1. Juicio de amparo directo 377/2012, del índice del Cuarto Tribunal ...

AMPARO DIRECTO
D.A. 377/2012.
QUEJOSO: **********
MAGISTRADO PONENTE:
PATRICIO GONZÁLEZ-LOYOLA PÉREZ.
SECRETARIO:
JOSÉ PABLO SÁYAGO VARGAS.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
correspondiente a la sesión del día trece de septiembre de dos mil
doce.
377/2012; y,
Vistos los autos para resolver el amparo directo número
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el cuatro de mayo de
dos mil doce ante la Sala Especializada en Resoluciones de Órganos
Reguladores de la Actividad del Estado del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, ******************************, por
conducto de su apoderado **********, demandó el amparo y la
protección de la Justicia Federal contra la autoridad y el acto que a
continuación se transcriben:
“III. AUTORIDAD RESPONSABLE Y SENTENCIA
DEFINITIVA QUE SE RECLAMA. – El magistrado que
integra la Sala Especializada en Resoluciones de Órganos
Reguladores de la Actividad del Estado del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La sentencia

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definitiva de fecha 5 de marzo de 2012, dictada en los
autos del juicio 279/12-EOR-01-8, cuyos resolutivos son
los siguientes: (se transcribe).”
En la demanda de garantías se estimaron violados los
artículos 1°, 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. El asunto se radicó en este tribunal colegiado
con el número D.A. 377/2012. Por acuerdo de su presidente de ocho
de junio de dos mil doce, se admitió a trámite la demanda de garantías
y se puso el expediente a disposición del agente del Ministerio Público
de la Federación adscrito, quien se abstuvo de formular pedimento.
Por auto de trece de junio siguiente, se tuvo por formulados los
alegatos de la autoridad tercera perjudicada.
Encontrándose el presente asunto en estado de resolución,
por acuerdo de veintisiete de junio de dos mil doce, se turnaron los
autos al magistrado ponente para la formulación del proyecto
respectivo.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Este tribunal colegiado tiene competencia
legal para conocer del presente juicio de garantías y la vía elegida es
correcta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44, 46, 158
de la Ley de Amparo, 37, fracción I, inciso b), y 38 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, al haberse promovido en contra
de una sentencia definitiva dictada en un juicio contencioso
administrativo, por un tribunal administrativo con residencia en el
circuito en que este órgano colegiado ejerce jurisdicción.

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D.A. 377/2012.
SEGUNDO. La existencia del acto reclamado se acredita
con el informe justificado suscrito por el presidente de la sala
responsable y con los autos originales del juicio de nulidad número
279/12-EOR-01-8, que remitió.
TERCERO. La promoción del juicio de amparo fue
oportuna, en virtud de que la sentencia reclamada se notificó a la
quejosa el diecisiete de abril de dos mil doce (folio 264 del juicio de
nulidad) y la demanda se presentó el día cuatro de mayo siguiente, es
decir, dentro del término de quince días previsto por el artículo 21 de la
Ley de Amparo; en la inteligencia que los días veintiuno, veintidós,
veintiocho y veintinueve de abril fueron inhábiles por ser sábado y
domingo, y el treinta de abril y uno de mayo, conforme al Acuerdo
G/1/2012 emitido por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa.
CUARTO. Los argumentos expuestos en los conceptos de
violación son infundados, conforme a lo siguiente.
Antecedentes.
Para una mejor comprensión del asunto, a continuación se
refieren los antecedentes que interesan.
I. En el juicio contencioso administrativo se demandó la
nulidad de la resolución de dieciocho de julio de dos mil once, por
medio del cual el jefe de Departamento de Recursos de Revisión, en
suplencia por ausencia del director de Recursos de Revisión de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

