción a las fundiciones estatales. Las
posteriores medidas, acabaron transfiriendo todo el patrimonio estatal a manos de
inversionistas privados y convirtiendo a la Comibol en una oficina suscriptora de
contratos, excluyéndola de toda actividad productiva.
En el ámbito de la tributación minera, las disposiciones legales suponen cambios
favorables para las empresas privadas, pues establecieron como único impuesto
el Impuesto Complementario Minero con una alícuota variable de entre 1% y 7%
según el tipo de mineral, acreditable contra el Impuesto a las Utilidades de las Empresas
(IUE); adicionalmente, se estableció la exención del Impuesto a las Transacciones
(IT) a los productos de exportación. De este modo, se eliminó la figura de la
regalía como pago de la renta por la propiedad estatal y se promovió la monetización
acelerada de las reservas con el incentivo de la devolución de impuestos a los
exportadores. El principal resultado de esta política es que los aportes de la minería
al Estado son insignificantes –cercanos al 4% del valor de las ventas–- al igual que
las contribuciones a los departamentos productores 13 .
El caso paradigmático de las reformas neoliberales respecto a los recursos
naturales es, sin duda, el del sector hidrocarburífero. Los cambios esenciales ocurridos
con la modificación el año 1996 de la Ley de Hidrocarburos y de otras normas
legales, apuntaron a la concesión a las empresas transnacionales del poder para
definir el uso de estos recursos y determinar el curso de la política de hidrocarburos,
despojando al Estado de toda soberanía. En efecto, la Ley Nº 1689 transfirió
a las empresas petroleras el derecho de disponer libremente de los hidrocarburos
y les otorgó la facultad de transportar, comercializar, refinar e industrializar los
hidrocarburos, bajo sus propias condiciones y no bajo principios o imperativos que
atiendan al interés del Estado o las necesidades de la población. Toda la institucionalidad
estatal fue reducida a un mero apéndice de las empresas, convirtiendo
a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) en una oficina encargada de
suscribir contratos y realizar tareas gratuitas como “agregador” de gas natural en
los contratos de exportación. Se estableció un sistema de regulación sectorial, por
medio de la Superintendencia de Hidrocarburos, que no tenía autoridad sobre las
empresas petroleras y se limitaba a fijar precios y tarifas en el marco de un modelo
de libre mercado.
13 La atracción de capitales ocasionó, además, graves problemas sociales reflejados en la desestructuración de la
producción tradicional de comunidades campesinas sometidas a nuevas relaciones mercantiles y/u obligadas a
migrar para permitir la explotación minera. Tampoco estuvieron ausentes los conflictos derivados de los efectos
sobre el medio ambiente producidos por la minería de explotación masiva.

270
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Con el propósito de favorecer la penetración del capital extranjero, la
nueva normatividad realizó profundos cambios en el ámbito tributario. Aunque
las empresas estaban sujetas al pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el
IT e IUE, obtuvieron tratamientos especiales, como la exención del IVA a las
exportaciones, exención del IT a las ventas internas de petróleo y gas natural,
y la acreditación del IUE contra la Regalía Nacional Complementaria. Más grave
aún, se introdujo una nueva definición de hidrocarburos: los Hidrocarburos
Existentes (hidrocarburos de reservorios que estuviesen en producción a la fecha
de promulgación de la nueva ley) y los Hidrocarburos Nuevos (hidrocarburos de
reservorios cuya producción se haya iniciado después de la reforma legal), sujetos a
una diferente carga impositiva, 50% y 18%, respectivamente. Más tarde, la Ley
Nº 1731, convirtió muchos de los que se consideraban hidrocarburos existentes
en hidrocarburos nuevos 14 .
De esta manera, el pago de impuestos bajo el nuevo régimen tributario fue
menor, en términos unitarios, que los pagados bajo el anterior régimen: entre 1990
y 1996, el Estado obtuvo US$7,77/BOE (barrels of oil equivalent), mayor a los
US$6,63/BOE que logró recaudar en el período 1997-2001 (Medinaceli, 2004).
Los resultados reafirman el criterio de que la reforma tuvo como objetivo supremo
garantizar la monetización acelerada de las reservas naturales mediante su exportación
como materia prima. Contrariamente, los beneficios para el Estado y los
consumidores locales del incremento de la producción de gas y petróleo simplemente
fueron descartados por los sucesivos gobiernos como objetivo de la política
nacional.
En septiembre de 1996, se firmó el contrato con Brasil para la exportación de
7,9 trillones de pies cúbicos (tcf) de gas natural en veinte años y la construcción
del gasoducto Río Grande-Corumbá-Sao Paulo-Porto Alegre, con una capacidad
de transporte de treinta millones de metros cúbicos diarios (MMm 3 d). El volumen
comprometido en este contrato superaba, de acuerdo a información del gobierno
de entonces, la cantidad de reservas probadas de gas natural que no llegaban a los
cinco tcf. La obligación de cumplir con el contrato –que imponía elevados riesgos
de multas y sanciones– mediante inversiones en exploración y desarrollo de la producción,
fue presentada posteriormente por funcionarios del gobierno de Sánchez
de Lozada como la razón por la cual se otorgó amplias ventajas a los inversionistas
extranjeros (Miranda, 2003).
En la fijación del precio del gas exportado también se deslizó la intención
de favorecer a la empresa transnacional Petrobrás. 15 El cálculo realizado en las
14 Según YPFB, del total de reservas de gas natural –probadas y probables– para el año 2001, el 97% eran reservas
nuevas y sólo el 3% constituían reservas existentes; similar situación se daba en el caso del petróleo condensado.
15 También en el transporte se privilegia el interés de las empresas: mientras la tarifa de transporte de gas natural
para el mercado interno es de 0,41 dólares por millar de pie cúbico, la tarifa de exportación es de 0,22 dólares
por el mismo volumen.

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 271
negociaciones tomó en cuenta un valor calorífico superior al del gas natural,
por lo que el país fue obligado a incorporar en la corriente de gas exportado
todos los elementos licuables que lo acompañan, recibiendo un precio menor
correspondiente sólo a su mayor componente, el metano. De este modo, la
calidad excepcional del gas boliviano vendido como combustible, permite al
Brasil obtener adicionalmente entre noventa a cien toneladas diarias de GLP
y de diez a quince toneladas diarias de gasolina natural a precios menores que
el precio comercial (Miranda, 2003)). Es imprescindible, además, anotar que
los precios obtenidos por las empresas no guardan relación con sus bajísimos
costos, menores a los prevalecientes en otros países. Así, se estima que los costos
de las compañías Andina y Chaco son, respectivamente: en la producción
entre 74% y 73% menores al promedio de veinte empresas internacionales; los
de búsqueda y desarrollo entre 94% y 46% menores; y los gastos administrativos
entre 45% y 59% menores (DPC, 2003).
Es posible concluir, entones, que la incursión masiva de capital extranjero
fue posible por la entrega en condiciones extraordinariamente favorables de los
principales activos productivos estatales (las cinco empresas más importantes
del país), por la existencia de enormes yacimientos de recursos naturales (descubiertos
por las empresas estatales) y por los negocios asegurados previamente
por el Estado (exportación de gas a Brasil). Contrariamente, los supuestos
efectos de la modernización tecnológica, productividad y mejora de la gestión
que traería el capital foráneo se diluyeron por la característica desvinculación
de esos sectores con el resto de la economía. El resultado fue la presencia de
sectores económicos modernos dirigidos preferentemente a la exportación y a
los servicios, frente a amplios sectores atrasados tecnológicamente y carentes
de apoyo estatal. Por ello, para numerosas actividades ligadas al mercado interno,
las políticas de apertura y la economía de libre mercado han significado la
imposición, como única alternativa, del uso de una estrategia espuria de competitividad,
basada en la reducción de los costos laborales y la precarización de
sus condiciones.
Explotación de la fuerza de trabajo
La recuperación de las tasas de ganancia requiere elevar la tasa de plusvalía,
recurriendo a la depresión de la fracción que, en el valor de las mercancías,
corresponde al pago de la fuerza de trabajo. Este objetivo es alcanzado
recurriendo a diversas modalidades de intervención, como la intensificación
del trabajo, el alargamiento de la jornada de trabajo y la reducción del salario
(plusvalía absoluta), o mediante la reducción del valor de la fuerza de trabajo
a través del acrecentamiento de la fuerza productiva en las ramas económicas

