POBREZA Y PRECARIEDAD URBANA EN NICARAGUA ... - Cepal

Pobreza y Precariedad Urbana en Nicaragua Mónica Baltodano
POBREZA Y PRECARIEDAD URBANA EN
NICARAGUA
Experiencias y casos relevantes
Msc. Mónica Baltodano ♣
Evolución de la pobreza urbana en Nicaragua
Cuando en Nicaragua y particularmente en Managua hablamos de
Urbanismo, no podemos obviar el hecho de que dicha problemática
ha sido uno de los cauces para la especulación y acumulación de
riquezas por parte de los sectores oligárquicos del país, es decir una
de las vías de transferencia de riquezas.
El caso mas notable, fueron precisamente los proyectos y planes para
la reconstrucción de Managua luego del devastador terremoto de
1972. En aquellas circunstancias, la familia Somoza y sus allegados
vieron en la colosal tragedia una halagadora oportunidad para el
enriquecimiento. La avaricia los condujo a excluir de toda
participación en la elaboración y realización de proyectos, a la
empresa privada de entonces.
Es bueno recordar que en esa disputa comenzó el proceso definitivo
de ruptura política de la burguesía local con la dictadura. Somoza y
sus allegados querían solo para ellos el pastel de la reconstrucción
de la nueva Managua. La excluida empresa privada optó entonces por
la insubordinación y la conspiración política contra la dictadura.
Al final nadie se pudo enriquecer, la dictadura sucumbió y con ella los
planes para la reconstrucción de la capital, muy poco como se podrá
notar, hemos avanzado más de treinta años después.
Si indagamos en nuestra historia, encontraremos que al igual que
otros países del continente la pobreza y la precariedad urbana, están
intrínsecamente ligados al mismo fenómeno: El modelo económico
basado en la exclusión de las mayorías, la transferencia y apropiación
de la riqueza en pocas manos, gobiernos cuya preocupación principal
ha sido el uso del poder en beneficio de los intereses económicos de
esa minoría, y una economía frágil subordinada a los altibajos del
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Mónica Baltodano es Presidenta de la Fundación Popol Na, Para la Promoción y el Desarrollo
Municipal
, miembro de la Red Nacional por la Vivienda
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mercado externo y a los enclaves, clusters decimos ahora, creados
por la inversión extranjera.
Dicho modelo, ha ampliado el número de excluidos y agudizado su
condición de pobreza y marginalidad. La precariedad, condición
predominante en nuestras ciudades, es un vivo reflejo no sólo de la
de la desigual distribución de la riqueza, sino de la lógica de
segregación imperantes en el ámbito espacial.
Los pobres no solo carecen de seguridad jurídica porque se
terminaron tomando el suelo urbano, sino que además no se les
pavimentan las calles, no cuentan con adecuados servicios de agua,
energía, recolección de basura, mucho menos que sus asentamientos
cuenten con parques, áreas deportivas o escuelas.
A pesar de ser un país agrícola, históricamente rural, cuya economía
ha descansado en la producción agropecuaria, en el espacio de unos
pocos años, y tal pareciera como si nadie se hubiese percatado,
Nicaragua ahora se ha “urbanizado”. En efecto, el abandono de la
producción agropecuaria, la ausencia de financiamiento y
acompañamiento técnico y el traslado de las inversiones al sector
especulativo de las finanzas y el comercio, aunado a los prolongados
conflictos armados, produjeron un traslado sostenido de la población
del campo hacia la ciudad.
En 1970 el censo nacional arrojó una población urbana de 47%. En
1975 se incremento al 50,4%, en 1980 se elevo al 53.5%, en 1990
la cifra se aumento al 62% y finalmente en 1994 alcanzamos un
63% de población Urbana. i
Este forzoso proceso de migración interna o de urbanización forzada,
lógicamente agravó el deterioro de las condiciones sociales de las
masas de población involucradas. Las cifras de la pobreza en
Nicaragua, son bastante conocidas y por demás elocuentes. Baste
señalar que en 1997, el PIB de Nicaragua era de 2000 millones de
dólares, con una población de 4,5 millones de habitantes: eso
equivale a 450 dólares per cápita, el más bajo de Latinoamérica,
después de Haití. Según datos del PNUD en el año 98, el 50% de la
población sobrevive con menos de un dólar diario.