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Servicios Financieros (en adelante CONDUSEF), confirmó la diversa
resolución de veinte de diciembre de dos mil diez que impuso a la
actora una multa en cantidad de **********, por no haber presentado el
tercer informe trimestral de dos mil nueve.
II. La demanda se turnó a la Segunda Sala Regional de
Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuyo
magistrado instructor, por auto de seis de octubre de dos mil once, la
admitió a trámite en la vía sumaria, y por diverso del doce de
diciembre siguiente envió el asunto, una vez tramitado, a la Sala
Regional en Materia de Resoluciones de Órganos Reguladores de la
Actividad del Estado del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a fin de que, de estimarlo procedente, se avocara a su
conocimiento, toda vez que la materia del juicio versa sobre
resoluciones de órganos reguladores de la actividad del Estado.
III. Mediante acuerdo de diez de febrero de dos mil doce, el
Pleno de la Sala Regional en Materia de Resoluciones de Órganos
Reguladores de la Actividad del Estado del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, aceptó la competencia para conocer
del asunto y, seguidos los trámites, el cinco de marzo de dos mil doce
dictó sentencia, la cual constituye el acto reclamado en el presente
juicio de amparo.
Sentencia reclamada.
La sala responsable reconoció la validez de la resolución
impugnada considerando, en lo que interesa, lo siguiente:
1. Que a las facultades sancionadoras desplegadas por la
CONDUSEF, con fundamento en la Ley de Protección y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros, no les resulta aplicable la figura de

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la caducidad, prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, de conformidad con el artículo 1°, tercer
párrafo, y 2 de la ley citada en último término. De aplicarse se
contrariaría lo expresamente preceptuado en dicho tercer párrafo.
2. La imposibilidad de aplicar a la materia financiera
supletoriamente la figura jurídica de la caducidad, establecida en la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, obedece a que el
legislador fue claro al disponer qué normas son de aplicación
supletoria a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios
Financieros, pues el artículo 7 de la ley citada en último término sólo
prevé la aplicación supletoria del Código Fiscal de la Federación en lo
concerniente a las notificaciones.
3. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis I.4o.A.786 A que
expresa “PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE
SERVICIOS FINANCIEROS. LA FIGURA DE LA CADUCIDAD
PREVISTA EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO ES INAPLICABLE SUPLETORIAMENTE AL
PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO SEGUIDO ANTE LA COMISIÓN
NACIONAL RELATIVA.” (Registro IUS 161024).
Conceptos de violación.
La quejosa hace valer lo siguiente:
A) Lo resuelto por la responsable es contrario al principio
“pro persona” reconocido en el artículo 1° de la Constitución Federal,
pues si advirtió que los artículos 93 a 98 de la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no prevén una figura
similar a la caducidad establecida en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, entonces la interpretación más favorable sería aplicar

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la figura de la caducidad prevista en esta ley de manera supletoria, a
fin de dar plena seguridad jurídica al gobernado.
B) Así, a la luz del principio “pro persona” la responsable
debió interpretar que la figura de la caducidad establecida en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo sí es aplicable de manera
supletoria a los procedimientos seguidos por la CONDUSEF.
C) Aun cuando la responsable insista en que no debe
aplicarse la caducidad prevista en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo a los procedimientos de la CONDUSEF, entonces es su
obligación dejar de aplicar las disposiciones de la Ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros al ser contrarias al
derecho humano de seguridad jurídica, de conformidad con el control
de convencionalidad difuso ex officio generado por la reforma al
artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y por la sentencia emitida por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso de Rosendo Radilla Pacheco.
D) Bastaba que la responsable verificara los alcances del
artículo 96 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios
Financieros para advertir que es contrario a la seguridad jurídica del
gobernado, al no establecer un plazo para la emisión de la resolución
determinante ni la sanción para la autoridad en caso de excederlo, por
lo que debió ordenar se dejara de aplicar dicho precepto al caso
concreto, de conformidad con el control de convencionalidad difuso ex
officio.
E) Son inconstitucionales los artículos 93 a 98 de la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros,
especialmente el numeral 96, aplicados por la autoridad responsable