272
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
que proveen de mercancías integradas en el consumo de la clase obrera (plusvalía
relativa 16 ).
En Bolivia, las políticas de ajuste se orientaron a afectar de forma directa los
estándares de explotación de la fuerza de trabajo, mediante la eliminación de las
cláusulas protectivas de la legislación; propiciaron el aumento del ejército de desocupados,
cuya competencia permitió bajar los salarios a niveles insospechados y
fomentaron el aprovechamiento de la masa de trabajadores del denominado sector
informal. Contradictoriamente, la elevación de la plusvalía mediante la elevación
de la productividad de las ramas productoras de bienes-salario (como alimentos y
bienes de consumo no duraderos) no se verificó, debido a la escasa incorporación de
innovaciones tecnológicas. En suplencia de la modernización tecnológica, las empresas
de las distintas ramas adecuaron las nuevas formas organizativas del trabajo a
condiciones técnicas tradicionales y hasta obsoletas. Se produjo, entonces, el uso de
“estrategias defensivas” (Gutiérrez, 1990) dirigidas a elevar la explotación de la fuerza
de trabajo mediante la funcionalización de formas organizativas, como la inclusión
de instancias que canalizan la participación del trabajador en tareas de control y la
“externalización” de costos en algunas fases de la producción y los servicios de apoyo.
Asimismo, se acentuó la opresión sobre la economía campesina a través del desigual
intercambio mercantil y se difundió la subordinación de las formas precarias de producción
de los sectores “informales” a las unidades capitalistas, para deprimir el valor
de la fuerza de trabajo.
Estas estrategias, amparadas por los gobiernos de turno, enfrentaron la resistencia
de las organizaciones sindicales, lo que derivó en el uso de medidas coercitivas
y de fuerza, como el residenciamiento de dirigentes, el encarcelamiento de
activistas y, en general, la criminalización de la protesta social, demostrando que el
establecimiento de la liberalización económica favorable a la globalización es un
fenómeno enmarcado en la lucha de clases.
Para comprender los efectos de estas políticas en la explotación de la fuerza
de trabajo, resulta útil observar la precarización de las condiciones laborales. La
jornada de trabajo aumentó de manera importante durante el largo período del
ajuste, permitiendo la obtención de mayores tasas de plusvalía por parte de los empresarios.
Las jornadas semanales promedio se incrementaron en un par de horas
para el conjunto de los ocupados, aunque fueron los obreros los más afectados: el
promedio semanal de horas trabajadas que en 1989 alcanzaba a 49,6 y en el año
2000 llegaba a las 52 horas (Montero, 2003). Además, la duración del tiempo de
trabajo fue también afectada por la presencia de dobles jornadas o actividades secundarias,
que muchos trabajadores realizan por la insuficiencia de sus ingresos.
16 Concepto de Marx para designar la generación de plusvalía o plusvalor reduciendo el precio de las mercancías
que consume el obrero y que viene por la mayor productividad de las ramas que producen esos bienes de consumo
o mercancías.

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 273
La reducción de salarios fue posible por la eliminación de algunas fracciones
especiales del salario nominal que elevaban éste con el paso del tiempo y protegían
la capacidad adquisitiva del mismo. En agosto de 1985, se “reordenó” el conjunto
de los costos laborales reduciendo varios derechos adquiridos por los trabajadores:
eliminación de bonos (ligados a la permanencia en el trabajo y otros destinados a
cubrir gastos específicos) a través de su inclusión en el salario mensual y el cambio
de los parámetros de su cálculo. En el caso del bono de antigüedad –una forma de
elevación nominal del salario como retribución a la mayor experiencia laboral– se
redujo el tope máximo de su escala (pagada a los veinte años o más de antigüedad)
de 65% a 50% del sueldo o salario mensual nominal. También se modificó la base
de su cálculo, reemplazando el salario o sueldo mensual por el salario mínimo nacional,
comparativamente menor. Finalmente, se cambió la frecuencia de la escala
de anual a trienal, con lo que, en un escenario de elevado empleo eventual, resultó
un derecho de difícil realización. En definitiva, la consolidación de los bonos al salario
mensual significó una clara reducción de los costos para el empleador que, de
ahí en adelante, negoció los salarios contractuales sobre un monto relativamente
menor (Arze, 1999). Posteriormente, los diferentes gobiernos liberales impusieron
como mecanismo de actualización del salario nominal el incremento referido a
la “inflación esperada”, con lo que, en presencia de tasas de inflación mayores, el
salario real fue reduciéndose paulatinamente. Esta situación puede comprobarse al
comparar su magnitud con el de una canasta básica de alimentos: a mediados de
los años noventa, el salario medio de los obreros constituía apenas el 87% del valor
de dicha canasta, y más del 70% de los trabajadores de la industria manufacturera
percibía un salario menor a una canasta de alimentos (Arze, 2001).
Otra vía para reducir los salarios fue la difusión de contratos eventuales de
trabajo, que permitió eludir varios costos legales, afectando la vigencia de los beneficios
sociales atados al salario monetario. La difusión de la eventualidad en el empleo
alcanzó niveles elevados, contrastando con lo que ocurría en los años previos
al ajuste neoliberal: a mediados de los noventa una cuarta parte de los asalariados
tenía contratos eventuales, contrastando con los niveles de estabilidad que en el
pasado garantizaba la intervención estatal a través de normas protectivas. Adicionalmente,
se verificó el aumento de empleos de jornada parcial y de corta duración,
que afectó a todos los segmentos de la economía, incluido el sector público.
Un indicador importante para conocer el estado de las condiciones laborales
vigentes es el referido al acceso del trabajador a algún tipo de sistema de seguridad
social, que incluye el sistema de salud y el sistema de jubilaciones. El reducido
nivel de acceso al seguro de salud muestra una tendencia al deterioro, a fines de los
ochenta casi la mitad de los asalariados tenían ese servicio pero a mediados de la
siguiente década, esa cobertura cayó a menos del 30%. Por otra parte, la reforma
de la Seguridad Social produjo la liquidación del sistema solidario y lo sustituyó
por un sistema privado de ahorro administrado por las Administradoras de Fondos

274
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
de Pensiones (AFP). Esto ocasionó la marginación de numerosos grupos de trabajadores
del beneficio de jubilación e introdujo un elevado riesgo para el goce de
este beneficio en el futuro, al modificar drásticamente los parámetros de acceso al
mismo: se elevó la edad de jubilación de 55 a 65 años y se incrementó los años de
trabajo necesarios para obtener una renta mínima. Adicionalmente, se elevó la
alícuota correspondiente al aporte del trabajador, se redujo en dos tercios el aporte
patronal y se eliminó el aporte estatal, reduciendo directamente el salario neto. 17
Finalmente, las reformas permitieron la elusión de otros costos laborales –reconocidos
legalmente bajo la forma de “beneficios sociales”– por parte de los capitalistas,
gracias al abandono por el Estado de sus funciones fiscalizadoras. Según la
legislación vigente, los asalariados deberían percibir una serie de beneficios colaterales
como el aguinaldo, la prima por utilidades, el bono de producción y otros. A
fines de los años ochenta, poco más de un tercio de los asalariados no recibía ninguno
de esos beneficios; esa situación empeoró en los noventa, cuando el número
de los trabajadores marginados de esos beneficios ascendió al 50%.
El crecimiento sostenido del desempleo es, por excelencia, la forma de la contención
salarial y de la reducción del valor del salario. Ello es posible porque acentúa la
competencia entre los trabajadores para acceder a una fuente de trabajo, deprimiendo
los estándares salariales, principalmente en el caso de la fuerza de trabajo de menor calificación.
Después de la aplicación de las medidas de estabilización, la tasa de desocupación
se elevó considerablemente alcanzando niveles históricos del 10% de la Población
Económicamente Activa (PEA); posteriormente, en la primera mitad de los años noventa,
se redujo llegando a un promedio de 3,5%, para concluir elevándose hasta más
del 10% a inicios de este siglo. Pese al dramatismo de estas cifras, el indicador de la tasa
abierta de desocupación no refleja la gravedad de este fenómeno, que es encubierto por
la presencia de un elevado nivel de subempleo en todos los sectores económicos, que
bordea el 60% de la masa de ocupados. Esta situación se produce por la inexistencia
de mecanismos que protejan la cesantía y por la persistencia de niveles salariales muy
reducidos, que obligan a la fuerza de trabajo a venderse por debajo de su valor.
Empero, el fenómeno característico del mercado laboral –como sucede en la mayoría
de los países latinoamericanos– agudizado con la implementación de las políticas
neoliberales es la existencia de un extendido “sector informal” 18 . Este fenómeno es particularmente
importante para comprender los mecanismos de explotación de la fuerza
de trabajo por el capital. La articulación de unidades “informales” al sector empresarial
17 La reforma de pensiones, en realidad, fue una medida de carácter financiero destinada a generar volúmenes importantes
de ahorro interno para el financiamiento de la actividad privada. Este objetivo no fue cumplido debido
a que la insolvencia del Estado llevó a los regímenes que administraron la reforma a desviar, mediante diferentes
disposiciones legales, los aportes laborales al financiamiento del déficit fiscal (Arze, 2003).
18 En la reconfiguración del empleo destacan: la reducción de la participación estatal en el empleo del 25% del
total de ocupados al 12%, la persistente incapacidad de la empresa privada para generar empleo y el crecimiento
explosivo del sector informal, que superó el 70% de la población ocupada urbana (Arze, 2004).