Durante buena parte del siglo XX, la pobreza se había localizado de
manera especial en la zona rural. Sin embargo, al igual que en el
resto de América Latina, las migraciones hacia las zonas urbanas, en
donde tampoco hay soluciones, han generado “ciudades de pobres”,
en donde la gente se hacina en tugurios buscando su inserción
aunque sea entre “los informales” que constituyen ya la mayoría de la
economía formal en nuestros países.
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Sin duda las carencias económicas de la mayoría de la gente se
agravaron con los años de guerra, sin embargo, una vez concluida
ésta, 14 años de políticas de ajuste estructural, parecen haber
impuesto la paz de los sepulcros, para estas mayorías.
Los beneficios de los pequeños incrementos en la producción se
concentran en unas pocas manos. Según el último informe del
Desarrollo Humano del PNUD, en Nicaragua el 20 % de población más
pobre apenas consume el 4.2% de la riqueza generada, mientras el
20% más rico, consume el 55%.
Pobreza urbana y políticas de Estado
El traslado masivo de población a zonas urbanas, se produjo en
oleadas y de manera desordenada, presionando así fuertemente la
demanda de servicios, de manera especial suelo y viviendas. La
carencia condujo a la población a buscar su propia, aunque precaria
respuesta: a través de la toma de tierras y el surgimiento de
Asentamientos Humanos Espontáneos.
En Nicaragua habitan unas 850.000 familias. El déficit de viviendas
alcanzó la cifra de 50.000 (medio millón) en el año 2003, según los
más recientes datos, brindados por el Instituto de la Vivienda Urbana
y Rural. Es decir tan sólo 350 mil familias cuentan con un techo Ello
equivale al 41% de las familias. El resto 58% de las familias no
tienen un techo digno. Sobreviven en casas de latas o cartón, sin las
mínimas condiciones humanas, o “arrimados” a algún familiar.
En el Segundo Encuentro Nacional sobre Viviendas y Asentamientos
Humanos, realizado en noviembre del 92, se señaló que el
incremento anual del déficit es de 20.000 viviendas
La crisis es mucho más profunda que lo que indica estas cifras. Está
demostrado que el déficit cualitativo es dos o tres veces mayor que
el déficit cuantitativo. La magnitud cualitativa se expresa en que del
total de viviendas censadas, sólo 15.5% toma agua de conexiones de
INAA, y hay 67% de vivienda sin conexión ni alcantarillado, y un
17% sin letrina.
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CUADRO No. 2
CARACTERÍSTICAS DE LOS HOGARES POR GRUPO DE POBREZA Y ÁREA GEOGRÁFICA
EN 1993
(PORCENTAJE DE INDIVIDUOS Y HOGARES)
CARACTERÍSTICA
TOTAL POBRES NO POBRES
URBANO RURAL URBANO RURAL TOTAL
Sin agua potable dentro o
fuera de la casa
23.70% 79.10% 11.00% 61.30% 39.60%
Sin conexión de
alcantarillado
71.50% 98.40% 35.30%
92.20%
67.70%
Sin inodoro o letrina 5.80% 43.60% 1.20% 20.50% 17.40%
Inadecuada, recolección de
basura
12.80% 34.30% 5.50% 16.50% 17.10%
Poseen electricidad 83.80% 29.90% 97.30% 61.50% 69.80%
% Hogares con jefe de
familia mujer
36.50% 16.80% 34.30% 23.30% 28.50%
Analfabetismo 19.50% 45.80% 8.50% 25.60% 23.00%
Analfabetismo mujeres 22.00% 45.40% 9.60% 27.00% 23.50%
Analfabetismo hombres 16.80% 46.20% 7.10% 24.30% 22.60%
Fuente Banco Mundial, 1993
En la encuesta de Medición de Nivel de Vida (EMNV) realizado en
1993, se señala que 46% de las viviendas son de piso de tierra 19%
no tienen cuartos para dormir, y 72% cocinan con leña mientras 29%
no tienen servicio de energía eléctrica
No se han emprendido acciones que permitan resolver este dramático
resultado. Lo común es la ausencia de políticas de suelo urbano y de
vivienda, como parte integrante de las políticas sociales, es decir no
hay respuesta a las demandas de un hábitat popular. En efecto, la
Administración del Estado se ha caracterizado por el abandono de sus
responsabilidades sociales, con el argumento de la eficiencia y el
traslado gradual de sus responsabilidades a la “iniciativa privada”. La
lógica del mercado, ha dejado en el más absoluto desamparo a los
sectores populares empobrecidos que constituyen la inmensa
mayoría de nuestro país. 70 % de la población se ubica debajo de la
línea de la pobreza.