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al determinar la validez de la resolución impugnada en el juicio de
nulidad, al no contemplar un término para la emisión de la multa ni las
consecuencias para la autoridad por su inobservancia.
F) De ahí que se vulnere la seguridad jurídica del
gobernado, prevista en los artículos 14 y 16 de la Constitución
Federal, en razón de que no existe disposición que impida el arbitrio
de la comisión para emitir el acto de molestia, ya que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la seguridad jurídica
consiste en los elementos mínimos para hacer valer el derecho del
gobernado y para que la autoridad no incurra en arbitrariedades.
G) No pasa inadvertido que el artículo 96 de la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros establece
que para la imposición de la multa se deberá oír a la institución
financiera dentro del plazo que fije la comisión y que no podrá ser
inferior a 5 días hábiles. Sin embargo, dicha disposición no establece
plazo alguno para que la autoridad emita la resolución respecto a la
multa, sino sólo el derecho de audiencia previo a favor de la institución
financiera.
Estudio.
Es inexacto que en observancia a lo dispuesto por el
artículo 1º de la Constitución Federal, que consigna el principio pro
persona, el órgano jurisdiccional que decide sobre la nulidad de una
resolución administrativa dictada en un procedimiento sancionatorio
seguido por la CONDUSEF, esté obligado a considerar que por el
hecho de no preverse en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros término alguno para emitir dicha resolución,
debe aplicar supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en lo atinente a la caducidad, para no afectar su

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derecho fundamental a la seguridad jurídica, o en defecto, inaplicar el
artículo 96 de la ley invocada en primer lugar, en cumplimiento a la
exigencia de ejercer ex officio el control de convencionalidad respecto
de las Disposiciones de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
Contrariamente a lo alegado en los conceptos de violación,
la sala responsable no tenía por qué aplicar supletoriamente la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, especialmente en lo que se
refiere a la caducidad, atendiendo al principio pro persona a favor de la
quejosa, en razón de que, por una parte, ésta no se lo planteó así y,
por la otra, si la sala no formula en su fallo análisis alguno al respecto,
debe asumirse que consideró aplicable la norma relativa, máxime al
estimar que aplicar supletoriamente la caducidad contravendría
expresamente el artículo 1º, párrafo tercero, de la propia ley.
La sala responsable tampoco tenía por qué desaplicar las
disposiciones de la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, atendiendo al derecho fundamental con arreglo
al cual la autoridad debe sujetar su actuación al principio de legalidad,
del cual se desprende la seguridad jurídica o incluso a una
interpretación más favorable a la persona, en virtud de que al
considerar que no podía aplicarse supletoriamente la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo porque ésta expresamente así lo
dispone, implícitamente consideró que existía conformidad con la
Constitución Federal.
La Suprema Corte de Justicia de Justicia de la Nación ha
considerado lo siguiente en relación con lo hasta aquí visto.

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Décima Época, Registro: 160525, Instancia: Pleno, Tesis
Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis:
P. LXIX/2011(9a.), Página: 552.
“PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX
OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La
posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país,
en ningún momento supone la eliminación o el
desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de
ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al
permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese
orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de
convencionalidad ex officio en materia de derechos
humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a)
Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa
que los jueces del país -al igual que todas las demás
autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el
orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea
parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la
protección más amplia; b) Interpretación conforme en
sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias
interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben,
partiendo de la presunción de constitucionalidad de las
leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los que el Estado Mexicano
sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido
esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley
cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo
anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios
de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece
el papel de los jueces al ser el último recurso para
asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos
humanos establecidos en la Constitución y en los tratados
internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.”
En el caso que nos ocupa, la sala responsable no detectó -
ni este tribunal colegiado lo advierte- que existiera un problema que la
llevara a seguir los pasos a que se refiere la tesis en cita, esto es, a