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 275
capitalista, a través de mecanismos como la subcontratación y el crédito “microempresarial”,
permite la exacción de valor proveniente de la explotación de la fuerza de
trabajo en los segmentos atrasados de la economía mercantil, por parte de los capitales
financieros e industriales. Varias investigaciones desarrolladas a lo largo del período
neoliberal dan cuenta de la extensión de ese fenómeno que ha alcanzado a diferentes
ramas productivas, incluidas aquellas cuya producción está dirigida a los mercados del
exterior (Kruse, 2000; Escóbar, 2000, Poveda y Rossel, 2003).
Se puede afirmar, entonces, que la aplicación de las políticas de ajuste ha operado
al margen de las necesidades de la propia economía interna, recurriendo al uso
extendido y creciente de una estrategia depredadora de la fuerza de trabajo por parte
del capital. 19 Ello se concretiza en la imposibilidad de elevar la eficiencia del sistema,
pues las pocas experiencias positivas de incremento de la productividad, son
contrarrestadas por el enorme peso de actividades de escasa productividad –como el
sector informal–, pero responsables de la generación de la mayor parte del empleo.
Todas estas transformaciones desembocaron en un proceso de creciente pobreza y
desigualdad social. Sólo a manera de ilustración, baste mencionar que la Incidencia
de Pobreza por línea de pobreza alcanzaba en el año 2002 al 64,3% del total de la
población nacional (53.,% en el área urbana y 82% en el área rural), frente a un
62,6% de 1999; asimismo, la desigualdad en la distribución del ingreso empeoró, pues
mientras en 1992 el 20% más rico de las personas se apropiaba del 55,8% del ingreso
laboral total y el 20% más pobre sólo obtenía el 4,15% del ingreso total, en el año
2001 esos porcentajes eran del 57,9% y del 3,15%, respectivamente.
El balance final
La consolidación de un nuevo régimen de acumulación, encabezado por las
fracciones de la clase dominante más ligadas a los intereses de las fracciones dominantes
del capitalismo internacional –las empresas transnacionales– fue posible
gracias al abatimiento momentáneo de los movimientos sociales que cifraron
esperanzas en la mejora de las condiciones económicas generales y debido a la
implementación periódica de algunas medidas de carácter popular como la municipalización,
la “universalización” de los servicios de salud y el otorgamiento de
subsidios como el Bonosol. También operó favorablemente la uniformización del
pensamiento en los círculos intelectuales y académicos, acicateados por una serie
de beneficios que recibieron de las esferas gubernamentales; este discurso apologético
recurría a los indicadores macroeconómicos como la tasa de crecimiento del
19 Cabe destacar que la misma no es ajena al propio capital extranjero que, aprovechando la existencia de un deprimido
nivel salarial y la ausencia de fiscalización gubernamental, se ha “aclimatado” a las condiciones presentes
en el mercado laboral para aumentar su rentabilidad.

276
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
producto, la inflación o las reservas monetarias como evidencias de un supuesto
proceso de desarrollo económico y social.
Sin embargo, los mecanismos descritos que se utilizaron para consolidar la presencia
de los capitales transnacionales, no sólo que no modificaron la dinámica y la
tendencia del crecimiento económico (las tasas de crecimiento del PIB se comportaron
irregularmente y nunca alcanzaron las verificadas en la década de los años setenta),
sino que concluyeron ratificando la orientación del patrón de acumulación capitalista
vigente desde hace muchas décadas. En sentido estricto, lo que hizo el neoliberalismo
fue una restauración del dominio de las fracciones oligárquicas, que económica e
ideológicamente son tributarias de una ideología que sostiene que la única posibilidad
de desarrollo del país es su vinculación en calidad de aliado a los grupos del capital
extranjero que promueven la explotación de los recursos naturales y las industrias que
demandan fuerza de trabajo barata, y los orientan a los mercados internacionales.
Como señala Orellana: “La restauración oligárquica evidencia que la histórica
modalidad del desarrollo capitalista en Bolivia, es decir el patrón de acumulación,
no cambió substancialmente. Si partimos del criterio de que un patrón de
acumulación se determina a partir de las formas de subordinación de la economía
local por el capital monopolista, la articulación interna entre los diversos sectores
económicos de la producción social y las especificidades de la reproducción del
capital que estas relaciones determinan (…), convendremos entonces que en Bolivia
el patrón centrado en la producción y exportación de materias primas no se
transformó en su contrario”(Orellana, 2006).
En el curso de su historia, Bolivia ha tenido una economía dominada por
los sectores de extracción de recursos naturales: explotación de la plata en el siglo
XIX, explotación de la goma en la primera mitad y de estaño y gas natural en la
segunda mitad del siglo XX. Por ello, su vinculación a la economía internacional
ha marcado la limitada difusión de las relaciones capitalistas en el resto de la economía,
dando lugar a una economía desigual y combinada, en la que convive la
producción automatizada de las industrias minera y petrolera con la explotación
tradicional –de técnica caduca– de la agricultura campesina. El intento de modernización
capitalista emprendida por los regímenes nacionalistas salidos de la
Revolución de 1952 concluyó frustrada por su propia incapacidad para trascender
esa ideología y, fundamentalmente, porque el escenario mundial no pertenecía ya
al viejo capitalismo competitivo sino al capitalismo monopólico que, a diferencia
de aquél, cimienta su acumulación no en el desarrollo de la producción sino, principalmente,
en la exportación de capitales y la obtención de rentas.
El sino del país, al que las clases dominantes lo han condenado, estuvo reflejado
por el ideólogo de los empresarios mineros del siglo XIX, Mariano Baptista,
con estas palabras: “Debe ser Bolivia, en el mercado general, productor de materias
primas y muy particularmente de minerales. Su más grande oferta consistirá, por
muchos años, en oferta de metales; su constante pedido será el de artículos ma-

los efecTos perversos de la gloBalización neoliBeral en Bolivia 277
nufacturados, y su progreso material, dependerá de ese cambio. (…) Pedir capital
extranjero, tocar a las puertas del crédito extranjero, comprometer el interés extranjero
en nuestra producción principal, gaje de las restantes, alimento nacional:
tal es pues el desideratum de nuestra situación” (Lora, 1967).
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La conclusión “refundación” más reciente de
Bolivia: ¿Qué tan original?
Laurence Whitehead
Official Fellow, Nuffield College, Oxford
Este volumen de ensayos refleja miradas divergentes hoy en debate en Bolivia.
No está diseñado para promover un punto de vista particular, ni para atacar
posiciones antagónicas. Por el contrario, los editores, outsiders simpatizantes de
Bolivia pero no comprometidos con sus movimientos políticos, han buscado juntar
algunas de las visiones más claras y coherentes que ofrecen las posiciones en debate,
a fin de clarificar a los lectores, tanto dentro como fuera del país, la naturaleza
“fundacional” de los debates actuales y las implicaciones más profundas de su gravitación
hacia un lado u otro del espectro.
Por ello, el volumen comienza con preguntas fundamentales sobre la identidad
colectiva –etnicidad primero y regionalismo después–. La lectura paralela
de la elocuente presentación de Xavier Albó sobre la priorización de las raíces
“indígenas” de las identidades sociales de Bolivia, del trabajo de Carlos Toranzo
que pone el acento en el mestizaje y de la reflexiva presentación de Diego Zavaleta
de los argumentos de la “hibridez” permite al lector comprender el significado de
esta controversia discursiva y entender cada posición mejor que si se considera
cada ensayo por separado. En forma similar, José Luis Roca presenta a las lealtades
“regionales”, en desmedro de las identidades étnicas, como la fuerza más importante
detrás de la dinámica política en Bolivia, un punto de vista enriquecido por
la aproximación histórica de Rossana Barragán a los problemas relacionados con
los recursos naturales que están detrás de algunas divisiones. Estos dos ensayos se
complementan bastante bien y muestran la posibilidad de una interpretación que
aborde las rivalidades étnicas más como síntoma que como causa de las divisiones