No se trata, como piensan algunos que es un problema de carácter
técnico, de falta de visión o que expresa las deficiencias para
planificar. Es un problema mucho mas profundo que se puede
analizar desde dos visiones.
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Existe un bien llamado suelo, y otro llamado la vivienda. El acceso a
esos bienes adquiere para nosotros la categoría de un derecho básico
de los ciudadanos, y que por tanto es responsabilidad del estado y la
sociedad su solución. Para otros, ambos tienen el carácter de una
mercancía más, y por lo tanto su adquisición debe quedar sujeta a
las leyes de la oferta y la demanda en el mercado. El Estado a lo
sumo se limitará a regularla.
Para los primeros, el Estado y la sociedad en su conjunto, deben
asumir la necesidad de una distribución más equitativa de estos
bienes sociales. La segunda visión, deja a grandes mayorías, y no
solamente a las más pobres, en manos de los especuladores y
traficantes de toda calaña, como ocurre de manera ostensible
actualmente en Nicaragua.
La inexistencia de políticas de suelo urbano y viviendas, favorece la
acumulación de capital, en unos pocos que han convertido el suelo
en uno de los filetes de su enriquecimiento y una nueva ruta de
transferencia de riqueza.
El reflejo del abandono del Estado se ha expresado no sólo en el
presupuesto de la Republica, que en los últimos años no dispone un
solo centavo para esta tarea. En Nicaragua han sido sucesivamente
desmanteladas las instituciones que se especializan en este problema
y ni siquiera se ha contado con políticas paliativas, como “soluciones
habitacionales”, viviendas populares, o urbanizaciones progresivas.
Evolución de los Asentamientos espontáneos,
Problemas de Propiedad y Ley de Asentamientos
La dictadura somocista utilizó la represión y la fuerza para controlar
los asentamientos espontáneos. Al amparo de las mismas florecieron
los repartos populares de allegados al régimen que expoliaban a los
más pobres. Se entregaban lotes al crédito, y si un ciudadano dejaba
de pagar dos o tres cuotas, era expulsado del lugar, perdiendo todo
sus ahorros y hasta las construcciones realizadas.
La Revolución Sandinista adoptó medidas y dictó algunas políticas
que no pueden dejar de mencionarse si se es objetivo en estos
temas.
1) Declaró todos los repartos populares de utilidad pública y luego
los adjudicó a sus ocupantes a través de una Ley de Titulación
de lotes en Repartos Intervenidos. Así mismo dictó una Ley de
Expropiación de Tierras Urbanas baldías para ubicar en ellos
proyectos habitacionales populares.
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2) Estableció como obligación del Estado el brindar a las familias
el acceso a viviendas dignas. También implementó, de hecho,
una política de reasentamientos que permitió la reubicación de
barrios marginales a tierras urbanas de alto valor, no solo
catastral sino también de mercado. Así mientas en otros países
la población marginada se ubica en cinturones de miseria, en
Nicaragua encontramos, hasta hoy, barrios pobres y
asentamientos espontáneos que se entremezclan con áreas
residenciales de clases altas. De esta manera los servicios
quedaron más accesibles para los barrios pobres.
3) El otro fenómeno fue la explosión de los asentamientos
humanos espontáneos, como resultado de las expectativas
sociales que generó la Revolución. Frente a la imposibilidad de
dar respuestas a las demandas, se generalizó la permisibilidad
frente a las tomas. Dicho fenómeno continuó en la década de
los 90, incrementándose la presión y demanda de acceso al
suelo urbano por la desmovilización de los bandos en conflicto
(Ejercito-Mingob-Resistencia).
La tierra repartida con la Reforma Agraria, las viviendas que se
trasladaron a través de la Ley 85, y los lotes de la Ley 86, fueron
objeto de sucesivas negociaciones en los años 90. Estas dieron como
resultado la Ley 209, Ley de Estabilidad de la Propiedad, en el año
95. Esta Ley fue reglamentada en el año 96.
En el año 97 se abrió otro proceso de negociaciones, que dio lugar a
la Ley 278, Ley sobre Propiedad Reformada, Urbana y Agraria.