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realizar una interpretación conforme en sentido amplio, una
interpretación conforme en sentido estricto o, en su defecto, a
desaplicar la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, pues el tema a dilucidar fue de aplicación de una ley -no
de su interpretación-, esto es, si a ésta le era aplicable
supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el
cual aquella resolvió considerando que no lo era, conforme a su texto
expreso, lo que se estima correcto tomando en cuenta la tesis de este
tribunal colegiado invocada en la sentencia reclamada.
En otras palabras, la sala no ejerció, porque no tenía que
hacerlo al no habérsele planteado ni advertirlo, control alguno de
constitucionalidad o convencionalidad ex officio, lo cual se considera
correcto habida cuenta que, dado el planteamiento a resolver, esto es,
si era aplicable o no supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo a la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, no existía razón para interpretar el orden
jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales de los que México es
parte, ni para realizar una interpretación conforme en sentido estricto
al no existir un problema de varias interpretaciones jurídicamente
válidas, y menos aún, ante esto, a desaplicar la ley citada en último
término.
En síntesis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
establecido en el criterio invocado que los pasos a seguir en el control
de constitucionalidad y convencionalidad ex officio en materia de
derechos humanos son: a) Interpretación conforme en sentido amplio,
lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás
autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a
la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la

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D.A. 377/2012.
Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado
Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con
la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido
estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones
jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de
constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley
acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en
los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte,
para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos;
y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son
posibles.
Sin embargo, existen casos en que no deben seguirse
esos pasos, como ocurre cuando no se planta ni detecta un problema
de interpretación. En el presente, la sala responsable no tenía por qué
ejercer control alguno de constitucionalidad o convencionalidad ex
officio en atención a que, por una parte, ésta no se lo planteó así y, por
la otra, si la sala no formula en su fallo análisis alguno al respecto,
debe asumirse que consideró aplicable la norma relativa, amén de que
el planteamiento que se le presentó no consistió en la interpretación
de una ley sino en si era aplicable o no supletoriamente a otra, que es
una cuestión distinta y, por tanto, no existía razón para interpretar el
orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los
que México es parte (interpretación conforme en sentido amplio), ni
para realizar una interpretación conforme en sentido estricto al no
existir un problema de varias interpretaciones jurídicamente válidas, y
menos aún, ante esto, a desaplicar la ley citada en último término.
En otros términos, el criterio de nuestro Máximo Tribunal
que nos ocupa, no siempre debe tomarse en cuenta por los órganos
jurisdiccionales o las autoridades al resolver un asunto, pues para

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hacerlo es necesario que se realice el planteamiento correspondiente
o bien que se advierta por el órgano jurisdiccional o la autoridad, lo
que debe suceder cuando se trate de un asunto en el que el problema
consista en la interpretación de una ley en contraste con otra en la que
deba dilucidarse cuál es el derecho humano más favorable a una
persona, lo que, como se ha visto, no sucede en el caso.
En otro orden de ideas, el que los artículos 93 a 98 de la
Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
no contemplen un plazo para que las autoridades emitan resoluciones
en que impongan sanciones, no los hace inconstitucionales pues el
objeto de la ley, en términos de su artículo 1º es proteger y defender
los derechos y los intereses de los usuarios de servicios financieros y
no los de las instituciones que los prestan, las cuales, so pretexto de la
seguridad jurídica, se liberarían del cumplimiento de sus obligaciones
ante la inactividad de la autoridad en el dictado de la resolución
correspondiente, lo cual no significa que puedan demorar
indefinidamente la resolución de los respectivos procedimientos, sino
que, en su caso, deberá examinarse la razonabilidad de la dilación.
Para apoyar lo anterior se reiteran las consideraciones
aplicables de la siguiente tesis de este tribunal, invocada en la
sentencia reclamada.
Novena Época, Registro: 161024, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, XXXIV, Septiembre de 2011, Materia(s):
Administrativa. Tesis: I.4o.A.786 A, Página: 2183.
“PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE
SERVICIOS FINANCIEROS. LA FIGURA DE LA
CADUCIDAD PREVISTA EN LA LEY FEDERAL DE