280
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
sociales. En todo caso, al tiempo que se confirman las intenciones de reescribir la
Constitución, sean cuales sean las bases socioeconómicas o políticas de estos choques
de visiones, es claro que las instituciones aún importan.
Estos desacuerdos serán procesados a través de alguna combinación de reglas
formales y mecanismos informales de transacción. Quizás, sean superados. El ex
Presidente Eduardo Rodríguez Veltzé, también ex Presidente de la Corte Suprema,
es una personalidad ideal para iluminarnos sobre el trabajo de la maquinaria
constitucional formal, mientras que Luis Tapia refleja la rica tradición boliviana de
análisis social en su discusión del contexto informal. Fernanda Wanderley, por su
parte, presenta un enfoque alternativo para el desarrollo de la economía del país al
de la explotación de las materias primas, a pesar de que (como argumenta Miranda)
las exportaciones de gas ofrecen a Bolivia una bonanza que debe ser manejada
adecuadamente.La capacidad efectiva del estado es otro tema clave,analizado aquí
tanto por Franz Barrios, desde una lectura de la institucionalidad fallida,como del
lado de George Gray, quien enfatiza mas bien las tradiciones informales de sustitucion
de un aparato lejano[o tal vez incluso ausente]. Finalmente, Bolivia sigue
fuertemente restringida por su débil ubicación en una economía internacional altamente
competitiva, de forma tal que es importante concluir este debate destacando
las posiciones alternativas a la globalización, claramente presentadas por
Juan Antonio Morales (ex Presidente del Banco Central) y Carlos Arze. El resultado
de este conjunto de interpretaciones confirma que muchos de los problemas
fundamentales de Bolivia no están resueltos. Estos desacuerdos, serios y legítimos,
deberían ser enfrentado por la Asamblea Constituyente y después. El resultado de
la “refundación” de la República genera todavía tensiones continuas y profundas.
En lugar de especular sobre un proceso de revisión constitucional recientemente
completada y todavía inestable, este capitulo final adopta una perspectiva
comparativa e histórica. Sin duda, la transformación comprensiva de estructuras y
prioridades nacionales iniciada con las elecciones de diciembre de 2005 constituye
un esfuerzo mayor para superar lo que hoy son vistos como los errores del pasado.
Pero esta transformación se realiza en una República que ya ha vivido casi dos
siglos de historia institucional y en un sistema político cuyas instituciones y convenciones
informales se han desarrollado a lo largo de más del doble de ese tiempo.
Existieron también, por supuesto, importantes cambios radicales y discontinuidades,
incluyendo una prolongada Guerra de Independencia, la Revolución Federal
de 1898 y la Revolución Nacional de 1952. Por ello, otra forma de contextualizar
el presente proceso constitucional es compararlo con sus precursores. Técnicamente,
han existido 13 Constituciones previas a la que se redacto entre 2006 y 2008.
si bien en algunos casos las innovaciones fueron sólo de orden secundario. Entre
los precedentes más importantes se podría mencionar la Constitución de 1826,
las revisiones liberales de 1851, 1868 y 1880, el nacionalismo económico y social
de la Constituyente de 1938, las versiones de 1961 y 1967, e incluso el decreto

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 281
fundacional neoliberal de 1985 (21060), parcialmente incorporado en 1994. Estos
antecedentes ponen en cuestión cuán “original” puede ser realmente el nuevo intento
de refundar la República.
Es también un desafío situar el proceso en una perspectiva comparativa. Una
influyente línea de análisis argumenta que Evo Morales Ayma y el MAS están,
en realidad, copiando ideas foráneas. Muchos de los temas en discusión en Sucre
y La Paz guardan un fuerte parecido con innovaciones adoptadas en Venezuela
después de la elección presidencial del teniente coronel (retirado) Hugo Chávez
Frías en 1998. Varios críticos del proceso boliviano sostienen el argumento que la
Quinta República Bolivariana es el modelo del paquete de reformas en Bolivia.
Esta opinión se refuerza con la convocatoria a una Asamblea Constituyente en
Ecuador, donde el Presidente Rafael Correa parece operar en un carril paralelo.
No hay duda del interés de Chávez por estos desarrollos en los países vecinos, ni
de la significativa influencia que tiene el mandatario venezolano ni de los medios
que posee para proyectar sus preferencias en estos países. De ser correcta, esta línea
de argumentación pondría en cuestión la “originalidad” del esfuerzo refundacional
boliviano. Las siguientes dos secciones de este capítulo adoptan perspectivas históricas
y comparativas para evaluar este escepticismo.
Un ángulo comparativo: la influencia
de los modelos externos (especialmente el chavista)
Una crítica potencialmente demoledora del experimento en ciernes es que,
lejos de representar los auténticos intereses y aspiraciones de la mayoría del pueblo
boliviano, largamente marginada, represente en realidad un trasplante de patrones
externos. Una corriente de esa crítica resalta el rol jugado por una variedad de
organizaciones no gubernamentales (ONG) y movimientos sociales que habrían
transmitido a la conciencia popular sus agendas particulares y sus ideas antiglobalizadoras.
Se pueden identificar algunos ejemplos para defender esta interpretación,
pero tiene varias debilidades centrales.
Primero, como se discute con mayor profundidad en la siguiente sección,
estas ONG no operan en un vacío social. Por el contrario, en Bolivia, los sindicatos
y las organizaciones populares tienen una larga y muy rica tradición de lucha y autoexpresión.
Si fueron apoyados y financiados por donantes extranjeros durante las
dos décadas de supremacía de la “partidocracia neoliberal”, nunca fueron capturados
o subordinados por éstos. Sería más razonable argumentar que en la mayoría de
los casos fueron los movimientos sociales bolivianos los que atrajeron e influyeron
a las ONG, no al contrario.
Segundo, este apoyo se dio en un contexto el que muchos otros actores internacionales
también pudieron proyectar sus preferencias y utopías a una comunidad

282
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
nacional vulnerable. Si algunas ONG apoyaron movimientos de protesta popular,
otros actores, como las embajadas del hemisferio occidental, las corporaciones
multinacionales y las instituciones financieras internacionales, no tuvieron pudor
en dar apoyo, financiamiento y, ciertamente, liderazgo a sus propias contrapartes y
protégés, cuyos objetivos se dirigían a un modelo societal diferente y de transformación
socioeconómica. En realidad, la intransigencia de algunas ONG “antisistema”
puede entenderse como una respuesta progresiva a la vigorosa intromisión de la
agenda neoliberal por parte de actores internacionales dominantes.
Tercero, ninguna de las coaliciones enfrentadas a estas cuestiones ha estado
dispuesta a servir como mera correa de transmisión de modelos de origen externo.
En realidad, incluso el primer Gobierno de Sánchez de Lozada pudo haber
sido influenciado para conducir el diseño y la adaptación de las prescripciones
externas del neoliberalismo y la democracia liberal, como el MAS y Evo Morales
para interpretar y aplicar selectivamente las preferencias antglobalizadoras de las
ONG que lo colaboran. Después de largos períodos de dependencia de los donantes
y de la parcelación del aparato estatal boliviano por sucesivas camarillas de
asesores extranjeros, es entendible que ahora muchos ciudadanos den la bienvenida
a la posibilidad de restaurar el control nacional sobre los asuntos internos,
a pesar de que la nueva administración esté condenada a mostrar inexperiencia
e, incluso, incompetencia. El nacionalismo boliviano y la larga historia del país
en el manejo de las demandas y la intromisión de sus protectores internacionales
aseguran que los modelos externos son filtrados y reprocesados en vez de ser
importados tal cual.
Existe también un ataque político más directo al carácter nacional del proyecto
boliviano. La reelección de Chávez en diciembre del 2006, y la consiguiente
radicalización de las políticas de su República Bolivariana, han centrado la atención
en el rol que juega Caracas en el apoyo –pero quizás también en el asesoramiento e
incluso en el control– a la toma de decisiones en La Paz. Es notorio, por ejemplo,
que las autoridades de Venezuela y Cuba tienen mejor acceso a las esferas más altas
del Ejecutivo que miembros de las otras delegaciones extranjeras e incluso que la
mayor parte de los actores locales. Se argumenta que Evo Morales intercambia
opiniones y es asesorado en forma directa, personal y frecuente por Fidel Castro
y Hugo Chávez. Se señala que el avión presidencial (con sus guardaespaldas) es
provisto gratuitamente por el Estado venezolano. Algunos miembros de la oposición
relacionan estas observaciones de carácter anecdótico con la acusación más
seria de que en aspectos fundamentales de política –como las relaciones de Bolivia
con las compañías petroleras extranjeras, las políticas gubernamentales de reforma
agraria, salud y educación o, incluso, la propuesta de utilizar la nueva Constitución
para la reelección de las autoridades actuales– las decisiones de Bolivia no son originales
sino meras imitaciones de pasos tomados previamente por el presidente de
Venezuela. La versión radical de esta crítica asegura que es sólo cuestión de tiempo