(Diciembre 97) Su reglamento fue emitido en Febrero de 1998.
Necesidad de una Ley de Asentamientos
En la Ley 278 se dictó una disposición transitoria que dice “Mientras
no se emitan las disposiciones legales que regulen los asentamientos
humanos espontáneos que se encuentren consolidados hasta
diciembre del 95, los ocupantes mantendrán la posesión en los
juicios que contra ellos se promuevan, sin ser privados de la posesión
Sin embargo quedan sujetos a las disposiciones de las autoridades en
materia de urbanismo”.
Para el año 2000, se calculaban unas 300.000 familias viviendo en
asentamientos humanos espontáneos. Podría decirse que el déficit
urbano de viviendas se ubica en estos asentamientos, como reflejo de
la pobreza de sus habitantes.
En efecto, la pobreza urbana, se encuentra concentrada de manera
particular, en nuestro caso, en los asentamientos espontáneos. Que
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expresan las condiciones de penuria de los más esenciales servicios.
Esta carencia es agudizada por la situación de inseguridad en la
tenencia de los lotes, por los conflictos derivados de tal tenencia, que
han llevado a no pocos casos de violencia.
La inseguridad de la propiedad ha sido utilizada como pretexto para
justificar la deficiente prestación de servicios, alegándose que
mientras no estén ordenados y regularizados, a sus pobladores no se
les puede considerar sujetos de crédito. La realidad es que los
Asentamientos espontáneos están metidos en el mercado, con
características de “mercado sumergido”, irregular. Alrededor de la
escasez de soluciones se ha construído también un propio mercado
de carácter especulativo, que llevan adelante algunos grupos que se
especializaron en tomas de tierra, sustituyendo a los movimientos
sociales que aparecen con beligerancia en otros países.
La problemática no se reduce al suelo y la casa. Se trata de abordar
el problema desde una visión integral: el hábitat. Las soluciones por
tanto no son un techo o una casa. Una solución integral habitacional
debe de considerar el derecho a la infraestructura básica, (agua,
energía), equipamiento social (escuela, salud, áreas para la
recreación y el deporte) y medio ambientales: Accesible para la
limpieza, el drenaje de aguas servidas y pluviales.
La Ley de Asentamientos Humanos Espontáneos (LEY ·309) Dictada
en Junio de 1999. como una ley de interés público y social, tiene la
novedad que no sólo aborda el tema de la regularización de los
asentamientos, sino que coloca en primer orden la obligación por
parte de la municipalidad a realizar un PLAN URBANÍSTICO
ESPECIAL, que contiene el trazado de calles, y la determinación del
equipamiento social indispensable en los mismos. La regularización
tiene algunos componentes importantes, pues garantiza la
legalización a favor de la pareja, priorizar de manera particular a la
mujer en la obtención del título de propiedad, protege a los niños al
establecer que ellos serán usufructuarios hasta la mayoría de edad,
establece la prohibición de vender hasta 5 años después de obtenido
el título, y permite que los pobladores organizados de manera
expedita en asociaciones de pobladores sean parte directa en las
decisiones y protagonistas de todas las gestiones que tienen que ver
con el ordenamiento y la titulación de sus asentamientos.
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Suelo urbano, vivienda y Municipalidades
El drama de la precariedad urbana, es fuente de conflictos y
tensiones. Históricamente la demanda de suelo urbano y viviendas ha
sido motivo para la organización de movimientos populares. Baste
señalar el gran movimiento que terminó por propiciar la caída del
Dictador Peruano Odría, en 1954, o “el Pamplonazo”, en Mayo del 71,
en ese mismo país 1 . Mas recientemente, aunque referido a lo rural, la
capacidad de movilización desplegada por el MST alrededor de la
tierra.
Esta fuerte conflictividad es señalada por el propio Banco Mundial
como un peligro que pone en riesgo la gobernabilidad a escala
planetaria. De allí que recientemente se adoptan medidas de urgencia
para amortiguar los desequilibrios resultantes del sistema.
Dentro de estas medidas se ubican la creación de Fondos sociales de
vivienda que muestran tempranamente sus disfunciones.