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ES INAPLICABLE
SUPLETORIAMENTE AL PROCEDIMIENTO
CONCILIATORIO SEGUIDO ANTE LA COMISIÓN
NACIONAL RELATIVA. La Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, por disposición expresa del párrafo tercero
de su artículo 1, es inaplicable a la materia financiera -a
excepción de lo dispuesto sobre mejora regulatoria en su
título tercero A-. Consecuentemente, si la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros
no prevé la institución de la caducidad en el procedimiento
conciliatorio seguido ante la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, es evidente que no puede aplicarse
supletoriamente lo dispuesto sobre esta figura en la ley
inicialmente citada. Además, no debe perderse de vista
que el mencionado procedimiento conciliatorio tiene como
objeto la salvaguarda de los intereses de los usuarios del
sistema financiero, dotándolos de acción y eficacia para
que acudan a formular reclamaciones contra los
prestadores de servicios por las situaciones que se deriven
de esa relación, por lo que la caducidad pretendida puede
afectar la protección e intereses deducidos en calidad de
consumidores, motivo que explica razonablemente por qué
los medios de liberación de responsabilidad a empresas,
como las financieras, deban ser regulados de manera
especial y proporcional a los intereses debatidos, pues de
estimar aplicable la caducidad a los indicados
procedimientos conciliatorios no se compensaría una
asimetría y repercutiría en dilución de sus intereses, pues
dicha institución únicamente beneficiaría a la empresa
prestadora de servicios, al permitirle liberarse del
cumplimiento de sus obligaciones, ante la inactividad de la
autoridad en el dictado de la resolución correspondiente,
situación que se estima contraria al proteccionismo que
prevé el artículo 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y a la naturaleza y objeto del
procedimiento conciliatorio.” (CUARTO TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL
PRIMER CIRCUITO).
A mayor abundamiento, la caducidad no es condición de
validez del procedimiento previsto en la Ley de Protección y Defensa
de los Usuarios de Servicios Financieros para imponer sanciones, en

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D.A. 377/2012.
particular en este tipo de procedimientos no es indispensable pues,
además de que el legislador no la previó, en casos como el que nos
ocupa, existe una asimetría entre los sujetos que participan en el
procedimiento, esto es, las entidades que prestan servicios financieros
y los usuarios, siendo éstos los más vulnerables en la relación, de
manera que se justifica que en aras del principio de igualdad, que se
configura como un auténtico derecho subjetivo de las personas
pertenecientes a grupos más vulnerables, se les otorgue de un trato
jurídico desigual y favorable con la finalidad de diluir su desigualdad, la
cual no se justifica de una manera objetiva y razonable.
Por consiguiente, ante lo infundado de los conceptos de
violación, debe negarse el amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado y con apoyo además en los
artículos 76 a 79 y demás relativos de la Ley de amparo, se
R E S U E L V E :
ÚNICO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a **********, en contra de la sentencia dictada el cinco de
marzo de dos mil once, por la Sala Especializada en Resoluciones de
Órganos Reguladores de la Actividad del Estado del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso
administrativo 279/12-EOR-01-8.
NOTIFÍQUESE; con testimonio de esta resolución, vuelvan
los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.
Así lo resolvió el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito que integran los magistrados Jean

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Claude Tron Petit (presidente), Patricio González-Loyola Pérez y
Jesús Antonio Nazar Sevilla, por unanimidad de votos. Fue ponente el
segundo de los magistrados antes mencionados.
Firman los magistrados integrantes de este tribunal en
unión de la secretaria de acuerdos que da fe.
Cotejó: JPSV/jmr

El licenciado(a) José Pablo Sayago Vargas, hago constar y certifico que en
términos de lo previsto en los artículos 8, 13, 14, 18 y demás conducentes en lo
relativo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en el ordenamiento
mencionado. Conste.