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 283
para que la Bolivia de Evo Morales replique la trayectoria política de Hugo Chávez
en su República Bolivariana. La crisis de Pando en septiembre 2008 cristalizó estas
temores de una manera más acentuada.
Hay que ser prudentes en la evaluación de esta crítica. Por supuesto, los defensores
del Gobierno de Morales insisten en su autonomía y rechazan esas acusaciones
como propaganda histérica. A inicios de 2007, la polarización de la opinión
pública se tornó particularmente visible por las disputas sobre la supuesta violación
de la libertad de prensa. Independientemente de sus preferencias, cualquier observador
medianamente razonable habría reconocido que en Bolivia, por lo menos en
esa etapa del proceso, la prensa y la televisión continuaban disfrutando de libertad
para criticar al Gobierno en grados inusuales, tanto para estándares sudamericanos
como para los propios de la historia boliviana. Es importante ser precavidos en esta
apreciación, sin embargo, porque resulta imposible demostrar que no haya planes
para el control de la prensa, más adelante. También es importante anotar que, en
su mayor parte, la prensa boliviana usa su libertad con mayor moderación y responsabilidad
que la prensa venezolana antes del Gobierno de Chávez. No existe
“Aló Presidente” en la televisión boliviana, y si existiera, la reacción tampoco sería
comparable. El canal Telesur, financiado por Venezuela, está disponible para los
televidentes bolivianos, pero sólo atrae a una audiencia modesta, en parte porque
la relativa baja calidad de sus producciones no puede rivalizar con otras cadenas
de noticias. Algunas radios locales tienen mayor disposición a adoptar una línea
a favor del Gobierno, pero su impacto depende fuertemente de los servicios que
proveen a sus áreas de influencia inmediata.
Cualquier evaluación seria de la influencia de la experiencia venezolana
debería examinar los tiempos y las diferencias de contexto que distinguen al
caso boliviano. Castro y la Revolución Cubana han tenido una larga influencia
en la izquierda boliviana. El Che Guevara fue capturado y asesinado en Bolivia
cuando Evo Morales tenía sólo ocho años de edad. El futuro Presidente de Bolivia
conoció el peronismo durante su estancia en Argentina como trabajador
emigrante, y también estuvo expuesto a ideas marxistas y maoístas en su ascendente
trayectoria política. Sin embargo, no fue sino hasta 2002 (cuando por un
margen estrecho quedó en segundo lugar en las elecciones presidenciales) que
atrajo la atención de la izquierda venezolana o tuvo contacto con Chávez. Para
entonces, la mayor parte de sus compromisos políticos y estructuras de apoyo
estaba ya formada. Cuando estableció contacto con Morales por primera vez,
Chávez tenía cuatro años como Presidente de Venezuela y había sobrevivido
a una fallida intentona de golpe de Estado en abril de 2002. Su base de poder
interno era todavía precaria, el Gobierno de Bush estaba en la cumbre de su influencia
y la riqueza del petróleo estaba lejos de ser evidente. En lugar de llamar
a su amigo boliviano al activismo radical, le sugirió paciencia y precaución. De
acuerdo a la biografía “no autorizada” de Evo Morales, “si bien el venezolano

284
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
le da buenos consejos, también a veces lo trata como un niño”. 1 En suma, el
“modelo chavista” llegó recientemente a Bolivia y su influencia en el largo
plazo es incierta. Un supuesto razonable sería que la razón fundamental de la
alianza de Evo Morales con Caracas descansa en la influencia estabilizadora y
mediadora de los cubanos.
En el largo plazo, las diferentes estructuras y contextos políticos de estos
tres países hacen poco probable que la Bolivia de Evo Morales se alinee estrechamente
con Venezuela o Cuba. En lo que respecta al primero de estos países, no
existe comparación entre la riqueza petrolera de Venezuela, y sus consecuentes
ambiciones geopolíticas, con los todavía modestos y subdesarrollados recursos
hidrocarburíferos de Bolivia, un país mediterráneo y carente de presencia internacional.
Después de casi una década en el poder, Chávez ha establecido una
ascendencia personalista que supera largamente las intenciones mostradas hasta
hoy por Evo Morales. Su pasado militar contrasta con la formación de Morales
como líder de sindicatos y movimientos sociales. Y en el MAS (y en la izquierda
boliviana en general), la relación entre el líder y sus seguidores es mucho menos
vertical que la existente en Venezuela. Ciertamente, una duda clave sobre el
experimento boliviano es si la débil coalición de movimientos sociales unidos
en el presente Gobierno será capaz de mantener su cohesión y controlará las
tendencias a la confrontación interna que han caracterizado a la izquierda boliviana
cada vez que han intentado ejercer el Gobierno. Las resistencias étnicas,
regionales y sectoriales que desafían la gobernabilidad en Bolivia tienen características
distintas a las que enfrenta la República Bolivariana. La naturaleza de
la oposición es también una barrera mayor que en el caso venezolano, dado el
poder económico de las elites de las tierras bajas. Las tradiciones de movilización
y control son también muy lejanas a las de Venezuela.
Casi no es necesario añadir que las diferencias con Cuba son aún más profundas.
La centralización, la disciplina interna, el control de los mercados, la
prioridad de la seguridad nacional y el control ideológico que han caracterizado
la política en la Cuba post-revolucionaria son características diametralmente
opuestas a la experiencia política boliviana. Baste recordar que mientras Fidel
Castro ha ejercido el poder absoluto de forma continua y que Chávez está muy
fortalecido después de su primera década en el poder, ningún presidente boliviano
ha estado jamás cerca de esos períodos de gobierno. Desde el establecimiento
de la democracia en 1982, sólo tres presidentes (Víctor Paz Estensoro, Jaime
Paz Zamora y Gonzalo Sánchez de Lozada) completaron sus mandatos. Los otros
1 Ver Pinto y Navia (2007: 188). En términos más generales, es evidente que en puntos de inflexión claves, tanto
los venezolanos como los cubanos han tendido a recomendar moderación, consejo que los bolivianos no han
aceptado siempre. Ninguno de estos poderes extranjeros querría correr el riesgo de un eventual colapso del
actual experimento boliviano. Ciertamente, no desearían que Evo se convirtiese en un Allende.

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 285
seis presidentes duraron períodos menores. Por tanto, el hecho de que Evo complete
su mandato de cinco años representaría una novedad. Que Morales pueda
establecer un nuevo sistema constitucional para asegurar su reelección hasta
2014 (como especulan algunos analistas) sería una verdadera innovación en la
tradición política boliviana más que una mera imitación de modelos externos.
En toda la historia de la república ningún president boliviano ha extendido su
mandato más allá de diez años.
Hasta aquí se ha tratado de la supuesta influencia de la República Bolivariana
de Venezuela y, en menor medida, de la Cuba socialista. Pero, por
supuesto, existen también otros modelos externos que pueden ser tomados en
cuenta. En particular, está el ejemplo del Gobierno de Lula y el Partido de los
Trabajadores (PT) de Brasil. El presidente brasilero tiene una trayectoria como
trabajador, líder sindical, activista antiglobalización, constructor de un partido
con discurso marxista y popular líder reformista elegido democráticamente que
se asemeja mucho a la experiencia de Evo Morales. Lula tiene una relación de
apoyo y asesoramiento al MAS más larga que los venezolanos y Brasil ofrece
a Bolivia una relación de largo plazo más natural. Existen, sin embargo, fricciones
de corto plazo por la aparatosa “nacionalización” de los hidrocarburos
del 1 de mayo de 2006 (que ofendió profundamente a los altos funcionarios
de Petrobrás y creó problemas a Lula en su campaña presidencial). Sería muy
prematuro asumir, sin embargo, que la influencia pragmática del modelo brasileño
ha sido eclipsada por el vedetismo venezolano. Existen signos de que la
temporal desavenencia entre Bolivia y Brasil puede ser reducida si ambos países
se concentran en lo que en esta situación podrían estar perdiendo.
En el camino, otras influencias externas pueden terminar siendo significativas,
notablemente Argentina, posiblemente Perú y, en alguna circunstancia,
hasta Chile. Tanto la OEA como Unasur han prestado su ayuda ultimante para
mitigor los peligros de la polarización interna. Los Estados Unidos, la Unión
Europea y, ciertamente, China pueden terminar jugando un rol de asesoría y
apoyo a la refundación de Bolivia. Y es de esperar que todas estas influencias
rivales se contra-balancean mutuamente y que así se incremente el margen de
maniobra para que las autoridades de La Paz puedan definir su propio camino.
Sin embargo –salvo en circunstancias muy excepcionales–, es difícil predecir
cómo cualquiera de estos modelos podría volverse tan predominante como para
terminar eclipsando las dinámicas políticas del país. Por ello, la conclusión
principal de esta sección es que la sociedad boliviana mantiene la suficiente
autonomía y características internas como para manejar su propio curso. Ni las
ONG, ni los chavistas (ni cualquier otra influencia externa) tienen suficiente
capacidad de control sobre la dirección en la que Bolivia intenta su refundación.
Para la evaluación de la originalidad del proceso necesitamos pasar ahora
a su comparación con sus precursores históricos.