También encontramos en América latina, y como parte integrante de
las políticas del FMI y del BM, se ha propiciado el traslado de la tarea
de urbanismo y políticas urbanas a las municipalidades. Casi siempre
sin dotar a estas de los recursos y condiciones que les permitan jugar
un rol verdaderamente efectivo en el enfrentamiento del problema.
Una de las debilidades es el marcado énfasis en las soluciones
regulatorias, sin ir a la raíz del problema. O bien se sugiere la
“legalización”, que frecuentemente ha sido la ruta del despojo, el bien
vivienda, por esta vía se vuelve transable en el mercado.
La Ley de Asentamientos ( Ley 309), define claramente la
responsabilidad de las Municipalidades de su aplicación, que conlleva
un plan urbanístico especial, reubicar a los pobladores que se
encuentren en zonas de riesgo (orillas de cauces o zonas sísmicas) o
en zonas cuyos usos correspondan a servicios comunitarios. La
Municipalidad es responsable del proceso de reordenamiento, y de la
negociación con instituciones del gobierno central o instituciones o
personas privadas, a quienes pertenezca legalmente el terreno donde
se ubican dichos asentamientos.
1 Entre los años 40 y 56, la dictadura del Gral. Odría, en Perú, dedicó grandes esfuerzos en solucionar el
problema de las carencias habitacionales, centrándose en el fortalecimiento de su base social. Promovió la
organización de grandes barriadas.. El mismo presidente presidía la Asociación de Pobladores de las
barriadas. Pero la oposición finalmente comprendió que la demanda de solución al problema dela
vivienda era el que mas movilizaba a la población y realizó sus propios acciones de tomas de tierra. La
mas connotada de ellos fue el de la navidad de 1954 en que una sola noche hicieron el gran Asentamiento
“La Ciudad de Dios”, y a partir de ello sobrevino el debilitamiento y debacle de la Dictadura.
Similar situación ocurrió en el 71 con el movimiento denominado “El Pamplonazo”. Ver el libro de
Manuel Castells “La Cuestión Urbana”, Editorial Siglo XXI, Madrid, 1988
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El gran problema es que no se definen las fuentes de financiamiento
para que los gobiernos locales puedan cumplir con esta tarea. Por
tanto el desafío consiste en articular una propuesta en la que se
establezca claramente las responsabilidades del estado, de los
gobiernos locales, de la banca, de las organizaciones de la sociedad
civil, y de los propios ciudadanos, una propuesta que debería
subsanar el de una “política social del hábitat” y en la que se
incluyan las iniciativas que correspondan, particularmente del
financiamiento para su implementación.
El otro y tal vez mas importante reto estriba en que esa propuesta
debe asumir un enfoque social, un enfoque inclusivo e integral. No
seguir profundizando los desequilibrios. Tomando “al toro por los
cuernos”: No puede emprenderse esta tarea sin subsidios para
las familias pobres, y sin afectar la propiedad de las minorías.
Los Municipios, apoyados por la población afectada, deberían de ser
capaces de propiciar la movilización de las voluntades hacia planes
integrales de solución.
Hasta hoy ha prevalecido la lógica de impedir a todo costa el
surgimiento de nuevos asentamientos, los desalojos por la fuerza de
cada nuevo intento de tomas de suelo urbano. Pero,¿hasta dónde se
podrá impedir que los marginados desistan de buscar sus propias
soluciones para este problema? Ejemplos numerosos en otros países
de América Latina, ponen de manifiesto que si no hay respuestas,
ineluctablemente se producirán movimientos de tomas
La lógica prevaleciente hasta hoy propicia la “segregación urbana”.
Las urbanizadoras construyen viviendas y las amurallan, para
“separar” a los pobres, para “proteger” a los que tienen mejores
condiciones económicas de los marginados. Mientras las inversiones
públicas, y con frecuencia las de nivel municipal, se concentran a
favor de los privilegiados que ven incrementarse de esa manera la
plusvalía de sus propiedades.
El desafío de los gobiernos municipales, es asumir esta función de
ordenamiento local y de planificación urbana, acompañándola de la
participación ciudadana, pero también de un enfoque humanista del
que han carecido las administraciones centrales hasta hoy, para
poner la ciencia y la planeación, al servicio de un verdadero
desarrollo humano e incluyente.-
i Morales Carlos Manuel y Stein Alfredo, Pobreza Urbana y Descentralización, El Caso de Nicaragua
Centro de análisis y políticas públicas. Universidad de Chile. 1997.
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