286
Una mirada hacia atrás: el MAS y el MNR
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
Desde una perspectiva histórica de largo plazo, el experimento actual parece
uno más en una larga secuencia de reorganizaciones políticas, muchas de las cuales
también han estado acompañadas de grandes movilizaciones populares justificadas
en el lenguaje democrático como la transferencia de poder de una pequeña y
exclusiva elite (una “rosca”) a la amplia masa del pueblo boliviano (“lo nacional
popular”). Buscando brevedad y claridad, esta sección se centra sólo en un episodio
de este tipo, probablemente el más largo y transformador en la historia de la
República. La Revolución Nacional de abril de 1952 nacionalizó las tres mayores
compañías mineras, hizo una reforma agraria radical, estableció el sufragio universal
y fortaleció a los sindicatos de trabajadores y campesinos, que ocuparon posiciones
claves en el Gobierno y en las empresas públicas. El partido que condujo
esa refundación de la República fue el Movimiento Nacionalista Revolucionario
(MNR), que se mantuvo en el poder doce años hasta el golpe militar de noviembre
de 1964. El MNR fue, para más de una generación, el más influyente espacio de
formación del liderazgo político. Sólo perdió su preeminencia cuando su último
dirigente, Gonzalo Sánchez de Lozada huyó del país en octubre de 2003, en medio
de bloqueos y violencia callejera. Con este precedente en mente, nos parece útil
comparar el período temprano del MNR (desde abril de 1952 hasta la conclusión
de las principales reformas hacia mediados de esa década) con el que el MAS encabeza
hoy. Nuevamente, el objeto de esta comparación es aportar mejores luces para
la evaluación de la “originalidad” del nuevo proyecto de refundación nacional.
Como en la sección previa, es importante empezar el análisis con la precaución
que el caso amerita. A fines de 1954, pocos observadores pudieron evaluar
con suficiente certeza la naturaleza y escala de los cambios que estaban en camino.
Es igualmente factible que evaluaciones tempranas del Gobierno de Morales, recién
terminado su tercer año de mandato, sean también incompletas. Sin embargo,
existen algunas lecciones preliminares de la comparación que podrían servir de
guía para las perspectivas políticas de hoy.
El impacto inmediato de la movilización revolucionaria de inicios de la década
de 1950 provocó temores (para no mencionar prácticas) de una magnitud
muy distinta al proceso de 2006-2007. Entonces existía una fuerza político policial
con poderes represivos, incluyendo “campos de concentración”, y los periódicos
opositores estaban sujetos al control o al cierre (como Los Tiempos, el diario más
importante de Cochabamba). El poder de las armas estaba distribuido en tres partes
iguales entre las fuerzas de seguridad, los sindicatos obreros y los sindicatos
campesinos. La Revolución Nacional redistribuyó los activos y el poder de una
manera más drástica que cualquier intento del Gobierno del Presidente Morales y
del MAS, elegido democráticamente y todavía relativamenta constreñida por las
estructuras institucionales heredadas (como un Congreso con fuerte presencia de

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 287
los partidos de oposición). . Cuando sus críticos lo acusan de importar prácticas totalitarias
de Venezuela, olvidan ese modelo nacional de poder arbitrario. Por ello,
el MNR, que figura ahora tan prominentemente en la oposición, suprime su propia
historia y el origen popular de su poder.
Mientras que en la década de 1950 la discusión predominante era el nacionalismo,
hoy el enfoque está centrado en las “multi” y “pluri” identidades nacionales.
Desde una perspectiva contemporánea, la Revolución Nacional intentó imponer
una identidad homogénea “mestiza” que negaba las realidades étnicas, lingüísticas
y culturales de la sociedad. El MNR redefinió a los “indios” como “campesinos” y
le dio a ese cambio un sentido de liberación: la incorporación de las masas rurales
excluidas a la sociedad dominante. Hoy, el MAS se mira a sí mismo como el Gobierno
que está revirtiendo esta distorsión, permitiendo que la verdadera mayoría
de pueblos y naciones indígenas se libere de la subordinación a la elite europea que
ha mantenido su ascendencia a través del control de un Estado centralista. Esta es,
ciertamente, una diferencia significativa entre los dos proyectos de refundación.
Pero no debe ser sobreestimada. Los resultados de la reforma agraria, el sufragio
universal y la expansión de la educación primaria en la década de 1950 abrieron
nuevas oportunidades para la organización social y la participación política de las
masas rurales, la mayor parte de las cuales puede ser descrita como “indígena”. El
Estado centralista no era tan poderoso como para suprimir estas identidades; por
lo contrario, su estabilidad dependía de lograr un modus vivendi con los grupos
mejor organizados. Las demandas indígenas de hoy se basan en las nuevas oportunidades
y canales de expresión creadas por la Revolución Nacional. Más aun, esas
demandas se expresan mayoritariamente en español (que será, asimismo, la lengua
principal de la Constitución de 2009). Por lo tanto, la refundación actual de la
República en sus líneas “originales” representa tanto la extensión de una tradición
anterior, como la ruptura de algunas de sus rigideces. Al parecer, esto no constituye
un repudio “indígena” esencialista al exclusivismo europeo, sino más bien
una renegociación de los términos del acuerdo previo, trasladando quizás algunos
privilegios de la minoría “blanca” a una variedad de demandantes indígenas, pero
con una masa “mestiza” de la población que mantiene el equilibrio.
La redistribución de las oportunidades sociales entre identidades colectivas
antagónicas está condenada a generar apasionados debates y sentimientos intensos
en tanto enfrenta demandas opuestas de derechos. Sin embargo, en comparación
con los conflictos de suma-cero y los discursos polarizantes de la década de 1950,
los debates contemporáneos en Bolivia son notablemente abiertos y lúcidos. Varios
capítulos de este volumen ilustran cómo posiciones alternativas están siendo
articuladas con cuidado y relativa moderación y cómo la opinión pública, en el supuesto
de que sea el árbitro, puede ser influenciada en una dirección u otra según la
calidad de los argumentos. Evo Morales y el MAS son capaces de asegurar un apoyo
electoral substancial aun en las tierras bajas del este; los votantes de El Alto ac-

288
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
tualmente pueden parecer los más radicales, pero hace no mucho también votaron
por Sánchez de Lozada e incluso por el ex dictador Hugo Banzer. En resumen, hoy
existe una lucha real por los corazones y las mentes de una ciudadanía autónoma.
Ningún Presidente de Bolivia puede dar por sentada la lealtad de sus bases tradicionales.
Esto fue algo que el MNR aprendió muy lenta y dolorosamente después de
1952. Hoy es una limitante mucho más evidente para el liderazgo del MAS.
En 1952, la Revolución Nacional era vista como una ruptura total con
todo lo que la precedía. Pero, en realidad, mantuvo importantes líneas de continuidad
que guiaron pero también restringieron la refundación. Las políticas de
nacionalismo económico de la Revolución fueron en muchos aspectos una aplicación
de principios ya establecidos en la Constitución de 1938. La Revolución
de Abril fue un cambio violento, pero depositó el mando en un Presidente y un
Vicepresidente que gobernaron por el período de cuatro años para el cual habían
sido elegidos en las elecciones de 1951. Viejas instituciones fundamentales,
como la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) y Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), coexistieron con nuevas entidades creadas por la
Revolución, como la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) y la Central
Obrera Boliviana (COB). En suma, la refundación combinó características del
viejo orden con creaciones del nuevo. El MAS también ha innovado, ha vuelto
a dotar a YPFB de activos y responsabilidades y ha promovido una Asamblea
Constituyente que funciona de manera paralela al Congreso, aunque finalmente
era el segundo que finalizó el nuevo texto constituciónal. Pero Evo Morales
no llegó al poder a través de un golpe o de un acto revolucionario y no ha sido
amenazado (hasta ahora) por un golpe (como sucedió con Chávez en 2002) o
una invasión (Bahía de Cochinos en el régimen de Castro). Por ello, el balance
entre continuidad e innovación se inclina más hacia la continuidad. Hasta el
momento, instituciones fundamentales, como la Corte Nacional Electoral y el
Banco Central, se mantienen más o menos intactas aunque el Tribunal Constituciónal
y la Corte Suprema hayan perdido mucho peso institutciónal. Bolivia
está intentando refundar sus instituciones en un ambiente democrático, con un
apoyo substancial de su ciudadanía tanto a la dirección del cambio como al proceso
de evolución pacífica. La originalidad del experimento actual podría residir,
entonces, en su potencial para reconciliar dos tendencias que nunca han fluido
juntas. En un libro anterior, argumenté que “el país tiene una larga, rica y muy
sofisticada tradición de gobierno liberal constitucional, pero desafiada en varios
momentos por la movilización desde abajo, generalmente a instancias de caudillos…”.
En general, la tradición constitucional “restringió la participación a
una elite social de gente decente, y la tradición de participación tendió a desbordar
y empantanar los canales formales definidos por las formas constitucionales”
(Whitehead, 2001: 21). Para que emerja una democracia “viable” en Bolivia será
necesario establecer acuerdos en los que el constitucionalismo y la participación

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 289
puedan fluir juntos en lugar de enfrentarse y alternarse. Ésta es todavía una tarea
pendiente que podría ser abordada –en principio– por la nueva Constitución.
A pesar de que en su inicio provocó grandes expectativas, la Revolución de
1952 enfrentó grandes dificultades hacia el final de la década y fue derrocada por
los militares en 1964. Desde una perspectiva contemporánea, el régimen del MNR
es recordado no tanto por su radicalismo inicial sino por su posterior estancamiento
e, incluso, como dirían muchos, por su giro en dirección contraria. Tanto es así
que en el 50 aniversario de la Revolución, en 2002, los líderes del MNR optaron
por el silencio sobre los logros iniciales de su movimiento. En realidad, Sánchez de
Lozada abandonó deliberadamente ese espacio ideológico, dejando un vacío en la
memoria colectiva de Bolivia, un vacío que fue llenado por la narrativa alternativa
que ofrecía el MAS. Naturalmente Evo Morales y su equipo no tienen motivo para
celebrar un precedente que pertenece a sus rivales más recalcitrantes. Más aun,
las comparaciones entre 1952 y 2005 plantean la incómoda pregunta sobre cómo
asegurar que el MAS no terminará replicando los giros del MNR. Sin embargo,
desde un punto de vista no partidario, es importante considerar por qué fracasó la
Revolución Nacional y analizar las lecciones de esa experiencia.
La vulnerable situación internacional de Bolivia contribuyó, ciertamente,
a la trayectoria declinante de la Revolución de 1952. La Guerra de Corea estaba
terminando y con ello el boom de los precios de las materias primas estaba pronto
a revertirse. Por tanto, eran tiempos poco prometedores para políticas de nacionalismo
económico que ahuyentan los capitales y el know-how internacionales y
debilitan los lazos de los mercados de exportaciones tradicionales. Asimismo, la
agudización de la Guerra Fría dejaba poco espacio entre Washington y Moscú para
las políticas autónomas de participación radical. El liderazgo del MNR se dividió
entre quienes estaban dispuestos a pagar el precio de tener buenas relaciones con
los Estados Unidos y los que sostenían un discurso antiimperialista. Inicialmente,
quizás el MNR esperaba el apoyo de un populista militar sudamericano, pero Perón
fue derrocado en la Argentina en 1955 y después la bipolaridad se radicalizó. El
fundador del MNR, Víctor Paz Estenssoro, optó por la Alianza por el Progreso,
mientras su Vicepresidente sindicalista enfrentó un veto de los Estados Unidos
y se acercó a las posiciones de la Revolución Cubana. Esta representación puede
tener algunas semblanzas superficiales con el presente. Pero la Guerra Fría terminó,
Chávez podría pagar mejor que Perón, tal vez los precios de las materias primas
podrían mantenerse altos gracias a China, y quizás el liderazgo del MAS pueda
demostrar estar más cohesionado que el MNR de inicios de la Revolución. En el
mundo de lo probable, los factores internos pueden ser más determinantes que los
externos.
Los procesos internos que primero fortalecieron y posteriormente debilitaron
a la Revolución podrían también ser hoy relevantes. Existían problemas de
cambio de elite, especialmente porque las reglas heredadas establecían un período

290
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
presidencial sin reelección inmediata. Esto significaba que debido a que un solo
partido podía contar con la mayoría electoral casi automática, el Vicepresidente de
un período de Gobierno era, ostensiblemente, el probable heredero del siguiente.
Facciones y camarillas se formaban y enfrentaban de acuerdo con esta lógica. Más
aun, el poder dentro de la coalición gobernante no era sólo un problema de ascendencia
personal, la Revolución creó actores colectivos con derecho a cuotas y posiciones
ministeriales. Esto promovió la democracia directa en los centros laborales
y en los barrios. Las huelgas, marchas e incluso versiones armadas de acción directa
se convirtieron en procedimientos rutinarios de presión a las autoridades. Después
de 1956, cuando se frenaban las estructuras represivas de la Policía, los líderes de la
Revolución tuvieron que enfrentarse a protestas populares masivas de sus propias
bases y a choques abiertos entre facciones revolucionarias rivales. Esto fue lo que
abrió el camino a la restauración del orden militar. Claramente, el gobierno del
MAS de hoy tiene más potencial de superar estos resultados, pero enfrenta también
dilemas similares, como lo muestran los sucesos de Huanuni, Apolo y otros
lugares. 2
La pérdida de momentum del MNR no sólo se debió a las presiones internacionales
o al faccionalismo político interno. Carecía también de políticas efectivas
y de una administración competente. En la fase inicial de la Revolución, el aparato
público de por sí débil recibió un conjunto adicional de tareas para las que estaba
particularmente poco capacitado. Hubo una pérdida considerable de habilidades y
los nuevos funcionarios públicos eran, frecuentemente, inexpertos y poco preparados
para las complejas responsabilidades que les tocó asumir. Entre 1952 y 1964, los
cuadros del MNR fueron purgados o selectivamente capacitados, de manera que el
partido se convirtió en un instrumento de gobierno más coherente, pero a costa de
representar menos fielmente a las fuerzas sociales que hicieron la Revolución. En
la década de 1980, la siguiente generación de líderes del MNR estaba integrada por
tecnócratas con mucha experiencia o por políticos profesionales, muy lejanos de
las perspectivas radicales de sus predecesores. Esto puede ayudar a explicar por qué,
medio siglo después de 1952, el MNR era tan distinto a su versión original.
Está por verse cómo Evo Morales y el MAS enfrentarán el desafío de formar
un equipo de burócratas capaz de enfrentar las complejas tareas del gobierno
moderno. No va a ser fácil, de todas maneras. El MNR no ofrece la única respuesta
posible –el PT de Brasil, el Partido Comunista de Cuba e, incluso, el gobierno de
Chávez tuvieron que enfrentar desafíos similares–. Puede ser que un incremento
sustantivo del nivel general de educación, una base más amplia de capacitación y
2 En octubre del 2006, trabajadores mineros sindicalizados se enfrentaron con cooperativistas por el control de la
mina de estaño más productiva en Bolivia. Diez y seis trabajadores perdieron la vida y muchos fueron heridos. El
incidente mostró lo difícil que es para el MAS ejercer control sobre sus bases. Otros episodios parecidas confirman
la tendencia.

la conclusión “refundación” más recienTe de Bolivia: ¿Qué Tan original? 291
experiencia (incluyendo al sector privado relativamente diverso y competente) y
una aproximación más pragmática al diseño de políticas puedan terminar produciendo
un aparato de gobierno más duradero y socialmente responsable. Quizás
incluso algunos logros de la experiencia del MNR pueden ser rescatados e incorporados
a un nuevo proyecto. Todo esto está por verse, y esa evidencia será vital para
cualquier evaluación del experimento de refundación de la República.
A pesar de que las perspectivas de Evo Morales y el MAS permanecen abiertas,
vale la pena recordar una realidad subyacente que tuvo mucho que ver en el
relativo fracaso del experimento del MNR. Ni el sector público ni el privado se
mostraron capaces de proveer oportunidades laborales estables para los partidarios
de la Revolución en los años cincuenta y sesenta. Esto tiene mucho que ver en la
explicación de la aspereza de las luchas entre facciones internas del partido y las
dificultades del régimen para el control social. En el caso contemporáneo, independientemente
de sus legítimas doctrinas e intenciones, Evo Morales y el MAS
tendrán que enfrentar un mercado de trabajo caracterizado por la informalidad que
se beneficia poco de las ventajas comparativas de Bolivia en la economía mundial.
Sólo un quinto de los graduados universitarios obtienen un empleo estable. La
emigración crece en gran escala, ayudando a generar ingresos a través de remesas,
pero privando al país de una fuerza laboral relativamente educada. Una genuina y
durable refundación de la República tendrá que cambiar radicalmente esta realidad
estructural.
Originalidad restringida y los prospectos
de la “refundación” boliviana
En la historia y en la vida social, la originalidad completa es muy poco común.
Por razones políticas, puede ser beneficioso magnificar la discontinuidad entre
las intenciones actuales del Gobierno y las de experiencias del pasado, pero
en términos comparativos existen pocos puntos de ruptura absolutos o “refundaciones”
comprensivas. El Gobierno de Morales haría bien en lograr un cambio
de curso sostenible, tomando en cuenta las lecciones de las experiencias previas,
prestándose ideas de donde sea apropiado hacerlo, pero sobre todo concentrándose
en establecer los cimientos para un acuerdo nacional sostenible y de base ancha
para lograr desempeños gubernamentales más confiables que los del pasado. Éste es
un objetivo limitado y pragmático pero, sin embargo, válido. Quizás sea necesario
vestir este objetivo con alguna forma grandilocuente, como las referencias a la
“cosmovisión andina” o al “socialismo del siglo XXI” –estos “embellecimientos”
discursivos pueden fortalecer el apoyo popular–, pero esas frases no deberían oscurecer
la prueba central del éxito. Las viejas reglas del juego político no reportaron
resultados satisfactorios; la economía fue poco capaz de generar el empleo o la

292
Tensiones irresuelTas: Bolivia, pasado y presenTe
inversión que se requieren para un futuro prospero; y los mecanismos de inclusión
social y participación popular carecieron de legitimidad.
Es posible alcanzar logros mayores en estas áreas, y el Gobierno de Morales,
que cuenta con un apoyo mayoritario, tiene una oportunidad poco usual para conseguirlos.
Hasta ahora el contexto económico y político internacional también ha
sido excepcionalmente favorable, aunque tiempos más difíciles avecinan. El resultado
podría ser llamado “refundación” de la República y podría lograr el suficiente
apoyo para sostenerse contra las resistencias y ataques inevitables. Pero el secreto
del éxito no radica en descartar indiscriminadamente los logros del pasado. No
todo fue malo en la Constitución anterior –la mayor parte de lo que valía la pena
defender nunca se implementó–. Ni todas las prácticas de negociación y construcción
de coaliciones de los años de la partidocracia fueron negativas –son necesarios
el compromiso y la tolerancia y la creación de instituciones y procedimientos de
conciliación–. Los esfuerzos anteriores de construcción del Estado –la descentralización,
el nacionalismo económico, la estabilización macroeconómica, la reforma
agraria, la participación popular, el plurinacionalismo e, incluso, el desarrollo del
mercado– no fueron totalmente vanos. Sus avances pueden ser reformulados e incorporados
en el proceso de refundación nacional. Evidentemente, esto no será
totalmente original, por el contrario, será una reformulación parcial de ideas y experiencias
profundamente enraizadas en la memoria colectiva nacional. Sería una
expresión cautelosa de la originalidad política boliviana. Pero su enraizamiento y
su legibilidad social podrían permitir que el nuevo intento de refundación nacional
sea más duradero, efectivo, y legítimo que sus predecesores. De lo contrario, existe
el riesgo –bien ilustrado en la historia del país– de después de varios crises que las
innovaciones sin bases suficientemente sólidas sean rechazadas por ser consideradas
una mera imitación artificial de modelos extranjeros o la imposición unilateral
de estructuras diseñadas para servir a un sector limitado de la comunidad a costa de
las mayorías. La originalidad limitada podría ofrecer realmente al país la fundación
de un futuro más consensuado; la utopía dogmática de la refundación radical, en
cambio, es más proclive a recrear los círculos viciosos del pasado.
Referencias bibliográficas
Pinto, D. y R. Nava
2007 Un tal Evo: Biografía no-autorizada. Santa Cruz: El País.
Whitehead, L.
2001 “The Emergence of Democracy in Bolivia”. En: John Crabtree y Laurence Whitehead
(eds.). Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke:
Palgrave.

Notas biográficas sobre los autores
Xavier Albó es antropólogo, sacerdote jesuita y uno de los escritores más distinguidos
sobre la sociedad andina rural. Es investigador de CIPCA (Centro
de Investigación y Promoción del Campesinado). Además de antropología,
sus múltiples libros y artículos abarcan lingüística, educación, política rural
y sociología.
Carlos Arze es director del CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral
y Agrario). Estudió economía en la Universidad Mayor de San Andrés
(UMSA) en La Paz. Es experto en economía laboral y estadísticas del empleo
y condiciones laborales.
Rossana Barragán es historiadora y directora del Archivo de Historia de La Paz.
Es catedrática en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA). Fue directora
de la revista ‘Tink’azos’ hasta 2005. Su tesis doctoral abarca el desarrollo
del Estado boliviano en el siglo XIX. Ha participado últimamente
en un estudio para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) sobre la estatalidad en el siglo XIX.
Franz Barrios es economista con doctorado en la Universidad Técnica de Berlín.
Ha trabajado temas como el Estado y la reforma del sector público y diseños
constitucionales para estructuras territoriales tanto en Bolivia como en
otros países. Su publicación más reciente refiere a la teoría de los sistemas
constitucionales.
John Crabtree es investigador asociado del Centro Latinoamericano de la Universidad
de Oxford. Tiene doctorado de la Universidad Oxford Brookes.
Ha escrito extensivamente sobre la política de los países andinos, especialmente
Perú y Bolivia. En 2001 era co-editor (con Laurence Whitehead)
de ‘Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience’ (Palgrave). En
2005, era el autor de ‘Patterns of Protest: Politics and Social Movements in
Bolivia (Latin America Bureau)

Carlos Miranda es experto en la industria boliviana de hidrocarburos, y ha trabajado
como consultor en este sector. Es ingeniero, con maestría en ingeniería
petrolera de la Universidad de Stanford. Es autor de ‘Gas and Geopolitics
in the Southern Cone’. Es director del programa de maestría en la Universidad
Andina Simón Bolívar en La Paz.
George Gray Molina es investigador del Programa de Gobernanza Económica
Global de la Universidad de Oxford. Fue coordinador del Informe de Desarrollo
Humano del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo
(PNUD). Recibió su doctorado en la Universidad de Oxford. Ha escrito
sobre temas de desarrollo, pobreza y desigualdad.
Juan Antonio Morales es ex-presidente del Banco Central de Bolivia (1995-2006).
Recibió su bachillerato, maestría y doctorado el la Universidad Católica en
Louvaina (Bélgica). Ha sido catedrático de la Universidad Católica de Bolivia
(UCB) durante más de 30 años, y actualmente enseña en su Programa
de Maestría para el Desarrollo.
José Luis Roca ha sido pionero en el estudio del regionalismo en Bolivia, y ha
escrito varios trabajos sobre el desarrollo económico de Santa Cruz. Tal vez
su obra más conocida ha sido ‘Economía u sociedad en el oriente boliviano’
(2001, Cotas Ltda). También es autor de una obra crítica sobre la privatización
llevada a cabo bajo el gobierno de Sánchez de Lozada. Ha sido
periodista, embajador, ministro y senador de república.
Eduardo Rodríguez Veltzé es ex-presidente constitucional de la república (2005-
06) y antes ex-presidente de la Corte Suprema de Justicia. Es profesor de
derecho civil y administrativo en la Universidad Católica de Bolivia (UCB)
y en la Universidad Andina Simón Bolívar. Estudió derecho en la Universidad
San Simón de Cochabamba y en la Escuela de Gobierno Kennedy de
la Universidad de Harvard.
Luis Tapia es coordinador del programa doctoral en ciencias de desarrollo en el CI-
DES-UMSA en La Paz y en la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM). Ha escrito sobre movimientos sociales, democracia y alternativas
de modernidad en Bolivia. Tiene un doctorado en ciencias políticas.

Carlos Toranzo tiene un doctorado en economía y una maestría en ciencias políticas.
Ha sido periodista y ha trabajado muchos años como analista política
en la Fundación Friedrich Ebert-ILDIS en La Paz. Ha sido profesor en universidades
en México, Chile y en Inglaterra.
Fernanda Wanderley es investigadora y profesora en el programa de estudios de
desarrollo en el CIDES-UMSA en La Paz. Tiene doctorado en sociología
de la Universidad de Columbia, donde su investigación se centró en redes
de productores pequeños y identidades políticas en Bolivia. Ha sido investigadora
del Informe de Desarrollo Humano del PNUD con estudios sobre
el significado y ejercicio de la ciudadanía en Bolivia.
Laurence Whitehead es official fellow en ciencias políticas en Nuffield College,
Universidad de Oxford. Sus primeros trabajos sobre Bolivia datan de los
años sesenta, y ha escrito muchos artículos y otras contribuciones desde
luego. En 2001, era co-editor (con John Crabtree) de ‘Towards Democratic
Viability: the Bolivian Experience’. Ha publicado extensivamente sobre los
procesos de democratización en América Latina.
Diego Zavaleta es investigador del Instituto de Pobreza y Desarrollo Humano
(OPHI) en la Universidad de Oxford. Trabajó con el Centro para la Investigación
de la Desigualdad, Etnicidad y Seguridad Humana (CRISE) en
Oxford, y fue coordinador del Diálogo Nacional “Bolivia Productiva”. Actualmente,
termina su tesis doctoral en la facultad de desarrollo internacional
de Oxford sobre nuevas elites sociales y económicas en Bolivia.